Anlisis del Desarrollo del Gobierno Electrnico Municipal en Venezuela. Ctedra Software AG Alianza Sumaq en Gobierno Electrnico. Caracas.

. Noviembre 2006
Pavel Gmez. pgomez@iesa.edu.ve Profesor Centro de Polticas Publicas - IESA Coordinador de la Ctedra Software AG / Alianza Sumaq de Gobierno Electronico Marcial Arenas. marcial.arenas@iesa.edu.ve Investigador Centro de Polticas Publicas - IESA Ctedra Software AG / Alianza Sumaq de Gobierno Electrnico Resumen: Este documento forma parte de un estudio ms amplio realizado en los pases de la Alianza Sumaq para conocer el grado de desarrollo de los servicios de gobierno electrnico en el mbito municipal, y compartir las mejores prcticas y experiencias puestas en marcha en Iberoamrica. La investigacin realizada ha tenido por objetivo la identificacin del nivel de desarrollo relativo de cada una de las 337 alcaldas del pas, de acuerdo a la metodologa que define las etapas de desarrollo del gobierno electrnico, desde la la presencia virtual hasta el desarrollo de la etapa transformacional o de la democracia electrnica (Estevez, 2005; Backus, 2001; Gartner Group, 2000; Jensen, 1998). A partir de la clasificacin realizada por estos autores, los investigadores indagan sobre la medida en que cada portal de las alcaldas venezolanas muestran los atributos definidos en cada etapa. Los resultados muestran que la mayora de las municipalidades venezolanas no han avanzado ms all de la etapa de interaccin y slo el uno por ciento de stas muestran atributos transaccionales y de democracia electrnica. En relacin con la explicacin de la posicin relativa de los municipios de acuerdo a su desarrollo en gobierno electrnico, se consigui evidencia de una relacin dbil entre el grado de desarrollo y variables tales como el presupuesto de la alcalda o situado constitucional, el nmero de lneas telefnicas y el nmero de infocentros por municipio.

ndice: 1 Introduccin ......................................................................................................... 2 2 mbito de estudio y Objetivos...............................................................................3 3 Metodologa ......................................................................................................... 3 4 Gobierno Electrnico............................................................................................ 4 5 Un Modelo del Desarrollo del Gobierno Electrnico Municipal en Venezuela...... 4 6 Evaluacin de las Fuentes de Informacin y de los Datos Disponibles ....... 9 5 Conclusiones ........... 11 6 Bibliografa..........13 Introduccion El auge de las tecnologas de informacin y comunicacin (TICs), y de la Internet en particular, ha puesto a disposicin de los gobiernos una poderosa herramienta para acercarse a los ciudadanos. El uso adecuado de estas herramientas abre una ventana de oportunidades para lograr que los ciudadanos tengan mejor acceso a los servicios de diferentes agencias y entidades de gobierno. Las municipalidades, tienen en las TICs a un poderoso instrumento para conectarse con los ciudadanos. Este documento presenta una evaluacin del desarrollo del gobierno electrnico municipal en Venezuela. La literatura reconoce que el fortalecimiento de los gobiernos locales es un mecanismo efectivo para fomentar el desarrollo, reducir la pobreza, lograr una mayor igualdad en la distribucin de los recursos nacionales y robustecer la democracia. Mayor participacin de las comunidades locales generalmente es acompaada por un incremento en la demanda de servicios municipales, as como una mayor presin a los gobiernos locales para que cumplan con sus obligaciones. Las municipalidades tienen en las TICs un poderoso instrumento para acercarse a los ciudadanos. En Venezuela este acercamiento viene acelerndose en la medida que los niveles de penetracin de la Internet crecen y los municipios trascienden de los niveles presenciales y de interaccin a los niveles transaccionales en la web. Backus (2001) define al gobierno electrnico como una forma de e-business para el sector pblico que organiza y conecta los procesos y estructuras necesarios para ofrecer servicios tanto a los ciudadanos como a las empresas, colaborar con socios en proyectos gubernamentales y realizar transacciones electrnicas al interior de una entidad gubernamental. Este estudio clasifica y ordena a las municipalidades venezolanas segn la calidad de su oferta de servicios de gobierno electrnico.

Objetivos: Los objetivos de esta investigacin pueden ser resumidos de la siguiente manera: 1) Definir los municipios del pas que poseen portales electrnicos y pretendan utilizarlos como una va para el gobierno electrnico; 2) Determinar las caractersticas del gobierno electrnico en el mbito municipal venezolano; 3) Establecer un anlisis comparativo entre la oferta de gobierno electrnico municipal en el pas a manera de ordenar a las alcaldas con mas de 75.000 habitantes y a las cabeceras de Estado de acuerdo a su grado de desarrollo en esta materia. La seccin siguiente evala con ms detalle los aspectos metodolgicos y las contribuciones previas que sern la base para alcanzar los objetivos de investigacin. Metodologa En la literatura sobre desarrollo del gobierno electrnico se encuentran, de manera recurrente, dos enfoques sobre los criterios relevantes para su medicin: el enfoque de la evaluacin del tipo de interactividad (Backus, 2001; Jensen, 1992) y el enfoque del grado de complejidad (sofisticacin) de los servicios ofrecidos en trminos de las potencialidades tecnolgicas explotadas (Gartner, 2000). Los estudios encontrados sobre este tema, sean tericos o empricos, usualmente se basan en una de estas metodologas o en una mezcla de ambas (Esteves, 2005; Pez, Iribarren y Neman, 2003; Pez e Iribarren, 2002; Fang, 2002; entre otros) Este estudio pretende evaluar el desarrollo del gobierno electrnico municipal en Venezuela e identificar las acciones estratgicas necesarias para alcanzar un nivel de desarrollo deseable que permita explotar las ventajas de las tecnologas de informacin y comunicacin disponibles. Para alcanzar estos objetivos se realizar una evaluacin en dos etapas ( two-stage study). En una primera etapa se define un ranking: Indicador de desarrollo del gobierno electrnico por municipio. Una vez obtenido este ndice se trata de explicar la variabilidad intermunicipal utilizando una serie de variables exgenas, tales como PIB, Poblacin, penetracin de Internet y de banda ancha. En la primera etapa se crea un indicador que permita ordenar el grado de desarrollo de la totalidad de las alcaldas del pas. Para esto se parte de la clasificacin de Gartner (2000) de las diferentes etapas del desarrollo del gobierno electrnico, la cual es la base terica para la definicin de un modelo del desarrollo

de los servicios municipales de gobierno electrnico. Este modelo define un ranking de las alcaldas respondiendo a los criterios de presencia, nivel de informacin al ciudadano, posibilidades de interaccin, posibilidades transaccionales y democracia electrnica. Una vez obtenido el indicador de desarrollo de cada alcalda, se realiza una decantacin para obtener los casos que ameritan una evaluacin adicional. Estos casos se ordenan en una matriz que permite definir las caractersticas de los tipos de gobierno electrnico, lo cual supone la combinacin del criterio de Backus con el criterio de interactividad de Jensen. De la primera etapa obtenemos dos productos: a) el indicador de desarrollo del gobierno electrnico por municipio, el cual ser el insumo bsico del anlisis de la segunda etapa; y b) la definicin de los casos ms relevantes, los cuales sern insumo para el desarrollo de casos de estudio dentro de las lneas de investigacin de la ctedra de gobierno electrnico del IESA. En la segunda etapa se realizar una evaluacin de los factores explicativos del ranking obtenido en la primera etapa. Se relacionan los indicadores estimados con un conjunto de variables exgenas, que permiten explicar las diferencias intermunicipales observadas. As, se explicar la variabilidad intermunicipal a travs de la combinacin de variables cuantitativas y cualitativas. En el primer grupo se tienen variables tales como PIB, poblacin y penetracin de Internet y proporcin de banda ancha. En el segundo conjunto se considera una variable cualitativa (categrica) que permita definir la capacidad de ejecucin local. Gobierno Electrnico El gobierno electrnico es la aplicacin de las tecnologas de informacin y comunicacin para mejorar la interaccin entre los ciudadanos y el gobierno, para simplificar procesos y as, para llevar el vocablo democracia ms cerca del ciudadano comn. Como corolario del xito del gobierno electrnico se ha definido el trmino democracia electrnica. De acuerdo a Michiel Backus, referencia obligada sobre estos temas, los objetivos de la democracia electrnica, como meta superior del gobierno electrnico, se resumen en brindar acceso a los ciudadanos a la informacin y el conocimiento sobre los procesos polticos, los servicios y las opciones disponibles, por un lado, y motivar la transicin desde al acceso pasivo a la informacin a la participacin activa de los ciudadanos.

La aplicacin de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin al funcionamiento de la administracin pblica ha comenzado a extenderse en Latinoamrica y el Caribe. Muchos pases en la regin han logrado ya importantes avances en la modernizacin de sus operaciones de impuestos, registros, licencias y permisos. Junto con la reduccin de costos y el aumento de los ingresos para los gobiernos nacionales, estaduales y municipales, estas aplicaciones de las herramientas de gobierno electrnico estn ayudando a crear pequeas empresas, a capacitar recursos humanos, a proveer un mejor servicio de salud y, en general, a mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Por tales avances y la importante capacidad ya desarrollada, la Agencia incluy el tema de gobierno electrnico entre sus reas de accin dentro de la Divisin de Innovaciones y Alianzas para el Desarrollo. La aplicacin de herramientas de gobierno electrnico permite:

Modernizar las operaciones del Estado. Mejorar los servicios ofrecidos a sus ciudadanos. Aumentar la transparencia y reducir la corrupcin. Incrementar la participacin ciudadana.

Un Modelo del Desarrollo del Gobierno Electrnico Municipal en Venezuela Como se ha referido, el desarrollo del gobierno electrnico municipal ha sido clasificado en funcin de la complejidad de los servicios ofrecidos, de acuerdo a la terminologa introducida por Gartner (2000). Este autor define un esquema de cuatro fases del progreso del gobierno electrnico, que van desde la fase de presencia en-lnea hasta la fase de transformacin, la cual implicara el alcance de un nivel de provisin en-lnea de servicios gubernamentales, tal que se incremente a un mximo la transparencia del gobierno frente a los ciudadanos. Investigaciones recientes transforman las cuatro fases de Gartner en cinco fases, las cuales incluyen: presencia, informacin urbana, interaccin, transaccin y democracia electrnica (Esteves, 2005). El trmino democracia electrnica alude a los procesos y estructuras que aglutinan todas las formas de interaccin electrnica entre un gobierno democrticamente electo y los ciudadanos que conforman el electorado Backus (2001). Esta investigacin toma como punto de partida la modificacin realizada por Esteves (2005).

Figura 1. Etapas de Desarrollo del Gobierno Electrnico Municipal

Democracia electrnica

Transaccin

Interaccin

Informacin Urbana

Presencia

Fuente: Basado en Esteves (2005) La Figura 1 muestra las etapas de desarrollo del gobierno electrnico que sirven de marco analtico para esta investigacin. Como indican las flechas, el nivel de complejidad de los servicios electrnicos ofrecidos por los municipios se incrementa desde la presencia hasta alcanzar la democracia electrnica. A continuacin se definen los indicadores que recogen cada una de las etapas de desarrollo del gobierno electrnico presentadas en la Figura 1, en los trminos en que son definidas para la presente investigacin: Presencia Esta fase comprende la disponibilidad en-lnea de informacin bsica sobre cada una de las alcaldas evaluadas. Como sealan Baum y Di Maio (2000), el objetivo primario del sitio en Internet de una agencia gubernamental es ubicar informacin referente a la misin, direcciones fsicas y virtuales, horas de atencin y documentos oficiales de relevancia para el pblico. El indicador de presencia de cada alcalda depende de los resultados obtenidos para cada una de las variables que lo componen, tales como: a) presencia de una identificacin especfica de la alcalda (logo) en la pgina web correspondiente; b) existencia de un mapa del sitio; c) existencia de buscador; d) disponibilidad de un boletn municipal; y e) existencia de contactos

Informacin Urbana En esta etapa se ubica la informacin disponible sobre mapas locales, guas del municipio e informacin sobre el transporte y el trfico en-lnea. Esta categora comprende el uso de herramientas tecnolgicas como aquellas que permiten observar fotos y videos del trfico en sitios clave, en tiempo real.

Interaccin Esta etapa comprende la posibilidad de realizar comunicaciones sencillas entre la oficina gubernamental y los ciudadanos. En particular, se evala la disponibilidad de nmeros telefnicos y de direcciones de correo electrnico que permitan la comunicacin agencia-ciudadano. Transaccin Esta fase define la posibilidad de interaccin electrnica bidireccional entre la oficina municipal y los ciudadanos. Como sealan Baum y Di Maio (2000), el foco de esta etapa es la disponibilidad de aplicaciones para el acceso del pblico a los servicios en-lnea de la alcalda respectiva, as como el uso de la Web como complemento de los canales fsicos o presenciales de comunicacin. En particular, se evala la posibilidad de realizar pagos de servicios o impuestos en-lnea, seguimiento a trmites, descargas de formatos oficiales cuya obtencin usualmente requiere visitar directamente la oficina municipal, as como la existencia de conexiones a otros sitios de inters para el pblico. Transformacin (Democracia Electrnica) Esta etapa incluye la sofisticacin de la relacin entre la oficina municipal y los ciudadanos para ofrecer servicios de participacin democrtica, tales como encuestas, referndums municipales, eleccin de jueces de paz, solicitud de actuacin de la justicia de paz, entre otros mecanismos de participacin democrtica. Como apunta Backus (2001), el objetivo o meta ltima de la cadena de sofisticacin de los servicios de gobierno electrnico es ofrecer al ciudadano un nico punto (single point) de contacto para acceder a todos los servicios de la oficina gubernamental, lo que traera total transparencia a la gestin pblica. Estas cinco fases son evaluadas para definir un indicador del desarrollo del gobierno electrnico municipal en Venezuela. Para cada etapa son definidas una serie de variables cualitativas que dan cuenta de la existencia de una serie de atributos de servicio electrnico. Esto permite definir un indicador global, o e-

Valor, de acuerdo a la terminologa usada por Esteves (2005). Siguiendo la metodologa usada por este autor, se ha definido el indicador global usando una ponderacin creciente, que da cuenta de que cada etapa representa un incremento en las capacidades de la unidad gubernamental de proveer servicios y oportunidades de participacin a travs de las tecnologas de informacin y comunicacin. La ponderacin asignada es mostrada en la Tabla 1. Tabla 1. Ponderacin por Etapa de Servicio Electrnico
Etapa de Desarrollo Oferta Presencial Oferta de Informacin Urbana Oferta de Interaccin Oferta Transaccional Oferta Transformacional (e-democracia) Ponderacin 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25

Cada una de las etapas del desarrollo del gobierno electrnico municipal, presentadas en la Tabla1, es a su vez dividida en una serie de componentes para estimar los indicadores asignados a cada municipio. La Tabla 2 presenta los componentes de cada etapa. Tabla 2. Componentes Etapas de Desarrollo del Gobierno Electrnico Municipal Etapas de Desarrollo Componentes
Presencia Logo Mapa del Sitio Web Buscador Boletn Municipal Contactos Mapas Informacin de Transporte Correo Electrnico Nmero Telefnico Personalizacin Pagos por red Carpeta Ciudadana Certificado Digital Seguimiento Trmites en-lnea Mvil Participacin ciudadana

Informacin Urbana Interaccin

Transaccin

e-democracia

Cada fase est conformada por una serie de atributos, cuya presencia permite la definicin del valor de la fase. Estos atributos son definidos como variables dicotmicas, las cuales toman valores de cero (0) o uno (1) dependiendo de si el atributo est o no presente en cada uno de los municipios estudiados. El siguiente ejemplo puede ilustrar el uso de este tipo de variables: supongamos el caso de la variable Buscador en la fase de presencia. Esta variable es igual a uno (1) para un

municipio si su pgina Web ofrece la posibilidad de realizar bsquedas internas, o es igual a cero (0) si el sitio no ofrece al usuario esta posibilidad. Este procedimiento es aplicado para cada uno de los atributos evaluados, lo cual permite consolidar el valor de una fase como la suma de los atributos presentes en esta. En el caso de la fase 1 (presencia), se tiene un total de cinco atributos. Mientras la alcalda de Valencia muestra todos los atributos evaluados (cinco de cinco) y tienen un valor de esta fase igual a cinco (5), la alcalda de San Fernando de Apure muestra slo logo y contactos, por lo que el valor de esta fase es igual a dos (2). Una vez estimados los valores de cada municipio en cada fase, se definen las ponderaciones que tendr cada etapa de desarrollo del gobierno electrnico para configurar el indicador total. Las ponderaciones se han definido para reflejar la importancia creciente de cada fase adicional, en trminos de las posibilidades ofrecidas por el municipio a los ciudadanos. As, a las cinco fases (presencia, informacin urbana, interaccin, transaccin y democracia electrnica) se les han asignado pesos de 0,25; 0,5; 0,75; 1,00; y 1,25, respectivamente. Estas ponderaciones reflejan la importancia relativa de cada fase bajo el supuesto de que cada una de ellas tiene una importancia creciente en la configuracin de un ndice del desarrollo del gobierno electrnico municipal (Esteves, 2005). Evaluacin de las Fuentes de Informacin y de los Datos Disponibles Se analizaron los sitios web de las Alcaldas de Venezuela en cuanto a los niveles de desarrollo descritos en la metodologa. Constituyendo el universo de estudio la totalidad de las 337 Alcaldas de Venezuela en cuanto a su presencia en la web. Existen tres iniciativas digitales que contienen informacin sobre el universo de estudio. Estos son los portales Alcalda Digital (www.alcaldias.gov.ve), Alcaldas de Venezuela (www.alcaldias.com) y el ndice de poderes del Directorio de Gobierno Electrnico-Venezuela (www.gobiernoenlinea.gob.ve/directorioestado) En el ndice de poderes del Directorio de Gobierno Electrnico-Venezuela se observa un fichero con la totalidad de las Alcaldas y un link con aquellas que tienen pgina web. De las 337 Alcaldas presentes, un 87% tienen dominio asignado (294); y un 13% an no lo tienen (43). Entonces el universo del presente estudio lo constituyen las 294 Alcaldas que poseen formalmente una pgina web. El Directorio de Gobierno electrnico del Portal Gobierno en lnea nos refiere al Portal Alcalda Digital o al site de cada Alcalda directamente.

El portal Alcalda Digital contiene las 294 pginas web existentes hasta la fecha. El portal forma parte de un proyecto del Centro Nacional de Tecnologas de Informacin CNTI con base en un modelo de gobierno electrnico de Gartner Group. Los resultados de la aplicacin del modelo permiten definir cules son los municipios que presentan mayor desarrollo de gobierno electrnico en Venezuela:
Presencia Boletn Municipal Informacion Interaccin Nmero de Telfono Correo Electrnico Transaccin Trmites on line Personalizacin Pagos por red Transf.

Seguimiento

Transportes

Total p ciudadano

Mapa web

Contactos

Buscador

No

MUNICIPIO

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Valencia Chacao Los Salias Baruta Alcalda Mayor San Cristbal Pedro Mara Freites Naguanagua Maturn

1 1 1 1 1 1 1 1 1

1 1 0 0 0 1 0 0 0

1 1 0 1 1 0 0 0 1

1 1 0 1 1 0 1 1 0

1 1 1 1 1 1 1 1 1

5 5 2 4 4 3 3 3 3

0 1 1 1 0 1 1 1 1

1 1 1 0 0 0 0 0 0

1 2 2 1 0 1 1 1 1

1 1 1 1 1 0 1 1 1

1 1 1 1 1 1 1 1 1

2 2 2 2 2 1 2 2 2

0 1 0 0 0 0 0 0 0

1 0 0 1 0 0 0 0 0

1 0 0 0 0 0 0 0 0

1 0 1 1 0 0 0 0 0

3 1 1 2 0 0 0 0 0

0 1 1 0 1 1 0 0 0

0 1 1 0 1 1 0 0 0

69,4% 66,7% 58,3% 55,6% 41,7% 36,1% 30,6% 30,6% 30,6%

Explicacin de las posiciones relativas En esta segunda etapa se intent explicar los resultados del indicador de desarrollo del gobierno electrnico definido previamente. Para ello, inicialmente se correlacionaron los resultados de la etapa inicial con un conjunto de variables exgenas tales como el presupuesto del municipio, el nmero de lneas telefnicas, el nmero de conexiones a Internet y un indicador de competencia poltica en las elecciones municipales de 2001. El cuadro siguiente muestra los resultados obtenidos:

e-valor

Mapas

Total

Total

Total

Total

Logo

Variable de referencia: e-valor Presupuesto Nmero de telfonos Nmero de conexiones Internet ndice de Competencia Poltica Nmero de Infocentros

Correlacin 0,193 0,140 0,132 0,090 0,252

Como muestran estos resultados, las correlaciones son positivas para todas las variables. Sin embargo las correlaciones son suficientemente dbiles como para suponer una relacin explicativa robusta. Las dos conclusiones ms relevantes que se pueden extraer de este ejercicio explicativo son a) que el desarrollo del gobierno electrnico municipal parece no estar vinculado al nivel de concentracin del mercado poltico local; y b) que la variable que muestra mayor correlacin con el ndice de desarrollo definido en las secciones anteriores es el nmero de Infocentros por municipios.

El segundo resultado, aunque dbil, podra sugerir una relacin entre el uso de la plataforma de gobierno electrnico como respuesta a las demandas de comunicacin en-lnea de los habitantes de los municipios venezolanos. El nmero de Infocentros sera una variable que describira mejor la conectividad que el nmero de conexiones a Internet. En esta primera avanzada de investigacin no fue posible conseguir variables que dieran cuenta de los aspectos ms blandos de la gestin municipal (visin orientada a la gestin de los lderes locales; liderazgo, etc.) que pudieran explicar mejor el desarrollo del gobierno electrnico local en Venezuela. Estudios posteriores deben elaborar modelos que permitan explicar el comportamiento del desarrollo relativo del gobierno electrnico local. 6. Bibliografa Backus, M. (2001) E-governance in Developing Countries, The International Institute for Communication and Development, IICD, Research Report No. 3, April 2001. Disponible en http://www.ftpiicd.org/files/research/reports/report3.pdf Baum, C. y A. Di Maio (2000). Gartners Four Phases of E-Government Model, GartnerGroup RAS Services Research Note TU-12-6113, 21 de Noviembre de 2000.

Esteves, J. (2005) Anlisis del Desarrollo del Gobierno Electrnico Municipal en Espaa, Madrid, octubre de 2005. Papel de Trabajo, Ctedra Software AG - Alianza Sumaq en e-Government. Gomez, Pavel. (2006). El Gobierno Electrnico Lleg a Venezuela. Caracas, septiembre, 2006. Revista Debates IESA. Gomez, Pavel. (2006). Gobierno Electrnico: Tecnologa y Democracia. Caracas, 28 de marzo de 2006. El Universal. Disponible en http://www.iesa.edu.ve/newsite/academia Gomez, Pavel. (2006). Una Ctedra para el Gobierno Electrnico en Venezuela. Caracas, 2 de mayo de 2006. El Universal. Disponible en http://www.iesa.edu.ve/newsite/academia Gomez, Pavel. (2006) Riesgos alrededor del Gobierno Electrnico y Requerimientos Institucionales. Caracas, 4 de mayo de 2006. Conferencia dictada en el lanzamiento de la Ctedra Software AG - Alianza Sumaq en Gobierno Electrnico. Leenes, Ronald (2004). Local e-Government in the Netherlands: From Ambitious Policy Goals to Harsh Reality, The Institute of Technology Assessment of the Austrian Academy of Science. Paez, Angel; Iribarren Carolina y Maria Isabel Neuman. (2003). GOBIERNO ELECTRNICO Y ADMINISTRACIN PBLICA LOCAL. Nmero 35. RAZON Y PALABRA. Center for Democracy & Technology CDT- (2002). The E-Government Handbook for Developing Countries, Information for Development Program, World Bank. Disponible en http://www.cdt.org/egov/handbook/2002-11-14egovhandbook.pdf Centro Nacional de Tecnologas de Informacin (2005) Directorio de Gobierno Electrnico Venezuela 2005, Disponible en http://www.gobiernoenlinea.gob.ve/directorioestado/pdf/Directorio_1ra_parte_Pla n_Nacional_hasta_Experiencias_Exitosas.pdf