LINEAMIENTOS PARA LA ORDENACIN TERRITORIAL Marco conceptual y metodolgico

Documento Interno de Trabajo

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN Direccin Planeacin Estratgica Integral 2002

LINEAMIENTOS PARA LA ORDENACION TERRITORIAL DE ANTIOQUIA

CONTENIDO

Pg.

1. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLOGICO

2

1.1.

La ordenacin del territorio y los retos a asumir

1.2.

Por qu y para qu se formulan unos lineamientos de ordenacin territorial

11

1.3.
19

Desarrollo Metodolgico

1.3.1. El carcter interdisciplinar de la ordenacin del territorio 19

1.3.2. Estructura general para abordar los lineamientos de ordenacin

para Antioquia 26

1.3.3. Metodologa para la formulacin de los lineamientos para

la ordenacin territorial de Antioquia 30

2. LA VISIN DEL DEPARTAMENTO, LAS LNEAS ESTRATGICAS DE DESARROLLO

FUTURO Y LOS LINEAMIENTOS PARA LA ORDENACIN TERRITORIAL 35

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LINEAMIE NTOS PARA LA ORDE NACIN TERRITORIAL DE ANTIOQUIA1

1. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLOGICO

1.1.

LA ORDENACIN DEL TERRITORIO Y LOS RETOS A ASUMIR

La ordenacin del territorio, sin duda alguna, implica uno de los mayores retos que deben asumirse si se quiere avanzar en el desarrollo humano integral de una regin. Ordenar el territorio no es slo definir un esquema terico sobre la ocupacin del espacio, ya que cada territorio presenta caractersticas fsicas, econmicas, sociales y culturales propias; as como relacionamientos especficos y modos de apropiacin del espacio, que deben considerarse si se quiere trascender hacia un modelo de desarrollo territorial con equidad y sostenibilidad.

Cuando se habla de ordenar el territorio existen mltiples clasificaciones y enfoques, unos que tratan de ser ms integradores, otros que enfatizan en lo poltico administrativo y otros que se centran en el ordenamiento del medio fsico o asignacin de usos al suelo.

Para Amezquita (1992), la ordenacin del territorio es una ciencia que est conformada/soportada por las ciencias naturales (bsicas) para el anlisis del proceso territorial, y por las ciencias sociales (aplicadas) para el estudio de la dialctica que rige la formacin social del proceso. El anlisis territorial se orienta a comprender el modelo territorial, es decir las caractersticas y organizacin de la dimensin fsico natural, los procesos econmicos, sociales, culturales, ecolgicos, polticos y el sistema infraestructural.

Documento para discusin interna, ajustado por el grupo de trabajo (Secretara de Agricultura, Departamento Administrativo del Medio Ambiente, Departamento Administrativo de Planeacin) con base en el segundo documento preliminar elaborado por John Jairo Ramrez Gaviria y Nancy Ruiz Muoz Departamento Administrativo de Planeacin. Abril de 2002.

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4 Es decir, que la ordenacin del territorio se puede entender a la vez como una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica concebida como una actuacin interdisciplinaria y global; cuyos objetivos bsicos, deben tender, como lo plantea Pujadas (1998), al desarrollo socioeconmico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestin responsable de los recursos naturales y la proteccin del medio ambiente, y la utilizacin racional del territorio. Segn Amaya (1998), para ordenar el territorio deben considerarse tres estrategias bsicas: la planificacin del uso de la tierra, el logro de un equilibrio espacial en los proyectos de inversin, y la organizacin funcional y administrativa ptima del territorio.

La planificacin del uso de la tierra constituye el proceso por medio del cual se seleccionan formas ptimas para utilizar la tierra, considerando la realidad biofsica, tecnolgica, social, econmica y poltica de un rea en particular, con el objetivo de influir, orientar o dirigir los cambios en el uso de la tierra, de tal forma que sta se dedique a su empleo ms beneficioso en la bsqueda de la preservacin del medio ambiente y en la mejora de la calidad de vida de las comunidades. Es decir, que se considera no slo lo relativo al suelo, sino adems, al aire, al agua, a la fauna, a la flora, y al paisaje en general, y se tiene en cuenta no slo lo biofsico, sino tambin lo econmico y lo socio-cultural. Para otros autores como Pujadas (1998) cuando se habla de ordenacin del territorio, en la medida que sta intenta ordenar la multiplicidad de usos que existen o que podran existir en un futuro prximo en el territorio, necesariamente se recae en cuestiones espaciales y en lo ambiental, ya que cada vez se toma ms conciencia de que los recursos sobre los que se sustentan las diferentes actividades que se desarrollan en un territorio, son vulnerables y finitos, y que por lo tanto es necesario, al abordar procesos de ordenacin, contemplar variables de tipo ambiental y la incidencia que en stas tienen las diferentes actuaciones sobre el territorio.

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5 Gmez Orea (1985), ratifica lo anterior, cuando aduce que la temtica del medio ambiente dentro de la ordenacin territorial, debe constituirse en un fenmeno social comn, donde ste no sea un sector mas a tener en cuenta en el desarrollo, sino que se considere como un concepto que afecta a todos los sectores y a todos los organismos, teniendo en cuenta que lo que realmente est en juego son los recursos naturales, y a travs de ellos la calidad del hbitat y el bienestar humano. Ordenar el territorio, segn Pujadas (1998), conlleva siempre un proceso de eleccin entre diversas alternativas, es decir, escoger entre diferentes usos del suelo posible y establecer criterios sobre cules usos son los ms adecuados. Bsicamente se trata de buscar que exista compatibilidad en el uso, para lo cual no es suficiente zonificarlos territorialmente, sino tambin limitar las escalas o grados de intensidad de los procesos de explotacin de dicha tierra y sus recursos naturales conexos. En consonancia con lo anterior y segn Florencio Zoido (1996), citado por Pujadas y Font(1998), se puede decir que aunque la semntica de la expresin ordenacin del territorio est abierta a contenidos muy amplios y aplicaciones en todas las escalas espaciales, la evolucin real va consolidndola como una poltica de planificacin fsica, referida a los hechos a los que se confiere valor estructurante, y donde segn Troyano (1982), la ordenacin territorial trata de dar una respuesta a unos problemas de ocupacin y utilizacin del espacio en relacin con el uso y distribucin de los recursos disponibles, con la intencin de corregir aquellos problemas y de optimizar racionalmente ese uso y esa distribucin de recursos. Por su parte, para Gmez Orea (1994), la ordenacin territorial, cuyo origen responde a un intento de integrar la planificacin socioeconmica con la fsica, procura la consecucin de la estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de las polticas econmica, social, cultural y ambiental de la sociedad, y se justifica desde su propio contenido conceptual, como mtodo planificado de ataque y prevencin de los problemas generados por los desequilibrios territoriales, la ocupacin y uso desordenado del territorio y las externalidades que provoca el espontneo crecimiento econmico, respecto de los cuales los mecanismos de mercado resultan insuficientes.

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6 Es importante resaltar que el objeto final de la gestin racional del medio, pasa por utilizar, aprovechar y manejar adecuadamente los recursos naturales que lo conforman, de tal manera que se garantice su permanencia y la produccin sostenida del bien o servicio; lo que implica, de un lado, evaluar la fragilidad de cada recurso en particular y del conjunto de todos ellos y, de otro, evaluar la potencialidad, tambin de cada uno y del conjunto.

Ahora, las cualidades a tener en cuenta para evaluar las potencialidades del suelo dependen de los tipos de utilizacin de la tierra, determinados como los ms apropiados o promisorios (Cabrera y Villa, 1998) y por tanto, la mejor ordenacin del espacio que supone la distribucin ptima de los usos del suelo, ser aquella que aproveche al mximo las aptitudes globales, minimice al mismo tiempo los impactos de signo negativo y maximice los positivos, ambos tambin globales (Gmez Orea, 1985).

De acuerdo con Glara (1999), es importante tener en cuenta que la informacin del medio fsico no es suficiente para poder planificar un territorio donde se pueden dar diversas alternativas de uso, ni incluso para clasificar todo el territorio en niveles de idoneidad para el desarrollo de una nica alternativa; se necesita, evidentemente, informacin suplementaria, dado que las caractersticas del medio fsico slo son parte de los datos a considerar en la evaluacin de alternativas con objeto de conseguir la asignacin final de usos en un territorio

El estudio del territorio implica, por tanto, considerar variables de ndole biofsico, social, cultural, tecnolgico y econmico, que permitan obtener un conocimiento apropiado de la realidad, para a partir de ste, abordar procesos de definicin de formas alternativas de uso, que segn Amaya (1998), deben basarse en el concepto de uso ptimo, el cual se establece a partir de la evaluacin de las potencialidades de la tierra y de las limitaciones que restringen su aprovechamiento; para llegar as, a la definicin de usos que sean ecolgicamente sostenibles, viables desde el punto de vista social, econmico y cultural, y polticamente aceptables.

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7 Lo anterior implica, que las decisiones que se tomen deben partir del conocimiento lo ms acertado posible del territorio, con la definicin de variables que consideren, que si bien los territorios poseen unas caractersticas propias, stos tambin son fruto de la dinmica que le imprimen sus habitantes, fruto de las condiciones sociales, econmicas, fsicas, biolgicas, tecnolgicas y culturales.

La eleccin de los elementos o variables que se contemplan en un estudio de ordenacin del territorio, es una decisin importante que condiciona la realizacin y los resultados del trabajo. No puede de ninguna manera, segn el Ministerio del Medio

Ambiente (1998), plantearse la elaboracin de una lista estndar de elementos a inventariar vlidos para todos los lugares y usos a desarrollar, por lo cual cada lista debe ser especfica y abierta, y debe estar en estrecha relacin con las descripciones de los requerimientos y limitaciones de cada tipo de trabajo, as como con los parmetros del medio que condicionan el desarrollo de los objetivos. No hay una regla exacta para la seleccin de variables, sino que deben inventariarse todas aquellas que se estime pueden influir en la definicin de unidades y en la consecucin de los objetivos buscados, o puedan ser influidas por alguna de las actuaciones posibles.

Tanto las variables a inventariar como el grado de detalle con que se recogen, vienen condicionados en la prctica por la escala de trabajo, que a su vez, debe ser coherente con el mbito espacial de la planificacin. Gmez Orea (1978), considera que aunque es difcil detectar los factores realmente importantes, en principio son objeto de inventario las caractersticas fsicas, biolgicas y perceptuales del territorio necesarias para la definicin de su estructura y la comprensin de su funcionamiento, ya que los factores que en particular se contemplan actan de muy diferente manera segn el nivel de percepcin, el mbito y la escala del trabajo.

Si bien entonces, en la eleccin de las variables dentro de un estudio de ordenacin del territorio, se presentan diferentes puntos de vista, enfoques variados, y nfasis, segn el autor o el tema especfico de inters, se coincide en que la ordenacin es una importante y necesaria herramienta cuando se quiere buscar la compatibilidad en el uso de los recursos y una estructura espacial adecuada, donde se tengan en cuenta

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8 las demandas poblacionales y las potencialidades del territorio y se logre una ptima utilizacin del mismo en relacin con el uso y distribucin de los recursos, para llegar as a un desarrollo eficaz y equitativo. La ordenacin del territorio segn Gmez Orea (1994), debe proporcionar las oportunidades mnimas que posibiliten la consecucin de una adecuada calidad de vida para toda la poblacin y en todo el territorio, conservar y desarrollar los fundamentos naturales de la vida (biodiversidad, procesos ecolgicos esenciales) y mantener a largo plazo el potencial de utilizacin del suelo y los recursos que contiene. En una concepcin sistmica, la ordenacin se refiere a las dimensiones del territorio, su ocupacin y sus usos, y no simplemente a la poltico - administrativa, por lo que resulta conveniente poner el nfasis en las eficiencias ecolgica, econmica, social y geopoltica, que se derivan de la mayor o menor compatibilidad entre el ecosistema natural y la sociedad que lo ocupa y sus correspondientes procesos de desarrollo, es decir, entre la tierra y sus recursos naturales conexos, por una parte, y la poblacin asentada y sus actividades econmicas, sociales y culturales, por otro.

El enfoque sistmico, que se considera como uno de los ms adecuados, busca aprehender la realidad territorial, (compleja e interrelacionada), asumiendo el sistema territorial como un conjunto estructurado de elementos y relaciones entre ellos que operan en un espacio determinado. La delimitacin de dicho espacio viene dada por el hecho de que las funciones que operan en su interior tienen ms relacin entre s que otras, de manera que son capaces de asegurar, dentro de sus lmites, el proceso de produccin y reproduccin, lo que le confiere a dicho espacio el carcter sistmico (Escobar, 1995, citado por PLANEA, 2000).

Bajo este enfoque por tanto, no se califican apriorsticamente las relaciones entre los elementos de un sistema territorial; sino que se trabaja con espacios abiertos para considerar no slo las variables intrnsecas, sino todas aquellas propias del entorno; luego, un sistema no puede entenderse slo por las relaciones que se dan a su interior, sino por los efectos o incidencias externas provenientes de sistemas mayores.

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9 En su concepcin ms amplia, ya no como instrumento sino como objetivo, la ordenacin territorial pasara a ser un factor importante de ordenacin social, como una manera de regular y de reestructurar la sociedad, en cuanto sta se ubica en un contexto espacial territorial (Utria, 1992).

As entonces, la ordenacin territorial en sus caractersticas fundamentales, debe ser democrtica: se regionaliza asegurando la participacin de todas las capas de la poblacin; global: asegura la coordinacin de las polticas sectoriales y regionales; funcional: tiene en cuenta las diferencias regionales; holstica: el tratamiento es integral, pues trata de definir la organizacin como un todo, pero entendiendo sus partes- el subsistema natural y antrpico; y prospectiva: debe analizar las tendencias y los desarrollos a largo plazo de los fenmenos y actuaciones econmicas, ecolgicas, sociales, culturales y polticas, y tenerlas en cuenta en su aplicacin al modelo territorial (Amezquita, 1992). El Plan Estratgico de Antioquia PLANEA, rescata el carcter Estratgico, Prospectivo y Participativo, como elementos que deben tenerse en cuenta al momento de iniciar un proceso de ordenacin territorial.

El carcter estratgico tiene como propsito orientar al dirigente o gobernante en la identificacin de situaciones conflictivas, problemas claves o demandas bsicas, y tomar decisiones sobre ellas. Al definir lo estratgico se vislumbran los puntos fuertes de una ciudad o regin y se detectan oportunidades; se colocan los problemas locales bajo una perspectiva regional, nacional e internacional; se canalizan la energa y los recursos disponibles hacia objetivos crticos o prioritarios; se fomenta la cooperacin entre el sector pblico y el privado, se fortalece el tejido social; se promueve la coordinacin entre instituciones y entre niveles de la administracin; y se proporciona una visin comn de la situacin tanto al sector pblico como al privado. El fundamento del carcter prospectivo es la orientacin previsora de los procesos de ocupacin y aprovechamiento integral del territorio, permitiendo la identificacin de tendencias en los usos y ocupacin del territorio y el impacto que sobre ellas tienen las polticas sectoriales y macroeconmicas. El anlisis del futuro de los procesos de uso y

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10 ocupacin y de las medidas o actuaciones previstas para la materializacin de una imagen objetivo, debe apoyarse en ejercicios que permitan disear una serie de escenarios sobre los cuales se gestionar y gerenciar el desarrollo territorial local.

El carcter participativo sugiere una activa vinculacin de todos los actores en el proceso de ordenacin del territorio y en la construccin de los planes de ordenamiento territorial de los municipios, a partir de lo cual es posible trazar derroteros de desarrollo territorial que se ajusten a las expectativas e intereses de las comunidades. La vinculacin activa de todos los actores es importante para la

efectiva toma de decisiones y para garantizar una mayor viabilidad poltica y social en cualquier proceso de ordenacin.

En general entonces, y de acuerdo con Hernando Gonzlez (1992), una poltica integral para ordenar el territorio debe considerar aspectos relacionados con:

Existencia de conflictos entre uso de los recursos naturales y ocupacin del hombre. Recursos naturales que deben ser conservados o manejados adecuadamente, y que proporcin de stos no est en tales condiciones. El grado de armona que existe entre el medio natural y la localizacin y uso que hace de l la poblacin y las actividades econmicas. Los niveles territoriales y el nmero de cada uno de stos. Lmites poltico administrativos de las entidades territoriales. Distribucin de ciudades Existencia de planes de ordenamiento territorial apropiados Nivel de desigualdades en la distribucin territorial del desarrollo.

Podra aseverarse, en trminos generales, que el objetivo bsico de la ordenacin territorial consiste en disear un territorio deseable y posible que responda a los diversos retos planteados. Este proceso ordenador incluye la generacin de propuestas

coherentes con el modelo de futuro y se configura entonces como un gran esquema de diseo de futuro, en cuanto incorpora, tanto la voluntad de corregir "problemas" territoriales actuales, como la voluntad de prevenir problemas territoriales futuros. Saenz de Buruga (1982), citado por Bernal (1999).

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11 En el anterior sentido, y de acuerdo a Massiris (1993), citado por Bernal (1999); la ordenacin territorial en su concepcin mas general, debera ser una poltica integral del Estado, concebida a largo plazo para intervenir y modificar la organizacin espacial del territorio, orientar previsoriamente su ocupacin, y armonizar u optimizar su aprovechamiento, teniendo en cuenta las potencialidades y limitaciones del medio biofsico, socioeconmico, cultural y poltico administrativo, as como los intereses de los actores sociales del territorio, todo ello guiado por principios de desarrollo sustentable, valoracin del medio ambiente y elevacin de la calidad de vida.

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1.2.

POR QU Y PARA QU SE FORMULAN UNOS LINEAMIENTOS DE ORDENACIN TERRITORIAL

La ordenacin del territorio, que segn Zoido (1996), citado por Pujadas y Font (1998), puede asimilarse a la planificacin territorial (denominada tambin planificacin directiva o formulacin de directrices) presenta unos rasgos que son importantes de tener en cuenta para clarificar el alcance de su formulacin para un departamento como Antioquia, como es el caso del predominio del enfoque territorial, es decir, de la distribucin armoniosa de los diferentes usos del suelo que coexisten en el territorio no a escala municipal o submunicipal, sino a escala regional o subregional, teniendo en cuenta que deben convertirse ms en lineamientos que en una calificacin precisa de los usos del suelo.

Con la finalidad de entender el alcance y el papel de la ordenacin territorial, es importante tener en cuenta los vnculos o relaciones con el planeamiento urbano, con la planificacin sectorial, con las polticas regionales y con la planificacin estratgica.

Con el planeamiento urbano, los lineamientos deben contener determinaciones que habrn de ser respetadas y desarrolladas por ste. Un vinculo de este tipo se

constituye en uno de los principales retos que gravitan sobre la ordenacin territorial y que decidirn su capacidad para incidir en sta.

Con la planificacin sectorial, los lineamientos deben dar criterios territoriales a la planificacin sectorial y han de coordinar y armonizar la incidencia territorial de los diversos sectores. Las vinculaciones en el sentido contrario tambin deben

considerarse, ya que la planificacin territorial debe tener en cuenta las previsiones de la planificacin sectorial y procurar insertarlas dentro de la concepcin territorial de carcter globalizado y armonizador.

Con la poltica regional, la planificacin territorial comparte la preocupacin por los desequilibrios territoriales, incluyendo variables adicionales al inters tradicional por el desarrollo econmico.

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13 Con la planificacin estratgica, se plantea que sta puede encontrar en la planificacin territorial el instrumento adecuado para dar carcter vinculante a intervenciones territoriales estratgicas. normativo y

En sntesis, entre los grandes temas que se plantea la planificacin territorial o que se deben considerar cuando se formulan unos lineamientos, se pueden mencionar las siguientes:

La redistribucin de la poblacin y de las actividades econmicas en todo el territorio, teniendo en cuenta la existencia de divergencias en el nivel de desarrollo (desequilibrios inter-territoriales) e intentando corregirlas con medidas y acciones de reequilibrio territorial.

La formulacin de directrices para la planificacin sectorial, con la integracin de las diferentes planificaciones sectoriales en una propuesta de modelo territorial globalizador.

La formulacin de directrices para el planeamiento urbano, como un marco territorial de referencia para las actuaciones urbansticas, dando especial importancia a los elementos estructurantes del territorio.

La definicin de mbitos para la planificacin territorial de niveles inferiores. La zonificacin del territorio segn problemticas especficas, es decir, que se pueden dar directrices dirigidas especficamente a partes del territorio con una problemtica particular, aunque estos mbitos no coincidan posteriormente con los de la planificacin territorial parcial (Pujadas y Font, 1998).

En vista de que en la planificacin territorial predomina el enfoque territorial (especialmente en escalas regionales o subregionales), y que para que sta sea eficaz se requiere de un gran esfuerzo de coordinacin y acoplamiento de mltiples intereses sectoriales y territoriales, se considera que los departamentos juegan un papel fundamental en estos procesos.

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En el nuevo contexto normativo colombiano, los departamentos deben consolidarse como las entidades territoriales llamadas a fortalecer procesos de gestin,

concertacin y coordinacin en aras de estructurar eficientemente los territorios bajo su jurisdiccin. En este sentido, deben aprovechar las oportunidades de desarrollo

propias de su territorio, las generadas por dinmicas nacionales, y aquellas que surjan de su relacin con el resto del mundo. Se busca, en esencia, potenciar la capacidad del departamento para orientar su propio desarrollo, con una mayor competitividad y equidad social.

Los departamentos deben hacer especial nfasis en la gestin y en la comunicacin tanto con el nivel internacional, nacional y regional, como con el nivel municipal. Para ello, es necesario contar con una visin de la situacin departamental, lo cual permitir generar criterios y lneas de accin que se constituyen en la principal competencia en el ordenamiento territorial.

Por lo tanto, los departamentos no deben ser un agregado de municipios sin coherencia interna y con un futuro incierto comn. Es necesario generar objetivos estratgicos pues, de lo contrario, los departamentos estaran en riesgo de convertirse en entes territoriales desarticulados y dbiles y por ende, incapaces de satisfacer las demandas de sus poblaciones y de hacerse competitivos en los contextos supradepartamental, nacional e internacional.

En la actual dinmica territorial, las entidades departamentales tienen como misin servir de centros de convergencia de distintos intereses tanto a escala municipal como subregional, departamental y supradepartamental. Por tanto, adems de constituirse en intermediador entre los niveles nacional y municipal, es necesario que posean una perspectiva que permita consolidar un futuro basado en una realidad que responda a las complejidades endgenas y exgenas.

En el marco de la actual dinmica territorial, y adems del cumplimiento de las funciones de coordinacin, complementariedad, intermediacin y de prestacin de servicios que les confiere a los departamentos la carta poltica de 1991, stos deben

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15 buscar un procedimiento estratgico y prospectivo mediante el cual se reconozcan tanto las potencialidades y heterogeneidades internas como las amenazas y oportunidades que ofrece el entorno. Las posibilidades antes sealadas se refuerzan en la Constitucin Nacional cuando se asevera que los departamentos tienen autonoma para la administracin de los asuntos seccinales y la planificacin y promocin del desarrollo econmico y social dentro de su territorio (artculo 298, C.P.). De este modo, una de las principales atribuciones del gobernador es dirigir y coordinar la accin administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio. Por tanto, debe recurrir a instrumentos eficientes de planificacin que le permitan integrar el diagnostico de la situacin fsica y sectorial del departamento con los requerimientos de las poblaciones y los objetivos de largo plazo.
Con la Ley de Desarrollo Territorial, que aparece luego de un proceso sucesivo de generacin de otras leyes a partir de la Constitucin Poltica de Colombia, la cual en varios de sus artculos hace referencia al tema del ordenamiento territorial, se tiene un marco constitucional y legal para el ordenamiento territorial, entre otras, as:

Constitucin Poltica de Colombia: artculos 105, 287, 289, 298, 299 y 305 Decreto 1222 de 1986 Decreto 919 de 1989 Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental Ley 70 de 1993 sobre Territorios de Negritud Ley 60 de 1993 Normas Orgnicas sobre la Distribucin de Competencias Territoriales Ley 134 de 1994 Estatutaria de los Mecanismos de Participacin Ley 136 de 1994 Normas para Modernizar el Funcionamiento Municipal Ley 128 de 1994 Ley Orgnica de reas Metropolitanas Ley 152 de 1994 Orgnica del Plan de Desarrollo Ley 191 de 1995 Disposiciones sobre Zonas de Frontera Ley 397 de 1997Ley General de la Cultura Ley 388 de 1997 Ley de Desarrollo Territorial

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16 Ante las dificultades para aprobar una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial en el Congreso de la Repblica vienen expidindose diversidad de leyes que tienen que ver directamente con el concepto de ordenamiento territorial que se incorpor en la Constitucin Poltica (ver cuadro anterior). Es as como entre otras leyes se expidi la ley 388 de 1997, conocida como Ley de Desarrollo Territorial, con la cual se pretendi ordenar el territorio nacional, departamental y municipal, sin contar con el presupuesto bsico de una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. Por dicha imprevisin, la Corte Constitucional declar inexequible parcialmente el artculo 7 de la ley 388/97 en lo atinente con las competencias departamentales para elaborar directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones especficas de los territorios departamentales. No obstante lo anterior, se ha comprendido que el departamento debe establecer unos lineamientos bsicos que orienten la definicin de un modelo dinmico de uso y ocupacin territorial, como marco referencial para los diferentes procesos de planeacin que vienen constituyndose en su jurisdiccin. En suma, con los lineamientos de ordenacin territorial para Antioquia se pretende sentar las bases para una ocupacin territorial equitativa, integrada y en armona con la naturaleza, entendindose como la expresin territorial del nuevo modelo de desarrollo para Antioquia que se est definiendo en el Plan Estratgico de Antioquia PLANEA.

Los Lineamientos de Ordenacin Territorial para Antioquia LOTA, deben trascender la tradicional visin sectorial para aprehender la complejidad inmersa en nuestra realidad territorial a partir del esclarecimiento de la situacin actual territorial. Dichos

lineamientos tambin habrn de permitir la espacializacin de la interrelacin entre lo econmico, social, ambiental, cultural y poltico con los distintos atributos, debilidades y fortalezas territoriales, con miras a alcanzar unos mayores niveles de competitividad, en la bsqueda de un nuevo enfoque que responda a dos de las mas altas finalidades de la gestin publica, el bienestar de la poblacin y el aprovechamiento sostenible del capital natural.

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17 As entonces, el carcter de los lineamientos de ordenacin territorial que se formulen para Antioquia, considera los siguientes criterios y/o caractersticas que deben:

Ser flexibles, plurales y estar articuladas con los diferentes niveles y sectores (internacional, nacional, regional y local, sector pblico y privado), lo cual conduce tanto a la formulacin de polticas en el contexto de los actores vinculados con el uso y apropiacin del territorio, como a la concertacin y negociacin para la participacin en la definicin de los lineamientos, bajo un proceso de comunicacin amplio y efectivo.

Marcar el rumbo de la transformacin territorial del departamento, de manera que sea factible ordenar sus acciones de crecimiento, propiciar el desarrollo de sus municipios y subregiones, y elevando la productividad y el nivel de bienestar colectivo; es decir, que deben direccionar el tipo de sociedad que se pretende construir.

Fortalecer las potencialidades del departamento y ejercer un tipo de intervencin efectiva sobre las debilidades o factores negativos en el uso y ocupacin del territorio mediante propuestas que permitan elevar los bajos niveles de desarrollo de la gran mayora de los conjuntos urbanos y rurales del Departamento.

Contener planteamientos indicativos que no deben constituirse en un plan con programas y presupuestos que limiten la discrecionalidad y el poder de las instituciones; ms bien, deben ser estratgicos, actuando sobre los factores claves, esto es, sobre el sistema estructurante y no sobre el sistema estructurado, centrndose ms en la dinmica de los actores sociales que construyen el espacio y no en posiciones estticas, circunstanciales o coyunturales.

Generar un proceso dinmico de desarrollo territorial, refrendado en protocolos o desarrollos normativos ajustables en el tiempo, que luego, en niveles inferiores, se concreten en proyectos con responsabilidades especficas para cada uno de los actores, en un marco de clara referencia territorial.

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Contemplar la valoracin de los recursos naturales, ya que stos bien manejados y aprovechados (con operaciones de intermediacin positiva, de mejora, de proteccin activa, de fomento, de recuperacin y de puesta en valor) incrementarn la calidad de vida de la poblacin. Los anlisis sobre la vocacin del territorio y de valoracin de su capacidad de acogida deben convertirse en marco de referencia para la definicin de las diferentes actuaciones urbanas y rurales.

Convertirse en el referente necesario para lograr una coherencia e interrelacin global, capaz de coordinar e integrar los planteamientos municipales y las polticas sectoriales. As mismo, deben propiciar la construccin de un territorio atractivo para la vida cotidiana de la poblacin y competitivo para la produccin, en un contexto internacional que atraiga la inversin.

Considerar

la

ordenacin

escala

territorial

intermedia,

para

lograr

la

incorporacin de los municipios pequeos y con vocacin ms rural a los procesos de desarrollo, e impulsar as dinmicas econmicas y sociales con criterios de solidaridad, racionalidad y eficiencia. Esto permitir tambin la

complementariedad entre cabeceras y la obtencin de niveles adecuados de desarrollo para el territorio circundante.

Tener en cuenta propuestas claras para el desarrollo y la articulacin territorial de las zonas de frontera, tanto hacia el interior como al exterior del Departamento nexos entre departamentos -.

En general, entonces, se considera que la ordenacin territorial es un factor de influencia decisiva para fortalecer la gobernabilidad, ya que a partir de una adecuada y eficiente ordenacin se crean las bases para generar procesos de convivencia y para promover un desarrollo humano sostenible. Es claro que para que la planificacin territorial sea eficaz, se requiere de un gran esfuerzo de coordinacin y acoplamiento de mltiples intereses sectoriales y territoriales.

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19 El xito en la practica de la planificacin territorial, se fundamenta, segn Hildebrand, citado por los mismos autores, an mucho ms que en las polticas sectoriales, una gran capacidad de coordinacin, concertacin y cooperacin, tanto en sentido horizontal (entre departamentos de la misma administracin pblica) como vertical (interadministrativa, entre diferentes niveles de decisin). Si estos mecanismos en

ambos sentidos no funcionan, se corre el serio peligro de que los objetivos de la planificacin territorial no se cumplan, ni para las polticas sectoriales de incidencia territorial, ni para las dems polticas horizontales plurisectoriales (planificacin econmica, planeamiento urbanstico, poltica del medio ambiente).

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20 1.3. DESARROLLO METODOLOGICO

1.3.1. EL CARCTER INTERDISCIPLINAR DE LA ORDENACION DEL TERRITORIO

En la ordenacin del territorio es evidente el carcter interdisciplinar, donde se destaca, segn Hildebrand, citado por Pujadas y Font (1998) el carcter horizontal, con un enfoque interdisciplinario y sistmico - integral, que supera la aproximacin fragmentada e incompleta de los enfoques estrictamente sectoriales.

La gestin ordenadora exige, entonces, la existencia de un equipo interdisciplinario e interinstitucional que articule el conjunto de organismos que debern participar en dicho proceso. Este equipo buscar la armonizacin, complementariedad y

concurrencia de los diferentes entes de la Administracin Departamental y los externos, que de alguna manera tengan relacin con la ordenacin territorial.

Para ello, se plantea una estructura o sistema territorial con tres subsistemas bsicos, el de asentamientos urbanos e infraestructuras de relacin, el de poblacin y actividades de produccin, y el fsico natural; con los cuales se propone adelantar la construccin de los Lineamientos para la Ordenacin Territorial de Antioquia.

Subsistema de asentamientos urbanos e infraestructuras de relacin: este subsistema est conformado por dos componentes, el urbano y de equipamientos, y el de infraestructuras de relacin.

Componente urbano y de equipamientos: conocido tambin como el subsistema de asentamientos o el de ciudades, segn Gmez Orea, est constituido por los ncleos de poblacin. Este componente debe maximizar el aprovechamiento y la rentabilidad de la localizacin de los ncleos de poblacin y responde fundamentalmente a la localizacin espacial y al funcionamiento u organizacin dinmica en el tiempo.

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21 Este componente que se refiere bsicamente a la organizacin e integracin espacial y funcional, contempla una jerarquizacin de centros urbanos, funciones y equilibrio de la estructura espacial, y en l se manejan indicadores como el equilibrio del sistema urbano, la funcin y jerarqua urbana, las regiones funcionales y los procesos urbanos. Se considera tambin en este componente, la distribucin espacial y el tamao de los centros (morfologa); permite establecer lneas de accin especficas para optimizar la interaccin entre centros y prever los impactos de grandes obras, as como analizar las tendencias de crecimiento con urbanizacin o formacin de nuevos territorios. Se contemplan, adems, los equipamientos de carcter educativo, sanitario, judicial, administrativo, comercial, cultural y deportivo; en cuanto a poblacin atendida, demanda y calidad. El equipamiento constituye un instrumento para la conformacin del modelo territorial. Dado que le da forma y soporta la funcionalidad del territorio, debe estar en correspondencia con la distribucin espacial de la poblacin y con los elementos estructurales del territorio; se consideran escalas municipales, zonales y subregionales en la definicin de los equipamientos.

Componente

de

infraestructuras

de

relacin:

en

este

componente,

las

infraestructuras bsicas tienen una importancia crucial en la ordenacin del territorio, tanto por su valor estructurador, caso de los transportes y las telecomunicaciones, como por su incidencia en el dinamismo econmico (pujadas y Font, 1999). As mismo, las infraestructuras de comunicacin constituyen los

canales a travs de los que se establecen relaciones (Gmez Orea). El anlisis de los servicios pblicos obedece a la importancia de stos para el desarrollo econmico, puesto que suministran la base necesaria para que los sectores productivos y comerciales desarrollen sus actividades. La cobertura,

calidad y prestacin oportuna y eficiente, se constituyen en una condicin fundamental para el bienestar de la poblacin y son condicionantes del desarrollo.

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22 En este componente, por lo tanto, se considera bsicamente todo lo relacionado con vas, con infraestructura de transporte, manejo de residuos, y con los servicios pblicos de energa, acueducto, alcantarillado, gas y telecomunicaciones. mismo incluye los macroproyectos que se adelantan actualmente en el territorio. As

Subsistema de poblacin y actividades de produccin: Conceptualmente, segn Gmez Orea, la ordenacin territorial es la proyeccin espacial de una estrategia de desarrollo econmica, social y ambiental, en la cual la poblacin es el elemento activo, actuando mediante las actividades de produccin, consumo y relacin social.

Por otro lado, la poblacin es la destinataria firme de la ordenacin, ya que el fin ltimo de cualquier modelo territorial debe ser el mejorar el nivel de vida

poblacional, donde sta puede ser considerada a la vez como recurso y como sujeto territorial. En cuanto recurso, la poblacin constituye la fuerza de trabajo encargada de desarrollar las actividades de produccin, y en cuanto sujeto territorial, la poblacin demanda bienes y servicios en trminos cuantitativos y de calidad.

La poblacin es tambin sujeto de relaciones sociales, las cuales determinan la estructura social, los flujos existentes, pautas de comportamiento, entre otros; por lo cual, en este subsistema se considera el componente de poblacin propiamente dicho y el componente de produccin y vnculos.

Componente de poblacin y demografa:

este componente debe contener la

existencia, caractersticas y localizacin de los diferentes grupos humanos y demandas especficas, la composicin poblacional en niveles educativos y grupos por edades, anlisis demogrfico (distribucin, conflictos por localizacin,

concentracin y/o dispersin, dinmica, natalidad, mortalidad, estructura o composicin), saneamiento bsico, vivienda y movimientos poblacionales

(migracin, inmigracin, centros receptores, centros expulsores) y empleo, entre otros.

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23 Tambin debe desarrollar el tema relativo a la cultura. La dimensin cultural

abarca innumerables temticas, pero podra abordarse bajo aspectos como los lugares histricos territoriales, las etnias, los resguardos indgenas, los yacimientos arqueolgicos, ciudades patrimonio histrico, cultural y arquitectnico, teniendo en cuenta grupos poblacionales con identidad y dominio de un espacio determinado.

Componente de produccin y vnculos: en este componente es importante resaltar que el desarrollo social y el crecimiento econmico estn interrelacionados; los logros econmicos hacen factible el mejoramiento del ingreso y el bienestar de los ciudadanos, siendo a su vez el desarrollo humano condicin indispensable para aumentar la productividad. La utilizacin del recurso humano en actividades productivas depende de la dinmica de produccin de bienes y servicios en las diferentes ramas que componen la economa y de los requerimientos de trabajo que se deriven de ella. Otros factores como los tecnolgicos, institucionales, culturales y de estructura condicionan el resultado final. Este componente, entonces, deber contener como mnimo informacin y anlisis sobre los principales productos y reas de produccin, participacin en mercados intra y supradepartamentales, canales de distribucin, vas, comunicaciones, infraestructura para la produccin, integracin funcional - espacial de los municipios y subregiones a los mercados nacionales e internacionales,

infraestructura para la competitividad, localizacin de los sistemas productivos, dinmica territorial de los sistemas productivos, sostenibilidad ambiental, evaluacin del impacto del sistema productivo o extractivo sobre los recursos naturales, cadenas de produccin, grupos industriales o clusters; as como tambin lo referente a los vnculos intermunicipales, interdepartamentales e internacionales, determinados por la interaccin fsica, econmica, tecnolgica, poltica,

institucional y de movimientos poblacionales y distribucin de servicios.

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24 Dentro del subsistema de poblacin y actividades de produccin, tambin se desarrollar el tema correspondiente a la organizacin Institucional y Administratia, con un inventario de las instituciones pblicas y comunitarias nacionales, departamentales y/o subregionales, y tambin de las privadas, incluyendo las Organizaciones No Gubernamentales que intervienen en el sistema territorial. Los trminos en que se describen estas instituciones pueden incluir la eficacia demostrada en el pasado y la capacidad de accin que les proporciona la legislacin en que se apoya su actividad, la dotacin de personal tcnico de que disponen y el presupuesto con que cuentan (Gmez Orea, 1994).

Subsistema Fsico natural

Si se retoma el concepto de Gmez Orea de que la poblacin es el elemento activo en la ordenacin territorial, actuando mediante las actividades de produccin, consumo y relacin social, el medio fsico debe entenderse y analizarse en trminos de relacin con las actividades humanas. En este sentido, es fuente de recursos, soporte de actividades y receptor de residuos.

Es necesario, por tanto, considerar las relaciones sinrgicas que se dan entre los recursos naturales enmarcados en el territorio y las escalas de poblamiento, asentamiento y produccin, ya que cada una de las unidades del territorio, tienen unas caractersticas y potencialidades propias, as como unas escalas de uso y una capacidad de soporte definidas y limitadas, cuyos umbrales y techos deben ser respetados si no se quiere desencadenar patologas ambientales y provocar, eventualmente, colapsos ecolgicos.

Este subsistema contiene los componentes fsico y de vulnerabilidad ambiental:

Componente Fsico: este componente se constituye en la base sobre la cual se generan los principios orientadores de los procesos de ordenacin. En el anlisis del medio fsico se debe partir del papel que deben jugar los recursos naturales y el suelo no urbanizable en el contexto de las demandas sociales, econmicas y el

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25 subsistema de asentamientos, con el objeto de conservar los valores ecolgicos, paisajsticos, productivos y cientfico-culturales; mejorar, recuperar y rehabilitar los elementos y procesos del ambiente natural, y poner en valor los recursos ociosos o insuficientemente aprovechados.

En los estudios del medio fsico, cuyo fin es la ordenacin de recursos en general, a travs de cualquiera de las formas de tratamiento existentes, se llegar a la cartografa de unidades homogneas respecto a ciertos factores que servirn de base para la clasificacin del territorio, es decir, que la clasificacin es la base de la valoracin y debe ir ms all de la estricta descripcin y por lo tanto debe cargarse de significado (Ministerio del Medio Ambiente, 1998).

En lo fsico-natural se entiende entonces, segn Gmez Orea; el sistema formado por los elementos y procesos del ambiente natural, considerando el aire, el clima, el agua, el suelo, la vegetacin, la fauna, el paisaje, las interacciones entre ellos, los procesos de erosin y sedimentacin y de interaccin entre habitats y comunidades, formas antrpicas de aprovechamiento de los recursos naturales, entre otros. Especficamente, entonces, en el anlisis se podran considerar

elementos y problemticas relacionadas con:

Conocimiento de las caractersticas naturales del territorio y comprensin de las formas en que se utiliza, as como de las influencias normativas sobre el suelo.

Cobertura y situacin actual del uso del territorio y la forma como sus habitantes lo han transformado.

Zonas estratgicas, como reas de reserva, ecosistemas de gran fragilidad e imprescindibles para una regin (paramos, manglares, humedades, bosque tropical lluvioso, bosque cordillera, ecosistemas marinos, entre otros.).

Localizacin optima de la poblacin y actividades, incluyendo la cobertura vegetal, el uso del suelo y la adecuacin y recuperacin de tierras.

Estimacin de la potencialidad del territorio, desde el punto de vista de las oportunidades que ofrece en cuanto recurso, soporte y receptor de desechos para las actividades humanas, as como estimacin de la fragilidad o vulnerabilidad del territorio para dichas actividades.

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26

Capacidad de respuesta territorial a la demanda que establecen las dinmicas econmicas y poblacionales, incluyendo anlisis de oferta y demanda de agua dentro del concepto de cuenca hidrogrfica.

Evaluacin de la capacidad de acogida del territorio para algunas actividades preponderantes.

Componente de Vulnerabilidad Ambiental: en el subsistema fsico-natural, tambin se debern trabajar las degradaciones y amenazas que actan sobre el territorio, as como la mitigacin de riesgos. La presencia de un fenmeno natural que represente amenaza para la vida del hombre y/o sus actividades en un determinado territorio, implica un conjunto de limitaciones y restricciones e incluso prohibiciones en el uso de la tierra. Es necesario entonces, planificar con el fin de coexistir con el fenmeno natural y sus manifestaciones, ya sea restringiendo la presencia del hombre y/o de sus actividades, adecuando las condiciones de infraestructura para reducir su vulnerabilidad o implementando planes conducentes a la mitigacin del riesgo. La ausencia de planes de ordenamiento territorial, la falta de definicin de zonas expuestas a amenazas, y la carencia de estudios sobre fenmenos que involucran amenaza, aseguran un aumento en el nmero y magnitud de desastres. Los

desastres no son un problema solamente para quienes viven bajo un peligro potencial natural, debe ser tambin un problema para quienes toman las decisiones sobre las polticas de desarrollo y para quienes tienen a su cargo la planeacin fsica y de las inversiones. La existencia de amenazas naturales y de zonas estratgicas de reserva, definen un marco de referencia obligado para la adecuada estructuracin territorial, por lo cual debe tenerse en cuenta la incorporacin de la prevencin y mitigacin de riesgos, partiendo de su insercin en la ordenacin e incluyendo un inventario de amenazas naturales referidas a factores de carcter ssmico, volcnico, inundacin, movimientos de remocin en masa, entre otros.

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27 Especficamente, se debe realizar un inventario y localizacin de las amenazas para la poblacin; tipificar las amenazas, magnitud y frecuencia de ocurrencia; definir grados de susceptibilidad; realizar evaluaciones de amenazas naturales y antrpicas con fines de zonificacin, reglamentacin y planificacin; y efectuar anlisis de vulnerabilidad de centros urbanos.

1.3.2. Estructura general para abordar los Lineamientos de Ordenacin para Antioquia

La construccin de los LOTA, como proceso participativo, negociado, socializado y concertado, debe involucrar diversas entidades en el mbito participativo y en el de asesora (ver grfico), con el fin de responder a su carcter flexible y plural. Desde la perspectiva de la participacin en la construccin de los Lineamientos, es necesario articular a las diferentes instancias involucradas en la ordenacin territorial.

Dentro de la estructura general que se propone para abordar los Lineamientos, se contempla: un equipo director, un equipo coordinador y un equipo tcnico, los cuales tienen la responsabilidad de concretar los productos de los tres subsistemas mencionados. El grupo director estar conformado por representantes del Departamento

Administrativo de Planeacin, de la Secretara de Agricultura y Desarrollo Rural y del Departamento Administrativo del Medio Ambiente. Este grupo deber facilitar la

coordinacin y organizacin entre las diferentes entidades de apoyo, tanto de la Administracin Departamental, como de otras entidades del orden nacional y Departamental que puedan aportar al proceso; debe adems, involucrar a las diferentes instancias del nivel participativo y del nivel de asesora y coordinacin (ver grfico); y diligenciar en los mandos altos el acceso a la informacin y la consecucin de recursos econmicos y de apoyo para cada equipo coordinador.

Se trata entonces de una estructura con un grupo director a la cabeza que organiza y coordina los tres subsistemas considerados, cada uno de los cuales se subdivide en dos componentes:

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Subsistema de asentamientos urbanos e infraestructuras de relacin

Componente urbano y de equipamientos Componente de infraestructuras de relacin Componente de produccin y vnculos Componente de poblacin y demografa Organizacin institucional y administrativa Componente fsico Componente de vulnerabilidad ambiental.

Subsistema de poblacin y actividades de produccin

Subsistema fsico natural

Cada uno de los subsistemas y/o componentes tendr un equipo coordinador y un equipo de apoyo, buscando que el trabajo, como se mencion, sea adelantado de manera interdisciplinar e interinstitucional: Subsistema de asentamientos urbanos e infraestructuras de relacin:

Componente urbano y de equipamientos: coordinado por el Departamento Administrativo de Planeacin.

Componente de infraestructuras de relacin: coordinado por la Secretara de Infraestructura Fsica y el Departamento Administrativo de Planeacin, apoyados por el Departamento Administrativo de Valorizacin, EDATEL, EADE, la Gerencia de Servicios Pblicos, as como tambin por las Gerencias de los diferentes macroproyectos en ejecucin o diseo.

Subsistema de poblacin y actividades de produccin: coordinado por el Departamento Administrativo de Planeacin y la Secretara de Agricultura y Desarrollo Rural, apoyados por las Secretaras de Participacin Ciudadana y Desarrollo Social, Gobierno componente minas, Salud, Educacin para la Cultura y Equidad de genero para las Mujeres, y por las Gerencias Indgena y de Negritudes.

Subsistema fsico natural: coordinado por la Secretara de Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Administrativo de Planeacin y el Departamento

Administrativo del Medio Ambiente, apoyados por el DAPARD y la Secretara de Gobierno componente Minas.

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29 1.3.3. Metodologa para la formulacin de unos Lineamientos para la Ordenacin Territorial de Antioquia

Con el proceso de formulacin de los LOTA se busca generar una serie de criterios para ordenar el territorio Antioqueo y facilitar la planificacin en porciones especficas del territorio. En uno u otro caso, el Departamento debe tener un conocimiento amplio de la configuracin de su territorio y definir un futuro que le permita estructurar sus acciones.

En otras palabras, para recomendar intervenciones especficas, los Departamentos deben conocer en primera instancia, la manera como se estn comportando los distintos subsistemas y sus interrelaciones. La intencin es que los Departamentos

estructuren la informacin requerida para la formulacin de los lineamientos.

Esquemticamente, la propuesta metodolgica que se propone para llevar a cabo la construccin de los LOTA podra contener los siguientes pasos o etapas:

Primera etapa: Actividades preliminares.

El proceso metodolgico ya se ha iniciado de alguna forma, con las reflexiones sobre temas pertinentes a la Ordenacin Territorial por parte de diferentes entidades pblicas y privadas, coordinadas por el Departamento Administrativo de Planeacin, as como tambin con la mesa de trabajo denominada Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial (LOOT).

Especficamente, y como paso inicial, se han llevado a cabo acciones relacionadas con la definicin del proyecto, la estructura funcional, los equipos y sus

responsabilidades, el contenido general y un marco conceptual y metodolgico.

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30 Segunda etapa: Recoleccin y anlisis de informacin

Esta etapa o fase consiste, segn Gmez Orea (1994), en recoger la informacin necesaria y suficiente para comprender la estructura del sistema territorial

departamental que se analiza, as como su funcionamiento.

A la informacin, que

debe filtrarse, hay que comprobarle su validez, traducirla a parmetros que puedan ser aplicables, disponerla en soportes que puedan ser utilizados, y finalmente debe homogenizarse en trminos de escalas y grado de concrecin compararse. para que pueda

Dicha actividad se debe realizar por parte de los grupos de trabajo definidos de acuerdo con los subsistemas propuestos. Se ha iniciado con la bsqueda y obtencin de informacin secundaria sobre experiencias similares en otros departamentos, y con el anlisis de documentos tericos y metodolgicos. La informacin aludida debe ser complementada con informacin estadstica, planes ambientales de las

Corporaciones Autnomas Regionales (CORNARE, CORPOURABA, CORANTIOQUIA, CORMAGDALENA), cartografa, planes de ordenamiento municipales, documentos del Plan Estratgico de Antioquia, estudios temticos y sectoriales, entre otra.

Tercera etapa: Diagnstico Territorial

La definicin de un plan, segn Pujadas y Font (1998), comportar siempre el anlisis de la situacin actual, definiendo normalmente un modelo territorial actual que recoger sus elementos ms relevantes.

El diagnstico consiste, bsicamente, en un primera aproximacin al conocimiento del sistema territorial y a la valoracin de su situacin actual, a la vista de su trayectoria histrica y de su evolucin previsible, en trminos de los grandes problemas, condicionantes y oportunidades en los temas planteados dentro de los diferentes subsistemas y componentes.

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31 El resultado ms importante de los diagnsticos, es precisamente la sntesis, que puede lograrse con la construccin de una matriz DOFA, y con la jerarquizacin de las oportunidades, limitantes y problemas, para lo cual se requiere de la participacin amplia de todos los actores sociales que tengan que ver con el proceso ordenador2.

En el diagnstico territorial, debe realizarse una sntesis esquemtica, breve y coherente de los diagnsticos de los componentes y subsistemas, ya que los problemas estn fuertemente interconectados, tanto en sus manifestaciones y en sus causas, como en la actuacin de los actores implicados.

En esta parte, segn Gmez Orea, conviene organizar los problemas en forma de un rbol con varios niveles de desagregacin, los cuales ponen de manifiesto las relaciones de causa - efecto entre ellos. Las relaciones dentro de un nivel del rbol se pueden detectar y visualizar mediante una matriz cuadrada cuyas entradas son los problemas dispuestos en el citado nivel.

Cuarta etapa: Formulacin de objetivos y Generacin de alternativas

A partir del diagnstico deben definirse unos objetivos, donde se contemplen los problemas, las oportunidades y las aspiraciones que fueron analizadas en ste3 . Una vez definidos los objetivos, stos se deben jerarquizar expresando el orden de prioridad en que se alcanzarn, teniendo en cuenta las polticas de mayor jerarqua (nacionales, regionales) y otros procesos de niveles territoriales menores (municipales,

subregionales). Debe considerarse que la ordenacin territorial, por principio, debe asumirse bajo el principio de una alta flexibilidad, por lo cual los objetivos a alcanzar deben ser revisados y/o ajustados peridicamente.

Deben tratarse como problemas las aspiraciones de la poblacin en cuanto sean percibidas como tales. Los condicionantes naturales ms significativos, as como los procesos y riesgos activos, que intervienen como limitantes para las actividades humanas, deben ser descritos y valorados. Deben sintetizarse tambin las oportunidades que brinda el medio para el desarrollo de las actividades, entendiendo la oportunidad como la existencia de recursos de todo tipo, naturales y humanos, que pueden ponerse en valor, pero cuya situacin actual no constituye un problema. (Pujadas y Font, 1998)
3

Un objetivo puede entenderse como la expresin explcita de resolver un problema, atendiendo a los tres elementos que lo definen: manifestacin y sus efectos, causas y agentes implicados. (Pujadas y Font, 1998)

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32 Con base en los resultados del diagnstico, mediante el apoyo de tcnicas cartogrficas, sistemas de informacin geogrfica, concertacin con los diferentes actores y previo anlisis de las fortalezas, oportunidades, limitantes y problemas de uso del territorio priorizados y jerarquizados, se definen alternativas de uso y orientacin de los procesos de ocupacin, previa evaluacin de la capacidad de acogida del territorio4.

Unos lineamientos de ordenacin se expresan en un modelo territorial y en las propuestas instrumentales para irlo concretando a mediano y largo plazo, para lo cual se deben disear alternativas para la imagen objetivo o escenarios futuros; y generar propuestas coherentes orientadas a la consecucin de las alternativas, considerando que unas se orientan a mantener la situacin actual que no cambia en la imagen objetivo, y que otras, de signo positivo, se orientan a conducir la situacin actual hacia el logro del escenario previsto.

La imagen objetivo normalmente diverge de la imagen evolutiva, por lo cual resulta til definir varios escenarios en relacin con las previsiones de evolucin (tendencial, productivista, equilibrio territorial). El diseo final de la imagen objetivo no slo se

fundamenta en las tendencias evolutivas del modelo existente, sino que debe considerar la capacidad de acogida del territorio, la visin de futuro y, para el caso especfico del Departamento, los trazos del modelo de desarrollo que se han analizado en el marco del Plan Estratgico de Antioquia.

Las diferentes alternativas deben de ser evaluadas mediante la discusin y ponderacin de las ventajas e inconvenientes de cada una de ellas. Para ello se debern definir criterios de evaluacin y analizar los efectos de las diferentes alternativas sobre el sistema territorial.

Se entiende por capacidad de acogida el producto final a partir del cual se integra el medio fsico con el resto de los subsistemas para configurar el diagnstico global del modelo territorial. Depende para cada punto del territorio y para cada actividad, de su valor, potencialidad, fragilidad y riesgos naturales, y est condicionada por las afecciones del suelo, las degradaciones y las amenazas existentes o previsibles. El estudio de capacidad de acogida, de carga o de soporte, informar sobre el nivel de presin que puede soportar un sector del territorio sin que se produzcan deterioros inadmisibles. (MOPU, 1984).

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33 Quinta etapa: Instrumentacin de la alternativa seleccionada

Las propuestas y determinaciones de esta fase establecern las lneas de actuacin que deben permitir alcanzar el modelo territorial propuesto. En la mayora de los casos, estas determinaciones orientaran y/o vincularn al planteamiento derivado o subordinado, que tendr una responsabilidad muy importante para la concrecin del modelo. Por ello, dentro de la implementacin debe darse una coordinacin amplia y sistemtica de las diferentes actividades, de manera que sea factible el logro de los objetivos planteados.

Hace parte tambin de la implementacin, la aprobacin y adopcin de los lineamientos, las cuales deben ser protocolizadas mediante decreto u ordenanza, lo que le da la viabilidad poltica y por ende que se pueda garantizar su ejecucin.

Por ltimo, es necesario sealar la importancia que reviste el seguimiento y evaluacin al proceso de avance y convalidacin de los lineamientos, a fin de verificar si se est cumpliendo lo planeado, programar medidas correctivas en caso de alejamiento de lo previsto y modificar o no la trayectoria de lo propuesto. En general, se trata de ajustar las medidas adoptadas para la obtencin de la imagen objetivo y/o modelo de desarrollo territorial.

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34 2. LA VISION DEL DEPARTAMENTO, LAS LINEAS ESTRATGICAS DE DESARROLLO FUTURO Y LOS LINEAMIENTOS PARA LA ORDENACION TERRITORIAL

Cuando se trata de definir lineamientos generales para la ordenacin territorial de una regin o departamento, el enfoque integral y/o sistmico es el que ms se puede aproximar a interpretar la complejidad del territorio, teniendo en cuenta tanto sus caractersticas y relaciones internas, como las relaciones que se tejen con espacios territoriales cercanos y/o mayores, y las dinmicas de las comunidades asentadas y con influencia en el sistema territorial.

En la ordenacin de un territorio, en la medida que deben tomarse decisiones que pueden afectar intereses no siempre concordantes, se puede hablar como lo plantea Gmez Orea (1994), de cuatro conflictos que resultan paradigmticos: la aparente contradiccin entre conservacin y desarrollo, la existencia de sectores conflictivos entre s, la pugna entre inters pblico y privado, y la diferencia entre visin local e intereses globales. Dichos conflictos se manifiestan y concretan en problemas

relacionados con desequilibrios territoriales, impactos ecolgicos debido a localizacin incompatible con el medio, despilfarro de recursos naturales tanto por falta como por exceso de actividad, ignorancia de los riesgos naturales en la localizacin de actividades, mezcla y superposicin desordenada de usos, incoherencia entre localizacin de residencia y dficit de equipamientos colectivos, conflicto entre actividades y sectores, y descoordinacin entre organismos pblicos.

Para el caso del territorio antioqueo, se considera que el desarrollo territorial se ha caracterizado por un crecimiento grande y acelerado en su regin central y un crecimiento mnimo de las dems subregiones de carcter eminentemente rural, lo que expresa una restriccin territorial en la oferta y disponibilidad de actividades productivas y de servicios, y la ausencia de una red urbana jerarquizada que sirva de canal de irrigacin de la dinmica del desarrollo. Esta situacin ha llevado a que el territorio antioqueo presente una gran inequidad social y territorial, sin difusin adecuada del crecimiento econmico.

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35 As entonces, y retomando al PLANEA en su componente territorial, se han identificado los siguientes problemas crticos para el desarrollo del territorio departamental: Aislamiento fsico y cultural, con desintegracin interna, deficiente vinculacin a mercados, baja capacidad de gestin nacional e internacional y deficiente integracin con regiones vecinas. Inequidad territorial del desarrollo, con concentracin de la inversin, el empleo, los servicios y la poblacin en la regin central; desarticulacin y marginalidad en las otras regiones; gran aglomeracin central; incipientes conjuntos urbanos, con bajos niveles de desarrollo y predominio de centros alejados de las dinmicas de desarrollo. Desarrollo contrapuesto al medio natural, con un progreso soportado en la conquista del medio, deforestacin creciente, localizacin de asentamientos en sitios escarpados y de difcil acceso, sistemas de asentamientos y vas que no responden a determinantes naturales, conflictos entre usos actuales y potenciales, y desaprovechamiento de los potenciales naturales. Un importante reto al plantear los LOTA, en concordancia y aprovechando el ejercicio adelantado por el PLANEA, consiste en la definicin de polticas que le apunten al desarrollo de las lneas estratgicas formuladas, en la bsqueda de alcanzar la visin y hacer realidad un modelo de desarrollo que pretende hacer de Antioquia un territorio ms abierto, flexible e integrado al entorno; equilibrado; y en armona con la naturaleza. Los objetivos de la poltica territorial deben permitir el reconocimiento de las dinmicas territoriales, tanto de los espacios fsico naturales, como las de los actores sociales que producen y habitan dichos espacios. En este sentido deben adoptarse posiciones ms fomentadoras y promotoras en el uso y ocupacin del territorio y no slo restrictivas e intervensionistas, considerando la ordenacin como un medio, soporte bsico y a la vez como un elemento activo de los procesos de desarrollo que permita orientar las relaciones de la sociedad con su territorio y su estructura poltico administrativa, hacia el logro progresivo de la visin.

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36 Las polticas que se definan para el territorio departamental, en concordancia con el trabajo desarrollado por el PLANEA, deben apuntar a lograr un desarrollo humano equitativo y sostenible; a revitalizar la economa antioquea, a reconstruir el tejido social y a integrar y articular el territorio departamental, es decir, a hacer de Antioquia una regin competitiva, sostenible y atractiva, con el fin de que participe en los flujos econmicos nacionales y mundiales, y se integre internamente en sus aspectos fsicos, sociales, culturales, econmicos y poltico administrativos.

En este ltimo sentido, se deben generar propuestas y/o polticas que le apunten al desarrollo de infraestructuras eficientes para la conexin interna y externa; a la dotacin en todo el territorio de equipamientos productivos, ambientales, sociales y de servicios; a la utilizacin de los recursos naturales de valor estratgico como herramientas de integracin y desarrollo; a la generacin de un sistema equilibrado de asentamientos que favorezca el desarrollo subregional, consultando las ofertas ambientales disponibles; y al desarrollo de capacidades, modelos de gestin y estructuras administrativas que contribuyan al fortalecimiento de autonomas y que dinamicen el desarrollo local y subregional.

Las polticas que se planteen en el marco de los lineamientos, deben concretarse en acciones para hacer efectivo el modelo de ocupacin que se propone para Antioquia, el cual se enmarca en la necesidad de profundizar y hacer efectiva la descentralizacin, y propiciar la equidad social y espacial, conservando y revalorando la riqueza natural y el patrimonio cultural, y generando una mayor gobernabilidad. De este modo, los principios que se adopten en el marco de LOTA deben guiarse por criterios de intervencin tales como la globalidad territorial; la desconcentracin; la descentralizacin; la complementariedad, especializacin y solidaridad; y la

cooperacin pblico privada.

El primer criterio hace referencia a que los mbitos de anlisis y planificacin deben ser lo ms amplio posibles, es decir, considerar no slo el entorno departamental y nacional, sino igualmente el internacional.

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37 El gran crecimiento de la regin central urbana (metropolitana) debe ser compensado con una poltica activa de desarrollo y promocin de actividades en otros centros, potenciando los factores claves (factores de excelencia) de cada una de sus reas de influencia, es decir, avanzar hacia la desconcentracin y hacia una mayor equidad territorial.

Como

factor

clave

para

el el

desarrollo

equilibrado, de

debe

fortalecerse

la

descentralizacin mediante

mejoramiento

la capacidad

planificadora,

administrativa, financiera y de toma de decisiones de los gobiernos locales.

La complementariedad, especializacin y solidaridad deben regir la necesaria integracin (asociacin) entre los gobiernos. As mismo, la cooperacin pblico

privada debe fortalecerse, ya que resultan fundamentales las alianzas de los gobiernos locales y seccionales con el sector privado para promover el desarrollo territorial.

En el anterior sentido, y en el marco del Plan Estratgico, algunos de los objetivos generales de la ordenacin territorial a los que se debe propender, corresponden a: Propiciar una adecuada integracin del Area Metropolitana del Valle del Aburr con el resto del Departamento, principalmente con sus zonas de influencia

inmediata, contrarrestando su expansin incontrolada.

Impulsar una poltica de integracin de los grandes ros a la vida econmica y social del departamento, entendidos como ejes estructurantes del territorio.

Contribuir a articular una red de ciudades, de modo que se estructure un sistema urbano ms equilibrado, a travs del desarrollo cualitativo de las ciudades y de la optimizacin de las inversiones mediante su integracin multisectorial y la instrumentalizacin de una accin pblica que rescate socialmente las plusvalas e impulse la inversin privada.

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38 Contribuir a la conservacin y valoracin del medio natural, donde se tengan en cuenta la racionalizacin de la oferta natural, las particularidades de los distintos ecosistemas territoriales y la utilizacin del patrimonio cultural de las subregiones.

Integrar el territorio antioqueo a los ejes de desarrollo nacional e internacional

Crear las condiciones para un desarrollo social y espacial ms equitativo.

Definir y establecer los requerimientos y la localizacin de infraestructuras, servicios y equipamientos, que coadyuven e incentiven la inversin privada y sectorial hacia el desarrollo competitivo de las subregiones.

El plantear unos lineamientos para la ordenacin territorial de Antioquia, implica que las decisiones que se tomen deben partir del conocimiento lo ms acertado posible del territorio, con la definicin de variables donde se considere, que si bien los territorios poseen unas caractersticas propias, stos tambin son fruto de la dinmica que le imprimen sus habitantes, producto de las condiciones sociales, econmicas, fsicas, biolgicas, tecnolgicas y culturales, as como de la estructura poltico - administrativa existente.