EDUCAO

1 Apresentao O presente captulo se insere no esforo de anlise da situao educacional do jovem brasileiro e de suas perspectivas de insero social. De incio, so relatados alguns fatos relevantes no campo da educao e, em seguida, analisam-se aspectos da poltica educacional materializada no Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). A seo Tema em destaque trata a situao educacional dos jovens brasileiros luz de indicadores clssicos, tendo como parmetros sua evoluo no tempo e em relao ao conjunto da populao brasileira, alm das principais polticas educacionais com foco na populao de 15 a 29 anos que esto sob a responsabilidade do Ministrio da Educao (MEC). 2 Fatos relevantes 2.1 Caravana da Educao No intuito de promover a mobilizao social em torno do PDE, aspecto que constitui um dos seis pilares sobre os quais se sustenta esse plano, o MEC iniciou um processo denominado Caravana da Educao, por meio do qual pretende fomentar o envolvimento de governos estaduais e municipais e da sociedade civil. um ponto de partida para viabilizar a implementao das iniciativas previstas no plano, muitas delas com execuo compartilhada e dependentes de parceria com as unidades federadas. Durante a caravana, o ministro da Educao e seu secretariado tm apresentado as aes contidas no PDE, com o propsito de esclarecer e estimular os representantes de governos estaduais e municipais a aderirem ao Plano de Metas, intitulado Compromisso Todos pela Educao, assim como ao Programa Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos. O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao estabelece 28 diretrizes, baseadas em estudos sobre boas prticas de redes e escolas. Ele se consolida com cada ente federado por meio da assinatura de um termo de adeso, que tem como objetivo o cumprimento de metas estabelecidas a partir do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), indicador que combina resultados de desempenho (proficincia) e fluxo (aprovao) de alunos dos ensinos fundamental e mdio. O Ideb possibilitou identificar as redes e as escolas pblicas com os mais baixos ndices 1.242 municpios e 7.085 escolas , que tero prioridade no recebimento de transferncias voluntrias da Unio. Por sua vez, o Programa Brasil Alfabetizado, em sua reformulao, dar prioridade a 1.100 municpios com taxas de analfabetismo superiores a 35,0%, e os com elevado contingente de analfabetos. Os municpios que aderirem ao programa assumem o compromisso de elaborar planos plurianuais de alfabetizao, com vistas a ampliar a qualificao dos processos de alfabetizao e a mobilizar pessoas analfabetas a participarem dos cursos. Em geral, municpios com indicadores educacionais baixos so os mais pobres e, desse modo, os que mais carecem do apoio supletivo proporcionado pelo governo federal.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

97

Alm de padecerem da carncia de recursos financeiros, esses municpios tambm evidenciam inabilidades tcnicas para elaborar projetos, de modo que passam a enfrentar maiores dificuldades de acesso aos recursos disponveis nos programas geridos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). Ao orientar suas aes pelo princpio da eqidade, o MEC assumiu o compromisso de fornecer-lhes assistncia tcnica competncia constitucional da Unio pouco exercida no intuito de auxiliar gestores locais no planejamento de aes de melhoria da qualidade da educao. At outubro de 2007, a Caravana da Educao havia percorrido 16 estados brasileiros, sendo 14 deles pertencentes s regies Norte e Nordeste, onde se registram as maiores taxas de analfabetismo e os piores ndices do Ideb. Entre os estados visitados, alguns chamam a ateno por se encontrarem em situao bastante desfavorvel em relao aos ndices mdios nacionais. Paraba e Alagoas, por exemplo, exibem taxas de analfabetismo de quase 30,0%, muito acima da mdia nacional, situada em torno de 10,0%; e a Bahia concentra em seu territrio 208 municpios com Ideb entre 0,7 e 2,7, enquanto o ndice mdio nacional de 3,8. Mesmo em estados com melhores ndices educacionais, como Gois e Rio Grande do Sul, h um nmero significativo de municpios que tero prioridade no repasse de recursos financeiros federais por se enquadrarem nas prioridades do PDE. Cerca de 13,0% dos municpios goianos se encontram nessa situao, enquanto 79 municipalidades gachas (16,0% do total) apresentam Ideb abaixo da mdia nacional. 2.2 Nova lei do estgio Encontra-se em tramitao no Senado o projeto de lei do estgio, aprovado pela Cmara dos Deputados em junho de 2007. Tal projeto tem como objetivo introduzir mudanas que regulamentaro o estgio de estudantes de ensino mdio, educao profissional e superior. A nfase no estgio como processo educativo supervisionado destaca-se como importante mudana de concepo, no sentido de resgatar seu valor formativo para o estudante. A proposta delimita claramente o papel da escola em relao ao aluno e instituio que oferece o estgio na medida em que este se integra ao projeto pedaggico escolar. Entre as mudanas previstas, ressaltam-se: i) limitao da carga horria diria em seis horas, de forma a ser compatvel com as atividades escolares; ii) concesso de bolsas com direito a frias remuneradas de 30 dias a cada ano de estgio, alm de um seguro contra acidentes pessoais; iii) prazo mximo de dois anos de estgio em uma mesma empresa; e iv) meia jornada em perodos de prova. Esse conjunto de alteraes visa reforar a funo do estgio como processo formativo-profissional e, ao mesmo tempo, coibir a utilizao do estagirio como mode-obra barata. 2.3 Novas regras do financiamento estudantil No ltimo dia 20 de novembro foi sancionada a Lei no 11.552, que muda substancialmente as diretrizes do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies), criado em 1999 para substituir o Programa de Crdito Educativo (PCE/Creduc). De acordo com a Secretaria de Educao Superior (Sesu), o Fies conta atualmente com 445 mil contratos ativos.

98

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

ipea

A partir de agora, o estudante de graduao poder financiar at 100,0% dos encargos educacionais cobrados por instituies de ensino devidamente cadastradas junto ao MEC para esse fim. Em sua fase inicial, o percentual mximo de financiamento era de 70,0% e, recentemente, havia sido reduzido para 50,0%. A lei tambm abre a possibilidade de o Fies financiar estudantes matriculados em programas de mestrado e doutorado com avaliao positiva nos processos conduzidos pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). No entanto, tal modalidade de financiamento somente ser concedida se: i) houver disponibilidade de recursos financeiros e cumprimento no atendimento prioritrio aos alunos dos cursos de graduao; e ii) os prazos de financiamento forem os mesmos estabelecidos na concesso de bolsas de mestrado e doutorado pela Capes. O MEC assegurar, ainda, excepcionalmente e na forma do regulamento, a concesso de bolsas a estudantes de mestrado e doutorado que tenham sido beneficirios do Fies nos cursos de graduao e que tenham apresentado os mais elevados desempenhos acadmicos. Outra inovao importante que o Fies passar a oferecer seis meses de carncia, contados a partir da data de concluso do curso, para que o estudante comece a quitar o dbito. A possibilidade de extenso desse perodo de carncia fica a critrio do MEC, que foi autorizado a criar regime especial, na forma do regulamento, para atender a esse dispositivo. O ministrio tambm foi autorizado a instituir o Fies solidrio, que, com a anuncia do agente operador, permitir a formao de grupo com a participao de at cinco fiadores solidrios, alm de criar outras condies especiais na contratao do financiamento para cursos especficos. H ainda a possibilidade de se estender o financiamento em at um ano caso o estudante atrase a concluso do curso. Alm das fontes de recursos atuais do Fies, sero incorporados recursos oriundos dos saldos devedores e de encargos e sanes contratualmente cobrados dos financiamentos concedidos no mbito do PCE/Creduc, alm de outras receitas. 2.4 Mais uma universidade federal comea a ser gestada O governo federal estabeleceu como uma das metas do PDE duplicar, no prazo de dez anos, o nmero de estudantes matriculados nas Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes), tanto na modalidade presencial como a distncia. Para isso, esto previstas aes voltadas ao aumento de vagas em cursos noturnos, reduo da evaso e flexibilizao curricular. Em conformidade com esse compromisso assumido pelo governo federal, encontramse em curso 45 aes de expanso e implantao de campi universitrios, cujos recursos financeiros alocados para 2007 somaram R$ 285,0 milhes. Dando continuidade a esse processo, foi anunciada pelo Ministrio da Educao a criao da Universidade da Mesorregio da Fronteira Sul, por meio da qual sero implantados campi no sudoeste do Paran, oeste de Santa Catarina e norte do Rio Grande do Sul. Para tanto, foi nomeada comisso para elaborar proposta de criao dessa nova universidade, que, de acordo com o MEC, ter oferta inicial de 1,4 mil vagas em 14 cursos de graduao. A expectativa do ministrio de ter 30 cursos em funcionamento ao final de sua implantao.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

99

3 Acompanhamento e anlise da poltica 3.1 Concepo geral do Plano de Desenvolvimento da Educao Tendo como objetivo principal a persecuo de uma educao bsica de qualidade para todos os brasileiros, o MEC definiu, por meio do PDE, uma estratgia de enfrentamento de problemas que historicamente tm entravado os sistemas de educao no Brasil. Essa estratgia, sob a coordenao do MEC, pressupe a articulao de programas e aes de diversos ministrios, alm da parceria com os estados, o Distrito Federal e os municpios, e sustenta-se em seis pilares: i) viso sistmica da educao; ii) territorialidade; iii) desenvolvimento; iv) regime de colaborao; v) responsabilizao; e vi) mobilizao social. O PDE, ao abarcar uma viso sistmica, busca reconhecer as conexes entre educao bsica, educao superior, educao profissional e alfabetizao. Com isso, pretende potencializar as polticas baseadas nesses nveis educacionais, de forma a refor-los reciprocamente. Essa perspectiva sistmica pretende dar conseqncia articulao da educao com o desenvolvimento socioeconmico que se realiza no territrio, ao adotar a lgica de arranjos educativos local, regional ou nacional. A estratgia de implementao do plano est centrada no aperfeioamento e reforo do regime de colaborao com os entes federados, entendidos como parceiros no compartilhamento de competncias polticas, tcnicas e financeiras para a execuo dos programas de desenvolvimento da educao. Da a importncia de se estabelecerem mecanismos de responsabilizao e de mobilizao social para o alcance dos resultados. As linhas gerais do PDE foram divulgadas em maro de 2007, sendo que, no ms seguinte, foram complementadas por um conjunto de atos normativos para implementar as mais de 40 iniciativas previstas. Somente em setembro, o MEC apresentou um documento em que so explicitados princpios, justificativas e principais programas que devero integrar o referido plano. O box 1 apresenta uma sntese das aes que compem o PDE.
BOX 1

Sntese das aes do PDE

EIXO 1 EDUCAO BSICA Planejamento e gesto educacional Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao: estabelece 28 diretrizes, baseadas em estudos sobre boas prticas de redes e escolas, e define termo de adeso para o cumprimento de metas estabelecidas a partir do Ideb. Tendo como referncia o ano de 2021, foram estabelecidas para o Ideb metas finais e intermedirias para os anos mpares, a partir de 2007. Planos de Aes Articuladas (PAR), de carter plurianual, reestruturam as transferncias voluntrias da Unio, em substituio prtica anterior de realizao de convnios unidimensionais e efmeros. Expanso do Plano de Desenvolvimento da Escola para 10 mil escolas com menor Ideb, um reforo para a melhoria da gesto.
(Continua)

100

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

ipea

(Continuao)

Avaliao Criao do Ideb, para avaliar redes e escolas e combinar indicadores de desempenho o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e a Prova Brasil e de fluxo (aprovao). Provinha Brasil: avaliao, pelas escolas, da alfabetizao dos alunos dos anos iniciais do ensino fundamental com instrumentos e orientaes do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep). Financiamento Incluso da educao infantil e do ensino mdio no Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (Fundeb) e no salrio-educao. Financiamento da expanso da rede fsica de atendimento da educao infantil (R$ 200,0 milhes para 400 projetos/ano). Incluso da educao infantil e do ensino mdio nos programas nacionais Dinheiro Direto na Escola (PDDE), Biblioteca Escolar e Apoio ao Transporte Escolar. Ampliao do PDDE com parcelas extras para escolas rurais e para as urbanas que cumprirem metas intermedirias do Ideb. O MEC tambm financiar vrias outras aes: transporte escolar para alunos da rea rural; laboratrios de cincias, de informtica e conexes de internet em todas as escolas com mais de 50 alunos; e implantao de salas de recursos multifuncionais para incluso de alunos com deficincia em classes comuns. Formao de professores Implantao da Universidade Aberta do Brasil (UAB), articulando universidades pblicas e sistemas de ensino para oferta de formao inicial e continuada a distncia, com implantao de 1.000 plos presenciais at 2010. Programa de Bolsa Institucional de Iniciao Docncia (Pibid): bolsas para estudantes de licenciatura, com prioridade nas reas de fsica, qumica, matemtica e biologia (meta: 20 mil bolsas em 2008). Formao inicial e continuada de professores para as reas de fsica, qumica, matemtica e biologia nas instituies da Rede Federal de Educao Profissional. EIXO 2 EDUCAO SUPERIOR Expanso e democratizao do acesso Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni): objetiva o imediato aumento de vagas e a reduo das taxas de evaso nos cursos presenciais de graduao. Inclui medidas para a ampliao ou abertura de cursos noturnos, a reduo do custo por aluno a fim de que a meta da relao estudante/docente chegue a 18 alunos por professor (hoje essa relao est em 10 alunos/professor) a flexibilizao de currculos e a criao de novos modelos acadmicos. Plano Nacional de Assistncia Estudantil (Pnaes): ao assistencial complementar ao Reuni, visa sustentar a adoo de polticas afirmativas. Fies: reformulao para ampliar sua complementaridade ao Programa Universidade para Todos (ProUni), o que compreende: ampliao do prazo de amortizao do financiamento, reduo dos juros e aumento do percentual da anuidade financiada (at 100,0%). Programa Nacional de Ps-Doutorado: sob a coordenao da Capes, ir financiar a fixao de jovens doutores em reas estratgicas de pesquisa, relacionadas Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce).
(Continua)

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

101

(Continuao)

Professor-Equivalente: medida que objetiva simplificar o processo de contratao dos professores nas universidades pblicas federais. EIXO 3 EDUCAO PROFISSIONAL Expanso da oferta pblica de educao profissional Plano de Expanso da Educao Profissional e Tecnolgica, cuja Fase I j foi iniciada em 2006: dever resultar na duplicao, at o ano de 2010, da capacidade de atendimento das redes pblicas. Esto programados: a criao de 210 novas unidades na rede federal; a incorporao de escolas agrcolas vinculadas ao Ministrio da Agricultura Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira (Ceplac) e o fortalecimento das redes estaduais e municipais de educao profissional. Os novos cursos devero estar sintonizados com as demandas locais e regionais assim como atender aos Arranjos Produtivos Locais (APLs). Criao de Instituies Federais de Educao Tecnolgica (Ifet): consiste na reorganizao das instituies federais em novo modelo de gesto, promovendo oferta verticalizada (da formao inicial e continuada ps-graduao). Programa de Integrao da Educao Profissional ao Ensino Mdio na Modalidade de Educao de Jovens e Adultos (Proeja): oferta de cursos tcnicos e de formao inicial e continuada, de forma integrada ou concomitante aos cursos de elevao de escolaridade. EIXO 4 ALFABETIZAO E EDUCAO CONTINUADA Redesenho do Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos Novas prioridades do programa: 1.100 municpios com taxas de analfabetismo superiores a 35,0%, municpios com elevado contingente de analfabetos e jovens no alfabetizados da faixa etria de 15 a 29 anos. Engajamento de professores das redes pblicas no processo de alfabetizao de jovens e adultos (atividade a ser realizada no contraturno dos professores, com pagamento de bolsas pelo MEC). Oitenta por cento dos recursos do programa sero repassados aos municpios, que tero os seguintes compromissos: definir metas, diretrizes e elaborar planos plurianuais de alfabetizao, garantir que pelo menos 75,0% dos professores da rede pblica assumam a alfabetizao, mobilizar os analfabetos, selecionar e capacitar os professores. Integrar o Programa Brasil Alfabetizado com a educao de jovens e adultos das sries iniciais do ensino fundamental.

Alguns especialistas em educao reclamaram da incipiente fundamentao das aes que integram o PDE e da forma no simultnea como foram anunciadas desde sua divulgao inicial o plano j sofreu modificaes, passando inclusive a abranger novas aes. De acordo com o prprio ministro da Educao, tal flexibilidade reflete o que se pode chamar de um plano em aberto, que se reconstri em funo de demandas da sociedade civil. Sob esse enfoque, tal procedimento constitui avano em relao ao que historicamente tem sido a postura dos governos, qual seja, impor planos hermticos que no levam em considerao as realidades sociais e, assim, tornam-se inexeqveis. Um efetivo processo de planejamento deve levar em conta que um plano, considerado pronto em determinado momento, na verdade est sempre sendo modificado, pois as circunstncias e a participao de diferentes atores podem contribuir para o seu aperfeioamento contnuo. Um plano de governo pronto e acabado, impermevel a mudanas, exatamente o que deveria ser alvo de crticas.

102

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

ipea

H tambm a ressalva de que o PDE teria frustrado amplos setores da sociedade que participaram da formulao do Plano Nacional de Educao (PNE), na medida em que as metas estabelecidas por esse instrumento legal, construdo a partir de ampla mobilizao social e aprovado pelo Congresso Nacional, no teriam sido consideradas no escopo do novo plano. Contudo cabe diferenciar o PNE, que apresenta amplo diagnstico da educao brasileira para o estabelecimento de suas metas, de um PDE que se firma como plano executivo de governo, ao definir estratgias, aes, recursos e metas pertinentes. importante salientar que as metas do PDE foram estabelecidas a partir de um novo indicador, o Ideb, cuja base de informao provm como j citado , de forma combinada, da avaliao de desempenho dos alunos na Prova Brasil e das informaes sobre o fluxo escolar (aprovao) aferidas no Censo Escolar. A despeito da crtica que se possa fazer a esse indicador no que se refere sua capacidade de avaliar a qualidade da educao, deve-se reconhecer que esse instrumento permitir acompanhar, ao nvel de cada unidade escolar, a evoluo da proficincia e da progresso dos estudantes. Em tese, esse acompanhamento propiciar intervenes do poder pblico, no sentido de corrigir distores e at incentivar a replicao de experincias exitosas. Alm disso, as aes e iniciativas previstas no PDE, devidamente monitoradas e avaliadas, concorrero de forma consentnea para a consecuo das metas estabelecidas no PNE. Alguns analistas tambm argumentam que o PDE no um plano, mas um alinhavado de iniciativas, e que no h recursos suficientes para concretizar as aes anunciadas. Essas so crticas que merecem uma resposta objetiva do MEC, pois, de fato, algumas das aes anunciadas no vm acompanhadas de previso oramentria e tampouco dos resultados a serem alcanados, o que as coloca mais no campo de intenes do que de realizaes. Um plano executivo, como se acredita ser o PDE, no pode ser omisso quanto a esses aspectos. Alm disso, tambm so identificadas situaes em que metas so definidas sem o devido alcance das aes e sem a quantificao dos recursos necessrios para tanto, o que inviabiliza qualquer tentativa conseqente de avaliao. Ainda que seja quase consensual o reconhecimento da importncia de o governo elaborar um plano para a educao, h a corrente que defende a universalizao das aes previstas, em contraposio prioridade definida pelo MEC de apoiar os municpios socioeconomicamente mais vulnerveis. Tal apoio ser realizado por intermdio de uma equipe de consultores contratados, que auxiliaro os municpios na formulao de planos plurianuais de ao articulada e na elaborao de projetos que possam ser financiados pela esfera federal. Essa iniciativa foi adotada em virtude da constatao de que grande parte dos municpios selecionados para esse apoio tcnico no se beneficiava das transferncias voluntrias de recursos federais pela sua incapacidade de elaborar projetos dessa natureza. Por outro lado, h os que defendem que o grande mrito do PDE seja essa transferncia voluntria para as localidades que mais necessitam dela e que contaro, tambm, com a assistncia tcnica do MEC para diagnosticar seus problemas e elaborar propostas de ao pertinentes. reconhecido que o acesso aos recursos federais, exceo dos repasses obrigatrios, nunca foi universal e tampouco democrtico. Assim, especialistas reunidos em seminrio promovido pela Ao Educativa, sadam o fato de o MEC admitir que a extrema desigualdade que marca a sociedade brasileira determina tambm a excluso na educao, da a necessidade de aportar mais recursos nas localidades mais pobres.1
1. GRACIANO, M. (Coord.). O Plano de Desenvolvimento da Educao. Ao Educativa. Em Questo, v. 4, So Paulo, p. 8, 2007.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

103

Por fim, cabe destacar que o PDE tambm fortalece o regime de colaborao da Unio com os demais entes federados. Isso se concretiza com a substituio das transferncias voluntrias, at ento realizadas por meio de convnios fragmentados considerados unidimensionais e efmeros, pela proposta de elaborao do Plano de Aes Articuladas (PAR). Essa nova sistemtica para organizar as transferncias voluntrias tem um carter plurianual e visa estabelecer um plano estratgico orientado em quatro dimenses: gesto, relao com a comunidade, projeto pedaggico e infra-estrutura. Est expresso no documento que O PAR , portanto, multidimensional e sua temporalidade o protege daquilo que tem sido o maior impeditivo do desenvolvimento do regime de colaborao: a descontinuidade das aes, a destruio da memria do que j foi adotado, a reinveno, a cada troca de equipe, do que j foi inventado.2 3.2 Financiamento Um dos destaques do PDE corresponde ao Fundeb, que contemplar todos os nveis e modalidades de ensino, da creche ao ensino mdio, e cuja vigncia se estender at 2021. O Fundeb contar com o aporte financeiro da Unio, que aumentar, de forma gradativa, de R$ 2,0 bilhes em 2007 at cerca de R$ 4,0 bilhes em 2009. Nos anos subseqentes, a transferncia federal ser o equivalente a 10,0% da quota de contribuio de estados e municpios a esse fundo, o que implicar um montante de cerca de R$ 6,3 bilhes em valores de 2007. O volume de recursos federais ser, assim, significativamente maior que o anteriormente destinado complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef ), que contabilizou R$ 314,0 milhes em 2006. O Fundeb incorporou algumas inovaes em relao ao Fundef. A primeira delas se refere ao coeficiente de remunerao das matrculas, que levar em conta, alm da etapa/modalidade da educao bsica, a extenso do turno de ensino. Desse modo, escolas com turno integral recebero adicional de 25,0% por aluno matriculado. No mbito da educao infantil, tambm sero consideradas as creches conveniadas. Para o alcance dos objetivos estabelecidos no mbito do PDE, o MEC elegeu 40 iniciativas prioritrias. Nem todas, contudo, implicam novas aes. Muitas j constavam do oramento do ministrio e algumas se encontravam sob a responsabilidade de outros. H tambm aquelas de natureza no-oramentria, por se tratar de aes de gesto ou mesmo de responsabilidade exclusiva de estados e municpios, enquanto outras apenas reorganizam o foco dos investimentos, a exemplo da prioridade conferida aos municpios que apresentam os piores Idebs para efeito do recebimento de recursos mediante transferncias voluntrias do FNDE. A tabela 1 apresenta de forma resumida a programao oramentria do MEC, segundo os quatro eixos do PDE e outros grupos de despesas, para os anos de 2007 e 2008. O Projeto de Lei Oramentria para 2008 estima recursos da ordem de R$ 31,2 bilhes para o MEC, o que representa um incremento nominal de 12,0% se comparado com o valor autorizado (lei + crditos) para o exerccio de 2007. Em valores absolutos, expressa um aporte adicional de mais de R$ 3,3 bilhes, em grande medida destinados educao bsica (R$ 2,2 bilhes), cuja metade corresponde complementao do Fundeb. Conforme anunciado pelo ministro da Educao, a outra parcela adicional de recursos, cerca de
2. MEC. O Plano de Desenvolvimento da Educao: razes, princpios e programas. Braslia, 2007. p. 25.

104

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

ipea

R$ 1,0 bilho, dever ser destinada a apoiar financeiramente os municpios priorizados pelo PDE, aqueles com os piores indicadores educacionais. Para as aes voltadas alfabetizao e educao de jovens e adultos, o incremento relativo de 31,3% ligeiramente superior ao verificado no mbito da educao bsica (30,4%). Contudo, em termos de valores absolutos, o eixo do PDE contemplado com o menor volume, cerca de R$ 476,0 milhes.
TABELA 1

Consolidao da programao oramentria do MEC

(Em R$ 1,00 corrente)

Eixos do PDE 1. Educao bsica 2. Educao superior 3. Educao profissional 4. Alfabetizao e EJA Subtotal (PDE) Previdncia de inativos e pensionistas Aes finalsticas em programas transversais Programas no finalsticos do MEC Total geral MEC
Fonte: Siafi/Sidor. Elaborao: Disoc/Ipea.

2007 Lei + crditos 7.327.749.092 12.480.554.414 1.475.067.323 362.600.594 21.645.971.423 4.845.742.876 27.733.916 1.381.592.095 27.901.040.310

2008 Projeto de lei 9.557.472.035 12.974.232.879 1.678.026.567 476.000.000 24.685.731.481 4.892.224.252 10.985.812 1.657.887.365 31.246.828.910

Variao nominal (%) 30,4 4,0 13,8 31,3 14,0 1,0 60,4 20,0 12,0

A programao oramentria, em 2008, para a educao profissional revela um incremento nominal de 13,8% sobre o montante autorizado para 2007, o que amplia o total de recursos para cerca de R$ 1,6 bilho em valores absolutos. Dentre os quatro eixos do PDE, a educao superior a modalidade que mais absorve recursos oramentrios da Unio, cerca de R$ 13,0 bilhes previstos para 2008. Sua principal ao assegurar o funcionamento dos cursos de graduao, contemplada com R$ 8,7 bilhes. No entanto, o incremento nominal verificado foi de apenas 4,0% em relao ao observado em 2007. Apesar de a anlise se restringir ao oramento do MEC, cabe lembrar que um expressivo volume de recursos, executado pelo Ministrio da Fazenda, destina-se concesso do Fies. Trata-se de uma das principais aes voltadas ampliao do acesso educao superior, reiterada pelo PDE, e que contar, em 2008, com recursos da ordem de R$ 1,06 bilho, o equivalente a um montante 12,0% maior que o alocado no ano anterior. Alguns estudiosos do financiamento da educao tm defendido que o Brasil no precisa ampliar os investimentos em educao como proporo do Produto Interno Bruto (PIB), pois alegam que os 4,0% atualmente gastos no Brasil esto prximos da mdia dos pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) que, segundo a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), situa-se em torno de 4,5%. Nessas comparaes sobre investimentos educacionais em diferentes pases, preciso contextualizar situaes que se apresentam diferenciadas, sob risco de cometer inferncias equivocadas. Assim, deve-se considerar que o PIB per capita do Brasil ainda bastante baixo, quando comparado ao dos membros da OCDE, e que a dvida educacional para com a sociedade brasileira muito grande o que demandar investimentos que, no caso daqueles pases j foram realizadas h muito tempo.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

105

Na opinio de educadores de 25 pases, reunidos no Frum Mundial de Educao, realizado em maro de 2006, em Nova Iguau-RJ, os governos deveriam investir pelo menos 6,0% do PIB no setor. Esse entendimento compartilhado pelo ministro da Educao, Fernando Haddad, quando afirma que, se o pas deseja alcanar as metas educacionais programadas para 2021, firmadas no compromisso Todos pela Educao, ter de investir anualmente 6,0% do PIB. No entanto, sua expectativa de que esse patamar de gasto s ser atingido em prazo no inferior a dez anos. Nesse sentido, defende como meta intermediria para 2012 a proporo de 5,0% do PIB, de modo a viabilizar o cronograma de implementao do conjunto de aes previstas no PDE. 4 Tema em destaque Situao educacional dos jovens brasileiros A prioridade atribuda universalizao do acesso ao ensino fundamental representou um passo importante na longa trajetria rumo construo de uma educao de qualidade para todos. No entanto, muito resta a ser feito para transformar as escolas brasileiras em efetivos espaos de ensino e aprendizagem estimulantes para os alunos e garantidores de um percurso educacional completo. Ao analisar a situao educacional dos jovens brasileiros, evidenciam-se diversas falhas decorrentes, em grande medida, do processo educativo: existncia de 1,5 milho de analfabetos; persistncia de elevada distoro idade-srie, o que compromete o acesso ao ensino mdio na idade adequada; baixa freqncia ao ensino superior; e restritas oportunidades de acesso educao profissional. Esses temas so objeto de anlise desta seo, que se prope tambm a identificar desafios a serem enfrentados para ampliar as oportunidades educacionais desse segmento da populao brasileira. Para tanto, buscou-se compor um quadro-sntese da situao educacional dos jovens brasileiros em 2006, desagregados segundo trs grupos etrios conforme a tabela 2.

TABELA 2

Situao educacional dos jovens em 2006

(Em %)

Faixa etria 15 a 17 anos Analfabetos Freqentam o ensino fundamental (regular ou supletivo) Freqentam o ensino mdio (regular, supletivo ou pr-vestibular) Freqentam o ensino superior (inclusive mestrado ou doutorado) Freqentam a alfabetizao de jovens e adultos Esto fora da escola Ensino fundamental incompleto Ensino fundamental completo Ensino mdio incompleto Ensino mdio completo Ensino superior incompleto Ensino superior completo (inclusive mestrado ou doutorado) Populao jovem (valor absoluto)
Fonte: Pnad/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.

18 a 24 anos 2,8 4,8 13,9 12,7 0,2 65,7 19,0 6,2 6,8 28,9 0,9 1,9 24.285.150

25 a 29 anos 4,7 1,9 3,3 7,4 0,2 82,5 27,0 7,3 5,8 30,2 1,7 8,6 15.821.341

1,6 33,6 47,7 0,4 0,1 16,6 11,5 2,0 1,4 1,1 0,0 0,0 10.424.755

106

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

ipea

Pode-se constatar que na tabela 2 a incidncia do analfabetismo tanto maior quanto mais elevada a faixa etria dos jovens brasileiros. Outro aspecto a ser ressaltado diz respeito distoro idade-srie, evidenciada pelo fato de quase 34,0% dos jovens de 15 a 17 anos ainda freqentarem o ensino fundamental. Tambm merece ateno o fato de pouco menos de 1 3 da faixa etria de 18 a 24 anos freqentar a escola, e de apenas 12,7% cursarem o ensino superior, considerado o nvel de ensino adequado a essa faixa etria. Por fim, a freqncia escola de jovens entre 25 e 29 anos tambm se limitava a 12,8% do total, ainda que mais da metade (7,4%) freqentasse o ensino superior. Em suma, com o aumento da idade diminui a freqncia de jovens educao escolar. Por outro lado, essas desigualdades de acesso revelam conquistas para as novas geraes, na medida em que vem sendo reduzida a incidncia de pessoas que se encontram fora da escola e que no concluram a escolarizao obrigatria, quando se compara a faixa etria de 15 a 17 anos com as demais. 4.1 Analfabetismo entre jovens O grau de analfabetismo da populao brasileira, medido pela taxa de pessoas com 15 anos ou mais que no sabem ler nem escrever um bilhete simples, ainda se mantm acima de 10,0% em 2006. uma taxa bastante elevada, sobretudo quando comparada s de outros pases do prprio continente sul-americano, como Uruguai, Argentina e Chile, cujas taxas variam entre 2,0% e 4,0%. Quando se analisam as taxas de analfabetismo no Brasil segundo os diferentes grupos de idade, verifica-se enorme distncia entre jovens e idosos. Se na faixa de 15 a 24 anos a taxa de analfabetismo correspondia a 2,3% em 2006, entre pessoas de 60 anos ou mais a proporo de analfabetos atingia 30,0%, fato revelador de um enorme passivo educacional ainda no saldado. Em que pese a existncia de tais diferenas no grau de analfabetismo, a situao retratada para os jovens merece uma reflexo particular, principalmente porque a esse grupo foi dada a oportunidade de acesso escola, com um longo perodo de prevalncia de polticas de universalizao do ensino fundamental. A tabela 3 revela que, apesar de o analfabetismo entre jovens de 15 a 24 anos ter se tornado um problema residual nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, onde as taxas giram em torno de 1,0%, sua erradicao no Nordeste constitui um desafio de maior envergadura, pois nessa regio ainda se registram taxas de 5,3% para jovens de 15 a 24 anos e de 11,6% para a faixa etria entre 25 e 29 anos.
TABELA 3

Taxa de analfabetismo das pessoas de 15 a 29 anos de idade (1996 e 2006)

Brasil e regies Brasil Norte* Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Pnad/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: * Exclusive as reas rurais dos estados do AC, AP, AM, PA, RO e RR.

15 a 24 anos 1996 6,5 4,1 15,3 2,2 2,4 3,2 2006 2,3 2,1 5,3 1,0 0,9 1,0 Var. % (64,6) (48,8) (65,4) (54,5) (62,5) (68,8) 1996 8,1 7,1 19,4 3,3 3,8 4,8

25 a 29 anos 2006 4,8 5,5 11,6 1,7 1,6 2,4 Var. % (40,7) (22,5) (40,2) (48,5) (57,9) (50,0)

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

107

No perodo de 1996 a 2006, os dados evidenciam uma acentuada reduo do analfabetismo no segmento de jovens. Todavia, a melhora desse indicador educacional no foi acompanhada de reduo das disparidades regionais, o que refora a necessidade de aes voltadas s regies Norte e Nordeste, em particular. Cabe ressaltar uma importante causa da persistncia do elevado nmero de analfabetos no pas: o baixo desempenho do ensino fundamental. Segundo relatrio do Observatrio da Eqidade,3 esse fato se evidencia pela grande proporo de analfabetos que declaram ter freqentado a escola sem, no entanto, ter aprendido a ler e escrever sequer um bilhete simples. De acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), 38,7% das pessoas analfabetas, com 15 anos de idade ou mais, j haviam freqentado escola. Essa proporo se elevou para 40,9% em 2006, o que corresponde a 5,9 milhes de pessoas. Por sua vez, o ingresso anual de jovens com 15 anos de idade no contingente de analfabetos outra decorrncia do fracasso do ensino fundamental. Em 2006, a taxa de analfabetismo entre os jovens dessa idade era de 1,5%, totalizando o ingresso de 51.499 novos analfabetos. Portanto, melhorar a qualidade do ensino fundamental, particularmente no que se refere efetividade dos processos de alfabetizao nas sries iniciais, crucial para reduzir a incidncia de analfabetismo entre os jovens. Vrias outras causas so tambm responsveis pelo nmero elevado de analfabetos no pas, entre as quais se destacam as limitadas oportunidades de acesso a cursos de alfabetizao, as deficincias de qualidade e os problemas que dificultam tanto a permanncia nos cursos quanto a continuidade de estudos por parte de jovens e adultos. Os resultados insatisfatrios quanto reduo do analfabetismo sinalizaram a necessidade de alterar substancialmente o Programa Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos. Lanado em 2003, esse programa vem sendo objeto de contnuas avaliaes para seu aperfeioamento, sobretudo no que diz respeito qualificao do processo de alfabetizao e mobilizao de seu pblico-alvo. O redesenho do programa integra o PDE, uma vez que alfabetizao e educao continuada de jovens e adultos constituem um de seus quatro eixos. Tomando-se como base o conjunto de avaliaes realizadas, definiram-se novas prioridades para o programa: i) 1,1 mil municpios com taxas de analfabetismo superiores a 35,0% (cerca de 90,0% concentrados no Nordeste); ii) jovens analfabetos da faixa etria de 15 a 29 anos; e iii) municpios com elevado contingente de analfabetos. Para assegurar apoio tcnico e financeiro aos municpios com os mais baixos indicadores educacionais, foram contratados pelo MEC, em 2007, consultores com a misso de auxili-los no processo de elaborao dos planos plurianuais de alfabetizao. Essa iniciativa resultou da constatao de que esses municpios, em sua maioria, careciam de capacidade tcnica para a elaborao de planos e projetos e, apesar de serem os que mais necessitavam, eram tambm os menos beneficiados pelos repasses financeiros do MEC. Outra mudana a responsabilizao dos municpios pela implementao das aes de alfabetizao, na medida em que passam a contar com 80,0% dos recursos do programa. Sua adeso envolve compromissos como: definir metas, diretrizes e elaborar
3. CDES Conselho do Desenvolvimento Econmico e Social. Observatrio da Eqidade. Relatrio de Observao, no 2, Braslia, 2007.

108

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

ipea

planos plurianuais de alfabetizao, que sero revistos anualmente; garantir que pelo menos 75,0% dos professores da rede pblica assumam o processo de alfabetizao; mobilizar os analfabetos para os cursos; selecionar e capacitar os professores. O MEC arcar com o pagamento de bolsas aos professores alfabetizadores e destinar recursos para material didtico, merenda e transporte escolar dos educandos, assim como para aquisio de culos. Algumas dessas iniciativas constituem formas de apoio ao alfabetizando. Elas tm o propsito de incentivar e ampliar o acesso dos alunos aos cursos de alfabetizao, alm de procurar oferecer condies para a sua permanncia ao longo de toda essa etapa do processo educacional. O redesenho do Programa Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos revela uma forte preocupao em ampliar a qualidade e a responsabilizao dos municpios pela implementao dos processos de alfabetizao. Contudo, muito ainda precisa ser feito a fim de se construir uma estratgia efetiva de articulao da alfabetizao com os demais cursos da modalidade de Educao de Jovens e Adultos (EJA), medida necessria para a manuteno do aprendizado adquirido pelos recm-alfabetizados. Por sua vez, a prioridade atribuda alfabetizao dos jovens de 15 a 29 anos no aparece de forma explcita nas aes do programa redesenhado. uma lacuna a ser preenchida mediante a definio da forma de implementao do programa, de modo a ampliar a participao dos jovens nesses cursos de alfabetizao. 4.2 Educao de jovens e adultos: uma opo educacional com oferta ainda insuficiente Um grande entrave reduo do analfabetismo est associado desarticulao dos cursos de alfabetizao com os de EJA, pois reconhecido que o retorno ao analfabetismo comum quando o aluno recm-alfabetizado no utiliza as habilidades de ler e escrever adquiridas. Dados do Programa Brasil Alfabetizado revelaram que apenas 6,2% dos alfabetizados, em 2006, se matricularam em cursos de EJA. Isso evidencia a desarticulao num contexto em que existe a oferta de EJA, mas no revela o outro lado preocupante da situao: a carncia de oferta em muitos municpios brasileiros. Um forte indicativo da oferta insuficiente de EJA pode ser encontrado nos dados do Censo Escolar de 2006, que revelou mais de 1 milho de jovens de 18 a 29 anos matriculados no ensino fundamental regular, sendo 60,0% residentes na regio Nordeste. Para os jovens com grande defasagem escolar, a exemplo dos acima citados, e que enfrentam dificuldades em perseguir um itinerrio regular para os estudos na educao bsica, a modalidade EJA a alternativa mais adequada. No perodo de 2001 a 2006, o MEC implementou ao de apoio a municpios para ampliao da oferta de EJA de ensino fundamental, beneficiando, em 2006, mais de 3 milhes de alunos e destinando um total de R$ 412,0 milhes naquele ano. Apesar de reconhecida como uma iniciativa importante, essa ao de apoio foi interrompida em 2007 e substituda pelo financiamento de EJA no Fundeb. A incluso de EJA no Fundeb atendeu reivindicao antiga por sua insero no Fundef e, portanto, representa uma conquista: o seu reconhecimento como integrante da educao bsica. Contudo, existe a preocupao de que a implementao do Fundeb, nos primeiros anos, implique uma reduo parcial de recursos para EJA, desmobilizando os esforos de ampliao e sustentao da oferta em alguns municpios.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

109

Alm de subsidiar a ampliao da oferta de EJA, o MEC aloca recursos para melhorar a qualidade dos cursos, mediante o desenvolvimento de material didtico e pedaggico. Assim, apoiou a elaborao da Coleo Cadernos de EJA para o ensino fundamental de jovens e adultos, da alfabetizao at a 8a srie uma contribuio para o trabalho pedaggico dos professores. A coleo segue as orientaes curriculares do Conselho Nacional de Educao (CNE), organizando os componentes e contedos em torno de eixos temticos, e tem o trabalho como eixo geral integrador desses temas. Outra novidade foi a criao, em abril de 2007, do Programa Nacional do Livro Didtico para a Alfabetizao de Jovens e Adultos (PNLA), que objetiva distribuir livros didticos adequados aos estudantes de EJA. O ensino fundamental destaca-se na oferta de EJA por apresentar o contingente considervel de 3,5 milhes de matrculas em 2006. O crescimento mdio de 3,5% em relao a 2005 foi em grande parte devido regio Sul, que registrou aumento de 32,2%, conforme mostra a tabela 4.
TABELA 4

Matrculas na educao de jovens e adultos no ensino fundamental (2005 e 2006)

Total* Brasil e regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 2005 2006 Variao percentual (2006/2005) 3,55 2,85 1,75 0,60 32,20 4,64 Distribuio das matrculas 2006, por faixa etria (em %) De 0 a 14 anos 1,38 1,61 1,62 1,18 0,69 0,56 De 15 a 17 anos 16,74 19,26 15,90 16,22 18,72 16,99 De 18 a 24 anos 26,27 30,27 26,93 22,71 24,20 28,27 De 25 a 29 anos 13,94 14,64 13,75 14,85 13,57 14,89 Mais de 30 anos 41,67 34,22 41,80 46,08 42,81 39,28

3.395.550 3.516.225 513.602 1.665.796 841.532 209.663 164.957 498.982 1.694.941 836.441 277.166 208.695

Fonte: Inep/MEC Censo Escolar de 2005 e 2006. Obs.:* Foram consideradas apenas as matrculas EJA cursos presenciais. O total de matrculas em 2006, considerando-se os cursos EJA semipresenciais, foi de 3.865.629.

Apesar de os jovens de 15 a 29 anos responderem por 57,0% das matrculas na modalidade EJA de ensino fundamental, os adultos de 30 anos ou mais ainda representam proporo significativa do alunado nesse nvel de formao. Portanto, trata-se de uma modalidade de ensino essencial para garantir a concluso da escolaridade mnima obrigatria queles que no puderam faz-lo na idade adequada. A educao de jovens e adultos no ensino mdio, por sua vez, registrou crescimento de quase 10,0% entre 2005 e 2006, como pode ser observado na tabela 5. Considerandose que, no mesmo perodo, houve reduo das matrculas no ensino mdio regular e, ao mesmo tempo, aumento da taxa de freqncia lquida entre jovens de 15 a 17 anos, plausvel inferir que parte dos estudantes que se encontravam defasados transferiu-se da modalidade regular para a EJA. No que se refere distribuio das matrculas, segundo as faixas etrias, verifica-se que cerca de 45,0% delas concentram-se nos jovens de 18 a 24 anos. Tambm no so observadas discrepncias significativas entre as regies em relao a essa faixa etria. Embora a participao dos adultos de 30 anos ou mais seja menor no ensino mdio que no fundamental, eles ainda respondem por 1 3 das matrculas no primeiro caso.

110

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

ipea

TABELA 5

Matrculas na educao de jovens e adultos no ensino mdio (2005 e 2006)

Brasil e regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total* 2005 2006 Variao percentual (2006/2005) 9,91 9,16 1,65 5,72 48,90 6,17 Distribuio das matrculas 2006, por faixa etria (em %) De 15 a 17 anos De 18 a 24 anos De 25 a 29 anos Mais de 30 anos 3,97 2,88 3,04 6,07 1,62 1,55 44,78 45,46 46,38 44,45 41,66 46,66 17,66 19,97 18,62 16,09 18,20 19,55 33,59 31,70 31,97 33,39 38,53 32,24

1.223.859 1.345.165 100.311 292.783 555.530 137.025 138.210 109.500 297.603 587.305 204.026 146.731

Fonte: Inep/MEC Censo Escolar de 2005 e 2006. Obs.:* Foram consideradas apenas as matrculas EJA cursos presenciais. O total de matrculas em 2006, considerando-se os cursos EJA semipresenciais, foi de 1.750.662.

4.3 Baixa proporo de jovens em idade adequada no ensino mdio Um dos aspectos que evidenciam a melhora substancial da situao educacional dos jovens brasileiros o aumento das taxas de freqncia escolar. Cerca de 82,0% dos jovens de 15 a 17 anos freqentavam, em 2006, algum nvel ou modalidade de ensino, mas apenas 47,3% deles cursavam o ensino mdio regular, considerado o nvel de ensino adequado a essa faixa etria. Embora essa situao ainda seja insatisfatria, o ndice apurado em 2006 corresponde a quase o dobro do registrado uma dcada antes, conforme pode ser constatado na tabela 6.
TABELA 6

Ensino mdio: taxas de freqncia lquida da populao de 15 a 17 anos (1996 e 2006)

Brasil e regies Brasil Norte* Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Pnad/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: * Sem as reas rurais dos estados do AC, AP, AM, PA, RO e RR.

1996 24,1 15,9 12,8 31,6 32,5 23,5

2006 47,3 35,0 33,3 58,0 55,3 48,4

Var. % 96,3 120,1 160,2 83,5 70,2 106,0

Alm de ainda serem baixas, as taxas de freqncia lquida na faixa de 15 a 17 anos tambm encobrem desigualdades de diversas ordens. Sob a tica regional, identifica-se clara polarizao entre as regies Sul/Sudeste e Norte/Nordeste. Por exemplo, em 2006, a taxa de freqncia lquida no Sudeste situava-se em torno de 58,0%, enquanto no Nordeste era de apenas 33,3%. Apesar de ainda ser muito expressiva a diferena entre essas regies, a situao atual configura um avano em relao a 1996, quando o Nordeste apresentava taxa de apenas 12,8%, contra 31,6% na regio Sudeste. Em termos relativos, houve reduo da disparidade entre as regies com o menor e o maior ndice.4 Diferenciais semelhantes so observados a partir da varivel raa/cor, na medida em que, em 2006, a taxa de freqncia entre os brancos equivalia a 58,6%, contra cerca de 37,6% entre os negros (pretos e pardos). Aqui tambm se observa reduo da desigualdade entre esses dois grupos tnicos, tendo em vista que, em 1996, a taxa de freqncia entre negros correspondia a pouco mais de 1 3 da taxa referente populao branca.
4. Em 1996, a taxa de freqncia lquida no Nordeste correspondia a 39,4% da taxa na regio Sul. Na comparao entre as taxas das regies Nordeste e Sudeste, que passou a ocupar a liderana nesse indicador, a proporo atingiu 57,2% em 2006.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

111

Quando se comparam as taxas de freqncia desses dois grupos tnicos nas regies Nordeste e Sudeste, verificam-se situaes distintas daquela configurada a partir dos ndices mdios nacionais. Entre brancos residentes no Sudeste e negros no Nordeste que, em 2006, registravam taxas de 65,8% e 30,1%, respectivamente observa-se ampliao da disparidade inter-racial. No entanto, a comparao entre as taxas de freqncia de negros no Sudeste (47,9%) e de brancos no Nordeste (41,6%) mostra a melhor situao dos primeiros. Diante do exposto, conclui-se que uma varivel, separadamente, no suficiente para explicar as desigualdades evidenciadas pelos indicadores educacionais. Tambm histrica a desigualdade de acesso educao escolar entre jovens das reas urbana e rural. Se no ensino fundamental essas diferenas vm sendo substancialmente reduzidas, no nvel mdio ainda so bastante acentuadas. Em 2006, a proporo de jovens de 15 a 17 anos que freqentavam o ensino mdio era de 50,3% nas reas urbanas, contra apenas 26,0% no meio rural. Ainda mais acentuadas so as diferenas encontradas nas regies Norte e Nordeste, especialmente na primeira, onde os freqentadores do ensino mdio incluem 41,6% dos jovens urbanos, contra apenas 17,7% entre os que habitam a rea rural. Ou seja, na regio Norte h uma desvantagem de 57,5% para os jovens rurais, enquanto, em mbito nacional, essa desvantagem de 48,4%. No que se refere varivel gnero, as mulheres tm se sobressado em relao aos homens, sobretudo na freqncia educao escolar. Em 2006, a taxa de freqncia lquida no ensino mdio atingia 52,4% entre as mulheres, o equivalente a cerca de 10 pontos percentuais acima da taxa mdia entre os homens. Se no passado o sexo feminino evidenciava defasagens educacionais em relao ao masculino, atualmente se verifica o contrrio. Aumentar a escolaridade dos homens demandar aes de poltica que extrapolam a esfera educacional, na medida em que envolve temas como violncia, mercado de trabalho e renda. A conciliao dos estudos com alguma atividade profissional tem sido a realidade de cerca de 1 4 dos estudantes de 15 a 17 anos. Dos jovens dessa faixa etria que no estudavam, menos da metade (8,2% do total) trabalhava, enquanto os demais (9,8% do total) no estavam envolvidos com qualquer dessas atividades. Quando se analisam os dados de freqncia escola segundo a varivel cor/raa, verifica-se que, em mdia, a proporo de jovens brancos que apenas estudavam correspondia a 62,8%, enquanto em situao mais desvantajosa encontravam-se os pardos, com 56,8% incidncia 10,0% menor que a dos brancos. No entanto, quando se comparam jovens de 15 a 17 anos que auferem renda familiar per capita de 2 salrios mnimos (SMs) ou mais, constata-se que no h diferenas significativas entre brancos e pardos. A reduo das desigualdades de acesso ao ensino mdio e, conseqentemente, sua progressiva obrigatoriedade, prevista na Lei de Diretrizes e Bases (LDB), constituem objetivos do PDE. No entanto, o sucesso das aes que integram o plano com impacto sobre esse nvel de ensino depender em grande medida de um maior aporte de recursos, a ser disponibilizado pelo Fundeb. Em face da diversidade de nveis/modalidades de ensino cobertos por esse fundo, o MEC instituiu uma comisso de especialistas com a atribuio de definir fatores diferenciados para a transferncia de recursos referentes complementao da Unio. Tendo como base o ensino fundamental urbano, ao qual foi atribudo fator 1,0, a referida comisso atribuiu ao ensino mdio fatores entre 1,2 (ensino mdio urbano) e 1,3 (ensino mdio em tempo integral e ensino mdio integrado

112

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

ipea

 educao profissional). Portanto, o valor a ser repassado por estudante matriculado nesse nvel de ensino ser de 20,0% a 30,0% maior que o do ensino fundamental. Uma das aes do MEC voltadas ao ensino mdio com carter inovador corresponde distribuio do livro didtico aos estudantes das escolas pblicas. Tal iniciativa se insere no esforo de contribuir para a melhoria da qualidade do ensino, que tem sido comprometida pelas precrias condies de acesso e permanncia dos estudantes, tais como: a elevada proporo de matrculas no perodo noturno, que corresponde a cerca de 43,0% do total; a indisponibilidade de tempo para estudos extraclasse; e a prpria carncia de material pedaggico. A distribuio do livro didtico a esse segmento estudantil foi instituda pelo Programa Nacional de Livros Didticos do Ensino Mdio, implantado em 2004, em carter experimental, em cerca de 5,4 mil escolas das regies Norte e Nordeste. No exerccio de 2007, foram distribudos 9,2 milhes de exemplares de livros didticos e outros materiais de apoio, como atlas, CDs, livros em braile, mapas e peridicos. Por intermdio do PDE, est prevista a complementao da distribuio de livros didticos mediante a incorporao das disciplinas de histria e qumica em 2008, fsica e geografia em 2009. Os estudantes de mais de 17 mil escolas de ensino mdio tambm sero beneficiados, em 2008, pelo Programa Nacional Biblioteca da Escola para o Ensino Mdio, pelo qual cada uma dessas escolas receber um acervo de 80 ttulos. Foi anunciado pelo ministro da Educao, em dezembro de 2007, que o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) ser estendido ao ensino mdio. Com essa iniciativa, elevar-se- em mais de 8,0 milhes o contingente de alunos da educao bsica beneficirios da merenda escolar. Em fevereiro de 2008 foi encaminhado pelo Executivo Projeto de Lei ao Congresso Nacional que, entre outros temas, estabelece diretrizes para a alimentao escolar em toda a rede de escolas pblicas da educao bsica. O projeto tambm determina a incluso da educao alimentar e nutricional como contedo curricular de ensino, com vistas a favorecer a adoo de prticas saudveis de vida, na perspectiva da segurana alimentar e nutricional. Conforme evidencia a exposio de motivos do referido projeto, a incluso do alunado do ensino mdio demandar aporte adicional de recursos da ordem de R$ 360,0 milhes anuais. Em relao formao de professores, so identificadas diversas aes com vistas a suprir uma das principais carncias da educao bsica em geral e do ensino mdio em particular, que se refere aos professores de cincias e matemtica. Desse modo, est prevista a ampliao, em cerca de 60 mil vagas, apenas em 2007, da oferta na modalidade de educao a distncia, por intermdio do programa Universidade Aberta do Brasil (UAB). Alm disso, os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia tambm assumiro a tarefa de formar professores para a educao bsica, o que pode ser facilitado pela alta capilaridade que tero tais instituies. Por sua vez, o estmulo carreira do magistrio na educao bsica ser oferecido por intermdio do Programa Institucional de Bolsa de Iniciao Docncia (Pibid), mediante a concesso de 20 mil bolsas de estudo a estudantes de cursos de licenciatura nas disciplinas que apresentam maior carncia de professores. 4.4 Acesso restrito e desigual educao superior Em relao aos jovens de 18 a 24 anos, verificam-se avanos sobretudo no acesso educao superior, cuja taxa de freqncia mais que dobrou no perodo 1996-2006, conforme mostra a tabela 7.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

113

TABELA 7

Educao superior: taxas de freqncia lquida da populao de 18 a 24 anos (1996 e 2006)

Brasil e regies Brasil Norte* Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Pnad/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: * Sem reas rurais dos estados do AC, AP, AM, PA, RO e RR.

1996 5,8 3,4 3,1 7,1 7,9 6,3

2006 12,6 7,7 7,0 15,6 17,4 15,0

Var. % 117,2 126,5 125,8 119,7 120,3 138,1

Apesar de a taxa de freqncia lquida na educao superior ter sido ampliada em mais de 117,0% no perodo de uma dcada, o patamar atingido ainda se encontra muito aqum do desejado, tanto em relao meta estipulada pelo PNE, de 30,0%, a ser atingida em 2011, quanto na comparao com os demais pases latino-americanos. De acordo com estudo do Instituto de Estudos Superiores da Amrica Latina e Caribe (Iesalc),5 vinculado Unesco, o Brasil apresentava, em 2003, uma das menores taxas brutas de matrcula na educao superior da Amrica Latina,6 assim como uma das menores propores de estudantes de ensino superior por dez mil habitantes, conforme pode ser observado na tabela 8.
TABELA 8

Educao superior: taxa de freqncia bruta na populao de 20 a 24 anos e proporo de estudantes por 10 mil habitantes (2003)
Brasil e pases latino-americanos selecionados Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Mxico Venezuela Amrica Latina e Caribe
Fonte: Iesalc/Unesco.

Taxa de freqncia bruta 60,0 38,6 22,7 46,2 25,6 23,9 42,0 28,5

Estudantes por 10 mil habitantes 531 347 213 356 232 225 389 259

A anlise dos indicadores apresentados na tabela 8 evidencia que o Brasil se encontrava em desvantagem em relao aos pases selecionados e Amrica Latina como um todo. Mas, na comparao com o Mxico, que ostenta dimenses fsicas e populacionais mais prximas s do Brasil, verifica-se maior similaridade entre os ndices registrados. Um ponto a favor do Brasil diz respeito ao ritmo de expanso das matrculas nesse nvel de ensino. De acordo com projees apresentadas no mbito do estudo do Iesalc, em 2008 o pas ter superado a Colmbia e o Mxico no que se refere taxa de freqncia bruta, assim como ter se aproximado da mdia latino-americana. Contudo, so marcantes as desigualdades na freqncia educao superior entre jovens de 18 a 24 anos. Quando se considera a varivel renda, verifica-se que a taxa de freqncia oscila de 4,7%, para os que tm rendimentos mensais per capita de 1 2 a 1 SM, at 59,8%, para os jovens que se encontram na faixa de 5 SMs ou mais. Outro
5. IESALC/UNESCO. Informe sobre la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005 la metamorfosis de la educacin superior. Caracas: Editorial Metrpolis, 2006. 6. Corresponde, neste caso, ao total de matrculas na educao superior dividido pela populao nessa faixa etria.

114

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

ipea

grande diferencial identificado a partir da localizao do domiclio. Nesse caso, 16,3% dos jovens residentes em reas metropolitanas freqentam a educao superior, enquanto o ndice de apenas 2,3% entre moradores de reas rurais. Por sua vez, as desigualdades observadas a partir da condio de raa/cor mantm-se bastante acentuadas, em que pesem os avanos ocorridos ao longo dos ltimos 15 anos, na medida em que pretos e pardos apresentam taxas de apenas 1 3 daquela registrada entre brancos. Em virtude da baixa freqncia educao superior e das desiguais oportunidades de acesso a esse nvel de ensino, o governo federal adotou um conjunto de aes e medidas de poltica com vistas a, se no reverter, atenuar esse quadro. As aes de maior vulto do MEC visam ampliao das oportunidades de acesso. Sob tal enfoque, cabe salientar as iniciativas em curso que se propem a aumentar substancialmente a oferta de vagas, por meio da expanso da rede de Ifes. Alm do aumento da oferta de vagas em cursos presenciais, tem sido expressivo o crescimento das matrculas na modalidade de educao a distncia. Tais iniciativas se inserem no compromisso do MEC de dobrar o nmero de matrculas no mbito das Ifes no prazo de dez anos. No intuito de atingir essa meta, o MEC instituiu o Reuni, pelo qual sero alocados, nos prximos cinco anos, recursos financeiros adicionais da ordem de R$ 7,2 bilhes. Em contrapartida, as universidades federais devero aumentar para 90,0% a taxa de concluso dos cursos de graduao presenciais, bem como elevar a 18 o nmero mdio de alunos por docente, que atualmente se situa em torno de 10. Para que a instituio possa beneficiar-se desse adicional oramentrio, dever apresentar proposta que contemple aes voltadas consecuo das metas previstas no decreto que instituiu o Reuni. O aumento da taxa de freqncia lquida na faixa etria de 18 a 24 anos, no perodo 1996-2002, foi favorecido pela poltica de educao superior, encampada pelo MEC, de incentivo expanso do setor privado. Essa orientao teve incio com a substituio do ento Conselho Federal de Educao (CFE) pelo CNE, sem o poder deliberativo do seu antecessor. Como mecanismo auxiliar de financiamento para viabilizar esse modelo de expanso, foi institudo, em 1999, o Fies, em substituio ao falimentar Programa de Crdito Educativo. O Fies foi submetido a diversas modificaes em seu desenho e, mais recentemente, passou a priorizar a concesso de financiamentos a estudantes matriculados em instituies que tenham aderido ao ProUni. Desde a sua criao, foram concedidos cerca de 457 mil financiamentos a estudantes de graduao. Favorecidas por essas iniciativas, as matrculas nas instituies privadas tiveram crescimento de 132,0% no perodo 1997-2003, com taxas anuais nunca inferiores a 11,0%. Por sua vez, o ritmo de crescimento da oferta de vagas pelo setor privado foi ainda mais intenso, tendo atingido 241,0% no mesmo perodo. Essa defasagem entre oferta e demanda gerou elevado percentual de vagas ociosas, algo como 50,0% do total oficialmente declarado pelas instituies de ensino. Em virtude dessa subutilizao da capacidade instalada e da baixa taxa de freqncia a esse nvel de ensino entre jovens de 18 a 24 anos, foi institudo pelo governo federal, em 2004, o ProUni, por meio do qual so concedidas bolsas de estudos em instituies privadas para estudantes que tenham renda familiar per capita de at 3 SMs.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

115

A despeito de ter sido alvo de diversas crticas quanto sua pertinncia e legitimidade, oriundas sobretudo do meio acadmico, o ProUni viabilizou o acesso ao ensino superior de cerca de 415 mil estudantes entre 2005 e 2006, sendo que 65,0% desses beneficirios receberam bolsas integrais. De acordo com o MEC, a contrapartida da Unio, na forma de renncia fiscal, em 2005, foi da ordem de R$ 107 milhes e, em 2007, dever atingir R$ 126,0 milhes. Sob a tica financeira, o programa apresenta um custo por aluno bastante baixo quando comparado ao que despendido nas instituies pblicas em geral e at mesmo em relao ao que se paga mensalmente, nas instituies de ensino privadas. 4.5 Educao profissional tcnica: uma oferta muito aqum da demanda A oferta de cursos de educao profissional tcnica muitas vezes mencionada por seu reconhecido padro de qualidade. No entanto, a relao entre as matrculas e uma estimativa da demanda potencial,7 constituda pelos jovens que freqentam o ensino mdio regular e EJA, revela uma situao de baixo atendimento. Segundo estimativas do Inep/ MEC, em 2005 apenas 10,9% dessa demanda potencial foi atendida, verificando-se uma pequena melhoria em 2006, quando o atendimento chegou a 11,4%. Porm, importante mencionar que a oferta de educao profissional tcnica no s reduzida, mas tambm bastante concentrada e desigual. A concentrao territorial da oferta pode ser aferida por sua distribuio pelas unidades federadas: apenas 17,2% dos municpios brasileiros contavam com cursos de educao tcnica em 2005, sendo que, no Nordeste, a oferta ocorreu em apenas 8,0% dos municpios, em contraposio a 26,5% no Sudeste. A proporo de matrculas na educao tcnica igualmente revela uma concentrao de aproximadamente 1 3 em municpios das capitais, com uma centralizao maior na regio Norte (65,6%). De acordo com informaes do Censo Escolar, entre 2005 e 2006, o total de matrculas em cursos de educao profissional tcnica de nvel mdio ampliou-se de cerca de 707 mil para quase 745 mil estudantes, o que corresponde a um aumento de 5,3%, como mostra a tabela 9.
TABELA 9

Matrculas na educao profissional tcnica de nvel mdio (2005 e 2006)

Total Brasil e regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 2005 707.263 19.972 69.109 437.242 153.289 27.651 2006 744.690 29.362 94.480 431.480 160.434 28.934 Variao percentual (2006/2005) 5,29 47,02 36,71 1,32 4,66 4,64 Distribuio das matrculas em 2006, por faixa etria (em %) De 0 a 14 De 15 a 17 De 18 a 24 De 25 a 29 Mais de 30 anos anos anos anos anos 0,96 13,44 48,45 17,30 19,86 1,30 5,20 42,96 21,97 28,57 1,66 5,94 46,20 22,08 24,12 0,68 17,16 48,02 15,99 18,15 0,89 10,64 52,44 16,70 19,34 2,96 6,25 45,57 19,77 25,46

Fonte: Inep/MEC Censo Escolar de 2005 e 2006.

Os dados tambm evidenciam que quase metade das matrculas concentra-se na faixa etria de 18 a 24 anos e que a categoria denominada jovens responde por cerca de 80,0% desse total. Essa elevada participao na educao profissional tcnica um indcio importante de oportunidades abertas para esse grupo de jovens. Se por um lado a formao obtida os qualifica para a insero no mercado de trabalho, por outro, os cursos
7. Estimativa da demanda potencial elaborada pelo Inep/MEC para o Observatrio da Eqidade.

116

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

ipea

tcnicos, particularmente os da rede pblica, tambm os habilitam para a continuidade de estudos no ensino superior. Apesar de corresponderem a um universo populacional mais amplo, os adultos com mais de 30 anos respondem por apenas 20,0% das matrculas na educao tcnica. Propores maiores so observadas justamente nas regies mais pobres, possivelmente pelo fato de nessas regies serem mais elevadas as taxas de distoro idade-srie, assim como menores as taxas de concluso do ensino mdio. Tendncia oposta observada nas regies Sul e Sudeste, onde so maiores as propores de jovens de 15 a 24 anos matriculados nos cursos tcnicos. Entre 63,0% e 65,0% das matrculas concentram-se nessa faixa etria, ao passo que nas demais regies a proporo gira entre 48,0% e 52,0%. O PDE, recm-lanado, compreende um conjunto de medidas que visa modificar o quadro atual da oferta de educao profissional pblica, cuja participao, em 2006, representou menos da metade das vagas ofertadas em cursos tcnicos. A insuficincia da oferta dever ser enfrentada com o Plano de Expanso da Educao Profissional e Tecnolgica, cuja fase I foi iniciada em 2006 e dever resultar na duplicao, at 2010, da capacidade de atendimento das redes pblicas. Esto programados: a criao de 210 novas unidades na rede federal; a incorporao de escolas agrcolas vinculadas ao Ministrio da Agricultura/Ceplac; e o fortalecimento das redes estaduais e municipais de educao profissional. As novas escolas da rede federal devero ser criadas em um novo modelo de gesto e integrar os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia. Os cursos devero estar sintonizados com as demandas locais e regionais, bem como atender aos APLs. Sua localizao dever combater a atual concentrao territorial da oferta, buscando a interiorizao e a formao de plos de educao profissional. As demais instituies que j integram a rede federal sero incentivadas a se reorganizarem no modelo de gesto dos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia e a promoverem a oferta verticalizada, que compreende desde a formao inicial e continuada de trabalhadores at a ps-graduao profissionalizante. Ser tambm ampliada a oferta de cursos tcnicos e de formao inicial e continuada de trabalhadores, de forma integrada e concomitante aos cursos de elevao de escolaridade na modalidade EJA. Em 2007, com investimentos de R$ 22,0 milhes no Proeja, 72 escolas da rede federal de educao profissional ofertam cursos para 7.200 alunos. Estima-se que, em 2008, as instituies federais de educao tecnolgica gerem aproximadamente 12 mil vagas. Prev-se ainda a abertura de cerca de 12 mil vagas nos sistemas municipais de ensino e 13 mil nos sistemas estaduais. Para tanto, sero destinados recursos da ordem de R$ 48,4 milhes. Vale mencionar que mudanas na legislao, por meio do Decreto no 5.154 de 2004, resgataram as possibilidades de oferta de educao profissional tcnica integrada ao ensino mdio. Com isso, em 2006, foram registradas 59 mil matrculas em cursos de ensino mdio integrado ao tcnico, viabilizadas pela adeso de 310 escolas em 14 estados, com o apoio das escolas tcnicas da rede pblica e de algumas entidades de aprendizagem (Sesi, Senai, Senac e Sesc) do Sistema S.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

117

5 Consideraes finais A situao educacional dos jovens brasileiros decorre, em grande medida, do acesso restrito educao infantil e da baixa efetividade no ensino fundamental, evidenciada pela elevada distoro idade-srie e pelos incipientes ndices desse nvel de ensino. Desse modo, parcela considervel das crianas ingressa na juventude com elevada defasagem educacional, tanto do ponto de vista quantitativo (anos de estudo), quanto em termos qualitativos (capacidades e habilidades desenvolvidas). Essas defasagens so agravadas pelas precrias condies socioeconmicas, que concorrem para manter baixo o rendimento dos estudantes e, no raro, ampliar as taxas de abandono escolar. Nesse sentido, a melhoria substancial da situao educacional dos jovens brasileiros pressupe a universalizao do acesso e da concluso do ensino fundamental, observados padres mnimos de qualidade. A instituio do Fundeb e do Ideb, assim como a concretizao de um pacto nacional em prol da educao bsica, a exemplo do Compromisso Todos pela Educao, constituem iniciativas que podero favorecer o alcance dessas metas. A anlise das aes voltadas populao jovem que integram a poltica educacional encampada pelo MEC nos ltimos anos permite identificar que esse segmento populacional vem assumindo a condio de prioridade no atual governo. Com a implementao do Fundeb, ser ampliado o aporte de recursos financeiros a toda a educao bsica, o que permitir aos entes federados aumentar a oferta de vagas e melhorar as condies de ensino-aprendizagem nas escolas de ensino mdio. A ampliao de oportunidades de acesso educao superior tambm aparece como outro inequvoco objetivo estabelecido pelo governo federal. Nesse sentido, observa-se a convergncia de distintas iniciativas, entre as quais se inserem as aes afirmativas, destinadas a corrigir, ao menos parcialmente, as desvantagens quanto s condies de ingresso e permanncia a que esto submetidos determinados grupos sociais. A criao do ProUni, a ampliao do Fies e a expanso das Ifes podem ser vistas como iniciativas consentneas com esse objetivo. Para os que no seguirem a trajetria acadmica, h a alternativa da formao tcnicoprofissional de nvel mdio. Aqui tambm se observa grande esforo por parte do MEC no que se refere ampliao da oferta de vagas, mediante a capilarizao da rede de instituies federais de educao profissional. Trata-se, portanto, de um amplo e ambicioso conjunto de aes, que demandar no apenas a ampliao substancial dos dispndios, como tambm o desenvolvimento de processos de coordenao e gesto eficientes, que envolvam o monitoramento, a avaliao e o redesenho contnuo das aes propostas.

118

polticas sociais acompanhamento e anlise | 15 | mar. 2008

ipea