1252898778.politica Comparada A

Pablo Bulcourf y Nelson D.
Cardozo
ISSN 1852-1517
POR QU COMPARAR POLTICAS PBLICAS? Pablo A. Bulcourf y Nelson D. Cardozo Documento de Trabajo # 3 - Octubre de 2008
Pablo A. Bulcourf
pablo_bulcourf@yahoo.com.ar
Docente e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes y de la Universidad de Buenos Aires. Nelson D. Cardozo
nelson.cardozo@gmail.com
Docente de la Universidad de Buenos Aires e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes.
ISSN 1852-1517
Pablo Bulcourf y Nelson D. Cardozo
Resumen El siguiente trabajo aborda el estudio de las polticas pblicas en perspectiva comparada. Hace un pequeo recorrido tanto del surgimiento de las polticas pblicas como campo disciplinario como del desarrollo de la poltica comparada en la segunda posguerra. Tras explicitar metodolgicamente las preguntas que podran guiar este tipo de trabajo, propone las variables cualitativas y cuantitativas que deben ser tenidas en cuenta para el anlisis comparativo de las polticas pblicas.
Palabras Claves Polticas Pblicas - Poltica Comparada - Estado - Mtodo Comparado
Abstract
The next paper addresses the study of public policy in comparative perspective. Makes a short tour of both the emergence of public policy as a disciplinary field as the development of comparative politics in the second postwar. After explaining the methodological questions that might guide this type of work, proposes qualitative and quantitative variables that must be taken into account for comparative analysis of public policies.
Key Words Public Policy - Comparative Politics - State - Comparative Method
El poltico debe ser capaz de predecir lo que va a pasar maana, el mes prximo y el aos que viene; y de explicar despus por qu fue que no ocurri lo que l predijo Winston Churchill
1. Introduccin Para comenzar, vamos a mencionar que el enfoque comparado no es ninguna novedad. En el estudio de los fenmenos polticos siempre se ha recurrido a la
estrategia comparada, aunque no fuera de manera sistemtica como se la conoce en la actualidad. Es corriente asociar el estudio comparado al estudio de las instituciones, sistemas de gobierno, sistemas electorales y procesos polticos. Desde Aristteles en adelante, pasando por Maquiavelo, se asoci esta metodologa con los estudios polticos, y especialmente al rea de la ciencia poltica que se consolid durante la segunda posguerra con la comunidad politolgica norteamericana a la cabeza y su posterior irradiacin a la Europa continental. La comparacin ha sido la principal fuente de conocimientos y ratificacin de juicios y evaluaciones1. As pues, podemos mencionar que durante el primer momento de los estudios polticos o como menciona Bobbio ciencia poltica en sentido amplio los estudios comparativos tienen un carcter normativo, que incluye las obras clsicas de Toms De Aquino, el italiano Maquiavelo, Montesquieu hasta llegar a fines del siglo XIX con lo que se llam institucionalismo clsico. En las primeras dcadas de nuestro siglo tambin abundaron las obras comparativas de instituciones polticas y jurdicas2. Hay dos procesos simultneos que nos interesan a los objetos de nuestro trabajo: el surgimiento de la administracin pblica como campo disciplinar y el desarrollo de la poltica comparada. Fue en la dcada del 50 con la segunda posguerra que se produce la revolucin intelectual en estas dos reas3.
Como seala Gustado De Armas: El vnculo entre los intelectuales y el poder poltico constituye uno de los asuntos ms longevos de la teora poltica, uno de los problemas que ms reflexiones y debates ha logrado despertar entre los principales cultores de la disciplina. Desde la Repblica de Platn, donde se consagra la utopa del estado gobernado por el filsofo-rey, pasando por el astuto consejero del Prncipe de Maquiavelo, hasta el cientfico asptico de Weber o el intelectual orgnico de Gramsci, la ciencia poltica y la teora han intentado dar cuanta de las formas que asume la relacin entre los productores de ideas y los decisores. (De Armas 2000, 85) 2 Ya en 1896 Abbot Lawrence Lowell publica en los EE.UU. Governmets and Parties in Continental Europe y James Bryce en 1921 Modern Democracies en el Reino Unido (Pinto 1997). 3 Esta revolucin dentro de la ciencia poltica intentara convertir a los estudios polticos en una verdadera ciencia orientada por los logros y la precisin de las ciencias naturales. Se trat tanto de un profundo cambio ontolgico en la bsqueda de una teora general de la poltica guiada por los estudios de David
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Entre los primeros que manifiestan su preocupacin por el nuevo enfoque se encuentra Harold Lasswell quien reclamaba la reorientacin de la ciencia poltica hacia las polticas pblicas. En la dcada del 50, Lasswell y otros investigadores respondieron con un conductismo de segunda generacin al que denominaron "ciencias de las polticas pblicas" (policy sciences), poniendo un nfasis mayor sobre las cuestiones de las polticas, intentando que en la atencin de los problemas y sus soluciones no se perdiera el anlisis cientfico. En este trabajo intentamos hacer un llamado a la importancia de integrar tanto los aportes de la poltica comparada como rea dentro de la ciencia poltica con los estudios de polticas pblicas, los que por otro lado son un espacio interdisciplinario que estructura varias dimensiones4. Por otro lado las organizaciones como tales nos ofrecen una oportunidad poco comn en materia de nuevas estrategias tericas y metodolgicas dentro de un espectro de visiones diametralrmente opuestas. Nuestra propuesta intenta integrar las visiones centradas en los actores con aquellas que lo hacen en las estructuras, bajo lo que comnmente se denominan teoras de la agencia social o de la estructuracin5. Los aportes de esta tradicin gestada a partir de la crisis de los grandes paradigmas de las ciencias sociales hacia fines de la dcada de los 60 y durante los aos subsiguientes no han sido incorporados fuertemente en los estudios centrales de ciencia poltica y en la poltica comparada, creemos que su capacidad analtica y reflexiva es sumamente importante y necesaria6.
Easton, David Apter, Karl Deustch, Robert Dahl y Gabriel Almond como tambin en los planos epistemolgico y metodolgico orientados por las corrientes del neopositivismo lgico y del racionalismo crtico. Esto permitir orientarse hacia la construccin de una teora emprica de la poltica y los enfoques comparados sern los que permitirn este fundamento elaborando estrategias para la corroboracin de hiptesis (Bulcourf y Vazquez 2004). 4 Nuestra concepcin de las ciencias sociales coincide con Anthony Giddens al sealar: El deseo de establecer una ciencia natural de la sociedad poseedora de la misma especie de estructura lgica y que persiga los mismos logros que las ciencias de la naturaleza probablemente subsista, en el mundo de habla inglesa por lo menos, como el punto de vista dominante. Por supuesto, muchos de los que aceptan este criterio han abandonado, por varias razones, la creencia de que las ciencias sociales podrn igualar en el futuro cercano la precisin y el alcance explicativo de las naturales, aun de las menos avanzadas. Sin embargo, es bastante comn cierto anhelo de que aparezca un ewton de las ciencias sociales, aun cuando hoy probablemente son muchos ms los escpticos que quienes siguen acariciando esa esperanza. Aquellos que todava se aferran a la esperanza de la llegada de un Newton no solamente aguardan un tren que no arribar, sino que se equivocaron totalmente de estacin (Giddens 1987:15) 5 La produccin y reproduccin de la sociedad ha de ser considerada como una realizacin diestra por parte de sus miembros, no como una mera serie mecnica de procesos. Sin embargo, destacar esto no significa, decididamente, afirmar que los actores tengan plena conciencia de lo que estas destrezas son, o de cmo se las arreglan para ejercerlas; ni que las formas de vida social se entiendan adecuadamente como los resultados intencionales de una accin (). El dominio del obrar humano es limitado. Los hombres producen la sociedad, pero lo hacen como actores histricamente situados, no bajo condiciones de su propia eleccin (Giddens 1997: 192-193) 6 Marcelo Sain sostiene: Uno de los aspectos ms importante del obrar humano es el hecho de que est siempre histricamente condicionado en tanto que los actores producen y reproducen la sociedad situados
Por otro lado no queremos dejar de lado el carcter eminentemente poltico de todo conocimiento sobre los hombres, sus acciones y consecuencias; ms aun tratndose de las ciencias sociales. En caso concreto de los estudios de polticas, su constante utilizacin en la propia toma de decisiones e implementacin de las mismas nos obliga a tener una mirada sumamente reflexiva y crtica sobre nuestra propia prctica profesional. Cierta tica de la responsabilidad cae sobre todo aquel que produce un conocimiento cuya aplicacin puede modificar la vida de sus pares y la propia. 2. Las polticas pblicas entran en escena
En un estudio editado en 1951, Harold Lasswell, parte de la preocupacin de cmo utilizar los recursos intelectuales con la "ms sabia economa". En esa direccin sostiene que se ha desarrollado una mayor conciencia en el sentido de que el proceso de la poltica requiere de estudios con derecho propio, fundamentalmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones7. La orientacin hacia las polticas (policy orientation) tiene un doble proceso, por una parte se ocupa del "proceso de las polticas", es decir de la formacin y ejecucin de las polticas utilizando los mtodos de las ciencias sociales y de la psicologa. Pero, adems el "proceso de las polticas" se ocupa de las necesidades de inteligencia de este proceso con el objetivo de mejorar el contenido concreto de la informacin y de la interpretacin disponible para los creadores de la poltica; por consiguiente rebasa las fronteras de las ciencias sociales y la psicologa. Vale decir, que esta visin de Lasswell es una clara apuesta a generar un conocimiento de corte prctico, que desde nuestra postura es cada vez ms necesario
en un campo espacio-temporal cuyas condiciones no son el resultado directo inmediato de ese obrar ni son una consecuencia de su eleccin racional en el transcurrir de sus vidas. Las imposiciones sociales, materiales e institucionales de toda sociedad o de los distintos sectores o sistemas de interaccin que la componen, sumadas a la variedad de actividades que los actores pueden realizar con competencia, condicionan en algn sentido el espectro de alternativas de actividades y de acciones sociales y polticas posibles de ser desarrolladas, abriendo apenas un cierto conjunto de opciones accesibles al ejercicio del obrar en una determinada circunstancia espacio-temporal (Sain 2007: 93). 7 A pesar de que gran parte de las interpretaciones sobre el desarrollo de la ciencia poltica en los EE.UU. no hacen hincapi en la estrecha relacin entre la actividad universitaria y los requerimientos del propio Estado y la sociedad; ya en la dcada de los aos 30 el mismo Lasswell desarrollaba enfoques de comunicacin poltica y el estudio de las preferencias electorales. Con el advenimiento de las II Guerra Mundial l y su equipo se abocaron en el Departamento de Estado al estudio de la propaganda y el discurso poltico. Es con la instauracin definitiva de las polticas del denominado Estado de Bienestar y con la necesidad de reconstruccin posterior a la Guerra que Laswell va a realizar este llamado hacia la centralidad de las poltica pblicas y a la importancia que sta orientacin ofrece para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos (Almond 1999 Bulcourf y Vazquez 2004).
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en sociedad como las latinoamericanas en donde los contextos de crecientes problemas hacen precisa una intervencin estatal con una adecuada visin y conocimiento de los problemas. Las cuestiones como la exclusin social, los niveles de pobreza, el acceso de a la salud, a la educacin en amplios sectores de la poblacin no pueden estar ajenos en la reflexin y en la bsqueda de conocimiento por parte de los cientficos sociales. El compromiso en la resolucin de los problemas sociales debe ser una de las funciones primordial de las ciencias sociales, que la debe diferenciar de otro tipo de conocimiento con preocupaciones ms especulativas o normativas. Como sostiene Lasswell el cientfico contemporneo de las polticas pblicas se ve a s mismo como un integrador entre conocimiento y accin, por lo tanto, como un especialista en suscitar y dar efecto a toda la racionalidad de la que los individuos y las colectividades son capaces en cualquier momento. Es un mediador entre aquellos que se especializan en reas especficas del conocimiento y aquellos que establecen los compromisos en la vida pblica y privada () lugar indispensable del integrador, mediador y mensajero. (Lasswell 1970:13). El compromiso de los especialistas en polticas pblicas, debe superar visiones negativas que asocian los aportes al estudio, diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas con valoraciones negativas del rol de los estudiosos de las policy sciences por considerarlas tecncrticas, reclamando un espacio ms terico y filosfico para las ciencias sociales, alejado de la praxis y la intervencin en la poltica pblica. La respuesta a ello, es que toda generacin de conocimiento es una toma de posicin poltica, fuere de corte terico-filosfico o de carcter emprico. No puede haber ciencia social eximida prescripcin normativa alguna. Hacer ciencia social es siempre una toma de posicin. Esta es la postura de Lasswell. El enfoque de las polticas pblicas se centraba en la planificacin como razn de ser del estudio sistemtico en el hecho de realizar una buena programacin de las polticas. No debemos escindir esta postura, que juzgada desde el desarrollo contemporneo de los estudios de las polticas pblicas puede ser objetable desde diversos puntos, del contexto sociopoltico e ideolgico. En esta lnea de argumentacin, fue fundamental el rol que tuvo la planificacin como elemento central por parte de los Estados nacionales en la segunda posguerra, en lo que se conoci como el Estado Keynesiano de Bienestar (EKB). Esta nueva fase histrica del Estado capitalista se corresponde con el nuevo ciclo de acumulacin capitalista a escala mundial. Buena parte de la literatura econmica y poltica establece dos grandes ciclos separados por el perodo de crisis. As la etapa de capitalismo de laissez-faire se
expresara en Estado Liberal, el perodo de crisis y recomposicin, con guerras antiimperialistas y crisis mundiales estara en correspondencia con la etapa de crisis del estado liberal e inicio de las experiencias intervencionistas, y la etapa de capitalismo tardo o fordismo se ligara al Estado interventor benefactor keynesiano. (Thwaites Rey 1999: 4) En un primer momento, la faceta keynesiana, consisti en el rol de Estado como planificador de la actividad econmica y agente del crecimiento, a partir una respuesta a las crisis del capitalismo clsico. Esto es lo que se conoce como las polticas
econmicas anticclicas. Vale decir que este rol del Estado, no tuvo una sistematizacin terica hasta que John Maynard Keynes public en 1936 su Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero, el cual es probablemente el libro que ms influy en la discusin econmica de los pases occidentales entre las dcadas del 30 y del 50. Sin embargo, las primeras respuestas a la crisis que dio el gobierno norteamericano con el New Deal de Roosvelt, carecieron de este marco terico que lleg aos despus. As como en la Revolucin de 1848, pareci ser como menciona Hobsbawn una Primavera de los Pueblos pero que fracas porque el Manifiesto Comunista no lleg a tiempo para adoctrinar a los obreros, lo que ocurri con la respuesta a la Gran Depresin, fue todo lo contrario: lleg la solucin (no revolucionaria) antes que su sistematizacin. As mismo, este rol del Estado como planificador tambin ocurri en la periferia. Como seala Daz (1988) la crisis del centro indujo a la experimentacin con polticas econmicas en la Periferia; al igual que en el Centro, no todas las innovaciones eran atractivas. Abundaron los ejemplos extranjeros audaces: el New Deal en los Estados Unidos, el fascismo en Italia y ms tarde en Alemania y Espaa y el socialismo radical de Unin Sovitica. Abundaban menos ejemplos de un mantenimiento afortunado de la antigua ortodoxia. (Daz 1988: 67). As entonces, la versin keynesiana en los pases centrales, o el modelo de sustitucin de importaciones en Amrica Latina, fue la cristalizacin de este nuevo rol de Estado como planificador de la inversin y el ahorro. A su vez, la faceta de Estado de Bienestar, en los pases centrales, y los Estados Benefactores o populistas de la segunda posguerra, fueron los que se centraron en las concesiones del capital hacia el trabajo que redundaron en mejoras de las condiciones de vida de los ciudadanos de los pases capitalistas con la finalidad de ampliar el margen de ciudadana. Vislumbrado en la Alemania de Bismarck con los primeros sistemas previsionales, durante la segunda posguerra el enfrentamiento ideolgico capitalismo-comunismo, oriente-occidente, hizo preciso que se diera un
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marco de legitimidad e igualdad social al sistema capitalista. Como menciona Isuani (1991), el Estado de Bienestar consiste en un conjunto de instituciones pblicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo o de la poblacin en su conjunto y a reducir las diferencias sociales ocasionadas por el funcionamiento del mercado. Ellas operan en el terreno de la distribucin del ingreso mediante transferencias monetarias (pensiones, prestaciones por desempleo o asignaciones familiares) o indirectas (subsidio a los productos de consumo bsicos), previsin de bienes (programas de complementacin alimentaria) y prestacin de servicios (educacin y salud). El establecimiento de regulacin protectora de las condiciones de trabajo (higiene en fbricas), del medio ambiente o de la calidad de bienes y servicios, es finalmente otro instrumento. (Isuani 1991: 11). El EKB, por consiguiente, requiri una creciente intervencin del Estado, que a su vez precis incrementar su capacidad de respuesta a las demandas que estimulaba. El crecimiento de las policy sciences fue fundamental para el desarrollo de este nuevo tipo de Estado, ya que todo lo mencionado ms arriba, tanto en la arista de intervencin macroeconmica y estado empresario, y en las nuevas funciones como garante del bienestar, requiri la planificacin de polticas pblicas y burocracias capaces de implementarlas. Los ejemplos empricos de lo mencionado fue la faranica empresa de reconstruccin europea que encar el Plan Marshall, y en Amrica Latina, los proyectos industrialistas de Vargas y Pern (y ms tarde el desarrollismo de Kubitschek de Oliveira y Frondizi) que representaron una ampliacin de las fronteras de la poltica pblica como elemento transformador de la sociedad, asentada en el pilar de la organizacin centralizada por parte del Estado.
3. La poltica comparada y su mtodo
Paralelamente, fue en la dcada de los cincuenta cuando se produjo una verdadera revolucin intelectual en el campo de la Poltica Comparada. A ella vamos a referirnos con mayor detalle porque all se origina lo que hoy entendemos por enfoque comparativista. Desde la aparicin de los trabajos de Robert Dahl, Samuel Huntington, David Apter, Almond y Powell (1978) sobre la materia, el enfoque de poltica comparada puede ser considerado bajo dos aspectos complementarios: como campo y como mtodo. En alguna medida, se trata de responder a dos preguntas clsicas: qu cosa
comparar? y cmo comparar? El enfoque comparado como campo es el conjunto de las observaciones y estudios realizados por los politlogos sobre fenmenos similares en muchos pases (o por extensin, en diferentes regiones de un mismo pas). Abarca desde la simple compilacin de "inventarios paralelos" de datos relativos a dos o ms pases, hasta el establecimiento de mbitos de validez de las generalizaciones referidas a conjuntos de fenmenos polticos, sobre la base de efectuar comparaciones entre pases o entre regiones de los mismos con diferencias de rgimen poltico. El enfoque comparativo como mtodo significa la utilizacin de un mtodo de control -la comparacin- en la corroboracin emprica de las hiptesis, generalizaciones o teoras. Se trata, en definitiva, de un procedimiento de confrontacin emprica de los conceptos. La comparacin como mtodo es, pues, un aporte a la controlabilidad emprica de los fenmenos polticos. En ciencias sociales hay cuatro procedimientos bsicos de control: experimental, estadstico, comparativo e histrico. El mtodo comparativo es el procedimiento al que la Ciencia Poltica puede ms fcilmente recurrir. La experimentacin sera lo ideal pero no es casi nunca posible, y no slo por motivos ticos: solo podra darse en muy pocos casos, en los que las variables resulten manipulables y las condiciones generales estn bajo control. En el caso de las polticas pblicas es muy difcil realizar experimentos, adems de por dems costoso. Una variante del mtodo experimental que se utiliza frecuentemente es la prueba piloto, en donde se implementa virtualmente o en formal real- una determinada poltica pblica. La manera virtual de implementacin de polticas pblicas son simulaciones de una determinada situacin controlando las variables. El caso concreto en donde se aplic esto fue La Prueba Piloto Voto Electrnico 2005, en donde se hizo que votantes reales experimentasen cuatro dispositivos de votacin electrnica en la Ciudad de Buenos Aires, y a partir de all se extrajeron las conclusiones. El otro modo de experimentacin en polticas pblicas son los programas piloto que son la implementacin de una poltica pblica en un mbito o sobre una poblacin ms acotados que la que resultara del proceso de implementacin. Los problemas que atraviesan este tipo de estudios son las consideraciones ticas, allende que dejan muchas variables de lado, como ser la heterogeneidad de la clientela, el problema de la escala, los factores polticos a la hora de la toma de decisiones, etc. El procedimiento estadstico tambin es poco aplicable, por la frecuente falta de cuantificacin de las variables y la escasez de casos analizables. En polticas pblicas es muy difcil llegar a cuantificar determinadas variables. Sin embargo estas lneas de
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investigacin han dado lugar a ciertos avances, pero siempre chocan con la problemtica que acarrean un costossimo relevamiento, siempre incompleto, y en caso de basarnos en fuentes secundarias la diferencia e incongruencias entre sistemas de cuentas nacionales, estadsticas y dems, dificultan mucho la comparacin, sobre todo entre Estados nacionales. Por lo dicho, este mtodo solamente sera fructfero bajo mediciones estadsticas unificadas que usualmente se dan dentro de un pas, con lo cual sera fecundo a la hora de comparar polticas pblicas a nivel subnacional, pero al encarar una indagacin entre estados, la cuestin se complejiza en demasa. A esto se suma que realizar un verdadero estudio estadstico implicara relevar un gran nmero de casos, muchas veces correspondientes a realidades socio-demogrficas, polticas y econmicas muy dispares, en donde intervienen mltiples variables, con lo cual lo extrapolable de las conclusiones debe resguardar siempre la tcnica de sistemas similares o sistemas diferentes. El mtodo histrico, finalmente, es congruente con la investigacin en poltica pblica en su momento "nomottico" o de generalizacin, pero no lo es en su momento "ideogrfico" o de restauracin de la individualidad del hecho. El procedimiento comparativo queda, pues, como el ms adecuado, en la mayora de los casos, para la ciencia poltica. En ciencia poltica cuando hablamos de mtodo comparado, se entiende que estamos ante un problema que no se puede resolver por la va estadstica (Sartori 1984: 262). Como se dijo anteriormente, la produccin del conocimiento cientfico siempre implica una indagacin, o en un estado ms avanzado del sometimiento de relaciones causales entre variables a la realidad concreta. Este momento, es en donde el mtodo comparado realiza el puente entre los conceptos y la realidad concreta. Se trata, en definitiva, de un procedimiento de confrontacin emprica de los conceptos. Como sostiene Borsotti (2007) en una investigacin lo central es el problema de conocimiento que se plantea y la aplicacin o bsqueda de procedimientos que conduzcan a da una respuesta verosmil demostrable intersubjetivamente. (Borsotti 2007: 27). Esta intersubjetividad, en el conocimiento cientfico se logra a travs del mtodo. Todo conocimiento cientfico asienta su validez en la comprobabilidad intersubjetiva de las aseveraciones a las que lleg tras el recorrido de constrastacin emprica. El carcter pblico y la correcta explicitacin de las herramientas metodolgicas son el pilar en el cual se asienta esta legitimidad del conocimiento que le asigna la comunidad. El uso de estrategias que aseguren que si otros individuos
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recorriesen el mismo camino, aplicando los mismos pasos en el proceso de construccin del conocimiento emprico, debera dar los mismos resultados a los que lleg ese investigador que nos est comunicando sus hallazgos. Refirindonos a las polticas pblicas comparadas, lo importante es que hay varias dimensiones de estudio para abordar el estudio de las polticas comparadas. Estas dimensiones se relacionan con el proceso o ciclo de las polticas pblicas. Desde una perspectiva sistmica, las polticas pblicas atraviesan una dimensin temporal que permite ver al estado en movimiento. A la pregunta de por qu comparar, la respuesta es que es el menos
satisfactorio de los mtodos de control accesibles, entendmonos, para la ciencia poltica, y sobre todo para el politlogo impregnado de problemas de microanlisis (Sartori 1981: 267). Adems, el estudio de las polticas pblicas desde este enfoque ejercita el anlisis de polticas y procesos de gestin utilizando la comparacin como mtodo de control de resultados; se fortalece la capacidad analtica para evaluar experiencias de polticas en varios niveles geogrficos: regional, nacional y subnacional, e incluso entre periodos histricos. Por ltimo se incorporan elementos histricos, polticos, econmicos y sociales para comprender los diferentes tipos de evolucin de las polticas pblicas, as como los rasgos que en distintos contextos presentan los cambios en el rol de las organizaciones y del servidor pblico. Las polticas pblicas comparadas, para Grau (2002) son un campo de estudio que va ms all de la observacin de similitudes y diferencias entre polticas sino que el anlisis comparado de las polticas publicas puede entenderse como una perspectiva de anlisis propia que pretende explicar tales similitudes y diferencias observadas; es decir pretende buscar variables explicativas que den cuentas de las diferencias entre polticas pblicas similares. (Grau 2002: 3). Segn esta lnea, el nico tipo de investigacin es la explicativa basada en la comparacin como estrategia de corroboracin de la hiptesis. En la comparacin como mtodo, se buscan explicaciones causales a los fenmenos poltico-sociales, partiendo de hiptesis previas que se sealan diferentes variables consideradas relevantes para estudiar el fenmeno en cuestin para intentar explicar las diferencias y similitudes a partir del uso de tcnicas estadsticas (cuantitativas) y tcnicas cualitativas (anlisis del terrero a partir de estudios de casos). Segn Parsons (2008) las polticas pblicas comparadas son un mtodo de estudio de las polticas pblicas mediante la adopcin de un enfoque comparativo del proceso de las polticas pblicas, as como de sus resultados e impacto. (Parsons 2008: 74).
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4. Qu comparar?
En mbito de la poltica comparada el primer escollo que se nos presenta es el problema de querer "comparar lo incomparable", consciente o inconscientemente. Urbani enumera algunas pautas de procedimiento para allanar esos inconvenientes: - comenzar con una buena clasificacin, para asegurar el orden y la homogeneidad de los fenmenos; -usar conceptos "capaces de viajar" (aplicables en distintos pases) y a la vez buenos colectores de hechos. Bajo este anlisis, lo central es la definicin de los conceptos y lograr un equilibrio entre intensin cantidad de atributos- y extensin,-cantidad de casos que se ajustan a la clasificacin extensional- a la hora de iniciar la investigacin. Se trata de lograr un buen equilibrio entre requerimientos opuestos: generalidad y relevancia emprica. Lo dicho, consiste en evitar conceptos tan amplios que sean inespecficos, o tan especficos que impidan comparar pases diferentes; -tomar muy en cuenta la incidencia de los contextos socio-polticos de los pases sobre los fenmenos comparados; - usar del modo ms racional y productivo todas las tcnicas de investigacin conocidas. Las perspectivas de aplicacin de la poltica comparada al estudio de las polticas pblicas son muy prometedoras: este enfoque que aumenta el grado de validez de los conocimientos y proporciona nuevas hiptesis. As mismo, estimula la capacidad de aprender de los dems y aminora los peligros de implementar a ciegas. Todos los campos especializados de la ciencia poltica son plausibles de ser abordados con el mtodo comparado, y la poltica pblica comparada se nos presenta como una subrrama de la poltica comparada y de las policies sciences. Es posible una doble entrada: por un lado el estudio de procesos de polticas pblicas en diferentes casos (nacionales, regionales o subnacionales) o la comparacin de polticas sectoriales de forma diacrnica. Por supuesto, es un enfoque que no est exento de objeciones, que van desde la inmadurez metodolgica, que no puede negarse pero que slo se puede superar por medio de la aplicacin, hasta el consabido argumento de que toda comparacin es vana porque los fenmenos son irrepetibles. A esto puede contestarse que la "unicidad" de un fenmeno slo puede comprobarse de manera seria por comparacin, y que sta, las ms de las veces, revela la existencia en el fenmeno de aspectos irreductiblemente propios (que efectivamente no son comparables) y de aspectos comunes, respecto de
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los cuales la comparacin hace posible un mejor conocimiento y ubicacin en relacin con otros fenmenos similares. Finalmente, no podemos dejar de eludir una de las primeras cuestiones metodolgicas con respecto a la delimitacin del objeto de estudio en el marco de las polticas pblicas comparadas. Segn Borsotti (2007) el proceso de construccin de un objeto implica el derrotero trazado desde lo que se conoce como una situacin problemtica, a un correcto planteo en trminos tericos de la pregunta de investigacin. Una situacin problemtica es un estado de cosas que desde las concepciones normativas y la axiologa del investigador es no deseable, y por ello es objeto de indagacin, con la finalidad de aportar conocimiento de base emprica tendiente a explicarlo. En el proceso de construccin de un objeto de estudio se recurre a un criterio de seleccin, se tienen en cuenta ciertas perspectivas tericas, supuestos, elementos y se desechan otros (Borsotti 2007: 48). El primer paso es determinar la propiedad a estudiar, es decir, el qu de la pregunta de investigacin. Como sostiene Muller (2006) en la construccin del objeto sobre las polticas pblicas hay tres grandes ncleos de preguntas que orientan las preguntas de investigacin. Segn este autor hay un primer objeto que se relaciona con la gnesis de las polticas pblicas, es decir cmo nacen y se transforman las polticas pblicas? En este tipo de campo de investigacin tiene un rol primordial la ciencia poltica. Un ejemplo de un estudio de este tipo es el clsico trabajo de Alonso (1998) sobre la reforma previsional del ao 1994, el cual investiga las sucesivas tomas de posicin de los actores movilizados en torno a la cuestin, y como ello determin un tipo de sistema previsional. El segundo tipo de pregunta que definen al objeto de estudio de la burocracia y la administracin pblica intentando ver como funciona el aparato estatal hacia el interior, lo que este autor denomina la caja negra de la poltica pblica. Este tipo de estudios se asienta en la teora de la burocracia, la sociologa de las organizaciones y el derecho administrativo, y se focaliza en saber cmo en funcin de cules estrategias van a posicionarse los actores administrativos (direcciones, ministerios, cuerpos de funcionarios pblicos) implicados en la elaboracin y puesta en marcha de la poltica pblica (Muller 2006: 126). En esta lnea de investigacin la excelente obra de Yates (1985) Anlisis de la burocracia, encar un estudio sistemtico de la administracin pblica norteamericana, focalizndose en la eficiencia, la democracia, la poltica, las acciones de los dirigentes y la propia accin de los burcratas y sus efectos.
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El tercer tipo de estudio, indaga acerca de los impactos de las polticas pblicas en la sociedad, preguntndose en qu medida la implementacin de una determinada pblica a modificado el tejido social que buscaba afectar. Los impactos, las investigaciones evaluativos han tenido su campo ms fecundo en la economa y el trabajo social, porque cuentan con herramientas metodlogicas ms slidas para sistematizar los impactos de una intervencin estatal en una determinada poblacin. El trabajo de los efectos de la poltica inclusin previsional realizado por DElia (2008) se centra en la mejora que produjo en la distribucin del ingreso en los adultos mayores las transferencias producto de la moratoria previsional en la Argentina, a partir del estudio de esas dos variables con una estrategia cuantitativa. Hay dos dimensiones para comparar los impactos de los procesos de implementacin de las polticas pblicas. Ver qu actores de movilizan en torno a los efectos que produjo una poltica pblicas, por un lado; y por el otro, ver se la implementacin de la poltica pblica resolvi la cuestin para la cual fue formulada. Desde el primer enfoque, en una perspectiva sistmica implica una retroalimentacin del ciclo de las polticas pblicas. Son siempre el punto de partida para el proceso de formulacin de nuevas polticas pblicas o de reformulacin de una poltica pblica existente. En esta lnea de investigacin, el estudio comparado de Oszlak (1991) de cuatro polticas pblicas muestra como repercuten las polticas pblicas y determinan movilizaciones y tomas de posicin de los actores involucrados. As mismo, la evaluacin de una poltica pblica puede verse a la luz de factores de desempeo que se consideran crticos para cumplir con su "misin", en los trminos de la "visin" que se haya adoptado para lograr tal misin, en clave de sociologa de las organizaciones.Consiste en la utilizacin de mtodos de investigacin de las ciencias sociales y de las normas de auditora gubernamental, para verificar y evaluar los resultados y costos de las polticas pblicas. Adems, sus recursos fundamentales son la medicin de los resultados de las polticas pblicas comparadas contra las declaraciones implcitas o explcitas de los objetivos de las polticas pblicas y de los medios para su implementacin; as como el anlisis de los procesos operacionales para evaluar qu tan bien estn operando los programas pblicos. En una metodologa comparada implica contrastar los indicadores de gestin de una organizacin de diferentes organismos o del mismo organismo en diferentes momentos. En esta parte del ciclo de las polticas pblicas, dado que se han puesto en marcha recursos, y han
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sido generado productos a travs de ciertos insumos, es posible cuantificar dichos resultados de manera ms concreta que en las etapas anteriores La auditora de desempeo es una evaluacin de la eficacia la poltica pblica, midindola por resultados con indicadores estratgicos y de impacto; de la eficiencia, midindola por la fidelidad de la operacin al diseo del programa, con indicadores de gestin y comparndolos con las mejores prcticas gubernamentales; de economa, midindola por el costo de la poltica pblica contra los resultados. Adems, la auditora de desempeo comprueba el impacto de las polticas pblicas sobre la poblacin objetivo a travs de indicadores de calidad, por lo que valora el grado de satisfaccin ciudadana por la implementacin de aqullas. Finalmente, analiza el comportamiento de los actores, tanto de las instituciones encargadas de poner en prctica la poltica pblica como de los operadores. La auditora de desempeo es una evaluacin de la eficacia del una organizacin pblica, midindola por resultados con indicadores estratgicos y de impacto; de la eficiencia, midindola por la fidelidad de la operacin al diseo del programa, con indicadores de gestin y comparndolos con las mejores prcticas gubernamentales; de economa, midindola por el costo de la poltica pblica contra los resultados. Finalmente, analiza el comportamiento de los actores, tanto de las instituciones encargadas de poner en prctica la poltica pblica como de los operadores. Los efectos de la accin gubernamental, aun cuando sea bien diseada y efectivamente implementada, pueden no coincidir con las expectativas de los interesados. Por lo tanto, las polticas pblicas deben tener una clara orientacin hacia el cliente-ciudadano, lo que implica tomar en cuenta sus puntos de vista a travs de la consulta. El enfoque orientado a resultados trata principalmente de cuestiones como cul es el desempeo obtenido o qu resultados se han logrado? o se han cumplido los requisitos o los objetivos? En este enfoque se estudia el desempeo (referente a la economa, la eficiencia y la eficacia) y se relacionan los hallazgos detectados con las normas establecidas (metas, objetivos, reglamentaciones, etc.) o los criterios de auditora (normas pertinentes, razonables y alcanzables que se emplean para determinar si un programa cumple o supera las expectativas). Un estudio comparativo bajo esta El enfoque orientado a problemas, en cambio, se trata primordialmente de la verificacin y el anlisis de problemas, por lo general sin hacer referencia a criterios de auditora definidos con anterioridad. En este enfoque, las deficiencias y los problemas -o como mnimo, los indicios de problemas- son el punto de arranque de una auditora, no
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la conclusin. Una de las tareas principales de la auditora consiste en verificar la existencia de los problemas sealados y analizar sus causas desde distintas perspectivas (problemas relacionados con la economa, la eficiencia y la eficacia en empresas o programas del sector pblico). Trata interrogantes de este tipo: los problemas constatados existen realmente y, en tal caso, cmo pueden entenderse y cul es su causa?. Se formulan y se comprueban hiptesis sobre las causas y las consecuencias. En el mencionadas: siguiente diagrama se sistematiza las posturas anteriormente
Diagrama 1: Aproximaciones al estudio de las polticas pblicas
Investigaciones sobre la gnesis de las polticas pblicas
Investigaciones sobre los impactos de las polticas pblicas
v.i. 1
v.d. 1
v.i. 2
v.d
v.i
v.d. 2
v.i. 3
v.d. 3
v.i. 4
v.d. 4
Fuente: Oszlak, Oscar (2008)
En el siguiente cuadro aparecen sistematizados la primera y tercera postura sobre los estudios de las polticas pblicas. En el primer caso se ven los actores intervinientes en el proceso de formulacin e implementacin que son considerados como la variable independiente, y la poltica pblica es considerada la variable dependiente. Por el contrario, los mencionados estudios sobre los impactos se remiten a ver los efectos en los afectados por una poltica pblica como una variable dependiente y la poltica pblica es vista como la variable independiente. Los estudio de la caja
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negra de las polticas pblicas pueden entroncarse tanto en una dimensin como otra. Si se consideran que las sucesivas tomas de posicin del aparato burocrtico result en una modificacin de la poltica pblica como fue diseada en el proceso poltico, podra pensarse dentro de la primera lgica. Por el contrario, si se analiza como la implementacin a travs de las agencias burocrticas de una determinada pblica gener determinados efectos, ms all de cmo fue planificada, se entroncara dentro del diagrama de la derecha. Los objetivos de una investigacin son el tipo de conocimiento que se va a producir, la pregunta que guiar nuestra investigacin a la vez que determinar qu propiedad de una temtica queremos indagar, los objetivos delimitan la clase de conocimiento que se quiere generar. Dentro de marco de las polticas pblicas
comparadas los objetivos siempre se relacionarn con un aspecto del fenmeno estudiado que tendrn que ver con ver similitudes y diferencias de procesos similares en varios casos, o el mismo proceso en un caso mirando diferentes momentos histricos. Pero lo cierto es que desde el momento que se selecciona un problema pasamos hacia una pregunta de investigacin o una hiptesis que implica indefectiblemente examinar sobre las propiedades del fenmeno indagado, en ms de un caso. Vale mencionar, que como se dijo previamente, nuestra unidad de anlisis sern procesos relacionados con polticas pblicas, que pueden tomar una forma sincrnica o una forma diacrnica. Dentro del primer grupo de preguntas de investigacin podemos formular preguntas tales como: cmo fueron los procesos de reforma del Estado en los pases del Cono Sur a comienzos de los aos 90?, Qu consecuencias trajo aparejada la implementacin de la Ley Federal de Educacin argentina en las burocracias escolares de las diferentes subunidades?, o Cmo fue el proceso apertura comercial fronteras adentro en la Unin Europea y el MERCOSUR durante los primeros 10 aos de conformado el bloque? En este punto, comparamos procesos que suceden en el mismo tiempo en casos diferentes (que pueden ser nacionales, subnacionales, e incluso regionales) para ver las diferencias y similitudes de los procesos estudiados en los diferentes casos de anlisis. La delimitacin de las unidades de anlisis se hace siempre en torno a los casos que queremos observar. As en el primer ejemplo, las unidades de anlisis son los pases del Cono Sur, en el segundo son las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en el tercer caso las unidades de anlisis son los bloques regionales de la Unin Europea y el MERCOSUR.
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Otra manera de encarar el estudio, es tomar una poltica pblica o como se atendi una determinada cuestin en sucesivos perodos de tiempo. Una pregunta que puede ilustrar es lo dicho sera Qu ncleo de cuestiones se plasm en la estructura ministerial nacional durante el primer peronismo, y qu diferencias hay con respecto a la del tercer gobierno de Pern? Aqu la lgica que opera es la siguiente: se busca comparar el qu (las propiedades que queremos estudiar), el cual en este caso ser la estructura ministerial nacional. Las unidades de anlisis (el quin del problema, es decir los casos) son los dos gobiernos de Pern. Este tipo de comparacin de la evolucin de una poltica pblica a travs del tiempo es lo que se llama en poltica comparada una comparacin diacrnica. En el marco de la investigacin en poltica pblica comparada atiende a preguntas sobre las coyunturas histricas crticas que atraves el problema, porque remite a procesos sociales y polticos que indudablemente trazan un derrotero en el tiempo y sucesivas tomas de posicin del Estado y maneras particulares de atender una cuestin. Cmo se plante la cuestin en varios momentos histricos? De qu manera de intento resolver en tal momento y en otro una cuestin socialmente problematizada? Son algunas de las preguntas que las comparaciones este tipo nos ofrecen para tratar de observar los diferentes ciclos de las polticas. El qu comparar responde al proceso de constitucin de la propiedad que interesa para nuestro estudio a la vez que exige la delimitacin de las unidades de anlisis, siendo para la metodologa comparada central e inescindible ambas cuestiones. Parsons sostiene que el enfoque comparativo tienen a emplear tres mtodos: estudios de caso de un tema de polticas pblicas en un pas, anlisis estadsticos de diversos estudios de casos y pases o una comparacin ms concreta de un tema o sector de polticas pblicas entre un selecto nmero de pases comparables (Parsons 2008: 75). El nivel conceptual no est indicando, como se dijo previamente, sino que es una eleccin de un nivel dentro de la escala de abstraccin. El investigador siempre, a la luz de la teora deber elegir en qu nivel de abstraccin se mover para elaborar sus conceptos. Para graficar lo dicho anteriormente, podemos encontrar teoras de alto nivel de abstraccin que incluyen un gran nmero de casos. El uso de un gran nmero de casos se corresponde a lo que la tradicin de investigacin comparada denomina estudio de variables. Este tipo de estudios se dedica a estudiar un gran nmero de casos y se centra en pocas variables, con la finalidad de explicar macrocausalidades. Dado el gran nmero de casos que se tratan en este tipo de estudios, la manera que ms se asimila con este tipo de estrategia es la de decodificar
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el la realidad en variables, realizando un tratamiento de datos cualitativos con el fin de comprender generalidades, con una pretensin de establecer algn tipo de relacin probabilstica. Un ejemplo de este tipo de estudio puede ser una investigacin acerca de cmo cada tipo de sistema previsional de capitalizacin incide en la tasa de cobertura. Tomando los casos de sistemas sustitutivos, paralelos y mixtos, cruzado con la
evolucin de la tasa de cobertura con la implementacin de cada tipo de sistema de capitalizacin de puede establecer una relacin entre dos variables. Este estudio toma dos propiedades (tipo de sistema previsional y tasa de cobertura) y trata de establecer como un determinado sistema de capitalizacin resulta en una determinada tasa de cobertura. Este tipo de anlisis se presenta muy til para medir los impactos de las polticas pblicas. Ejemplos similares de relaciones causales pueden buscarse cruzando la incidencia del nivel de educacin en la edad de la maternidad de las mujeres; la relacin de la cantidad de escuelas por habitantes con la tasa de analfabetismo, etc., pero la principal dificultad que presenta, como se ha sostenido previamente es que se maneja en un nivel de abstraccin muy alto y las conclusiones pueden tener un grado de generalizacin tan alto que poco prediquen sobre los aspectos de los fenmenos estudiados, a la vez que el tratamiento cuantitativo de datos requiere cierto de tipo de variables que puedan ser cuantificadas y la posibilidad de generar esos datos. Si el objetivo de nuestro trabajo es indagar con mayor profundidad en las caractersticas de una poltica pblica de manera comparada, intentando caracterizar una poltica pblica a partir de su comparacin, lo ms apropiado es utilizar la lgica del estudio de casos, que opera de manera inversa. Bsicamente, se toman un nmero reducido de casos y se multiplican las variables. Las estrategias metodolgicas utilizadas en este tipo de estudio son fundamentalmente cualitativas. Lo central de este tipo de investigacin es que no se establece una hiptesis explicativa a partir de dos variables, como vimos anteriormente, sino que por el contrario se trata de sistematizar un buen nmero de variables de control allende la variable independiente para tratar de aislar a las primeras como posible explicacin a la variable dependiente. Un ejemplo de este tipo de estudio puede ser el estudio de los procesos de privatizacin del sistema jubilatorio en el caso chileno y argentino. La hiptesis planteada podra ser el rgimen poltico determina la profundidad de las reformas: Mientras que en el caso chileno la imposibilidad de los actores de veto que implic el rgimen dictatorial posibilit una sistema de sustitucin con altos costos de transicin; en el caso argentino, la multiplicidad de actores de veto result en un sistema mixto con
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menor costo de transicin. Aqu los objetivos tienen ms que ver con ver la complejidad de los procesos, y por dicha causa siempre tienden a incluir mayor cantidad de variables. Un tipo de investigacin de este tipo no debera dejar las siguientes variables de lado: costo fiscal del sistema de reparto previo, importancia de los cuadros tcnicos en la implementacin, el proceso de surgimiento de la cuestin, posibles soluciones que se le dio al tema de la reforma, actores que intervinieron en el proceso de reforma, tipo de gobierno, tipo de rgimen, etc. Un estudio dentro de esta lgica de casos, es que public Oscar Oszlak en el ao 1991, Merecer la ciudad: Los pobres y el derecho al espacio urbano, en donde se hace un estudio cualitativo de cuatro polticas pblicas de manera sincrnica durante el Proceso de Reorganizacin Social en la Ciudad de Buenos Aires. Las cuatro cuestiones que analiza son: las desregulacin del mercado de vivienda urbana, la erradicacin de las villas de emergencia, las expropiaciones por construccin de autopistas y recuperacin de espacios verdes; y la relocalizacin industrial. La sistematizacin que realiza este autor es la cantidad de recursos movilizados por parte del Estado junto con los de los afectados, para comparar el xito o fracaso en la implementacin de cada poltica pblica. En este tipo de investigacin se busca ver la multicausalidad del fenmeno, y se analizan los diferentes actores y su capacidad de veto relativa a partir de la resistencia, teniendo en cuenta el rgimen poltico, el surgimiento de la cuestin, entre otras variables. Vale decir que este tipo de estrategia siempre comprende estudios con un menor nivel de abstraccin es siempre ms bajo que los estudios de variables. Lo que se gana en la interpretacin de los fenmenos y en riqueza de las diferentes variables intervinientes, se pierde en generalidad, ya que se maneja en un nivel mediobajo en la escala de abstraccin.
5. Las polticas pblicas
Como subcampo del estudio de las polticas pblicas y de la poltica comparada cobra una relevancia porque se refiere al proceso de toma de decisiones en los regmenes democrticos, y a su vez nos remite al principal actor del orden social a partir de la modernidad: el Estado, ya sea en su concepcin moderna, como concentrador de la violencia legtima dentro de un territorio previamente delimitado, o en su versin contempornea que nos remite a las concepciones de neomedivalizacin (Held 1997)
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o la de Glocalizacin (Beck 1998 ) , en donde hay un reverdecer de los actores tanto supranacionales como subnacionales. El estudio de las polticas pblicas permite observar al estado en accin. El anlisis de dichas polticas facilita la comprensin de las relaciones que el estado entabla con la sociedad. El abordaje de las polticas pblicas desde el enfoque relacional o interactivo posibilita el estudio de las polticas del estado en accin como el resultado manufacturado de las interacciones recprocas entre actores estatales y sociales. El mundo de las polticas ha permitido analizar la poltica en accin. En los estudios del "public policy" se parte de un supuesto pluralista, en el que los poderes y recursos se distribuyen de manera desigual, y en el que los procesos decisionales son ms bien resultado de interacciones mltiples en las cuales participan muchos actores de manera simultnea. Las polticas pblicas representan por excelencia las acciones de los Estados, consisten en acciones de hacer y de no hacer que el aparato estatal adopta e implementa para mantener su dominacin intentado solucionar los diferentes y complejos problemas que la propios actores sociales, y tambin las burocracias estatales, le demandan. Es por ello que la dominacin es ante todo relacional y requiere de un conjunto de recursos y capacidades para poder llevarse a cabo8. Esto equivale a decir, segn Oszlak y ODonnell que: Poltica estatal (o pblica), en nuestra definicin la concebimos como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores en la sociedad civil. De dicha intervencin puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientacin normativa, que previsiblemente afectar el futuro curso de proceso social, hasta entonces desarrollado en torno a la cuestin (Oszlak y ODonnell 1982: 112). Esto nos remite a la faceta dinmica del Estado y nos sustrae de la visin esttica de la estructura estatal como un la mera suma de instituciones pblicas; bajo esta concepcin es posible captar al Estado en movimiento.
En palabras de ODonnell: La dominacin es relacional: es un modalidad de vinculacin entre sujetos sociales. Es por definicin asimtrica, ya que es una relacin de desigualdad. Esa asimetra surge del control diferencial de ciertos recursos, gracias a los cuales es habitualmente posible lograr el ajuste de los comportamientos y de las abstenciones del dominado a la voluntad expresa, tcita o presunta- del dominante. () El primero es el control de medios de coercin fsica, movilizables por s o por intermedio de un tercero. Otro es el control de recursos econmicos. Un tercero es el control de recursos de informacin en sentido amplio, incluso conocimientos cientfico-tecnolgicos. El ltimo que interesa sealar es el control ideolgico, mediante el cual el dominado asume como justa y natural la relacin asimtrica de la que es parte, y por lo tanto, no la entiende ni cuestiona como dominacin (ODonnell 1984: 200-2001)
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Siguiendo esta lnea de anlisis, podemos pensar el qu comparar de las polticas pblicas, en virtud a qu gnero pertenecen, y se pueden agrupar las polticas pblicas por cuestin que intentan resolver. Bajo esta perspectiva habra tantos tipos de polticas pblicas como cuestiones socialmente problematizadas existan en una sociedad. Entonces podemos hablar de polticas educativas, polticas de gnero, polticas previsionales, y as sucesivamente. Un estudio que se centre en esta perspectiva puede focalizarse en una comparacin diacrnica de la cuestin. As se puede estudiar como el Estado atendi una cuestin socialmente problematizada en dos momentos histricos diferentes. Un ejemplo de este tipo de estudios puede ser comparar el tipo de poltica social durante el Estado de Bienestar y durante el Estado Neoliberal en un pas o regin. Por otro lado se puede recurrir a una comparacin sincrnica de varios casos, a partir de ver como diferentes Estados atienden una cuestin. Un ejemplo de esto sera un estudio comparativo de las polticas laborales en el Cono Sur, o de las polticas de seguridad en los diferentes Estados Brasileos. Podemos distinguir dimensiones de anlisis que van desde el proceso de formulacin de las polticas pblicas, que tiene que ver con el proceso de toma de decisiones y las configuraciones de actores involucrados y recursos movilizados por stos, y va desde el surgimiento de la cuestin socialmente problematizada hasta la cristalizacin, por lo general va sancin de una ley o decisin ejecutiva, de una toma de posicin tcita o explcita por parte del Estado. Cuando pensamos en el Estado, nos estamos refiriendo, a los Estados Nacionales, que han sido el principal articulador societal desde el siglo XIX, pero tenemos que pensar que hay poltica pblica por debajo del Estado Nacin y por encima de ste. Con ello queremos referir que hay polticas pblicas que implican sucesivas tomas de posicin en varios niveles estatales, como puede ser el nivel subnacional o el supranacional, y esto claramente puede resumirse en la clasificacin de las polticas pblicas de acuerdo al nivel gubernamental. Encontramos de esta manera polticas pblicas supranacionales, las cuales son llevadas a cabo por organismos gubernamentales de los bloques regionales y tienen una relacin de interdependencia con el nivel nacional de los Estados involucrados. El espacio donde se llevan a cabo este tipo de polticas es el bloque regional de tipo poltico. El ejemplo ms acabado de este tipo es la Unin Europea. Por otro lado, encontramos los bloques regionales de tipo econmico, que implican una coordinacin sobre temas puntuales entre los distintos gobiernos nacionales, como en el caso del MERCOSUR. As mismo, las polticas nacionales,
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pueden tener aristas muy diferentes, de acuerdo a la orientacin ideolgica que tiene el gobierno de cada pas. En este sentido, podemos trazar una lnea divisoria entre el gobierno unitario y el gobierno federal. En el gobierno unitario se plantea una relacin de subordinacin del nivel nacional con los otros niveles inferiores, y el principal actor a la hora de la toma de decisiones es el Estado central, como es el caso de Gran Bretaa. Vale decir, que esto se relaciona con los procesos de constitucin histrica de los Estados Nacin, y que en los ltimos aos se ha producido una serie de procesos de delegacin hacia los niveles subnacionales, muchas veces, en parte por las demandas de las regiones o provincias. Los procesos de autonomizacin en Espaa, son el ms claro ejemplo de ellos. Una comparacin de los procesos de formulacin de polticas pblicas implica tener en cuenta esta variable: si se trata de un Estado unitario con autonomas o centralizado clsico. Del lado de los Estados Federales encontramos un mayor nmero de actores involucrados en el proceso de toma de decisiones. El proceso histrico de constitucin de los Estados Federales es de por s un acuerdo entre estados soberanos que ceden ciertas potestades a una entidad superior (el nivel nacional o federal) pero conservando todo aquel poder que no han delegado expresamente mediante el pacto fundante al nivel nacional. Como seala Lijphart (1995) el sistema federal implica un bicameralismo equilibrado y simtrico, es decir una cmara que represente al pueblo de la nacin y otra que represente en igual nmero a cada una de las subunidades, las cuales tienen los mismos poderes a la hora de formular polticas pblicas. Esto quiere decir, sin ms que a la hora de la formulacin de las polticas pblicas encontramos que el nivel nacional (encarnado por la cmara nacional) se encuentra negociando con las subunidades, las cuales se encuentran representadas en la cmara alta o senado. Vemos que el modelo de formulacin de poltica pblica nacional en los sistemas federales se corresponde con una negociacin entre los niveles nacional y subnacional. Un estudio comparado del proceso de formulacin de polticas pblicas implica tener en cuenta el tipo de organizacin estatal en la cual se desenvuelve la poltica pblica. Lo mencionado anteriormente se aplica no solo a lo que podramos llamar el mbito de la poltica pblica de alcance nacional, sino que puede pensarse lo mismo para las polticas subnacionales (atendientes a niveles intermedios Estados, provincias, cantones, landers-) como a los niveles locales (alcaldas, municipios, condados, etc.). De hecho, lo que opera en la realidad, es un proceso de descentralizacin y emponderamiento de los gobiernos locales. Prueba de ello es el
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caso espaol en donde lo local tiene un relevancia central a la hora de las polticas de desarrollo regional ilustrado patentemente con el proceso cataln y vasco-.Lo central que hay que tener en cuenta a la hora de comparar las polticas pblicas, es que cuando nos referimos a sistemas federales, por lo general estamos pensando en una multiplicidad de mayor de actores intervinientes a la hora de la toma de decisiones. As mismo puede dar una conglomerado de polticas pblicas que pueden ser incoherentes entre s si tomamos las tomas de posicin de los diferentes niveles estatales supranacional, nacional, subnacional y local-. Por lo dicho, no puede asimilarse el espacio nacional con una poltica pblica. Referirnos a una poltica pblica requerir siempre remitirnos a la instancia formuladora, debido a que si podemos pensar tantas polticas pblicas como cuestiones socialmente problematizadas existieren, podemos pensar tantas polticas pblicas como niveles de gobiernos existan en un territorio determinado para un determinado problema. De ahora en ms ser importante hablar de polticas sociales nacionales, o polticas educativas provinciales, etc., para aprehender mejor las diferentes instancias de tomas de decisiones, sobre todo teniendo en cuenta el principal actor estatal encargado de atender la cuestin. Con ello queremos significar que hay cuestiones que por su desarrollo histrico han quedado en manos del actor nacional la poltica universitaria pblica, en el caso argentino-, o en manos de actores subnacionales seguridad, salud y educacin, en el Ro de la Plata-, o en ambos en el caso brasileo hay polticas universitarias tanto nacionales (referidas a las universidades federales) como estaduales (concernientes a las casas de altos estudios financiadas por los estados)-. Esto puede entenderse, si se piensa como frente a cuestiones de agenda central para un Estado como es la poltica educativa hay diferentes tipos de tomas de posiciones. Si consideramos, por ejemplo, para el caso argentino el nivel universitario nacional, vemos que hay un solo nivel de poltica pblica que interviene: el nivel nacional. Pero cuando observamos el mbito de la enseanza media y elemental, lo que ocurre es totalmente lo opuesto: lo que opera es un mosaico de 24 polticas educativas provinciales, muy diferenciadas entre s, y el nivel nacional solamente funciona como un coordinador, sin una real capacidad de tomar decisiones que obliguen a los actores a seguir ciertos lineamientos. La idea de ministerio sin escuelas nos hace referencia a esta realidad, y a la desnacionalizacin de la poltica educativa. Lo que resulta de estos procesos de descentralizacin es una multiplicacin de las polticas pblicas, diferentes, contradictorias entre s, con realidades sociopolticas muy
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heterogneas, actores, procesos de formulacin e implementacin radicalmente divergentes. En resumen, estudiar una poltica pblica, genrica definida a partir de la cuestin socialmente problematizada que intenta resolver- en los estados federales requiere una estrategia comparada que tenga en cuenta todas las polticas pblicas subnacionales. As, pues hablar de poltica educativa o politica de seguridad, refirindonos a un Estado Nacin, implica un estudio comparativo exhaustivo de los ciclos de las polticas pblicas en forma comparada en todas las subunidades; y no ver la mera coordinacin, o lineamientos bsicos que generan las agencias estatales que coordinan estas polticas subnacionales. Es un error, pensar la poltica educativa argentina en el nivel medio y primario como solamente las acciones del Ministerio de Educacin Nacional. Dado que el principal nivel a la hora de formulacin e implementacin de dicha poltica, a raz de la naturaleza federal del Estado y el proceso de rearticulacin entre Estado Nacional y provincias que se dio en nuestro pas, resultaron ser las provincias, mirar al Estado Nacin sin hacer un estudio comparado de los casos provinciales es un error metodolgico. En el siguiente cuadro se puede ver la clasificacin de las polticas pblicas de acuerdo a los diferentes tipos de organizacin estatal y se resume lo dicho recientemente:
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Cuadro 1: Organizacin estatal y polticas pblicas

Organizacin Estatal Principal Organismo de decisin Parlamento Supranacion al Estados Nacin Cmaras Nacionales Niveles implicados en la formulacin Nacional y Supranacional Nacional Nacional y Subnacional Tipo de poltica pblica principal Regional Relacin entre niveles Casos empricos
Bloque Regional Poltico Bloque Regional Econmico Estado Federal
Interdependencia
UE
Nacional Nacional y Subnacional
Coordinacin Negociacin
MERCOSUR Argentina Estados Unidos Alemania Confederacin Helvtica Confederacin Argentina Gran Bretaa Francia
Confederaciones
Ejecutivos de los Estados parte Gobierno Nacional
Estadual
Nacional
Delegacin
Estado Unitario
Central
Nacional
Subordinacin
6. Los campos para la comparacin dentro de las polticas pblicas
La espaola Grau sostiene que hay dos tipos de estudios referidos a la administracin pblica comparada: por un lado los estudios de tipo metodolgico, que proporcionan herramientas terico-metodolgicas para comparar las polticas pblicas; y por otro lado los estudios comparativos relacionados con lo que esta denomina polticas sectoriales. Adems seala que ambos tipos de trabajos estn ntimamente relacionados: normalmente los esquemas y modelos de anlisis sobre polticas pblicas en general se utilizan en obras sectoriales para ahondar en el estudio de un mbito de las polticas pblicas. El anlisis sectorial puede utilizarse tanto para estudiar con detalle una determinada poltica pblica (lo que entrara dentro de la lgica de estudio de caso) o bien para presentar el anlisis de una poltica concreta en funcin de su evolucin temporal o en funcin de su variacin territorial, estos es, como distintas entidades gubernamentales elaboran una determinada poltica pblica. Como sostiene Parsons (2008) las polticas pblicas conforman un campo que suele definirse por reas o sectores de polticas pblicas. Es, en gran medida, dentro de esa modalidad que tiene lugar la interaccin interdisciplinaria e interistitucional. Adems, los sectores proporcionan contextos para los estudios comparados. Dentro de cada un de las reas
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hay redes y comunidades de investigacin especializada que estudian los problemas y las polticas pblicas, y defienden ciertas posiciones(Parsons 2008:63) Cuadro 2: Tipos de estudios sobre las polticas pblicas
Tipo de obra Objetivos Establecer pautas para el estudio de una poltica pblica (qu es una poltica pblica? Cmo abordar su estudio? Qu factores y dimensiones de anlisis son relevantes? Perspectivas y carcter descriptivo y/o analtico. Policy anlisis. Proposiciones, explicaciones sobre los cambios y las variaciones de las polticas. Por qu cambian las polticas? Por qu no lo hacen? Perspectivas de carcter terico (bsqueda de variables explicativas) Policy sciencies. Ahondar en el conocimiento de polticas sectoriales con el uso de los instumental de anlisis de las polticas pblicas (concepto, dimensiones de anlisis). Descubrir patrones comunes y diferencias establecidas entre polticas. Caractersticas de la comparacin
Anlisis de polticas pblicas
No hay
Anlisis de polticas sectoriales
Comparacin en tanto que observacin de distintas realidad. Se observan los anlisis sectoriales con el de encontrar diferencias y similitudes. El uso del instrumental conceptual de las polticas pblicas permite sistematizar la observacin comparada: se ve si existen diferencias en el proceso de formacin de la agenda, o en la definicin del problema, o en la configuracin de la red de actores, por ejemplo. Comparacin como mtodo para buscar explicaciones a fenmenos poltico-sociales. Se parte de la hiptesis previas que sealan qu tipo de variables van a estudiarse y comprobarse para intentar explicar las diferencias y las similitudes. Utilizacin de tcnicas cuantitativas (estadstica) y cualitativas (anlisis sobre el terrero a partir de estudio de casos).
Anlisis comparado de polticas pblicas
Bsqueda de variables que expliquen las similitudes y diferencias entre pases o entre polticas. Comprobacin de la capacidad explicativa de tales variables.
Fuente: Grau (2002)
Bajo nuestra perspectiva, podemos ver diversos niveles para el estudio de los procesos de las polticas pblicas que se mueven en diferentes dimensiones. Podemos afirmar que el Estado es tanto polticas pblicas (estado en movimiento) como un conjunto de instituciones que se conoce como burocracia. Bsicamente, se puede hacer
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grosso modo, una escisin entre los dos aspectos que se condicen con los momentos, aunque obviamente, no de manera excluyente. El primer momento tiene ms que ver con el proceso de formulacin de la poltica pblica y el segundo con el proceso de implementacin de dicha poltica. Esto no quiere decir hacer una escisin tajante entre poltica y administracin, bajo ningn punto de vista, sino que se trata de bosquejar dos niveles de la comparacin. Por un lado, el momento de la poltica pblica es que el se vincula con la poltica pblica comparada, que menciona Grau; y el momento de la implementacin (ms burocrtico) se relaciona con la administracin pblica o burocracia comparada. Ahora bien, no podemos olvidar que a lo largo de todo el proceso hay otra dimensin que es central y es la que va a orientar todo el proceso posterior, que es la normativo-ideolgica, la cual aporta la matriz prescriptiva. La idea de cmo se plantea la cuestin y las posibles alternativas para su resolucin tiene que ver con componentes normativo-ideolgicos. Como sostienen Meny y Thoenig Las teoras de las polticas pblicas no son fundamentalmente innovadoras. Se inscriben en la lnea de (o, como reaccin en contra) las teoras propuestas por la filosofa poltica o el pensamiento econmico. Pero lo que determina su originalidad es que se inscriben en un campo hasta el momento poco explorado, se enrazan en las investigaciones empricas no se desentienden de sus implicaciones para la accin (Meny y Thoenig 45). La dimensin ontolgica y axilgica es central a la hora del planteo de la cuestin. Podemos decir que durante el momento de surgimiento y traspaso a la agenda pblica, y luego a la agenda estatal, es en donde el componente ideolgico tiene intensidad mxima. Lo dicho no quiere significar, bajo ningn punto de vista que en los debates y sucesivas tomas de posicin de los actores involucrados y movilizados en torno a la cuestin no haya componentes ideolgicos. Claro que los hay, pero el hecho de haber penetrado a la agenda estatal quiere decir que un tipo especfico de discurso, una teora del Estado subyacente ha logrado dejar el momento meramente discursivo para pasar a jugar relaciones de poder en donde el proceso de formulacin de una poltica pblica como una intervencin estatal transformadora de un estado de cosas se convierte en una arena donde lo poltico (el poder relativo de los diferentes actores) tiene su centralidad. Esto es ms comprensible si se sostiene que el hecho que cuando se ha planteado ya una cuestin en la agenda estatal, el poder ha logrado plasmar una determinada visin de la cuestin ( y no otra) al interior del Estado. En este momento, el discurso pasa a hacer accin normativa basada en juegos de poder.
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Como se ha dicho anteriormente, el anlisis de las polticas pblicas y el propio ciclo de las mismas est desde su gnesis condicionado por la matriz ideolgica que se plasm en el planteo de la cuestin y su posible solucin. La aportacin de la dimensin filosfica (tica, normativa, metodolgica) al anlisis de las polticas pblicas es inmensa. De hecho podra reconstruirse toda la historia de la filosofa poltica a fin de demostrar cmo la preocupacin por las polticas pblicas y los problemas pblicos ha sido un elemento central de la teora poltica desde los tiempos inmemoriables (Parsons 2008: 75). Siguiendo la lnea de argumentacin previa, queremos dejar claramente expuesto que todo planteo de una cuestin dentro del proceso de las polticas pblicas como su anlisis emprico indefectiblemente remite a una filosofa poltica y a una teora de Estado. El nivel filosfico se encuentra siempre presente en la poltica pblica y en su estudio. Las visiones prescriptivas y las concepciones del problema estn enmarcadas en posturas que son siempre crticas de un orden de cosas. Entroncado con lo formulado ms arriba, la problematizacin de un estado de cosas (ya sea por un cientfico o un sector de la sociedad civil) implica un malestar frente dicho status quo y se propone generar una accin o un conocimiento tendiente a superarlo. Por consiguiente, toda problematizacin de una cuestin es siempre crtica, porque se propone o bien superarla mediante una intervencin o generar un conocimiento que permita futuras acciones del Estado sobre la sociedad con el objeto de mudar esa situacin que la axiologa ha caracterizado como no deseable. Es un error metodolgico pensar que la nica postura crtica es aquella que se remite solamente al momento especulativo-filosfico, oponindose radicalmente a un orden existente o al modo de produccin imperante. Desde tradiciones filosficas muy distintas, tanto el pluralismo de Lindblom como el materialismo dialctico de Lenin, plantean modos de intervencin sobre el mismo objeto: el Estado y las polticas pblicas. Tanto la visin democrticoincrementalista, como la salida revolucionaria marxista se asumen como crticas de un estado de cosas desde el momento que plantean un modo particular de ver la poltica pblica y el aparato burocrtico del Estado capitalista moderno. En suma, todo planteo de un problema referido a las polticas pblicas implica una postura crtica. La nica postura no crtica es aquella que no lo plantea, y por consiguiente, por medio de la omisin de una problematizacin adhiere a ese estado de cosas. Estas visiones prescriptivo-normativas que se relacionan con determinadas teoras del Estado pueden adoptar por cierto distintas tradiciones tericas.
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Remitindonos a la clsica obra de Alford y Friedland (1991) el Estado puede ser visto desde tres perspectivas: la pluralista, la dirigencial y la clasista. La perspectiva pluralista se centra en el nivel de anlisis individual, las relaciones polticas de intercambio e interacciones, la dimensin clave de lo social es la cultura (los valores). La perspectiva dirigencial se central en el nivel de anlisis organizacional, y en las relaciones polticas de conflicto organizacional; el aspecto clave del Estado es el burocrtico y la dimensin clave es la poltica, es decir el poder. Finalmente, la perspectiva clasista de enfoca en nivel de anlisis social, basndose en las relaciones polticas como lucha de clases, la dimensin clave de la sociedad la econmica, o sea la clase social. El aspecto clave del Estado que considera del Estado es el capitalista. Por ende, el Estado debe ser entendido en los distintos niveles de anlisis que plantean estas tres perspectivas tericas. En primer lugar se deben observar las relaciones contradictorias entre su aspecto capitalista, burocrtico y democrtico. Estas dimensiones lo constituyen en el nivel social, El segundo lugar, el Estado puede ser visto como compuesto por redes organizacionales. Observando estructuras que difieren en su capacidad poltica y legal para controlar recursos y externos () En tercer lugar, el Estado es tambin un mbito en el que se definen decisiones sobre las que los diversos grupos tratan de influir. Los hechos resultantes pueden ser diversos y dependen de los intereses en disputa y de las capacidades que estos grupos puedan desplegar. Por lo tanto, resulta importante estudiar los mecanismos con que cuentan aquellos que demandan polticas sobre el aparato gubernamental (Zeller 2007:9). Por consiguiente, la teora del Estado que sea tomada por el analista o el policy maker, resultar un enfoque y una problematizacin de determinado objeto. Se puede sostener, a grandes rasgos que la perspectiva clasista es mucho ms til para los estudios referidos a los momentos de formulacin de las polticas pblicas, mientras que los enfoques dirigenciales, que se centran en la complejidad organizacional, son ms aptos para el anlisis de la administracin pblica comparada. Por su parte las perspectivas pluralistas, tienen su arista tanto del momento de formulacin como una teora de la burocracia. Como se ha sealado con anterioridad, la dimensin normativo-ideolgica, tiene una gran utilidad para ser aplicada en el momento del surgimiento de la cuestin socialmente problematizada, porque su objeto central es el discurso que construye dicha cuestin, y el recurso principal, es por consiguiente la ideologa. Por su carcter normativo, tiene una racionalidad moral, es decir, una concepcin acerca de lo bueno y lo malo, y plantea en trminos ticos una idea del inters general. El diseo institucional
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condicionante de esta dimensin es el rgimen poltico. Dicho de otra manera, la orientacin poltica va a ser muy diferente dependiendo de esta variable. Como sostiene Oszlak (1980), el tipo de rgimen va a condicionar el tipo de poltica pblica y las relaciones de interdependencia burocrtica. A partir del estudio de los regmenes burocrtico-autoritario, liberal-democrtico y patrimonialista, este autor delinea la interdependencia burocrtica y la orientacin poltica que se corresponde a cada tipo de rgimen poltico. Por ello, la arena poltica, el ncleo de cuestiones que traspasan a la agenda, qu cantidad de demandas se filtran hacia el Estado, y la connotacin ideolgica con las que se las plantea, se relacionan intrnsecamente con el tipo de rgimen poltico. El lmite de lo posible y los derroteros de la solucin siempre estarn condicionados ideolgicamente por el tipo de rgimen. Hay cierto modo de plantear cuestiones que son permitidas por cierto tipo de rgimen y otro modo que no es permitidas. Por ejemplo, los trminos ideolgicos de esbozar un problema en la agenda pueden ir de cambios incrementales, caractersticos de las visiones pluralistas, que imperan en la lgica polirquica de los regmenes liberal-democrticos noroccidentales, que no se corresponde con los trminos en que se plantearon ciertas cuestiones en trminos ms ideolgicos o radicalizados (como en los casos de pasajes de un modo de produccin a otro encarnado por los planteos revolucionarios marxistas- o de la forma de rgimen poltico como el de los corporativismos de entreguerras-). Por lo dicho, el tipo de rgimen poltico condiciona sensiblemente los trminos ideolgico-normativos en los cuales se debate determinado problema, a la vez que se relaciona con el tipo de participacin que tienen los actores involucrados (o no le es permitida) a nivel del sistema poltico como un todo. Los actores centrales en este proceso pueden ser variados, pero centralmente en el proceso de elaboracin del discurso y problematizacin de una cuestin, puede haber dos actores centrales: la sociedad civil o el Estado. Analticamente, puede entrar a la agenda pblica una cuestin por presin de sectores movilizados alrededor de cierto tema que definen como un problema, es decir, desde abajo hacia arriba. Esta intermediacin puede hacerse va los canales democrticos tradicionales, es decir los partidos polticos, cuando, por ejemplo forma parte de una plataforma de gobierno de una partido, mediante movilizacin organizada va asociaciones de la sociedad civil, o espontnea, sin un movimiento que articule dicha participacin. De cualquier modo, lo central de este tipo presin desde la sociedad civil hacia el Estado como interlocutor es la lgica ascendente, o sea desde las bases de la sociedad hacia el aparato estatal.
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Por el contrario, hay cuestiones que por motivaciones de racionalidad poltica son planteadas desde el propio seno del Estado y no recogen necesariamente un ncleo de problemas que se encuentran activados al interior de la sociedad civil, sino que por diversas causas juegos de poder intraburocrticos, luchas poltico-partidarias, o ideolgicas, etc.- se plantean de manera artificial ciertas problemticas directamente en la agenda gubernamental. La dimensin poltica del proceso de las polticas se centra bsicamente en el proceso de formulacin de la misma, y su objeto central es la toma de posicin por parte del Estado y como los diferentes actores participan polticamente movilizando recursos de poder para llevar esa intervencin del Estado al punto de sus preferencias. Esto implica ver al Estado en movimiento y significa visualizar como se van posicionando los diferentes actores en torno a la cuestin. El recurso principal que se juega en esta dimensin de anlisis es el poder, y por ello la racionalidad que tiene este momento es poltica. El actor central del proceso es el gobierno de la unidad poltica estudiada (Estado nacional, bloque regional, provincia, municipio, etc.) y el elemento que orienta el proceso es la agenda estatal. Este nivel de anlisis de mueve, fundamentalmente dentro del ncleo preguntas referidas a los procesos que dieron origen a una determinada policy, y es el campo por excelencia de la poltica pblica comparada. Esta poltica tendr como objeto un particular modelo de gestin que determinar una manera particular de intervencin del Estado sobre la sociedad para solucionar el problema, y se encuentra entrelazada y cruzada, por la lgica de los actores que intervienen en el proceso poltico de participacin en la arena poltica estatal. Finalmente, la dimensin que resta es la que denominamos administrativa, porque remite a la caja negra que los estudios acerca del cmo la implementacin de las polticas pblicas tienen su eco en la estructura burocrtica. Intentando ser esquemticos y analticos, queremos resaltar que la racionalidad del proceso que dirige este momento es la tcnica, pero bajo ningn punto de vista estamos queriendo decir que en la administracin no haya poder. De hecho, el poder como elemento organizacional interno, y las relaciones de poder poltico que impregnan la burocracia deben ser un elemento de anlisis que no puede ser dejado de lado. Coherente con este planteo, Dahl sostiene que el desarrollo subsiguiente de organizaciones burocrticas bajo el control nominal del presidente de la repblica, por el presidente y el congreso conjuntamente, ha sido poderosamente conformado por el legado del gobierno parlamentario y los hbitos y perspectivas polticas a que ste dio origen. En el
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contexto de bandos opuestos y un legislatura descentralizados que negocian entre s, tal vez fuera inevitable que, pese a los grandes esfuerzos de muchos presidentes y los anhelos algo utpicos de muchos reformadores de la administracin pblica, el enorme aparato que creci para regir los asuntos del Estado asistencial norteamericano sea una burocracia descentralizada negociadora. Esto no es sino otra manera de decir que la burocracia se ha convertido en parte de lo que antes denomin proceso poltico norteamericano normal. (Dahl 1956. 145). El razonamiento de Dahl, lejos de situar a la burocracia en la esfera administrativa la homologa como un actor fundamental del sistema poltico norteamericano. Sin embargo, a los fines analticos que planteamos, la racionalidad tcnica quiere decir que la implementacin de cierta poltica pblica debe mnimamente sujeccionarse a ciertos imperativos de las normas y procedimientos que son, al menos desde el punto de vista prescriptivo del derecho administrativo, quienes deben regir el accionar de la burocracia. Por su especificidad tcnica, el recurso que prevalece en este nivel de anlisis el conocimiento o expertise, por ello implica una participacin tcnica que se relaciona con un modelo de organizacin especfico, determinado a priori por el tipo de poltica pblica a implementar, con el cual debe guardar cierta coherencia. El anlisis de Martnez Nogueira (2007) vincula el tipo de poltica pblica (programas sociales) con cierto tipo de modelo organizacional. Los tipos de organizacin que plantean son: la organizacin burocrtica piramidal, el modelo profesional y el modelo descentralizado colegial. Estos tipos de modelos que presentan caractersticas bien diferentes se relacionan directamente con el tipo de intervencin que el Estado planifica por medio de la poltica pblica. En trminos muy esquemticos, la tradicional intervencin va polticas universales del Estado benefactor fue congruente con el modelo centralizado burocrtico. Sin embargo, las nuevas concepciones acerca de la poltica social que se asientan en la idea de focalizacin y heterogeneidad del universo de destinatarios implican modificaciones en la forma organizacional. El cambio sustancial se da en torno a la autonoma del operador y los grados de participacin de los destinatarios. Asentado en la primer variable se central los modelos
organizacionales profesionales, que reclaman una mayor autonoma de los funcionarios implementadores, a la vez que el modelo colegial-descentralizado se suma a los requerimiento de participacin de los beneficiarios de las polticas. A continuacin, desde una perspectiva de la sociologa de las organizaciones, se hace una aproximacin comparada a los tres modelos que plantea Nogueira.
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Cuadro 3: Tipos de modelos organizacionales para la implementacin de polticas sociales

Modelo Organizacional Cuestiones crticas para la gerencia Burocrtico -Supuestos sobre relaciones causa-efecto correctos -Funcin de produccin debidamente definida. -Calidad de la programacin -Adecuado diseo tcnico de las tareas -Categorizacin adecuada (focalizacin) -Control de gestin -Traduccin de las definiciones polticas superiores en criterios operativos del programa. -Construccin de conocimiento para la validacin de las hiptesis que fundamentan el modelo de intervencin. -Monitoreo de procesos y evaluacin de impacto como herramientas bsicas para la conduccin del programa. -Centrada en la eficiencia -Diseo de una estructura organizacional acorde con los requerimientos de las tareas. -Procedimientos operativos estndar. -Roles y tareas definidos en funcin de la programacin. -Sistemas de informacin sobre la gestin para el control operativo -Eficiencia (la eficacia, al igual que el impacto, estn descontadas por Profesional -Contexto tcnicoinstitucional. -Misin compartida al interior de la institucin. -Calidad de los operadores -Accesibilidad de los servicios -Adecuados sistemas de monitoreo -Riesgos de captura corporativa y de burocratizacin -Afirmacin de la misin -Construccin de visin entre los profesionales -Construccin y fortalecimiento de las capacidades organizacionales -Identificacin de las tecnologas ms adecuadas en el contexto tcnico e institucional -Construccin de legitimidad Colegial-descentralizado -Convalidacin social e institucional -Construccin de legitimidad -Calidad de la relacin con los receptores -Sostenibilidad del impacto -Equidad en la determinacin de los destinatarios de la accin -Unidad e identidad institucional
Consecuencias para la gestin estratgica
-Construccin de cualidades organizacionales -Construccin de sentido (ideologa del servicio) -Convergencia de los aportes de los equipos de trabajo con la misin organizacional -Preservacin de la relacin y de la legitimidad -Construccin de aprendizaje
Consecuencias para la gestin operativa
-Comunicacin de la visin y misin del servicio -Contribucin a la organizacin del trabajo -Actualizacin permanente de los servicios y de las capacidades -Coordinacin entre los operadores Gestin de la calidad
-Oportunidad y calidad de la intervencin Control metodolgico -Coordinacin entre los integrantes de los equipos de intervencin Supervisin y monitoreo -Preservacin de la participacin Gestin del conocimiento
Dimensiones centrales para la evaluacin
-Eficacia (logro de los objetivos en el marco de la discrecionalidad
-Efectividad (cambios en los comportamientos) -Impacto: grados de
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el diseo). -Sustentada en elementos objetivos. -Evaluacin positivista de la gestin. -Evaluacin basada en la teora en lo que respecta a la definicin del problema y a la adecuacin de los medios para resolverlo.
Fuente: Martnez Nogueira (2007)
del operador) -Evaluacin con intervencin de pares Mediciones de satisfaccin de calidad del servicio
autonoma e integracin de la persona o grupo. -Evaluacin interpretativa Participacin en la evaluacin de los receptores o destinatarios
Vale destacar que todo modelo de gestin de poltica pblica, el cual est ligado a un tipo de organizacin burocrtica, indefectiblemente se encuentra cruzado por valoraciones en torno al tipo de modelo organizacional, el tipo de participacin, el grado de autonoma de los operadores, etc., que son deseables. Ningn modelo de administracin pblica puede desconocer preguntas tales como: cul es la forma de gobierno ms adecuada y eficaz? Las respuestas varan segn la perspectiva de estudio: la que ocasione menor costo financiero; la que se apegue a una buena educacin del administrador pblico, tanto en sus capacidades tcnicas como en sus valores; la que implique la participacin y la planeacin democrticas; la que defina una normatividad y jerarquizacin apegadas a las funciones comprometidas por el Estado, etc. Sin embargo, sabemos ms de la eficacia de las administraciones pblicas en trminos de su permanencia y resultados que por la supuesta congruencia de la aplicacin ideolgica de sus principios formales (Alarcn Olgun 2000:22). El enfoque comparado presenta mucha utilidad para comparar las burocracias en diferentes casos nacionales y subnacionales. El libro de Alferfer (1967) que se ha convertido en un clsico de la administracin pblica comparada se maneja en esta dimensin de anlisis que estamos desarrollando. Para su estudio emprico La administracin pblica en las naciones nuevas compara los servicios civiles de Amrica del Sur, frica, el cercano y Medio Oriente, los Estados rabes, los pases comunistas, el subcontinente asitico, Asia Sudoriental, y el Lejano Oriente. Usando las tcnicas de sistemas similares agrupa a los casos nacionales y se centra en las variables de la organizacin administrativa nacional, la desconcentracin y descentralizacin, la dinmica administrativa, la administracin del personal, la administracin de las finanzas y la administracin general. La investigacin de las polticas pblicas comparadas tambin debe asentarse en la burocracia comparada porque entre el gobierno y la
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administracin pblica hay una unidad orgnica fundamental que ningn estudio especializado debe ignorar. Ambos estn constituidos de personas en accin; buscan lo que desean y necesitan, toman decisiones, actan y reaccionan entre s en campos y con procedimientos que son pblicos por naturaleza. La administracin pblica moderna es, por supuesto, de un alcance ms limitado. Se ocupa principalmente de la manera en que se lleva a cabo la poltica pblica y la forma en que se prestan los servicios gubernamentales. No est tan interesada en el qu del gobierno, sino en el cmo; tampoco le interesa de dnde provienen los recursos con que cuenta, sino que preocupa por la eficiencia y economa de los servicios que presta; no le concierne qu impuestos se recaudan ni cules son sus ingresos que aumentan, pero s le interesa la rapidez con que stos son recaudados y el cuidado que se pone en su utilizacin. (Alferfer 1967: 11). En compendio, las investigaciones de las polticas pblicas presentan diferentes niveles de anlisis: el normativo-ideolgico, el poltico y el administrativo, los cuales es necesario explicitar a la hora de encarar una investigacin comparada para focalizar correctamente qu aspecto del fenmeno de ponderarn por sobre otros. En el siguiente cuadro se pretende distinguir (solamente de manera analtica) las diferentes dimensiones del proceso de las polticas pblicas. Cuadro 4: Dimensiones de las polticas pblicas
Dimensin Campo disciplinar que la aborda Objeto central Recurso principal Racionalidad Actor principal Momento de mayor relevancia Elemento que orienta el proceso Diseo Institucional Condicionante Tipo de participacin NormativoIdeolgica Teora del Estado Poltica Ciencia poltica Administrativa Derecho administrativo / Sociologa de las organizaciones Administracin Pblica Expertise Tcnica Burocracia Implementacin Rutinas y procedimientos Modelo Organizacional Participacin Tcnica
Discurso Ideologa Moral Sociedad Civil o Estado Surgimiento de la cuestin Inters General Rgimen Poltico A nivel del sistema poltico
Poltica Pblica Poder Poltica Gobierno Formulacin Agenda estatal Modelo de gestin Participacin poltica de actores
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7. Dimensiones para el estudio de las polticas pblicas
Oszlak y ODonnell realizan un primer abordaje del momento de implementacin afirmando que dada una cuestin, la toma de posicin respecto de ella por parte de cierta unidad que tiene atribuciones para hacerlo en nombre el Estado suele generar repercusiones horizontales tomas y reajustes de posicin de otras unidades y verticales. Estas ltimas consisten, principalmente, en atribucin de competencia y en la asignacin de recursos (tiempo, personal, dinero, equipo) a unidades formalmente dependientes de la que adopt la poltica. Estos efectos verticales suele producir cristalizaciones institucionales: creacin de aparatos burocrticos o adjudicacin de nuevas funciones a organismos preexistentes, que queden formalmente encargados del tratamiento y de la eventual resolucin de la cuestin o de algunos de sus aspectos, superponindose, generalmente (y, por lo tanto, estableciendo una relacin ambigua y frecuentemente conflictiva), con otras burocracias formalmente especializadas en otros aspectos de la cuestin o en otras cuestiones cercanamente ligadas a la que incumbe al primero. (Oszlak y ODonnell 1982: 120). Coincidimos con estos autores que los principales recursos tangibles que moviliza el Estado a la hora de resolver la cuestin pueden clasificarse a grandes rasgos en cuatro: el dinero, personal, tiempo y equipo (entendido como todas aquellas tecnologas duras e insumos que puede insumir el proceso de concrecin de una poltica pblica). Para hacer un resumen podemos, mencionar que de la categorizacin que hacen Oszlak y ODonnell de los recursos materiales que el Estado pone en juego a la hora de implementar las polticas pblicas. Podemos realizar una escala de aprehensin emprica a saber: Cuadro 5: Los recursos materiales del Estado y su nivel emprico Nivel conceptual Dinero Personal Nivel emprico
Presupuesto Planta de personal Tiempo Duracin de la agencia Recursos Tecnologas e insumos
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La mencin a estos aspecto relacionados, nos da una idea de la magnitud de los recursos materiales que el Estado ha puesto para resolver una determinada cuestin socialmente problematizada, muy relacionado con el momento de formulacin de la misma, y engloba el resultado de ese proceso como producto, y nos habla del qu de la poltica pblica, o sea qu recursos moviliza y en qu cantidad. Pero no hay que descuidar el otro elemento que mencionan Oszlak y ODonnell a la hora de estudiar la importancia que va cobrando una poltica pblica. Tenemos que detenernos un segundo y mirar de qu manera repercute al interior del aparato estatal la implementacin de una poltica pblica. Ms an, una poltica pblica puede leerse en clave de la forma que asume dentro del Estado como agencia burocrtica. Recapitulando, una vez que ya podemos ver qu (y cuntos) recursos moviliza una poltica pblica tenemos que hacer una introspeccin en el cmo son aglutinados dichos recursos, en la metamorfosis que produjo de la burocracia pblica dicha implementacin. De esta manera, explorando la dimensin sobre el cmo o dicho de otra manera qu forma asume una poltica pblica podemos extender las
conceptualizaciones de Oszlak y ODonnell afirmando que existen tres formas de burocratizacin de una poltica pblica: 1) creacin de una nueva agencia; 2) modificacin de una nueva agencia; o 3) ninguna transformacin en la estructura burocrtica. Cuadro 6: Las formas de burocratizacin de las polticas pblicas
Forma de burocratizacin Creacin de una nueva agencia
Modificacin de una agencia existente
Empleo de una agencia existente
Definicin Se crea una nueva agencia con objetivos distintos a otra existente con recursos propios Se asignan nuevas funciones a una agencia existente sin redefinir los objetivos del organismo, realizando cambios en su interior (movimiento de personal, implementacin de nuevas tecnologas, redefinicin de roles y funciones, etc.) No se realiza ninguna modificacin sustantiva al interior de agencia para implementar la poltica pblica y se utiliza la estructura y recursos ya existentes.
Estas dos dimensiones que acabamos de delinear presentan especial utilidad a la hora de la comparacin en el mbito de las polticas pblicas. Sin lugar a dudas, no son las nicas variables que intervienen a la hora de observar empricamente al Estado
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en movimiento, pero nos configuran un mapa de cmo se ha propuesto ste intervenir en la sociedad para modificar el tejido de relaciones sociales. Podemos afirmar que si miramos solamente el aspecto institucional del Estado, es decir, el aparato burocrtico estamos perdiendo riqueza en el anlisis; y si por otro lado nicamente observamos las partidas presupuestarias a cada programa o agencia nos estaramos privando de ver otros aspectos centrales de las polticas pblicas. Cmo nos sirven a la hora esta dimensin cuantitativa y cualitativas combinadas para comparar, y qu podemos comparar con ellas? En primer lugar, la principal ventaja es que si se hace un entrecruzamiento entre estos dos aspecto para un estudio de un conglomerado de polticas pblicas, en un momento dado, y en un nivel de gobierno, nos otorga una idea agregada de cul es ese ncleo de cuestiones que ste se ha planteado como prioritarias para resolver. En otras palabras, hay una estructura burocrtica tendiente a atender un conjunto (y no otro) cuestiones y se asignan recursos para resolverlas. Pero no debemos quedarnos en la superficie. El entramado de organismos pblicos de una unidad gubernamental nos habla de la jerarquizacin y status del que goza una determinada cuestin en la agenda pblica. Que se cree un ministerio para resolver una cuestin y que no se lo haga por medio de un programa son las preguntas fundamentales que tenemos que hacernos. Por ejemplo, por qu en un determinado momento histrico surgi una Secretaria de Trabajo y Previsin? Por qu esa secretaria se hizo ministerio y no sigui siendo una secretaria? A qu se debe ese cambio de status? Ver la compleja red de ministerios, secretarias, agencias y organismos y sus importancias relativas nos ofrece un mapeo del conjunto de cuestiones que cristalizan en la agenda estatal para un momento determinado; nos muestra la cara de ese Estado frente a la sociedad. Ahora bien, si solamente atendiremos a esa organizacin formal de las agencias estatales estaramos cayendo en un reduccionismo asimilable al
institucionalismo clsico, el cual nicamente observaba el aspecto normativo de las instituciones. No podemos asimilar al Estado a su expresin material de una manera esttica: las instituciones en la que se encarna, las objetivaciones, cambian con los cambios que se desarrollan en la estructura material, en un proceso dialctico de ida y vuelta, en el que tanto las instituciones son conformadas por la realidad material como la realidad material es modificada (Thwaites Rey 1999: 5). Si asimilamos la agenda pblica con la estructura de agencias burocrticas y sus jerarquas relativas como signos de la importancia de las cuestiones que atienden, estaramos dejando de lado
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importantes indicadores tanto o ms relevantes de dicha magnitud dentro de la agenda estatal. Dicho, de otro modo: Es lo mismo un ministerio con 20 empleados que otro con mil? Es lo mismo un ministerio cuyo presupuesto depende de las partidas anuales que otro que tiene asignaciones fijas establecidas constitucionalmente como en el caso de las fuerzas armadas chilenas-? Posee mayor relevancia un Ministerio ahogado presupuestariamente y sin personal, que una secretaria con cientos de empleados y holgadas partidas financieras?Goza de la misma relevancia una poltica sectorial a la que se atiende desde hace 200 aos que otra que se lo hace desde ayer? Hasta para el observador ms ingenuo la respuesta sera no. Por ello, la comparacin de las partidas presupuestarias tanto en relacin al porcentaje del producto bruto como de las agencias entre s nos otorgan uno de los indicadores ms fieles de la relevancia que ha adquirido una poltica sectorial para un Estado. De hecho hay determinadas polticas pblicas que nicamente implican erogaciones pecuniarias para el Estado sin ninguna cristalizacin burocrtica, sin que ello menoscabe su relevancia. Pensemos sin ms en los subsidios a empresas, y el principal rubro del presupuesto argentino: el pago de los servicios de la deuda externa. Esta ltima es la prioridad nmero uno en mucho pases como poltica pblica, pero no por ello existe un gran organismo que represente a nivel de la estructura estatal su magnitud dentro de la agenda. Es aqu cuando la variable cuantitativa empieza a mostrar su aplicabilidad y posibilidades para realizar estudios empricos. A esto se debe sumar, las otras dimensiones que mencionbamos ms arriba: la cantidad de personal involucrado y la duracin en el tiempo. La cuanta de personal afectado nos habla de la capacidad de respuesta y el volumen de clientela que atiende, y no slo eso: si uno quisiera indagar en cuestiones ms especficas como la estructura salarial, profesionalizacin, tipo de servicio civil, se nos ofreceran todava ms indicadores de cmo el gobierno entabla relaciones con esa agencia. Qu significa habla que haya capas burocrticas privilegiadas al estilo de los mandarinatos al interior de un Estado? Qu nos quiere decir que haya empleados en la administracin pblica nacional con estructura salarial deprimida y que otros empleados que realizan la misma tarea en otro organismo gozan de un salario cuatro veces mayor? A su vez, la duracin en el tiempo de una agencia destinada a resolver la cuestin nos relata como fue evolucionando esa poltica sectorial, de qu manera y con qu mpetu el Estado ha planteado la necesidad de resolverla. Como se dijo previamente, ver desde cuando surgi un programa u organismo destinado a atender
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una problemtica, su permanencia, su status, la modificacin o intermitencia en el tiempo habla de cmo fue evolucionando el tratamiento del problema en la agenda pblica. En suma, observar estas variables nos permite hacer comparaciones del nodo de problemas que los gobiernos demuestran intentar resolver en un momento dado. La estrategia llamada estrategia comparada sincrnica permite comparar sistemas polticos (nacionales, subnacionales, regionales) entre s con dos objetivos: Por un lado, indagar este conjunto de polticas sectoriales y su jerarquizacin dentro de la agenda estatal como un todo. O sea, mirar empricamente qu cuestiones se priorizan en cada caso para comparar y clasificar los tipos de Estados de acuerdo a estas dimensiones. Aqu tendramos estados neoliberales, neopopulistas, redistribucionistas, desarrollistas, socialistas, etc. de acuerdo a la conceptualizacin terica que hagamos desde el marco terico a partir de las prioridades dentro del ncleo de problemas que se plantea resolver y cmo pondera cada uno de ellos frente al otro (Pasquino 2004). Por otro lado, podemos tratar de comparar polticas pblicas entre s al interior de una unidad poltica de manera sincrnica, es decir, el enfoque que va implcito en la estrategia anterior. Pero en lugar de comparar sistemas polticos como un todo, comparamos polticas como unidad de anlisis. Un tipo de investigacin comparada bajo esta estrategia sincrnica compara de manera ms exhaustiva el ncleo de variables para un conjunto determinado de polticas pblicas. A modo de ejemplo, se puede citar las aproximaciones que hizo Isuani (1991) a la comparacin de las polticas sociales analizando las partidas presupestarias destinada a cada tipo de poltica. Avanzar en este tipo de estudios adicionando las variables arriba mencionadas abre un abanico de posibilidad de generar teora emprica muy prometedoras. Por otro lado, existe otra estrategia posible que trata de captar a los sistemas polticos en el curso de un cambio en el acto. Siguiendo con la metfora, no saca una fotografa (de las polticas pblicas) de los sistemas polticos tal como son, sino que, ms bien realiza un film. Esta comparacin diacrnica intertemporal, es al menos tericamente, la que est ms capacitada para adquirir datos y producir informacin; incluso para darle un fundamento ms slido a la explicacin. (Pasquino 2004: 33). Observar como fue avanzando tanto ese nodo de polticas estatales a nivel de sistemas polticos, como la comparacin entre polticas en una unidad poltica a modo de seguir su evolucin es la otra manera de abordar la comparacin. No debemos ser ingenuos, y ser cuidadosos advirtiendo que no resulta fcil atribuir con seguridad las
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transformaciones observadas a determinadas variables elegidas dentro de todo el mbito de las variables posibles. Pero como sostiene Pasquino: este es justamente el desafo ms importante: identificar las condiciones y consecuencias de la
transformacin en el curso del tiempo de una pluralidad de sistemas polticos. (Pasquino 2004: 33) Por lo tanto los anlisis comparados ms importantes son aquellos que apuntan a rendir cuenta de las condiciones tanto de las persistencia como de la transformacin en nuestro caso del tratamiento de las cuestiones relevantes, que en suma es indagar entre las relaciones entre el Estado y la sociedad, y su principal modo de intervencin del primero sobre la segunda: a travs de la poltica pblica.
8. A modo de conclusin
Este trabajo pretende ser un disparador para la orientacin del trabajo dentro del mbito de las polticas pblica resaltando la importancia de construir estudios comparativos que posean a su vez un carcter reflexivo y crtico. De esta forma la elaboracin de teora emprica dentro del rea se fortalece ya que puede justificar sus afirmaciones con un grupo previamente seleccionado de casos y orientarse con preguntas precisas y controladas. A su vez otros aspectos de la teora poltica se pueden nutrir de sta rea, especialmente la propia poltica comparada. Estas caractersticas del proceso de polticas pblicas como el estudio de las organizaciones estatales constituyen objetos de estudios complejos y multifacticos atendibles desde estrategias metodolgicas diversas y combinadas; pocas reas de la disciplina permiten este abordaje de manera tan clara. Por lo tanto la construccin terica se puede fortificar especialmente por esta forma de abordaje. Una poltica pblica puede combinar tcnicas de investigacin tanto cualitativas como cuantitativas sin forzar su metodologa. Encuestas, entrevistas focalizadas, anlisis documental, anlisis del discurso, utilizacin de series estadsticas pueden estar presentes en estos estudios. Esta triangulacin tcnico-metodolgica puede tener cierta afinidad selectiva con cruces tericos permitiendo un constante proceso de creacin. La actitud que debe asumir un equipo de investigacin, tanto en su bsqueda del conocimiento como de la aplicacin de stos en el propio proceso poltico de toma de decisiones debe estar constantemente fortificado por dos procesos fundamentales: 1) una constante vigilancia epistemolgica y; 2) un anlisis hacia la percepcin de los actores sociales que se ven influenciados por el proceso constituyendo una verdadera
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epistemologa del sujeto conocido. Es as como tanto la crtica como la reflexividad logran encarnarse en la prctica terica y deja de ser un mero discurso de la esttica progresista de algunos grupos acadmicos que se siguen creyendo sujetos histricos de un proceso autodefinido y totalizador, el que ante todo es claramente totalitario y antidemocrtico. Este breve trabajo es un llamado a la comunidad politolgica para que se vuelque hacia el estudio de las polticas pblicas sumando las herramientas metodolgicas propias de la sociologa y la ciencia poltica a otros saberes que se orientan al estudio de las polticas y las organizaciones. Trata de manifestar que es necesario superar la concepcin que piensa a las polticas pblicas por sectores, bajo una visin de interdisciplinariedad e interinstitucionalidad. As mismo, no debe homologarse errneamente el estudio de la poltica comparada a la, errneamente demonizada tradicin neoinstitucionalista; actitud que lamentablemente han asumido algunos sectores del mundo acadmico. La comparacin como concepcin estratgica dentro de la teora del conocimiento puede articularse con perspectivas muy diversas. Estamos convencidos que tanto la faceta del estudio del Estado y las polticas pblicas como las estrategias puestas en prctica para la toma de decisiones y la implementacin de polticas debe superar la dicotoma entre poltica y administracin9. Las diferentes etapas, tanto a nivel del modelo de polticas como los enfoques analticos para su estudio han oscilado entre un extremo y el otro. La experiencia nos seala la limitacin de ambas concepciones y la necesidad de una visin integrativa y superadora. Hemos planteado simplemente de un problema dentro de un conjunto de presuposiciones tericas y de ciertas estrategias bsicas para la investigacin en el marco de las polticas pblicas en perspectiva comparada. En el mismo hemos intentado hacer explcito el aporte de diferentes expertos e investigadores; dentro de estos escritos reconocemos que el trabajo de Oscar Oszlak y Guillermo ODonnell: Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin se ha convertido en un verdadero clsico estableciendo el punto de partida de la agenda de investigacin en el estudio de polticas pblicas10. Muchos de los estudios
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Como sostienen Aberbach y Rockman hay una dicotoma entre poltica y administracin, y mencionan cuatro imgenes en donde se desarrollan una tipologa de imgenes con el propsito de conceptualizar el desarrollo de las relaciones de rol entre los empleados pblicos de mayor jerarqua y los polticos profesionales (Aberbach y Rockman 1988: 1). 10 Los estudios sobre administracin y polticas pblicas se han ido desarrollando en los ltimos aos; segn un estudio realizado durante el VIII Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado por la SAAP
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empricos posteriores han partido de sus postulados aportando un conjunto de caso que deberan tratar de compararse ya que fueron abordado desde un mismo modelo analtico. Es mucho lo que queda por hacer y por sistematizar de lo realizado en estudios de polticas pblicas; asumir una estrategia comparada constituye una de las instancias fundamentales y necesarias para avanzar en la construccin del conocimiento y en el accionar poltico para la implementacin de polticas pblicas ms consensuadas, efectivas y eficientes. El conocimiento es un desafo constante a nosotros mismos como sujetos de nuestras propias prcticas.
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Pablo Bulcourf y Nelson D.

Docente de la Universidad de Buenos Aires e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes.

Pablo Bulcourf y Nelson D. Cardozo

Palabras Claves Polticas Pblicas - Poltica Comparada - Estado - Mtodo Comparado

Key Words Public Policy - Comparative Politics - State - Comparative Method

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3. La poltica comparada y su mtodo

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Diagrama 1: Aproximaciones al estudio de las polticas pblicas

Investigaciones sobre la gnesis de las polticas pblicas

Investigaciones sobre los impactos de las polticas pblicas

Fuente: Oszlak, Oscar (2008)

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5. Las polticas pblicas

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Cuadro 1: Organizacin estatal y polticas pblicas

Bloque Regional Poltico Bloque Regional Econmico Estado Federal

Nacional Nacional y Subnacional

Ejecutivos de los Estados parte Gobierno Nacional

6. Los campos para la comparacin dentro de las polticas pblicas

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Anlisis de polticas pblicas

Anlisis de polticas sectoriales

Anlisis comparado de polticas pblicas

Fuente: Grau (2002)

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Cuadro 3: Tipos de modelos organizacionales para la implementacin de polticas sociales

Consecuencias para la gestin estratgica

Consecuencias para la gestin operativa

Dimensiones centrales para la evaluacin

-Eficacia (logro de los objetivos en el marco de la discrecionalidad

-Efectividad (cambios en los comportamientos) -Impacto: grados de

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7. Dimensiones para el estudio de las polticas pblicas

Presupuesto Planta de personal Tiempo Duracin de la agencia Recursos Tecnologas e insumos