EL GOBIERNO CORPORATIVO DE LAS CAJAS DE AHORRO

Jess Alfaro guila-Real

Catedrtico de Derecho Mercantil UNIVERSIDAD AUTNOMA DE MADRID1

I.

GOBIERNO CORPORATIVO Y CAJAS DE AHORRO: LAS ESPECIALIDADES DE LAS EMPRESAS BANCARIAS DE CARCTER MUTUALISTA

1.

Introduccin: es aplicable la categora del corporate governance a las Cajas? Que la mitad del sistema financiero de un pas desarrollado est en manos de unos bancos que no tienen acciones y que carecen de nimo de lucro subjetivo no deja de ser sorprendente. Y lo es ms que la liberalizacin de los mercados de crdito no haya acabado con esta forma institucional de ejercitar esta empresa. La supervivencia de las Cajas de Ahorro, a falta de una explicacin basada en el otorgamiento de privilegios por parte del Estado, requiere una explicacin. Porque cabe suponer que las rmoras que su forma institucional aade las coloca en una desventaja comparativa en relacin con los bancos2. Especialmente, en relacin con su gobierno.
1

El presente trabajo ha recibido financiacin de la Fundacin BBVA dentro de un proyecto sobre Gobierno Corporativo y Derecho mercantil. El autor agradece los comentarios de 2 Ya no hay duda de que las Cajas de Ahorro son instituciones sometidas, pues, al Derecho Privado en todo lo que no se refiera a la tutela de la Administracin competente Sentencias del Tribunal Constitucional 18/1984, de 7 febrero (RTC 1984\18), y 163/1991, de 18 julio (RTC 1991\163), y las de la Sala 5. del Tribunal Supremo de 2 febrero, 8 julio y 4 noviembre 1988 (RJ 1988\1158, RJ 1988\8452 y RJ 1988\8499), y 11 febrero y 7 diciembre 1989 (RJ 1989\1008 y RJ 1989\9023), y de la Sala Tercera de 5 marzo 1991 (RJ 1991\1790). La aprobacin administrativa de los estatutos de la Caja no altera la calificacin de stos como actos privados (SAP Zaragoza, 13-XI-1995, Aranzadi Civil, 2163). Por lo que la jurisdiccin competente para resolver los conflictos internos es la civil (Auto TS 5-III-1991, Ar. 1790, respecto a la impugnacin de la eleccin de consejeros en representacin de los empleados; Auto TS 6-II-1992, Ar. 896; STSJ Valencia 1-IX-2000, Westlaw Jur 57866/2001, donde se seala que la propia administracin pblica tutora de la Caja no era competente para entender de la impugnacin de un procedimiento interno en la Caja). Todo lo anterior, no es obstculo para entender que las potestades pblicas y la intervencin pblica en el gobierno de las cajas y en el destino de sus beneficios es de tal calibre que quiz no estn equivocados quienes afirman que las Cajas forman parte del sector pblico regional. V., no obstante, J. GELL, Las Cajas de Ahorro en el Sistema financiero espaol. Trayectoria Histrica y Realidad Actual, Zaragoza, 2001, disponible en diciembre de 2006, en http://www.ecap.uab.es/RePEc/doc/wpdea0208.pdf, p 13: En ausencia de precisiones adicionales, la privatizacin aplicada a las cajas constituye, obviamente, una expresin impropia, puesto que ya son privadas, a pesar de que una parte de las mismas debe su creacin a instituciones pblicas y de que algunas actuaciones aisladas en mbitos autonmicos en relacin con ellas se produzcan impregnadas por una filosofa de empresa pblica que es extraa a su historia.

Tiene sentido hablar de gobierno corporativo en el caso de las Cajas de Ahorro como se habla de las sociedades cotizadas? La respuesta parecera, a primer vista, negativa. Si, en efecto, se define el gobierno corporativo como las formas en las que los que financian las empresas se aseguran que sus inversiones recibirn el rendimiento adecuado, dado que las Cajas carecen de financiadores externos de riesgo, la pregunta no tendra sentido. Ahora bien, si se entiende el gobierno corporativo en trminos ms amplios como las condiciones que determinan la forma en que se negocian y reparten las cuasirrentas generadas en una relacin3, la respuesta podra ser distinta. Se tratara de decidir si el diseo organizativo de las Cajas induce u obliga a los que las gestionan a internalizar en su toma de decisiones el bienestar de los destinatarios (aportantes del capital de riesgo o cualquier otro tipo de interesados en la gestin). La discusin sobre el gobierno corporativo ha nacido y se desarrolla como el conjunto de instrumentos que tratan de garantizar que los gestores de una empresa se adaptan en su conducta y objetivos a los de sus principales, esto es, a la de los propietarios de la compaa que carecen de los incentivos y de los medios para efectuar un control riguroso de la conducta de los primeros debido a los problemas de accin colectiva que sufren. Pues bien, podra decirse que en las cajas de ahorro la separacin es absoluta precisamente porque no hay ni siquiera titulares de los derechos residuales. Las cajas son empresas con propiedad casi infinitamente dispersa ya que los beneficiarios ltimos de su actividad son todos los ciudadanos de la zona de actividad de la Caja, y estos carecen de los incentivos y los medios para controlar la gestin de forma semejante a los accionistas dispersos de una sociedad cotizada con lo que la posicin de sus gestores es, en buena medida, semejante a la de los administradores de las empresas burstiles de capital disperso4. Decimos slo en buena medida porque la equiparacin completa no sera exacta. En el caso concreto de las Cajas de Ahorro espaolas, porque el control est en manos de sus directivos pero la supervisin de stos est encargada, por Ley, a grupos polticos, representantes de los trabajadores y representantes de los impositores, lo que genera una estructura de costes de agencia diferente a la que existe en una sociedad cotizada. Dada la supremaca prctica de la representacin poltica en los rganos de gobierno de las Cajas por la inanidad de los representantes de los clientes y su elevado grado de concentracin a travs de los partidos polticos, no es probablemente correcto afirmar que las Cajas son organizaciones cuyos directivos controlan la gestin. Son organizaciones gestionadas por los directivos pero controladas por los partidos polticos dominantes en la regin en la que tiene su sede la Caja de Ahorros por lo que los desvos respecto de la maximizacin del valor de la empresa y la consecucin de los fines sociales de la misma se produce a favor de los grupos polticos y de los
3

Las dos definiciones las hemos tomado de J. TIROLE, Corporate Governance, Econometrica 69(2001) p 1-35, p 2, la primera es de Shleifer and Vishny y la segunda de Williamson y Zingales. 4 HANSMANN, Ownership, p 239

fines que stos persiguen (favorecer a su clientela la de los polticos - y garantizarse la reeleccin)5. 2. Los mecanismos de reduccin de costes de agencia en el gobierno de las Cajas de Ahorro El sentido de las pginas que siguen es tratar de explicar por qu las Cajas de Ahorro han sobrevivido y florecido en Espaa a pesar de que, a primera vista nacieron de espaldas a los criterios ms razonables que ya entonces deberan informar a las empresas para tener xito en un mundo de libre competencia6. Se argumentar que instituciones como las Cajas de Ahorro constituyen una respuesta a un fallo de mercado muy grave durante el siglo XIX y que, determinadas caractersticas de su actividad y su forma de funcionamiento, redujeron los costes de la forma jurdica utilizada lo suficiente como para que el balance fuera positivo y que su forma de administracin7 y la actividad a la que se dedicaban8 fueron decisivas para su xito y no un presagio de su desaparicin. Como sus semejantes en el resto del mundo, las Cajas fueron instituciones de transicin en tanto se desarrolla el sistema bancario. Lo sorprendente, como hemos dicho antes, es que cuando Espaa dispone de un sistema bancario muy eficiente, las Cajas impliquen el 50 % de dicho sistema. En las prximas pginas expondremos igualmente de qu modo los distintos mecanismos descritos por la doctrina econmica para reducir los costes de agencia han desplegado su eficacia en el caso de las Cajas de ahorro. As, en la actualidad, el gobierno de las Cajas de Ahorro disfruta de los efectos beneficiosos para el control de los directivos derivados de la intensa
5

El control poltico de las Cajas de Ahorro es una constante histrica. En la poca franquista, y como se expondr ms adelante, el Gobierno oblig a las cajas a financiar los proyectos del rgimen (las universidades laborales del ministro Girn) y en Italia, el rgimen fascista oblig a las cajas a destinar sus beneficios a financiar organizaciones del partido como la organizacin juvenil Opera Balilla y la rama femenina OMNI. V., L. GUISO/P. SAPIENZA/L. ZINGALES, The Cost of Banking Regulation, agosto 2006, p 5 disponible en www.ssrn.com citando a Polsi. Estos autores sealan que el Gobierno italiano mantuvo un trato de favor hacia las Cajas de Ahorro tambin tras la cada del fascismo y, entre otras explicaciones, estos autores sealan que the main reason for these policy biases is that the Christian Democratic party inherited the political clientele of the Fascist Party, including the network of local notables and the right to direct Savings Banks donations to the favorite charitable organizations. By inheriting this network, the Christian Democratic party inherited also the Fascists party interest in promoting Savings Banks at the expenses of all the other types of banks. The Savings Banks also maintained their advantageous position relatively to other local banks because they were government owned. After the Second World War government banks were controlled by politics and especially from the mid-fifties the practice of political appointments of top executives in state-owned banks became the way for politics to insure strong ties with the public banking system (Sapienza, 2000). 6 As, la persona ms influyente y mejor conocedora de la regulacin de las Cajas de Ahorro en Espaa, M. LAGARES, Cajas de Ahorro: el xito de una idea posible, Expansin, 30 de marzo de 2004. 7 las normas que regularon las Cajas de Ahorro... encomendaron su administracin a personas no ya sin intereses directos en sus resultados sino inexpertas las ms de las veces... en las... actividades econmicas. Personas altruistas y filantrpicas... notables... en su mbito social, sin otro bagaje... que sus buenos deseos...) Ibidem 8 segmentos de clase media y baja Ibidem.

competencia en el mercado de los servicios financieros que existe en Espaa9; de la intensa supervisin por parte del Banco de Espaa y (probablemente ms en el pasado) de la existencia de la Confederacin Espaola de Cajas de Ahorro; de los incentivos comunes de todos los que participan en el gobierno de estas instituciones para reducir al mnimo los riesgos de quiebra, lo que no deja de beneficiar a los impositores en comparacin con los depositantes bancarios. Tambin disfrutan de los mecanismos de reduccin de costes de agencia que podramos llamar internos. As, las Cajas de Ahorro tienen separada la gestin de las decisiones y control de las mismas como se deduce de la estructura de gobierno diseada por la Ley de rganos Rectores de las Cajas de Ahorro (Ley 31/1985 de 10 de agosto, en adelante LORCA 10) aunque comprobaremos que la ausencia de nimo de lucro subjetivo y la particular composicin de la Asamblea y del Consejo de Administracin de las Cajas permite afirmar que el diseo institucional no es muy eficiente. Por el contrario, las Cajas no reciben la influencia benfica de los mercados de capitales: no realizan emisiones de acciones y no pueden ser objeto de una OPA hostil ni, por tanto, disfrutan de su efecto disciplinante. Examinaremos tambin en qu medida las cuotas participativas modifican esta situacin. Es probable, sin embargo, que la amenaza de fusin con otra Caja o la amenaza permanente de un cambio normativo que conduzca a la privatizacin tambin tengan efectos disciplinantes. Las Cajas recurren al mercado de capitales para recabar fondos del pblico en forma de deuda (a travs de participaciones preferentes emitidas por filiales cuyos dividendos se garantizan por la Caja y a travs de obligaciones subordinadas)11. Consiguientemente, los efectos benficos de la

La existencia de una intensa competencia en el mercado de productos acaba expulsando del control de los activos empresariales a los malos gestores, no porque se les destituya, sino porque se expulsa del mercado a su empresa o se reduce el volumen de los activos que controlan. Si la forma Caja es, ceteris paribus, ms ineficiente que la forma sociedad annima en la provisin de productos y servicios financieros, la competencia en el mercado reducir a la insignificancia a las empresas que adopten la primera forma organizativa. V., O. HART, "The Market Mechanism as an Incentive Scheme", 14 Bell J. Econ. (1983), pp 366382. Parece, adems, que los administradores se quedan con una parte ms grande del pastel en empresas que se enfrentan a un mercado de producto menos competitivos que en empresas sometidas a un mercado de producto muy competitivo v., con ms indicaciones, M. J. ROE, Rents and their Corporate Law Consequences, manuscrito febrero 2001 disponible en www.ssrn.com en marzo de 2001; F. ALLEN/D. GATE, Corporate Governance and Competition, working paper 99-28, Wharton School, publicado en X. VIVES (ed), Corporate Governance, Cambridge 2000., que indican que la idea de que una intensa competencia en el mercado de productos es el mecanismo ms eficaz de gobierno corporativo se remonta a Alchian y Stigler. 10 E. FAMA & M. C. JENSEN "Separation of Ownership and Control", J. L. & Econ. 26(1983) p 301 ss. La LORCA ordena la existencia de forma semejante a la Ley de sociedades annimas de un Consejo de Administracin y una Asamblea General adems de la Comisin de Control V., por ejemplo, el art. 26.1 a) de la Ley madrilea 4/2003 de Cajas de Ahorro que atribuye a la Asamblea General Definir anualmente las lneas generales del plan de actuacin de la Caja. Tal plan servir de base para la actuacin del Consejo de Administracin y de la Comisin de Control. 11 Una exposicin clara y actualizada de estos instrumentos financieros, en A. BERGES/F. J. VALERO, Las cuotas de las cajas, Bolsa de Madrid, 2003, abril, p 10 ss.

existencia de deuda para reducir la discrecionalidad de los managers estn presentes tambin en el caso de las Cajas. Obviamente tambin, los administradores de las Cajas estn en el mercado de administradores de forma que una gestin deficiente de las mismas reducira el valor de su capital humano y las posibilidades de obtener otro puesto de trabajo pero las Cajas no pueden utilizar la compensacin en forma de acciones o de opciones sobre acciones para incentivar adecuadamente a los gestores a maximizar el beneficio aunque s pueden y lo hacen vincular la remuneracin de sus directivos a los resultados de gestin. Pero los gestores de las Cajas y, en este punto, tambin de las mutuas no estn sometidos a las reglas que permiten a los accionistas exigir responsabilidad a los administradores. En el caso de las Cajas, nuevamente, porque no hay accionistas. En el caso de las mutuas, porque la apata racional propia de los accionistas dispersos es un problema prcticamente insoluble en el caso de mutuas donde cada cliente es un voto y stos no se pueden agrupar. Adems, los incentivos para litigar en beneficio de la sociedad accin social de responsabilidad son an menores en el caso de entidades sin nimo de lucro ya que el demandante ha de cargar con los costes del pleito sin que, en caso de xito, vea ni siquiera aumentado el valor de su accin. Cuando la institucin sin nimo de lucro depende de nuevas donaciones para desarrollar su actividad, es decir, cuando estamos en presencia de fundaciones empresa, los potenciales donantes juegan un papel semejante al de los mercados de capitales en relacin con las empresas con nimo de lucro. Si los gestores de la empresa sin nimo de lucro gestionan deslealmente su patrimonio y esta conducta se transmite al pblico, la entidad acabar quebrando incapaz de allegar nuevos fondos. Pero cuando la empresa sin nimo de lucro se consolida o desarrolla una actividad que le permite obtener beneficios (que no se reparten, obviamente), este mecanismo de monitoring de los administradores no existe. Las Cajas de Ahorro, pues, tampoco disfrutan de los donantes como posibles supervisores de la gestin de sus directivos. 3. El pasado y el futuro Lo discutible es que, en la actualidad, las Cajas de Ahorro espaolas cumplan funciones sociales la solucin de un fallo de mercado como las que cumplieron en su origen. No nos referimos a que los beneficios se dediquen a actividades de beneficencia o fomento de la cultura. Nuestra opinin es que el fallo de mercado en el mbito financiero, que era un problema gravsimo en Espaa durante el siglo XIX, ha desaparecido, es decir, se ha resuelto. De forma que las justificaciones que se siguen dando hoy para la existencia de esta especial forma de institucin financiera (evitar la exclusin de los servicios financieros, tanto personal como geogrficamente, sostener la competencia en los mercados financieros espaoles que sin ellas estaran en situacin bien comprometida y,

adems dedican sistemticamente partes sustanciales de sus resultados a obras sociales en beneficio de la comunidad12) no resultan convincentes. La cuestin que se plantea, en ltimo trmino, es si los recursos de los que disponen las Cajas de Ahorro no estaran mejor empleados en otra funcin, es decir, si la conversin de las Cajas en bancos normales y la venta de sus acciones al pblico en general destinando los ingresos obtenidos, por ejemplo, a la financiacin de las pensiones de los ciudadanos no representa una ms eficiente asignacin de los recursos que la que realizan en la actualidad las Cajas a travs de sus decisiones de inversin de sus recursos y a travs del gasto que realizan por medio de la Obra Social maximizando, a su vez, el valor de los recursos en manos de las Cajas por la mayor presin competitiva a la que estaran sometidos sus gestores. No es seguro que las inversiones que realizan las Cajas (en participaciones empresariales) vengan dictadas por motivaciones exclusivamente empresariales13 y no polticas ni es seguro que la Sociedad obtenga la mayor rentabilidad del gasto de la Obra Social. Por otro lado, la expansin territorial de las cajas fuera de las zonas locales donde nacieron y a las que siguen vinculadas las instituciones polticas que las controlan, dificultan an ms el mantenimiento de su sistema de gobierno corporativo. Si las Cajas de Ahorro se van a convertir en empresas multinacionales con inversiones y negocios no ya fuera de la provincia o regin donde nacieron sino fuera de Espaa, su conversin en sociedades annimas parece inevitable14 Pero estas preguntas slo pueden contestarse mediante la realizacin de estudios empricos. En las pginas que siguen se discuten los temas sealados slo en trminos tericos y cualitativos aunque se dar cuenta de los estudios empricos disponibles. A nuestro juicio, los tres rasgos ms relevantes para el anlisis de los problemas de gobierno corporativo de las Cajas de Ahorro que nos servirn
12

Ibidem. Y en el mismo sentido F. PAMPILLN, Los modelos histricos europeos de Cajas de Ahorros, PEE, 97(2003) p 62 ss: all donde se ha producido la desaparicin de cajas de ahorros se levantan ahora voces defendiendo su papel como impulsoras de la inclusin social de todava importantes grupos de la sociedad marginados de los servicios financieros. Sin embargo, hablar de exclusion del sistema financiero en Europa en nuestros das parece, cuanto menos, exagerado: The new report notes that access to finance in the EU15 runs at an average of 89,6% of individuals, with the average in the more inclusive countries (Finland, Sweden, France, Germany, The Netherlands and Spain) approaching 95 %. By comparison, in Kenya which has one of the better financial systems in Africa, only 10 % of individuals have access to finance. Por lo tanto, exclusion from financial services is only a slight problem in the European Union, el informe est en www.savings-banks.org 13 Los bancos son considerados inversores especialmente informados y, como accionistas significativos, estn en condiciones de extraer beneficios privados de las empresas en las que participan de manera que, segn algunos estudios, sus participaciones en empresas no financieras tienen efectos favorables sobre la rentabilidad del banco v., M. J. NIETO/G. SERNA, On the Relationship Between a Banks Equity Holdings and Bank Performance, U. Carlos III working papers, diciembre 2002 disponible en diciembre de 2006 en http://docubib.uc3m.es/WORKINGPAPERS/WB/wb026322.pdf 14 No abordaremos en detalle la cuestin, pero la tendencia en las ltimas dcadas ha sido la de incorporar al gobierno de la Caja a los impositores de todas las zonas de Espaa en las que la Caja desarrollaba su actividad y, tambin, a destinar los fondos de la obra social teniendo en cuenta el mismo criterio. Unas cajas de ahorro multinacionales tendran severas dificultades para extender estas reglas a otros pases.

para ordenar la exposicin, son los siguientes. El primero es que son entidades de depsito y crdito, extremo relevante hasta el punto de que organizaciones de tipo mutualista han florecido, singularmente en el sector financiero incluyendo los seguros, en todo el mundo. El segundo, y ms llamativo es la ausencia de nimo de lucro subjetivo de los sujetos que controlan las decisiones de gestin y planificacin de la Caja. El tercero, la publificacin de las cajas hasta convertirlas en banca pblica en la mayor parte de los casos y la falta de participacin de la Sociedad en sus rganos de gobierno por el absentismo de los impositores. Esta evolucin permite calificar a las cajas como mutuas dbiles en su origen y fundaciones controladas por el sector pblico sui generis tras la reforma de los aos 70 del siglo XX.
II. 4.

LAS CAJAS COMO BANCOS: LOS BANCOS MUTUALISTAS Los problemas especficos de corporate governance de los bancos y las diferencias entre cajas y bancos al respecto Las Cajas son entidades de depsito y crdito y, por lo tanto, lo que tenga de especial el gobierno corporativo de un banco en comparacin con el gobierno corporativo de una empresa manufacturera, tambin lo tendr de especial el gobierno corporativo de la Caja. Las especialidades del gobierno corporativo de las instituciones financieras derivan de la intensa regulacin a la que estn sometidas para garantizar su solvencia y controlar el llamado riesgo sistmico15. Como puede suponerse, el riesgo de insolvencia de una entidad financiera se reduce notablemente si la regulacin a la que nos referimos es razonable y su cumplimiento se exige por las autoridades de forma completa. Tal parece el caso de Espaa. Como es sabido, los bancos presentan un conflicto particularmente agudo entre los que aportan el capital de riesgo los accionistas y los que aportan los fondos que el banco gestionar los acreedores que depositan su dinero en los bancos. Este conflicto lo han resumido muy claramente Macey/Garret: La aplicacin de la moderna teora sobre la financiacin empresarial en el contexto bancario revela un conflicto de inters entre los depositantes y los accionistas de un banco. A falta de regulaciones que distorsionen los incentivos de las partes, los depositantes, que son titulares de pretensiones fijas respecto a los flujos de ingresos del banco, prefieren que el banco maximice la probabilidad de que sus pretensiones sean satisfechas, esto es, que les devuelvan sus depsitos. Por el contrario, los accionistas, que son titulares residuales, preferirn que las empresas en las que invierten emprendan estrategias de inversin ms arriesgadas que maximicen el rendimiento ltimo de sus inversiones... Las implicaciones de este anlisis son claras. En un mundo en el que no exista un fondo de garanta de depsitos, en el margen, el banco... tiene un incentivo para hacer prstamos arriesgados que no habra hecho si no es por la existencia del
15

V., ampliamente, J. R. MACEY/M. OHARA, The Corporate Governance of Banks, Federal Reserve Bank of New York Economic Policy Review, 2003, p 91 ss.

seguro... Por tanto, cuando el precio del seguro es fijo, incrementar el nivel de riesgo de la cartera de prstamos de la entidad redunda primariamente en beneficio de los titulares residuales, los accionistas del banco... se crea as un fenmeno conocido por los economistas como un problema de azar moral. Este problema existe en todos los contratos de seguro porque el que puede recibir una indemnizacin de la compaa de seguros tiene menos incentivos para desarrollar estrategias que reduzcan la posibilidad de que se produzca el siniestro. Pero en el caso del fondo de garanta de depsitos no estn disponibles los mecanismos que permiten controlar la conducta de los asegurados a las compaas de seguros tales como franquicias, coaseguro o primas calculadas en funcin del nivel de riesgo del asegurado, lo que hace que los gestores bancarios no internalicen los riesgos de su actividad en la misma medida que los asegurados privados16. El conflicto entre acreedores (depositantes) y accionistas est presente en cualquier tipo de empresa. Pero es especialmente severo en el caso de los bancos porque se trata de empresas muy endeudadas y con una estructura de balance que los hacen especialmente pronos a la quiebra ya que mientras sus deudas lo son a cortsimo plazo porque estn constituidas por depsitos exigibles a la vista, los crditos que otorgan los bancos lo son a medio y largo plazo. Lgicamente, cuanto ms capitalizado est un banco, ms se reducir el conflicto entre depositantes y accionistas pero, una capitalizacin mayor intensifica, a su vez, el conflicto entre los gestores del banco y sus accionistas porque se incrementan los costes de agencia correspondientes. Por otra parte, la intensa regulacin y supervisin administrativa de los bancos, incluyendo la existencia de un fondo de garanta de los depsitos en entidades bancarias y cuyo contenido no procede analizar aqu, opera sustitutivamente, es decir, el monitoring por parte de las autoridades de supervisin (el Banco de Espaa) sustituye al monitoring de los gestores por parte de los accionistas y por parte de los depositantes. Ahora bien, los incentivos de las autoridades administrativas no son idnticos a los de los accionistas. Las autoridades no estn interesadas en que se maximicen los beneficios y el valor de los bancos, sino en minimizar los riesgos de insolvencia con lo que su posicin coincide ms exactamente con la de los depositantes. En relacin con stos, sin embargo, sus incentivos son menores que los de los depositantes puesto que las autoridades administrativas no se juegan su propio dinero y han de responder ante un conjunto de interesados ms amplio que el de los depositantes y cuyos intereses pueden diferir de los de stos. La eficacia del control de los gestores por parte de los depositantes es, a su vez, reducida porque los depositantes carecen de la informacin necesaria sobre la solvencia del banco donde realizan sus depsitos, de ah la
16

J. R. MACEY/E. H. GARRET Market Discipline by Depositors: A Summary of the Theoretical and Empirical Arguments Yale Journal on Regulation 1988 p 215 ss., de donde se ha extrado el resumen que sigue en el texto. La consecuencia de esta situacin para el corporate governance es que puede ser razonable considerar que los administradores de entidades bancarias tienen deberes de lealtad tambin frente a los depositantes de forma que responderan frente a stos en caso de que su gestin al frente de los bancos no tuviera en consideracin los intereses de los depositantes v., tambin, MACEY/O HARA, Corporate Governance, p 91 ss; R. CRESP-CLADERA/M. A. GARCA-CESTONA/V. SALAS-FUMS, Governance Mechanisms in Spanish Financial Intermediaries. 2000, manuscrito

importancia que tiene obligar a los bancos a ser muy transparentes respecto a su nivel de riesgo, para reducir los costes de informacin de los depositantes y de la propia Administracin pblica supervisora. Los bancos proporcionarn voluntariamente tal informacin si pueden obtener una ventaja en el mercado como consecuencia en forma de pago de un menor inters a los depositantes. Recurdese adems que, mientras los accionistas del banco estarn normalmente diversificados (adquiriendo acciones de empresas distintas de bancos) y sufren el problema de riesgo moral derivado de la existencia de fondos de garanta de depsitos, los depositantes no suelen estarlo, porque no es razonable que depositen sus ahorros en varios bancos a la vez sin que el seguro que implica el Fondo de Garanta de Depsitos cubra mas que una parte de los depsitos. Los depositantes no slo sufren costes de informacin, sino sobre todo, problemas de accin colectiva muy severos: no tienen incentivos individuales para vigilar la solvencia del banco en el que depositan sus ahorros puesto que la ganancia derivada de tal vigilancia se reparte entre todos los depositantes mientras que el coste de vigilar lo han de asumir individualmente. El resultado es que los depositantes son malos supervisores de la solvencia y la actitud ante el riesgo de los gerentes bancarios. Mientras los que prestan dinero a una sociedad annima manufacturera suelen incluir en sus contratos clusulas que les protegen frente al riesgo de que la empresa adopte una estrategia de riesgo excesiva, la dispersin de los depositantes les impide incluir y hacer cumplir clusulas semejantes en los contratos de depsito. Obsrvese que, a diferencia de lo que sucede con los accionistas, los depositantes son un grupo intrnsecamente disperso en el sentido de que no se pueden agrupar los depsitos como se pueden agrupar las acciones mediante la compra (o eventualmente la realizacin de una oferta pblica de adquisicin de las acciones del banco). Por otro lado, sin embargo, si los bancos no logran convencer a los depositantes de que no adoptarn estrategias de riesgo elevadas, el resultado es que el mercado se transforma en un mercado de limones (lemons market) y todos los bancos y sus accionistas sufren las consecuencias en forma de una reduccin del nivel de depsitos y en una exigencia de un nivel mayor de intereses. Los accionistas estn, pues, interesados en convencer a los depositantes de la solvencia de su banco y de que no los expropiarn adoptando una estrategia de riesgo elevada. Tales promesas no son fcilmente crebles ya que los depositantes han de temer que, una vez realizado el depsito, el banco incumpla tal promesa elevando el nivel de riesgo de sus inversiones en inters de sus accionistas y en perjuicio de sus depositantes. Este problema se reduce porque el banco sigue en el mercado de depsitos, esto es, ha de convencer de forma continuada a nuevos depositantes de la solvencia de la entidad y de la no expropiacin. La existencia de un fondo de garanta de depsitos reduce, an ms, los incentivos de los depositantes para vigilar la gestin del banco y, correspondientemente, aumenta los incentivos de los gerentes y de los accionistas para desarrollar estrategias de riesgo elevado y, lo que es peor, aumenta los incentivos de los gerentes para apropiarse, sin ms, de los

depsitos en forma de transacciones vinculadas (self dealing) que parece ser el principal problema para la solvencia del sistema bancarios en los pases en desarrollo lo que responde igualmente al hecho de que los activos de un banco, a diferencia de los de una empresa manufacturera, son activos lquidos y, por tanto, mucho ms fcilmente distrables por los que los controlan17. Adems, otros mecanismos de gobierno corporativo pueden funcionar de forma ms dbil en el caso de los bancos. As, por ejemplo, es mucho ms difcil prcticamente que una oferta pblica de adquisicin hostil triunfe en el caso de un banco que en el caso de una empresa manufacturera por las facultades de las autoridades de supervisin para rechazar la entrada en el accionariado de un banco de un determinado empresario18. Una conclusin que puede extraerse de la comparacin es que el riesgo de azar moral es inferior en el caso de los gestores de Cajas en comparacin con los bancos. En efecto, los gestores son tan aversos al riesgo de quiebra en el caso de las cajas como en el de los bancos (concentracin de riesgos capital humano) pero mientras tambin los supervisores lo son en el caso de las Cajas (los polticos no estn interesados en maximizar el beneficio de las cajas pero la quiebra de una caja tendra consecuencias sobre el gobierno local o regional), los supervisores de los gestores bancarios o no estn (porque son accionistas dispersos) o son neutrales al riesgo (porque estn diversificados). La estructura de la propiedad (sociedades annimas con nimo de lucro vs. mutuas/fundaciones sin nimo de lucro) se explica, pues, en trminos de virulencia del conflicto titulares residuales depositantes. Se explica as que cuando el mercado financiero de un pas est suficientemente desarrollado y, adems, existe una regulacin de supervisin y disciplina bancarias que se aplica por autoridades competentes y honradas, el problema de azar moral y de accin colectiva que se acaba de describir se reduce suficientemente como para que los bancos sean, en su inmensa mayora, sociedades annimas en las que la propiedad se atribuye, pues, a los que aportan el capital de riesgo y donde los problemas de agencia se asemejan a los existentes en cualquier sociedad manufacturera (conflicto accionistas-gestores o accionistas dispersos-accionistas significativos). Por el contrario, y como veremos a continuacin, en los mercados de depsito y crdito incipientes, donde estos mecanismos (de mercado y supervisin) de reduccin de los costes de agencia entre titulares residuales y depositantes no se han desarrollado, recurrir a la estructura de propiedad de la institucin de depsito para resolver esos problemas puede ser una solucin eficiente. Comprobaremos que constituye una constante histrica el recurso, en estos mercados, a estructurar las entidades de depsito como entidades sin nimo de lucro y/o de carcter mutualista.
17

V., las indicaciones de la nota anterior respecto al caso norteamericano y a las quiebras en cadena de entidades de depsito en la dcada de 1980 y, respecto de un pas en vas de desarrollo, v., el estudio de 18 CRESPI-CALDERA et al, Governance Mechanisms, cit. V., art. 21 del Reglamento europeo de concentraciones que limita la competencia exclusiva de la Comisin Europea para conocer de las operaciones de concentracin de dimensin comunitaria en la proteccin por parte de las autoridades nacionales de intereses legtimos tales como el de la supervisin prudencial de las entidades de depsito.

Por otro lado, las Cajas estn sometidas a una regulacin particular a la que no estn sometidos los bancos privados, regulacin que afecta a su gobierno de forma singular. En efecto, el gobierno corporativo de las cajas no puede entenderse adecuadamente si se hace referencia exclusivamente a su carcter de entidades de depsito y crdito. La presencia pblica en su gobierno es de tal importancia que, probablemente, haya que calificarlas como empresas pblicas a muchos efectos. Dicha presencia es directa a travs de la participacin de los ayuntamientos, las entidades pblicas (en su gran mayora) fundadoras y las asambleas legislativas de algunas Comunidades Autnomas19 e indirecta a travs de la regulacin de supervisin y control puesta en vigor por las Comunidades Autnomas, regulacin que se superpone al control prudencial del Banco de Espaa y que es de una intensidad extraordinaria en forma de autorizacin previa para muchas decisiones, de aprobacin para todo lo que tiene que ver con los excedentes de la Caja y de participacin en la Comisin de Control20. La limitacin al 50 % de los representantes de entidades pblicas no es, a nuestro juicio, suficiente para excluir la calificacin de pblicas de las Cajas de Ahorro si, a dicha participacin, se suma las intensas competencias de supervisin y control por parte de las Comunidades Autnomas y el hecho de que el 50 % restante est, indirectamente, controlado tambin por los partidos polticos debido nuevamente a la falta de incentivos de los impositores para participar en la eleccin de representantes de sus intereses en los rganos de gobierno de la caja. No en vano los accionistas dispersos tampoco eligen a los consejeros independientes que, en sociedades annimas cotizadas tienen la funcin de velar por sus intereses. Pero veremos, ms adelante que la calificacin como pblica o privada de una Caja es una cuestin divisible.
19

V., por ejemplo, los artculos 27 ss Ley madrilea 4/2003 de Cajas de Ahorro que regulan detalladamente la composicin de los rganos de gobierno de las Cajas, prevn la presencia de representantes de organismos pblicos en un 50 % - adaptndose a la regulacin de la LORCA resultante de la modificacin de sta por la ley financiera 44/2002. 20 V., por ejemplo, la Ley gallega 4/1996 de 31 de mayo, de Cajas de Ahorro de Galicia donde, por ejemplo, se requiere la autorizacin de la administracin autonmica para emitir deuda subordinada (art. 17); para la fusin (art. 28); la administracin autonmica puede iniciar un expediente de revocacin de la autorizacin (art.29.2); participa en la disolucin y liquidacin de la Caja (art. 30) y la Ley madrilea 4/2003 de 11 de marzo, de Cajas de Ahorro de la Comunidad de Madrid prev la existencia de un registro de altos cargos de las Cajas, semejante al de altos cargos de bancos en el Banco de Espaa (art. 5); corresponde a la Comunidad Autnoma autorizar la creacin de una Caja (arts. 7 ss); se requiere la autorizacin administrativa para la modificacin de Estatutos (art. 13); se requiere autorizacin para la fusin (art. 14) y hay control de la disolucin y liquidacin (art.15); ha de comunicarse la apertura y cierre de oficinas (art. 16.2); se requiere autorizacin administrativa para las inversiones cuyo importe supere el 5 % de los recursos propios de la Caja si implica toma de control o el 2 % de los activos de la Caja (art. 17); se ha de facilitar a la Comunidad Autnoma toda la informacin contable que se considere precisa por la Comunidad (art. 18); el Gobierno regional puede suspender la eficacia de los acuerdos de los rganos de gestin de la Caja (art. 20)... El control se exacerba en el caso del destino de los excedentes, ya que el Gobierno regional ha de aprobar los acuerdos de las Cajas relativos a la distribucin de excedentes y al presupuesto de la obra benfico social y su ejecucin; cualquier modificacin de los mismos y ha de autorizar los estatutos de las fundaciones que se creen por las Cajas para gestionar la obra social (art. 19); participacin de un representante de la Comunidad Autnoma en la Comisin de control, con voz, pero sin voto (art. 68); posibilidad de suspender a peticin de la Comisin de Control los acuerdos de los rganos ejecutivos

5. La idoneidad de la forma mutualista para la prestacin de servicios bancarios en mercados incipientes Lo que diferencia a una empresa con nimo de lucro de una sin nimo de lucro est, no en el desarrollo de una actividad econmica ambas desarrollan actividades econmicas sino en el destino de los beneficios de dicha actividad21. Preguntarse por qu existen empresas sin nimo de lucro tiene sentido porque como puede suponerse, los problemas de gobierno de las empresas sin nimo de lucro se concentran en la ausencia de monitoring por parte de quienes tienen ms incentivos para ejercitar tal control, precisamente, los titulares residuales de los rendimientos de la compaa. Es tambin de gran inters pero no vamos a abordarlo aqu examinar por qu conviven en un sector empresas con nimo de lucro y empresas sin nimo de lucro. Por ejemplo, hay sectores como la educacin o la sanidad donde el predominio de las empresas sin nimo de lucro es claro y, viceversa, en el sector manufacturero apenas hay empresas sin nimo de lucro22. En particular, la forma mutualista prevalece, por ejemplo, en las instituciones de inversin colectiva ya que los fondos de inversin23 adoptan esta forma y es todava muy frecuente en el mbito de los seguros de la banca de depsito y crdito. Pues bien, hoy existe suficientes estudios tericos y prcticos que explican el nacimiento y la persistencia de empresas sin nimo de lucro subjetivo como formas de organizacin de la propiedad que resuelven o al menos reducen problemas contractuales entre todos los participantes en la empresa. Las explicaciones acerca de la existencia y supervivencia de empresas sin nimo de lucro son variadas24. Aqu nos interesa aquella que afirma que eliminar a
21

Es la distincin entre nimo de lucro objetivo que tienen todas las empresas y nimo de lucro subjetivo, esto es, de los titulares de la empresa y que nuestro Cdigo Civil define como nimo de partir entre s las ganancias por parte de los socios de una sociedad civil art. 1665 CC. Esta distincin est recogida ahora con claridad en la Ley de Asociaciones, v., art. 1.2 y 1.4 LAs 22 F. ALLEN/D. GALE, Corporate governance and competition, Wharton Financial Institutions Center working paper 1999-28. La comparacin sobre la eficiencia relativa de las cajas respecto de los bancos debera hacerse comparando la eficiencia de las cajas entre s y de los bancos entre s para determinar donde hay mayor varianza. 23 Tngase en cuenta que en el caso de los fondos de inversion y, en general, de las instituciones que gestionan fondos, los titulares de los fondos y titulares residuales de la empresa de inversin porque sta tiene forma mutualista pueden retirar su inversin en cualquier momento, lo que hace innecesaria la existencia de un mercado secundario donde liquidar la inversin, como es el caso cuando se invierte en una empresa manufacturera. Por tanto, no hay desventaja derivada de la falta de liquidez de la inversin. La explicacin es completa en el caso de los fondos de inversin porque el valor de liquidacin incluye todas las plusvalas que el fondo haya obtenido, que acrecen automticamente a la cuota de cada partcipe. Por el contrario, en las mutuas de seguro, en la medida en que las ganancias de aos anteriores no se traduzcan inmediatamente en una reduccin del precio de la pliza, es decir, en la medida en que destinen a reservas, el mutualista asegurado no puede liquidar su inversin abandonando la mutua porque perder la parte reservada. El efecto disciplinante sobre los gestores que esta posibilidad de liquidar la inversin tiene es claro: los malos gestores se quedarn sin fondos que gestionar. V., con indicaciones, REMMERS, Organizational, p 5 24 V., HANSMANN, Ownership, p 235 ss.;., S. ROSE-ACKERMAN, Altruism, Nonprofits and Economic Theory, J. Econ Lit. 34(1996) pp 701-728; E. L. GLAESER/A. SHLEIFER,

los propietarios puede ser una forma eficaz de reducir los costes de los clientes para informarse y asegurarse la calidad de los productos o servicios prestados por una empresa y la que afirma que tienen ciertas ventajas a largo plazo y, por tanto, resolver problemas de aversin al riesgo elevada. Suele aducirse que la ventaja ms obvia de las formas mutualistas frente a la forma de sociedad de capital es que, como las primeras no tienen inversores a los que deban remunerar su aportacin de capital con dividendos, su coste de capital es inferior25. Es discutible, ya que si las distintas formas de propiedad compiten en un mercado como el bancario los mutualistas exigirn una retribucin por sus depsitos o crditos equiparable, ceteris paribus, a la que exigirn los inversores por aportar su capital. Es ms, dado que, por definicin, en las mutuas estn unidas las posiciones de cliente y de propietario y que no se pueden separar ni transmitir, no se obtienen las ventajas del control sobre los gestores y de los bajos costes de financiacin que proporciona la existencia de un mercado secundario por lo que los financiadores/propietarios exigirn un mayor rendimiento por su aportacin al que exigirn los inversores que pueden liquidar sta en un mercado burstil26. A lo cual contribuye igualmente el hecho de que el accionista puede estar perfectamente diversificado en relacin con su inversin en cualquier sociedad annima concreta mientras que el mutualista obtiene un bien de la mutualidad que no es perfectamente divisible (por ejemplo, el seguro del coche) lo que le obliga a un cierto nivel de concentracin de riesgo. En general, cuando el comprador de los productos o servicios de determinadas empresas no puede conocer la calidad del servicio o producto que se le suministra, las empresas pueden explotar a dichos consumidores cobrndoles un precio superior por un producto de calidad inferior. El carcter no lucrativo de la empresa constituye, en tal caso, una especie de promesa o compromiso que contrae la empresa con sus clientes en el sentido de que no los va a explotar, promesa (ms) creble (que la realizada por una empresa con nimo de lucro subjetivo) porque los gestores de la empresa no lucrativa no tienen incentivos para explotar a sus clientes ya que no podrn apropiarse de los beneficios que se extraigan de tal actividad. Consecuentemente, una empresa sin nimo de lucro subjetivo tiene menos incentivos para reducir la calidad de los productos que vende si tal reduccin de calidad genera una reduccin de los costes en comparacin

Not-for-Profit Entrepreneurs NBER working paper disponible en julio de 2004 en www.nber.org/papers/w6810; 25 Por ejemplo, en relacin con las building societies inglesas, J. COOK/S. DEAKIN/A. HUGHES, Mutuality and Corporate Governance: The Evolution of UK Building Societies following Deregulation Centre for Business Research, University of Cambridge 13th. Annual Meeting of the Canadian Law and Economics Association, Faculty of Law, University of Toronto, 28-29 September 2001, disponible en diciembre de 2006 en http://www.chass.utoronto.ca/clea/confpapers/SDeakin.pdf 26 B. REMMERS, Organizational Form Coexistence: stock and mutual financial firms, 2002, disponible en diciembre de 2006 en http://www.aria.org/rts/proceedings/2002/remmers.pdf

con los de la misma empresa gestionada para obtener beneficios repartibles27. Por tanto, cabe esperar encontrar empresas gestionadas sin nimo de lucro subjetivo en sectores donde el control de la calidad del producto por los consumidores sea muy costoso como, por ejemplo, en los servicios mdicos o en la educacin de los hijos o en el cuidado de los ancianos en residencias28. La fuente de los mayores costes de control de calidad en los dos ejemplos que se acaban de recoger se encuentra en que el que contrata y el que recibe el servicio no son la misma persona (los padres, en el primer caso, que no estn presentes cuando su hijo est en la guardera y los hijos en el segundo caso que no pueden saber a bajo coste el trato efectivamente dado a sus padres)29. Si los costes de vigilancia del cumplimiento de los contratos son elevados, el acreedor preferir ceteris paribus que su deudor sea una entidad no lucrativa30. Una solucin razonable es que la organizacin no lucrativa adopte la forma de mutua, esto es, que se atribuya la titularidad residual a los propios clientes. Una opcin alternativa es, naturalmente, la provisin pblica de los servicios como sucede en Europa con la asistencia sanitaria o con la educacin. Los hospitales pblicos son empresas sin nimo de lucro en las que es el sector pblico el que tiene atribuido el control y la propiedad residual. Si el Estado se limita a financiar la asistencia sanitaria, las empresas que presten los servicios sern empresas con nimo de lucro porque aunque los clientes sigan sufriendo elevados costes de informacin respecto de la calidad del producto o servicio que reciben, el Estado puede actuar como controlador de tal calidad en beneficio de los pacientes ya que no sufre los elevados costes de control que sufren los pacientes dispersos o los depositantes dispersos de una entidad bancaria y, por tanto, tiene los incentivos y la informacin para llevar a cabo de manera eficaz tal control.
27

Las empresas sin nimo de lucro pueden ser ms atractivas para trabajar en ellas: los empleados pueden invertir ms en capital humano especfico en empresas sin nimo de lucro porque estas empresas tienen menos incentivos financieros para recortar los salarios o empeorar las condiciones laborales ex post, por lo que podran tener costes laborales inferiores. Igualmente, ser una empresa sin nimo de lucro es casi imprescindible para obtener financiacin va donaciones porque los donantes pueden estar ms seguros de que sus bolos no acabarn en los bolsillos de los que controlan la organizacin que recibe la donacin. E. L. GLAESER/A. SHLEIFER, Not-for-Profit Entrepreneurs NBER working paper disponible en julio de 2004 en www.nber.org/papers/w6810; ROSE-ACKERMAN, J. Econ Lit. 34(1996) p 719. 28 Donde se cuenta algn estudio que explica que las empresas con nimo de lucro que regentan residencias de ancianos gastan ms en sedantes que las que no tienen nimo de lucro (la utilizacin de sedantes es una forma barata de mantener quietos y callados a los ancianos) GLAESER/SHLEIFER, Not-for-Profit, ibidem; HANSMANN, Ownership, p 235. V., tambin, THOMSEN, Eur. J. L. & Econ. 7(1999) p 127 29 HANSMANN, Ownership, p 229 quien aade los casos de ONGs en las que los que realizan las aportaciones los benefactores y los que reciben los productos y servicios de la compaa los necesitados no son los mismos. 30 De ah que, si el problema que resuelve la forma no lucrativa es el del riesgo de reduccin de la calidad del servicio prestado incluyendo el azar moral de los gestores, no sea extrao que los incentivos de los gestores de empresas no lucrativas coincidan con los de una sociedad annima con nimo de lucro, v., J. A. BRICKLEY/R. L. VAN HORN, Managerial Incentives in Non-Profit Organizations: Evidence from Hospitals, J. L. & Econ. 2002, p 227 ss.

La empresa sin nimo de lucro subjetivo se organizar normalmente en forma de fundacin o en forma de mutua. En realidad, hay un continuum entre las formas de las empresas no lucrativas 31. En un extremo est la fundacin (constitucin de un patrimonio destinado a un fin de inters general) y, en el otro, est la mutua (unificacin en el cliente de la posicin de cliente y la de propietario o titular residual). En el medio estara lo que llamamos mutua dbil, es decir, aquella organizacin que atribuye la gestin y el control a gestores que manejan la compaa en inters de sus clientes. No son una fundacin porque el objetivo no es perseguir un fin de inters general, sino beneficiar a los clientes. No son una mutua fuerte porque los beneficiarios de la actuacin de la empresa los clientes carecen de derechos de propiedad semejantes a los de los mutualistas. Puede barruntarse que las mutuas dbiles sean la forma organizativa que prevalece en lugar de la mutua fuerte cuando los clientes son un conjunto lo suficientemente grande y disperso como para que su autoorganizacin resulte costosa, de forma que son terceros (filntropos o personas concienciadas de la falta de prestacin de determinados bienes o servicios) los que organizan la empresa no para obtener ellos mismos los bienes y servicios sino para que los obtengan terceros. En estas circunstancias, la no especificacin de los derechos de propiedad de los clientes permite abaratar los costes de puesta en marcha de la organizacin32. Desde el punto de vista del tipo de producto o servicio que las empresas que actan en inters de sus clientes, o sea, las mutuas fuertes o dbiles son especialmente idneas para aquellos sectores de oferta monopolstica o donde, por cualquier otra razn, la oferta puede explotar a la demanda. Como explica Hansmann, si una empresa tiene poder de monopolio, de forma que puede explotar a sus clientes, stos pueden defenderse organizndose como cooperativa de clientes, esto es, en forma de mutua. La razn es sencilla de explicar a la vista de cuanto llevamos dicho hasta aqu: cuando una empresa tiene posicin de monopolio, el conflicto entre accionistas y clientes se resuelve en forma de explotacin de los segundos por los primeros; la empresa monopolstica maximiza sus ingresos cobrando un precio supracompetitivo a los clientes, de forma que stos pueden defenderse a travs del expediente de unificar la posicin de cliente y la de accionista del monopolio. De esta forma los clientes retienen la renta monopolstica que, por el mismo hecho de pasar a manos de los clientes, se
31

V., HANSMANN, Ownership, p 228. p 243. p 245: que llama la atencin sobre la existencia de un continuum entre empresas cuya titularidad corresponde a los accionistas y empresas no lucrativas en sentido estricto con las empresas de estructura mutualista en el medio; D. VITAS, Thrift Institutions, p 2; s
32

As, cuando se afirma que las Cajas de Ahoro no son mutuas, se justifica la conclusin diciendo que eso implicara que la institucin ha sido fundada por un grupo de personas... para su propio beneficio, as como que son ellas quienes controlan sus actividades. Las Cajas de Ahorros.... fueron fundadas por filntropos para beneficiar a otras personas. Son stos otros quienes seran los equivalentes a los miembros de una sociedad mutua pero su posicin respecto a la Caja de Ahorros es la de clientes J. REVELL, El futuro de las Cajas de Ahorros. Estudio de Espaa y el resto de Europa, Madrid, CECA, 1989, p 106 citado por CASARES, p 106 nota 162.

disipa eliminando simultneamente el problema del menor consumo que acarrea la monopolizacin de un bien33. No es de extraar, pues, que la prestacin de servicios como el telfono o la electricidad se organizara en forma de mutua cuando no era el propio Estado el proveedor de los mismos. Su creacin demostrara que los costes de accin colectiva de los clientes no han sido tan elevados como para impedir el acuerdo. Pues bien, en el mbito de las entidades de depsito, los costes de contratar para los depositantes en trminos de azar moral de los gestores de tales depsitos eran tan elevados en la poca en que se comienzan a organizar los mercados financieros en Europa que las instituciones depositarias adoptan formas no lucrativas, precisamente, para garantizar a los depositantes la seguridad de sus depsitos y, en particular, adoptan bien la forma de mutuas en sentido estricto, bien la forma de fundaciones privadas o fundaciones pblicas. Es decir, se elimina a los accionistas (o empresarios individuales) y se elimina el nimo de lucro subjetivo lo que es muy relevante si se tiene en cuenta que las diferencias entre las formas no lucrativas (mutuas en sentido estricto, fundaciones privadas o pblicas) palidecen frente a la separacin entre propietarios y clientes que implica la forma de sociedad annima. En el caso de los servicios bancarios, el enorme riesgo de explotacin de los depositantes por parte de los que gestionan el banco (que pueden apoderarse de los depsitos y huir con el dinero) que hemos descrito ms arriba y la ausencia de mecanismos de mercado o jurdicos para reducirlos en los incipientes mercados de capitales europeos de finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX explican la utilizacin de formas mutualistas para la organizacin de las empresas proveedoras de tales servicios a sectores amplios de la poblacin, como se expondr inmediatamente34. Si asistimos a la creacin de empresas de carcter mutualista como respuesta un fallo de mercado, cabe suponer que conforme los mercados se desarrollan y el fallo de mercado se reduce, la aparicin de nuevas empresas
33

En cierto sentido, una empresa mutualista es la respuesta simtrica del mercado a un monopolio de oferta. Si hay un monopolista en un mercado, los consumidores sometidos a l podran ponerse de acuerdo y comprar el monopolista eliminando as la expropiacin y las ineficiencias asociadas al monopolio. Si eso no ocurre es porque los costes de todos los consumidores del producto monopolizado para ponerse de acuerdo y comprar son muy elevados (todos los consumidores individualmente preferirn que sean otros los que acaben con el monopolio para aprovecharse de su fin pero sin contribuir a la labor free riding Para esta perspectiva bilateral del monopolio v., R. MCKENZIE, Monopoly, A Play Economists like to Play Badly! Southern Econ. J. 70(2004), pp 715-730, p 718, Se explica as tambin que cuando el Estado privatiza una actividad y le encarga a una empresa privada la gestin de un servicio esencial para un determinado sector, obligue a que en el accionariado de dicha sociedad participen todos los futuros clientes. Como ocurre, por ejemplo, en la compaa duea de los oleoductos o en las sociedades titulares de las bolsas V., C. DI NOIA, Customer-controlled Firms : the Case of Stock-Exchanges, 2001, manuscrito disponible en www.ssrn.com en enero de 2002 34 When the two modeled organizational forms coexist in equilibrium, mutual firms sell high priced low risk products to customers with high risk aversions. Stock firms sell low priced high risk products to customers with low risk aversions. REMMERS, Organizational, p 2. y p 7 donde recoge los estudios empricos que indican que las mutuas, en el sector financiero atienden a una clientela ms aversa al riesgo, tienen una menor tendencia a quebrar y crecen ms despacio que las empresas competidoras que adoptan la forma de sociedad annima

de carcter mutualista se reducir a favor de empresas cuyos propietarios sean los que aportan el capital de riesgo, esto es, sociedades annimas 35. Cuando el mercado se desarrolla y se vuelve competitivo o el Estado pone en vigor una regulacin que controla y evita la explotacin de los clientes, la ventaja comparativa de la mutua como organizacin para la prestacin de los servicios bancarios disminuye frente a los bancos sociedades annimas. As, la exigencia de un elevado capital mnimo para fundar un banco; la creacin de un sistema de supervisin pblico encargado de controlar la conducta de los gestores bancarios, la exigencia de mantener un coeficiente de caja mnimo; la obligacin de diversificar las inversiones culminando en la instauracin de un fondo de garanta de depsitos reducen los riesgos de los depositantes en bancos con forma de sociedades annimas hasta tal punto que la ventaja de la forma mutualista se reduce sino desaparece36. Desde el punto de vista de la clientela, las mutuas fuertes o dbiles son una forma idnea de organizacin en aquellos mbitos de la Economa donde las posiciones de los clientes sean homogneas37. En este sentido, los depositantes son candidatos idneos para ser los titulares residuales (y la mutua bancaria la forma correspondiente) dadas las dificultades que hemos descrito para garantizarse la proteccin de sus intereses en relacin con los que gestionan el banco. Su posicin es homognea: los depositantes aportan todos los mismo dinero y la posicin de uno es igual a la de otro lo que facilita la contratacin entre ellos y la ausencia de conflicto de intereses dentro de la categora de los propietarios38. Otra ventaja contractual de las empresas sin nimo de lucro que contribuye a explicar su enorme presencia en la prestacin de servicios bancarios a amplias capas de la poblacin en mercados incipientes se encuentra en que pueden contraer compromisos a largo plazo. La razn es que el capital
35

V., J. COOK/S. DEAKIN/A. HUGHES, Mutuality and Corporate Governance: The Evolution of UK Building Societies following Deregulation working paper, 205, 2001, disponible en http://www.cbr.cam.ac.uk/pdf/WP205.pdf p 43 que lo plantean, no como un proceso natural sino producto de la regulacin que ha facilitado la desmutualizacin siendo as que la remutualizacin apenas existe. V., no obstante, lo que se ha dicho sobre la menor flexibilidad de las mutuas para adaptarse a incrementos o disminucin de la demanda de los servicios mutualizados y, en general, sobre los distintos tipos de saving banks, HANSMANN, Ownership, pp 246 ss. 36 COOK/DEAKIN/HUGHES, Mutuality,pp 4-5; REMMELS, Organizational, p 7 afirma que la mutual puede sobrevivir en un mercado competitivo porque ofrece un producto de alta calidad a un precio elevado. La alta calidad deriva del reducido riesgo de insolvencia de la mutua en relacin con la sociedad annima. Ahora bien, si hay un fondo de garanta de depsitos o de inversiones y el riesgo de insolvencia se minimiza, la ventaja desaparece. En particular, como seala esta autora, la forma mutualista pierde en relacin con la sociedad annima cuando los costes de liquidez aumentan; la poblacin de clientes especialmente aversos al riesgo disminuye, los requisitos de capital aumentan, la aversin al riesgo de los gestores disminuye y el coste del esfuerzo aumenta. 37 HANSMANN, Ownership, p 21. 38 Lo que explica, por ejemplo, que existan lmites claros a las posibilidades de inventar clases de acciones diferentes. Demasiada variacin en los derechos de unas y otras incrementa las posibilidades de conflictos de inters entre unos y otros accionistas y dificulta, por tanto, el gobierno de la empresa. V., por ejemplo, en relacin con los tracking stocks, esto es, acciones cuyos dividendos y valor van ligados a una divisin determinada de una empresa G. TRIANTIS, Organizations as Internal Capital Markets, Harvard L. Rev. 117(2004) pp 1135-1137.

invertido en esas compaas no se desplaza fcilmente a nuevas asignaciones si desciende su rentabilidad, precisamente, porque no hay a quin entregrselo (los financiadores externos) para que lo cambien de uso. Sus fuentes de financiacin como seala Hansmann son menos flexibles que el recurso a la financiacin va capital, de forma que cuando la demanda de los servicios que presta la empresa no lucrativa crece rpidamente y se enfrenta a la competencia de otras empresas con nimo de lucro, stas ltimas reaccionan ms rpidamente y aumentan su cuota de mercado. Por el contrario, cuando la demanda de los servicios que presta la empresa no lucrativa disminuye y es dbil, la ms lenta reaccin de la empresa no lucrativa se traduce en que se mantiene en el mercado aunque no obtenga beneficios con su actividad siempre que no obtenga prdidas, tendencia reforzada por los incentivos de los gestores de la empresa sin nimo de lucro cuyos ingresos dependen completamente de que la empresa que gestionan siga en actividad39. En relacin con las Cajas, este hecho constituye una respuesta adecuada en la discusin acerca de la asimetra entre cajas y bancos (las cajas pueden comprar bancos y los bancos no pueden comprar cajas). Se niega tal asimetra afirmando que es una verdad a medias, puesto que nada impide la venta, total o parcial, del activo y el pasivo de una caja, o la de sus oficinas40 pero, como hemos visto, si las entidades no lucrativas no tienden a desinvertir, es probable que la asimetra sea real y no solo jurdica. Este compromiso por el largo plazo tiene ventajas competitivas para las empresas. As, los clientes, cuando el producto o servicio se presta a largo plazo se fiarn ms de una empresa controlada por una fundacin ya que no desaparecer en un perodo corto de tiempo, haciendo menos costosa la contratacin a largo plazo41. Los depositantes de las Cajas de Ahorro y las instituciones mutualistas que surgen en Europa entre el siglo XVIII y XIX eran contratantes de largo plazo. Segn veremos, se trataba, fundamentalmente, de ahorrar para disponer de fondos cuando acaeca una desgracia de salud o en la vejez por lo que la confianza en la permanencia a largo plazo de la institucin depositaria resulta de gran valor competitivo cara a los clientes. Por ltimo, la literatura sobre empresas no lucrativas destaca que en stas el peso de los trabajadores es mayor que en las empresas que persiguen lucro repartible. Bien porque los trabajadores ms concienciados son los que eligen trabajar para una empresa sin nimo de lucro y aceptan un salario
39

HANSMANN, Ownership, p 240-241 que concluye que, consecuentemente, las fuerzas del mercado tardan mucho ms en expulsar del mismo a una empresa sin nimo de lucro porque no le pueden retirar los recursos con la misma rapidez con la que lo hacen a una empresa con nimo de lucro: capital tends to get locked into nonprofit firms. V., S. CHAKRAVARTY/M. GAYNOR/S.KLEPPER/W. B. VOGT, Does the Profit Motive Make Jack Nimble? Ownership Form and the Evolution of the U.S. Hospital Industry, 2005, disponible en donde se analiza la respuesta de hospitales con fines lucrativos y no lucrativos a los cambios en las condiciones de mercado y muestran que los primeros responden ms rpidamente en forma de entrada o salida del mercado a los cambios en la demanda de modo que una reduccin en los beneficios provoca un nivel mayor de abandono del mercado por parte de los hospitales con finalidad lucrativa en los EE.UU entre 1984 y 2000 http://ideas.repec.org/p/nbr/nberwo/11705.html 40 GELL, Cajas, p 13. 41 THOMSEN, Eur. J. L. & Econ. 7 (1999) p 128-130 donde proporciona algunos datos que indican que sta puede ser la fuente principal de ventajas competitivas de las fundacionesempresas.

inferior a cambio de mayor capacidad de decisin en el seno de estas empresas, bien porque la ausencia de control externo (accionistas) les permite apoderarse, a travs del correspondiente pacto con los directivos o con los partidos polticos, de una fraccin mayor de los rendimientos de la empresa para lo cual es valioso participar en su gobierno 42 De lo que se ha expuesto hasta aqu se deduce la especial idoneidad de la forma mutualista para la organizacin de empresas bancarias en un momento histrico en el que (i) el azar moral era un problema gravsimo sucedindose las quiebras y las estafas a depositantes; (ii) el servicio que haba de prestarse era homogneo y (iii) se necesitaba un compromiso de permanencia a largo plazo. 6. Bancos de depsito y bancos de crdito Los bancos de carcter mutualista surgen con dos estructuras de propiedad: bancos de depsito y bancos de crdito. Los bancos de depositantes, esto es, aquellos que surgen como las Cajas de Ahorro en nuestro pas para proporcionar a las clases ms bajas una forma de invertir sus ahorros, se organizan a menudo como mutuas dbiles en el sentido explicado anteriormente. Los depositantes carecen de derechos de control y de derecho alguno a los rendimientos residuales pero son beneficiarios de la actividad del banco porque los excedentes de stos se destinan a mejorar la retribucin de sus depsitos. As, los fondos de la caja procedan de los impositores y su gestin se encargaba a personas distintas que, normalmente, prestaban su labor gratuitamente pero sin atribuir derechos de voto y control a los impositores o hacindolo en forma muy diluida (representantes de los impositores elegidos por sorteo) y sin prever especficamente formas de retribucin a los depositantes ms all de los intereses que reciban por sus depsitos, superiores lgicamente a los que podran obtener en el inexistente mercado de capitales; los depositantes no tenan derecho a recibir en dinero los excedentes acumulados por la Caja ni a recibir una cuota de liquidacin en caso de que la caja fuera disuelta y extinguida ni a transmitir su posicin en la Caja ni a transformar la Caja en una sociedad annima en la que ocupar la posicin de accionistas. La mutua bancaria surge como organizacin de la propiedad cuando se trata de resolver un grave problema contractual en una poca en que no exista el Fondo de Garanta de Depsitos que protegiera a los depositantes frente a la quiebra del banco. En tal entorno, los depositantes sufren un conflicto agudo de intereses con el propietario (los accionistas) del banco. En mercados incipientes y donde no hay reputacin, los accionistas tienen
42

E. L. GLAESER, The Governance of non-for-profit Firms NBER working paper n 8921 , mayo 2002, p 3 disponible en Julio de 2004 en http://www.nber.org/papers/w8921, p 4. Es muy llamativo el artculo 14.2 letras d) y e) de la Ley madrilea de cajas 4/2003 que prev expresamente como condicin para que se apruebe una fusin entre cajas que la resultante garantice la estabilidad de las plantillas en la medida de lo posible y la equiparacin a los trminos ms favorables de las cajas fusionadas de las condiciones laborales de los trabajadores

incentivos para saquear el banco quedndose directamente con los depsitos43. La solucin, pues, pasa por eliminar el conflicto eliminando la dualidad de posiciones: desaparecen los propietarios-accionistas (el banco no es de nadie) y la empresa se convierte en una empresa sin nimo de lucro subjetivo de forma que no hay nadie a quien repartir las ganancias de estrategias arriesgadas. Se reducen as los incentivos de los gestores para desarrollar estrategias arriesgadas y para expropiar a los depositantes. Por un lado, porque no tienen a quien repartir las ganancias. Y, por otro, por su tendencia natural (la de los gestores) a adoptar estrategias de inversin de bajo riesgo ya que, en caso de quiebra, pierden todo su capital (humano) al perder su puesto de trabajo y el control sobre los activos del banco44. Los estudios empricos realizados en mercados financieros poco desarrollados confirman la anterior conclusin45: los bancos de estructura mutualista quiebran como consecuencia, principalmente, de los costes de agencia, esto es de la discrepancia de intereses entre los gestores de los bancos y los mutualistas (lo que es decir, entre gestores e impositores). Por
43

Este es el principal problema de los sistemas bancarios de los pases subdesarrollados en la actualidad v., la leccin de banca. Sobre lo que sigue v., adems de HANSMANN, Ownership, pp 246 ss., E. RASMUSEN, Mutual Banks and Stock Banks, J. L. & Econ 31(1988) p 395 ss; p 396. the mutual bank can be explained as a self-enforcing contract in which managers provide low-risk banking services to rational but ill-informed savers who are risk averse and unprotected by deposit insurance. A stock bank could provide banking services at lower cost but could not guarantee the asset portfolio s safety. If depositors are unable or unwilling to monitor the portfolio, they prefer a mutual bank because the managers have stronger incentives to choose a safe portfolio: the upside gains of the mutual managers are limited by legal constraints on their compensation, while, if the bank fail, they lose a lifetime of high income. The very lack of cost minimization by mutual managers makes them to choose a safer portfolio; v., tambin, B. C. ESTY, Organizational Form and Risk Taking in the Savings and Loans Industry, J. Fin. Econ. 44(1997) pp 25-55: stock thrifts are more, not less, likely to adopt high-risk financial strategies because their residual claims are leveraged and separable from their fixed claims. The payoffs to leveraged equity resemble a call option whose value can be increased by increasing the volatility of firm value, a phenomenon known as risk shifting. Financial institutions can i9ncrese the volatility of their firm value by investing in assets with volatile cash flows or by mismatching the duration of assets and liabilities, which increases the sensitivity of cash flows to interest rate movements Strategies that increase firm volatility transfer value from the fixed claims to the residual claims. The incentive to adopt a risky financial strategy, however, depends on whether the fixed and residual claims are separable. When the claims are not separable, as in mutual thrifts, increasing risk will not affect total wealth because the gain on the residual claim is offset by the loss on the fixed claim. Because only stock thrifts have separable claims, where value transfers are possible risk taking is greater in stock thrifts and should increse following the conversion from mutual to stock ownership, p 26 following conversion from mutual to stock ownership, these thrifts invest proportionally more in risky assets and exhibit greater profit variability p 27. 44 The advantage of the mutual is that the manager is self-controlled but limited in his perks. Being limited in the amount he can take out of the firm, he is not attracted by risky investments with high payoffs. Since his compensation exceeds his market wage and he can lose his perks only by letting the bank fail, he has strong incentives to avoid downside risk RASMUSEN, J. L. & Econ. 31(1988) p 405. 45 M. Desrochers/K. P. Fischer Corporate Governance and Depository Institutions Failure : the Case of an Emerging Market Economy Working Paper 02-01b CIRPEE, julio 2002; el azar moral tambin parece ser la principal explicacin de las enormes prdidas provocadas por las quiebras de las saving and loans norteamericanas, v., A. S. CEBENOYAN/E. S. COOPERMAN/C. A. REGISTER Ownership Structure, Charter Value, and Risk Taking Behavior for Thrifts, Fin. Management, 28(1999) pp 43 60

el contrario, en los bancos que tienen forma de sociedades annimas con capital concentrado o capital disperso pero con acciones que se negocian en mercados secundarios, el problema que genera la quiebra es el conflicto entre accionistas y acreedores. Se explica as tambin por qu en las mutuas dbiles los gestores no necesitan un control externo intenso que evite conductas arriesgadas: sus incentivos personales coinciden con los de los beneficiarios o mutualistas dbiles (reduccin del riesgo) por lo que un control externo no es especialmente til. Como seala Rasmusen, la ventaja de la mutua es que los intereses de los depositantes y los de los gestores coinciden grosso modo. Que los gestores sean conservadores para proteger sus intereses o los de los depositantes tiene menos importancia46. Por su parte, los bancos mutualistas de crdito en sentido estricto surgen, justamente, para proporcionar crdito a sus miembros. En este tipo de compaas, la posicin de titulares residuales de los derechos de control y propiedad de los mutualistas es ms clara puesto que participan en la gestin (un hombre, un voto) y tienen derechos de liquidacin 47. Si las mutuas de depsito resuelven el fallo del mercado que supone la inexistencia de mercados de capitales donde los pobres puedan invertir sus ahorros. Las mutuas de crdito resuelven el problema de la falta de oferta de prstamos para las clases bajas y surgen precisamente por la inexistencia en el mercado de oferta de crditos para la construccin de viviendas a las clases populares y por la inexistencia de crdito comercial a agricultores, artesanos y pequeos empresarios. Estos mercados no existan porque los prestamistas no estaban en condiciones de asegurarse razonablemente la devolucin, de ah que los prestamistas fueran usureros. Dar crdito a los pobres es muy costoso. En primer lugar, por la pequea cuanta individual de tales prstamos, lo que hace que los costes fijos de investigar y controlar la conducta y ejecutar el prstamo sean relativamente muy elevados en relacin con la cuanta del prstamo. Adems, como los pobres carecen de activos que puedan servir de garanta, el coste de informacin para el prestamista es todava ms elevado porque si alguien dispone de bienes de los que puede ser privado si no devuelve un prstamo, no pedir el prstamo si no est en condiciones de devolverlo48. Las cooperativas de crdito triunfaron en Alemania porque desarrollaron mecanismos para asegurar el rigor en la concesin de los crditos y, por razones semejantes a las del microcrdito en la actualidad, porque se desarrollaron en entornos en los que los prestatarios y los que decidan sobre el crdito se conocan muy bien (bajos costes de informacin) y era fcil y poco costosa la imposicin de
46

RASMUSEN, J. L. & Econ. 31(1988) p 408; v., tambin, ESTY, J. Fin. Econ. 44(1997) p 25-55: because their compensation (la de los gestures) resembles a fixed claim receiving a salary is like receiving coupon payments on debt they have no incentive to engage in risk shifting as long as their firms are solvent; R. W. MASULIS, Changes in Ownership Structure: Conversions of Mutual Savings and Loans to Stock Charter, J. Fin. Econ. 18(1987) pp 29-60, p 32 however, with the institution of deposit insurance, this agency cost advantage was lost. 47 V., al respecto, COOK/DEAKIN/HUGHES, Mutuality. 48 T. W. GUINNANE, Trust: A Concept Too Many Yale University, febrero 2005 disponible en diciembre de 2006, http://www.econ.yale.edu/growth_pdf/cdp907.pdf p 13

sanciones al que no devolva el crdito. Por ejemplo, era comn la utilizacin de fiadores era general y los fiadores son un buen instrumento para proporcionar informacin sobre el prestatario. Adems el incumplimiento de la obligacin significaba la expulsin de la cooperativa y, probablemente, la ruptura de relaciones con los vecinos (incluido naturalmente, el fiador)49. En Gran Bretaa son las llamadas building societies que tienen por objeto facilitar la construccin y adquisicin de viviendas mediante crditos hipotecarios. En Alemania, los empresarios de un sector, carentes de bienes que pudieran servir como garanta se agrupan para prestarse recprocamente confiando en que la pertenencia a un mismo gremio sirva como mecanismos de garanta del cumplimiento de los contratos recprocos. Una responsabilidad ilimitada por las deudas de la cooperativa de crdito de todos sus miembros y la intransmisibilidad de las acciones de las que cada miembro ostentaba una nica favorecan extraordinariamente el conservadurismo en la gestin de la empresa comn. Cada miembro responsable de las deudas generadas por los otros miembros tena todos los incentivos para ser muy exigente en la seleccin de nuevos miembros y en la supervisin de los crditos que se otorgaran a sus consocios de ah que fuera trascendental que se compartiesen, entre los miembros, muchas caractersticas de modo que el control recproco fuera poco costoso50. No es extrao que, en la actualidad, los llamados bancos de pobres y el microcrdito en general que se ha desarrollado notablemente en algunos pases subdesarrollados adopten una estructura semejante51.
49

GUINNANE, Trust, p 19: The ability to rely on co-signers was especially important. Few loan applicants had assets suitable for a loan from a more formal financial institution, so being able to tell which borrowers co-signer would ensure repayment was important to the cooperatives ability to reach its clientele. The sanctions capability meant that borrowers thought carefully about taking a loan and were more cautious with its use. This saved the cooperative the expense of legal proceedings to enforce repayment. The cooperatives used this information and this capability to make low-cost loans to people who might otherwise be denied credit. 50 V., para el caso alemn, W. R. EMMONS/W. MUELLER, Conflict of Interest Between Borrowers and Lenders in Credit Cooperatives: The Case of German Co-operative Banks, Working Paper 1997-009A, disponible en http://research.stlouisfed.org/wp/1997/97009.pdf p 5 ss. El prstamo al grupo reduce igualmente los problemas de azar moral que estn presentes en todos los contratos de prstamo. Los prestatarios, una vez que han recibido el dinero tienen incentivos para aumentar el nivel de riesgo de los proyectos que emprendan con dicho dinero porque, de tener xito, retendrn todas las -mayores- ganancias mientras que caso de fracasar ser el banco el que sufrir las prdidas en forma de no recibir la devolucin del prstamo. Para protegerse frente a dicho riesgo, el banco habr de descontarlo elevando el tipo de inters. Nuevamente, si el banco no puede distinguir entre prestatarios con mayor probabilidad de elevar el riesgo a posteriori y los que tienen menos probabilidad de hacerlo, deber elevar el tipo de inters para todos. Si cada prestatario pudiera prometer de forma creble al banco que no emprender actividades ms arriesgadas, todo el mundo estara mejor. Individualmente no hay forma de hacerlo, pero en grupo, la responsabilidad por el impago de los dems, lleva a los miembros de cada grupo a pactar entre s un determinado nivel de riesgo y el banco puede creerse tal promesa porque sabe que cada uno de los miembros del grupo responde por los dems. El prstamo en grupo permite, pues, el control recproco de los deudores v., J. MORDUCH, The Microfinance Promise, J. Econ. Lit. 37(1999) pp 1569-1614. Curiosamente, los bancos que hacen microprstamos han evolucionado y se han convertido en entidades de depsito de los ahorros de los ms pobres v., The Economist 21-X-2006, p 78. 51 D. VITAS, Thrift Deposit Institutions in Europe and the United States, Policy Research Working Paper, n 145, Banco Mundial, noviembre 1995.

En Irlanda52, los Loan Funds se organizaron como entidades que recogan depsitos y prestaban dinero con inters y su supervivencia se debi, en buena medida, a que fueron regulados a travs de la creacin de un board con funciones de supervisin y de estandarizacin (obtencin de economas de escala a pesar del reducido tamao individual de cada fondo); a que recibieron apoyo estatal en forma de reduccin de los impuestos y a que sus transacciones soportaban (en relacin con las de los dems bancos) y su consideracin como acreedores privilegiados lo que facilitaba la recuperacin del crdito ex post y reduca la tasa de incumplimiento de sus deudores ex ante. Un dato interesante es que los loan funds tomaban dinero a prstamo de los bancos comerciales para financiar los prstamos que hacan a los pobres, lo que obliga a preguntarse por qu los bancos comerciales no prestaban directamente a los pobres. Y la razn es, precisamente, que los loan funds consiguieron poner en prctica una tecnologa de control y garanta del recobro de los prstamos que no estaba disponible para los bancos comerciales en la poca53.
7.

Las entidades de crdito que adoptan la forma de mutas dbiles: los Montes de Piedad. Del mismo modo que las entidades de depsito mutualistas se organizan como mutuas fuertes en las que los depositantes son propietarios con derecho a la cuota de liquidacin y mutuas que hemos llamado dbiles, tambin aparecen entidades de crdito organizadas como mutuas dbiles. En realidad, son ms antiguas que las propias cajas de ahorro y son los Montes de Piedad54.

8.

Conflictos en las entidades de depsito de carcter mutualista: los costes de agencia Lo que la mutua no elimina son los conflictos de los mutualistas con los gestores y los conflictos de los mutualistas entre s. El primero presenta peculiaridades importantes en las mutuas. Cuando el nmero de mutualistas
52

A. HOLLIS, The Evolution of a Microcredit Institution: The Irish Loan Funds, 17201920, 1996, disponible en diciembre de 2006, en http://ideas.repec.org/p/tor/tecipa/ecpap-96-01.html 53 HOLLIS, ibidem p 10-11 quien informa de los fracasados intentos de los bancos comerciales de la poca por acceder al mercado de los pequeos prstamos. 54 There are three drawbacks to pawnshops that we must acknowledge up front. The costs of evaluating, storing, and handling pledges can be high relative to the sizes of the loans these pledges can support. These are pure transaction costs and the only way to reduce them (relatively) is to increase the loan size or to find some way to streamline the process. The latter seems unlikely. The second drawback is that with this type of collateral, unlike others, the borrower can have either the loan or the use of the object. This is different from mortgages or car loans, and is the flipside of being able to take small, low value objects as collateral. The lender has to assume physical possession because otherwise the borrower could take the loan and then sell the collateralTimothy W. Guinnane Whats so Bad about Pawnshops? Some thoughts on micro-lenders, 2001, disponible en http://pantheon.yale.edu/~guinnane/pawnshops.PDF en junio de 2007

es mnimamente elevado, la gestin de la mutua se encarga a personas determinadas de forma que la tpica entidad mutualista est gobernada por un Consejo de Administracin que se perpeta sustituyndose sus miembros por cooptacin. Nacen as los costes de agencia propios de cualquier organizacin en la que hay separacin entre propiedad y control. An ms, cabe afirmar que estos costes son ms intensos en el caso de las mutuas que en una sociedad annima por dos razones. En primer lugar, porque el mutualista tiene menos posibilidades de control de la gestin debido a que carece de la posibilidad de vender su participacin realizando las ganancias si est disconforme con dicha gestin (no tiene salida porque no hay un mercado de participaciones) y, por otro, las posibilidades de que los mutualistas emprendan individualmente cualquier tipo de estrategia hostil al management son muy pequeas ya que sus costes de accin colectiva son superiores a los de un accionistas por el mayor coste de agrupar posiciones de socio para elaborar una estrategia comn55. Adems, en la medida en que la condicin de mutualista depende de la existencia de una relacin contractual de cliente con la empresa, los administradores pueden deshacerse de mutualistas molestos, simplemente, resolviendo el contrato a salvo de que exista una proteccin estatutaria al respecto. Tngase en cuenta sobre todo que, para las Mutuas, no estn disponibles los mecanismos externos de control de la gestin que lo estn en el caso de la otra forma de organizacin tpica en la que hay separacin entre propiedad y control, esto es, la sociedad annima abierta o burstil. Los gestores de una mutua, al igual que los administradores de una sociedad annima abierta no soportan el control por parte de los accionistas mutualistas porque no hay, por definicin mutualistas dominicales o ncleos duros de mutualistas, tan frecuentes en las sociedades annimas burstiles de Europa y Asia. Pero es que tampoco estn controlados por la existencia de un mercado de capitales en el que las partes de socio de una mutua se negocien libremente, porque la condicin de mutualista no es libremente transmisible. Consecuentemente, tampoco hay un mercado de control societario que permita la existencia de OPAs hostiles sobre una mutua ya que nadie puede hacerse con el control de una mutua a travs del mecanismos de la oferta dirigida a los mutualistas lo que impide la emergencia de propietarios de control que puedan destituir a los administradores porque cada mutualista tiene derecho a un voto lo que dificulta enormemente la constitucin de mayoras lo que junto a los restantes problemas de accin colectiva convierte a los mutualistas en miembros pasivos56. lTampoco puede una mutua recurrir a las stock options para incentivar adecuadamente a los administradores como s puede hacerlo una sociedad annima. En definitiva, en el caso de las mutuas, slo estn disponibles los mecanismos de control de la gestin de carcter interno
55

RASMUSEN, J. L. & Econ, 31(1988) p 398; v., un anlisis emprico que confirma esta conclusin comparando costes de agencia en saving & loans de propiedad mutualista y accionarial en S. R. AKELLA/S. I. GREENBAUM, Savings and Loans Ownership Structure and Expense Preference, J. Banking and Finance, 12(1988) p 419-437. 56 Como dice Rasmusen, lo que diferencia las mutuas de las sociedades annimas no es la propiedad dispersa sino que en las mutuas no individual can concentrate ownership of a mutual by purchasing the diffused zares. The manager is freed, not by the absence of concentration, but by the absence of the la amenaza of concentration", J. L. & Econ, 31(1988) p 398.

(diseo del rgano de direccin de la mutua, limitaciones a la posibilidad de endeudamiento, obligaciones de reparto de beneficios,...). No obstante, en la medida en que el ordenamiento permita la transformacin de una mutua en una sociedad annima como lo permite el Derecho espaol (v., LOSSP) la amenaza de la transformacin por iniciativa de un tercero que se dirige, en tal sentido, a los mutualistas, puede jugar, en el mbito de las mutuas, el papel que juegan las OPAs hostiles en el mercado de valores. No en vano, se ha asistido a numerosos procesos de transformacin de mutuas en sociedades annimas en los ltimos aos en todo el mundo. Las razones que pueden explicar la transformacin se han resumido indicando las siguientes: que aparezcan oportunidades de crecimiento en el mercado en el que opera la mutua lo que puede exigir aportaciones importantes de capital para explotarla siendo as que las mutuas tienen limitado el acceso al mercado de capitales porque no pueden emitir acciones y han de financiar el crecimiento con las ganancias reservadas, ganancias que tienen que destinarse, fundamentalmente, a asegurar la solvencia de la entidad57; que la mutua inicie nuevas lneas de negocio que requieran mayores mrgenes de discrecionalidad de los administradores o beneficios privados para los gestores de la mutua que puedan conservar su puesto como administradores de la sociedad annima resultante y aumentar sus ingresos como tales incluyendo participacin en el capital o, ms probablemente, ser sobornados por los interesados en la conversin para que faciliten la transformacin58. Estos motivos reflejan simtricamente los problemas de eficiencia de las mutuas ya que pueden dejar pasar oportunidades de crecimiento o de inicio de lneas de negocio rentables, precisamente, por su estructura organizativa. Esta desmutualizacin slo es posible en aquellas empresas mutuas en las que los derechos residuales de los mutualistas estn suficientemente especificados. De ah, por ejemplo, que constituya una amenaza para los administradores en el caso de las building societies britnicas pero no en el de las Cajas de Ahorro. Otros mecanismos ayudan a mantener reducidos los costes de agencia entre los mutualistas y los gestores de la mutua. Adems de la competencia en el mercado de productos en el que est activa la mutua, interesa destacar que, segn el tipo de empresa, el abandono de la mutua por parte de los mutualistas puede constituir un mecanismo de disciplina eficaz en los casos en los que, como sucede con los bancos, los mutualistas no pierdan nada por abandonar la mutua porque carezcan de derechos residuales fuertes (cuota de liquidacin).

57

S. TURNBULL The Competitive Advantages of stakeholders Mutuals working paper, 2000, disponible en www.ssrn.com Los accionistas no son strategic stockholders una vez que la empresa es viable: Shareholders do not meet the test of being strategic stakeholders as they are not required when a firm becomes viable. Viable firms are self-financing and do not need to raise funds from shareholders, as is the case for most publicly traded firms. In some years, more money is distributed to shareholders in the USA from all listed companies through dividends, share buybacks and management buy-outs than is raised by firms from shareholder p 2). 58 V., para las indicaciones, MAYERS/SMITH, Ownership, pp 8 ss.

En particular, y como se ha adelantado, la aversin al riesgo de los gestores propia de cualquier gestor de cualquier tipo de empresa permite alinear los intereses de los gestores y los mutualistas. En principio, los gestores tienen incentivos para ser muy conservadores en lo que a la asuncin de riesgo por la mutua se refiere ya que si la mutua quiebra, los gestores pierden normalmente la totalidad de sus ingresos. Consecuentemente, y al igual que los administradores de sociedades annimas abiertas, los gestores sern ms aversos al riesgo que los propios mutualistas que pueden tener sus inversiones diversificadas. No obstante, el conflicto crece cuando los prstamos del banco se concentran en un grupo industrial o en un nmero limitado de empresas, normalmente, relacionadas con algunos de los mutualistas o con los gestores. En tal caso, los gestores tienen incentivos para facilitar crditos a empresas relacionadas con ellos acaparando los beneficios que la inversin de tales activos lleve consigo y en la seguridad de que si las empresas prestatarias no devuelven los crditos, el perjuicio es para los mutualistas en forma, probablemente, de la quiebra de la entidad de depsito. En pases en los que no existe una mnima proteccin frente al robo, la apropiacin por parte de estos insiders de los recursos de la mutua es directa, esto es, los gestores se limitan a autoprestarse o a fingir prstamos a terceros de los fondos depositados sin intencin ninguna de devolverlos. Se comprender, pues, que un problema de gobierno corporativo de capital importancia en el caso de las mutuas sea el del control de la autocontratacin (self-dealing) por parte de los gestores. La conclusin es que las formas mutualistas no tienen por qu tener mayores costes de agencia que una sociedad cotizada de capital disperso, pero carecen de algunos de los mecanismos que ofrece el mercado de capitales para su reduccin. Por tanto, habrn de compensar stos con una mayor eficiencia en trminos de costes de contratacin con los clientes so pena de desaparecer o bien habrn de especializarse en sectores de actividad donde, por el tipo de gestin, los costes de agencia son bajos. En tal caso, su ventaja competitiva en trminos de eliminacin del conflicto entre acreedores y titulares residuales les permitir producir de forma eficiente en comparacin con una sociedad annima. Si los costes de agencia parecen un problema serio en las mutuas, puede suponerse que los costes de agencia son bajos cuando los administradores tienen escasa discrecionalidad en la gestin, esto es, cuando el negocio es suficientemente estndar como para que los administradores no deban tomar muchas decisiones discrecionales. Tal ocurre en mercados donde las posibilidades de crecimiento sean bajas y los mercados sean estables, porque en tal caso, hay menos decisiones discrecionales que tomar; en los mercados en los que el producto sea de muy largo plazo como en los seguros de vida59 o en aquellos en lo que el riesgo de expropiacin de los acreedores sea especialmente intenso como ocurre en las entidades de depsito. Estas
59

D. MAYERS/C. J. SMITH, Jr. Ownership Structure and Control: Property-Casualty Insurer Conversion to Stock Charter, The Bradley Policy Research Center Financial Research and Policy Working Paper No. FR 00-15 October 18, 2000, disponible en www.ssrn.com en octubre de 2003., pp 5-6 ss que analizan casi un centenar de casos de transformacin de mutuas de seguros en los EE.UU. y confirman los tres motivos recogidos en el texto; MASULIS, J. Fin. Econ. 18(1987) pp 32-33; J. LAMM-TENNANT, LE. T. STARKS Stock vs. Mutual Ownership Structures : The Risk implications J. Bus. 66(1993) p 29 ss: las entidades de depsito con estructura accionarial asumen ms riesgo que las de estructura mutualista.

circunstancias estaban presentes, probablemente, en el momento de la aparicin de las Cajas. Pero si, como hemos visto, las mutuas como las empresas sin nimo de lucro en general tienen menos presin de las fuerzas del mercado (retirada de la financiacin va capital) para ofrecer rendimientos en lnea con los del mercado, una reduccin de la demanda y de los beneficios de la empresa mutualista no se traducir en su abandono del mercado y la cuota de mercado de las empresas mutualistas se mantendr durante mucho tiempo aunque sus rendimientos justificaran una reduccin60. Estas ventajas pueden haberse reducido, por un lado, por la aparicin de los fondos de garanta de depsitos y la mejora de la regulacin y control por parte de entes pblicos (ventaja frente a la expropiacin) y, por otro, por la mayor complejidad de las decisiones que han de tomar los managers de una entidad de depsito y crdito frente a las que correspondan a una entidad de depsito en el siglo XIX61. Cabe concluir, por tanto, que las mutuas sobrevivirn en mbitos en los que los costes de agencia respecto a los gestores son pequeos bien porque el nmero de mutualistas es pequeo o bien porque la gestin es muy estndar (escasa discrecionalidad en la gestin). As parece deducirse de los estudios empricos disponibles y del anlisis realizado hasta aqu ya que la lgica dicta que para que la mutua sea una forma eficiente de organizacin tiene que suceder que los costes de la separacin entre la propiedad y el control sean bajos de tal forma que sean inferiores a los beneficios derivados de la eliminacin del conflicto entre titulares residuales y acreedores principales que, segn hemos visto, constituye la principal ventaja competitiva de la forma de organizacin de la propiedad mutualista. Veremos ms adelante cmo las Cajas de Ahorro, como entidades de depsito nacieron y se desarrollaron con un nivel muy reducido de discrecionalidad en la gestin de los depsitos que reciban. As se comprobar ms adelante. 9. Conflictos entre mutualistas Los conflictos de los mutualistas entre s se reducen si el producto o servicio que presta la mutua es estndar de forma que las posiciones de todos los mutualistas son homogneas. De esta forma se reducen los costes de adoptar decisiones. As ocurre en aquellos sectores, como el de los seguros, donde todos los asegurados/socios tienen una participacin idntica en la mutua un mutualista/una pliza de seguro y donde todos los beneficios se destinan a reducir el coste de la prestacin del servicio a los mutualistas (no a pagar dividendos a los mutualistas) y donde la gestin del negocio no exige tomar muchas decisiones discrecionales a los administradores. Cuando en el mbito de los seguros, el bien o servicio que presta la organizacin es homogneo, se ahorran comparaciones sobre los beneficios que obtiene cada
60 61

HANSMANN, Ownership, p 241. the greater the complexity of the task undertaken by the agent and the greater the discretion the agent must be given, the larger these agency costs are likely to be con ms indicaciones, HANSMANN/KRAAKMAN, Agency Problems and Legal Strategies, AA.VV. The Anatomy of Corporate Law, Oxford 2004, p 21-22.

mutualista al comprar ese bien a la mutua. Todos los mutualistas reciben una participacin en los beneficios semejante en forma de una reduccin proporcional del coste del seguro. Es decir, con clientes y productos o servicios homogneos los costes de tomar decisiones en el seno de la organizacin se reducen y, dado que no existen accionistas, no se incurre en los costes derivados del conflicto entre clientes y accionistas lo que permite que las mutuas sean formas eficientes de organizacin. Otra caracterstica que favorece la eficiencia de la forma cooperativa o mutualista de empresa es la vinculacin a largo plazo de los clientes. En el caso de los seguros, el contrato entre el cliente mutualista y la mutua es un contrato de largo plazo. Por el contrario, si los beneficios residuales se reparten de forma distinta a una reduccin del coste del bien o servicio, la intensidad del conflicto de intereses entre mutualistas se incrementa. En efecto, si las mutuas repartieran parte de los beneficios en forma de dividendos, los intereses de los mutualistas podran entrar en contradiccin. Unos estaran ms interesados en maximizar los beneficios de la empresa y otros en minimizar el coste del seguro, contradiccin que se ampliara exponencialmente si la Mutua prestara servicios a terceros no mutualistas o si existieran, junto a los socios mutualistas, socios no mutualistas62. Por otro lado, el reparto equitativo de los beneficios se hace mucho ms costoso conforme se diversifica la participacin de cada uno de los mutualistas en la sociedad hasta el punto de hacer arbitraria cualquier desmutualizacion que atribuya las nuevas acciones a los antiguos mutualistas. Los conflictos entre mutualistas se exacerban cuando la mutua diversifica su clientela creando grupos distintos de clientes cuyos intereses divergen. La primera divisin, en el caso de los bancos se produce cuando junto a los depositantes (o los prestatarios) aparecen como miembros de la mutua los prestatarios (o depositantes) y se exacerba cuando las entidades de depsito y crdito se convierten en bancos completos y empiezan a prestar dinero en formas muy diversas y a individuos muy diversos. En tales circunstancias, el conflicto entre los que aportan los fondos los depositantes y los que reciben los fondos los prestatarios pueden hacer ineficiente la forma de organizacin mutual. Mientras los depositantes preferirn maximizar el tipo de inters que reciben por sus depsitos y maximizar la seguridad de que recuperarn stos lo que les lleva a preferir
62

La hiptesis de la discrecionalidad de los administradores como explicativa de la supervivencia de la mutua como forma organizativa se debe a D. MAYERS/C. J. SMITH jr. Contractual Provisions, Organizational Structure and Conflict Control in Insurance Markets, J. Bus. 54(1981) pp 407-434 (non vidi); v., J.D. CUMMINS/M. A. WEISS/H. ZI, organizational Form and Efficiency: An Analysis of Stock and Mutual Property-Liability Insurers, working paper 97-02, Wharton School, 1997, disponible en www.ssrn.com en octubre de 2003. quienes concluyen que, dentro de las compaas de seguros, las mutuas y las sociedades annimas se especializan en aquel subsector del negocio del seguro en el que su forma organizativa tiene ventajas comparativas como las expuestas en el texto aunque confirman igualmente las mayores dificultades de las compaas con forma de mutua para minimizar costes. La discusin sobre las ventajas/desventajas competitivas de las mutuas que se expone a continuacin en el texto se encuentra ampliamente desarrollada en relacin con entidades de crdito y depsito en M. Desrochers/K. P. Fischer Corporate Governance and Depository Institutions Failure : the Case of an Emerging Market Economy Working Paper 02-01b CIRPEE, julio 2002, p 5 ss.

estrategias de bajo riesgo que no pongan en peligro la solvencia de la entidad, los prestatarios preferirn minimizar el tipo de inters que les cobra el banco-cooperativa por los crditos y, en la medida en que el proyecto para el que solicitan financiacin sea arriesgado, desearn que la entidad adopte una poltica ms agresiva de prstamos que la que desearan los depositantes63. Comprobaremos como la Caja de Madrid se organiza, precisamente, manteniendo separados depositantes (en la Caja) y prestatarios (en el Monte de Piedad). Este conflicto puede minimizarse si los depositantes y los prestatarios pertenecen todos ellos al mismo grupo de interesados, por ejemplo, porque la cooperativa slo otorgue crdito a los miembros de la misma (o sea, a los depositantes) y todos los depositantes tengan semejantes intereses en lo que a los crditos se refiere, es decir, todos estn interesados en obtener el crdito y en condiciones semejantes. Esta es la razn que justifica el desarrollo de las permanent building societies en Gran Bretaa64. Cuando la mutua se enfrenta a la contradiccin de intereses entre sus mutualistas, la respuesta de la entidad puede ser (i) la de maximizar las ganancias y (ii) la de desmutualizarse o privar de derechos de propiedad a los mutualistas.
(i)

Maximizar las ganancias es, en primer lugar, lo ms equitativo y, por tanto, ms fcilmente justificable frente a los mutualistas; en

63

M. DESROCHERS/K. P. FISCHER Corporate Governance and Depository Institutions Failure : the Case of an Emerging Market Economy Working Paper 02-01b CIRPEE, Julio, 2002 The conflict of interest that exist between net borrower members and net creditor members, is related to the fact that both types of members may be represented in the Board of Directors of a typical mutual DI and thus are able to influence the decision process in their benefit. As noted by Smith and Stutzer [99], Smith, Cargill and Meyer[102] and Taylor [103] among others, in a FC members are both owners of the intermediary and consumers (suppliers) of its output (input). Because the FC intermediates between its members-savers and its members-borrowers a conflict of interests arises. Almost all subsequent work recognises that in this type of mutual intermediaries, member (net savers versus net borrowers) conflicts could affect the manner in which it operates. The importance of this conflict is that there is a considerable shift of interests away from savers to borrowers, something that doesnt happen in a stock bank. Borrower dominated FC will tend to overexpose the intermediary to project risk making them more suceptible to failure. By the type of risk to which the DI is exposed, there is an evident parallel in the nature of the conflict between net-borrowers and net-savers of a FC with the depositor-shareholder conflict. La prevalencia de los intereses de los prestatarios es especialmente rotunda si los prestamistas son muchos (los ahorradores mutualistas) y desorganizados y los prestatarios son pocos con crditos concedidos por el banco de cierta importancia porque en este caso tienen la posibilidad y los incentivos para expropiar a los impositores ahorradores mutualistas en su beneficio. Tal situacin puede darse especialmente en el caso de grupos industriales relacionados con la entidad bancaria cuya existencia genera una concentracin de riesgos del banco en las empresas del grupo y, por tanto, un aumento del riesgo de quiebra. 64 As ocurra con las building societies britnicas donde la gente ahorraba para construirse una casa y obtena de la mutua el prstamo para financiarla contra la garanta hipotecaria sobre la vivienda v., J. COOK/S. DEAKIN/A. HUGHES, Mutuality and Corporate Governance, p 15 The inherent divergencies of interests between investors and borrowers was solved by severely restricting the property rights of both groups, to the extent that their claim to be the residual owners of the income stream generated by the organisation was highly attenuated, at best.

segundo lugar, porque dado que las mutuas se rigen por el principio un hombre un voto tal solucin es la que resultara de una votacin mayoritaria si suponemos que los mutualistas se reparten al 50 % entre prestamistas y prestatarios porque los mutualistas pueden estar en la posicin <<neta>> de depositante o prestatario en uno u otro momento por lo que su voluntad hipottica sera la de no ser peor tratado en ninguna de ambas situaciones an a costa de no ser privilegiado en alguna de ellas; en tercer lugar, y por ltimo, porque una solucin que penalizara a un grupo o a otro acabara por expulsar dicho grupo de la mutualidad, por lo que no sera una solucin estable circunstancia esta ltima que reduce notablemente el conflicto de intereses y explica la persistencia de las entidades bancarias con carcter de mutua y que se hayan convertido en bancos normales en lo que a que su gestin est orientada a maximizar las ganancias65.
(ii)

La desmutualizacin es la forma que tienen los mutualistas de convertir en dinero el valor de su condicin de mutualista. Los casos de desmutualizacin son numerosos en sectores como el de los bancos y las compaas de seguro. La intensificacin de la competencia en esos mercados ha reducido las ventajas comparativas de la mutua como forma de resolver los problemas de contratacin del producto o servicio (los asegurados y los depositantes estn ms protegidos hoy que hace cien aos frente a la expropiacin por parte de los gestores de las compaas de seguros o de los bancos) de manera que puede ser una transaccin beneficiosa la que separa al financiador del cliente (que son las dos condiciones que renen en su persona los mutualistas) si la cuota de propiedad en forma de accin (transmisible y con propiedades mucho ms definidas que la posicin de socio de una mutua) vale ms que el beneficio que recibe el mutualista en forma de reduccin del coste del servicio que obtiene de la mutua. Tal es plausible si se reducen por efecto de la competencia los costes de prestacin del servicio correspondiente y, la empresa mutualista est sobrecapitalizada en el sentido de que hay un destino ms eficiente para el capital de la mutua que el de la actividad desarrollada por sta. Ahora bien, la desmutualizacin no es una alternativa disponible cuando los derechos residuales de los mutualistas no estn especificados, normalmente, porque la posicin de cada mutualista no es idntica a la de los restantes bien porque, ab initio y de acuerdo con la estructura de propiedad de la empresa, estamos ante una mutualidad dbil y no se atribuyen derechos residuales individuales a los beneficiarios de la actividad de la empresa. En tales supuestos, la desmutualizacin adopta la forma de una privatizacin en la que las acciones de la empresa se venden al pblico y los ingresos se destinan a las finalidades establecidas en los estatutos de la organizacin para los excedentes empresariales.

65

V., D. SMITH/T. C. CARGILL/R. A. MEYER, An Economic Theory of Credit Union J. Fin. 36(1981) pp 519-528, para lo que sigue; EMMONS/MUELLER, Conflict of Interests, p 22.

Una conclusin que puede compartirse respecto de los bancos que adoptan la forma de mutuas dbiles es que sus ventajas comparativas respecto a los bancos que tienen forma de sociedad annima se reducen o desaparecen cuando los depsitos en stos ltimos son igualmente seguros por la existencia de un fondo de garanta de depsitos. Si, como hemos visto, los bancos mutualistas nacen para resolver un problema de contratacin que pesa sobre los depositantes aversos al riesgo que han de temer que los incentivos de los accionistas del banco adopten estrategias de riesgo elevado que puedan poner en peligro la devolucin de sus depsitos, cuando la devolucin est asegurada por la existencia de un fondo de garanta de depsitos se elimina dicha ventaja y la forma de sociedad annima prevalece porque en los dems trminos es ms eficiente66. Si, en el caso espaol, la importancia relativa de las Cajas no ha disminuido, las razones que lo explican son, por un lado, el path dependence y, por otro, que los beneficiarios de las Cajas los depositantes carecen de cualquier derecho de propiedad sobre el patrimonio de las Cajas de modo que no hay incentivos para la desmutualizacin.

III.

DE LA MUTUALIDAD DBIL A LA FUNDACIN PBLICA: LA HISTORIA DEL GOBIERNO CORPORATIVO DE LAS CAJAS DE AHORRO.

10. Introduccin

Bien puede afirmarse que las Cajas de Ahorro espaolas fueron concebidas inicialmente como empresas mutualistas dbiles en el sentido antes indicado: es decir, con ausencia de property rights definidos para los impositores sobre los rendimientos y el patrimonio de la Caja que se convierten, fundamentalmente a partir de 1977 en fundaciones pblicas o, en el caso de las Cajas fundadas por la Iglesia catlica, en fundaciones privadas. Un breve repaso por el ambiente histrico y econmico en el que nacen y comienzan a desarrollarse las Cajas confirman la utilidad del anlisis efectuado hasta aqu para su explicacin. Las Cajas de Ahorro nacieron para permitir a las clases ms humildes depositar de modo (ms) seguro y rentable sus ahorros en un entorno en el que las entidades con nimo de lucro que gestionaban patrimonios ajenos carecan de reputacin y donde tampoco la deuda pblica generaba confianza en la poblacin como para atraer el ahorro67. La banca pblica tampoco proporcionaba el servicio de
66 67

RASMUSEN, J. L. & Econ 31(1988) pp 408 ss. Como se ha dicho por un historiador La base del xito y la perdurabilidad de estas instituciones radicaron en su capacidad de establecer vnculos entre su clientela y los gestores, lo que les permiti superar, a costes muy bajos, los problemas de informacin y gestin que dificultaban y encarecan la concesin de prstamos a las clases populares por parte de las instituciones bancarias tradicionales. A.P. MARTNEZ SOTO, Los Montes de Piedad y las Cajas de Ahorros espaolas en el Siglo XIX (1835-1875), 2006, disponible p 11 y p 31 para la descripcin de la clientela. Como en las modernas instituciones de microcrdito, los depositantes de las Cajas son mayoritariamente, mujeres. Otro grupo

depsito remunerado68. La conexin entre las Cajas de Ahorro y los Montes de Piedad se explica igualmente en los trminos sealados. Ante la imposibilidad de invertir los fondos depositados en deuda pblica, las mismas clases sociales que nutran la caja con depsitos reciban prstamos con garanta prendaria. Dos rasgos aadidos hicieron posible el crecimiento estable de la nueva organizacin. El primero es que los costes de agencia de las Cajas se mantuvieron en un nivel muy bajo por la sencillez de las operaciones y la homogeneidad de intereses de los depositantes. El segundo es que, aunque conectadas con los Montes de Piedad, ambas instituciones se mantuvieron separadas en esta fase inicial lo que evit conflictos de intereses entre depositantes y prestatarios. Para cuando el Monte de Piedad result insuficiente para canalizar la totalidad de los recursos ajenos de las Cajas, stas se haban consolidado. En 1839 no haba un sistema bancario en Espaa. No haba instituciones que pudieran captar el ahorro de las clases populares y los bancos que reciban depsitos no pagan intereses. Las quiebras se sucedieron y el crdito al consumo estaba en manos de casas de empeos y usureros. La Caja de Madrid se crea por RD 25-X-1838 y su reglamento de funcionamiento se aprueba por Real Orden de 17 de julio de 1839. Como sealan los historiadores, la principal dificultad que tuvieron las primeras cajas estribaba en encontrar la forma de inspirar la confianza... de los depositantes... Una segunda preocupacin... hallar una colocacin rentable y segura (para)... los capitales 69.
11.

La inversin de los depsitos: la conexin entre Cajas y Montes de Piedad. Como es sabido, los Montes de Piedad eran instituciones en las que los particulares podan obtener crdito contra garanta pignoraticia (fundamentalmente dejando en prenda joyas, mobiliario y prendas de vestir). Las casas de empeo eran la nica fuente de financiacin para los consumidores en aquella poca. As, por ejemplo, en Granada, en la segunda mitad del siglo XIX haba hasta 43 casas de empeo70. Las Cajas surgen para
social muy relevante fue el de los empleados domsticos 68 MARTINEZ SOTO, 2006, p 3 A mediados de siglo (XIX) , las operaciones voluntarias de depsitos en el Banco de San Fernando tenan un carcter gratuito, incluso en fechas anteriores a 1833, este tipo de operaciones suponan un cierto inters negativo para los imponentes. Los Bancos de Barcelona y de Cdiz, que con el anterior formaban el exiguo sistema financiero espaol previo a la legislacin progresista de 1856, operaban en el mismo sentido 69 Sobre el ambiente histrico-econmico en el que se crea la Caja de Madrid, es decir, un panorama en el que no hay un autntico mercado de crdito v., M. TITOS MARTNEZ, Las Cajas de Ahorro en Espaa 1835-1874: orgenes, organizacin institucional y evolucin financiera, Papeles de Economa Espaola, 97(2003) p 205 ss. M. ARAGN/R. GARCA VILLAVERDE/J.A. SANTAMARA, El Rgimen Jurdico de las Cajas de Ahorro, Madrid 1991. cap I. 70 Las Cajas de Ahorro redujeron la influencia de las casas privadas de empeo. As, en Madrid desaparecieron entre 1874-1884 150 establecimientos de este tipo conservndose solamente 95 de los cuales 68 prestaban sobre prendas y 27 sobre sueldos.... siendo la tasa de inters normalizada del 5 % mensual, M. TITOS, La respuesta histrica de las cajas de ahorro a las demandas de la sociedad espaola, Papeles de Economa espaola, 46(1991) p 12 ss pp 16 ss Medrano que la ejecucin de este filantrpico pensamiento, ha dado un

competir con estas casas de empeo y su xito al respecto es difcil de exagerar ya que, en la dcada de 1870 representan entre un 20 y un 30 por ciento de los depsitos a nivel nacional que asciende hasta el 50 % a comienzos del siglo XX. Lo que permiti la consolidacin de las Cajas fue la de unirlas a los Montes de Piedad. El caso de la Caja de Madrid es el ms evidente. De hecho, la Caja se instala en el edificio del Monte de Piedad. Desde su fundacin se crea para captar ahorro y colocarlo en el Monte de piedad para su inversin en operaciones de crdito con garanta prendaria y el esquema se extiende a toda Espaa. En 1853 se dicta el RD de 29 de junio que ordena su establecimiento en todas las capitales de provincias, se definen las cajas como establecimientos municipales de beneficencia y entre sus funciones se seala la de asegurar con los fondos recogidos la operatoria del Monte...71. La idea se atribuye al ministro Medrano y resolvi simultneamente el problema de las Cajas (dnde invertir de forma segura los depsitos) y del Monte (dnde encontrar una fuente de dinero para prestar contra la garanta prendaria). Es decir, se resolvi el problema fundamental: cmo este establecimiento podr tener garanta antes de adquirir fondos, o adquirir fondos antes de tener garanta. Tampoco s como ha de cumplir con los accionistas y gastos de oficinas, sin notables desfalcos de capital desde la ereccin de la caja hasta que le reporte utilidades la obra pblica en la que se habran de invertir los fondos captados, problema que haba detectado Fernndo Gmez el miembro de la Real Sociedad Econmica de Amigos del Pas de Valencia en una Memoria presentada en 1832 para tal ereccin)...72. Es cierto que la idea tena lmites importantes ya que los Montes no eran capaces de absorber un volumen de depsitos muy elevado, lo que fren el desarrollo de las Cajas en el siglo XIX hasta que stas empiezan a realizar las actividades tpicas de un banco de depsito y crdito, actividades estas ltimas que no le estaban permitidas a las Cajas fuera del Monte. En todo caso, conectar Cajas y Montes era una necesidad en el caso espaol porque no se dispona de la alternativa que utilizaron instituciones similares

golpe moral y bien justamente merecido a los esplotadores de la miseria pblica, a los crueles usureros que se enriquecan con las necesidades de sus semejantes... 71 M. LAGARES/J. M. NEIRA, Diego Medrano y Trevio, creador de las cajas de ahorro espaolas, PEE 97(2003) p 128 ss, p 154. De esto interesa destacar que en 1841, este ministro se refiere a la necesidad de implicar a los impositores en la gestin de estas entidades, precisamente <<conseguir la imprescindible condicin de la inviolabilidad de estos fondos, como elevados a la clase de propiedad particular, libre de las invasiones de la autoridad bajo pretexto de prstamos forzosos u otros semejantes medios... 72 V., las indicaciones sobre la paternidad de la idea de unir cajas y montes en TITOS MARTNEZ, Papeles de Economa Espaola, 97(2003) p 205 ss., p 208. No siempre se ha entendido v., Jos de Posada Herrera, (Lecciones de Administracin, INAP Madrid 1978 II pp 279 citado por A. CASARES MARCOS, Cajas de Ahorro: Naturaleza Jurdica e Intervencin Pblica, Valencia 2003, p 52 nota 46) que muestra su extraeza por la vinculacin entre montes y cajas: la caja de ahorros es una especulacin de todos los que depositan en ella; y, por consiguiente es de su inters ganar y prestar al ms alto posible. Por el contrario el inters del monte de piedad es el de prestar al mnimo. Este tiene por objeto socorrer a los necesitados, aquella tiene por instituto el aumentar la fortuna de los que han hecho un pequeo ahorro.

en otros pases europeos: invertir los fondos depositados en deuda pblica73. La falta de reputacin de la deuda pblica no garantizaba que el Estado no expropiara a los depositantes devolviendo con nuevas emisiones de deudas lo prestado por los particulares74. El Ministro Medrano, en 1841 se refiere a la necesidad de implicar a los impositores en la gestin de estas entidades, precisamente para <<conseguir la imprescindible condicin de la inviolabilidad de estos fondos, como elevados a la clase de propiedad particular, libre de las invasiones de la autoridad bajo pretexto de prstamos forzosos u otros semejantes medios...75 Conforme la reputacin de la deuda pblica espaola mejora, el Estado incrementa su control sobre el destino de los depsitos. Tampoco se dispona en Espaa de un sector industrial en el que las Cajas, mediante crditos, pudieran invertir los depsitos de forma segura. Se explica as que slo las Cajas de Sabadell o Barcelona lo hicieran76 La conexin no supuso unificacin en la primera etapa. Caja y Monte eran entidades separadas desde el punto de vista jurdico, contable y de gobierno. Pero dado que los fondos de la Caja tenan que dedicarse a financiar los prstamos del Monte por indicacin de sus propios estatutos, dos de los vocales de la Caja formaban parte de la Junta Directiva del Monte. los roces fueron frecuentes y no se saldaron hasta que en 1869... el gobierno decret la fusin de ambas entidades o, lo que resulta ms extrao, la absorcin de la caja de ahorros... por parte del monte de piedad... la revolucin y la fusin provocan... un descalabro de la caja, cuyo saldo de ahorro pasa de 5,8 millones de pesetas en 1867 a 2,4 en 1869 y como el nmero y volumen de operaciones del monte no solo no disminuye sino que aumenta, la proporcin entre depsitos y empeos es del 159 por ciento en 1869... esta proporcin inicia un descenso que la colocar por debajo del 50 % a partir de 187577.
73

En las cooperativas de crdito alemanas, los depsitos se destinaban a prstamos a los propios miembros de la cooperativa, es decir, funcionaban de forma ms aproximada a un banco normal. Segn Guinnane, Trust, p 21, las cooperativas no tuvieron xito en Irlanda que copi el modelo alemn precisamente porque el volumen de depsitos fue muy escaso: the inability to gather deposits showed that most rural Irish people thought their money was safer in other depository institutions rural Ireland had a number of depository institutions, including for-profit banks, savings banks, and the ubiquitous Post Office Savings Bank. The latter especially was convenient and perfectly safe. Every Post Office was in effect a banking office, and the Post Office Savings Banks assets consisted nearly entirely of British government debt.
74

V., PAMPILLN, Papeles de Economa Espaola, 1991. La inversin de los depsitos en deuda pblica iba a achocar con la inseguridad de la deuda pblica, dada la tradicional insuficiencia financiera del sector pblico espaol, tal como reconoca la Real Orden de 3 de abril de 1835 << Llegar un da en que, restablecido enteramente el crdito del Estado, sean los fondos pblicos, el asilo seguro y ventajoso de los ahorros del pobre>>. Esta situacin justific las estrechas relaciones mantenidas... entre las cajas y los montes de piedad... la tesis por las que las Cajas de Ahorro surgieron casi por gemacin de los Montes de Piedad encuentra en la pennsula ibrica, quizs ms que en ningn otro lugar, una gran abundancia de hechos, normas legales y testimonios cita a ACRI, Le Casse di Risparmio nel Mondo, 1959, 237); MARTNEZ SOTO, Montes de Piedad, (2006) p 5. 75 M. LAGARES/J. M. NEIRA, Diego Medrano y Trevio, creador de las cajas de ahorro espaolas, PEE 97(2003) p 128 ss, p 154 76 MARTNEZ SOTO, Montes de piedad, 2006, p 6, p 24: algunos Montes de Piedad no se unieron a una Caja sino que empezaron, ellos mismos, a aceptar depsitos. 77 TITOS MARTNEZ, 2003, P 226.

Obsrvese como, nuevamente, la modificacin de la organizacin interna afecta a la performance de la Caja. La unificacin de Caja y Monte incrementaba muy significativamente los costes de transaccin a los que se enfrentaba la institucin, segn hemos expuesto ms arriba. Los interesados (stakeholders) eran inicialmente un grupo con intereses homogneos (los depositantes en el caso de las Cajas y los prestatarios en el caso del Monte). La separacin entre las dos instituciones reduca, pues, los conflictos de intereses. La unificacin genera los conflictos que se han descrito para cualesquiera bancos que lo son simultneamente de depsito y crdito. Si determinados prestatarios los del Monte o sus representantes participan o controlan el gobierno de la entidad (la Caja fue absorbida por el Monte), los depositantes ven incrementado el riesgo de ser expropiados en beneficio de los prestatarios y tienen incentivos para abandonar la Caja. Esta, en cuanto entidad de depsito, tiene incentivos para diversificar sus inversiones, es decir, y como nos cuentan los historiadores que ocurri, para empezar a desarrollar actividades crediticias por su cuenta y al margen del Monte.
12. El

destino de los beneficios: del estmulo al ahorro a la obra social pasando por la financiacin del sector pblico La otra transformacin importante de las cajas tiene que ver con el destino de los beneficios. Inicialmente, - y hasta el RD Ley de 21-XI-1929 los beneficios haban de destinarse a estimular a los imponentes, es decir, a premiar el ahorro. De ah que est justificado considerarlas mutuas dbiles. Es decir, los beneficiarios de la actividad de la Caja eran los propios clientes pero stos carecen de derechos definidos individualmente sobre los rendimientos o el patrimonio de la Caja. Los depositantes se beneficiaban de un mayor inters por sus depsitos y de premios por ahorrar en forma, por ejemplo, de condonacin de los crditos otorgados por el Monte de Piedad. Este carcter mutualista se refleja claramente en el Real Decreto de 1853 donde se establece que las cajas de ahorro abonaran a sus clientes el 3, 5 por ciento anual de inters en las imposiciones y que con sus beneficios, las cajas se dedicaran a conceder premios a la constancia en el ahorro (10 por ciento), a la realizacin de desempeos gratuitos en el Monte de Piedad (10 por ciento) y a la constitucin de un fondo de reserva en garanta de las imposiciones (80 por ciento) Se vinculan de forma obligatoria montes y cajas obligando a las cajas a que funden montes de piedad all donde no existan78. La idea de conectar Caja y Monte de Piedad fue acertada. Permiti la consolidacin de las Cajas. Pero no tena mucho futuro si haba de mantenerse la separacin entre ambas instituciones. Como hemos dicho, los depsitos en las Cajas aumentaron mucho ms all de lo que el Monte de Piedad poda absorber de modo que, o bien se integraban ambas instituciones y la Caja se converta en un banco de depsito y crdito como hemos visto que sucede en los bancos no mutualistas, o bien se limita estrictamente el crecimiento. Las autoridades hicieron ambas cosas. As,

78

TITOS MARTINEZ, 2003, p 210; v., tambin FERNNDEZ SNCHEZ, 2003, p 235.

pusieron lmites a las imposiciones porque no se poda garantizar la remuneracin al no poder destinar ms fondos a los prstamos del Monte lo que, segn algunos autores, explicara la ralentizacin en el crecimiento de las Cajas a mediados del siglo XIX y se permiti a las Cajas destinar los recursos sobrantes a descuentos, giros y prstamos a comerciantes. Pero hasta 1871 los depsitos en las Cajas no fueron suficientes para atender a las necesidades de los montes79. El RD de 29 de junio de 1853 permiti a las cajas realizar inversiones seguras previa autorizacin del gobierno. Pero este decreto hizo algo ms: intent asemejar las Cajas espaolas a las de otros pases europeos en cuanto al destino de sus depsitos. El propsito del RD de 1853 era crear, segn el modelo francs, una Caja de Depsitos con la finalidad de recoger los fondos depositados en las cajas para invertirlos en la financiacin de la deuda pblica a largo plazo, la cual se haba convertido en una carga excesiva para el Banco de San Fernando... El Gobierno decidi transferir los fondos sobrantes de las Cajas a la Caja de Depsitos y consignaciones para invertirlos en deuda consolidada. Los depsitos que los montes no podan absorber, pasaran a la Caja de Depsitos y consignaciones y se invertiran en deuda pblica80. Pues bien, ocurri algo extraordinario. El anuncio de la medida a travs de la promulgacin del Real Decreto fue suficiente para que los madrileos, en un autntico pnico bancario acudieran en masa a retirar sus fondos de la Caja pasando los depsitos acumulados de 5,4 millones de pesetas en 1852 a 4,1 millones en 1853 en el conjunto de entidades. En Madrid se produjo la dimisin de algunos directivos y un fuerte debate en la prensa. Los saldos netos de imposiciones en el ao 1853 cayeron en la mayor parte de las cajas, especialmente en la de las grandes ciudades... el nivel de depsitos de 1852 no se superar hasta 1856. El decreto fue finalmente suspendido en su ejecucin con carcter indefinido y la Caja de Depsitos inici su funcionamiento contando slo parcialmente con los depsitos de algunas cajas que voluntariamente as lo decidieron... 81 La desconfianza de los impositores estaba justificada. La Caja General de Consignaciones y Depsitos no pudo atender a su pasivo y quebr, arrastrando con su quiebra a alguna de las Cajas que haban invertido sus depsitos en ella. Tal fue el caso, por ejemplo de la Caja Banco de Valencia que desapareci en 186782. La conexin entre Cajas y Montes de Piedad desaparece con la Ley de 29 de junio de 1880 que permite que se establezcan por separado siempre que los

79

Lo que sigue est tomado de A.P. MARTNEZ SOTO, Las cajas de ahorro espaolas en el siglo XIX. Los orgenes del sistema 1839-1875, PEE, 97(2003) p 174 ss; p 191; MARTNEZ SOTO, Montes de Piedad, 2006, p 9 80 MARTNEZ SOTO, ibidem 81 V., MARTNEZ SOTO, Montes de Piedad, 2006, p 10 con datos del volumen de fondos retirados; TITOS MARTINEZ, 2003, pp 210-211;. Tambin hubo una rebelin por parte de los patronos que llegaron a crear cajas de ahorro con forma de sociedad annima (ARAGON/G VILLAVERDE/SANTAMARA, Rgimen, p 32-33. 82 A.P. MARTNEZ SOTO, Las Cajas de Ahorro espaolas en el siglo XIX: entre la beneficencia y la integracin en el sistema financiero, Revista de Historia Econmica, 18(2000) p 585 ss p 592-593,

Montes de Piedad contaran con recursos propios suficientes y aquellas dispusieran de formas seguras de colocar los depsitos83. A partir de los aos 30 del siglo XX, su transformacin de fundacin con fines benfico sociales se consolida y es completa en 194784. As, a lo largo del primer tercio del siglo XX se imponen coeficientes de inversin obligatoria a las cajas y a los montes de piedad en deuda pblica que llegan al 50 % de los depsitos. Pero se permite, simultneamente, que las Cajas otorguen prstamos de modo que pasan a ser bancos de depsito y crdito85. Parecen de acuerdo los especialistas al sealar que el cambio fundamental se produce con el Decreto-Ley de 21-XI-1929 (Estatuto General del Ahorro Popular) que incluye ya como finalidad de las cajas la de contribuir a la realizacin de obras sociales y benficas con los beneficios obtenidos, eso s, al lado del estmulo a los imponentes. El carcter fundacional de las Cajas se confirma en el Decreto de 1933, que las somete al protectorado del
83

en dicha ley desaparecen por completo las pretensiones uniformizadoras que haban inspirado el RD de 1853 ... si bien el gobierno se reservaba ahora el derecho de aprobar los estatutos que cada entidad... elaborara... se procurar que cajas y montes se instalen conjuntamente, pero se permitir su existencia separada si las cajas cuentan con medios para la colocacin de sus capitales y los montes tienen fuentes de aprovisionamiento de recursos, hecho, por otra parte, cada vez ms improbable... las cajas sern consideradas como institutos de beneficencia y estarn bajo la proteccin del gobierno... el reconocimiento de su particularismo se va a mantener... durante nada menos que 46 aos TITOS MARTNEZ, 2003, p 212 ss donde recoge quin promovi la creacin de las distintas cajas entre 1830 y 1870 y, normalmente, o son autoridades pblicas gobernadores o ayuntamientos- o son entidades religiosas o sociedades econmicas de amigos del pas. Alguna como la del Monte de Sevilla emiti acciones para captar los recursos necesarios para el Monte. Hubo dos que quebraron y otras ms que cerraron. Quebraron la de Granada en 1866 y la de Mlaga en 1898. 84 En el art. 2 del RD Ley de 21 de noviembre de 1929 se definen las cajas y se dice que estn dedicadas a la administracin de depsito de ahorro de primer grado, con el propsito de invertir los productos, si los tuvieran, despus de descontados los gastos generales, en constituir reservas, sanear el Activo, estimular a los imponentes y realizar obras sociales y benficas. Citado por CASARES, nota 169, p 111. El proceso abierto en 1926 culmina en la Orden de 24 de abril de 1935 que supone el reconocimiento expreso de la identificacin de la caja de ahorros con la fundacin benfica (CASARES, p 113). Es en el RD Ley 21-XI-1929 en su art. 9 donde se dice por primera vez que las Cajas tienen que destinar los excedentes a las obras sociales aunque quedan rastros de la finalidad mutualista, porque aade estimular a los imponentes como funcin de las cajas, definicin que se precisa en 1933, v. F. CASTELLANO REAL, La obra social, Papeles de Economa Espaola, 46(1991) p 127. 85 El Decreto ley de 1926 que establece un coeficiente de inversin obligatoria extraordinariamente elevado para ser la primera vez que ste se regula. Para los montes de piedad, el Decreto ley establece que invertirn el 40 por ciento de sus ingresos por libretas de ahorro en valores pblicos del Estado espaol y el 50 % por lo menos de aquel 40 % en deuda perpetua interior al 4 %. En cuanto a las cajas de ahorros se les establece como obligacin la inversin de, al menos, el 50 % de las imposiciones en valores pblicos del Estado espaol, de los que la mitad ser deuda perpetua al 4% interior y el resto ser invertido en valores pblicos espaoles o en hipotecas... o en anticipos a los socios o imponentes prstamo con garantas de las propias libretas o de valores... de los incluidos en una lista... El Real Decreto Ley de 21 de noviembre de 1929 nada interesante, le sustituye el de 1-VI-1931 que lo deja en suspenso y en 1933, el Estatuto para las Cajas Generales de Ahorro Popular, que reduce las inversiones obligatorias al 30 %de los depsitos, se obliga a constituir reservas hasta el 10 % del saldo de ahorro, y se confirma su carcter benfico y social, marcndoles una actuacin, en este sentido, coadyuvante del Estado. el ordenamiento mnimo que, respecto al funcionamiento orgnico de las cajas de ahorro contena el Decreto de 1933, remita la parte ms importante de las cuestiones a la voluntad de los fundadores TITOS, Papeles de Economa Espaola, 1991 p 25

Gobierno y en la exposicin de motivos de ste se refuerza su carcter diferencial respecto de otras fundaciones en que sus beneficios van destinados a acometer la ejecucin de obras sociales86. La Obra social sera el destinatario de la mitad de los excedentes despus de destinar a reservas cantidades suficientes para superar el 10 % de los recursos ajenos. En 1947, la autonoma de las Cajas en el destino de sus inversiones desaparece prcticamente como consecuencia de su enfrentamiento con el Ministro Girn y su deseo de que stas financiasen un proyecto querido para ste. El resultado del enfrentamiento es que el porcentaje de los beneficios dedicado a reservas queda igual al establecido en el Estatuto de 1933 (es decir, entre el 25 y el 50 %....) y el resto habra de ser invertido necesariamente en obras sociales y benficas. De esta cantidad, el 85 %... en obras... propias y el 15 %... un fondo comn... a disposicin del Ministerio de Trabajo..., fondo que se destin a las Universidades Laborales para los coeficientes de inversin obligatoria)87. El RD Ley de 1977, recoge nuevamente en su art. 22 la obligacin de las Cajas de destinar la totalidad de sus excedentes a la obra social modernizando el sentido de sta (no meras obras de beneficencia) para incluir la educacin, la investigacin, la sanidad pblica y los servicios de asistencia social (OM 19-VI-1979) aade la referencia a que tales fines deben ser desarrollados, especialmente, en la regin de la Caja (mbito regional de actuacin de la caja). Este destino de los beneficios slo se ver mermado por la voluntad de los poderes pblicos de asegurar la solvencia de las cajas. As, los RRDD 1838/1975 y 502/1983 obligaron a las Cajas a destinar ms fondos a reservas. El RD 1379/1985 que desarroll la LORCA reflej la primaca de la solvencia al establecer que las Cajas que no cumplieran con el coeficiente de garanta o solvencia no podran destinar nada a la financiacin de obras sociales lo que, sin duda, refleja la intensa supervisin ejercida por el Banco de Espaa tambin sobre estas entidades y que, bastantes aos antes, el protectorado de las Cajas haba pasado del Ministerio de Trabajo al de Economa Hacienda. Segn los estudiosos, la proporcin de los beneficios destinados a la obra social disminuye en los aos ochenta en comparacin con los cincuenta y sesenta del siglo XX. Cuando la solvencia de estas entidades mejora, tambin aumenta la proporcin de recursos destinados a la obra social88. Tambin en 1977 se crea en cada Caja la Comisin de Obras sociales, para separar las decisiones sobre la obra social y las decisiones propias de una entidad bancaria y regionalizar las inversiones, porque se suprimi el fondo nacional89. Resulta curioso y necesitado de explicacin el que las Cajas no reforzaran su carcter mutualista destinando todos sus excedentes a mejorar los intereses que pagaban a los depositantes o a reducir el precio de los crditos que concedan a travs del Monte de Piedad o, cuando pudieron hacerlo, directamente. Hay dos razones plausibles. La primera es que la tentacin de
86 87

Id, p 40. TITOS, Papeles de Economa Espaola, 1991, pp 26-27 88 CARB/RODRGUEZ, PEE, 74-75(1998) pp 226-227 89 C.E. NUEZ, El gasto en educacin de las Cajas de ahorro, PEE 74-75(1998) p 234 ss., p 236.

reservar los beneficios deba de ser muy grande ya que los depositantes no ejerceran presin alguna para que se mejorase su remuneracin y las Cajas no se enfrentaban a competidores que pudieran obligarles a mejorar sus condiciones contractuales. Por tanto, la aversin al riesgo natural entre los gestores les llevara a asegurar la solvencia de la entidad. Adems, asegurar un reparto equitativo de los excedentes se debi complicar por las razones que vimos anteriormente al concurrir los intereses contrapuestos de depositantes y prestatarios. Por ltimo, la presin del Estado para poder utilizar tales fondos para su financiacin debi de devenir irresistible. Cabe aadir otra razn que tiene que ver con la organizacin interna de las Cajas. Hemos visto ms arriba que el mantenimiento como dos instituciones separadas aunque conectadas de la Caja de Ahorros y el Monte de Piedad fue una feliz idea al reducirse as los costes asociados al estallido de conflictos entre interesados. Por razones parecidas, la relacin entre la actividad bancaria de la Caja y el destino a la obra social de sus beneficios debi de contribuir a la supervivencia y florecimiento de las Cajas. Las fundaciones como personas jurdicas se relacionan con las empresas como actividades econmicas organizadas en dos formas. Hay empresas controladas por personas jurdicas con forma de fundaciones, es decir, empresas cuyo accionista nico o mayoritario es una fundacin. El Corte Ingls y la Fundacin Ramn Areces o MAPFRE y la fundacin del mismo nombre son ejemplos sobresalientes. Las empresas controladas entregan los dividendos a su accionista fundacin que los destina a los fines fundacionales. Es decir, son fundaciones titulares o propietarias de empresas. Adems, existen las llamadas fundaciones con objeto empresarial en las que la actividad empresarial es desarrollada por la propia fundacin. Por ejemplo, la Fundacin Cultural del Consejo General del Notariado cuyo objeto es editar libros jurdicos. Las Cajas de Ahorro se organizaron desde el principio como fundacin/mutua titular de una empresa. Esta organizacin presenta una ventaja fundamental en relacin con las del segundo tipo y es que el objetivo de la empresa no es el objetivo de la fundacin/mutua. La empresa se crea para maximizar sus ganancias y, de este modo, maximizar los medios de los que dispondr la fundacin titular para alcanzar sus fines. Pues bien, la separacin explcita entre el negocio bancario de las Cajas y la Obra social (o la estimulacin de los imponentes al ahorro en sus orgenes) ha permitidor reducir los costes de agencia de las Cajas ya que los managers han contado siempre con un objetivo nico y perfectamente definido para su actividad igual, en este punto, al de los gestores de cualquier banco sociedad annima y es ste el de maximizar las ganancias de la Caja. Por otro lado, la separacin entre negocio bancario y obra social no es completa. Desde el comienzo, los mismos gestores de la Caja controlan la obra social dentro de las constricciones que imponen los poderes pblicos. Este control incentiva a los gestores de la caja para reducir la parte de los excedentes que destinan a la obra social. Esto es evidente. Cuanto mayores sean los recursos que se reservan por la Caja, mayor es el volumen de recursos controlado por los gestores y, en consecuencia, mayor la importancia social del puesto de administrador de la Caja y mayores las retribuciones de todo tipo que puede recibir en dicho cargo. Adems, el aumento de las reservas reduce el riesgo de insolvencia de la caja, riesgo respecto del cual los gestores son especialmente aversos dado que no estn diversificados (si la

Caja quiebra pierden todo su capital humano, es decir su empleo presente y, pr0bablemente, futuro ya que nadie contratar a un ex gestor de una Caja que quebr) y las Cajas tienen limitadas las fuentes de recursos para financiar una expansin de sus actividades o un aumento de tamao porque no pueden emitir acciones. Pero si, a pesar de la separacin, los recursos de la Obra Social quedan en manos de los gestores, esto es, siguen bajo su control, los incentivos de stos para reducir el volumen de recursos destinados a la obra social disminuyen de manera que los gestores tendrn, ceteris paribus, mayores incentivos para maximizar la cantidad destinada a la obra social. Las constricciones pblicas (nivel de reservas obligatorias) hacen el resto. No es de extraar pues que la Obra Social de las Cajas se lleve a cabo, en la actualidad a travs de organizaciones especficamente creadas para tal fin fundaciones que, ahora s, desarrollan ellas mismas las actividades sociales, es decir, fundaciones titulares de empresa crean fundaciones-empresa. En definitiva, este breve repaso por la legislacin que determinaba el destino de las inversiones de las Cajas y de sus excedentes demuestra de modo suficiente esta doble transformacin: los elementos mutualistas desaparecen destinndose los beneficios a fines propios de una fundacin benfica y la conexin con los montes de piedad que caracteriza peculiarmente a las Cajas espaolas desaparece en beneficio de la utilizacin de los depsitos para la financiacin pblica.
13.

La organizacin y gobierno histrico de las Cajas En el plano de la organizacin de sus actividades y del gobierno de la organizacin, las Cajas espaolas responden igualmente y en sus etapas iniciales de forma bastante exacta al anlisis expuesto ms arriba. En la etapa inicial, el gobierno de la Caja se encomienda de forma gratuita a una Junta de Gobierno presidida por el gobernador en las capitales y por el alcalde en los pueblos.... el Decreto establece que las cajas tendrn el carcter de establecimientos municipales de beneficencia... la ley de beneficencia vigente... sealaba expresamente que los establecimientos de beneficencia son pblicos90. Entre 1839 y 1875 la gestin de las Cajas fue muy simple correspondindose con la sencillez de sus operaciones. Estaban gestionadas por voluntarios locales y la Juntas Directivas formadas por personajes locales con reputacin y vocacin filantrpica. Al parecer, este fue un elemento importante en su consolidacin. Los estudiosos destacan

90

V., por ejemplo, E. L. GLAESER/A. SHLEIFER, Not-for-Profit Entrepreneurs NBER working paper www.nber.org/papers/w6810 n Estos autores sealan - citando a Hansmann que las mutuas bancarias norteamericanas (saving and loans) presentaban, en el momento de su fundacin, un elevado riesgo de apropiacin o diversin de los depsitos lo que justificara que, en su origen, adoptaran el status de mutua como un compromiso creble de que los gestores no se apoderaran de los mismos. As, los consejos de administracin de este tipo de empresas se llenan con personas que, a menudo, contribuyen gratuitamente al patrimonio social y que reciben muy bajos salarios o ventajas por desempear tal funcin. Es decir, las caractersticas son semejantes a las de las Juntas Directivas de las Cajas en su origen en Espaa.

igualmente la figura del tesorero como tcnico gestor de las operaciones bancarias91. El Gobierno de las Cajas era igualmente simple. Hasta 1977 estuvieron gobernadas por un Consejo de Administracin o una Junta de Gobierno o Patronato que se renovaba por cooptacin y en los que estaban representados los ayuntamientos o diputaciones provinciales si eran entidades fundadoras de la caja. En el siglo XIX, los directivos permanecan en sus cargos por un perodo muy largo de tiempo. Tambin participaban las restantes instituciones propias del franquismo (sindicatos verticales). Slo con el RD 2290/1977 se altera profundamente el sistema de gobierno y bajo el nombre de democratizacin se abandona la forma tradicional de gobierno de las instituciones sin nimo de lucro que no forman parte del aparato Estatal y se entrega el mismo a los partidos polticos a travs de las instituciones pblicas locales y regionales92. 14. La democratizacin de las Cajas: el control de las Cajas por los partidos polticos locales y regionales Cuando se instaura la democracia en Espaa y en el marco de la modernizacin del sistema bancario, se decide equiparar a las Cajas con los bancos, lo que habra de introducir competencia en el mercado y modificar su rgimen de gobierno. Estas medidas hubieron de tomarse con urgencia, porque existan unas fuertes expectativas por parte de los partidos polticos para hacerse con el control de las cajas de ahorros (a travs de su municipalizacin, por parte del PSOE, que esperaba ganar las elecciones municipales)93. La reforma pareca dirigida, formalmente, a devolver las Cajas a sus orgenes porque se conceda una presencia muy amplia en sus rganos de gobierno y, en un afn por evitar la apropiacin por ningn grupo, todos los presentes lo eran minoritariamente, incluso aunque fuese una Caja fundada por una Diputacin o un Ayuntamiento. En stas, la verdad, es que no haba otros candidatos para permitir que se calificasen como instituciones privadas que hacer entrar a los impositores. No parece que los propios autores del Decreto se fiasen mucho de haber conseguido el equilibrio porque, para evitar desmanes, crean una Comisin de Control con funciones de supervisin sobre las decisiones del Consejo de Administracin
91

... y ese fue uno de los puntos fuertes de estas entidades. Es de destacar la figura de los tesoreros... tenan que realizar y conservar registro de todos los depsitos y prstamos, gestionar las cuentas, preparar pagars y otros documentos de pagos, elaborar informes mensuales y anuales... fue el primero que se profesionaliz... otro aspecto destacado para la estabilidad de las cajas lo constituy la larga permanencia de los directivos en sus cargos.. V., A.P. MARTNEZ SOTO, Las cajas de ahorro espaolas en el siglo XIX. Los orgenes del sistema 1839-1875, PEE, 97(2003) p 174 ss; A.P. MARTNEZ SOTO, Las Cajas de Ahorro espaolas en el siglo XIX: entre la beneficencia y la integracin en el sistema financiero, Revista de Historia Econmica, 18(2000) p 585 ss.); A.P. MARTNEZ SOTO, Los montes de piedad y las cajas de ahorro espaolas en el siglo XIX (1835-1875), XIV International Economic History Congress, Helsinki 2006 Disponible en diciembre de 2006, en http://www.helsinki.fi/iehc2006/papers2/Soto.pdf 92 V., S. MARTN RETORTILLO, Crdito, Banca y Cajas de Ahorro. Aspectos jurdicoadministrativos, Madrid 1975, pp 419 ss; J. A. BELSO MARTNEZ/F. SOGORB MIRA, Las Cajas de Ahorros: generalidades y rasgos propios de la Comunidad Valenciana Revista Valenciana d Estudis Autonomics 28(1999) p 149 ss 93 COMIN/TORRES, Historia, p 256, para lo que sigue, citando a Lagares.

o la Asamblea y atribuyeron un derecho de veto sobre las del Consejo que fueran contrarias a la ley al Director General, lo que convirti a stos en una especie de delegado gubernativo94, carcter que perder con la LORCA al convertirse en el primer ejecutivo de la Caja cuando el Presidente del Consejo no lo es, de manera que la organizacin interna de las Cajas se aproxima mucho a las de las sociedades annimas. Como hemos dicho, es el RD 2290/1977 el que introduce a los impositores en los rganos de gobierno de la Caja lo que hablara a favor de un reforzamiento de su carcter mutualista. Pero el enorme nmero de impositores que las cajas tenan ya en esa poca y la escasa participacin individual de cada uno de ellos hacan imposible que stos se organizaran para hacer uso de este derecho a participar en el gobierno de las Cajas. El resultado fue que los partidos polticos, en alianza a menudo, con los representantes sindicales de los trabajadores de las Cajas se apoderasen de esta fraccin de los impositores en los rganos de gobierno de las Cajas con lo que el pretendido equilibrio entre los distintos grupos de interesados se convirti en predominio absoluto de los partidos polticos. En efecto, aunque los depositantes ostentan casi la mitad de los puestos en los rganos de control de las Cajas de Ahorro, la forma de su eleccin (por sorteo se eligen a compromisarios que, a su vez, eligen a los representantes en la Asamblea y el Consejo) los hacen monitores escasamente idneos para cumplir tal funcin. Adems, y aunque los representantes de los impositores pudieran intentar obtener ventajas para los depositantes, diluyendo los costes entre el conjunto de la entidad (como) mejorar los servicios prestados por la entidad o sus precios, ms all del umbral adecuado de rentabilidad, desvindolos de su coste95, su carcter disperso dentro de los grupos que participan en el gobierno de la caja y el escaso beneficio personal de los representantes o dicho de otro modo la amplitud de los costes de agencia que sufren los depositantes respecto de sus representantes en los rganos de gobierno de la caja hacen que este riesgo parece despreciable. El control de los partidos sobre las cajas se refuerza por los trminos en que se produce la eleccin de los miembros de los rganos de gobierno en representacin de las instituciones gobiernos y parlamentos regionales, sobre todo . Se seala, con razn, que sorprende que apenas sea considerado el problema que plantea la duracin corta y rotacin continua
94

COMIN/TORRES, Historia, ibidem. Fueron muy pocos los directores que vetaron algunas decisiones del Consejo de Administracin, pero cuando ello ocurri el resultado fue contundente porque el Consejo de Administracin y la Asamblea de la caja correspondiente no tardaron en despedir a dichos directores por la prdida de confianza. Estos incidentes (cinco o seis) obligaron a abrir expedientes en la Confederacin para averiguar si el despido haba obedecido a las causas establecidas por el Decreto de 1977... porque sin estos motivos, los directores tendran que ser readmitidos.... Tambin se plantearon algunos conflictos de competencias del consejo de administracin con la comisin de control, al menos en la confederacin, que se resolvieron con decisiones de la asamblea... Los cambios (p 257) en los rganos de gobierno... desencadenaron... profundas tensiones con quienes hasta entonces haban ostentado el gobierno de las mismas.... la forma tradicional de acceder a sus consejos de administracin era por nombramiento de sus entidades fundadoras. 95 QUESADA, RVHP 5(1988) p 61

de la mayora de los componentes de las asambleas, consejos y comisiones, formada por los representantes de los impositores96. Es obvio que cuanto ms largo sea el ejercicio del cargo de un individuo, mayor es su independencia respecto de quien le design para el cargo. Es en el inters de los partidos disponer, en todo momento, de sus facultades de designacin que eviten la formacin de un grupo de miembros de los rganos de gobierno que puedan independizarse del poder poltico que los nombr. Decamos ms arriba que el control poltico de las Cajas tiene que producir efectos perjudiciales sobre la eficiencia en la generacin y gasto de los recursos de las mismas. Los estudios empricos concluyen que los bancos controlados por los poderes pblicos lo estn tambin en trminos de clientelismo poltico y son utilizados por los partidos polticos para mantener contenta a su clientela y que la propiedad control pblicos de los bancos distorsiona la asignacin financiera de los recursos y que los sistemas financieros en los que hay mucha presencia pblica son, en general, menos eficientes y que los efectos sobre el crecimiento y la productividad de la asignacin poltica de los recursos son muy graves97. Por ltimo, el regulador bsico del gobierno corporativo de las Cajas es el Estado que es la nica Administracin pblica que no participa directamente en el gobierno de las Cajas.

15.

Los factores que contribuyeron a la supervivencia de las Cajas La exposicin realizada hasta aqu permite explicar por qu las Cajas de Ahorro lograron sobrevivir y consolidarse como entidades de crdito y depsito. Nuestra opinin puede resumirse diciendo que la inexistencia de un mercado competitivo de crdito en Espaa unido a la simplicidad de sus operaciones y a la intensa supervisin pblica y colectiva de sus actividades aseguraron que no desaparecieran. Su conversin en bancos completos se produce al mismo tiempo que se inicia la liberalizacin del mercado bancario en Espaa (aos 70 y 80 del siglo XX) de modo que, cuando el mercado es plenamente competitivo, su robustez como entidades de crdito en trminos de profesionalizacin y el grado de eficiencia mnimo de su estructura de gobierno les permiten competir con los bancos. Es decir, y como sucedi en otros pases, los costes de transaccin de la operativa de estas instituciones era bajo; el surtido de servicios que prestaban era simple y lo llevaban a cabo personal voluntario y poco especializado. Abran apenas unas horas a la semana y no trataban de maximizar ni los depsitos ni los prstamos98.
96 97

GELL, Cajas, p 15. P. SAPIENZA The effects of government ownership on bank lending Journal of Financial Economics 72 (2004) 357384: demostrando que, para el mismo nivel de riesgo, los bancos pblicos cobran un tipo de inters ms bajo que los privados. 98 VITTA, p 5; v., respecto de las building societies britnicas, On the other hand, the possibility that incumbent managers would be free from scrutiny for this reason is constrained in practice by a number of factors including the regulatory controls exercised by the Building Societies Commission, the need for managements to build up reserves to fund

Debe subrayarse que el negocio de las Cajas se mantuvo en trminos de enorme simplicidad desde sus orgenes hasta finales del siglo XX99. El sistema bancario espaol era, hasta esa fecha, el ms reglamentado de Europa y las cajas eran las entidades reguladas de forma ms restrictiva dentro de ese sistema. Hasta 1980, las Cajas se limitaron a recoger depsitos a la vista y a plazo y a invertirlos en la forma tambin simple fijada por el Estado el porcentaje de inversiones obligatorias era muy elevado o en el mercado interbancario 100. Las cifras as lo indican. La mayor parte de los recursos ajenos de las cajas, en 1977, eran depsitos a la vista o a plazo y las inversiones obligatorias alcanzaban el 43 % de todos los recursos de las Cajas disponibles para tal fin. Pero ni siquiera el resto exiga de las Cajas una gestin activa de sus recursos: las Cajas se limitaban a prestar el dinero a los bancos en el creciente mercado interbancario101. Hemos visto que el problema del azar moral, especialmente grave en las entidades bancarias con accionistas es ms reducido en el caso de las entidades de crdito de tipo mutualista o fundacional. En estas, el problema fundamental es controlar la conducta de los gestores, no porque puedan apoderarse de los fondos depositados ese riesgo est conjurado por las otras caractersticas institucionales de la caja sino porque sus preferencias en cuanto a las inversiones con los fondos depositados pueda no coincidir con los deseos de los depositantes 102. Pues bien, las caractersticas institucionales de las Cajas de Ahorro espaolas que acabamos de describir redujeron notablemente este problema porque la discrecionalidad de los gestores de las Cajas ha sido histricamente insignificante y solo ha devenido importante y comparable a la de los bancos cuando el mercado era competitivo. En efecto, cuando se liberaliza el mercado bancario en Espaa, las Cajas inician una expansin geogrfica y de tamao sin precedentes. Al mismo tiempo multiplican sus operaciones hasta equipararse a cualquier banco tanto en la captacin de recursos (exceptuando, naturalmente, la emisin de acciones) mediante el recurso a los mercados de capitales (deuda
any expansion (in the absence of any external equity capital) and the possibility of low-cost exit by investors, who are generally able to move their funds out of societies on very short notice 99 V., para lo que sigue, GELL, Cajas, passim. F. COMN/E. TORRES Una historia urgente de la Confederacin Espaola de Cajas de Ahorros PPE 97(2003) p 246 ss., p 249. 100 En 1973 las Cajas tenan fijado el 70 % de sus inversiones en fondos pblicos y en prstamos de regulacin especial, cifras que se van reduciendo a lo largo de los aos 70 pero en 1985, la inversin obligatoria de las Cajas estaba an en el 35,25 %, cifra que slo descender a cero en 1992. Adems, se les impona un coeficiente de caja superior al de los bancos complementado con depsitos obligatorios remunerados en el Banco de Espaa, lo que no se suprimir hasta 1990., J. CALS GELL, El xito de las Cajas de Ahorro, Barcelona 2005, p 37. 101 Las cuentas tesoreras abiertas en los bancos -en las que depositaban los recursos ociosos- presentaban con frecuencia unos saldos acreedores muy considerables y, durante los aos setenta, los descensos de los coeficientes de inversin obligatoria, el desarrollo del mercado interbancario y las subidas de los tipos de inters hicieron aumentar an ms el volumen de esta tesorera prestada a los bancos GELL, Cajas de Ahorro, p 3. 102 V.el trabajo de DESROCHERS/FISCHER que parece indicar que los costes de agencia son el principal problema de gobierno y principal causa de quiebra de las entidades mutualistas frente al problema del azar moral en el caso de las entidades de crdito de base accionarial

subordinada) como en las operaciones de activo103. La equiparacin a los bancos coincide con la liberalizacin y apertura a la competencia del mercado bancario espaol de modo que los mecanismos de control se suceden: el control que el Estado haba ejercido sobre las Cajas hasta principios de los aos 80 del siglo XX en forma de indicacin imperativa del destino de los depsitos y los beneficios se sustituye por el control general aplicado a todas las instituciones bancarias (las Cajas pasan a depender del Banco de Espaa en 1971). La intensificacin de la competencia en el mercado bancario en Espaa hace el resto: las Cajas no pueden permitirse un gobierno corporativo muy inferior al de los Bancos (es decir, sufrir de costes de agencia muy superiores) porque la competencia ha reducido las rentas de las que los insiders (polticos, directivos y trabajadores de las Cajas) podran apropiarse104 y la desaparicin de la indicacin imperativa por parte del Estado sobre el destino de las inversiones de las Cajas no se ha sustituido por la nada sino por una supervisin flexible por parte del Banco de Espaa y, sobre todo, por las autoridades polticas de la regin para las que la quiebra de una Caja no sera soportable. Tngase en cuenta que el nmero de quiebras bancarias, en general, en Espaa ha sido muy bajo y aunque es cierto que ninguna de ellas ha afectado a una caja, ha habido episodios cercanos a la misma. La supervisin por parte de organismos colectivos es tambin una constante en este tipo de instituciones lo que indica, probablemente, su carcter funcional para la supervivencia de estas organizaciones, organismos que controlan en mayor o menor medida la actividad de cada institucin individual. En algunos casos han unificado las instituciones de depsito bajo una sola marca y en otros se limita a ser una asociacin que presta servicios a cada uno de sus miembros. As, en Austria los bancos Raiffeisen, Credit Agricole en Francia, los Landesbanken en Alemania, el Rabobank en Holanda y, en Espaa, la CECA,105. El caso alemn parece especialmente significativo. Las Cajas alemanas estn relacionadas entre s a travs de una estructura en tres niveles: las cajas
103

Hasta 2000, la trayectoria de los mrgenes de las cajas no difiri de la seguida por la de los bancos, pero fueron y son ms holgados. La causa principal se encuentra en las actividades tpicas de financiacin e inversin de las entidades de depsito, recogidas en su margen de intermediacin, de las cuales se desprende que las cajas obtenan hasta hace poco una rentabilidad de sus activos algo superior a los bancos y, sobre todo, que captan recursos a un coste sensiblemente inferior. As, por ejemplo, en 1999 la cajas financiaban un 80% de sus activos rentables con recursos procedentes de clientes -que son los ms baratos- mientras que los bancos lo hacan slo en un 50%, lo cual les obligaba a depender en mucho mayor medida de la financiacin interbancaria y en moneda extranjera.... GELL, Cajas de Ahorro, p 9. 104 The absence of powerful instruments of corporate control allows workers and managers a fair amount of latitude, but ultimately the sector still works. To some degree this may stem from the altruistic objectives of workers or managers, but in many cases, this probably comes from the need for non-profits to compete in product markets and in the market for donations. Ultimately, the lesson of non-profits is that competition tends to keep organizations in line, even if their governance structure is weak. Perhaps this is ultimately the virtue of delegating social services to the non-profits sector instead of having these services provided by the government GLAESER, Governance, p 55 105 M. DESROCHERS/K.P.FISCHER, Corporate governance and depository institutions failure: the case of an emerging market economy 2002, disponible en diciembre de 2006, http://www.creditunionresearch.com/uploads/wp0201.PDF

operan localmente y son asistidas por una central regional de compensacin que, a su vez estn asociadas en una institucin de mbito nacional. Al actuar como cmara de compensacin entre las distintas cajas, esta estructura sirvi como mecanismo para transferir fondos desde aquellas instituciones que tenan excedentes a aquellas que tenan mayor demanda de liquidez, de forma que, con el paso del tiempo, esta estructura cre una suerte de seguro de depsitos informal a travs del cual los eslabones ms dbiles podan ser rescatados en caso de que tuvieran problemas pero, a cambio, se vean obligados a someterse a una estricta disciplina ya que, en otro caso, podan ser expulsadas de la asociacin, lo que, naturalmente, no se podan permitir106. De modo semejante, en Espaa, la CECA actu cuando alguna caja seis en los aos setenta- tuvo problemas de solvencia resolvindolo internamente con la autorizacin del Banco Espaa asesor sobre la estrategia a seguir para sanearlas y coordin el prorrateo de la ayuda financiera que el resto de las cajas ofrecieron... lo que explica que no se utilizara el fondo de garanta de depsitos107. Es ms, la CECA intervena, en nombre de todas las Cajas para negociar algunas de las inversiones de stas como la suscripcin de las emisiones de obligaciones de las compaas elctricas ... muy reguladas y que tenan el apoyo del Estado... la confederacin (de cajas)... negociaba el tipo de inters y exiga generalmente alguna garanta real, as como la convertibilidad en acciones...108. Por ltimo la liberalizacin y el desarrollo de un mercado bancario competitivo ha contribuido, sin duda, a reducir los costes de agencia tambin en las Cajas de Ahorro una vez que estn sometidos a una competencia plena con los bancos con forma de sociedad annima109

106 107

VITTA, p 10-11, p 47. F. COMN/E. TORRES Una historia urgente de la Confederacin Espaola de Cajas de Ahorros PPE 97(2003) p 246 ss., p 249. 108 COMN/TORRES, Historia, p 270 109 Hoy es un lugar comn que las empresas que estn en sectores de la Economa muy competitivos sufren menores costes de agencia (la tendencia al despilfarro o a amasar los beneficios para destinarlos a actividades menos productivas) que las empresas activas en mercados poco competitivos, v., R. JAGANNATHAN/S. B. SRINIVASAN Does Product Market Competition Reduces Agency Costs?, NBER Working Paper n 7480, 2000, disponible.