Informe Sobre Desarrollo Humano en Mexico 2011-2

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO MXICO 2011
Equidad del gasto pblico: derechos sociales universales con subsidios focalizados
Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011
Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011 www.undp.org.mx/desarrollohumano Copyright 2011 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
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ISBN en trmite Diseo editorial: Galera Correccin de estilo: Jorge Navarijo Impreso en Mxico | Printed in Mexico por Produccin Creativa Mayo 2011 Tiro: 1,500 ejemplares
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Mxico

Magdy Martnez-Solimn Representante Residente
Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico

Rodolfo de la Torre Garca Coordinacin General de la Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, Mxico Ahuitzotl Hctor Moreno Moreno Coordinacin de Investigacin y Anlisis Cristina Rodrguez Garca Coordinacin de Anlisis de Coyuntura y Proyectos Especiales Reynaldo Rivas Rivera Coordinacin Administrativa Wendy Snchez Nez Anlisis de Coyuntura y Proyectos Especiales Larisa Mora Aguilar Anlisis de Desarrollo Humano Andrea Escobedo Lastiri Anlisis de Polticas Pblicas Perla Praz Becerril David Baca Grande Pamela Mendoza Yamashiro Asistentes de Investigacin Pholet Martnez vila Asistente de Administracin Patricia Villegas Rodrguez Asistente
Equipo del Informe sobre Desarrollo Humano, Mxico 2011 Coordinador General y Autor Principal
Rodolfo de la Torre Garca PNUD Mxico- CIDE
Coordinacin de Investigacin, Redaccin y Edicin

A. Hctor Moreno M. OIDH, PNUD Mxico
Consultor Principal
John Scott CIDE
Investigacin y Estadsticas
Larisa Mora Aguilar OIDH, PNUD Mxico-ITAM Wendy Snchez Nez OIDH, PNUD Mxico
Consultores
Carlos Mancera Corcuera Valora Gabriel Martnez Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS) Jorge Ortega Gonzlez Consultor PNUD Susan W. Parker
Redaccin y Edicin
Alfredo Gonzlez Reyes PNUD Mxico Gabriela Cordourier Real PNUD Mxico
Spectron Eduardo Rodrguez-Oreggia
Cristina Rodrguez Garca OIDH, PNUD Mxico Perla Praz Becerril OIDH, PNUD Mxico
Escuela de Graduados en Administracin Pblica y Poltica Pblica (EGAP)/Tecnolgico de Monterrey (CEM) Lucrecia Santibaez Fundacin IDEA Sandra G. Sosa Rub Instituto Nacional de Salud Pblica (INSP) Csar Velsquez Universidad Iberoamericana (UIA)
Asistentes de Investigacin
David Baca Grande, OIDH Pamela Mendoza Yamashiro, OIDH
Colaboracin Especial
Mnica Orozco Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES)
El anlisis y las conclusiones aqu expresadas no reflejan necesariamente la opinin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus estados miembros.
Consejo Asesor
Eduardo Bohrquez Lpez Fundacin Este Pas Rolando Cordera Universidad Nacional Autnoma de Mxico Fernando Corts Cceres El Colegio de Mxico Agustn Escobar Latap Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS Occidente) Mauricio Hernndez vila Secretara de Salud Gonzalo Hernndez Licona Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) Sofa Frech Lpez Barro Presidencia de la Repblica Marco Antonio Paz Pellat Secretara de Desarrollo Social Alejandro Ramrez Magaa Organizacin Ramrez Miguel Szkely Pardo Instituto de Innovacin Educativa, Tecnolgico de Monterrey (Campus Santa Fe) Carlos Urza Macas Tecnolgico de Monterrey, Campus Ciudad de Mxico Flix Vlez Fernndez-Varela Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO)
Prefacio
Pocos instrumentos del Estado tienen el poder redistributivo que tiene el gasto pblico. Sin duda, es gracias a las polticas pblicas del Estado que a lo largo del siglo XX, Mxico dej de ser un pas con una tasa de analfabetismo de 80%, una tasa de mortalidad infantil de 25% y una esperanza de vida al nacer de apenas 30 aos, para convertirse en una nacin con analfabetismo de 10%, mortalidad infantil menor a 2% y una esperanza de vida de 75 aos. Este progreso social sin parangn en la historia se vincula con el gasto en educacin, salud y seguridad social. Este informe trata de profundizar en esta realidad general y positiva para indagar ms a fondo a quin beneficia el gasto pblico, en qu medida lo hace y a partir de qu criterios podra evaluarse cmo las administraciones asignan el presupuesto. El documento aplica el enfoque del desarrollo humano, que sita en el centro de su anlisis la libertad individual para elegir lo que queremos ser en la vida, para revelar dnde subsisten los mayores problemas y cules son las soluciones capaces de potenciar los principales aciertos. Hacer efectivos los derechos sociales universales y focalizar los subsidios es hacia donde apuntan los hallazgos de este documento que muestra signos alentadores de cambio y posibilidades claras de mejora. Este informe sugiere una amplia gama de acciones especficas para polticas en el mbito de la educacin, de la salud o de las transferencias al ingreso de los hogares. Entre estas acciones se cuenta el reformar integralmente los sistemas de seguridad y de proteccin social con base en un paquete bsico no contributivo universal, eliminar subsidios generalizados al consumo y sustituirlos con subsidios focalizados, as como orientar la atencin hacia la equidad en la calidad de la educacin. Esta iniciativa invita pues a renovar un debate que esperamos interese tanto a la poblacin en general, a la que el gasto pblico afecta, como a tomadores de decisin, quienes pueden orientarlo en una u otra direccin. El informe no se detiene en el diagnstico,
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sino que ofrece una reflexin sobre los objetivos a alcanzar y los medios para hacerlo, entre los ms importantes: profundizar la democracia efectiva y avanzar en la rendicin de cuentas. Adems, el documento plantea propuestas concretas como la necesidad de una adecuada representacin de los intereses ciudadanos, posiblemente mediante la reeleccin inmediata de los legisladores o fortaleciendo, particularmente en las entidades federativas, la capacidad del poder legislativo para revisar, discutir, negociar y decidir el presupuesto pblico. El informe expone la necesidad de analizar con mayor profundidad la distribucin del gasto pblico entre los diferentes grupos de poblacin que conforman al heterogneo Mxico del siglo XXI. De esa manera, algunos de los hallazgos trascienden los lmites naturales que impone el alcance de una sola publicacin y se presentan en iniciativas paralelas. Tal ha sido el caso del documento Las Mujeres y el Presupuesto Pblico en Mxico y el primer Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas. Ambos esfuerzos fueron posibles gracias a la decidida participacin del Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) y la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI). Mejorar la asignacin del gasto pblico con criterios de equidad requiere de un diagnstico claro que tambin sirva de gua para involucrar a los ciudadanos en la discusin, el monitoreo y la evaluacin de dicho gasto. El informe ha sido capaz de presentar un anlisis por rubros (salud, educacin y transferencias al ingreso), por niveles (federal, estatal, municipal y hogares), y atendiendo el marco institucional en el que interactan los actores que hacen posible una determinada asignacin del gasto. Estos anlisis ms detallados buscan ofrecer a los ciudadanos elementos suficientes que promuevan una participacin informada. El Informe recomienda orientar la mirada ms all del ingreso y trascender el anlisis territorial del desarrollo humano. Para
llevar el anlisis del gasto pblico al nivel de hogares e individuos fue necesario desarrollar un ejercicio heurstico que permitiera el clculo del ndice de Desarrollo Humano (IDH) en ese nivel de agregacin. Esta experiencia ya se cuenta entre los documentos de apoyo del Informe Global sobre Desarrollo Humano 2010 y ha dado pe al documento El IDH en hogares e individuos en Mxico 2008. Otras innovaciones relevantes de este informe son la implementacin de ndices de equidad vertical y horizontal, el uso del coeficiente de concentracin para sintetizar el sesgo distributivo del gasto o las propuestas para detectar, mediante distintos criterios, el grado de carencias de la poblacin con base en su nivel de desarrollo humano. Con sta publicacin intentamos ofrecer un instrumento donde el rigor no desemboque en opacidad. Sin menoscabo del anlisis duro, hemos querido dirigir nuestros mensajes tambin al jefe o a la jefa del hogar, a los estudiantes, a los adultos mayores, a los empresarios/as, a los trabajadores/as y en general a los ciudadanos/as, pues son quienes estn al centro del concepto de desarrollo humano impulsado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) desde 1990. En sntesis, el Cuarto Informe Sobre Desarrollo Humano en Mxico ofrece informacin til para el diseo y evaluacin de polticas pblicas orientadas a promover la equidad mediante el principal instrumento con el que dispone el Estado, el Presupuesto. Ofrece un diagnstico claro, propone un conjunto de metas posibles y sugiere algunos medios para alcanzarlas. Atendemos pues al mandato de las Naciones Unidas para promover la expansin de la libertad de las personas, la igualdad de oportunidades y la aspiracin por una sociedad ms justa y equitativa. Magdy Martnez-Solimn Representante Residente PNUD Mxico
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Agradecimientos
El equipo de la Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano (OIDH) quiere agradecer la estrecha colaboracin institucional de la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) as como la informacin y comentarios del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (Inegi), del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval), y del Consejo Nacional de Poblacin (Conapo). Asimismo, el equipo desea agradecer de manera particular a Carlos Anzaldo, Ricardo Aparicio, Elsa Barreda, Michel Del Campo, Jimena Espinosa, Ana Gonzlez, Maite Guijarro, Carolina Izaguirre, Olga Georgina Martnez, Liliana Meza, Magdalena Ortiz Salomn, Alejandra Ros-Czares, Beatriz Rodrguez, Sergio Sosa, Laura Sour y Almudena Surez por el apoyo de informacin, comentarios y sugerencias. Por la informacin compartida tambin queremos agradecer a Paloma Villagmez, Marisela Caldern, Lourdes Mosqueda, Jaime Rodrguez, Luis Sicardo, Eduardo Ros, Rafael Freyre y Juan Enrique Garca. Tambin, agradecemos los comentarios del equipo de la Human Development Report Office, a cargo de Jeni Klugman, al documento de investigacin Advances in sub national measurement of the Human Development Index: The case of Mexico, que contiene una parte de la metodologa empleada en el presente trabajo y que fue realizado como apoyo al informe mundial de desarrollo humano 2010 The Real Wealth of Nations: Pathways to Human Development. El contenido de esta publicacin tambin se enriqueci con las acotaciones recibidas en las reuniones de la Red sobre Desarrollo Humano en Uruguay, Per y Mxico; en el Simposio Veracruzano de Otoo Qu tan pblico es el espacio pblico? en noviembre de 2008, en Xalapa, particularmente de Mauricio Merino; en el Seminario Internacional sobre la Medicin del Progreso y el Bienestar Social realizado en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas durante septiembre de 2010 y tambin durante ese mes en el Seminario de Anlisis e Incidencia
de Polticas Pblicas en el Tecnolgico de Monterrey (Campus Estado de Mxico) particularmente de Eduardo RodrguezOreggia; en el Seminario programas sociales y elecciones en Mxico: una agenda para el desarrollo y la democracia organizado por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, en noviembre de 2010; asimismo a Gisela Robles, Stephen Lew y a los asistentes, en marzo de 2011, al Graduate Seminar in Economics and Political Economy of Latin America en la Queen Elizabeth House de la Universidad de Oxford. Expresamos tambin nuestro agradecimiento a Magdy Martnez-Solimn por la confianza depositada en el equipo encargado del presente documento, as como a Arnaud Peral, Jafet Enrquez, Claudio Prvidas, Grisel Campuzano y Elba Demerutis. Nuestros colegas de PNUD constituyen, desde luego, un apoyo sustantivo cotidiano por el cual queremos agradecerles a Diego Antoni, Enrique Aguilar, Daniel Alcntar, Alan Alor, Verania Chao, Alberto Camarena, Alberto Cruz, Arturo Fernndez, Emilio Mendoza, Paola Gmez, Marcos Hernndez, Alejandra Ledesma, Anglica Lpez, Ana Mara Lpez, Guadalupe Lpez, Patricia Marrn, Isela Martinez, Claudia Medina, Arely Miranda, Bertha Mata, Karem Pantim, Erick Solano, Anwar Surez, Brenda Tagle, Nayeli Torres, Ana del Toro, Cristian Valverde y Mariana Vlez. Agradecemos tambin a Jorge Navarijo por su apoyo en la correccin de estilo, a Jos Luis Lugo y a su equipo de Galera por el diseo editorial y a Pedro Carrasco por el trabajo de impresin. Hemos explorado nuevas maneras de transmitir los contenidos de esta publicacin para hacerlos ms prximas al pblico en general, as que deseamos agradecer a Paddy Coulter, Director de comunicaciones de la Oxford Poverty & Human Development Initiative (OPHI), as como a Gisselle Mndez y Jorge Macas de Cdice por ayudarnos a implementarlas. Finalmente, el equipo agradece a todos aquellos que participaron de manera directa o indirecta en la realizacin del mismo, y asume la responsabilidad por cualquier error u omisin.
Agradecimientos 13
Resumen ejecutivo
DERECHOS SOCIALES UNIVERSALES CON SUBSIDIOS FOCALIZADOS El Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011 examina la equidad con que se asigna el gasto pblico. Analiza su distribucin por rubros (salud, educacin y transferencias al ingreso), por niveles de gobierno (federal, estatal, municipal), y el marco institucional que permite su asignacin discrecional. Los hallazgos apuntan a que el centro de atencin de las polticas de gasto en desarrollo humano debe ser: hacer efectivos los derechos sociales universales y focalizar los subsidios. El informe pone nfasis en el gasto en desarrollo humano, es decir, en el que est ms ligado a las capacidades bsicas de las personas, salud, educacin y obtencin de recursos para una vida digna. Posteriormente, identifica el sesgo distributivo del gasto pblico en los diferentes niveles de gobierno al incorporar criterios explcitos para guiar su posible asignacin y evaluar la manera en que favorece o no a quienes mayor rezago presentan, as como la forma en que se afecta diferenciadamente a quienes en principio son iguales. A partir de esos elementos el informe documenta con detalle dnde se encuentran los aciertos y dnde se encuentran los mayores problemas para ayudar a reducir la desigualdad del desarrollo en Mxico. El informe encuentra que el costo de una educacin con problemas de calidad, una seguridad social que encarece el trabajo formal y los subsidios generalizados altamente inequitativos son particularmente problemticos. Sin embargo, el impacto real del gasto pblico en Mxico est lejos de ser conocido. An no se cuenta con informacin completa y consistente de muchos de sus componentes y buena parte de las decisiones presupuestales son vulnerables ante grupos de presin, particularmente en las entidades federativas y los municipios. Por
ello, los ciudadanos carecen de elementos suficientes para establecer si el presupuesto pblico obra en su beneficio, si se desembolsa con transparencia y si no sirve sistemticamente a intereses corporativos o partidistas. As, resulta imperante que el ejercicio del presupuesto pblico, y el quehacer poltico en torno a l, respondan cercanamente a los intereses ciudadanos mediante mejores mecanismos de rendicin de cuentas, tanto administrativos como polticos.
GASTO PBLICO PARA LA EXPANSIN EQUITATIVA DE LAS CAPACIDADES INDIVIDUALES El gasto gubernamental puede ampliar el conjunto de oportunidades de vida para los individuos. Sin embargo, si los recursos aportados no generan un valor adicional, como calidad educativa o confiabilidad en los servicios de salud, o si no favorecen a los grupos con mayores desventajas sociales, el gasto gubernamental puede representar tambin un derroche para la sociedad. Un mayor gasto social no tendr impacto sobre el desarrollo humano si existen distorsiones en la transmisin de las preferencias ciudadanas sobre la ejecucin del gasto pblico, tales como la corrupcin, la presencia de fuertes presiones grupales o una baja calidad de la burocracia. Un elemento esencial del desarrollo humano es la igualdad de oportunidades, para lo cual la intervencin del Estado resulta crucial: promovindola donde sta no existe y conservndola cuando se presenta. El captulo 1 detalla la manera en que la equidad del gasto pblico debe ir ms all de la consideracin de los beneficiarios por estratos de ingreso y tomar en cuenta
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indicadores no monetarios de carencias o necesidades. Esto conduce naturalmente a los principios de equidad vertical (tratar de manera distinta a los diferentes) y horizontal (tratar de la misma forma a los iguales) a partir de un enfoque de desarrollo humano. Por otro lado, se observa que la pluralidad poltica a nivel federal ha conducido a que los acuerdos presupuestales se negocien entre un gran nmero de actores polticos, lo cual disminuye las posibilidades de actos de corrupcin o de atender las necesidades slo de ciertos grupos. Sin embargo, a nivel local, no hay elementos que permitan asumir que los gobiernos estatales enfrentan restricciones similares. Mientras que hoy en da el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social en Mxico (Coneval) se ha encargado de evaluar y transparentar los programas sociales federales, no se conocen de la misma forma los resultados de los programas y de las polticas de desarrollo social en estados y municipios, pues no ha habido una evaluacin externa sistemtica. Esta situacin conlleva a plantear que las autoridades locales creen sistemas de evaluacin externos para mejorar sus herramientas de poltica pblica y la rendicin de cuentas. De no cambiar este estado de las cosas, la evaluacin del funcionamiento del gasto pblico en estados y municipios no podr dar conclusiones certeras que fomenten su mejora.
entre stos. A su vez, el examen a nivel municipal del Ramo 28 y el 33 muestra cierta progresividad en ambos rubros; sin embargo, las asignaciones de estos gastos dejan prcticamente sin cambio la desigualdad entre los municipios del pas. De manera complementaria, al realizar comparaciones entre las distribuciones del gasto observado y las sugeridas para disminuir el rezago detectado en desarrollo humano, las Aportaciones federales a los municipios son las que presentan la menor diferencia, mientras el gasto federal en desarrollo humano y el gasto total ejercido por los municipios se constituyen como aqullos que actan en mayor medida en contra de la equidad vertical y horizontal. De esta forma, tanto a nivel del gasto federal, como del presupuesto que se asigna al interior de cada entidad federativa, existe un amplio potencial para convertir los recursos pblicos en un elemento que contribuya a una mayor equidad.
LA EQUIDAD DEL GASTO PBLICO FEDERAL Y LOCAL: SE ASIGNAN MAYORES RECURSOS A QUIEN MS LOS NECESITA? Mientras que el gasto federal en educacin se dirige en mayor medida a los ms pobres por ingreso, el gasto en salud y las transferencias al ingreso se concentran en los ms ricos. Si en lugar del ingreso se toma al ndice de Desarrollo Humano (IDH) como referencia, surge un nuevo panorama en donde el gasto educativo ya no es progresivo mientras que el gasto en salud y las transferencias resultan ser menos regresivos. En ambos casos, la distribucin del denominado gasto federal en desarrollo humano promueve la desigualdad en vez de corregirla. El captulo 2 ampla este diagnstico al examinar el gasto federal descentralizado: los Ramos 28 (Participaciones) y 33 (Aportaciones). Por ejemplo, para 2005 se encuentra que el Ramo 28 favoreci a las entidades federativas con mayores ingresos y con mayores niveles de desarrollo humano, mientras que el Ramo 33 se concentr en las de menores recursos y desarrollo. En balance, el gasto federal descentralizado total de las entidades federativas muestra una progresividad muy limitada. Una conclusin similar se encuentra en los gastos municipales. Casi la mitad de las entidades tienen asignaciones de gasto entre sus municipios de carcter regresivo, por lo que este gasto no parece contribuir a la reduccin de la desigualdad que existe
SALUD Y GASTO PBLICO: DE UN SISTEMA FRACCIONADO Y DESIGUAL A UNO UNIVERSAL DE CALIDAD Mxico carece de un sistema universal de atencin a la salud: el gasto pblico por beneficiario es 50% mayor para la poblacin asegurada (PA) que para la no asegurada (PNA). Este sesgo en favor de la PA implica regresividad en el acceso a los servicios pblicos de salud, mientras la asignacin de recursos fiscales a favor de la PNA implica progresividad en el financiamiento de estos servicios. Existen considerables diferencias entre los indicadores de los grupos ms ricos y ms pobres que apuntan a la gravedad de las condiciones de salud ligadas a la pobreza extrema. En Mxico se ha registrado una reduccin de la incidencia de hogares con gastos empobrecedores por motivos de salud, sin embargo, la proporcin de estos hogares es considerablemente alta y persistentemente menor entre la poblacin asegurada. Este hecho sugiere que a pesar de que el gasto pblico est cumpliendo sus objetivos fundamentales an es necesario realizar mayores esfuerzos. Mientras los servicios para la PNA siguen de cerca a los indicadores de necesidad en materia de salud, el gasto total en servicios de salud se distancia de ellos. Tambin se observa una considerable falta de equidad vertical del gasto en salud de las entidades federativas en general, excepto en el gasto federal descentralizado para salud (FASSA). Estos resultados confirman que, fuera de los fondos del Ramo 33, no parecen existir criterios que privilegien la equidad en la asignacin del gasto en salud. En cuanto a la equidad horizontal, el gasto total asigna un trato preferencial a las entidades federativas con mayor ingreso ante iguales necesidades de salud. Desviaciones menores, pero no muy distantes a las del gasto total, ocurren para el gasto fe-
deral y para las Aportaciones de las entidades en cuanto al gasto en salud. En contraste, las asignaciones del FASSA estn muy cercanas a una equidad horizontal plena y, nuevamente, fuera del Ramo 33, no parecen existir criterios de equidad horizontal en la asignacin del gasto en salud a las entidades federativas. Al poner en un contexto internacional la posicin alcanzada por Mxico frente a otros pases de la regin, el captulo 3 encuentra que a pesar de la reduccin en la regresividad del gasto, el pas an se encuentra entre aquellos con los sistemas de salud pblica ms inequitativos de la regin.
un sesgo en pro de las personas ms educadas aunque esto es particularmente notable para la educacin media superior y superior en donde no se observan indicios de equidad horizontal (ante iguales necesidades se asignan mayores recursos a quienes ms ingresos tienen).
LA EQUIDAD DEL GASTO PBLICO EN EDUCACIN: DE LA COBERTURA A LA CALIDAD El sistema educativo de Mxico ha logrado una cobertura casi universal de la educacin primaria; sin embargo, resulta notoria la cobertura restringida hacia el final de la educacin bsica, y sigue vigente el reto histrico de ampliarla en educacin media superior que, a diferencia de otros pases, es relativamente baja. El captulo 4 muestra que ms del 75% del financiamiento de la educacin en Mxico proviene de recursos pblicos y que el 90% del costo de los servicios de educacin bsica en Mxico se origina en el pago de salarios a maestros. De esta manera, la proporcin de recursos que se destina a otros insumos para el proceso de enseanza-aprendizaje resulta limitado y se refleja en el equipamiento de las escuelas a las que acuden los nios y nias ms pobres, que frecuentemente no cuentan con electricidad, bao, pisos limpios, libros ni computadoras. Esta situacin genera mayores desigualdades, ya que, adems, las escuelas a las que asisten los estudiantes de mayor ingreso tienen directores y profesores que perciben un mayor salario, acumulan mayor educacin y experiencia y tienen una proporcin profesor/alumnos ms favorable que los estudiantes con menores recursos. Por nivel educativo se observa que el gasto en primaria ha aumentado su progresividad de manera continua desde 1992, mientras que la educacin secundaria ha avanzado hacia una mayor progresividad debido a la expansin en la cobertura que gener el ser obligatoria. Por su parte, la educacin media superior ha transitado de un esquema que tenda a favorecer a los estratos de ingreso ms alto, a uno que asigna crecientes participaciones a los deciles con menores ingresos mientras que la educacin superior, aunque muestra avances distributivos, es an muy regresiva. En trminos generales el anlisis de equidad vertical y horizontal del gasto federal en educacin muestra que todos los niveles de educacin tienen distribuciones que se asignan en proporcin inversa a las necesidades educativas de las personas; ante iguales necesidades, se privilegia a las que ms ingreso tienen. En otras palabras, la distribucin agregada del gasto educativo registra
APOYOS DIRIGIDOS AL INGRESO Y CRITERIOS PARA SU FOCALIZACIN El captulo 5 analiza cuatro tipos de transferencias pblicas: subsidios agrcolas, pensiones, transferencias dirigidas y subsidios generalizados al consumo. Entre los subsidios agrcolas destacan las transferencias de Procampo, cuya evaluacin con base en sus registros administrativos muestra que apoya a los grandes productores. Sin embargo, si se analiza mediante el ingreso o el IDH de los hogares, su distribucin es ligeramente progresiva. El anlisis de la distribucin de las pensiones del IMSS y del ISSSTE muestra que su asignacin se encuentra sesgada hacia las personas con mayores ingresos y desarrollo humano, aunque, por otra parte, se han implementado pensiones no contributivas para las personas de la tercera edad en situacin de pobreza. As, por un lado, las pensiones no contributivas benefician principalmente a los grupos de menor desarrollo humano, pero absorben apenas 0.1 por ciento del PIB. Por el otro, los sistemas pblicos concentran la mayora de sus beneficios en el quintil de mayores ingresos y representan un gasto pblico de 2.4 por ciento del PIB. El anlisis de la distribucin de transferencias dirigidas muestra, en general, un deterioro significativo en su capacidad para llegar al 20% de la poblacin con menores ingresos en aos recientes. Sin embargo, los apoyos dirigidos, como el programa Oportunidades, an tienen una distribucin progresiva con un error de focalizacin muy reducido. Por esta razn este tipo de gasto alcanza uno de los niveles de progresividad ms altos analizados en este informe. En cuanto a los subsidios generalizados al consumo, destaca la regresividad de los apoyos a la electricidad y los combustibles. Por otro lado, a pesar de la progresividad del IVA en general, los bienes y servicios exentos representan un subsidio implcito a los ms ricos que va en contra de un posible objetivo de mayor equidad. El anlisis de equidad vertical y horizontal del captulo muestra un panorama en el que slo el programa Oportunidades asigna mayores transferencias a los grupos que ms lo necesitan o a las personas con menores ingresos, incluso excediendo las normas recomendadas. El resto de las transferencias tienen distribuciones que favorecen a quienes tienen necesidades relativamente menores y generan un trato desigual que opera a favor de la poblacin con mayores recursos.
DISCRECIONALIDAD Y FALTA DE TRANSPARENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS PBLICOS Un indicador de la transparencia presupuestal en los estados es la publicacin de los acuerdos de distribucin de los fondos que asigna el Ramo 33 a los municipios. El captulo 6 muestra que, en 2008, casi una tercera parte de las entidades, incluidos estados con un IDH menor al del promedio nacional, incumpli este requisito. La definicin del presupuesto es una corresponsabilidad de los poderes Ejecutivo y Legislativo; no obstante, los pesos y contrapesos que aparecen con un gobierno federal sin mayora no necesariamente ocurren en las entidades federativas, lo que concentra poder en el Ejecutivo estatal que puede propiciar la discrecionalidad en el manejo del dinero pblico. Las constituciones locales otorgan controles a las legislaturas de los estados para impedir tal situacin, sin embargo, su uso es mnimo. Tambin, la evidencia muestra que no todas las entidades de fiscalizacin superior estatales estn apoyadas por un marco institucional que garantice su imparcialidad y que stas enfrentan serios retos en materia de recursos humanos y financieros para cumplir a cabalidad con las tareas de fiscalizar, lo cual provoca que las auditoras sean principalmente financieras, no de desempeo o de impacto. El ndice Compuesto de Capacidades Institucionales Municipales revela que la mayor parte de los estados se sitan en un nivel medio de posibilidades de gestin de polticas pblicas, lo que muestra un amplio margen de mejora. Por ejemplo; 1) capacitar y profesionalizar a los funcionarios, 2) mejorar la recaudacin local y 3) reforzar la rendicin de cuentas. Por otro lado, la evaluacin de la poltica social es una medida complementaria para reducir el uso discrecional del dinero pblico, pero esta herramienta se ve limitada por la ausencia de marcos normativos, la falta de entes evaluadores sin sesgos partidistas o por limitadas facultades de los consejos de evaluacin para guiar la poltica pblica. Ante este escenario, la reeleccin legislativa inmediata se propone como un importante instrumento para fortalecer la capacidad de disear y debatir los asuntos presupuestales, as como para promover el control del poder Ejecutivo. Adems, la reeleccin legislativa otorgara a los legisladores la oportunidad de establecer un vnculo de responsabilidad con los ciudadanos al establecer la posibilidad de que estos premien o castiguen el desempeo de sus representantes.
LAS METAS Y LOS MEDIOS Pese a los avances en la distribucin de los recursos pblicos en los ltimos aos, Mxico tiene un gasto pblico que an representa una oportunidad perdida para promover una sociedad ms equitativa. Por otra parte, el gasto pblico en Mxico puede beneficiarse de una mayor transparencia en su planteamiento, ejercicio y resultados, pero con los elementos conocidos se devela un panorama en donde gastar ms no significa obtener mejores resultados. El marco institucional para el diseo, el seguimiento y la revisin del gasto pblico es deficiente para evitar su asignacin con un importante componente de discrecionalidad. Esto ayuda a entender por qu el gasto total per cpita ejercido en las entidades federativas se concentra en los municipios, o sus equivalentes, con menores carencias, y no en donde criterios de equidad lo recomendaran. La falta de equidad que sistemticamente se observa en la asignacin del presupuesto pblico hace necesaria una revisin de los incentivos polticos para que los diputados respondan a los intereses de sus electores y rindan cuentas de su actuacin. Las metas a alcanzar estn bien definidas: focalizar subsidios y hacer efectivos los derechos sociales universales. Tambin los medios para alcanzar y preservar estas metas pueden delinearse: democracia efectiva y rendicin de cuentas, lo que involucra: 1) una adecuada representacin de los intereses ciudadanos, posiblemente mediante la reeleccin inmediata de los legisladores; 2) fortalecer, particularmente en las entidades federativas, la capacidad del legislativo para revisar, discutir, negociar y decidir el presupuesto pblico; 3) generar un marco legal que obligue a los estados del pas y al Distrito Federal a hacer pblica la informacin pertinente que transparente el plan de ejercicio del gasto pblico, y que contemple sanciones en caso de que esto no ocurra; 4) otorgar (o robustecer) la autonoma poltica, de gestin y de recursos a las entidades fiscalizadoras as como concentrar sus tareas de monitoreo al cabal cumplimiento de los objetivos del gasto, ms que en documentar la ruta de desembolso de los recursos; y por ltimo 5) crear (o fortalecer) los rganos de evaluacin del gasto dndoles autonoma, fuerza legal y borrando toda sombra de sesgo partidista.
Acrnimos y abreviaturas
AGE Apoyo a la Gestin Escolar Aserca Apoyos y Servicios a la Comercializacin Agropecuaria ASF Auditora Superior de la Federacin CC Coeficiente de concentracin CEN Comit Ejecutivo Nacional Cepal Comisin Econmica para Amrica Latina CFE Comisin Federal de Electricidad CHP Cuenta de la Hacienda Pblica Conafe Consejo Nacional de Fomento Educativo Conapo Consejo Nacional de Poblacin Conasupo Compaa Nacional de Subsistencias Populares Coneval Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social DF Distrito Federal DIF Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia DOF Diario Oficial de la Federacin EFS Entidad de fiscalizacin superior EH Equidad horizontal ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares ENLACE Evaluacin nacional del logro acadmico en centros escolares ENNVIH Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares ENSANUT Encuesta Nacional Salud y Nutricin EV Equidad vertical EVN Esperanza de vida al nacer Excale Exmenes de la calidad y el logro educativo FAEB Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal FAETA Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos FAFEFM Fondo de Aportaciones a Entidades Federativas y Municipios FAFM Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social FAISE Fondo para la Infraestructura Social Estatal FAISM Fondo para la Infraestructura Social Municipal FAM Fondo de Aportaciones Mltiples
FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FASP Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica FASSA Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud FFM Fondo de Fomento Municipal FGP Fondo General de Participaciones FGT Foster-Greer-Thorbecke FISM Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal FMI Fondo Monetario Internacional Fortamun Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal GDF Gobierno del Distrito Federal GDH Gasto pblico en desarrollo humano GDS Gasto en desarrollo social GP Gasto pblico ICCIM ndice compuesto de capacidades institucionales municipales ICIP ndice de consideracin del inters pblico IDH ndice de desarrollo humano IE ndice de educacin IEA Asociacin Internacional para la Evaluacin de los logros internacionales IEH ndice de equidad horizontal IEPS Impuesto especial sobre produccin y servicio IEV ndice de equidad vertical IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social INCBG ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno INEE Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin Inegi Instituto Nacional de Geografa y Estadstica IPDH Indicador simple de privacin del desarrollo Ipro Iniciativa para el fortalecimiento de la institucionalidad de los programas sociales IS ndice de salud ISR Impuesto sobre la renta
ISSSFAM Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para Trabajadores del Estado ITESM Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey IVA Impuesto al valor agregado LCF Ley de Coordinacin Fiscal LCFF Ley de Coordinacin Fiscal Federal LGDS Ley General de Desarrollo Social LLECE Laboratorio latinoamericano de evaluacin de la calidad educativa LP Licuado de petrleo OCDE Organizacin de Cooperacin para el Desarrollo Econmico OIDH Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano Progresa Programa de Educacin, Salud y Alimentacin PA Poblacin asegurada PAC Programa de Ampliacin de Cobertura PAAM Pensin Alimentaria para Adultos Mayores PAFEF Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas PAN Partido Accin Nacional PARE Programa para Abatir el Rezago Educativo PAREB Programa para Abatir el Rezago en la Educacin Bsica PAREIB Programa para Abatir el Rezago en la Educacin Inicial y Bsica PEA Poblacin Econmicamente Activa PEC Programa Escuelas de Calidad PEF Presupuesto de Egresos de la Federacin PEN Pruebas de estndares nacionales Pemex Petrleos Mexicanos PERCE Primer estudio regional comparativo y explicativo PET Programa de Empleo Temporal PIARE Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo PIB Producto Interno Bruto PIBE Producto Interno Bruto Estatal
PISA Programa para la evaluacin internacional de estudiantes PNA Poblacin no asegurada PNB Producto Nacional Bruto PNR Partido Nacional Revolucionario PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPC Poder de Paridad de Compra PRI Partido Revolucionario Institucional PRODEI Proyecto para el Desarrollo de la Educacin Inicial Pronasol Programa Nacional de Solidaridad RFP Recaudacin Federal Participable SED Sistema de Evaluacin del Desempeo SEP Secretara de Educacin Pblica SERCE Segundo estudio regional comparativo y explicativo Sesa Sistemas Estatales de Salud SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblico SICA Subndice de capacidad administrativa SICDS Subndice de capacidad de dotacin de servicios SICF Subndice de capacidad fiscal SICRC Subndice de capacidad de rendicin de cuentas SMS Sistema Mexicano de Salud SNS Sistema Nacional de Salud SPSS Sistema de Proteccin Social en Salud SS Secretara de Salud Ssa Secretara de Salud y Salubridad SSF Seguro de Salud para la Familia TIMSS Tercer estudio internacional de matemticas y ciencias TMI Tasa de mortalidad infantil TNR Enfermedades transmisibles, nutricionales y de la reproduccin Unesco Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura URSS Unin de Repblicas Socialistas Soviticas
Acrnimos y abreviaturas 21
ndice
Introduccin ....................................................................................................................................................................31 Captulo 1 Gasto pblico para la expansin equitativa de las capacidades individuales............................................................35 El gasto pblico es un instrumento para el desarrollo humano .................................................................................35 La expansin de las capacidades humanas con recursos pblicos ........................................................................................40. Las instituciones pueden ampliar o limitar los efectos del gasto ..........................................................................................45 Indicadores de carencia de desarrollo y la equidad del gasto pblico ..................................................................................47 La transicin institucional: de la expansin del gasto a la cultura de transparencia y de la evaluacin ...........................................................................................................................................................49 Panorama histrico de las polticas redistributivas: la equidad exigua ..................................................................................50. El diseo institucional: propsitos de equidad ineficientes ..................................................................................................57 Ms all de la distribucin: control, transparencia y evaluacin del gasto pblico................................................................58 El potencial inexplotado del gasto pblico...................................................................................................................60 Captulo 2 La equidad del gasto pblico federal y local: Se asignan mayores recursos a quien ms los necesita? ................63 Concentracin del gasto y su contribucin a la igualdad del ingreso total ...............................................................65 El sesgo distributivo del gasto federal en desarrollo humano ..............................................................................................65 Gasto federal descentralizado en las entidades federativas: mitigando el sesgo ..................................................................67 Gasto en las entidades federativas: profundizando el sesgo ................................................................................................67 El gasto pblico en los municipios: la desigualdad intacta...................................................................................................69 El ndice de desarrollo humano como gua distributiva de gasto ...............................................................................72 El gasto federal: mismo sesgo con diferente enfoque .........................................................................................................72 El gasto federal descentralizado en las entidades federativas sostiene su balance regresivo .................................................73 El gasto en las entidades federativas: persiste la regresividad ..............................................................................................73 El gasto en los municipios: ineficacia distributiva robusta ....................................................................................................73 Criterios para evaluar la capacidad redistributiva del gasto pblico en Mxico: equidad vertical y horizontal del gasto ........................................................................................................................76 Equidad vertical del gasto pblico: un problema sistmico ..................................................................................................76 Equidad horizontal del gasto pblico: nuevo sesgo contra los que menos tienen ................................................................78 El gasto pblico en Mxico: del fracaso distributivo a las oportunidades perdidas .................................................82 Captulo 3 Salud y gasto pblico: de un sistema fraccionado y desigual a uno universal de calidad ........................................87 El Sistema Nacional de Salud: gasto pblico y desigualdad ........................................................................................87 Las reformas al Sistema Nacional de Salud (SNS) ................................................................................................................88 Evolucin del gasto pblico en salud: de la regresividad en el acceso a la progresividad en el financiamiento de los servicios en salud ....................................................................................................................89 Gasto pblico para atenuar la desigualdad en salud ...........................................................................................................91 Incidencia distributiva del gasto pblico en salud .......................................................................................................93 El gasto pblico federal ......................................................................................................................................................95 El gasto federal descentralizado y de las entidades federativas ...........................................................................................98 La equidad del gasto en salud .....................................................................................................................................101 El gasto pblico y los gastos de bolsillo, catastrfico y empobrecedor ...............................................................................10.1 Equidad vertical y horizontal del gasto en salud ...............................................................................................................10.3 Hacia un sistema ms equitativo de salud ..................................................................................................................106
ndice 23
Captulo 4 La equidad del gasto pblico en educacin: de la cobertura a la calidad ................................................................109 El sistema educativo: gasto pblico y desigualdad ....................................................................................................109 Crecimiento y descentralizacin del sistema educativo .....................................................................................................110. El gasto pblico en educacin .........................................................................................................................................112 Desigualdades en educacin ............................................................................................................................................113 La incidencia distributiva del gasto pblico en educacin ........................................................................................117 Progresividad del gasto y distribucin del ingreso .............................................................................................................119 Progresividad del gasto y necesidades de educacin .........................................................................................................121 Equidad vertical y horizontal del gasto educativo..............................................................................................................123 Calidad para la equidad................................................................................................................................................126 Calidad educativa: el desempeo docente en educacin bsica ........................................................................................127 Calidad educativa: los exmenes estandarizados ..............................................................................................................128 Realizacin social y rendimientos econmicos de la educacin .........................................................................................131 Gasto educativo: las asignaturas pendientes .............................................................................................................134 Captulo 5 Apoyos dirigidos al ingreso: errando el objetivo .......................................................................................................137 Las transferencias al ingreso y la desigualdad econmica ........................................................................................137 Entre la focalizacin de las transferencias dirigidas y la concentracin histrica de los subsidios agrcolas..........................139 Subsidios a los sistemas de pensiones y al consumo: cuestionables prioridades distributivas..............................................139 La importancia de las transferencias ante la desigualdad del ingreso y la pobreza monetaria ............................................142 Potencial distributivo de las transferencias al ingreso...............................................................................................145 Incidencia de las transferencias dirigidas y los subsidios agrcolas ......................................................................................146 Incidencia de los subsidios en los sistemas de pensiones y el consumo..............................................................................150. Las transferencias dirigidas a nivel local: el caso de los programas de atencin a adultos mayores en el DF y el Estado de Mxico ............................................................................................................151 Criterios de equidad ms all del ingreso: asignar ms a quien ms lo necesita y tratar igual a los iguales ............................................................................................................................................154 Equidad vertical ...............................................................................................................................................................154 Equidad horizontal ...........................................................................................................................................................154 Pobreza y equidad ...........................................................................................................................................................157 La necesidad de focalizar .............................................................................................................................................158 Captulo 6 Discrecionalidad en el uso de los recursos pblicos ...................................................................................................161 Control de la gestin pblica y evaluacin del desempeo: las normas formales de registro y distribucin de los recursos pblicos ....................................................................................................162 La elaboracin del presupuesto y su monitoreo ................................................................................................................162 La importancia creciente de los recursos para reducir asimetras regionales: FAIS y del FAFM.............................................164 El incumplimiento de la normatividad federal relacionada con el FAIS y el FAFM ...............................................................165 La concentracin del poder de decisin presupuestal ...............................................................................................167 Transparencia y negociacin en la creacin del presupuesto: una carrera contra el tiempo ................................................168 El control del presupuesto: Ms vale medir y remedir que cortar y arrepentir ....................................................................169 Avances y retos de la fiscalizacin superior .......................................................................................................................170. Reforzando el combate a la discrecionalidad: capacidades institucionales y evaluacin de impacto....................175 Capacidades institucionales para el buen uso de los recursos pblicos ..............................................................................175 Evaluacin generalizada y sistemtica de la poltica social .................................................................................................177 Hacia una menor discrecionalidad en el ejercicio y monitoreo de los recursos pblicos ........................................179 Conclusiones..................................................................................................................................................................185 Bibliografa ....................................................................................................................................................................189 Notas tcnicas ...............................................................................................................................................................201 Apndice estadstico .....................................................................................................................................................223
NDICE DE CUADROS Cuadro 1.1 Cuadro 1.2 Cuadro 1.3 Cuadro 1.4 Cuadro 1.5 Cuadro 1.6 Cuadro 1.7 Cuadro 2.1 Cuadro 2.2 Cuadro 2.3 Cuadro 2.4 Cuadro 2.5 Cuadro 2.6 Cuadro 2.7 Cuadro 2.8 Cuadro 3.1 Cuadro 3.2 Cuadro 3.3 Cuadro 4.1 Cuadro 4.2 Cuadro 4.3 Cuadro 4.4 Cuadro 4.5 Cuadro 4.6 Cuadro 4.7 Cuadro 4.8 Cuadro 4.9 Cuadro 4.10. Cuadro 5.1 Cuadro 5.2 Cuadro 6.1 Cuadro 6.2 Cuadro 6.3 Cuadro 6.4 Cuadro 6.5 Cuadro 6.6 Cuadro 6.7 Cuadro 6.8 Cuadro 6.9 Cuadro 6.10. Cuadro 6.11 IDH por entidad federativa ........................................................................................................................41 Gasto social (%): 1970.-20.0.0......................................................................................................................53 Inversin per cpita pblica total. Promedio = 10.0. ....................................................................................56 Composicin sectorial de la inversin pblica en Mxico como porcentaje de la inversin pblica total ............................................................................................57 Salarios y contribuciones a la seguridad social ...........................................................................................57 Gasto en seguridad y proteccin social y empleo informal .........................................................................58 Indicadores de los niveles y rendimientos de gasto pblico por entidad federativa .....................................59 Distribucin del gasto pblico federal en desarrollo humano por deciles de ingreso segn componente, 20.0.8 .......................................................................................66 Distribucin del gasto federal descentralizado por estratos segn ingreso de las entidades federativas, 20.0.5 ......................................................................................67 Caractersticas de ingreso y gasto pblicos por entidad federativa, 20.0.5 ...................................................68 Distribucin de ingresos y gastos de las entidades federativas por grupos de poblacin, 20.0.5 ...................69 Distribucin del gasto federal en desarrollo humano por deciles de IDH segn componente, 20.0.8 ............72 Distribucin del gasto federal descentralizado por estratos de IDH, 20.0.5 ...................................................73 Distribucin del ingreso propio, del gasto corriente y del gasto en capital de las entidades federativas por estratos de IDH, 20.0.5 .............................................73 Los fondos del Ramo 33 ............................................................................................................................84 Indicadores de salud por quintiles, 20.0.0. y 20.0.5 (porcentaje por quintil) ....................................................94 Indicadores de calidad de los servicios de salud por quintiles de hogares, 20.0.2..........................................97 Incidencia de hogares que enfrentan gastos catastrficos y empobrecedores entre la poblacin asegurada y no asegurada, 20.0.0.-20.0.6 ..........................................10.2 Sistema educativo nacional. Alumnos, docentes y escuelas segn nivel educativo, 20.0.6-20.0.7 .................110. Costo por alumno segn nivel educativo y tamao de poblacin en educacin bsica .............................112 Informacin de escuelas a las que acuden nios de entre 6 y 14 aos por grupo de edad y gasto per cpita, 20.0.2 ............................................................................................114 Escolaridad promedio en las entidades de la Repblica Mexicana, 1970.-20.0.0. .........................................115 Indicadores de desigualdad educativa en Mxico, 1992-20.0.2 ..................................................................115 Tasa de matriculacin por sexo, edad y grado de desarrollo humano, 20.0.8 .............................................118 Distribucin del FAEB entre las entidades federativas segn el ndice de desarrollo humano 20.0.8 (%) .....123 Escuelas a las que acuden nios de entre 6 y 14 aos por grupos de edad y gasto per cpita, 20.0.2 .......127 Evaluaciones recientes de impacto de programas educativos ...................................................................128 Rendimientos de la educacin por entidad federativa (%) .......................................................................134 Del gasto generalizado al gasto dirigido: sntesis bsica de su evolucin ..................................................139 Subsidio pblico medio mensual por pensionado (gasto pblico neto de contribuciones de los beneficiarios) ......................................................................142 Recursos recibidos por concepto de FAIS y FAFM por entidad federativa, 1998-20.0.7 ...............................165 Calidad de los acuerdos de distribucin por entidad federativa, 20.0.8 ......................................................166 Periodo de anlisis legislativo del presupuesto en entidades federativas con informacin disponible.........169 Controles legislativos por entidad federativa ............................................................................................170. Autonoma de organizacin de las EFS en 20. entidades federativas mexicanas ........................................172 Autonoma de gestin de las EFS en 21 entidades federativas mexicanas .................................................172 Auditores en las EFS de 21 entidades federativas mexicanas ....................................................................173 Presupuesto per cpita de las EFS en 29 entidades federativas mexicanas, 20.0.7-20.0.8 .............................173 Impacto de la fiscalizacin de las EFS en 21 entidades federativas mexicanas (revisin de la Cuenta Pblica 20.0.6) ........................................................................................................174 Promedio del ICCIM por entidad federativa, 20.0.4 ...................................................................................177 Normatividad estatal para la evaluacin de la poltica social .....................................................................178
NDICE DE RECUADROS Recuadro 1.1 Grfica 1 Recuadro 1.2 Las cuatro relaciones del gasto pblico ......................................................................................................36 Relaciones de gasto pblico para distintos pases .......................................................................................37 Democracia, desarrollo humano y gasto pblico ........................................................................................38
ndice 25
Diagrama 1 Recuadro 1.3 Grfica 1 Recuadro 1.4 Cuadro 1 Recuadro 1.5 Cuadro 1 Recuadro 1.6 Recuadro 1.7 Grafica 1 Recuadro 1.8 Cuadro 1 Recuadro 1.9 Grfica 1 Diagrama 1 Cuadro 1 Recuadro 2.1 Diagrama 1 Recuadro 2.2 Recuadro 2.3 Recuadro 2.4 Recuadro 2.5 Recuadro 3.1 Recuadro 3.2 Grfica 1 Recuadro 3.3 Recuadro 4.1 Grfica 1 Recuadro 4.2 Grfica 1 Recuadro 4.3 Recuadro 4.4 Grfica 1 Grfica 2 Recuadro 5.1 Recuadro 5.2 Grfica 1 Recuadro 5.3 Recuadro 5.4 Recuadro 5.5 Grfica 1 Cuadro 1 Recuadro 5.6 Cuadro 1 Recuadro 5.7 Cuadro 1 Recuadro 5.8 Grfica 1 Recuadro 5.9
Vnculos entre la democracia y el desarrollo humano .................................................................................38 Poder poltico, gasto pblico y deterioro ambiental....................................................................................39 Los grandes agricultores acaparan la mayor parte de los subsidios de riego ...............................................39 Cambios en la metodologa internacional de medicin del IDH ..................................................................40. Modificaciones a la metodologa de medicin del IDH ...............................................................................40. Estimacin preliminar del IDH y el PIB en las entidades federativas para 20.0.7 y 20.0.8.................................42 Estimacin preliminar del IDH y componentes, 2007-2008 ........................................................................43 La consideracin del inters pblico...........................................................................................................45 Ingresos pblicos en Mxico ......................................................................................................................47 Ingresos pblicos como porcentaje del PIB, 2008.......................................................................................47 Equidad vertical de los impuestos y del gasto pblico en Mxico ...............................................................48 Impacto redistributivo integral del sistema fiscal. Ingreso por deciles de hogares antes y despus de impuestos y gasto pblico (porcentaje) ........................................................................48 Un indicador simple de privacin de desarrollo ..........................................................................................49 ndice de privacin y PIB acumulado ..........................................................................................................49 El gasto social en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) ............................................................51 Gasto pblico en desarrollo humano. Conceptos y montos 2006-2008 .....................................................52 Finanzas pblicas con enfoque de gnero..................................................................................................64 Anlisis del presupuesto con perspectiva de gnero: insumos y productos .................................................64 Oscuridad presupuestaria ..........................................................................................................................65 El gasto en las delegaciones polticas del Distrito Federal ...........................................................................69 Desarrollo humano y gasto en el DF ..........................................................................................................75 Equidad horizontal y el IDH .......................................................................................................................79 Los sesgos distributivos del gasto en sntesis ..............................................................................................96 Crecimiento del gasto pblico en salud y mortalidad ...............................................................................10.5 Gasto pblico en salud para la poblacin no asegurada (PNA) y mortalidad por enfermedades transmisibles, nutricionales, de la reproduccin: cambio porcentual 2000-2005..........10.5 Equidad vertical y horizontal en sntesis ..................................................................................................10.6 Desempeo histrico del gasto en educacin ..........................................................................................111 Niveles de ingreso per cpita en que distintos pases han alcanzado histricamente tasas de 30 y 70% de alfabetismo ...........................................................................................................111 Presupuesto de programas compensatorios para escuelas marginadas .....................................................124 Gasto real en programas compensatorios como proporcin del gasto educativo federal ..........................124 Medicin de la calidad educativa en Mxico ............................................................................................129 Transicin de la formacin al mercado de trabajo ....................................................................................132 Tasa de continuidad escolar en las comunidades con Progresa .................................................................132 Poblacin en transicin de la educacin al trabajo por tipo de actividad, 2006 ........................................133 Redistribucin de recursos pblicos: subsidios, transferencias monetarias o transferencias en especie ......138 Cambio generacional de programas sociales y su impacto distributivo .....................................................140. Evolucin de la pobreza alimentaria, gasto en programas dirigidos, PIB y desigualdad del ingreso (cambio medio anual) ................................................................................140. Concentracin histrica de los apoyos agrcolas ......................................................................................140. Evolucin de las pensiones en Mxico .....................................................................................................141 Emergencia alimentaria: subsidios dirigidos vs. subsidios generalizados ...................................................142 Distribucin de beneficios de programas dirigidos y subsidios generalizados. El caso del apoyo alimentario de Oportunidades y el subsidio a la gasolina, 2004 ....................................143 Eficiencia en la focalizacin de estrategias alternativas .............................................................................143 Persistencia de la pobreza en las zonas rurales (20.0.2-20.0.5).....................................................................144 Matriz de transicin de la condicin de pobreza de la poblacin del estrato rural, 2002-2005 .................144 Persistencia de la pobreza en adultos mayores de 50. aos (20.0.2-20.0.5)...................................................145 Matriz de transicin de la condicin de pobreza de los adultos mayores de 50 aos, 2002-2005 .............145 Progresividad del IVA ...............................................................................................................................153 Contribucin a la recaudacin del IVA a tasa general por decil de ingreso, 2006-2008 ............................153 Los programas locales en un contexto nacional .......................................................................................155
Recuadro 1.10. El gasto en desarrollo humano y desarrollo social ......................................................................................51
Grfica 1 Grfica 2
Distribucin del programa Pensin Alimentaria para Adultos Mayores de 70 aos del DF por deciles nacionales de IDH e ingreso, 2008 ..............................................................................155 Distribucin agregada de los programas alimentarios para adultos mayores del Estado de Mxico, por deciles nacionales de IDH e ingreso, 2008 ......................................................155
Recuadro 5.10. Asignacin del gasto contra la pobreza ...................................................................................................158 Recuadro 6.1 Recuadro 6.2 Cuadro 1 Recuadro 6.3 Recuadro 6.4 Recuadro 6.5 Recuadro 6.6 Cuadro 1 Grfica 1 Recuadro 6.7 La representacin poltica .......................................................................................................................161 El proceso de aprobacin del presupuesto ...............................................................................................162 El proceso de aprobacin del presupuesto ..............................................................................................163 Fondos que conforman el Fondo de Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios (FAFEFM) o Ramo 33 ......................................................................164 Gasto pblico, instituciones y desarrollo humano ....................................................................................175 El origen de la no reeleccin legislativa en Mxico ...................................................................................180. Debate poltico y debate pblico en torno a la no reeleccin legislativa en Mxico ...................................181 Debate sobre la reeleccin legislativa: algunos argumentos a favor y en contra .......................................181 Opinin pblica y reeleccin....................................................................................................................182 Blindaje de programas sociales ................................................................................................................183
NDICE DE GRFICAS Grfica 1.1 Grfica 1.2 Grfica 1.3 Grfica 1.4 Grfica 1.5 Grfica 1.6 Grfica 1.7 Grfica 1.8 Grfica 1.9 Grfica 1.10. Grfica 1.11 Grfica 2.1 Grfica 2.2 Grfica 2.3 Grfica 2.4 Grfica 2.5 Grfica 2.6 Grfica 2.7 Grfica 2.8 Grfica 2.9 Grfica 2.10. Grfica 2.11 Grfica 2.12 Grfica 2.13 Grfica 2.14 Grfica 2.15 Grfica 2.16 Grfica 2.17 Grfica 2.18 Tasa de crecimiento del IDH nacional y sus componentes (%): 20.0.0.-20.0.6 .................................................42 Mortalidad infantil por cada mil nacidos vivos ...........................................................................................44 Mortalidad entre menores de 5 aos por cada mil nacidos vivos ................................................................44 Tasa de matriculacin en educacin primaria como porcentaje de la poblacin ..........................................44 Tasa neta de matriculacin en educacin secundaria como porcentaje de la poblacin ..............................44 Discrepancias de capital pblico y corrupcin ............................................................................................46 Equidad horizontal en el uso de servicios mdicos .....................................................................................50. Evolucin del gasto pblico en desarrollo social: 1925-20.0.7 ......................................................................53 Composicin del gasto social: 1994-20.0.7 .................................................................................................54 Distribucin regional de subsidios alimentarios y nios desnutridos............................................................55 Transferencias en Mxico, 1990.-20.0.7 .......................................................................................................55 Coeficientes de concentracin del gasto pblico federal en desarrollo humano con ordenamiento de ingreso, 20.0.8 ......................................................................66 Componentes de la desigualdad del gasto pblico federal en desarrollo humano, 20.0.8 ............................66 Contribucin del gasto federal descentralizado de las entidades federativas a la desigualdad. Porcentajes, 20.0.5 ...........................................................................................................67 Contribucin del gasto total de las entidades federativas a la desigualdad del ingreso total. Porcentajes, 20.0.5 ...........................................................................................................69 Coeficientes de concentracin del gasto municipal por estado con base en el ingreso privado, 20.0.5 .........70. Coeficiente de concentracin de las Participaciones a los municipios con base en el ingreso privado, 20.0.5 ........................................................................................................71 Coeficiente de concentracin de las Aportaciones a los municipios con base en el ingreso privado, 20.0.5 ........................................................................................................71 Contribucin a la desigualdad del ingreso total de la asignacin municipal de los Ramos 28 y 33 por estado, 20.0.5.....................................................................................................71 IDH de los hogares por deciles de ingreso, 20.0.6-20.0.8...............................................................................72 Coeficientes de concentracin del gasto federal en desarrollo humano con IDH e ingreso, 20.0.8 ...............73 Coeficiente de concentracin del gasto federal descentralizado, 20.0.5 .......................................................73 Coeficiente de concentracin del gasto e ingresos propios de las entidades federativas. Clasificacin por ordenamiento de IDH e ingreso, 20.0.5 ..........................................74 Coeficientes de concentracin del gasto municipal segn IDH, 20.0.5 .........................................................74 Coeficiente de concentracin de las Participaciones municipales segn IDH, 20.0.5 .....................................75 Coeficiente de concentracin de las Aportaciones municipales segn IDH, 20.0.5 .......................................75 ndice de equidad vertical (IEV) a nivel federal en estados y municipios, 20.0.5 ............................................77 ndice de equidad vertical (IEV) del Ramo 33 de los municipios por entidad federativa, 20.0.5 .....................78 ndice de equidad vertical (IEV) en los municipios y las delegaciones polticas por entidad federativa, 20.0.5 .....................................................................................................................79
ndice 27
Grfica 2.19 Grfica 2.20. Grfica 2.21 Grfica 3.1 Grfica 3.2 Grfica 3.3 Grfica 3.4 Grfica 3.5 Grfica 3.6 Grfica 3.7 Grfica 3.8 Grfica 3.9 Grfica 3.10. Grfica 3.11 Grfica 3.12 Grfica 3.13 Grfica 3.14 Grfica 3.15 Grfica 3.16 Grfica 3.17 Grfica 3.18 Grfica 3.19 Grfica 3.20. Grfica 3.21 Grfica 3.22 Grfica 3.23 Grfica 3.24 Grfica 3.25 Grfica 3.26 Grfica 3.27 Grfica 3.28 Grfica 3.29 Grfica 4.1 Grfica 4.2 Grfica 4.3 Grfica 4.4 Grfica 4.5 Grfica 4.6 Grfica 4.7 Grfica 4.8 Grfica 4.9 Grfica 4.10. Grfica 4.11 Grfica 4.12 Grfica 4.13 Grfica 4.14 Grfica 4.15 Grfica 4.16 Grfica 4.17 Grfica 4.18 Grfica 4.19 Grfica 4.20. Grfica 4.21
ndice de equidad horizontal (IEH), 20.0.5 ...................................................................................................80. ndice de equidad horizontal (IEH) del Ramo 33 de los municipios por entidad federativa, 20.0.5 ................81 ndice de equidad horizontal (IEH) del gasto total de los municipios por entidad federativa, 20.0.5 ..............82 Gasto per cpita en salud y como porcentaje del PIB .................................................................................89 Gasto de pases de Amrica Latina y la OCDE en salud ..............................................................................90. Gasto pblico (GP) total en servicios de salud para la poblacin asegurada y no asegurada, 1990.-20.0.7 ..................................................................................90. Tasa de mortalidad infantil (TMI) e ndice de salud (IS) por entidad federativa, 20.0.7 ..................................91 Tasa de mortalidad infantil (TMI) por municipio, 20.0.0. y 20.0.5 ....................................................................92 Distribucin de mortalidad por infecciones respiratorias y densidad poblacional.........................................93 Subndice de salud (IDH) por deciles de ingreso .........................................................................................93 Distribucin del gasto pblico en salud por tipo de fuente, 20.0.6 ...............................................................94 Distribucin del gasto en salud de la poblacin no asegurada, 20.0.6 ..........................................................95 Distribucin del gasto pblico en salud y seguridad social, 1992-20.0.8 ......................................................96 Coeficientes de concentracin del gasto pblico en salud, 1996-20.0.8 ......................................................96 Coeficientes de concentracin del gasto pblico en servicios de salud segn tipo de ordenamiento, 20.0.8 .......97 Gasto total per cpita en salud: pblico vs. privado, 20.0.5 .........................................................................98 Gasto pblico y privado como proporcin del gasto total en salud, 20.0.5...................................................99 Coeficientes de concentracin del gasto total en salud, el gasto federal, el FASSA y las Aportaciones de las entidades federativas segn ingreso, IDH e IS .......................................99 Gasto per cpita del FASSA, 20.0.5 ...........................................................................................................10.0. Aportaciones per cpita de las entidades federativas al gasto en salud ....................................................10.0. Crecimiento de las Aportaciones estatales en salud entre 20.0.0. y 20.0.6 ....................................................10.1 Porcentaje de hogares con gastos catastrficos y empobrecedores por motivos de salud, 20.0.0.-20.0.6 ......10.1 Gasto de bolsillo promedio anual entre asegurados y no asegurados, 20.0.6 .............................................10.2 Importancia del gasto de bolsillo por quintil de gasto ..............................................................................10.2 Gastos catastrficos en reas rurales y urbanas, 20.0.0.-20.0.6 ....................................................................10.2 Impacto del Seguro Popular en el gasto en medicamentos.......................................................................10.3 Impacto del Seguro Popular en la incidencia de gastos catastrficos ........................................................10.3 Coeficientes de concentracin de indicadores de necesidades de salud y de gasto en salud, 20.0.6 ...........10.3 Correlacin de la tasa de mortalidad infantil con el gasto pblico per cpita en salud, 20.0.6 ....................10.4 ndices de equidad vertical ......................................................................................................................10.4 ndice de equidad horizontal del gasto en salud para las entidades federativas ........................................10.6 Coeficientes de concentracin del gasto en salud en Mxico y pases de Amrica Latina y El Caribe.........10.7 Tasa de matriculacin por rangos de edad en Mxico, 20.0.1 y 20.0.8 .........................................................110. Tasa de matriculacin por rangos de edad en Mxico. Comparacin internacional, 20.0.5 .........................110. Proyecciones de poblacin en edad escolar (variacin porcentual)............................................................111 Participacin del gasto pblico y privado en instituciones educativas, 20.0.5 .............................................112 Gasto pblico en educacin como porcentaje del gasto total y del PIB, 20.0.5 ...........................................113 Composicin del gasto pblico total en educacin por estado, 20.0.7 .......................................................114 Evolucin de la desigualdad de educacin en Mxico, 1984-20.0.6 ...........................................................116 Aos de escolaridad por ao de nacimiento de la cohorte .......................................................................117 Cobertura del sistema educativo nacional en la poblacin de edad escolar, 20.0.6.....................................118 Porcentaje de asistencia escolar por grupos de edad segn IDH del hogar, 20.0.8 ......................................118 Distribucin del gasto pblico en educacin por decil de ingreso, 1992-20.0.8 ..........................................119 Distribucin del gasto por nivel educativo en Mxico, 1992-20.0.8 ............................................................120. Coeficientes de concentracin del gasto pblico por nivel educativo, 1992-20.0.8 ....................................120. Distribucin del gasto pblico en educacin segn ordenamiento, 20.0.8 .................................................122 Coeficiente de concentracin (CC) por niveles educativos, 20.0.8 ..............................................................123 Coeficiente de concentracin (CC) del gasto total en educacin entre entidades federativas, 20.0.7..........123 Distribucin del FAEB 20.0.8 entre las 10. entidades con menor IDH segn criterios alternativos (%) ..........124 ndice de equidad vertical (IEV) del gasto pblico en educacin por hogares ............................................125 ndice de equidad vertical (IEV) del gasto en educacin en los estados, 20.0.7 ...........................................125 ndice de equidad horizontal (IEH) del gasto pblico en educacin por hogares .......................................126 ndice de equidad horizontal (IEH) del gasto en educacin en los estados, 20.0.7 ......................................126
Grfica 4.22 Grfica 4.23 Grfica 4.24 Grfica 4.25 Grfica 4.26 Grfica 4.27 Grfica 4.28 Grfica 4.29 Grfica 4.30. Grfica 4.31 Grfica 5.1 Grfica 5.2 Grfica 5.3 Grfica 5.4 Grfica 5.5 Grfica 5.6 Grfica 5.7 Grfica 5.8 Grfica 5.9 Grfica 5.10. Grfica 5.11 Grfica 5.12 Grfica 5.13 Grfica 5.14 Grfica 5.15 Grfica 5.16 Grfica 5.17 Grfica 5.18 Grfica 5.19 Grfica 5.20. Grfica 5.21 Grfica 5.22 Grfica 5.23 Grfica 5.24 Grfica 5.25 Grfica 5.26 Grfica 5.27 Grfica 5.28 Grfica 5.29 Grfica 6.1 Grfica 6.2
Calificacin promedio en el examen docente de carrera magisterial en municipios por quintil de IDH, 1998-20.0.3 ..........................................................................................128 Porcentaje de aprobados en el concurso nacional de oposicin para la docencia por estados, 20.0.8 .........128 Desempeo en espaol y gasto por alumno en primaria por estado, ENLACE 20.0.8 .................................131 Desempeo en matemticas y gasto por alumno en primaria por estado, ENLACE 20.0.8 .........................131 Desempeo en espaol y gasto por alumno en secundaria por estado, ENLACE 20.0.8 .............................131 Desempeo en matemticas y gasto por alumno en secundaria por estado, ENLACE 20.0.8 ......................131 Rendimientos a la educacin, 1984-20.0.6 ................................................................................................133 Rendimientos de la educacin secundaria segn tipo de escuela .............................................................133 Rendimientos de la educacin media superior completa segn tipo de escuela y antecedente .................133 Rendimientos de la educacin superior completa segn tipo de escuela y antecedente ............................135 Distribucin relativa de las transferencias de apoyo al ingreso, 20.0.6-20.0.8 ...............................................138 Distribucin de derechohabientes del IMSS y el ISSSTE por decil de ingreso, 1992-20.0.6 ..........................141 Evolucin de la desigualdad del ingreso en Mxico. ndice de Gini, 1950.-20.0.6 ........................................143 Pobreza alimentaria nacional y rural en Mxico, 1950.-20.0.8 ....................................................................143 Pobreza extrema rural, programa Oportunidades y PIB agrcola: 20.0.5-20.0.6 (entidades ordenadas por tasa de pobreza rural) ...................................................................144 Componentes de la contribucin a la desigualdad del ingreso total de las transferencias pblicas ............146 Porcentaje de participacin del 20.% ms pobre y el 20.% ms rico en los beneficios de los programas dirigidos, 20.0.6 ..................................................................................147 Participacin del 20.% ms pobre en los beneficios de los programas dirigidos (20.0.2, 20.0.4, 20.0.6) .........147 Gasto pblico en programas alimentarios y necesidades nutricionales por quintil de ingreso (20.0.6) .........148 Coeficientes de concentracin del gasto dirigido (20.0.6) ..........................................................................149 Distribucin de apoyos dirigidos por decil segn ordenamiento, 20.0.6 .....................................................149 Distribucin de tierras y apoyos agrcolas a productores por quintil de extensin de tierra, 20.0.6..............150. Distribucin de beneficios de Procampo por deciles de IDH e ingreso (ENIGH), 20.0.8................................150. Incidencia del gasto en pensiones por deciles de ingreso e IDH, 20.0.8 ......................................................150. Distribucin del Programa Federal de Adultos Mayores ............................................................................151 Incidencia agregada del gasto en pensiones por deciles de IDH, 20.0.8......................................................151 Coeficientes de concentracin de sistemas de pensiones en Mxico, otros pases de la OCDE y Amrica Latina y el Caribe ...............................................................................152 Distribucin de beneficios del subsidio en gasolinas segn criterio, 20.0.8 .................................................152 Distribucin de beneficios del subsidio a las tarifas residenciales de electricidad segn criterio, 20.0.8 .......152 Aprovechamiento del subsidio implcito en bienes y servicios exentos de IVA, 20.0.6-20.0.8 ........................153 Distribucin del Programa de Apoyo Alimentario para Adultos Mayores por deciles de IDH e ingreso, 20.0.8 ..........................................................................................................153 Distribucin municipal de los programas alimentarios 70. y Ms y 60. a 69 por tercios de poblacin, 20.0.8 ...154 Ms all del ingreso: IDH e ingreso de los hogares ...................................................................................156 ndice de equidad vertical (IEV) de las transferencias al ingreso ................................................................156 ndice de equidad vertical (IEV) de programas del DF y el Estado de Mxico .............................................157 ndice de equidad horizontal (IEH) de las transferencias al ingreso............................................................157 ndice de equidad horizontal (IEH) de programas del DF y el Estado de Mxico ........................................157 ndices de equidad vertical y horizontal del programa Oportunidades con asignaciones segn pobreza ...158 Coeficientes de concentracin de apoyos dirigidos al ingreso por clasificacin de IDH e ingreso, 20.0.8.....159 El ICCIM y sus dimensiones, 20.0.4. Promedio, mximo y mnimo .............................................................176 Rango de variacin del ICCIM por entidad federativa, 20.0.4 ....................................................................177
NDICE DE MAPAS Mapa 4.1 Grado promedio de escolaridad. Ciclo escolar 20.0.8-20.0.9 .......................................................................116
NDICE DE DIAGRAMAS Diagrama 3.1 Diagrama 5.1 Diagrama 5.2 Diagrama 6.1 Panorama del Sistema Nacional de Salud ...................................................................................................88 ndice de desarrollo humano de hogares e individuos ..............................................................................148 Medicin de la equidad vertical y horizontal ............................................................................................156 Estructura del diseo, operacin y evaluacin de la poltica social ............................................................179
ndice 29
Saber gastar ..al poseedor de las riquezas no le hace dichoso el tenerlas, sino el gastarlas, y no el gastarlas como quiera, sino el saberlas bien gastar. Miguel de Cervantes Saavedra
(Don Quijote de la Mancha)
Introduccin
Alejandro es un hombre afortunado. A sus 32 aos, y habiendo estudiado slo hasta el tercer grado de secundaria, el ingreso familiar le permite alcanzar un nivel de vida parecido al del ciudadano promedio de algunos pases europeos, como Polonia o Portugal. Su esposa, quien curs estudios universitarios, le ayuda a sostener una vivienda espaciosa, de materiales firmes y con todos los servicios, en la zona metropolitana de Pachuca, Hidalgo, donde tambin viven sus dos hijos. Pero su fortuna ms significativa no es sta. Gracias a la accin gubernamental, Alejandro recibe mensualmente, adems de su ingreso propio, ms de 19 mil pesos en la forma de servicios pblicos y subsidios, casi 5 mil pesos por cada miembro de su familia. Esta generosidad gubernamental no la conoce Juan Carlos, con la misma edad y aos de educacin, quien vive con sus padres, ya mayores, y su hermano menor, en Ciudad Jurez, Chihuahua. Con su empleo de vigilante, y el ingreso de su padre y su hermano, que tambin trabajan, Juan Carlos ha logrado habitar una vivienda con piso firme, sin hacinamiento, con drenaje y agua, pero el ingreso familiar es tan bajo que lo sita en un nivel de vida parecido al del habitante promedio de pases africanos como Cabo Verde o Guinea Ecuatorial. Pese a esto, su familia recibe, a travs de los beneficios que el gasto pblico le otorga, el equivalente a poco menos de $300 pesos mensuales, casi $75 pesos por cada miembro de su hogar. As, en la lotera que para ellos pudiera parecer la asignacin del gasto pblico en Mxico, Alejandro ha sacado un billete que le da casi 66 veces ms recursos gubernamentales que los que recibe Juan Carlos, pese a que en un sentido muy claro padece menos carencias. Esta no es una historia ficticia. A excepcin de los nombres de sus personajes, estos hechos pueden inferirse de las fras
estadsticas oficiales.1 Es una contrastante ilustracin de un problema real e importante en Mxico: la falta de equidad del gasto pblico. Si el problema se redujera a los casos en que la inercia hacendaria pasa por alto las diferentes necesidades de las personas, ya habra algo de qu preocuparse. Pero la historia no culmina ah. Un aspecto frecuentemente olvidado del gasto pblico es su potencial para generar diferencias donde existe cierta igualdad. Esto se ilustra con el caso de los tres Hernndez,2 que aun teniendo igual apellido no son miembros del mismo hogar. Los Hernndez an no cumplen los veinte aos, son solteros y cada uno vive con otros seis miembros de sus respectivos hogares, en una vivienda rural con piso firme, agua, drenaje y con espacio suficiente para todos. Los tres han completado la secundaria y se dedican a labores del campo, uno en Durango, otro en Yucatn, y el ltimo en Quintana Roo. Adems de por su apellido, los Hernndez son indistinguibles si slo observamos su bienestar en trminos de salud, educacin e ingreso, pues los tres viviran como se vive en promedio en Lbano. Sin embargo, el hogar de uno de ellos recibe transferencias del Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) y los otros no. Todos reciben recursos del programa Oportunidades, pero en montos diferentes porque en cada familia la asistencia a la escuela es distinta, y en consecuencia tambin difiere el valor del gasto recibido a travs de la educacin pblica. Tambin hay un uso diferenciado de los servicios de salud, posiblemente porque el acceso a los mismos no es igual. Al final, al sumar todo el gasto
1 Estos casos son parte de la informacin extrable de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2008, del Instituto Nacional de Geografa y Estadstica. 2 Apellido imaginario para un caso real, nuevamente extrable de la ENIGH (2008).
Introduccin 31
pblico recibido, el hogar del Hernndez de Durango obtiene casi 3 mil pesos mensuales por persona, mientras que el de Yucatn menos de $900, y el de Quintana Roo no alcanza los $500 pesos. En este caso, el gasto pblico marca una gran diferencia: es como si al azar a uno de los Hernndez le permitiera rebasar el nivel de vida promedio de Europa Central, a otro le ayudara a superar el de Brasil, y al tercero lo dejara apenas arriba de uno de los pases africanos menos pobres. El presente informe se ocupa de realidades como las retratadas anteriormente bajo tres premisas. La primera es que el desarrollo humano de un pas, concebido como la libertad efectiva que proporciona a sus ciudadanos, debe incorporar necesariamente la atencin prioritaria de aquellos que menos oportunidades tienen para escoger la vida que valoran. Esto significa que ante un presupuesto pblico que no alcanza para darle todo a todos, debe privilegiarse el gasto bsico, como el de educacin, salud y alimentacin, focalizndolo en los ms pobres. Ante derechos sociales de carcter universal, el gasto pblico debe esforzarse particularmente en quienes estn ms lejos de verlos cumplidos con efectividad, es decir, debe ser equitativo verticalmente. Esta no es la caracterstica ms sobresaliente del gasto pblico en Mxico: por ejemplo, en 2008 se gastaron casi cuatro veces ms recursos gubernamentales en subsidiar la gasolina que en todos los programas para combatir la pobreza. As, en el curso de un mes, al dueo de una camioneta de lujo, al llenar su tanque de gasolina, se le otorg un subsidio de $1,840 pesos mientras que a una familia de cuatro personas en pobreza extrema Oportunidades le entrego en promedio $1,380 pesos.3
3 IMCO (2009).
La segunda premisa es que los seres humanos compartimos la caracterstica de ser nicos e irrepetibles, y en consecuencia tenemos experiencias valiosas que merecen protegerse y promoverse de la misma forma, es decir, tenemos iguales derechos. De esta forma, personas con los mismos derechos sociales y enfrentando las mismas dificultades para verlos cumplidos no deben recibir un tratamiento que en este aspecto las haga diferentes, es decir, el gasto pblico debe ejercerse con la equidad horizontal que evite crear desigualdades sociales donde estas no existen. Esto no significa que el gobierno sea inmune a errores ante la infinidad de caractersticas invisibles que diferencian dos casos aparentemente iguales pero s, por ejemplo, que ante la enfermedad evitable, el declive de nuestras posibilidades de procurarnos un sustento en la vejez y la necesidad de un conocimiento fundamental de nuestro entorno, exista un sistema de seguridad social y de educacin bsica de cobertura universal. Pero en Mxico no existe una seguridad social nica como derecho ciudadano, sino diferentes esquemas de proteccin con base en el tipo de trabajo que se consigue y, aunque el acceso a la educacin bsica es muy amplio, reclamar su calidad an no es un derecho efectivo. As, aun con el esfuerzo presupuestal reciente, dos personas con iguales necesidades, esfuerzo laboral y productividad sern tratados de forma diferente, dando un gasto pblico total en salud 50% superior al que pueda emplearse en el sector formal respecto al que no tenga posibilidades de hacerlo. La premisa final es que el gasto pblico no es una lotera. Si bien las asignaciones hacendarias pueden parecer misteriosas no son azarosas, pues se dan en el contexto de reglas federales, estatales y municipales para su distribucin, en donde el Poder Ejecutivo y el Congreso, tanto federal como de cada entidad fe-
derativa, juegan un papel determinante. Ciertamente las reglas surgen y se aplican en el contexto de una disputa por el poder pblico, pero a final de cuentas una verdadera democracia es capaz de hacer que la poltica le rinda buenas cuentas sobre la bsqueda del bienestar general, o que al menos no la distorsione groseramente con sus intereses grupales y una corrupcin sistemtica. En este sentido, es posible atenuar la tentacin de plantear y hacer un uso discrecional del presupuesto pblico, por ejemplo, evitando que se den casos como los de las legislaturas de Durango, Tabasco y Zacatecas que no tuvieron ms de quince das para evaluar el presupuesto pblico del estado, o se mantengan Entidades de Fiscalizacin Superior con dbil autonoma, recursos precarios y con bajo impacto en la mayor parte de las entidades federativas.4 Derechos sociales universales con subsidios focalizados: ste es el lema del presente informe, el cual examina la importancia del gasto pblico para el desarrollo humano en su primer captulo; su distribucin general y por rubros de salud, educacin y transferencias al ingreso, a nivel federal, estatal y por municipios, en los cuatro siguientes; y por ltimo, el marco institucional que hace posible su asignacin discrecional, en el captulo 6. La seccin de conclusiones recoge las claves del problema y apunta a las alternativas para atenderlo. Adems, dos publicaciones lanzadas por el PNUD Mxico en 2010 complementan el esfuerzo aqu reunido. Por una parte, el documento Las mujeres y el presupuesto pblico en Mxico, que examina especialmente la relacin entre desigualdad de gnero y los recursos pblicos. Por otra, el Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas en Mxico. El reto
4 Ros-Czares (2008a).
de la desigualdad de Oportunidades, que dedica un captulo completo a la asignacin del gasto pblico segn las particularidades de la poblacin indgena en el pas. El lema del informe implcitamente incluye la educacin de calidad para el desarrollo, mayor presupuesto para combatir la pobreza, y mejor atencin a la salud a quienes carecen de ella lo que, en ltimo trmino, se resumira en el objetivo de alcanzar una mayor equidad del gasto pblico. Sin embargo, los subsidios generalizados y la segmentacin de los derechos a la seguridad social son los mayores problemas de un gasto pblico que pretenda cerrar las brechas de desarrollo entre personas, municipios y entidades federativas. Y as como el problema es claro, la solucin est a la vista: es imperativo que el ejercicio del presupuesto pblico y el quehacer poltico en torno a l respondan cercanamente a las preferencias ciudadanas, sin confundir stas con los intereses de grupo o corporativos que buscan extraer beneficios de la manipulacin de las instituciones, sin contribucin productiva alguna y ms bien en detrimento de la de los dems. Tambin parte de la solucin son los mecanismos de rendicin de cuentas, tanto administrativos como polticos, que muestren pblicamente procesos de decisin expuestos al debate, prioridades argumentadas y resultados adecuadamente medidos y evaluados. En remediar la falta de equidad del gasto pblico teniendo como objetivo e instrumento a los ciudadanos y su participacin est una de las claves para saber gastar.
Introduccin 33
Hace aos pregunt a un presidente municipal de un poblado vecino a Mitla: "A cunto ascienden los ingresos del municipio por contribuciones?". "A unos tres mil pesos anuales. Somos muy pobres. Por eso el seor gobernador y la federacin nos ayudan cada ao a completar nuestros gastos". "Y en qu utilizan esos tres mil pesos?". "Pues casi todo en fiestas, seor. Chico como lo ve, el pueblo tiene dos Santos Patrones." Octavio Paz
(Todos santos, da de muertos)
Gasto pblico para la expansin equitativa de las capacidades individuales
El gasto pblico puede ser una poderosa herramienta para promover el desarrollo. Aunque el bienestar individual no es la simple acumulacin de recursos, los provistos por el gasto gubernamental pueden ampliar directa o indirectamente el conjunto de oportunidades de vida para los individuos, lo que en ltimo trmino es uno de los elementos constitutivos del desarrollo humano. Adems, en el proceso para definir cmo se ejercer el gasto pueden involucrarse los miembros de una sociedad, lo que reafirma su carcter de agentes de su propio bienestar en vez de meros receptores de transferencias del Estado. As, el gasto pblico tambin ofrece la oportunidad de fortalecer la participacin en el desarrollo mediante la deliberacin pblica de las erogaciones gubernamentales. Sin embargo, el gasto pblico tambin puede significar un desperdicio. En ocasiones, los recursos aportados por los ciudadanos no les generan valor adicional, como servicios de salud confiables, educacin de calidad o mayor actividad econmica; de esta forma, se convierten en transferencias de ingreso a grupos de dudosa productividad. Pero aun cuando el propsito del gasto gubernamental fuera la mera transferencia de efectivo, sin contraprestacin alguna, ello significara una prdida para la sociedad si esta redistribucin del ingreso no fuera particularmente favorable a los grupos con mayores desventajas sociales. El desarrollo humano es la expansin equitativa de las capacidades para ser o hacer aquello que se valora, y si el gasto pblico no genera una mayor equidad, entonces est consumiendo recursos sin alcanzar uno de sus objetivos centrales. Existe una gran variedad de elementos a examinar en el gasto gubernamental, desde su nivel agregado hasta su calidad, eficiencia e impacto, pasando por la cobertura de los servicios que financia. En el presente informe se analiza la equidad del
gasto social asignado a distintos grupos socioeconmicos y regiones, en particular el gasto ms ligado a las capacidades bsicas de las personas, como las de salud, educacin y obtencin de recursos para una vida digna. Tambin intenta mostrar cmo la discrecionalidad y la falta de transparencia en el manejo del presupuesto impiden que las prioridades ciudadanas se reflejen en las decisiones de gasto gubernamental, lo cual va en detrimento del carcter pblico de ste.
EL GASTO PBLICO ES UN INSTRUMENTO PARA EL DESARROLLO HUMANO

Algunas estimaciones sealan que el efecto que el gasto pblico nacional en salud y educacin tiene sobre el desarrollo humano es muy similar al atribuible al crecimiento del ingreso per cpita (Ramrez, Ranis y Stewart 2000). Aunque estos clculos no estn explcitamente diseados para aislar el efecto del gasto pblico, existen razones para pensar que estos recursos tienen un gran potencial para influir en el bienestar de las personas. El gasto pblico, como el ingreso, no constituye en s mismo el nivel de vida de las personas. Es un medio para un fin: la posibilidad de tener opciones para ser o hacer lo que se considera importante en la vida. Entre estas posibilidades de funcionar como persona, el enfoque del desarrollo humano destaca las correspondientes a disfrutar una vida saludable, obtener conocimientos valiosos y tener acceso a los recursos necesarios para una vida digna (ver recuadro 1.1). El gasto pblico puede tener un impacto significativo en estas capacidades, por ejemplo, mediante los programas de combate a la pobreza y la provisin de servicios de salud y educacin de calidad. As, es de esperar que la poblacin logre un mayor nivel de bienestar al beneficiarse
Gasto pblico para la expansin equitativa de las capacidades individuales 35
Recuadro 1.1 Las cuatro relaciones del gasto pblico
El Informe de Desarrollo Humano mundial de 1991 recomend el uso de cuatro relaciones entre componentes del gasto pblico y otros elementos para monitorear y analizar su diseo;1 1) Relacin de gasto pblico. Proporcin del gasto pblico respecto al PIB. 2) Relacin de gasto social. Porcentaje de gasto pblico dedicado a servicios sociales. 3) Relacin de gasto en prioridades sociales. Gasto en educacin y salud como proporcin del gasto social. 4) Relacin de gasto en desarrollo humano. Gasto en educacin y salud como porcentaje del PIB. La relacin de gasto en desarrollo humano es el producto de las tres relaciones anteriores y resume los esfuerzos por movilizar recursos para enfocarlos en la expansin de capacidades bsicas.
1 Scott (2002) destaca que este anlisis no ha tenido continuidad por las dificultades para comparar internacionalmente el gasto pblico. Originalmente el gasto prioritario incorporaba el de agua y saneamiento, que ahora no se ha incluido al no estar identificado adecuadamente en las estadsticas de muchos pases. Adems, se ha elegido como fuente las estadsticas financieras gubernamentales del Fondo Monetario Internacional (FMI), que si bien difieren de otras permiten realizar una comparacin ms amplia en el tiempo entre rubros y pases.
De estas relaciones se puede inferir si esfuerzos adicionales deben dirigirse a ampliar los recursos, reasignarlos a ciertas prioridades o ambas cosas. Despus de una dcada, las cifras para Mxico muestran que mientras la porcin de recursos para el gasto pblico ha disminuido, tambin ha aumentado la proporcin del mismo dedicada al gasto social, aunque dentro de este ltimo se ha reducido la importancia del gasto en educacin y salud. Mxico se encuentra an lejos de una alta proporcin de recursos movilizados para gasto pblico (como Botswana), aunque ha mejorado notablemente al enfocarlo al gasto social. Lo anterior ubica a Mxico en una posicin no muy distante de Uruguay, que se ha destacado en este aspecto. Sin embargo, se ha reducido ligeramente la proporcin del gasto social dedicado a educacin y salud, alejndose de cifras como las que alcanz Indonesia en 1990. En resumen, la relacin de gasto prioritario se ha ampliado y est superando la ventaja inicial que tena Brasil en este aspecto. Sin embargo, Mxico an puede impulsar ms su desarrollo si ampla la proporcin de recursos dedicados al gasto pblico e invierte un mayor porcentaje de ste a salud y educacin, aunque, por supuesto, el problema no puede reducirse a simplemente gastar ms (ver grfica 1).
Fuente: Scott (2002) y Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico con base en PNUD (1991) y FMI (1993, 2003).
de intervenciones pblicas como campaas de vacunacin, educacin bsica y apoyo monetario para superar condiciones de desventaja extrema. Sin embargo, el impacto final del gasto pblico est sujeto a tantas condiciones que una mayor erogacin no equivale necesariamente a ms bienestar. Por ejemplo, el gasto en servicios mdicos puede permitir a una persona acumular capital humano en forma de una mejor salud. Sin embargo, una vida ms saludable puede combinarse con una educacin pblica de pobre calidad que aporte poco a los conocimientos del individuo o a su capacidad de emplearse en forma productiva. Aun si la educacin permitiera obtener un empleo mejor remunerado, el mayor ingreso no necesariamente se traducir en mejores condiciones de vida si no existe la infraestructura de comunicacin adecuada que permita transformarlo en bienes y servicios. Tambin es posible que la mayor disponibilidad de estos beneficios no necesariamente est asociada a un mayor bienestar, como ocurre cuando se tiene agua entubada en el hogar, pero sta no es potable o incluso puede transmitir enfermedades graves. Mayores recursos, privados o
pblicos, no son sinnimo de mayor desarrollo humano, pero tienen el potencial de contribuir a l. La relacin entre desarrollo y gasto pblico no puede reducirse al potencial de este ltimo para expandir el bienestar que involucra el primero. La libertad, base del concepto de desarrollo humano, implica tambin que las personas ejerzan su iniciativa para promover sus fines, que acten como agentes de su desarrollo y no como elementos pasivos de algn plan de gobierno. Cuando una sociedad separa recursos privados para uso colectivo, lo menos que se espera es que sus ciudadanos expresen su valoracin sobre la manera en que debieran usarse esos recursos y que se involucren en decidir y supervisar su destino. Esta actuacin debiera darse por medio de instituciones que ordenan y canalizan los intereses individuales para convertirlos en acciones colectivas, y no como concesiones clientelares. En un rgimen democrtico como el de Mxico, ignorar la opinin ciudadana sobre el uso de los recursos pblicos, usarlos discrecionalmente y no rendir cuentas sobre ellos es una forma de sometimiento de agentes capaces de reflexionar con autonoma
Grfica 1 Relaciones de gasto pblico para distintos pases Relacin de gasto pblico
Botswana (2003) Botswana (1988) Brasil (1998) Brasil (1990) Mxico (2000) Mxico (1989) Uruguay (2001) Uruguay (1990) Indonesia (2001) Indonesia (1990) 0 20 Porcentaje 40 60 0 20 40 Porcentaje 60 80
Relacin de gasto social
Relacin de gasto en prioridades sociales

Botswana (2003) Botswana (1988) Brasil (1998) Brasil (1990) Mxico (2000) Mxico (1989) Uruguay (2001) Uruguay (1990) Indonesia (2001) Indonesia (1990) 0 20 40 Porcentaje 60 80 100
Relacin de gasto en desarrollo humano
5 Porcentaje
10
15
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico con base en PNUD (1991) y FMI (1993, 2003).
sobre el curso que debe tomar la sociedad de la que forman parte y a la que contribuyen para su sostenimiento. Sin desconocer que hay decisiones que no pueden someterse a una simple votacin, como pagar impuestos, el autoritarismo y el corporativismo en materia presupuestal son ms que un atentado a la libertad ciudadana (ver recuadro 1.2). Existe evidencia de que distorsiones en la transmisin de las preferencias ciudadanas a la ejecucin del gasto pblico, como la corrupcin, la presencia de fuertes presiones polticas, o la accin de grupos de inters, generan ineficiencias en el mejoramiento de variables estrechamente relacionadas con el desarrollo humano. Entre 1990 y 2003, Rajkumar y Swaroop (2008) encontraron que en 91 pases el gasto pblico en salud y educacin redujo significativamente las tasas de mortalidad infantil y de reprobacin escolar en pases con bajos ndices de corrupcin y una burocracia profesional y con cierta autonoma ante las acciones de grupos de presin. Conforme aumenta la corrupcin y se reduce la calidad de la burocracia, incrementar el gasto pblico en los rubros mencionados puede no tener efecto alguno.
Cuando un mayor gasto pblico no genera valor agregado, se convierte en una simple transferencia de ingreso. Sin embargo, aun para la redistribucin de efectivo resulta crucial la libre participacin de los ciudadanos por conducto de instituciones democrticas. En el ejercicio de su derecho de examinar, opinar y decidir sobre las asignaciones presupuestales, los ciudadanos ayudan a definir las necesidades que deben ser atendidas, entenderlas mejor y actuar en consecuencia, para lo cual se requiere el debate pblico informado. La discusin abierta, la crtica y el disenso son fundamentales, por ejemplo, para que las transferencias pblicas no se conviertan en botn de grupos polticos con causas, atractivas en principio, pero cuyo fundamento no resiste el escrutinio pblico. Sin embargo, la democracia no es suficiente. De Ferranti et al. (2003) muestran que durante gran parte del siglo XX diversos regmenes autoritarios en Amrica Latina generaron una mayor desigualdad al mermar el poder de negociacin de los trabajadores, privilegiar a ciertas organizaciones, otorgar monopolios e incluso seleccionar a los lderes de los grupos de
Recuadro 1.2 Democracia, desarrollo humano y gasto pblico

Las libertades civiles y polticas, el dilogo social y la presin pblica fortalecen tanto a la democracia como al desarrollo humano, haciendo que ambos sean compatibles y avancen conjuntamente limitando al poder, fomentando la participacin ciudadana y haciendo responsables a quienes ejercen la autoridad (ver diagrama 1). Estas relaciones entre democracia y desarrollo humano han sido ampliamente exploradas y una gran parte de los resultados obtenidos los resume el Informe sobre Desarrollo Humano mundial de 2002. De este documento es posible extraer elementos especficos que ataen al gasto pblico, como los siguientes: 1) En una democracia, los ciudadanos tienen voz que les permite influir en las decisiones pblicas, como las referentes al gasto. Sin embargo, el informe advierte que tanto en regmenes autoritarios como democrticos pueden presentarse corrupcin, discriminacin, y en general injusticias en la provisin de servicios pblicos, as como sesgos contra los ms pobres en la asignacin del gasto pblico. 3) Regmenes democrticos ayudan a difundir informacin sobre cuestiones bsicas y debatirlas, y contribuyen a fijar prioridades sociales para el gasto pblico. 2) Las democracias funcionan mejor en la gestin de penurias econmicas repentinas, por ejemplo, al ejercer gastos de emergencia en obras pblicas.
Diagrama 1 Vnculos entre la democracia y el desarrollo humano
Desarrollo Humano
Aumento de las responsabilidades de que la gente pueda incrementar las posibilidades de eleccin de que dispone en su vida
Tener libertad poltica y poder participar en la vida comunitaria
Tener conocimientos, haber recibido educacin y poder expresarse por s mismo
Poder subsistir y tener buena salud
Tener un nivel de vida decente
Libertades civiles y libertades polticas
Dilogo social abierto y bien informado
Presin pblica y medidas de respuesta
Presin pblica y medidas de respuesta
Democracia
Instituciones democrticas y prcticas caracterizadas por: Posibilidad de impugnar el poder Participacin de la persona Responsabilidad de los poderosos
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en PNUD(2002).
Fuente: PNUD (2002) y Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico.
inters. Tras esta etapa, el advenimiento de una democracia formal en varios pases de la regin ha sido insuficiente para reducir de manera significativa las desigualdades, pues persiste el sesgo de las instituciones en favor de grupos de poder, debido a la captura del Estado por lites que sirven a intereses privados, y a la falta de consolidacin de un rgimen legal que aplique en forma universal principios democrticos y de igualdad en el ejercicio de los derechos ciudadanos (ver recuadro 1.3) Una de las razones por las que persiste la desigualdad en el desarrollo humano en Amrica Latina es la baja incidencia distributiva del gasto pblico y los impuestos. Goi, Lpez y Servn
(2008) encontraron en un grupo de pases latinoamericanos que la desigualdad del ingreso, antes y despus de la intervencin del Estado, es prcticamente la misma, mientras en pases europeos dicha intervencin reduce considerablemente las diferencias econmicas. Existe menos evidencia sobre el efecto del gasto pblico en indicadores no monetarios de salud y educacin; sin embargo, la informacin disponible apunta en la misma direccin. Wagstaff (2002) muestra que no existe una asociacin significativa entre la proporcin de gasto pblico en salud y la desigualdad en la mortalidad infantil, mientras Gershberg y Schuermann (2001) advierten que el anlisis del gasto pblico en educacin
Recuadro 1.3 Poder poltico, gasto pblico y deterioro ambiental

En Mxico no ha sido extrao encontrar actores polticos que denuncian la sobreexplotacin del agua y casi al mismo tiempo presionan para obtener un presupuesto pblico que incluya incentivos a dicho fenmeno. En 2006 el Informe Global sobre Desarrollo Humano. Ms all de la escasez: poder, pobreza, y la crisis mundial del agua (PNUD 2006) plantea el caso de Mxico para ilustrar cmo la explotacin en exceso de los acuferos ha sido alentada de forma sistemtica por incentivos fiscales perversos. El informe menciona que en el norte y centro del pas, regiones con niveles de desarrollo humano superiores al promedio, el exceso de demanda por agua para riego y actividades industriales ha sido cubierta con la extraccin de agua subterrnea, lo que ha estado asociado a la sobreexplotacin de ms de 100 de 653 acuferos nacionales. La extraccin en exceso es alentada por los subsidios a la electricidad, que, por ejemplo, han hecho rentable extraer agua del acufero costero de Hermosillo a una profundidad de 135 metros, cuando en 1960 se extraa a 11 metros. El bombeo excesivo ha ocasionado salinidad en los acuferos y prdidas de tierras aptas para la agricultura. Dado que el uso de la electricidad est vinculado al tamao del establecimiento agrcola, los grandes usuarios reciben hasta 20 veces ms subsidio que uno pequeo (ver grfica 1), lo que implica que la desigualdad en la asignacin del gasto pblico asociado a esta transferencia sea casi del doble de la desigualdad del ingreso nacional. La existencia del subsidio elctrico mantiene artificialmente alta la demanda por agua y dificulta que tres cuartas partes de las zonas de riego adopten sistemas de aspersin ms eficientes, se cambie a cultivos menos intensivos en la demanda del lquido y se ahorre un volumen de agua equivalente al total del consumo urbano nacional. Paradjicamente, la respuesta de algunos grupos organizados de productores agropecuarios ante la escasez de agua por sobreexplotacin, es presionar por recibir mayor gasto pblico que posibilite contar con mayores cantidades de lquido, y no presionar por un sistema de incentivos racional para su extraccin y consumo.
Fuente: Guevara-Sangins (2006). 0 20 10 20 % de los menores usuarios 20 10 0 40 30 40 30 70 60 50 70 60 50 90 80
Grfica 1 Los grandes agricultores acaparan la mayor parte de los subsidios de riego
Poblacin (%) 100 20 % de los mayores usuarios Subsidios (%) 100 90 80
Fuente: Guevara- Sangins (2006) y PNUD (2006).
y la desigualdad no se ha centrado en los efectos del primero sobre los logros escolares, sino en el impacto del ingreso. Scott (2002) encuentra evidencia mixta sobre la progresividad de la intervencin gubernamental en educacin. La experiencia internacional motiva a explorar en las siguientes secciones hasta qu punto el gasto pblico promueve en Mxico la expansin de las capacidades bsicas, involucra la participacin ciudadana y responde a las desiguales necesidades de desarrollo de las personas.
La expansin de las capacidades humanas con recursos pblicos

El ndice de desarrollo humano (IDH) es una referencia til para evaluar el impacto del gasto pblico al enfocar el concepto de desarrollo en las oportunidades para alcanzar una larga vida, obtener conocimientos y tener acceso a recursos para vivir con dignidad. Para ello, a nivel de pases y entidades federativas, el IDH establece los logros en esperanza de vida, tasa de alfabetismo, tasa de matriculacin escolar y PIB per cpita como porcentajes
Recuadro 1.4 Cambios en la metodologa internacional de medicin del IDH

El Informe Global sobre Desarrollo Humano 2010, introduce algunos ajustes a la manera en que tradicionalmente se haba calculado el ndice de desarrollo humano (IDH). Estos cambios inciden tanto en los indicadores empleados para el clculo de las dimensiones que lo componen, en los valores mximos y mnimos con las que se evala el avance relativo en cada una de estas dimensiones y en la manera en que estas son agrupadas. En los informes previos, el ndice de una vida larga y sana era medido por la esperanza de vida al nacer. El ndice de acceso a conocimiento se obtena al emplear conjuntamente el alfabetismo y la tasa combinada de matriculacin; mientras que el ndice de acceso a una vida decente se obtena por medio del Producto Interno Bruto per cpita en Poder de Paridad de Compra (PPC) expresado en dlares estadunidenses. En la nueva edicin, con la que el IDH celebra el 20 aniversario de su aparicin, los indicadores que miden el acceso al conocimiento y a una vida digna han cambiado. El ndice de acceso al conocimiento se obtiene al emplear conjuntamente los aos promedio de educacin en adultos de 25 aos o ms, mientras que para la poblacin en edad de matriculacin se emplea la escolaridad esperada en aos. Por su parte el acceso a un nivel de vida decoroso es ahora medido por el Producto Nacional Bruto (PNB) per cpita en Poder de Paridad de Compra (PPC) expresado en dlares estadunidenses. El IDH es una medida sinttica que muestra el avance de un pas con base en el nivel de desarrollo que es posible alcanzar en un determinado momento. Se trata de una medida que carece de unidades aunque los indicadores empleados, antes mencionados, s los tengan. Para obtener un indicador sin unidades de medicin se utilizan referentes internacionales mximos y mnimos que permiten expresar este indicador en un rango de cero a uno. Estos referentes tambin han cambiado con base en los valores observados en los ltimos 20 aos (ver cuadro 1). Finalmente la manera de agregar estos indicadores tambin cambi. Anteriormente sta operacin se haca mediante el uso de una media aritmtica entre las tres dimensiones que componen al IDH mientras que la nueva metodologa emplear una media geomtrica con la que se reduce el grado de sustitucin entre estas dimensiones.
Cuadro 1. Modificaciones a la metodologa de medicin del IDH

Actual Dimensin Indicador Esperanza de vida al nacer (aos) Alfabetismo (%) Tasa combinada de matriculacin (%) PIB per cpita (PPC US$) Media aritmtica Umbrales Mn 25 0 0 100 Mx 85 100 100 40,000 Nueva estimacin Indicador Esperanza de vida al nacer (aos) Aos esperados de escolaridad Promedio de aos de escolaridad PNB per cpita (PPC US$) Media geomtrica Umbrales Mn 20 0 0 163 Mx 83.2 20.6 13.2 108,211
Salud Educacin Ingreso Agregacin

Fuente: PNUD (2010).
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico con base en PNUD (2010).
Cuadro 1.1 IDH por entidad federativa

Entidad Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Nacional 2000 0.8269 0.8469 0.8323 0.8303 0.8329 0.8131 0.7078 0.8371 0.8967 0.7982 0.7717 0.7327 0.7614 0.8087 0.7915 0.7542 0.7946 0.7787 0.8538 0.7235 0.7676 0.8095 0.8310 0.7790 0.7911 0.8303 0.7808 0.8199 0.7725 0.7547 0.7832 0.7615 0.8059 2001 0.8287 0.8441 0.8350 0.8360 0.8344 0.8141 0.7121 0.8371 0.8972 0.8017 0.7748 0.7368 0.7637 0.8108 0.7942 0.7562 0.8001 0.7814 0.8537 0.7294 0.7712 0.8129 0.8341 0.7816 0.7950 0.8314 0.7838 0.8211 0.7764 0.7571 0.7868 0.7659 0.8079 2002 0.8314 0.8429 0.8370 0.8372 0.8379 0.8163 0.7176 0.8381 0.8994 0.8033 0.7799 0.7382 0.7666 0.8118 0.7956 0.7581 0.8021 0.7807 0.8563 0.7333 0.7737 0.8163 0.8341 0.7844 0.7967 0.8298 0.7853 0.8242 0.7773 0.7604 0.7882 0.7742 0.8103 2003 0.8336 0.8443 0.8417 0.8417 0.8406 0.8175 0.7235 0.8414 0.9001 0.8086 0.7843 0.7416 0.7702 0.8135 0.7978 0.7633 0.8081 0.7799 0.8587 0.7377 0.7793 0.8182 0.8366 0.7895 0.7987 0.8323 0.7879 0.8286 0.7811 0.7644 0.7913 0.7789 0.8131 2004 0.8358 0.8489 0.8450 0.8425 0.8441 0.8205 0.7275 0.8448 0.9012 0.8130 0.7894 0.7453 0.7759 0.8167 0.8015 0.7678 0.8120 0.7835 0.8629 0.7428 0.7821 0.8229 0.8418 0.7960 0.8035 0.8371 0.7923 0.8336 0.7872 0.7682 0.7951 0.7836 0.8162 2005 0.8379 0.8508 0.8501 0.8420 0.8455 0.8216 0.7290 0.8501 0.9040 0.8143 0.7899 0.7474 0.7796 0.8187 0.8061 0.7682 0.8171 0.7862 0.8659 0.7471 0.7880 0.8273 0.8426 0.8004 0.8062 0.8410 0.7953 0.8358 0.7883 0.7705 0.7986 0.7858 0.8186 2006 0.8440 0.8544 0.8553 0.8419 0.8496 0.8254 0.7336 0.8549 0.9099 0.8196 0.7956 0.7513 0.7838 0.8224 0.8113 0.7746 0.8210 0.7938 0.8713 0.7531 0.7929 0.8328 0.8433 0.8058 0.8111 0.8486 0.8001 0.8372 0.7931 0.7754 0.8012 0.7922 0.8225
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. Nota: Las estadsticas utilizadas para calcular los indicadores de desarrollo humano en el presente informe hacen referencia a la informacin comparable y disponible ms reciente. Generalmente, en sus versiones mundial y nacional, el Informe sobre Desarrollo Humano tiene un desfase de al menos dos aos en la informacin estadstica presentada respecto al ao de la publicacin. Debido a la actualizacin de la informacin, los ndices aqu presentados no son comparables con los publicados en los Informes sobre Desarrollo Humano anteriores. Entidades ordenadas alfabticamente.
de los mximos logros esperados. Al calcular el promedio de estos indicadores se obtiene el IDH, con valor de entre cero y uno. Un valor de uno representa el mximo desarrollo posible, mientras un valor de cero significa que no existe avance alguno (ver nota tcnica 1). En 2007, de acuerdo con la estimacin internacional comparable ms reciente en 182 pases (PNUD 2009a), el IDH nacional alcanz un valor de 0.854, correspondiente a un alto desarrollo humano (mayor o igual a 0.80). As, Mxico ocupa el lugar 53 en
desarrollo humano, arriba de Costa Rica y debajo de Bahamas. Adems, entre 2000 y 2007 el IDH nacional creci 3.52%, un avance mayor al observado entre los pases de alto y muy alto desarrollo humano (2.66%), aunque menor al del ndice de Amrica Latina (3.59%) y al promedio mundial (5.45%).1
1 En PNUD (2010a) la metodologa de medicin internacional del IDH cambi. Aqu se mencionan las estimaciones de PNUD (2009a) para hacer posible una comparacin con los clculos de IDH estatal presentados en este informe, los cuales se obtuvieron aplicando la metodologa anterior (ver recuadro 1.4 para una descripcin sinttica de la nueva medicin internacional del IDH).
Este relativo buen desempeo del pas se confirma al examinar el IDH por entidad federativa (ver cuadro 1.1). Con la informacin comparable de la serie nacional ms reciente y criterios ms estrictos que la estimacin del IDH mundial, los mayores avances entre 2000 y 2006 se registran en los subndices de salud y educacin (ver grfica 1.1), aunque siguen persistiendo notables desigualdades. En 2006, el Distrito Federal tena 1.24 veces el IDH de Chiapas lo que genera una distancia similar a la que presentan Portugal y Vietnam y resulta similar a la observada entre estas entidades en 2000 (ver recuadro 1.5 para la estimacin preliminar del IDH en aos recientes). Desafortunadamente, para Mxico no se ha realizado un anlisis especfico del efecto del gasto pblico sobre el IDH, aunque existe evidencia del impacto que diversos componentes del gasto tienen sobre variables estrechamente asociadas al IDH. Jayasuriya y Wodon (2007) descubrieron que entre 1990 y 1996 el aumento del gasto per cpita en salud no increment en forma significativa la tasa de supervivencia en el primer ao de vida ni entre los menores de cinco aos, dos de las variables que en mayor medida determinan la esperanza de vida en Mxico. Esto no significa necesariamente que un mayor gasto no tenga impacto sobre las tasas de supervivencia sino que, para que tenga efecto, el gasto debe estar dirigido adecuadamente. As, un mayor acceso a hospitales pblicos no aumenta las tasas de supervivencia, pero s lo hace ampliar la cobertura de las campaas de vacunacin. En el caso de la educacin, los autores mencionados descubrieron que entre 1994 y 2000 los aumentos al gasto pblico per cpita simplemente no tuvieron efectos significativos en las tasas de matriculacin de primaria y secundaria. Estas dos tasas son los componentes ms importantes del subndice de matriculacin
Recuadro 1.5 Estimacin preliminar del IDH y el PIB en las entidades federativas para 2007 y 2008
La continua revisin de los conceptos, fuentes de informacin y metodologas de medicin es una actividad intrnseca a la evolucin de indicadores que capturan la dinmica social. Como parte de este proceso, el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (Inegi) implement, a partir de 2007, un conjunto de modificaciones a la metodologa que tradicionalmente haba utilizado para el clculo del Producto Interno Bruto de las entidades federativas (PIBE), las cuales limitan la comparabilidad con el PIBE publicado en aos anteriores. El PIBE haba sido tradicionalmente empleado para el clculo del ndice de ingresos (II). La nueva estimacin del Inegi modifica, principalmente, el tratamiento de los recursos petroleros (derechos de extraccin de los hidrocarburos) que cada entidad obtiene de manera que, para que la nueva estimacin pudiera ser empleada como indicador de recursos compatible con la publicada anteriormente, un conjunto de ajustes en la informacin resultan necesarios.1 La Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano (OIDH) realiz algunos ajustes con esos propsitos y si bien los resultados logran su objetivo, es muy importante enfatizar que tambin heredan, por origen, muchas de las propiedades de la nueva serie publicada que limitan su comparabilidad. Por extensin, el clculo del II que compone al IDH que se obtiene con esta estimacin tambin presenta una compatibilidad limitada respecto de la versin previa de este indicador ya sea en las que se presentan en este captulo, en otras secciones de este informe o en informes anteriores.
Grfica 1.1 Tasa de crecimiento del IDH nacional y sus componentes (%): 2000-2006
3.0
Los resultados de dicha estimacin preliminar se reportan en el cuadro 1 y muestran un avance continuo en prcticamente todas las entidades. La brecha entre las entidades que se ubican en los extremos se mantiene, de manera que el Distrito Federal obtiene1.24 veces el IDH de Chiapas, y la dimensin con mayor avance en ese periodo es la educativa. Si bien es verdad que esta estimacin permite contar con el clculo del IDH actualizado, no deja de ser cierto que an se requiere una revisin ms amplia del concepto y las estadsticas sobre los recursos con los que cuenta la poblacin.
2.5 Tasa de crecimiento 2000-2006 (%)
2.0
1.5
1.0
0.5
Ver nota tcnica 2 al final del informe para ms detalles.
0.0 ndice de educacin ndice de salud ndice de ingreso ndice de desarrollo humano Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico.
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico.
Cuadro 1 Estimacin preliminar del IDH y componentes, 2007-2008

Valor del IDH Posicin relativa 2008 9 5 3 12 32 4 6 14 1 16 18 23 31 27 13 28 15 22 2 30 25 11 8 19 17 7 21 10 26 29 20 24 Entidad IDH 2007 0.8488 0.8544 0.8611 0.8324 0.7345 0.8571 0.8525 0.8276 0.9149 0.8200 0.8148 0.8004 0.7577 0.7876 0.8281 0.7787 0.8255 0.7967 0.8771 0.7584 0.7973 0.8371 0.8496 0.8052 0.8165 0.8496 0.8048 0.8416 0.7949 0.7792 0.8072 0.7943 0.8265 IDH 2008 0.8499 0.8557 0.8659 0.8306 0.7395 0.8588 0.8551 0.8295 0.9176 0.8230 0.8168 0.8031 0.7594 0.7938 0.8304 0.7823 0.8268 0.8037 0.8797 0.7611 0.7998 0.8424 0.8500 0.8090 0.8193 0.8541 0.8087 0.8455 0.7973 0.7799 0.8088 0.8031 0.8290 Variacin porcentual 2007-2008 0.13 0.15 0.56 -0.22 0.68 0.20 0.30 0.23 0.30 0.37 0.25 0.34 0.22 0.79 0.28 0.46 0.16 0.88 0.30 0.36 0.31 0.63 0.05 0.47 0.34 0.53 0.48 0.46 0.30 0.09 0.20 1.11 0.30 Diferencia en posicin relativa 2007-2008 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -1 0 0 0 1 0 2 0 0 -2 0 -1 1 0 1 0 0 -1 -1 -1 2 2007 2008
IS 0.8369 0.8475 0.8470 0.8318 0.8148 0.8434 0.8284 0.8398 0.8487 0.8227 0.8434 0.8374 0.8052 0.8280 0.8368 0.8267 0.8458 0.8316 0.8381 0.8182 0.8336 0.8382 0.8519 0.8334 0.8249 0.8350 0.8246 0.8326 0.8462 0.8124 0.8332 0.8420 0.8327
IE 0.8873 0.8963 0.9108 0.8302 0.7723 0.8858 0.8960 0.8667 0.9527 0.8824 0.8741 0.8326 0.7824 0.8472 0.8700 0.8235 0.8691 0.8593 0.9026 0.8120 0.8314 0.8605 0.8429 0.8458 0.8836 0.9024 0.8772 0.8912 0.8707 0.8208 0.8325 0.8583 0.8628
II 0.8221 0.8193 0.8255 0.8352 0.6164 0.8422 0.8329 0.7764 0.9432 0.7549 0.7268 0.7312 0.6854 0.6876 0.7774 0.6860 0.7616 0.6992 0.8907 0.6450 0.7268 0.8127 0.8541 0.7365 0.7410 0.8114 0.7127 0.8011 0.6676 0.7042 0.7560 0.6827 0.7839
IS 0.8393 0.8496 0.8492 0.8344 0.8179 0.8457 0.8305 0.8421 0.8508 0.8250 0.8458 0.8399 0.8082 0.8306 0.8392 0.8294 0.8479 0.8340 0.8400 0.8212 0.8365 0.8407 0.8541 0.8359 0.8272 0.8373 0.8274 0.8347 0.8488 0.8153 0.8356 0.8445 0.8354
IE 0.8901 0.9028 0.9198 0.8282 0.7784 0.8895 0.9003 0.8696 0.9576 0.8846 0.8763 0.8374 0.7867 0.8525 0.8746 0.8253 0.8767 0.8715 0.9082 0.8121 0.8326 0.8692 0.8459 0.8496 0.8860 0.9137 0.8803 0.8967 0.8761 0.8216 0.8366 0.8699 0.8667
II 0.8203 0.8147 0.8287 0.8293 0.6222 0.8412 0.8345 0.7766 0.9443 0.7593 0.7284 0.7321 0.6833 0.6982 0.7773 0.6922 0.7557 0.7057 0.8910 0.6501 0.7302 0.8174 0.8500 0.7415 0.7447 0.8114 0.7182 0.8052 0.6670 0.7026 0.7542 0.6949 0.7850
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Estado de Mxico Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Nacional
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. Nota: Ver nota tcnica 2 al final del informe. Una cifra positiva indica una mejor posicin en 2008 respecto 2007; una cifra menor a cero indica lo contrario.
Grfica 1.2 Mortalidad infantil por cada mil nacidos vivos
Chiapas Guerrero Oaxaca Sur Nacional 0 10 20

22 27 32 32
35 34 45 34 38
33
30
40
50
Nmero de muertes por cada mil nacidos vivos Resultado factible Resultado observado
Fuente: Jayasuriya y Wodon (2007) con datos panel por entidad federativa en el periodo 1990-1996. Nota: La categora Sur refiere al promedio de Chiapas, Guerrero y Oaxaca.
Grfica 1.3 Mortalidad entre menores de 5 aos por cada mil nacidos vivos
Chiapas Guerrero Oaxaca Sur Nacional 0 10 20

27 32 44 44 45
49
51 52
49 50
30
40
50
60
Nmero de muertes entre menores de 5 aos por cada mil nacidos vivos
Resultado factible
Resultado observado
del IDH. Es claro que gastar ms en educacin no mejora en forma automtica las condiciones de desarrollo. Si bien la intervencin del Estado en la forma de ms gasto no necesariamente implica mayor desarrollo humano, otras de sus acciones, sumadas al conjunto de circunstancias, pueden contribuir al mejor aprovechamiento de los recursos existentes para alcanzar dicho desarrollo. Despus de todo, el gasto no es el nico instrumento de poltica pblica de un gobierno; tambin dispone de las regulaciones, el otorgamiento de incentivos y la supervisin de un gran conjunto de actividades, entre otras acciones. El estudio mencionado permite evaluar el desempeo de las entidades federativas para convertir los recursos pblicos y privados en indicadores de bienestar. Para ello, se comparan las tasas de supervivencia y matriculacin que seran factibles con las condiciones tecnolgicas y sociales vigentes, con aqullas que efectivamente se logran. Esta discrepancia entre lo posible y lo alcanzado se ilustra en las grficas 1.2 a 1.5, que muestran los resultados en los estados de la regin sureste, que son los de menor desarrollo humano de Mxico, y el promedio del pas. Estos clculos permiten concluir que el estado de Guerrero, aparte de tener un bajo nivel de recursos, ha presentado ineficiencias en su uso, lo que explica los rezagos en sus indicadores de mortalidad. Por su parte, Chiapas tiene un gran potencial para mejorar la eficiencia en matriculacin en educacin primaria en comparacin con el promedio nacional. En este sentido Chiapas luce un desempeo similar al de Oaxaca en mortalidad, aunque esta ltima resalta por el amplio margen existente para aumentar su eficiencia en indicadores educativos aun por encima de las oportunidades para mejorar sus indicadores de mortalidad. En cuanto a la educacin secundaria, llama la atencin el grado de ineficiencia de la matriculacin en cada estado, en la regin y en el pas en su conjunto.
Grfica 1.4 Tasa de matriculacin en educacin primaria como porcentaje de la poblacin
Grfica 1.5 Tasa neta de matriculacin en educacin secundaria como porcentaje de la poblacin
Chiapas Guerrero Oaxaca Sur Nacional 0 20 40 60 Tasa de matriculacin
78
84 87 88 84 91 92
Chiapas Guerrero Oaxaca Sur

93 98
39 50 51 47
58 61 61 60 60 75
89
Nacional 0 20 40 Tasa neta de matriculacin 60
80
100
80
Resultado factible
Resultado observado
Resultado factible
Resultado observado
Las instituciones pueden ampliar o limitar los efectos del gasto

Cada individuo de una sociedad valora en forma distinta lo que involucra el gasto pblico, desde la obtencin de los recursos que lo financian hasta el impacto final esperado, pasando por quin debera beneficiarse. Pero aun si hubiera acuerdo sobre los medios y los fines, sera imposible que todas las personas se ocuparan directamente de la planeacin, la programacin, la elaboracin del presupuesto y el ejercicio y control del gasto; por ello se delega parte de la atencin de los asuntos pblicos, dentro de ciertos lmites. Las instituciones son reglas y procedimientos que estructuran la interaccin social al delimitar y habilitar el comportamiento de los individuos o actores (Helmke y Levitsky 2007). Las instituciones polticas definen quines son los actores relevantes en la toma de decisiones, influyen en la definicin de sus incentivos y determinan su actuacin. El desempeo de los responsables del gasto pblico y la proximidad de sus decisiones para reflejar las preferencias de los ciudadanos depende crucialmente del sistema de incentivos que enfrentan ambos grupos, el cual est determinado por la forma de tener acceso a recursos, el grado de diseminacin de
la informacin para tomar decisiones presupuestales, el alcance de dicha toma de decisiones, la forma en que el gasto pblico se convierte en bienes y servicios para ciudadanos especficos y ante quines rinden cuentas y son responsables los encargados del gasto. Dado que los polticos y las burocracias no son simples defensores de los ciudadanos, sino que poseen intereses y objetivos propios, es necesario que las instituciones planteen recompensas y castigos para alinear el comportamiento de estos agentes, no siempre observable, con el inters pblico (ver recuadro 1.6). Aunque este problema no es exclusivo de la accin gubernamental, resulta particularmente complejo debido a la multitud de niveles en que ocurre (involucra interacciones entre el gobierno federal y los locales, agencias gubernamentales, ciudadanos, proveedores del sector pblico, etctera) y a un esquema en que el cumplimiento de las tareas se delega a numerosos agentes. Adems, muchos elementos de mercado, que suelen disciplinar conductas que se desvan de los objetivos, suelen estar ausentes, por ejemplo la posibilidad de despedir a un legislador poco dispuesto o incapaz para desempear sus tareas o de reubicar a trabajadores que duplican funciones pero estn protegidos por grupos de presin.
Recuadro 1.6 La consideracin del inters pblico

Hasta qu punto las polticas generadas por un sistema promueven el bienestar general o tienden a canalizar beneficios a grupos privados? El Informe sobre el Progreso Econmico y Social en Amrica Latina (2006) del Banco Interamericano de Desarrollo, que reporta el trabajo realizado y profundizado por Stein y Tommasi (2007) da una respuesta a esta pregunta dentro de su esfuerzo por medir la calidad de las polticas pblicas en Amrica Latina. De acuerdo con estos autores, tomar en cuenta el inters general significa: 1. Evitar que se favorezca a los influyentes. 2. Que las transferencias pblicas lleguen efectivamente a los pobres y no a los ricos. 3. Tener un Estado capaz de castigar a los poderosos. 4. Que el gobierno represente los intereses difusos y poco organizados adems de intereses concentrados y organizados. Con la ayuda de encuestas a lderes y expertos de la regin, estos autores estiman un ndice de consideracin del inters pblico (ICIP) para 18 pases de Amrica Latina, basado en las percepciones de los puntos mencionados. En Mxico encontraron que antes de 1997, cuando el Partido Revolucionario Institucional perdi su mayora en la Cmara de Diputados, las polticas gubernamentales alcanzaban el 39% del mximo valor del indicador. Posteriormente, hasta 2005, este porcentaje ha llegado a 55%, superior al promedio de los pases de la regin (50%). En otras palabras, los cambios polticos de la dcada de 1990 se han traducido en tomar ms en cuenta el bienestar general. Del anlisis de estos autores, cabe destacar tres elementos adicionales: Primero, el sistema poltico mexicano tiene un amplio potencial para reflejar de mejor forma el inters pblico, pues en Amrica Latina slo Chile alcanza altos valores de este indicador, comparables con los de pases desarrollados. Segundo, la independencia del Poder Judicial, el desarrollo de un servicio civil de carrera y legisladores ms confiables y con conocimientos especializados en sus tareas se asocian a mayores niveles del ICIP. Por otra parte, existe una asociacin significativa entre incrementos en el IDH y aumentos en el ICIP, que si bien no necesariamente implica causalidad del ltimo hacia el primero, podra involucrarla en alguna medida.
Fuente: Stein y Tommasi (2007), Stein et al. (2006).
Grfica 1.6 Discrepancias de capital pblico y corrupcin
Bajo 18
Alto
DF
ndice nacional de corrupcin y buen gobierno (promedio de 2001 y 2003)
16
Pue Edomex
14 12 10
Jal Gro
Alto
Dgo NL SLP Mor Gto Tlax Oax Sin Ver Zac Nay BC Yuc Tamps Chis Chih Hgo Coah Son QRoo Ags Col BCS
8
Mich
Qro
Tab Camp
6 4 2 0 0.2
Bajo
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
2.2
2.4
5.6
5.8
ndice de discrepancia de capital pblico
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico con base en Rodrguez-Oreggia (2008a) y Transparencia Mexicana (2007).
Una dificultad adicional en el caso del gasto pblico es que su ejercicio efectivo requiere el criterio de quien lo controla, pues es imposible tener reglas para todas las circunstancias en que han de ofrecerse bienes y servicios gubernamentales o asignarse transferencias. As, cierto grado de flexibilidad en materia de gasto pblico es inevitable, aunque no debe llegarse al extremo en que el inters del mandatario no tiene contrapesos y termina por predominar sobre el del mandante. Pese a que existe un rea gris donde no est claro si debe ampliarse o restringirse el margen de accin de quienes se encargan del gasto pblico, es evidente que cuando existe corrupcin, que se traduce en dao grave al patrimonio pblico, se rebasa el mandato otorgado por los ciudadanos. La combinacin del indicador de discrepancias en el acervo de capital pblico, explorado por Rodrguez-Oreggia (2008a), y el ndice nacional de corrupcin y buen gobierno (INCBG) de Transparencia Mexicana (2007), ofrece una aproximacin al caso de Mxico. El primero, el indicador de discrepancias, mide el valor de cierto capital fsico que debera existir de acuerdo con la inversin pblica registrada considerando la depreciacin normalmente observada, y lo compara con el valor que efectivamente existe. La diferencia porcentual entre estos dos acervos indica las restricciones para la ampliacin o preservacin del capital pblico. Estos
elementos pueden incluir mayores costos a los considerados, o condiciones particulares, como desastres climticos frecuentes. Sin embargo, la ineficiencia y la corrupcin tambin podran estar detrs de los faltantes registrados. El indicador de discrepancias no mide la corrupcin, pero s seala dnde hace falta aclarar por qu no hay mayores niveles de activos pblicos. Por su parte, el INCBG registra el nmero de veces que se pag un soborno por cada 100 veces que se realiz un trmite o se obtuvo un servicio pblico. El ndice utiliza una escala de cero a 100 que asigna una mayor puntuacin a la mayor frecuencia de actos de corrupcin. Aunque el ndice permite inferir algunos costos de la corrupcin, no detecta el posible dao patrimonial derivado de prcticas deshonestas en la inversin pblica. Sin embargo, esto puede comenzar a explorarse si se relaciona el INCBG con el indicador de discrepancias de capital pblico (ver grfica 1.6). La corrupcin en un mbito de la vida pblica suele favorecer su existencia en otros; sin embargo, las discrepancias en los acervos de capital pueden tener explicaciones razonables; por ello, en algunas entidades del pas, como el Distrito Federal o el estado de Mxico, sera conveniente contar con ms informacin gubernamental para descartar la corrupcin como causa de que los recursos presupuestales no se traduzcan en ms capital pblico.
Indicadores de carencia de desarrollo y la equidad del gasto pblico

El igual valor que en principio tienen las experiencias de todos los individuos para el bienestar general conduce a incorporar como elemento esencial del desarrollo humano la igualdad de oportunidades. En consecuencia, la intervencin del estado debe promover dicha igualdad. Esto conduce naturalmente a los principios de equidad vertical (tratar de manera distinta a los diferentes) y horizontal (tratar de la misma forma a los iguales). Estos principios tambin se aplican en el mbito de las finanzas pblicas, aunque con elementos distintos. En materia impositiva la equidad vertical implica que personas con mayor capacidad de pago de impuestos deben contribuir ms, mientras que la horizontal indica que personas con la misma capacidad deberan tener el mismo tratamiento fiscal (Musgrave 1959). De forma ms rigurosa, Feldstein (1976) seala que la equidad horizontal implica que si dos individuos tuvieran el mismo nivel de utilidad cuando el impuesto permanece sin cambio, tambin deberan tener el mismo nivel de utilidad si el impuesto cambia (ver recuadro 1.7). Por la misma va puede hacerse un planteamiento ms exacto de la equidad vertical. Estas ideas pueden ampliarse fcilmente al gasto pblico y a la forma en que ste se asigna mediante el acceso a bienes y servicios o la entrega de transferencias. Tambin puede llevar a
examinar cmo se beneficia en mayor o menor medida a los que menos tienen, o cmo se afecta en forma diferenciada a personas que en principio tienen el mismo ingreso. De aqu surge el inters en beneficiar por medio del gasto pblico a los ms pobres en una proporcin mayor a su ingreso, a lo que puede llamarse progresividad (ver recuadro 1.8) y la preocupacin por el cambio que genera dicho gasto en el ordenamiento de los individuos de acuerdo con sus ingresos. Una diferencia notable en el tratamiento de la equidad vertical y horizontal en un enfoque de desarrollo humano radica en que la variable de referencia para considerar que los individuos son iguales o diferentes debe trascender al ingreso percibido, pues se trata de identificar las capacidades de las personas, o privaciones de las mismas, y no el simple acceso a recursos. En este sentido el uso del IDH como variable ordenadora de los niveles de bienestar puede jugar un papel importante, similar a la funcin que el nivel de necesidades cumple en el anlisis de la equidad en la salud (ver recuadro 1.9). Culyer (1995) plantea, en el contexto de la asignacin de recursos para la atencin de la salud, que la equidad horizontal significa tratar de la misma forma a quienes son iguales en la dimensin relevante, como tener las mismas necesidades, mientras equidad vertical significara, en esta perspectiva, tratar en forma diferenciada a quienes tienen necesidades distintas. Por
Recuadro 1.7 Ingresos pblicos en Mxico

La proporcin del Producto Interno Bruto (PIB) captada por el gobierno es indicativa del grado en que ste controla los recursos generados por una economa (ver grfica 1). La recaudacin que el Estado realiza por medio de impuestos suele provenir directamente del ingreso (personal y empresarial) o del gasto que realizan los individuos en bienes y servicios. Pocentaje Con base en registros del Fondo Monetario Internacional (2010), al ao 2008 el gobierno de Mxico obtuvo un ingreso total de menos del 25 por ciento del PIB, proporcin menor que la obtenida por el promedio de economas emergentes y en desarrollo (138 pases incluido Mxico) o Amrica Latina. La cifra nacional resulta 40 por ciento inferior a la proporcin captada por el Gobierno de los Estados Unidos de Norteamrica y 56 por ciento inferior a lo obtenido por la Unin Europea. Este indicador brinda una primera nocin sobre la presin que enfrentan las finanzas pblicas para cubrir la demanda de recursos para las prioridades nacionales. Grfica 1 Ingresos pblicos como porcentaje del PIB, 2008
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Mxico Economas frica emergentes Sub-sahariana y en desarrollo America Latina y el Caribe EEUU Unin Europea
Fuente: FMI (2010). Nota: Los ingresos pblicos incluyen impuestos , contribuciones sociales y transferencias.
Fuente: Oficina de investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico con base en FMI (2011) y OCDE (2007).
Recuadro 1.8 Equidad vertical de los impuestos y del gasto pblico en Mxico
Una forma de evaluar la equidad vertical del gasto pblico es comparar la distribucin del ingreso antes de impuestos y transferencias gubernamentales, con la que resulta de agregar estos instrumentos fiscales. Este ejercicio ha sido realizado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para 2006 estableciendo la participacin en el ingreso total de diez grupos con porcentajes iguales de hogares (deciles) ordenados de menor a mayor ingreso antes de impuestos y transferencias. El cuadro muestra que el efecto distributivo de los impuestos es muy pequeo, mientras que la adicin del correspondiente al gasto permite que el primer decil eleve su participacin de 1.7 a 2.5% del ingreso total, y que el efecto redistributivo decrezca conforme aumenta el nivel de ingreso. La informacin le permite a la SHCP decir que el efecto redistributivo total revela que la poltica fiscal ha tenido un efecto positivo en la distribucin del ingreso, pues son los deciles de mayores ingresos quienes contribuyen en una mayor proporcin a la recaudacin y quienes se benefician, en trminos relativos, menos del gasto social (SHCP 2010, 48). Esto se confirma observando que el ndice de concentracin de los ingresos (CC), que toma un valor de cero cuando hay perfecta igualdad y de uno cuando una persona concentra todo el ingreso, declina 8.7%. Sin embargo, clculos similares para otros pases muestran que este es un declive modesto en la desigualdad. Para el conjunto de los pases de la Organizacin de Cooperacin para el Desarrollo Econmico (OCDE) esta reduccin es de 25%, con un mximo de 50% y un mnimo de 33% para los pases que incluye. IV V VI VII VIII IX X Total* CC** 5.0 6.5 7.7 9.8 11.2 15.5 35.9 100.0 0.498 5.0 6.5 7.8 9.9 11.1 15.5 35.7 100.0 0.497 5.4 6.7 7.8 9.9 11.0 15.1 33.9 100.0 0.455 Deciles I II III Autnomo 1.7 2.9 3.8
Cuadro 1 Impacto redistributivo integral del sistema fiscal. Ingreso por deciles de hogares antes y despus de impuestos y gasto pblico (porcentaje)
Neto impuestos 1.7 2.9 3.8 Con gasto pblico 2.5 3.6 4.3
Fuente: SHCP (2008a) con informacin de la ENIGH (2006). Nota: La categora autnomo refiere al ingreso antes de impuestos y transferencias gubernamentales. *El total puede no sumar debido al redondeo. ** CC Coeficientes de Concentracin estimados Fuente: SHCP (2008a, 2010) y OCDE.
supuesto, ningn tipo de equidad es operativo si el concepto de necesidad no es cuantificable para realizar juicios sobre similitudes y diferencias entre individuos. Sin embargo, existen varias propuestas para concretar y medir el concepto. Van Doorslaer y Masseria (2004) realizan un anlisis retrospectivo donde describen y miden el grado de equidad horizontal en la provisin de servicios de salud. Para ello comparan la distribucin observada de la atencin mdica por niveles de ingreso con la correspondiente a las necesidades de dicha atencin. El clculo de estas ltimas se basa en el pronstico de la demanda por atencin mdica que correspondera a la presencia de distintos padecimientos, niveles de ingreso y otros elementos descriptores de las circunstancias de las personas. El grado de concentracin de la diferencia entre la atencin mdica real y la necesitada, respecto del promedio, mide la falta de equidad horizontal. Dicho de otra forma: la diferencia entre lo que se recibi (de ms o de menos) en comparacin con lo necesario ilustra la magnitud del problema de equidad horizontal.
En los resultados de 21 pases de la OCDE obtenidos por los autores mencionados se observa que Mxico, despus de Estados Unidos, era el pas que menos equidad horizontal presentaba en el uso de servicios mdicos (ver grfica 1.7). El sesgo que detectaron consiste en que dos personas con el mismo nivel de necesidades de atencin mdica tendran distinta probabilidad de consultar a un doctor, y el ms rico resultar favorecido en forma notoria. Este patrn de atencin mdica no ocurra de igual forma para todos los pases y todos los tipos de atencin, pues slo en la mitad de ellos se observaba un sesgo hacia los ms ricos, e incluso en algunos, como Espaa, el sesgo a la atencin de los ms pobres por parte de mdicos generales es notoriamente alto. El examen de la equidad del gasto pblico debe ir ms all de identificar a los beneficiarios por estratos de ingreso y analizar, mediante el uso de indicadores multidimensionales no monetarios, la correspondencia entre el gasto y las carencias o necesidades que debera atender (Bourguignon y Pleskovic 2007).
Recuadro 1.9 Un indicador simple de privacin de desarrollo

Hasta el ms reciente Informe Mundial sobre Desarrollo Humano, el IDH se ha calculado como el promedio de los logros alcanzados por un grupo en salud, conocimientos y recursos. El logro corresponde a lo que se rebas respecto a una referencia mnima de esperanza de vida, alfabetizacin, matriculacin o ingreso, segn sea el caso, en comparacin con el mayor logro posible, es decir, la diferencia entre el mximo y el mnimo correspondientes. Un valor de uno del IDH representa el alcance del 100% del mximo logro en cada dimensin, mientras que uno de cero representa slo haber alcanzado lo mnimo en cada una de ellas. Sin embargo, en sus orgenes, el clculo del IDH se obtena identificando privaciones en cada dimensin del desarrollo: El ndice de desarrollo humano (IDH) se construye en tres pasos. El primer paso consiste en definir una medida de las privaciones que sufre un pas en cada una de las tres variables bsicas El segundo paso consiste en definir un indicador promedio de privacin El tercer paso consiste en medir el ndice de desarrollo humano (IDH) como 1 menos el ndice de privacin promedio (PNUD 1990, 232). Las razones para este procedimiento permanecen vlidas y ayudan a entender mejor el IDH: El origen de la desilusin y el desnimo provocados por un bajo desempeo suele ser la creencia de que las cosas podran ser mucho mejores. Esta apreciacin asigna una gran importancia a la idea de un dficit en relacin con un nivel considerado aceptable (PNUD 1990, 39). As, un indicador simple de privacin de desarrollo (IPDH) corresponde a 1 menos el IDH, equivalente al promedio de los ndices de privacin en cada dimensin. Un ejemplo del IPDH se encuentra en la grfica anexa que ordena a las entidades federandice de carencias (1-IDH) PIB
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico con datos del anexo estadstico. Fuente: PNUD (1990).
tivas en orden creciente de privaciones. El eje horizontal mide el porcentaje acumulado de poblacin de las entidades y el vertical su porcentaje acumulado del IPDH. Si las carencias de desarrollo estuvieran igualmente distribuidas, el 10% de la poblacin acumulada tendra el 10% del IPDH acumulado, el 10% siguiente un monto similar, y as sucesivamente, lo que correspondera a una lnea recta conectando los extremos de los ejes. En realidad, las privaciones son mayores en los primeros grupos de poblacin y se reducen consecutivamente, lo que da una lnea por arriba de la diagonal que indica desigualdad. En contraste, la distribucin del PIB revela que las entidades con mayores carencias captan los menores recursos (lnea por debajo de la diagonal).
Grfica 1 ndice de privacin y PIB acumulado 1.00 0.90 0.80 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00 Poblacin acumulada
LA TRANSICIN INSTITUCIONAL: DE LA EXPANSIN DEL GASTO A LA CULTURA DE TRANSPARENCIA Y DE LA EVALUACIN

La eficiencia y la equidad del gasto en desarrollo humano y social en Mxico (ver recuadro 1.10) han estado ligadas a tres grandes polticas. Primera, la Reforma Agraria puesta en marcha inmediatamente despus de la Revolucin Mexicana hasta la dcada de 1990 y complementada con sustanciales subsidios agrcolas. Segunda, la construccin y expansin masiva de los sistemas de salud, educacin y seguridad social en la segunda mitad del siglo XX. Tercera, las reformas de los instrumentos redistributivos aprobadas en las dos dcadas recientes, que han incluido esque-
mas innovadores de transferencias focalizadas y mayor gasto en educacin bsica y servicios de salud para los no asegurados. En este ltimo rubro, se ha ampliado la descentralizacin del financiamiento y el uso de los recursos iniciado en la dcada de 1980. Junto con las polticas centradas en la redistribucin de activos e ingreso se dio un conjunto de medidas cuyo eje era la dimensin geogrfica, es decir, la reduccin de las desigualdades regionales. Estas polticas generaron instituciones como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), en 1943; la Secretara de Salubridad y Asistencia, hoy Secretara de Salud (Ssa), y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Por otra parte, en 1978 la Secretara de Educacin
ndice de carencias acumuladas
Grfica 1.7 Equidad horizontal en el uso de servicios mdicos
0.14 ndice de inequidad horizontal para la probabilidad de las visitas de doctor 0.12 0.10 0.08 0.06 0.04 0.02 0 -0.02
Pro-ricos
Pro-pobres
-0.04 Reino Unido Estados Unidos Dinamarca Alemania Blgica Australia Hungra Irlanda Austria Noruega Holanda Suecia Suiza Grecia Italia Canad Finlandia Portugal Mxico Espaa Francia
Visitas al mdico general
Todas las visitas
Visitas a especialistas
Fuente: Van Doorslaer y Masseria (2004). Nota: La informacin empleada por los autores no permite distinguir entre visitas especializadas y generales para todos los paises. En ese caso se reportan slo todas las visitas.
Pblica (SEP) cre delegaciones estatales y en 1992 transfiri los servicios educativos a los estados, con los recursos correspondientes. Una descentralizacin similar ocurri posteriormente con los servicios de salud. Despus de la creacin en la dcada de 1960, de la Compaa Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo), encargada de otorgar subsidios alimentarios, vino una serie de programas para atender a grupos marginados. En 1982, dichos programas se integraron al Ramo 26 del Presupuesto de Egresos de la Federacin, antecedente de otros fondos de desarrollo regional. En 1988 destac una de las primeras polticas explcitas contra la pobreza, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), y posteriormente se reestructuraron los subsidios agrcolas mediante el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo). En 1997 se cre el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), ms tarde denominado Oportunidades, que realiza transferencias monetarias condicionadas. Desde el ao 2000, con la creacin del Seguro Popular fundamentalmente, se ha dado continuidad a la poltica de gasto social de finales de la dcada de 1990.
Panorama histrico de las polticas redistributivas: la equidad exigua

Antes de la Reforma Agraria, en 1905, slo 8,431 hacendados (0.2 por ciento de la poblacin ocupada en la agricultura) concentraban 87% de la tierra. Despus de esta se distribuy el equivalente a la mitad de la superficie agrcola actual entre 3.8 millones de productores mediante el sistema de propiedad ejidal, por lo que hoy Mxico presenta el menor ndice de concentracin de la tierra en Amrica Latina (Deininger y Olinto 2002). Desde la dcada de 1940 la reforma se complement con varios subsidios: a los insumos (principalmente a la irrigacin, los fertilizantes y el almacenaje), a la produccin, con precios de garanta (sobre todo para maz y frijol), y a los alimentos (fundamentalmente a la tortilla). Los subsidios a la produccin y al consumo fueron administrados por la Conasupo entre 1965 y 1999, y absorbieron, en promedio, medio punto del PIB por ao. En contraste con la redistribucin de la tierra, los subsidios beneficiaron a los grandes agricultores comerciales y a los consumidores urbanos, y excluyeron a los pobres rurales.
De acuerdo con Scott (2008) fue hasta finales del siglo XX cuando se dio por concluida la Reforma Agraria, se eliminaron las restricciones legales a la movilidad econmica de la tierra y el trabajo en el ejido, y el esquema de subsidios fue sustituido por
transferencias directas de ingreso, como el Procampo, basado en la extensin de la tierra poseda y no en la produccin o la comercializacin. Sin embargo, el nuevo esquema de transferencias no impidi que los subsidios al campo continuaran siendo
Recuadro 1.10 El gasto en desarrollo humano y desarrollo social

Para el presente anlisis se define al gasto pblico en desarrollo humano (GDH) como el gasto pblico dirigido a promover las tres dimensiones representadas en el IDH: educacin, salud e ingresos. Esta definicin no coincide exactamente con la clasificacin funcional de gasto en desarrollo social (GDS) utilizada oficialmente (ver diagrama 1). Diagrama 1 El gasto social en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) El objetivo de distinguir entre estas transferencias y las transferencias en especie, que aqu abarcan los servicios educativos y de salud, es que en este ltimo caso el objetivo no es redistribuir poder de compra, sino dar acceso al desarrollo humano en sus respectivas dimensiones, y puede existir una brecha importante entre el costo de provisin y su valor monetario para los beneficiarios.
11. Secretara de Educacin Pblica 12. Secretara de Salud 20. Secretara de Desarrollo Social
Ramos de la administracin pblica centralizada
Gasto programable (Ramos) Gasto social

Educacin Salud Seguridad social Urbanizacin Vivienda y desarrollo regional Agua potable y alcantarillado Asistencia 19. Aportaciones a seguridad social 23. Provisiones salariales y econmicas 25. Aportaciones para los sistemas de educacin bsica y normal*
Ramos generales:
Gasto en funciones de desarrollo social en dependencias y organismos del sector pblico
Gasto no programable (Ramos)

Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. Nota:* Gasto social descentralizado
28. Participaciones a entidades federativas y municipios
La definicin de GDH coincide con la del GDS, en cuanto a educacin y salud, pero el rubro de ingresos no existe como tal en el GDS. Aunque, en principio, los subsidios a bienes y servicios de consumo y transferencias pblicas, monetarias o en especie, pueden considerarse como apoyos al ingreso al liberar recursos monetarios de los hogares a otros fines, la presente propuesta acota los apoyos al ingreso a las transferencias monetarias (por ejemplo, Oportunidades o Procampo), a las transferencias cuasimonetarias, como subsidios a bienes de consumo (alimentarios y energticos para la vivienda), a la venta de productos o compra de insumos productivos bsicos (subsidios agrcolas), o a las transferencias de bienes bsicos (pisos de tierra, desayunos escolares, despensas, etctera).
Los programas y montos del GDH se presentan en el cuadro 1. stos incluyen la gran mayora del GDS, pero agregan subsidios generalizados al consumo y subsidios agrcolas que tienen efectos redistributivos importantes en la dimensin del ingreso. En la clasificacin funcional del presupuesto oficial, los subsidios agrcolas se incluyen como gasto en desarrollo econmico y los subsidios generalizados al consumo no se reportan en forma explcita dentro de la estructura presupuestal del sector pblico.1
1 El subsidio elctrico residencial se incluye dentro de las transferencias federales del gobierno a las empresas elctricas en el presupuesto, pero se reporta explcitamente como subsidio a los consumidores en otros documentos oficiales, como los anexos estadsticos de los Informes de Gobierno y las estadsticas del sector publicadas por la Comisin Federal de Electricidad (CFE) y la Secretara de Energa en sus respectivas pginas de internet. El subsidio a las gasolinas se reporta por el lado de ingresos como impuesto especial a la produccin y servicios (IEPS) negativo. Los subsidios implcitos por las exenciones al impuesto al valor agregado (IVA) se reportan en los informes anuales del Gasto Fiscal de la SHCP.
altamente regresivos (10% de los productores captan 45% de los recursos de Procampo). Por otra parte, en el curso del siglo XX Mxico dej de ser un pas con una tasa de analfabetismo de 80%, una tasa de
mortalidad infantil de 25% y una esperanza de vida al nacer de apenas 30 aos similar a la que, se estima, prevaleca en tiempos prehispnicos para convertirse en uno con analfabetismo de 10%, mortalidad infantil menor a 2% y esperanza de vida de 75
Cuadro 1 Gasto pblico en desarrollo humano. Conceptos y montos 2006-2008

Concepto Gasto en desarrollo social TRANSFERENCIAS ANALIZADAS (A+B+C) Transferencias en especie (A+B) Transferencias (cuasi) monetarias (excl. gasto fiscal) A. Educacin Preescolar Primaria Secundaria Media superior Terciaria B. Salud Poblacin no asegurada Poblacin asegurada IMSS ISSSTE Pemex Seguro Popular IMSS-Oportunidades C. Transferencias (1) (a+b+c+d) a. Pensiones
(2)
2006 millones 988,369 1,012,926 673,005 339,921 412,896 44,583 135,352 86,817 63,443 82,701 260,109 100,184 159,925 128,716 22,948 8,261 12,170 4,974 339,921 115,571 33.6% 11.4% 100% 66.4% 33.6% 40.8% 4.4% 13.4% 8.6% 6.3% 8.2% 25.7% 9.9% 15.8% %
2008 millones 1,305,607 1,624,522 800,905 823,618 476,704 49,794 154,891 100,001 74,497 97,521 324,201 142,787 181,414 138,885 32,005 10,524 24,892 5,884 823,618 379,211 50.7% 23.3% 100% 49.3% 50.7% 29.3% 3.1% 9.5% 6.2% 4.6% 6.0% 20.0% 8.8% 11.2% % IMSS
Concepto
2006 millones 80,402 35,169 107,153 281,917 64,935 42,218 174,764 69,638 15,025 47,559 44,929 33,526 4,234 2,806 1,300 1,090 401 1,572 1,992 638 4.7% 6.9% 10.6% %
2008 millones 95,256 283,955 317,543 527,674 99,934 217,609 210,131 69,638 14,199 57,226 53,332 41,709 1,639 3,665 2,769 1,483 1,170 897 1,887 2,007 3.5% 4.3% 19.5% %
ISSSTE (3) b. Subsidios al consumo (excl. gasto fiscal IVA) Subsidios al consumo Subsidios elctrico residencial Gasolinas (IEPS negativo) Gasto fiscal IVA c. Subsidios agrcolas* Procampo d. Gasto dirigido (contra la pobreza)(4) Gasto dirigido (cuasi) monetario Oportunidades Vivienda (Tu Casa) DIF desayunos Liconsa Programa de Empleo Temporal (PET) Opciones productivas Otras becas educativas (excl. Oportunidades) Hbitat Microrregiones
Fuente: Scott (2009a), 2008 actualizado por la Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano (ver nota metodolgica al final de este informe). Notas: Precios corrientes. * Cifras de 2006. 1.- Excl. Gasto Fiscal IVA. 2.- subsidio pblico neto de contribuciones obrero-patronales. 3.-El monto para 2008 incluye el presupuesto destinado al Bono de Reconocimiento de Pensin con motivo de la reforma a la ley del ISSSTE. Sin este bono la cifra correspondera a 63,476. 4.- No incluye el Programa de Adultos Mayores que en 2008 obtuvo un monto de 9,536.7 millones de pesos (SHCP 2010).
En total se consideran ms de 30 rubros de gasto pblico, que incluyen educacin, salud y seguridad social, subsidios energticos y agrcolas, y los principales programas de gasto dirigido.2 En conjunto estos recursos constituyen cerca de 70% del gasto pblico programable, 18% del PIB y 13% del ingreso disponible de los hogares. Al ao 2008, entre las tres dimensiones principales del GDH, la mitad se gasta en transferencias en especie en educacin (29%) y
2 El gasto fiscal en IVA se analiza en trminos de su incidencia distributiva pero no se contabiliza como parte del GDH.
salud (20%), y la otra mitad en apoyos al ingreso (51%).3 En trminos ms especficos, dominan los subsidios al consumo (34%) y las pensiones (34% si se incluyen las exenciones al IVA; 20% si no se incluyen).4 El gasto dirigido incorporado aqu representa apenas 4% del gasto total considerado.
3 Para el ao 2008 estos porcentajes resultan diferentes respecto los publicados en aos anteriores pues ocurren dos eventos que aumentan la importancia relativa de las transferencias de apoyo al ingreso: por un lado, el incremento en los precios internacionales del petrleo eleva la importancia del subsidio en combustibles; y por el otro, el aumento en pensiones producto de un bono de transicin entre esquemas contributivos, que slo opera para 2008. Para 2006, por ejemplo, las transferencias en educacin y salud representaron ms del 65% del gasto total en desarrollo humano. 4 Al ao 2006 dominaban ms los componentes de educacin bsica (28%) y los subsidios al consumo (24% si se incluyen las exenciones al IVA, 11% si no se incluyen), y los servicios de salud para la poblacin asegurada (16%).
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico con base en Scott (2009a).
Grfica 1.8 Evolucin del gasto pblico en desarrollo social: 1925-2007

70 12
Gasto social/Gasto pblico programable (%)
60
10
50
40 6 30 4 20 2
10
0 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Gasto social/Gasto pblico (Programable)
Gasto social/PIB
Gasto educacin/PIB
Fuente: Scott (2009a).
aos. En cierta medida, esto se vincula con el gasto en educacin, total, sta se ha venido reduciendo desde la segunda mitad del salud y seguridad social. siglo XX hasta representar en la actualidad 34% (cuadro 1.2 y En la primera mitad del siglo XX el gasto social fue de apenas grfica 1.9). Esto refleja la menor tasa de crecimiento de la pouno por ciento del PIB (y entre 10 y 20 por ciento del gasto pro- blacin en edad de cursar la educacin bsica y el crecimiento gramable), mientras cerca de 80% estaba asignado a educacin relativo del gasto en seguridad social y de los programas de (ver grfica 1.8). Entre principios de la dcada de 1940 y 1982, ataque a la pobreza, desde el Pronasol hasta el Progresa (este el gasto social en Mxico creci de menos de 2 a 9% del PIB. ltimo posteriormente denominado Oportunidades). Este crecimiento refleja la creacin y expansin de los sistemas El programa Progresa es un claro ejemplo del tercer tipo nacionales de salud y seguridad social a partir de las dcadas de grandes polticas redistributivas posrevolucionarias. Para de 1940 y 1950, as como la expansin masiva de la educacin la dcada de 1990 el subsidio generalizado que otorgaba la pblica en las dcadas de 1960 y 1970. Conasupo a la tortilla se haba vuelto insostenible: el precio En las dcadas de 1980 y 1990 el gasto social sufri recortes interno del maz era 70% superior al internacional y no haba en proporciones mayores al declive de la actividad econmica y recursos para compensar esta diferencia. Adems, los subsidios al final del siglo apenas recuper el nivel que tena en 1982 Cuadro 1.2 Gasto social (%): 1970-2000 como proporcin del PIB. Gasto social / Gasto Gasto en salud y Gasto Sexenio Administracin Gasto educativo / seguridad social / Despus de una leve contracsocial /PIB programable Gasto social Gasto social cin en los primeros aos del 1971-1976 Echeverra 6.70 31.2 36 (57) 52 (24) presente siglo, el gasto social 1977-1982 Lpez-Portillo 8.50 32.9 40 (58) 43 (19) como porcentaje del PIB ha 1983-1988 De la Madrid 6.60 30.1 42 (62) 44 (16) vuelto a crecer, principalmente 1989-1994 Salinas 7.70 45.2 42 (62) 45 (20) con la creacin de programas 1995-2000 Zedillo 8.80 55.8 43 (57) 44 (25) de proteccin social como el 2000-2006 Fox 10.79 59.1 36 (46) 45 (31) Seguro Popular. En cuanto a la participacin Fuente: Scott (2009a). Nota: Sin parntesis se refiere a gasto pblico total, incluyendo contribuciones de los trabajadores y patrones a la seguridad social (en parntesis se consideran relativa de la educacin en el slo transferencias del gobierno federal). gasto en desarrollo social (GDS)
Gasto social/PIB (%) Gasto educacin/PIB (%)
Grfica 1.9 Composicin del gasto social: 1994-2007

100 90 80 13% 70 60 Porcentaje 50 40 30 44% 20 10 0 45% 45% 42% 43% 41% 40% 41% 40% 39% 37% 37% 36% 34% 26% 26% 25% 26% 25% 25% 24% 23% 21% 25% 24% 26% 25% 24% 15% 15% 19% 18% 22% 24% 22% 25% 21% 22% 20% 20% 22%
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Educacin Fuente: Scott (2009a).
Salud
Seguridad social
focalizados a la tortilla (Tortibono) y a la leche (Liconsa) eran sumamente costosos y privilegiaban a la poblacin urbana, por ello se decidi desaparecer Conasupo, eliminar el subsidio a la tortilla y crear el Progresa. Este programa asignaba subsidios familiares condicionados a la asistencia escolar y al uso de servicios de salud, lo que represent una clara mejora en la equidad y eficiencia con que se canalizaban recursos. As, mientras que para transferir efectivamente un peso al 20% de la poblacin objetivo, los subsidios generalizados a la tortilla y a la leche requeran gastar entre ocho y 24 pesos, el Progresa slo necesitaba 1.70. Adems, mientras con los subsidios generalizados a la tortilla y a la leche el 20% de la poblacin ms pobre reciba entre cuatro y 12 por ciento de los recursos totales, con el Progresa esta cifra se elev a 60%. Para apreciar este cambio, la grfica 1.10 compara la distribucin regional del gasto en ayuda alimentaria con la distribucin de los nios desnutridos (baja talla para la edad) antes y despus del Progresa. En 1988, cerca de 70% de los subsidios alimentarios se concentraba en la Ciudad de Mxico, donde se encontraba slo 7% de los nios con desnutricin, mientras 9% de los recursos se asignaba a los estados del sur, donde se encontraba el 51% de los nios desnutridos. Para 1999, la distribucin de los subsidios era proporcional a la poblacin de nios desnutridos. El efecto de estas reformas fue que el subsidio alimentario para las zonas rurales se increment de 40 a 55% del total (Scott 2004). Adems
de su impacto directo en la asignacin de subsidios alimentarios, Progresa ha tenido un efecto indirecto, pero no menos significativo, en la redistribucin de servicios de educacin y salud. Otro ejemplo de reformas con un componente distributivo es el proceso de descentralizacin del gasto pblico. La Revolucin Mexicana dio lugar al surgimiento de un Estado centralista en lo econmico y lo poltico, a pesar de que Mxico se constituy como una repblica federal. El presidente de la Repblica tena bajo su mando a los gobernadores y presidentes municipales y, por ley o de facto, la mayora de las funciones gubernamentales de importancia (Marvn 1997). Esta situacin comenz a cambiar con el proceso de transicin a la democracia, la creciente competencia poltico-electoral, as como por los procesos descentralizadores, observados principalmente desde mediados de la dcada de 1980. Estos dos elementos aumentaron considerablemente la importancia tanto econmica como poltica de los estados y municipios (por ejemplo, el gasto estatal per cpita en trminos reales aument cerca de 107% entre 1993 y 2008). A pesar de estos cambios, hoy da hasta ms de 80% de los ingresos de los gobiernos subnacionales provienen de transferencias del gobierno federal. Esta situacin se debe a que la descentralizacin del gasto no ha tenido una contraparte tributaria. Del total de los impuestos que se recaudan en Mxico, alrededor de 95% lo cobra el gobierno federal, que deja slo el 5% restan-
2007
Grfica 1.10 Distribucin regional de subsidios alimentarios y nios desnutridos

70 60 Porcentaje 50 40 30 20 10 0 1988 Sur 1999 1988 Centro Nios desnutridos (0-5) Fuente: Scott (2002). 1999 1988 Norte Subsidios alimentarios 1999 1988 Cd. de Mxico 1999
te a los estados y municipios. Grfica 1.11 Transferencias en Mxico, 1990-2007 La importancia de analizar las transferencias tambin radica 350 000 en el acelerado crecimiento que stas han tenido en los 10 aos 300 000 recientes, como puede apreciar250 000 se en la grfica 1.11, que destaca la creacin del Ramo 33 (Apor200 000 taciones2), en 1998. En la actualidad, por cada peso que gasta el 150 000 gobierno federal, se destinan a gasto descentralizado alrededor 100 000 de 1.5 pesos, mientras en 1990 eran 0.52 pesos. 50 000 En este recuento histrico es de particular importancia 0 1990 1991 1992 1993 1994 examinar la evolucin regional del gasto pblico federal, pues buena parte de su impacto distributivo est asociado a la Fuente: Velzquez (2008). presencia de criterios claros para su asignacin geogrfica o a su distribucin discrecional. En la dcada de 1970 y principios de la siguiente, los gobiernos mexicanos recurrieron con frecuencia al gasto pblico para responder a problemas de legitimidad poltica y conflicto social en un contexto de enormes poderes presidenciales y amplio acceso al crdito internacional (Bazdresch y Levy 1991). Durante este periodo, el gasto pblico favoreci fundamentalmente a las regiones ms desarrolladas ante la falta de una poltica regional
2 Con la finalidad de evitar confusiones, en el resto del informe las Aportaciones con mayscula se refieren a los recursos del Ramo 33.
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Participaciones
Aportaciones
integral y coordinada (Palacios 1989; Scott 1982). El carcter parcial y discrecional de las polticas regionales de salud, seguridad social, vivienda y crdito se ilustra con el caso del Distrito Federal, altamente subsidiado con recursos provenientes del resto del pas (Moore 1980). Como consecuencia de lo anterior, la inversin pblica per cpita en la Ciudad de Mxico ha permanecido notoriamente por arriba del promedio nacional (ver cuadro 1.3). Los elevados ingresos petroleros y el endeudamiento que ellos permitieron se tradujeron en grandes subsidios para ni-
velar las diferencias regionales, pero la falta de mecanismos de control y monitoreo dej prcticamente sin cambios dichas desigualdades e incluso agudiz algunas al favorecer a Tabasco y Campeche, estados productores de hidrocarburos. El periodo posterior a 1982 se ha caracterizado por medidas de austeridad ante crisis recurrentes, lo que ha disminuido el gasto pblico, aunque dentro de un marco legal que obliga a la planeacin y refuerza la capacidad de las entidades federativas en el diseo y ejercicio de la inversin pblica. Otro cambio notable ha sido el considerable recorte en la inversin pblica, que complementa cada vez menos la privada y se ha concentrado en la provisin de infraestructura social y
Cuadro 1.3 Inversin per cpita pblica total. Promedio=100
Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Edomex Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas
Fuente: Rodrguez-Oreggia (2008b).
en reas que, en general, son insuficientemente atendidas por el sector privado (ver cuadro 1.4). En sntesis, a primera vista parecera que histricamente la asignacin del gasto social, los subsidios y la inversin pblica, centralizados o descentralizados, no han alcanzado sus objetivos de equidad y slo han beneficiado a ciertas reas, grupos o regiones. Sin embargo, suele existir un dilema entre mantener una adecuada provisin de bienes, servicios y transferencias pblicas as como a asignar los recursos en forma equitativa, lo que implica compromisos que pueden ocultar logros reales. En consecuencia, es necesario examinar hasta qu punto el diseo institucional del gasto ha privilegiado la eficiencia a costa de logros en equidad.
1970-76 51 118 288 115 134 163 96 64 144 58 48 77 118 42 42 86 48 67 61 77 29 64 339 45 77 99 240 157 48 109 58 38
1976-82 42 100 257 383 125 164 113 55 142 48 32 48 64 29 23 58 35 64 61 58 23 64 187 42 77 80 421 148 39 142 42 35
1982-88 64 93 196 750 80 193 52 52 232 52 26 55 74 35 26 132 39 52 58 58 29 64 145 52 64 80 145 87 39 93 52 32
1988-94 79 62 208 573 109 109 49 50 345 56 27 67 104 32 32 61 55 171 41 76 26 53 108 62 77 64 176 74 48 93 80 34
1994-99 63 52 149 712 68 93 121 48 173 59 39 63 107 25 28 43 50 58 60 77 33 65 95 46 58 72 392 101 50 88 68 45
1971-85 47 106 253 326 119 174 112 56 159 51 36 56 84 33 28 78 39 62 65 64 25 67 221 45 77 84 334 146 41 130 48 37
1985-99 67 68 179 751 86 132 64 49 253 53 30 61 94 31 28 78 48 98 47 70 28 53 105 51 66 72 219 84 45 92 66 35
2000-06 56 64 135 705 50 112 94 65 190 75 53 83 81 44 38 56 49 76 72 86 49 66 75 57 72 76 203 124 48 94 82 69
Cuadro 1.4 Composicin sectorial de la inversin pblica en Mxico como porcentaje de la inversin pblica total
Periodo 1965-1970 1971-1976 1977-1982 1983-1990 1991-1996 1991-1999 2000-2006 Social 24.5 20.4 18.7 28.2 37.3 36.1 36.6 Infraestructura econmica 22.1 22.3 14.5 15.9 11.6 10.8 11.8 Otros 53.4 57.3 66.8 55.9 51.1 53.1 51.6
Fuente: Palacios (1989) y Lchler y Aschauer (1998). Nota: Infraestructura comprende construccin de caminos, vas ferreas, aeropuertos, puertos y vas de comunicacin. Inversin social incluye educacin, salud, seguridad social, trabajo, solidaridad, bienestar y conceptos similares.
El diseo institucional: propsitos de equidad ineficientes

La eficiencia econmica orienta el arreglo institucional para que los recursos privados o pblicos fluyan hacia donde su productividad o rendimientos sean ms altos (De la Fuente y Vives 1995), lo que puede elevar el crecimiento econmico, aunque no necesariamente en forma equitativa. En contraste, un criterio de equidad busca que se canalicen recursos a reducir desigualdades consideradas inaceptables, aunque se sacrifique en alguna medida la expansin econmica. Tras periodos de recesin y estancamiento, entre 1997 y 2007 Mxico ha presentado un bajo crecimiento del PIB total y per cpita (tasas reales menores a 3.4 y 2.2%, respectivamente), lo que revela ineficiencias en el diseo institucional del gasto federal. En particular, es factible que una poltica social incoherente est dando incentivos a trabajadores y empresas para dedicarse a actividades de baja productividad (Levy 2008). Los criterios de eficiencia favorecen que las instituciones no interfieran con el flujo de recursos a las reas donde son ms productivos, como ocurre con la educacin bsica, cuyo acceso no se asocia a una condicin econmica o social particular. Sin embargo, esto no sucede en el mbito de la seguridad social, que est legalmente ligada a los asalariados (cerca de la mitad de la poblacin econmicamente activa), y deja otros esquemas de proteccin al resto de los trabajadores. La seguridad social consiste en un paquete de cuatro seguros (salud, incapacidad, riesgos de trabajo y vida), guarderas infantiles, instalaciones culturales y deportivas, pensin de retiro y prstamos para vivienda. Ningn componente es renunciable o sustituible y se financia con las contribuciones de los asalariados, los empleadores y el gobierno. Representa cerca de 30% del salario lquido del trabajador y un tercio del costo laboral total, una vez incluidas indemnizaciones por despido e impuestos estatales (ver cuadro 1.5).
El pago de diversos componentes de la seguridad social podra percibirse como un impuesto si los servicios no se aprovechan (por ejemplo, guarderas sin nios), si estn a gran distancia (muy alejados de zonas rurales), o si el trabajador considera que la atencin no corresponde al costo real (falta de instrumental o medicamentos en los centros de salud). Por otra parte, la proteccin social a los no asalariados ofrece beneficios entre los cuales se puede elegir: servicios mdicos, subsidios para vivienda, ahorros para el retiro, estancias infantiles y seguro de vida. Cualquier componente es renunciable, se puede combinar segn decida el beneficiario y es prcticamente gratuito para el trabajador por estar casi totalmente financiado con fondos pblicos. Dado que estos servicios son para quienes no tienen un empleo que cubra la seguridad social, representan un subsidio al empleo no formal. A pesar de que cuatro leyes federales y diversas regulaciones estatales hacen obligatorio registrar el trabajo asalariado, slo dos tercios de los trabajadores estn reportados y, en consecuencia, reciben seguridad social. El resto se suma a la poblacin econmicamente activa no asalariada, en la cual predominan comisionistas y trabajadores por cuenta propia, que forman parte del sector informal. La informalidad laboral tiene mltiples explicaciones y es claro que existen incentivos institucionales que mantienen su nivel (ver cuadro 1.6). As, a un trabajador le conviene contratarse informalmente si parte de las prestaciones que no vala a su costo le son pagadas en efectivo y accede a la proteccin social. De manera similar, una empresa tiene incentivos para evadir su contribucin a la seguridad social si paga un salario inferior al legal (con prestaciones), pero ofrece al trabajador una liquidez atractiva con el complemento de la proteccin social gratuita. Evidentemente, un trabajador preferira un alto salario lquido y prestaciones de ley en lugar de la informalidad. De la misma
Cuadro 1.5 Salarios y contribuciones a la seguridad social

Salario mensual formal (2 salarios mnimos, pesos de 2007) Contribuciones a la seguridad social: 1. Seguro de salud 2. Seguro de riesgos de trabajo 3. Seguro de invalidez y de vida 4. Pensin de retiro 5. Guarderas y centros deportivos 6. Fondo de vivienda Total Salario ms contribuciones a la seguridad social
Fuente: Levy (2008).
2,932 864 359 76 70 184 29 147 864 3,796
Cuadro 1.6 Gasto en seguridad y proteccin social y empleo informal

Gasto per cpita (pesos de 2007) Gasto en seguridad social/Trabajadores formales Gasto en proteccin social/Trabajadores informales Porcentaje de la PEA en un empleo formal (%) 1998 13,627 3,288 37 2006 16,082 5,850 38 Cambio (%) 18.0 77.9 2.7
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico con base en Levy (2008).
forma, para una empresa sera ms atractivo operar formalmente con empleados altamente productivos en vez de ser descubierta y sancionada por evadir la ley. Sin embargo, las decisiones no son de todo o nada e involucran riesgos calculados. As, por ejemplo, un miembro de un hogar que ya est cubierto por la seguridad social de otro integrante tiene incentivos para buscar una remuneracin lquida mayor, as sea informal, y una empresa pequea, con baja probabilidad de ser inspeccionada, puede reducir sus costos al evadir el pago de la seguridad social y mantener un tamao y caractersticas que dificulten su deteccin. Empresas pequeas y poco innovadoras conducen a una baja productividad, menor crecimiento econmico y prdidas anuales de por lo menos entre 0.9 y 1.4% del PIB (Levy 2008). As, el alto costo de la formalidad y el subsidio a la informalidad son resultado de un diseo institucional ineficiente. Adems, el esquema para garantizar el derecho a la seguridad social es poco equitativo, pues trabajadores similares (en edad, experiencia laboral y remuneraciones, por ejemplo) obtienen beneficios sociales diferentes segn tengan o no empleo formal. Por otro lado, empresas parecidas (en tamao, tipo de producto o tecnologa) enfrentarn diferentes costos laborales y rendimientos a su inversin si cumplen o no la ley laboral. La cuestin clave es que, en la prctica, el derecho a la seguridad social es exclusivo de los asalariados formales. El resto de los ciudadanos tiene otro tipo de derechos, valiosos pero no equivalentes a ella. En consecuencia, aunque se ample la cobertura de la proteccin a los no asalariados formales, el potencial distributivo del gasto social queda severamente limitado. Por otra parte, al problema institucional de dar trato diferente a quienes se encuentran en situaciones laborales distintas se agregan las disparidades que genera el gasto pblico federal en las entidades federativas al procurar mayor crecimiento econmico o intentar reducir las desigualdades regionales. Como se mencion, el criterio de eficiencia implica ejercer mayor gasto pblico donde su rendimiento es ms alto; por ello, una comparacin entre los rendimientos por entidad federativa y los niveles correspondientes de gasto puede mostrar si las disparidades regionales en este ltimo indicador son
atribuibles a la bsqueda de mayor crecimiento econmico (ver cuadro 1.7). De haberse guiado por un criterio de eficiencia, a partir del ao 2000 el gasto federal se habra dirigido a los estados que entonces presentaban un mayor incremento porcentual en el PIB por peso erogado de gasto pblico, como Nuevo Len, Baja California y Guanajuato. Sin embargo, esto no ocurre as, pues el mayor gasto pblico (que en el cuadro 1.7 incluye al gasto social y en infraestructura) se ha detectado en Campeche, Tabasco y el Distrito Federal. Por otra parte, no parece haberse seguido un criterio de equidad en la asignacin del gasto sino hasta los aos ms recientes. La relacin entre porcentaje de gasto pblico asignado y PIB per cpita muestra que de 1971 a 1999, conforme los estados superaban el PIB per cpita promedio, reciban ms recursos para gasto social y en infraestructura, al tiempo que se reducan los fondos para las entidades de menor crecimiento. Aunque la regresividad en la asignacin de ambos tipos de gasto se ha debilitado gradualmente, no es sino hasta el periodo 2000-2006 que esta asignacin proporciona mayores recursos a los estados con mayor rezago en PIB per cpita respecto al promedio nacional (Rodrguez-Oreggia 2008b). En esta dinmica, los criterios poblacionales no son significativos para la asignacin del gasto; en cambio, se observa una gran inercia en las asignaciones presupuestales. Debe destacarse que el anlisis de progresividad antes mencionado se infiere a partir de los criterios de asignacin del gasto con la informacin disponible y no corresponde a medidas especficas de concentracin de los recursos pblicos como las que ms adelante se presentan.
Ms all de la distribucin: control, transparencia y evaluacin del gasto pblico

Si se toma en cuenta que durante largo tiempo la distribucin de buena parte del gasto no parece haberse guiado por consideraciones de eficiencia o equidad, es pertinente preguntar cules han sido los criterios que han predominado, en particular, hasta qu punto la dinmica poltico-institucional ha influido en dicha distribucin; por ejemplo, si la bsqueda de objetivos polticos y el cabildeo de grupos de presin han provocado la inconsistencia en el gasto. Las siguientes lneas adelantan algunos elementos que se discuten a profundidad en el captulo 6 de este informe. El uso poltico del gasto pblico no es un asunto nuevo. Existen diversos anlisis que muestran vnculos claros entre intereses polticos y el uso de recursos pblicos, que van desde recompensar la lealtad partidista hasta intentar imponer la agenda pblica federal a los gobiernos locales (Molinar y Weldon 1994; Rodrguez 1997; Gonzlez 2002; y Costa -i- Font, Rodrguez-Oreggia y Luna 2003). Por otra parte, Guerrero, Lpez-Calva y Walton
(2006) documentan cmo los grandes grupos empresariales y sindicatos han influido en las instituciones. En el primer caso, los autores muestran que pese al rescate financiero de la banca, de alto costo fiscal y probablemente muy regresivo, este sector permanece sumamente concentrado; en el segundo, los autores describen cmo los trabajadores de las compaas pblicas de electricidad han obtenido contratos con obligaciones laborales
Cuadro 1.7 Indicadores de los niveles y rendimientos de gasto pblico por entidad federativa.
2000 Entidad Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Edomex Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Retorno Esperado Retorno 116 187 61 100 37 157 146 43 69 102 169 76 68 160 132 44 96 51 222 29 116 119 139 67 90 104 95 85 73 74 107 66 Posicin 11 2 27 15 31 5 6 30 23 14 3 20 24 4 8 29 16 28 1 32 10 9 7 25 18 13 17 19 22 21 12 26 2000-2006 Promedio per cpita Gasto 56 64 135 705 94 65 50 112 190 75 53 83 81 44 38 56 49 76 72 86 49 66 75 57 72 76 203 124 48 94 82 69 Posicin 24 22 4 1 7 21 27 6 3 15 26 10 12 31 32 25 28 13 17 9 29 20 16 23 18 14 2 5 30 8 11 19
Fuente: Rodrguez-Oreggia (2008b). Nota: Cifras normalizadas, promedio=100. El rendimiento de una inversin es su beneficio econmico como porcentaje del monto invertido.El retorno esperado usado aqu es un indicador del rendimiento del gasto pblico. Bajo un criterio estricto de eficiencia la obtencin del mximo beneficio econmico requerira que el gobierno gastara donde los retornos a su inversin son mayores (Rodriguez-Oreggia, 2008b).
futuras iguales a los acervos de capital de sus empresas, lo que representa una gran prdida para el erario pblico. Ante esta situacin, resulta crucial el control del gasto para contrarrestar su uso discrecional y su vulnerabilidad ante grupos de presin. Esto se relaciona con el grado de dispersin o concentracin del poder poltico. Poco poder en muchas manos puede limitar la discrecionalidad al crear contrapesos entre actores, aunque los debilita en lo individual ante grupos de presin; en cambio, la concentracin de poder permitira enfrentar a estos ltimos, pero crea condiciones que favorecen la discrecionalidad. Mxico se encuentra en el centro del dilema. En el mbito federal, la pluralidad poltica ha permitido que los controles ya existentes en la Constitucin se pongan abiertamente en juego (Weldon 2004). Hoy da, los acuerdos presupuestales requieren negociacin constante entre un nmero cada vez mayor de actores polticos. En el mbito local, los gobiernos estatales enfrentan la misma disyuntiva: solucionar el problema de la concentracin sin caer en las complicaciones de la dispersin Ros-Czares 2008a). Un elemento ligado a las reglas para dar certidumbre y limitar el uso del poder en asuntos presupuestales es el acceso a la informacin sobre el gasto. Si bien este acceso no genera por s mismo una ciudadana ms informada y responsable, s crea el contexto para que sta pueda orientar su accin poltica, alinear las acciones de los funcionarios con el inters pblico, ceirlos a las reglas pblicamente fijadas y hacerlos rendir cuentas sobre las decisiones tomadas en nombre de todos (Merino 2005a); en ese sentido, el acceso a la informacin resulta necesario para el funcionamiento adecuado de una democracia (Lpez 2005). El mayor dficit de informacin presupuestal se observa entre las autoridades locales. Mientras en el mbito federal se cre en 2007 el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) del gasto pblico a fin de consolidar un sistema de informacin para la toma de decisiones en materia de polticas pblicas, en los estados persisten retrasos notorios. Por ejemplo, la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) obliga a las entidades federativas a publicar los acuerdos de distribucin de los fondos, cuyo principal objetivo es combatir el rezago social de los grupos ms desfavorecidos. Sin embargo, slo en 21 estados es posible conocer con detalle tanto el monto como las fechas de pagos a los municipios (Ortega y Sour 2008). Un panorama similar emerge para la evaluacin del gasto pblico, cuya principal finalidad es conocer el resultado de las polticas pblicas sobre el desarrollo de las personas y separar su efecto de otros factores, aunque tambin puede dar seguimiento a los insumos y procesos requeridos. Los ejercicios sistemticos de evaluacin externa se iniciaron a finales de la dcada de 1990 con el Progresa, y a partir del ao 2000 se institucionaliz en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin.
En general, la evaluacin externa de programas federales tuvo un efecto limitado en la mejora de los programas y la rendicin de cuentas hasta la creacin del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval), que desde 2007 empez a resumir, sistematizar y analizar las evaluaciones realizadas. En contraste, aunque ms de 20% del gasto programable federal lo ejercen autoridades locales, hoy da no se conocen los resultados de los programas ni de las polticas de desarrollo social en estados y municipios, pues no ha habido una evaluacin externa. Los estados y municipios debern avanzar en consolidar y en muchos casos iniciar un sistema de evaluacin externa de programas y polticas sociales para poder mejorar sus herramientas de poltica pblica y la rendicin de cuentas. (Coneval 2008, 69).
los logros de programas contra la pobreza como Oportunidades, que resisten la presin a otorgar transferencias indiscriminadas. A esto se suma la falta de equidad histrica de las asignaciones de recursos a las entidades federativas que los recientes esfuerzos en la direccin correcta estn lejos de revertir. El costo de una educacin con problemas de calidad, de una seguridad social que encarece el trabajo formal y subsidia la informalidad, y de los subsidios generalizados puede estar detrs del bajo crecimiento de la economa mexicana, pero es un hecho que a estos fenmenos se debe en gran parte la enorme desigualdad que persiste en el pas, pese a que ste posee el potencial para reducirla significativamente.
EL POTENCIAL INEXPLOTADO DEL GASTO PBLICO

El gasto pblico tiene un gran potencial para involucrar a los ciudadanos en su desarrollo, expandir las capacidades bsicas de las personas y promover un trato equitativo entre individuos y regiones. Ese potencial est lejos de ser aprovechado plenamente. Los estudios reseados en este captulo muestran que an se desconoce el impacto real del gasto pblico, se carece de informacin completa y consistente de muchos componentes del gasto y las decisiones presupuestales son vulnerables a las acciones de grupos de inters y a la dinmica poltico-institucional. Esto es an ms evidente en las entidades federativas y los municipios. Esta situacin impide a los ciudadanos contar con suficientes elementos para apreciar si el presupuesto pblico obra en su beneficio, si se maneja con transparencia o si el gasto gubernamental sirve sistemticamente a intereses privados o grupos de poder. Lo anterior no quiere decir que el gasto pblico no cumpla su funcin, sino que en muchos casos simplemente se desconoce si lo hace. Cuando algunos elementos del gasto llegan a conocerse, emerge un panorama en donde gastar ms no significa necesariamente obtener mejores resultados, como ocurre con la educacin, lo que apunta a la necesidad de preocuparse ms por su calidad que por su cobertura. En otros casos, como en salud, si bien un mayor gasto puede mejorar indicadores de desarrollo, se requiere identificar las intervenciones de mayor impacto para gastar mejor. En todo caso, tanto el diseo institucional de la seguridad social como los criterios de asignacin geogrfica del gasto pblico no responden, en general, a criterios de eficiencia. Pero el gasto pblico tampoco responde a requerimientos de equidad. Si bien las erogaciones en educacin promueven cierta igualdad, las destinadas a seguridad social no lo hacen, pese a las enmiendas para proteger a los no asegurados. Por otro lado, subsidios pobremente focalizados, entre los que destacan los destinados al consumo de energticos y al campo, revierten
Si a los hombres se les hubiese de tratar segn merecen, quin escapara de ser azotado? Trtalos como corresponde a tu nobleza, y a tu propio honor: cuanto menor sea su mrito, mayor ser tu bondad. William Shakespeare
Hamlet, Acto 2, Escena 2
La equidad del gasto pblico federal y local: Se asignan mayores recursos a quien ms los necesita?
Con frecuencia, algunos objetivos de equidad del gasto pblico dependen ms de los procesos presupuestales que de su orientacin distributiva. Por ejemplo, la equidad de gnero se fortalece cuando se le da voz a quienes identifican las diferencias entre las necesidades de desarrollo de hombres y mujeres (ver recuadro 2.1). Sin embargo, determinar de manera precisa el esfuerzo necesario para alcanzar dichos objetivos requiere cuantificar las desigualdades sociales y el grado en que la asignacin de recursos pblicos las toma en cuenta. En particular, es necesario identificar las diferencias individuales y de grupo en cuanto a nivel de desarrollo, la forma en que el gasto favorece o limita a los que presentan los mayores rezagos y la forma en que se afecta diferenciadamente a quienes en principio son iguales. Tambin es indispensable expresar cuantitativamente la distancia entre lo que el gasto pblico hace y lo que debera hacer. Para ello, el anlisis de la incidencia distributiva del gasto pblico es central. El anlisis de incidencia o impacto distributivo suele identificar a los beneficiarios de bienes y servicios gubernamentales e imputarles un monto del gasto ejercido, segn su captacin estimada de los recursos de una poltica o programa. Con estos datos, se compara la distribucin del gasto con la del ingreso antes de la intervencin gubernamental: si los ms pobres reciben una proporcin del gasto pblico superior al porcentaje de su ingreso captado, existe progresividad en dicho gasto, y mientras mayor sea esa proporcin, ms progresivo es el gasto, es decir, ms contribuye a la igualdad. En cambio, el gasto es regresivo si se concentra en los grupos de poblacin ms ricos. El anlisis del impacto distributivo del gasto puede llevarse ms lejos si se concibe un ingreso total (formado por el ingreso privado despus de impuestos y contribuciones y el ingreso pblico o valor imputado del gasto) y se calcula la contribucin
del gasto pblico a la desigualdad en ese ingreso total. Sin embargo, el examen de la equidad del gasto debe ir ms all de la comparacin de su distribucin con la del ingreso e identificar una asignacin recomendada en funcin de indicadores no monetarios de las necesidades de desarrollo. El presente captulo se ocupa de establecer el sesgo distributivo del gasto pblico en los diferentes niveles de gobierno, presentando las medidas tradicionales de concentracin, aunque incorporando tambin nuevos indicadores de su contribucin a la desigualdad, as como de dimensiones no monetarias y de criterios explcitos para guiar su posible asignacin. La estrategia que el presente captulo sigue es, primeramente, llevar a sus ltimas consecuencias el tratamiento tradicional del gasto pblico en los estudios de incidencia. Esto significa considerarlo como si fuera un monto de efectivo que se agrega al ingreso obtenido de forma autnoma, a pesar de que, en realidad, la mayor parte de l suele captarse en especie, a travs del consumo o el uso de un bien o servicio. Con ello puede construirse el ingreso total antes mencionado y ver la importancia del gasto como ingreso as como su contribucin a la desigualdad general del mismo. Con el referente anterior, el captulo procede entonces a explorar el camino contrario, es decir, relacionar el gasto pblico con la posicin de bienestar de las personas, los hogares, los municipios y los estados, estando involucradas varias dimensiones no monetarias de lo que constituye el nivel de vida, con lo que se comienza a separar su relacin con el ingreso. Esto se realiza mediante el ndice de desarrollo humano, el cual considera el acceso a recursos monetarios como una de las tres dimensiones del bienestar. Este anlisis en principio puede realizarse con otro tipo de indicadores, y de hecho se realiza con varias alternativas
La equidad del gasto pblico federal y local: Se asignan mayores recursos a quien ms los necesita? 63
Recuadro 2.1 Finanzas pblicas con enfoque de gnero

En los ltimos 25 aos, en el mundo se han promovido diversos proyectos para hacer visible el impacto diferenciado de los presupuestos pblicos sobre hombres y mujeres. Su objetivo principal ha sido que el diseo, la implementacin del financiamiento y distribucin de los recursos incorporen la equidad de gnero. Un estudio de 101 experiencias internacionales en el tema, entre 1984 y 2008, identifica 86 anlisis del presupuesto y 15 iniciativas de reforma al mismo. Los primeros evalan el impacto de las asignaciones presupuestales en el bienestar y el empoderamiento de mujeres y hombres. Involucran la recoleccin y anlisis de informacin sobre la condicin social y econmica de hombres y mujeres, las polticas pblicas, las asignaciones presupuestales y la ejecucin del presupuesto. Estos ejercicios generan insumos para la evaluacin del presupuesto con perspectiva de gnero como indicadores, estudios de impacto, campaas de sensibilizacin, capacitacin sobre perspectiva de gnero y difusin de guas o manuales metodolgicos (ver diagrama 1). Los anlisis presupuestales pueden conducir a reformas, aunque muy pocos han culminado as. Las reformas pueden ser redistributivas, buscando etiquetar recursos, o regulativas, centradas en las normas de operacin del presupuesto. De 15 iniciativas de reforma analizadas, todas se dirigieron al proceso de asignacin del gasto, la mayora son regulativas (10) y de stas, una gran parte procuraron la transversalizacin de la perspectiva de gnero. Tambin se detecta una tendencia a incorporar a las mujeres en el proceso de asignacin del gasto, particularmente cuando la incidencia de la reforma es local. Las reformas redistributivas fueron dirigidas al presupuesto nacional y la mayora han sido implementadas y han estado vigentes por cuatro aos o ms. Sin embargo, en ningn caso se han puesto en marcha mecanismos de monitoreo y evaluacin.
Sensibilizacin/capacitacin Guas metodolgicas Monitoreo: costos y beneficios del ejercicio del presupuesto
Diagrama 1 Anlisis del presupuesto con perspectiva de gnero: insumos y productos
Insumos
Indicadores de gnero Anlisis de polticas pblicas
Productos
Congruencia de asignaciones presupuestales con indicadores de gnero y/o polticas pblicas
Fuente: Hernndez (2008).
Fuente: Hernndez (2008).
en los subsecuentes captulos, lo que da pie a examinar cmo se asigna el gasto pblico en funcin de alguna nocin de carencia o necesidad cuantificable. El paso siguiente consiste en ir ms all de las comparaciones del gasto con la situacin de ingresos o bienestar no monetario de las personas, es decir de la descripcin de cmo se distribuye el bienestar y el gasto, para trasladarse a la prescripcin de cmo debiera asignarse. Para ello se construye una norma de distribucin de los recursos pblicos que parte de tres principios razonables: primero, que el bienestar general aumenta conforme aumenta el bienestar de los miembros de la sociedad, aunque lo hace en mayor medida si las desigualdades entre estos se moderan; segundo, que las ganancias de una persona, municipio o estado de contar con ms gasto pblico son positivas pero van siendo cada vez menores conforme aumenta el gasto, es decir hay rendimientos decrecientes en el uso de los recursos
pblicos; y tercero, el presupuesto es limitado pues entre las alternativas de gasto existe un alto grado de competencia en un tiempo determinado. Lo anterior permite contar con un gasto por persona, municipio o estado que se puede comparar con lo efectivamente observado para responder dos preguntas clave Se estn asignando los recursos a quien ms puede contribuir al bienestar general, en este caso, a quien ms los necesita? Y Cmo se estn asignando los recursos cuando dos personas, municipios o estados tienen las mismas carencias? La respuesta a las preguntas anteriores, en la forma de indicadores sintticos, dan cuenta de si el gasto respeta los principios de equidad vertical (dar ms a quien ms lo requiere) y horizontal (dar lo mismo ante carencias idnticas). De esta forma se entra en el terreno del anlisis de la equidad del gasto pblico desde una perspectiva de desarrollo humano.
CONCENTRACIN DEL GASTO Y SU CONTRIBUCIN A LA IGUALDAD DEL INGRESO TOTAL

La concentracin del gasto puede reportarse mediante los porcentajes asignados a distintas porciones de la poblacin. Si el gasto en el grupo ms pobre es menor al tamao relativo que ste representa, se tienen las primeras bases para sospechar de su regresividad. Sin embargo, este ejercicio tiene limitaciones: es factible que los ms pobres y los ms ricos concentren una porcin del gasto ms que proporcional a la poblacin que representan, mientras que los estratos medios reciben menos. Es esto preferible a una redistribucin en favor de los grupos intermedios? Responder preguntas como sta requiere resumir la informacin bsica sobre progresividad, lo cual puede hacerse utilizando el coeficiente de concentracin del gasto (CC) (ver nota tcnica 3). El CC es un indicador cuyos valores pueden ir de -1 a 1. Si todo el gasto se concentrara en quienes estn en la peor situacin (mxima progresividad), el CC sera igual a -1, lo que indicara un ciento por ciento de esfuerzo en reducir la desigualdad. En un caso intermedio, si el CC fuera igual a cero, el gasto dejara inalterada la desigualdad. En el otro extremo, si el CC fuera igual a 1, se observara la mxima regresividad posible (un 100% de esfuerzo en aumentar la desigualdad). Mediante el uso del CC, por ejemplo, el gobierno de Mxico ha observado que en este pas los coeficientes de concentracin se distribuyen en un rango amplio entre 0.6 y -0.6, desde el ms regresivo (pensiones-ISSSTE), hasta el ms progresivo (Oportunidades-becas) (SHCP 2008a, 44). Este tipo de anlisis ha probado ser de la mayor utilidad, y extenderlo permite comprender mejor la distribucin de los recursos pblicos. As, si en lugar de examinar solamente el gasto pblico se examina el ingreso total antes mencionado, es decir, la suma del ingreso privado ms los recursos gubernamentales, se puede esperar, por ejemplo, que estos ltimos contribuyan ms a la desigualdad general en al menos tres circunstancias: i) cuando representen una proporcin relativamente mayor del ingreso total; ii) cuando se encuentren ms asociados a la desigualdad final, y iii) cuando se concentren ms en los grupos de mayores ingresos (ver nota tcnica 4). Un anlisis de esta naturaleza no tiene precedentes en lo que respecta al gasto pblico, pero un ejercicio anlogo realizado para el ingreso de los hogares ha revelado su potencial al encontrar que las transferencias (entre ellas las gubernamentales) pueden llegar a explicar cerca de 10% de su desigualdad (PNUD 2003). Al examinar la asignacin del gasto pblico, sera conveniente determinar el esfuerzo distributivo de los distintos rdenes de gobierno en un rubro comn. Por ejemplo, sera til saber qu tan progresivos son los gastos federales, estatales y municipales en atencin a la salud, o qu tanto el ingreso total iguala el gasto social de cada orden de gobierno. Desafortunadamente, las comparaciones se dificultan debido a la falta de informacin y a la heterognea contabilidad de los recursos pblicos, no slo entre rdenes de gobierno sino tambin entre las distintas autoridades locales (ver recuadro 2.2). Pese a estas dificultades, es posible analizar algunos componentes del gasto que tienen objetivos similares.
Recuadro 2.2 Oscuridad presupuestaria

Estos son algunos de los problemas que ha presentado, en tiempos recientes, la informacin presupuestaria en materia de gasto social: 1. Algunos estados (Aguascalientes, Durango, Nayarit, Puebla, Quintana Roo, Tamaulipas y Veracruz) no han autorizado la difusin al pblico de la Cuenta Pblica Estatal, lo que impide examinar los componentes del gasto social. 2. No existe informacin consolidada sobre cules programas presupuestarios integran las distintas funciones del gasto social en las entidades federativas. 3. Las categoras incluidas dentro del gasto social cambian continuamente y sin que se actualice la informacin histrica para hacer comparaciones consistentes. Hasta 2008 no se haban introducido cambios constitucionales para homologar los sistemas contables de los distintos rdenes de gobierno. Los resultados de esta reforma an estn en gestacin.
Fuente: Alvarado y Campos (2008).
El sesgo distributivo del gasto federal en desarrollo humano

En 2008, el 13.1% del gasto pblico federal en desarrollo humano era recibido por el 20% de la poblacin con menor ingreso, mientras que 31.7% del mismo beneficiaba al 20 por ciento ms rico (ver cuadro 2.1). En este panorama, el gasto en educacin se dirige en mayor medida a los ms pobres, mientras que el gasto en salud contrarresta esta inclinacin y las transferencias al ingreso terminan por revertirla por completo al concentrarse en los ms ricos.
Cuadro 2.1 Distribucin del gasto pblico federal en desarrollo humano por deciles de ingreso segn componente, 2008
Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Educacin (%) 10.9 10.6 10.6 11.1 10.1 10.3 10.0 9.2 8.9 8.2 Salud (%) 6.7 6.9 7.9 9.5 8.5 9.9 10.3 12.0 12.7 15.6 Transferencias (%) 3.8 3.8 4.8 5.8 6.9 8.9 10.0 13.8 17.7 24.6 Total (%) 6.6 6.5 7.3 8.2 8.2 9.6 10.1 12.0 13.9 17.6
Grfica 2.1 Coeficientes de concentracin del gasto pblico federal en desarrollo humano con ordenamiento de ingreso, 2008
Transferencias Total Salud Educacin

-0.052 0.161 0.204
0.382
-0.10
-0.05
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
0.30
0.35
0.40
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2008) y cuadro sobre gasto en desarrollo humano (Captulo 1).
Total
Total por componente (%)
100
30.49
100
20.74
100
48.77
100
100.00
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2008) y Cuenta Pblica (ver nota metodolgica al final del informe). Nota: Deciles de poblacin con informacin de personas. Se refiere a la estimacin del gasto imputado de los hogares. El gasto en educacin incluye el realizado en educacin bsica, media superior y superior. El gasto en salud incluye gasto en poblacin no asegurada (Ssa, Seguro Popular, IMSSOportunidades) y en poblacin asegurada (IMSS, ISSSTE, Pemex). El gasto en transferencias incluye aportaciones a seguridad social (IMSS, ISSSTE), subsidios energticos (electricidad residencial y combustibles), subsidios agrcolas (Procampo) y transferencias dirigidas (Programa Oportunidades y Adultos Mayores).
Lo anterior no significa que todo el gasto en educacin sea progresivo. El captulo 4 de este informe identifica gastos en educacin que benefician de manera desproporcionada a los que ms tienen. Tambin cabe advertir que ciertos componentes del gasto en salud, como el Seguro Popular, o algunas transferencias, como las del programa Oportunidades, son progresivos, aunque se inserten en rubros que, en promedio, no lo son. Sin embargo, las cifras mencionadas comienzan a revelar el problema central: el gasto federal en salud est lejos de ser progresivo y las transferencias federales son, en general, las peores focalizadas. Como se mencion, precisar la progresividad o regresividad del gasto requiere calcular el coeficiente de concentracin (CC). En estos trminos, el gasto federal educativo tiene un CC negativo, es decir, favorece a los ms pobres, mientras el de salud y las transferencias son positivos, lo que representa un sesgo hacia los ms ricos. El saldo es un gasto federal total que va en la direccin distributiva incorrecta (ver grfica 2.1). Este gasto representa cerca de 15.3% del ingreso total (ingreso privado neto ms el valor del gasto pblico), lo cual le da una capacidad redistributiva limitada, pero no despreciable. Mientras el gasto pblico federal en educacin es mayor entre menor es el ingreso total (correlacin negativa), aminorando as la desigualdad final, el resto del gasto (cuyo total supera el educativo) presenta correlaciones positivas con el ingreso total, por lo que contribuye a una mayor desigualdad. Si bien todos
los tipos de gasto se distribuyen con desigualdad (medida por el coeficiente de variacin), sta es mayor cuando el gasto es regresivo (ver grfica 2.2). Al combinar los elementos descritos, resulta que si bien el gasto educativo reduce en 0.4% la desigualdad del ingreso total, el resto la incrementa en 5.2%. Esto hace que el gasto en su conjunto sea un factor que amplifica la desigualdad en 4.8 por ciento en vez de corregirla.1 En balance, si se considera que el gasto federal en desarrollo humano es posiblemente el instrumento redistributivo ms poderoso del Estado mexicano, el resultado es preocupante: la asignacin de este gasto promueve la desigualdad del ingreso total en vez de corregirla.
1 El 95.2% de la desigualdad restante es atribuible a factores no directamente asociados a las transferencias pblicas.
Grfica 2.2 Componentes de la desigualdad del gasto pblico federal en desarrollo humano, 2008
1.00 8 6 0.50 4 2 CV y correlacin 0.00 Educacin Salud (uso) Subsidios y transferencias -0.50 -2 -4 -6 -1.00 Coeficiente de variacin (CV) Porcentaje del ingreso total (%) Contribucin a la desigualdad (%) Correlacin con el ingreso total -8 0 % de ingreso total y Contribucin a la desigualdad
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2008). Nota: El porcentaje respecto al ingreso total se obtiene empleando el ingreso privado expandido de la ENIGH.
Gasto federal descentralizado en las entidades federativas: mitigando el sesgo

No todo el gasto federal se ejerce en forma centralizada. El gasto federal descentralizado se asigna a las entidades federativas a travs de los Ramos 28 y 33 del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) y de acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF). El primero incluye recursos no condicionados, llamados Participaciones Federales, y el segundo transferencias etiquetadas, o Aportaciones Federales. Las Participaciones provienen del Fondo General de Participaciones (FGP), conformado con 20% de la Recaudacin Federal Participable (RFP) y su objetivo es resarcir a las entidades federativas la renuncia de sus potestades tributarias; su distribucin, generalmente realizada con base en una frmula predeterminada, no debe disearse combinndola[s] con variables compensatorias (Hernndez y Jarillo 2007, 150). Por el contrario, las Aportaciones s intentan aminorar las diferencias de desarrollo entre entidades. Si se considera que en 2008 stas representaron 47% del gasto social ejercido centralmente (Alvarado y Campos 2008), es claro que son un instrumento redistributivo de primer orden. En el ao 2005, 22% del Ramo 28 se destinaba al 25% de la poblacin nacional en las entidades federativas con menor ingreso per cpita, mientras 27.5% beneficiaba al 25% del total de individuos en las entidades de mayor ingreso por habitante.2 Como se aprecia, la asignacin favorece a las entidades federativas con mayores recursos, lo que se confirma con el clculo del CC, que arroja un valor de 0.0614. En el mismo ao, 29.7% del Ramo 33 se concentraba en el 25% de la poblacin en las entidades con menor ingreso per cpita, mientras 17.4% beneficiaba al 25% de los individuos en las entidades federativas de mayor ingreso por habitante. El hecho de que esta asignacin favorezca ligeramente a las entidades con menores recursos se confirma con un CC de -0.0936. En balance, con un CC de -0.0275, el gasto federal descentralizado apenas favorece la igualdad entre entidades (ver cuadro 2.2).3 Si al ingreso de cada estado se agregan las Participaciones y Aportaciones para conformar un ingreso total, se observa que las primeras contribuyen a la desigualdad del ingreso total en 1.2%, mientras las Aportaciones reducen la desigualdad del ingreso total en 2.2%. As, el sesgo de las Aportaciones hacia una mayor igualdad predomina ligeramente sobre la regresividad de las Participaciones (ver grfica 2.3).
2 Este ejercicio toma como referencia el ao 2005 para analizar la asignacin observada del gasto con relacin a la informacin ms actual disponible del IDH municipal que se obtiene con datos del Conteo de Poblacin. Cabe mencionar que siendo la unidad de anlisis la entidad federativa, y luego el municipio o la delegacin poltica, el anlisis distributivo a estos niveles de agregacin subestima las desigualdades del gasto pblico, y en consecuencia su regresividad o progresividad. Esto debe ser considerado particularmente al hacer comparaciones con el gasto federal, cuyo estudio se realiza con base en datos para hogares e individuos. 3 El 25% de la poblacin de las entidades con menor ingreso per cpita recibe 26.4% de este gasto, mientras 21.7% se asigna a las de mayor ingreso.
Cuadro 2.2 Distribucin del gasto federal descentralizado por estratos segn ingreso de las entidades federativas, 2005
Grupos de poblacin ordenados segn ingreso per cpita 25% ms bajo 50% intermedio 25% ms alto % Participaciones (Ramo 28) 22.0 50.5 27.5 % Aportaciones (Ramo 33) 29.7 52.9 17.4 % Total 26.4 51.9 21.7
Total
CC
100
0.0614
100
-0.0936
100
-0.0275
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Velzquez (2008).
Aunque su anlisis no es estrictamente comparable con el del gasto federal centralizado, el gasto federal descentralizado parece ser ligeramente progresivo mientras el primero no lo es.
Gasto en las entidades federativas: profundizando el sesgo

El gasto de las entidades federativas no se limita al gasto federal descentralizado. Los estados cuentan con ingresos propios y capacidad de endeudamiento para complementar su presupuesto. Es importante advertir que los ingresos propios de las entidades no se aproximan a su gasto potencial debido a que dependen en gran medida de las transferencias federales, lo que se observa en el reordenamiento de las entidades segn el concepto de ingresos que se tome en cuenta (ver cuadro 2.3).4 Adems, si el gasto estatal se comportara como lo hacen los ingresos propios sera regresivo, pues a un aumento de uno por ciento en el PIB per cpita de una entidad corresponde un incremento de 1.2 puntos
4 El ingreso propio es la suma de impuestos, productos, derechos, aprovechamientos y contribucin de mejoras.
Grfica 2.3 Contribucin del gasto federal descentralizado de las entidades federativas a la desigualdad. Porcentajes, 2005
110.0 90.0 Contribucin a la desigualdad (%) 70.0 50.0 30.0 10.0 -10.0 Ingreso per cpita Participaciones (Ramo 28)
101.0
1.2 -2.2
Aportaciones (Ramo 33)
Cuadro 2.3 Caractersticas de ingreso y gasto pblicos por entidad federativa, 2005
Ingreso propio per cpita como porcentaje de: Ordenamiento segn criterio: Relacin gasto corriente/gasto de capital per cpita (2000-2005) 1.0 4.2 2.0 3.2 4.6 3.1 2.7 1.1 5.2 3.2 3.4 1.5 0.6 10.3 4.4 5.2 0.8 1.7 4.1 1.3 5.9 1.1 1.3 2.8 2.4 2.5 4.3 1.0 2.0 5.7 5.6 1.1
Entidad federativa
Participaciones
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas 11.2 31.5 20.1 18.4 16.1 54.7 29.8 16.8 100.4 15.2 22.5 12.8 19.6 18.4 16.0 14.2 11.4 13.0 32.5 15.1 13.1 24.0 29.8 27.3 21.1 22.5 6.6 24.5 10.1 20.1 14.5 17.0
Aportaciones
8.4 25.0 12.5 12.7 8.9 30.4 16.9 15.3 355.7 7.4 15.8 4.5 9.9 15.0 15.1 7.0 7.3 7.0 30.3 5.9 8.3 18.9 22.3 13.4 14.4 23.5 7.8 14.2 6.3 11.8 8.3 8.5
Ingresos propios (IP)

26 5 9 7 21 2 8 11 1 24 16 32 20 17 23 29 27 22 3 28 30 10 4 13 14 6 15 12 31 18 25 19
IP ms Participaciones
12 11 5 3 17 9 13 4 1 25 28 32 27 18 23 30 20 14 7 31 29 10 8 24 16 6 2 15 21 26 22 19
IP ms Aportaciones
22 20 2 1 13 4 8 14 12 10 31 7 17 30 32 24 21 5 25 9 29 18 11 16 26 28 3 15 23 27 19 6
en ingresos propios (Velzquez 2008). Las entidades con mayor PIB per cpita tambin seran las de mayor gasto, situacin que no favorece la igualdad. Una revisin de las fuentes de financiamiento de las entidades federativas permite distinguir entre el gasto corriente y el gasto de capital. Se observa que, en promedio, el primero es mucho mayor.5 Los coeficientes de concentracin de los ingresos propios y los
5 Promedio de largo plazo con base en informacin de cinco aos, ya que el gasto de capital es muy variable.
gastos corrientes y de capital indican que su distribucin, segn el ingreso per cpita, es regresiva, excepto en el gasto de capital, que es ligeramente progresivo. En otras palabras, las entidades con mayor capacidad econmica captan y gastan una mayor proporcin de recursos que la proporcin de poblacin que representan, lo que contribuye a generar mayor desigualdad (ver cuadro 2.4). En el ao 2005, 25% de la poblacin en las entidades federativas con menor ingreso per cpita recibi 18.8% del gasto total nacional, mientras el 25% en las entidades ms ricas recibi 29.5%.
Cuadro 2.4 Distribucin de ingresos y gastos de las entidades federativas por grupos de poblacin, 2005
Grupos de poblacin ordenados segn ingreso per cpita 25% ms bajo 50% intermedio 25% ms alto % Ingresos propios 9.7 31.7 58.6 % Gasto corriente 16.0 49.7 34.3 % Gasto de capital 23.9 55.5 20.7 % Gasto total 18.8 51.7 29.5
El gasto pblico en los municipios: la desigualdad intacta

Que el gasto de las entidades federativas no ayude a cerrar las brechas entre ellas no necesariamente significa que no las reduzca dentro de cada estado. Mediante recursos propios, endeudamiento, las transferencias estatales as como con las Participaciones y Aportaciones federales, los municipios financian su gasto total, que puede aminorar su desigualdad de ingresos. Mencin aparte merecen las delegaciones del Distrito Federal, cuyas fuentes de financiamiento y determinantes de gasto final difieren de las municipales (ver recuadro 2.3) Desafortunadamente, el gasto total de los municipios no parece contribuir a la reduccin de la desigualdad entre ellos: en el ao 2000, 20% de la poblacin en los municipios de menores ingresos recibieron el 15% del gasto municipal total; para 2005 esta proporcin aument a 20%, lo cual no muestra un gran esfuerzo redistributivo.
Total
CC
100
0.3829
100
0.1922
100
-0.0246
100
0.1169
Otra forma de observar lo anterior es mediante el ingreso total de los ciudadanos, compuesto por el ingreso per cpita ms el gasto per cpita del gobierno de su entidad. La distribucin de tal ingreso es, por supuesto, desigual, pero destaca que el gasto pblico aumenta dicha desigualdad. La distribucin del gasto corriente aumenta la desigualdad en 1.64 por ciento, mientras el efecto del gasto de capital es de apenas -0.14 por ciento (ver grfica 2.4). Cuando se observa la distribucin de la totalidad del gasto ejercido por las entidades federativas sin importar la fuente de financiamiento, el panorama es tanto o ms preocupante que el del gasto federal: gasta ms quien inicialmente ms tiene, lo que profundiza las diferencias regionales en el pas.6
6 Las entidades cuyo ingreso per cpita es mayor, reciben una mayor proporcin del gasto nacional.
Recuadro 2.3 El gasto en las delegaciones polticas del Distrito Federal
Si bien el Distrito Federal es considerado como una entidad federativa, sus delegaciones no son estrictamente equivalentes a los municipios en un sentido poltico-administrativo. Las delegaciones no cuentan con un ayuntamiento electo -slo el jefe delegacional lo es- y poseen una limitada autonoma de gestin para el ejercicio de recursos, en vez de administrar libremente su hacienda y su patrimonio como sus contrapartes estatales. Las delegaciones no tienen ingresos propios ni su presupuesto es aprobado internamente, sino que, segn el Cdigo Financiero del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno propone a la Asamblea Legislativa las asignaciones presupuestales para cada delegacin, debiendo tomar en cuenta su poblacin, grado de marginacin, infraestructura y equipamiento urbano. El Cdigo no obliga a seguir alguna frmula distributiva del gasto, pero s contempla que cualquiera que sea el criterio seguido, ste sea explcito y abierto a las observaciones y propuestas de los jefes delegacionales. Las delegaciones reciben fondos del gasto federal descentralizado, pero stos son asignados de acuerdo a su poblacin, por lo que el sesgo distributivo de su gasto total queda determinado fundamentalmente por las decisiones
Grfica 2.4 Contribucin del gasto total de las entidades federativas a la desigualdad del ingreso total. Porcentajes, 2005
100.0 90.0 80.0 Contribucin a la desigualdad (%) 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0
1.64 98.49
0.0 -10.0 Ingreso per cpita Gasto corriente per cpita
-0.14
del gobierno central del DF. Los indicadores muestran que el gasto delegacional en el DF es ms regresivo que el promedio nacional para los municipios (ver recuadro 2.4).
Gasto de capital per cpita
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Velzquez (2008). Nota: El gasto corriente considera rubros de servicios personales, materiales y suministros y servicios generales. El gasto de capital incluye los rubros de adquisicin de bienes muebles e inmuebles, obras pblicas y acciones sociales.
Fuente: DDF (1994) y Secretara de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal (2008a).
En el mbito nacional, el gasto total de los municipios guarda escasa relacin con su ingreso per cpita (con un CC de 0.0422 en 2005). Por otra parte, al calcular el ingreso total, que incluye el ingreso privado per cpita y el gasto pblico per cpita municipal, se observa que este ltimo contribuye con 0.47% a la desigualdad nacional. Sin embargo, los gastos municipales no estn pensados para reducir esta desigualdad desde una perspectiva nacional, por lo que resulta ms apropiado examinar su progresividad con respecto al estado al que pertenecen. Al realizar este anlisis se encuentran 14 estados con un CC que corresponde a un gasto municipal regresivo; entre ellos destacan Quintana Roo, Baja California Sur y Nuevo Len. En contraste, el resto de las entidades, particularmente Chihuahua, Hidalgo y Guanajuato, presentan un CC que indica un gasto municipal que favorece a quienes menos ingreso tienen (ver grfica 2.5). Si se elimina del gasto municipal la posibilidad de financiamiento con recursos propios o mediante la contratacin de deuda (elementos que dan ventaja a los municipios de mayor ingreso), se aprecia el sesgo distributivo de la asignacin estatal de las Participaciones o de la asignacin federal de las Aportaciones que se hace directamente a los municipios. Tanto el Ramo 28 como el Ramo 33 incluyen recursos para los municipios. En el primero destacan el Fondo General de Participaciones (FGP) y el Fondo de Fomento Municipal (FFM) que, de acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF), lo distribuyen los estados segn sus propios criterios. El segundo incluye el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), en principio asignado por el gobierno federal con la misma frmula para distribuir los fondos a los estados, y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (FAFM), distribuido segn criterios poblacionales. A diferencia de lo que sucede con los recursos estatales, 20% de la poblacin del pas que en 2005 habitaba en los municipios de menores ingresos se benefici de 22.3% de las Participaciones y 32.7% de las Aportaciones, lo que indica cierta progresividad en ambos rubros (coeficientes de concentracin de -0.0215 y -0.1906, respectivamente). Dado que cada estado decide su propia distribucin, lo que incluso influye en las Aportaciones, conviene analizar la progresividad al interior de cada entidad federativa. Al hacerlo destaca la progresividad de las Participaciones en Chihuahua, Morelos y Baja California Sur, pero preocupa la asignacin regresiva en Veracruz y Oaxaca. En cuanto a las Aportaciones, destacan la progresividad en San Luis Potos, Quertaro y Puebla, y la regresividad en Campeche y Baja California (ver grficas 2.6 y 2.7). Por otra parte, al considerar como ingreso total la suma del ingreso privado y las transferencias a los municipios, ambos en trminos per cpita, se observa que las Participaciones disminuyen en apenas 0.03% la desigualdad nacional, mientras
Grfica 2.5 Coeficientes de concentracin del gasto municipal por estado con base en el ingreso privado, 2005
-0.0823 -0.0717 -0.0577 -0.0544 -0.0519 -0.0470 -0.0445 -0.044 -0.0398 -0.0371 -0.0370 -0.0288 -0.0271 -0.0267 -0.0264 -0.0257 -0.0244 -0.0211 0.0048 0.0056 0.0156 0.0257 0.0303 0.0325 0.0397 0.0422 0.0425 0.0477 0.0526 0.0609 0.0954 0.1004 0.1416
Chihuahua Hidalgo Guanajuato Puebla Zacatecas Michoacn San Luis Potos Colima Durango Tamaulipas Yucatn Tlaxcala Quertaro Morelos Sinaloa Coahuila Sonora Chiapas Nayarit Guerrero Baja California Tabasco Campeche Aguascalientes Jalisco NACIONAL Veracruz Edomex Oaxaca Distrito Federal Nuevo Len Baja California Sur Quintana Roo
-0.120
-0.070
-0.020
0.030
0.080
0.130
0.180
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de Inegi (2005a).
las Aportaciones la reducen slo en 0.46%. Sin embargo, al examinar estas contribuciones en cada uno de los estados, destaca la reduccin de la desigualdad atribuible a las Aportaciones en Guerrero, Chiapas y Durango, aunque es preocupante el efecto de las Participaciones en la desigualdad de la distribucin en Veracruz, Oaxaca y Baja California (ver grfica 2.8). En balance, las asignaciones federales o estatales del gasto federal descentralizado a los municipios dejan intacta la desigualdad del ingreso que existe entre stos, pero las asignaciones regresivas de los gobiernos de Veracruz y Oaxaca son especialmente preocupantes. Si se unen los resultados del gasto total de los municipios y el gasto federal descentralizado que reciben, se puede concluir que su capacidad de generacin de ingresos propios, su posibilidad de endeudamiento y algunas transferencias estatales actan contra la reduccin de las disparidades de ingreso entre los municipios, y contrarrestan severamente el dbil esfuerzo redistributivo del gasto federal descentralizado. Esta situacin no cambia de manera
Grfica 2.6 Coeficiente de concentracin de las Participaciones a los municipios con base en el ingreso privado, 2005
Chihuahua Morelos Baja California Sur Quertaro Michoacn Hidalgo Quintana Roo Yucatn Puebla Zacatecas Tlaxcala Sinaloa Sonora Edomex Nuevo Len Durango Coahuila Guanajuato Tamaulipas San Luis Potos Tabasco Colima NACIONAL Aguascalientes Jalisco Campeche Nayarit Guerrero Baja California Chiapas Oaxaca Veracruz
Grfica 2.7 Coeficiente de concentracin de las Aportaciones a los municipios con base en el ingreso privado, 2005
-0.1847 -0.1847 -0.1787 -0.1644 -0.1529 -0.1450 -0.1239 -0.1045 -0.0988 -0.0971 -0.0854 -0.0853 -0.0827 -0.0824 -0.0609 -0.0514 -0.0510 -0.0442 -0.0434 -0.0431 -0.0393 -0.0392 -0.0215 -0.0106 -0.0035 0.0003 0.0052 0.0078 0.0261 0.0289 0.0609 0.1413
-0.2511 -0.2506 -0.2307 -0.2249 -0.1961 -0.1906 -0.1899 -0.1608 -0.1581 -0.1565 -0.1502 -0.1497 -0.1440 -0.1390 -0.1240 -0.1234 -0.1189 -0.1094 -0.1086 -0.1069 -0.1020 -0.0960 -0.0925 -0.0893 -0.0868 -0.0782 -0.0710 -0.0694 -0.0613 -0.0611 -0.0008 0.0014
San Luis Potos Quertaro Puebla Chihuahua Chiapas NACIONAL Nayarit Quintana Roo Veracruz Guerrero Hidalgo Durango Michoacn Jalisco Sonora Colima Yucatn Guanajuato Sinaloa Edomex Tabasco Aguascalientes Baja California Sur Morelos Tamaulipas Zacatecas Oaxaca Nuevo Len Tlaxcala Coahuila Baja California Campeche 0.080
-0.240
-0.180
-0.120
-0.060
0.000
0.060
0.120
0.180
-0.320
-0.240
-0.160
-0.080
0.000
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de Inegi (2005a). Nota: Por disponibilidad de informacin no se incluye el dato para el Distrito Federal.
Grfica 2.8 Contribucin a la desigualdad del ingreso total de la asignacin municipal de los Ramos 28 y 33 por estado, 2005
0.5
Contribucin a la desigualdad (%)
0.0
-0.5
-1.0
-1.5
-2.0 Baja California Sur Aguascalientes Baja California Quintana Roo Campeche Quertaro Tlaxcala Hidalgo Coahuila Colima Puebla Nuevo Len Michoacn Guanajuato Guerrero Durango Edomex Chihuahua Morelos Zacatecas Tamaulipas Chiapas Sinaloa Sonora Nayarit Tabasco San Luis Potos Yucatn Oaxaca NACIONAL Veracruz Jalisco
Ramo 33 (Aportaciones)
Ramo 28 (Participaciones)
notable en el Distrito Federal, por lo que a escala nacional, el gasto municipal est lejos de enfrentar la inequidad regional que el pas enfrenta. Si a esto se suman los resultados del gasto federal y el de los estados, se confirma la baja capacidad redistributiva del gasto pblico en Mxico.
El gasto federal: mismo sesgo con diferente enfoque

Si en lugar del ingreso se toma el IDH como referencia para clasificar la poblacin surge un nuevo panorama (ver cuadro 2.5). El 20% de la poblacin con menor desarrollo humano recibe 15.6% del gasto en educacin, 19.6% del gasto en salud y 9.2% de las transferencias. En el otro extremo, el 20% de la poblacin con mayor desarrollo humano recibe 19.9% del gasto en educacin, 19.2% del gasto en salud y 42% de las transferencias. A diferencia de lo que suceda al analizar el ingreso, el gasto educativo ya no es progresivo y el gasto en salud y las transferencias resultan ser menos regresivos (ver grfica 2.10). Esto se debe a que el ingreso tiene un peso mucho menor como indicador del desarrollo, pero tambin a que el gasto puede privilegiar ciertos elementos que conforman el IDH. El gasto en educacin se concentra en aquellos sectores de mayor escolaridad y esperanza de vida, sin que esta diferencia se compense con el sesgo a favor de quienes tienen menos ingreso. En el caso del gasto en salud, el sesgo hacia quienes tienen ms ingresos queda ms que compensado porque en este grupo se favorece a quienes presentan menores niveles de escolaridad o esperanza de vida. Algo similar ocurre, aunque con menor intensidad, con las transferencias al ingreso. La evidencia anterior muestra que cuando se incorpora un criterio adicional para evaluar los logros en bienestar asociados
EL NDICE DE DESARROLLO HUMANO COMO GUA DISTRIBUTIVA DE GASTO

En el extremo, como se ha mostrado en este captulo, el gasto puede sumarse como ingreso al obtenido de forma privada. Sin embargo, identificar capacidades (o la privacin de ellas) como gua distributiva del gasto requiere usar indicadores no monetarios como el ndice de desarrollo humano (IDH). El clculo tradicional del IDH puede utilizarse para evaluar la distribucin del gasto en entidades federativas y municipios, pero no para la distribucin del gasto federal entre las personas que potencialmente se benefician de l. A fin de salvar esta limitacin, el presente informe propone un ejercicio heurstico para calcular el IDH de los individuos y los hogares (ver nota tcnica 5). La grfica 2.9 muestra que si bien existe una relacin clara entre el nivel de ingreso y el IDH por estratos de poblacin, sta no es perfecta, por lo cual el anlisis distributivo del gasto con base en el IDH puede dar resultados diferentes a los registrados hasta ahora.
Grfica 2.9 IDH de los hogares por deciles de ingreso, 2006-2008

0.92
Cuadro 2.5 Distribucin del gasto federal en desarrollo humano por deciles de IDH segn componente, 2008
Decil de IDH I II III IV V VI VII VIII IX X Educacin (%) 6.6 8.9 9.3 9.7 10.4 10.5 10.9 10.7 11.4 8.5 Salud (%) 9.7 9.8 9.3 8.9 10.9 10.5 10.8 10.9 9.2 10.0 Transferencias (%) 4.6 4.5 5.4 5.7 7.0 8.0 10.3 12.5 18.2 23.8 Total (%) 6.3 7.0 7.4 7.6 8.8 9.3 10.6 11.6 14.3 16.3
0.87
0.82
IDH Hogares
0.77
0.72
0.67
Total
0.62 I II III IV 2006 V VI VII 2008 VIII IX X
100
0.0805
100
0.0131
100
0.3540
100
0.1999
CC
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2006, 2008). Nota: Deciles de ingreso corriente total per cpita.
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2008) y Cuenta Pblica (ver nota metodolgica al final del informe). Nota: Deciles de poblacin con informacin de personas. Se refiere a la estimacin del gasto imputado de los hogares. El gasto en educacin incluye el realizado en educacin bsica, media superior y superior. El gasto en salud incluye gasto en poblacin no asegurada (Ssa, Seguro Popular, IMSSOportunidades) y en poblacin asegurada (IMSS, ISSSTE, Pemex). El gasto en transferencias incluye aportaciones a seguridad social (IMSS, ISSSTE), subsidios energticos (electricidad residencial y combustibles), subsidios agrcolas (Procampo) y transferencias dirigidas (Programa Oportunidades y Adultos Mayores).
Grfica 2.10 Coeficientes de concentracin del gasto federal en desarrollo humano con IDH e ingreso, 2008
Salud Educacin Total Transferencias -0.10 -0.05 0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30 0.35
-0.0522 0.0131 0.0805 0.1999 0.2039 0.3540 0.3822
El gasto en las entidades federativas: persiste la regresividad

Por lo que respecta a los ingresos propios, al gasto corriente y al gasto de capital de las entidades federativas ordenadas segn el IDH (ver cuadro 2.7), al 25% de la poblacin en las entidades menos desarrolladas corresponde 12.4% de los ingresos propios, 17.7% del gasto corriente, 30.9% del gasto de capital y 22.3% del gasto total. En contraste, el 25% con mayor IDH tiene asociados 64.1% de los ingresos propios, 43.4% del gasto corriente, 26.1% del gasto de capital y 37.4% del gasto total. Desde esta perspectiva, los ingresos propios y el gasto corriente parecen ser ms regresivos con base en el ingreso, mientras el gasto de capital es ms progresivo que antes (ver grfica 2.12). En balance, el gasto total contina siendo considerablemente regresivo.
0.1609
0.40
0.45
Ordenado por IDH
Ordenado por ingreso
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2008).
Grfica 2.11 Coeficiente de concentracin del gasto federal descentralizado, 2005

-0.0275 -0.0216 -0.0936 -0.0943
Ingreso total
El gasto en los municipios: ineficacia distributiva robusta

0.0614 0.0762
Aportaciones
Participaciones -0.14 -0.10 -0.06 -0.02 0.02 Ordenado por IDH 0.06
0.10
Cuando se evala el gasto municipal en relacin con el nivel de desarrollo, se observa que en el ao 2000, el 20% de la poblacin de los municipios de menor IDH se benefici de 15.4% del gasto municipal total, mientras que en 2005 este porcentaje aument a 20%. Este resultado es muy similar al obtenido al
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Velzquez (2008). Nota: CC con ordenamiento de IDH y PIB per cpita estatal 2005. El ingreso total (IT) es la suma de las Aportaciones y Participaciones.
Cuadro 2.6 Distribucin del gasto federal descentralizado por estratos de IDH, 2005
Grupos de poblacin ordenados segn IDH 25% ms bajo 50% intermedio 25% ms alto % Participaciones (Ramo 28) 26.4 39.6 34.0 % Aportaciones (Ramo 33) 34.1 41.3 24.6 % Total 30.8 40.6 28.6
con la asignacin del gasto, como el desarrollo humano medido por el IDH a nivel individual, la conclusin general sobre la progresividad del gasto federal es igual o ms preocupante que antes: este gasto promueve la desigualdad en el desarrollo humano en vez de corregirla.
Total
CC
100
0.0762
100
-0.0943
100
-0.0216
El gasto federal descentralizado en las entidades federativas sostiene su balance regresivo

En cuanto al gasto federal descentralizado segn nivel de desarrollo (ver cuadro 2.6), 25% de la poblacin de las entidades federativas menos desarrolladas recibe 26.4% de las Participaciones y 34.1% de las Aportaciones (30.8% de la suma de ambos rubros), mientras 25% de la poblacin de las entidades ms desarrolladas recibe 34% de las Participaciones y 24.6% de las Aportaciones (28.6% de la suma mencionada), lo que muestra una mayor regresividad de las Participaciones y confirma el nivel de progresividad de las Aportaciones en comparacin con los clculos hechos con base en el ingreso privado per cpita (ver grfica 2.11). Una vez ms, el gasto federal descentralizado total de las entidades federativas muestra una progresividad muy limitada.
Cuadro 2.7 Distribucin del ingreso propio, del gasto corriente y del gasto en capital de las entidades federativas por estratos de IDH, 2005
Grupos de poblacin ordenados segn IDH 25% ms bajo 50% intermedio 25% ms alto % Ingresos propios 12.4 23.5 64.1 % Gasto corriente 17.7 38.9 43.4 % Gasto de capital 30.9 43.0 26.1 % Gasto total 22.3 40.3 37.4
Total
CC
100
0.4356
100
0.2037
100
-0.0413
100
0.1185
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Velzquez (2008). Nota: El gasto total es la suma del gasto corriente y gasto de capital. El gasto corriente considera servicios personales, materiales y suministros, y servicios generales. El gasto de capital considera los rubros de adquisicin de bienes muebles e inmuebles, y obras pblicas y acciones sociales. Los ingresos propios consideran impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras.
Grfica 2.12 Coeficiente de concentracin del gasto e ingresos propios de las entidades federativas. Clasificacin por ordenamiento de IDH e ingreso, 2005
0.1169 0.1185 -0.0246 -0.0413
Gasto total
Gasto de capital
Gasto corriente
0.1922 0.2037
0.3828 0.4356
Ingresos propios -0.20 -0.10 0.00 0.10 0.20 0.30
0.40
0.50
Ordenado por IDH
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Velzquez (2008). Nota: El gasto corriente considera servicios personales, materiales y suministros, y servicios generales. El gasto de capital considera los rubros de adquisicin de bienes muebles e inmuebles, y obras pblicas y acciones sociales. Los ingresos pblicos propios consideran impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras.
Grfica 2.13 Coeficientes de concentracin del gasto municipal segn IDH, 2005
-0.0929 -0.0867 -0.0779 -0.0699 -0.0586 -0.0569 -0.0563 -0.0434 -0.0388 -0.0380 -0.0374 -0.0344 -0.0264 -0.0255 -0.0252 -0.0209 -0.0191 -0.0169 -0.0122 -0.0014 0.0031 0.0065 0.0093 0.0201 0.0295 0.0320 0.0329 0.0339 0.0428 0.0439 0.0628 0.0819 0.0878
Chihuahua Baja California Sur Hidalgo Colima Puebla Guanajuato Michoacn San Luis Potos Yucatn Coahuila Zacatecas Sonora Durango Morelos Quertaro Tlaxcala Chiapas Campeche Sinaloa Nayarit Baja California Guerrero Tamaulipas Tabasco NACIONAL Edomex Jalisco Aguascalientes Veracruz Quintana Roo Oaxaca Nuevo Len Distrito Federal
-0.120
-0.080
-0.040
0.000
0.040
0.080
0.120
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de Inegi (2005a).
hacer el clculo por estratos de ingreso y confirma un pobre esfuerzo de distribucin del gasto municipal para compensar la desigualdad nacional. En este clculo, 12 estados presentan un CC que indica un gasto municipal regresivo (con los datos anteriores eran 14). Entre las entidades donde el sesgo distributivo del gasto municipal perjudica a aqullos de menor desarrollo humano vuelve a destacar Nuevo Len, aunque ahora aparecen el Distrito Federal en primer lugar y Oaxaca en tercero. Por otra parte, Chihuahua e Hidalgo muestran otra vez un gasto municipal altamente progresivo, y se integra a este grupo Baja California Sur. En tanto, Oaxaca y Guerrero, dos de los estados con IDH ms bajo y desigual, presentan de nuevo asignaciones preocupantes, pues su gasto municipal favoreci a los municipios ms desarrollados (ver grfica 2.13). En cuanto a la asignacin de Participaciones y Aportaciones federales a los municipios en relacin con el IDH, 20% de la poblacin en los municipios de menor IDH se benefici en 2005 de 21.3% de las Participaciones y 33.5% de las Aportaciones. Este resultado es similar al obtenido por estratos de ingreso y confirma un limitado esfuerzo de distribucin del gasto federal descentralizado municipal desde la perspectiva de la desigualdad del pas. En la asignacin por estados se observa, en general, progresividad en ambos tipos de transferencias federales. Sin embargo, destaca la regresividad de las Participaciones en Veracruz, que ya haba sido sealada con base en el ingreso per cpita. En cambio, sobresale la progresividad en la asignacin de este tipo de recursos en Chihuahua, que tambin haba sido sealada en el anlisis con base en el ingreso. Por otro lado, vuelve a observarse una alta regresividad de las Aportaciones en Baja California Sur, mientras en Chihuahua son particularmente progresivas (ver grficas 2.14 y 2.15). Al poner en perspectiva el anlisis del gasto total de los municipios basado en el IDH y la porcin del gasto federal descentralizado dirigido a ellos, se confirma que el gasto local tiene una baja capacidad redistributiva. Esta situacin no cambia notablemente en el Distrito Federal (ver recuadro 2.4), por lo que, en trminos generales, el gasto local est lejos de atender los retos nacionales de equidad en desarrollo humano. Si a esto se suman los resultados del anlisis del gasto federal y del gasto de las entidades federativas, tambin basados en el IDH, se confirma la debilidad del gasto pblico como instrumento promotor de la equidad en desarrollo humano. Los anlisis previos, tanto el basado en el ingreso como en el IDH, parten implcitamente de un criterio de equidad muy fuerte: mientras ms se beneficie a los grupos ms pobres, o de menor IDH, mejor. Sin embargo, para lograr igualdad de ingreso o desarrollo humano es necesario tomar en cuenta que no slo los ms pobres o los de menor desarrollo humano requieren atencin, ya que otros grupos de poblacin tambin presentan
Recuadro 2.4 Desarrollo humano y gasto en el DF

Con el fin de lograr un reparto ms equitativo de los recursos que se asignan a cada delegacin, desde 2008 el Gobierno del Distrito Federal asigna 20% del incremento en su presupuesto con base en el IDH, mientras un 70% depende de la poblacin fija o flotante, y el resto de la magnitud del suelo de conservacin. Desafortunadamente, este efecto redistributivo de las finanzas pblicas de la ciudad se ve severamente disminuido por dos factores: Siendo el IDH un promedio por persona, este indicador puede ponderarse por la poblacin para dirigir de forma equilibrada la asignacin de recursos. En vez de ello, el criterio del gobierno de la capital reduce la importancia relativa de las carencias de las personas como gua de las asignaciones presupuestales. En ltimo trmino, la asignacin segn IDH slo aplica para menos del 1% del gasto total, pues ms del 95% de los recursos para las delegaciones se asignan por inercia. Las limitaciones distributivas del presupuesto capitalino pueden ilustrarse observando que en 2005 las tres delegaciones con menor IDH (Milpa Alta, Iztapalapa y Tlhuac) concentraron 32.6% de los rezagos de desarrollo de la ciudad (ndice de carencias ponderado por poblacin), debiendo recibir un porcentaje del presupuesto acorde a esta cifra. En vez de ello, su asignacin fue de 20.9% de
Grfica 2.14 Coeficiente de concentracin de las Participaciones municipales segn IDH, 2005
-0.1880 -0.1842 -0.1827 -0.1723 -0.1676 -0.1553 -0.1511 -0.1057 -0.1020 -0.0984 -0.0934 -0.0856 -0.0838 -0.0792 -0.0779 -0.0641 -0.0561 -0.0453 -0.0436 -0.0350 -0.0296 -0.0286 -0.0278 -0.0092 -0.0088 0.0059 0.0086 0.0337 0.0339 0.0459 0.0664 0.1435
Grfica 2.15 Coeficiente de concentracin de las Aportaciones municipales segn IDH, 2005
Chihuahua San Luis Potos Quertaro Puebla NACIONAL Chiapas Nayarit Hidalgo Durango Veracruz Guerrero Quintana Roo Michoacn Jalisco Colima Yucatn Sonora Guanajuato Edomex Sinaloa Tabasco Aguascalientes Morelos Campeche Nuevo Len Zacatecas Tlaxcala Oaxaca Tamaulipas Coahuila
-0.0074 0.0875 -0.1983 -0.1979 -0.1846 -0.1615 -0.1606 -0.1595 -0.1549 -0.1538 -0.1523 -0.1448 -0.1398 -0.1216 -0.1164 -0.1134 -0.1120 -0.1088 -0.1080 -0.0935 -0.0908 -0.0908 -0.0734 -0.0662 -0.0656 -0.0645 -0.0641 -0.0632
Chihuahua Baja California Sur Quintana Roo Morelos Michoacn Quertaro Hidalgo Yucatn Zacatecas Puebla Edomex Sonora Sinaloa Nuevo Len Coahuila Tlaxcala Colima Durango San Luis Potos Guanajuato Campeche Tabasco NACIONAL Jalisco Aguascalientes Nayarit Guerrero Baja California Chiapas Tamaulipas Oaxaca Veracruz -0.340
-0.2586 -0.2476 -0.2470 -0.2377
Baja California Baja California Sur
-0.240
-0.180
-0.120
-0.060
0.000
0.060
0.120
0.180
-0.280
-0.220
-0.160
-0.100
-0.040
0.020
0.080
0.140
los recursos totales. De esta forma, si las delegaciones fueran consideradas como municipios, el Distrito Federal tendra la ms inequitativa asignacin del gasto de las entidades federativas al desviarse 172% de lo recomendado, segn el coeficiente de concentracin del gasto. El gobierno del DF ha dado un importante paso en la direccin de una mayor equidad del gasto pblico al hacer explcito un criterio distributivo basado en el IDH, sin embargo, en este sentido, an hay un amplio camino por recorrer.
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo humano, PNUD Mxico, con base en Secretara de Finanzas del Distrito Federal (2008b).
carencias, lo cual demanda una manera ms apropiada de evaluar el sesgo distributivo. Para ello se compara el gasto observado con aqul que, tomando en cuenta a toda la poblacin, resulta el ms apropiado para reducir los rezagos en desarrollo. Este tipo de anlisis se realiza a continuacin.
Desde esta perspectiva, los individuos con mayores rezagos en desarrollo humano deberan recibir un mayor gasto (equidad vertical) mientras las personas con iguales rezagos deben ser tratadas de la misma forma (equidad horizontal), sin importar otras caractersticas. La comparacin del gasto ejercido con el gasto normativo resulta razonable slo cuando el primero plantea objetivos de desarrollo explcitos que pueden ligarse al IDH. En otras palabras, los gastos cuyo propsito inmediato es diferente a reducir las brechas en las condiciones de vida de individuos o grupos no deberan evaluarse como si buscaran objetivos de igualdad. Con el mtodo propuesto, resulta razonable evaluar el gasto federal en desarrollo humano y las asignaciones estatales y municipales del Ramo 33, pero no necesariamente otro tipo de gastos. En particular, el Ramo 28 distribuido entre las entidades federativas y los municipios no debe examinarse de esta forma, pues su objetivo es restituir facultades impositivas cedidas al gobierno federal. Un caso extremo es el gasto total de entidades y municipios, pues si bien no todo este gasto tiene, en ltimo trmino, el propsito de cerrar brechas de desigualdad, s busca promover mejores y ms equitativas condiciones de vida para las personas. Las subsecciones siguientes evalan la equidad vertical y horizontal del gasto federal en desarrollo humano, las Aportaciones federales a entidades federativas y municipios, as como el gasto total de estos dos ltimos niveles de gobierno.
CRITERIOS PARA EVALUAR LA CAPACIDAD REDISTRIBUTIVA DEL GASTO PBLICO EN MXICO: EQUIDAD VERTICAL Y HORIZONTAL DEL GASTO
Ningn gasto pblico, ni siquiera el enfocado en los ms pobres, concentra todos los recursos en quienes se encuentran en la peor situacin. Por ejemplo, el programa Oportunidades, uno de los mejor focalizados, dedica cerca de la mitad de su gasto al 20% de la poblacin de menos ingreso, pero distribuye lo dems entre el resto de la poblacin. Sin embargo, el criterio de equidad implcitamente adoptado en las secciones anteriores indica que la mayor progresividad se obtiene cuando todo el esfuerzo de gasto se concentra en quien menos tiene. Para determinar de mejor forma el grado de equidad del gasto habra que compararlo con el que debera existir de acuerdo con una norma de distribucin explcita menos drstica que tomara en cuenta a toda la poblacin y sus requerimientos, y no solamente a la que se encuentra en las peores condiciones. En otras palabras, la equidad se evaluara ms apropiadamente si se comparara lo gastado efectivamente con lo que deba haberse gastado en cada individuo o grupo. Un ejercicio as no es fcil, pero es posible construir escenarios razonables que indiquen la distancia entre lo ocurrido y dicha norma distributiva (ver nota tcnica 6).
Equidad vertical del gasto pblico: un problema sistmico

La comparacin entre el gasto normativamente prescrito y el observado permite confrontar asignaciones por grupos de poblacin, as como presentar en forma resumida el grado de equidad vertical mediante el CC del gasto que responde a una norma distributiva basada en el IDH, y establecer en qu magnitud difiere del CC de la distribucin del gasto existente. La discrepancia entre estos dos indicadores cuantificara la inequidad vertical del gasto (ndice de equidad vertical, IEV), esta vez sin necesidad de suponer de manera estricta que todo debe concentrarse necesariamente en quien menos tiene. Entre menor sea el valor del IEV menor discrepancia existira entre lo recomendado y lo observado y en consecuencia habra mayor equidad. Si se compara la distribucin observada del gasto con la que sugieren tres criterios distributivos (e = 2, e = 3 y asignacin segn rezagos de IDH), se observa que el gasto federal en desarrollo humano est lejos de promover el mayor bienestar posible mediante asignaciones equitativas. En un escenario ideal, con base en el criterio de equidad ms fuerte (el rezago de IDH), el 20% de la poblacin de menor desarrollo humano debera recibir 31.6% del gasto total, pero slo recibe 13.3% (2.37 veces menos de los que debera). En trminos del CC observado, ste
se aleja 217% del recomendado, Grfica 2.16 lo cual revela una importante ndice de equidad vertical (IEV) a nivel federal en estados y municipios, 2005 falla distributiva.7 Gasto federal en desarrollo humano* El Ramo 33 para las enti0.44 dades federativas tiene una 0.36 falla distributiva notablemen0.28 te menor, y en algunos casos 0.20 rebasa los requisitos de equidad 0.12 considerados. Con un criterio 0.04 Ramo 33 de los Gasto total de las de equidad ms fuerte, se espemunicipios -0.04 entidades federativas rara que las entidades federa-0.12 tivas con menor IDH y 25% de -0.20 la poblacin recibieran 36.2% de las Aportaciones federales, pero en realidad captan 34.1%. Esto significa una diferencia de 24.6% entre la concentracin del gasto recomendada y la observada, medida por el CC. En lo que corresponde al Ramo 33 de las Gasto total de gasto total de las entidades feentidades federativas municipios derativas, la discrepancia entre Diferencias e=3 Diferencias Rezago IDH Diferencias e=2 la distribucin recomendada y la observada es de las ms altas Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2008), Inegi (2005a) y Velzquez (2008). Nota: El ndice de equidad vertical es la diferencia de los coeficientes de concentracin de gastos recomendados y observados. Menores valores del IEV representan mayores encontradas en el presente anniveles de equidad. lisis, muy similar a la observada * Corresponde a 2008. Por disponibilidad de informacin los clculos no incluyen al Distrito Federal. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero. en el gasto federal en desarrollo humano. Con el criterio de equidad de referencia, se esperara que el 25% de la poblacin que reside en las entidades de sus reglas de asignacin del gasto no entran en el mbito de este menor IDH recibiera 36.2% del gasto total, pero en realidad slo informe, sin embargo, la evidencia presentada confirma que recibe 22.3%. Esto muestra una falla de distribucin, medida stas no se enfocan a proveer de mayores recursos a los estados por el CC, de 200.9%. y municipios con menor desarrollo. Al examinar las Aportaciones federales a los municipios, se El anlisis por entidad federativa muestra que aqullas que observa una reducida diferencia entre el gasto recomendado y presentan las asignaciones ms equitativas con base en el criterio el que efectivamente se asigna. De acuerdo con el criterio de de rezago son Chiapas, Chihuahua y San Luis Potos, donde se equidad ms fuerte, el 20% de la poblacin en los municipios rebasa el grado recomendado de concentracin del gasto. Mientras, con menor IDH debera captar 32% de las Aportaciones, pero las menos equitativas son Baja California Sur, Oaxaca y Yucatn, en lugar recibe 33.5% de esos recursos, una diferencia de slo con discrepancias entre lo recomendado y lo asignado, medidas 2.5 por ciento entre el CC del gasto recomendado y el del gasto por el CC, mayores a 65% (ver grfica 2.17). Nuevamente, en observado. este grupo resulta preocupante la inclusin del estado de OaxaEn sntesis, solamente los recursos municipales y estatales ca, dado que su nivel relativamente bajo de desarrollo humano provenientes del Ramo 33 promueven el bienestar a travs de hace que sea urgente una mejor asignacin del gasto pblico. asignaciones equitativas desde el punto de vista de los 3 criterios Sin embargo, con criterios de equidad menos fuertes (como los distributivos analizados (ver grfica 2.16); por el contrario, el gasto que ofrecen e = 2 y e = 3), la posicin de sta y otras entidades total estatal, municipal y el gasto federal en desarrollo humano vara en forma notable. tienen fallas distributivas que acrecientan la inequidad del pas; Si se comparan las asignaciones del Ramo 33 a municipios con las del gasto total que stos ejercen, se observa un gran contraste 7 Esta cifra se obtiene mediante la divisin del ndice de equidad vertical y el coeficiente de concentracin observado segn el ordenamiento de IDH. en trminos de equidad vertical. Mientras el criterio ms fuerte
Grfica 2.17 ndice de equidad vertical (IEV) del Ramo 33 de los municipios por entidad federativa, 2005
BCS 0.30 0.20 0.10 Dgo 0.00 Qro -0.10 Mich -0.20 QRoo -0.30 Tamps Edomex Zac Mor
Chis Chih SLP Pue
Oax Yuc NL Camp
Tab
Tlax Rezago del IDH
Nay Hgo Son Gro Col Sin Gto Jal Ags Ver
Coah
e=2
e=3
NACIONAL BC
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de Inegi (2005a). Nota: El ndice de equidad vertical es la diferencia de los coeficientes de concentracin de los gastos recomendados y observados. Menores valores del IEV representan mayores niveles de equidad. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
de equidad recomienda que el gasto total en los municipios con menor IDH, que concentran 20% de la poblacin, sea 32.3% del total, en realidad este grupo recibe 20%. Esto implica que la distancia entre el CC del gasto recomendado y el del gasto observado sea de 114.4% (ver grfica 2.18). Por entidad federativa, las asignaciones ms equitativas del gasto total municipal, con el criterio de rezago de IDH, corresponden a Baja California Sur, Baja California y Coahuila, aunque ninguna rebasa el grado de concentracin del gasto recomendado, mientras las menos equitativas son el Distrito Federal, Nuevo Len, Oaxaca y Quintana Roo, con discrepancias entre lo recomendado y lo asignado, medidas por el CC, que superan 129% (ver grfica 2.18). En este grupo vuelve a aparecer Oaxaca con severas fallas de equidad, aunque criterios menos exigentes modifican la posicin de sta y otras entidades de manera significativa. Los resultados presentados hasta aqu muestran que la inequidad del gasto pblico proviene tanto del gasto federal en desarrollo humano como del total ejercido por entidades federativas
y municipios. Las Aportaciones federales, que tienen un papel explcito en favor de la equidad, no alcanzan las asignaciones recomendadas y su efecto es revertido por otros componentes de los gastos locales. En suma, la falta de equidad en el gasto pblico es sistmica.
Equidad horizontal del gasto pblico: nuevo sesgo contra los que menos tienen
Una forma de establecer si existe o no un trato igualitario a quienes son iguales entre s, en trminos de sus condiciones de vida consiste en comparar el gasto que recibe la poblacin con idnticos niveles de IDH. Por ejemplo, si dos grupos de poblacin tienen un idntico nivel de desarrollo, deberan verse beneficiados por el mismo gasto per cpita. Este razonamiento cobra fuerza donde se identifican otras similitudes adems del IDH, situacin que justificara an menos una distribucin diferenciada del gasto pblico. Sin embargo, prcticamente ningn grupo tiene
Grfica 2.18 ndice de equidad vertical (IEV) en los municipios y las delegaciones polticas por entidad federativa, 2005
Oax 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 Qro 0.05 Son 0.00 -005 Zac -0.10 Tlax QRoo Jal
BCS BC Coah Gto Mich Col
Ver
NACIONAL NL DF Edomex
Yuc
Dgo Sin Chih Hgo Tab Chis Tamps Mor Camp Pue Ags Gro
Nay
Rezago del IDH
e=2
e=3
SLP
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de Inegi (2005a). Nota: El ndice de equidad vertical es la diferencia de los coeficientes de concentracin de los gastos recomendados y observados. Menores valores del IEV representan mayores niveles de equidad. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
Recuadro 2.5 Equidad horizontal y el IDH

Un elemento fundamental para la medicin de la equidad horizontal es la determinacin del gasto necesario o normativo (Gin). Esto puede conseguirse mediante el procedimiento descrito en la nota tcnica 6 al final del informe. Una vez definido este elemento, la equidad horizontal implica que las diferencias entre el gasto recibido (Gi) y el normativo deben ser cero, es decir todo aqul con cierto nivel de desarrollo humano, y en consecuencia con cierto rezago respecto al mximo desarrollo humano, debe recibir el mismo gasto. Una forma de medir la equidad horizontal para individuos o grupos con igual IDH es mediante el gasto estandarizado por necesidades (G e)
i
ste mide primeramente si el individuo est recibiendo un gasto por arriba o por abajo del gasto normativo (Gid = Gin - Gi) y agrega a esta diferencia al gasto promedio (Gm). Si existe equidad horizontal, el gasto estandarizado es igual al promedio, si no este trmino toma valores diferentes. Al calcular el coeficiente de concentracin de este trmino (IEH), ordenando a los individuos por alguna de sus caractersticas, como el ingreso, se puede establecer si la falta de equidad horizontal tiene un sesgo hacia algn grupo, ricos o pobres, por ejemplo. Si el valor del IEH es cero, existe equidad horizontal; si es positivo, se favorece a los que ms tienen; y en caso de ser negativo, lo contrario.
Gie = Gid + Gm
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Van Doorslaer y Masseria (2004).
exactamente el mismo IDH Grfica 2.19 que otro, y encontrar semejanndice de equidad horizontal (IEH), 2005 zas en otras dimensiones del Gasto federal en desarrollo humano* bienestar requiere sintetizar 0.43 informacin mucho ms com0.36 pleja. Por ello se usa el ndice de 0.29 equidad horizontal (IEH), que 0.22 permite establecer si existe un 0.15 trato igual a iguales y, en caso 0.08 de no ser as, detecta los sesgos 0.01 Ramo 33 de los Gasto total de los del gasto hacia algn grupo de -0.06 municipios municipios poblacin (ricos o pobres, por -0.13 ejemplo). Si el valor del IEH es -0.20 cero, existe equidad horizontal; si es positivo, se favorece a los que ms tienen, y en caso de ser negativo, se favorece a los que menos tienen.8 Este indicador se calcula mediante el procedimiento descrito en el recuadro 2.5, considerando varios criterios distributivos Ramo 33 de las Gasto total de las (e = 2, e = 3 y asignacin segn entidades federativas entidades federativas rezagos en el IDH). Segn el IEH, el gasto feEquidad horizontal Rezago IDH Equidad horizontal e=2 Equidad horizontal e=3 deral en desarrollo humano presenta la menor equidad hoFuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2008), Inegi (2005a) y Velzquez (2008). rizontal entre los distintos tipos Nota: Por disponibilidad de informacin los clculos no incluyen al Distrito Federal. Menores valores del IEH representan mayores niveles de equidad. *Corresponde a 2008. de gasto pblico considerados El rea sombreada corresponde a valores menores que cero. (ver grfica 2.19). Un ejemplo se aprecia en Durango, Yucatn y Quintana Roo, donde en 2008 existan 9,107 personas con el mismo IDH (0.709) en hogares dos entidades federativas tienen niveles de IDH cercanos entre del mismo tamao, en zonas rurales, dedicados a actividades s, se gasta ms en aqulla con mayor ingreso per cpita (ver agrcolas, con dos miembros del hogar que cursaban la educacin grfica 2.19). Un ejemplo de esta falta de equidad horizontal bsica, que habitaban en viviendas de materiales resistentes y se observa en Tabasco e Hidalgo, ambos con el mismo IDH disponan de servicios pblicos bsicos. A pesar de todas estas en 2005, con poblaciones de tamao similar y una estructura similitudes, 14.5% de las personas capt un gasto pblico de productiva no muy distinta. Pese a su parecido, Tabasco recibe $864.10 pesos, mientras 23.3% recibieron $436.95 pesos y el un gasto per cpita proveniente del Ramo 33 de $589.40 pesos, resto (62.2%) capt $2,807.63 pesos por persona. En este caso, el mientras Hidalgo, con un ingreso per cpita ligeramente menor, programa que introdujo las mayores distorsiones fue Procampo, recibe $450.70 pesos. con transferencias de $110.29 pesos per cpita concentradas en El gasto total ejercido por las entidades federativas presenta el grupo que ya reciba los mayores beneficios. problemas de equidad horizontal similares a los del gasto federal Los indicadores de equidad horizontal del Ramo 33 asignado (ver grfica 2.19). Nuevamente, ante iguales niveles de desarrollo a los estados muestran una falla distributiva notoriamente menor humano, el gasto est sesgado hacia entidades con mayor ingreso que la del gasto federal en desarrollo humano. Aun as, cuando per cpita. Esto se ejemplifica al retomar el caso de Tabasco e Hidalgo, dado que el primero tiene un gasto total per cpita de 8 Van Doorslaer y Masseria (2004) encontraron que Mxico es uno de los pases con me$3,029.90 pesos, mientras que Hidalgo tiene uno de $1,287.00 nos equidad horizontal en el uso de servicios mdicos, pero su metodologa no ha sido pesos, en 2005. adaptada para examinar el gasto pblico.
Por otro lado, el Ramo 33 que reciben los municipios presenta la menor falla de equidad horizontal en el mbito nacional (ver grfica 2.19), aunque algunas entidades federativas presentan sesgos notorios en municipios con caractersticas similares. Campeche, Oaxaca y Yucatn muestran los mayores valores positivos del IEH basado en rezagos de IDH, lo cual significa que, entre municipios con igual desarrollo humano, existe un sesgo en la distribucin del gasto en favor de los de mayor ingreso per cpita (ver grfica 2.20). Por ejemplo, en 2005 los municipios de Yaxe y San Baltazar Chichicpam, en Oaxaca, presentan prcticamente el mismo IDH (0.719 y 0.723, respectivamente) y tienen una poblacin, caractersticas geogrficas y estructura econmica muy similares. Sin embargo, el primero recibi en 2005 un monto de Aportaciones de $895.65 pesos per cpita, mientras el segundo apenas alcanz $339.50 pesos por habitante.
Las fallas de equidad en el gasto total de los municipios contrastan con las del Ramo 33 en este mismo mbito de gobierno, y son similares a las del gasto federal en desarrollo humano y a las del gasto total de las entidades federativas (ver grfica 2.19). Los problemas del gasto diferenciado entre municipios con niveles de desarrollo similares se aprecian principalmente en los estados de Quintana Roo, Nuevo Len y Veracruz, pero tambin aparece cerca de este grupo Oaxaca (ver grfica 2.21). Esta situacin se ilustra con el caso de los municipios de Lzaro Crdenas, Quintana Roo, y Ozuluama de Mascareas, Veracruz, de poblaciones y estructuras productivas similares. En 2005 el primero present un IDH de 0.739 y el segundo uno de 0.743. Sin embargo, el primer municipio ejerci un gasto total de $4,327.55 pesos per cpita y el segundo uno de $2,256.90 pesos por habitante, pese a que el municipio de Quintana Roo tena un mayor ingreso por habitante que el veracruzano.
Grfica 2.20 ndice de equidad horizontal (IEH) del Ramo 33 de los municipios por entidad federativa, 2005
BCS Chis SLP 0.10 QRoo Mor Camp 0.20 Oax Yuc NL
Pue
0.00
Edomex
Qro
-0.10
Tlax
Dgo
-0.20
Zac
Chih
-0.30
Hgo
Nay
Tamps
Mich
Coah
Son
Ver Rezago del IDH
Tab NACIONAL Gro Sin Gto Col BC Jal
Ags
e=2
e=3
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de Inegi (2005a). Nota: Por disponibilidad de informacin los clculos no incluyen al Distrito Federal. Menores valores del IEH representan mayores niveles de equidad. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
Grfica 2.21 ndice de equidad horizontal (IEH) del gasto total de los municipios por entidad federativa, 2005
QRoo
0.30 0.20
BC Coah Gto Zac Tamps Mich
NL
NACIONAL Ver Oax
0.10 0.00 -0.10
Edomex Jal
Tlax
-0.20
Qro
Dgo
-0.30
Nay
Son
Yuc
Sin Col Hgo Tab Chis Chih Mor BCS Pue Ags Gro Camp SLP
DF
Rezago del IDH
e=2
e=3
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de Inegi (2005a). Nota: Menores valores del IEH representan mayores niveles de equidad. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
EL GASTO PBLICO EN MXICO: DEL FRACASO DISTRIBUTIVO A LAS OPORTUNIDADES PERDIDAS

Este captulo examin la distribucin del gasto federal en desarrollo humano, del gasto descentralizado en estados y municipios y de los ingresos propios de estos mismos. El anlisis del gasto federal refleja sesgos hacia la poblacin de mayores ingresos o mayor desarrollo humano, debido bsicamente a la regresividad del rubro de salud y de transferencias al ingreso. A pesar de que no todos los gastos en salud o transferencias son regresivos, como el Seguro Popular u Oportunidades, el resto del gasto que forma parte de estos rubros contrarrestan los esfuerzos de estos programas, que adems representan un pequeo porcentaje del presupuesto. Esto, sin embargo, es un esbozo del anlisis en detalle que se presenta en los captulos posteriores. En cuanto a los componentes del gasto federal descentralizado, se encuentran resultados en dos direcciones. El Ramo 33 tiene la finalidad de aminorar las diferencias de desarrollo entre las entidades federativas y municipios y de hecho muestra cierta progresividad. Sin embargo, a pesar de que su objetivo sea compensatorio, sorprende que no se asigne en mucha mayor medida entre los estados y municipios con menores recursos y desarrollo humano, y que en el caso de los estados se vea contrarrestado por la distribucin de los recursos del Ramo 28. Debido a que los estados y municipios tienen ingresos propios y capacidad de endeudamiento, en este captulo tambin se analiz la forma en que se distribuyen los recursos provenientes de estas fuentes, encontrando que aquellos estados o municipios con mayor capacidad productiva encuentran mayores ventajas para obtener ingresos propios y para endeudarse. Esta situacin llama la atencin, ya que si bien el gasto federal descentralizado procura aminorar la desigualdad entre estados y municipios, la forma en que gastan los ingresos propios acta en el sentido contrario.
Al realizar comparaciones entre las distribuciones del gasto observado y las sugeridas para disminuir el rezago detectado en desarrollo humano, las Aportaciones federales a los municipios son las que presentan la menor diferencia, mientras que el gasto federal en desarrollo humano se constituye como aqul que acta en mayor medida en contra de la equidad vertical. El anlisis de equidad horizontal que califica la medida en la que el gasto se dirige a estados, municipios o personas con las mismas carencias, muestra la falla distributiva de todos los tipos de gasto analizado, excepto, de nuevo, por las transferencias del Ramo 33 que reciben los municipios. De esta forma, el anlisis de incidencia presentado en las secciones anteriores muestra una incapacidad sistmica para dirigir el gasto pblico a los sectores de menor ingreso o desarrollo humano. El gasto suele concentrarse en los estratos de mayores ingresos, genera desigualdad en la suma de los ingresos privados y pblicos, destina ms recursos a quienes presentan mejores indicadores de desarrollo, se distancia en forma notoria de las distribuciones recomendadas por criterios de equidad entre entidades federativas, municipios e individuos, y genera desigualdades donde hay una base inicial de igualdad. El hecho de que rubros como el programa Oportunidades y el Ramo 33 presenten indicadores distributivos no tan desfavorables no cambia esta conclusin general. Este panorama, sin embargo, debe analizarse desde una perspectiva metodolgica, geogrfica, histrica e internacional. Primero, los resultados observados parten del anlisis tradicional de incidencia del gasto. Aunque este tipo de anlisis es fundamental, no deben perderse de vista sus limitaciones, pues al ser esttico [] no considera los efectos de mediano y largo plazo del ejercicio de dicho gasto en dimensiones que deben considerarse inversin pblica en vez de gasto corriente. Una cierta intervencin el da de hoy podra tener un efecto sobre la inequidad futura al impactar la posesin de activos de los hogares, los rendimientos econmicos de dichos activos o la intensidad de su uso (Grynspan 2009, 19). Un caso tpico es la educacin superior, cuyo subsidio inicialmente favorece a grupos pequeos, pero eventualmente ampla sus beneficios cuando grandes poblaciones alcanzan la educacin previa necesaria para acceder a ella. En sentido contrario podran actuar los subsidios agrcolas, concentrados en un grupo reducido de beneficiarios, pues pueden ampliar, en el largo plazo, la brecha de productividad respecto de quienes reciben montos menores, al traducirse en diferentes tasas de acumulacin de capital. El reporte de estos efectos rebasa las posibilidades del presente informe. Otro elemento que ha limitado el anlisis es el nivel de desagregacin geogrfica. Los problemas de equidad hallados concuerdan con los de otros estudios que han encontrado que los recursos federales suelen disminuir la fuerte concentracin de
los ingresos propios de los municipios (Velzquez 2008), aunque muestran un fuerte sesgo desfavorable a las comunidades con poblacin aislada, reducida y dispersa (Hernndez y Jarillo 2007). Este ltimo estudio detecta un cuestionable margen de discrecionalidad ligado al poder poltico y econmico de los municipios, as como a indicadores de su importancia electoral en el manejo de recursos del Ramo 33. Por ello, debera realizarse un examen completo de la asignacin de recursos del Ramo 33 dentro de los municipios, pero no hay datos que lo permitan, aunque s alguna evidencia de que no llegan a las localidades ms pobres (ver cuadro 2.8). Por ejemplo, en 2004 cerca de 50% del FAIS se destin a las cabeceras municipales, que no suelen incluir a las localidades ms rezagadas (Velzquez 2008). Hernndez y Jarillo (2007, 174) apuntan al respecto que la brecha entre la provisin de recursos en las cabeceras y fuera de ellas indica que el gasto de FISM [componente municipal del FAIS] no se realiza en funcin de las necesidades de la ciudadana, sino ms bien muestra que los presidentes municipales prefieren proveer de servicios pblicos a la cabecera por otras razones que aqu se presumen electorales. En este informe no ha sido posible ampliar esta evidencia a otro tipo de gastos y periodos. En tercer lugar, como afirma Scott (2009a, 55), [e]n la ltima dcada se han dado avances importantes en la equidad del gasto pblico, principalmente en los servicios de educacin bsica y de salud para la poblacin no asegurada, y en el gasto dirigido contra la pobreza, notablemente a partir de la introduccin del programa Progresa/Oportunidades. Los clculos de este autor muestran que el gasto social habra reducido su CC en casi 70% de principios de la dcada de 1970 a finales de la de 1990, mientras la informacin oficial muestra que entre 2000 y 2008 el impacto distributivo del gasto sobre la desigualdad del ingreso se ha mantenido prcticamente constante (SHCP 2002, 2010). As, es posible plantear que, tras el fracaso social de la Revolucin Mexicana (Scott 2009b), el gasto pblico ha comenzado a aprovechar parte de su amplio potencial para promover la igualdad, y ya no presenta la alarmante distribucin de hace unas dcadas. Esto, sin embargo, no es consuelo, pues a pesar de estos avances, el gasto pblico en desarrollo humano en su conjunto resulta regresivo en trminos absolutos: asigna ms recursos a los hogares con mayores ingresos. (Scott 2009a, 55). Por ltimo, la evidencia internacional confirma el potencial desaprovechado del gasto pblico en Mxico como factor para alcanzar una mayor igualdad en bienestar. Con base en los elementos comparables presentados en este informe, Mxico est lejos de alcanzar la progresividad del gasto social lograda en otros pases. En 28 pases de la OCDE donde se puede medir la regresividad en la distribucin del gasto pblico en pensiones, Mxico ocupa la ltima posicin, con la distribucin ms sesgada, en detrimento de los ms pobres (Scott 2009a). En Amrica
Cuadro 2.8 Los fondos del Ramo 33

Fondo Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB) Fondo de Aportaciones para la Seguridad Social y Asistencia (FASSA) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM) Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM) Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA).1 Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica (FASP).1 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF).2 Destino de los recursos Educacin bsica Servicios de salud a la poblacin abierta Infraestructura social bsica Financiamiento y desarrollo municipal Desayunos escolares y asistencia Educacin tecnolgica y para adultos Seguridad pblica Infraestructura Antecedente Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica Acuerdo Nacional para la Descentralizacin de los Servicios de Salud Recursos del Ramo 26. Programa Nacional de Solidaridad No Aplica DIF: Desayunos escolares CAPCE: Infraestructura educativa Convenios de coordinacin Conalep e INEA Convenio de Coordinacin en materia de Seguridad Pblica Ramo 23 Porcentaje del Ramo en 2007 56.92 12.51 9.59 9.84
3.12 1.13 1.5 5.73
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Velzquez (2008). Notas: 1 Creados a partir de 1999. 2 Creado a partir de 2007.
Latina, de 11 pases analizados, Mxico ocupa el quinto lugar en regresividad del gasto social, al asignar a 20% de la poblacin con mayor ingreso un gasto social ms de tres veces superior al correspondiente a Chile, que ejerce su gasto social con la mayor progresividad de la regin (Cepal 2005). Al hacer una comparacin similar con el gasto en salud, Mxico ocupa el ltimo lugar. En suma, pese a las limitaciones metodolgicas y los avances en la distribucin de los recursos pblicos en aos recientes, Mxico tiene un gasto pblico que representa una oportunidad perdida para promover una sociedad ms igualitaria y equitativa. En los siguientes captulos del presente informe se examinar con detalle dnde se encuentran los mayores obstculos para alcanzar este objetivo y cules son los aciertos que permiten suponer que las oportunidades perdidas no necesariamente deben serlo por tiempo indefinido.
La posesin de la salud es como la de la hacienda; se goza gastndola, y si no se gasta no se goza. Francisco de Quevedo y Villegas
Salud y gasto pblico: de un sistema fraccionado y desigual a uno universal de calidad
El avance ms notable en el desarrollo humano de Mxico durante el siglo XX se dio en la dimensin de la salud. Al principio del siglo la tasa de mortalidad infantil (TMI) era de uno por cada cuatro nacidos vivos, y la esperanza de vida al nacer (EVN) era de apenas 30 aos, no muy distinta de la que, segn estimaciones, prevaleca en pocas prehispnicas (Scott 2009c). Actualmente la TMI es menor a 20 por cada mil nacidos vivos, y la EVN es de 75 aos. En contraste con los indicadores de educacin, cuyo avance ms importante se dio en la segunda mitad del siglo, los de salud mostraron un crecimiento notable desde la primera mitad, aun antes de la creacin del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y de la Secretara de Salubridad y Asistencia (ahora Secretara de Salud, SS), con el correspondiente aumento del gasto pblico, que reflejaba tanto la provisin creciente de servicios, como el impacto del crecimiento econmico y la urbanizacin. Sin embargo, aunque la contribucin de las instituciones y polticas pblicas al mejoramiento de la salud es innegable, tambin es claro que an se requiere transitar de un sistema de salud fraccionado, desigual e ineficiente a uno capaz de ofrecer acceso universal, equitativo y de calidad, con un paquete suficientemente amplio de bienes y servicios de salud. Una reforma en ese sentido implica al menos dos retos importantes. Primero, los padecimientos asociados a mayores niveles de desarrollo, como la obesidad y la diabetes mellitus, han aumentado con rapidez al mismo tiempo que persisten enfermedades transmisibles, nutricionales y de la reproduccin (TRN). Esta polarizacin epidemiolgica (Bobadilla, Frenk y Lozano 1993; Gonzlez-Pier et al. 2006) refleja en parte la desigualdad extrema que impera en Mxico. Este segundo reto revela que detrs de los avances en los ndices globales de salud, y a pesar
del creciente gasto pblico dedicado a este rubro, persisten enormes desigualdades geogrficas y entre hogares, asociadas a sus condiciones socioeconmicas. El presente captulo examinar cmo se ha estructurado el gasto pblico dentro del Sistema Nacional de Salud (SNS) y las desigualdades que enfrenta. En segundo lugar, se analizar la distribucin del gasto federal y de las entidades federativas en salud, con particular nfasis en la incidencia del gasto pblico en el gasto privado de bolsillo y en los gastos catastrficos y empobrecedores de los hogares. Finalmente, se examinarn algunos elementos a considerar en una posible reforma del sistema de salud.
EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD: GASTO PBLICO Y DESIGUALDAD

El Sistema Nacional de Salud (SNS) se compone de instituciones verticalmente integradas y segmentadas entre s. Es decir, cada una realiza las funciones bsicas de financiamiento, organizacin y administracin de consumo y provisin de salud. No existe entre ellas transferencia de flujos financieros, afiliados o pacientes de acuerdo con el estatus laboral de los trabajadores (ver diagrama 3.1). El sistema de salud pblica en Mxico naci fragmentado en dos grandes componentes: los servicios de salud para la poblacin asegurada (PA), ofrecidos por las instituciones de seguridad social, y los servicios para la poblacin no asegurada (PNA), provistos principalmente por la Secretara de Salud (SS) y sus equivalentes estatales. La seguridad social es la forma de organizacin dominante, y dentro de ella la institucin ms grande es el IMSS, con
Salud y gasto pblico: de un sistema fraccionado y desigual a uno universal de calidad 87
Diagrama 3.1 Panorama del Sistema Nacional de Salud

Empleadores (incluye gobierno federal y estatal)
de servicios, profundizacin de la descentralizacin y ampliacin de la cobertura, y la creacin del SPSS.

Gobierno Federal Gobierno Estatal
Hogares
Las reformas al Sistema Nacional de Salud (SNS)

Entre 1982 y 1988 se decidi que la SS se enfocara en administrar el sistema y operar los Institutos Nacionales de Salud, mientras los estados se haran cargo de organizar y proveer los servicios de salud. En esta etapa slo participaron 14 estados (Homedes y Ugalde 2006). En la dcada de 1990 se aprobaron nuevas reformas, entre ellas mayor descentralizacin de recursos y responsabilidades hacia los estados, ampliacin del acceso de personas pobres al cuidado de la salud, un nuevo esquema de financiamiento del IMSS para incrementar su cobertura, y una reforma de los servicios de aseguramiento privado de la salud. Esta etapa incluy a todos los estados en aspectos de infraestructura fsica, recursos humanos y transferencias federales, pero en la prctica permanecieron centralizadas la determinacin de salarios y las decisiones de inversin. Los recursos siguieron asignndose en forma inercial, las responsabilidades de los estados fueron limitadas y no hubo avances en la separacin de funciones. Adems, el gobierno federal implement el Programa de Ampliacin de Cobertura (PAC) y el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa). Esto redujo el nmero de personas sin acceso a servicios de salud de 10 millones a 500 mil entre 1995 y 2000, incluyendo los 7.5 millones nacidos en el periodo (Cercone y De Saint Antoine 2001). En 1997, la nueva Ley del Seguro Social se enfoc en ampliar la afiliacin al IMSS. Para ello, se redujeron las contribuciones y se estableci el Seguro de Salud para la Familia (SSF). Sin embargo, las cuotas establecidas podran haber introducido cierta regresividad por su componente fijo y, por otra parte, el SSF, que ofrece servicios similares a los afiliados al IMSS, ha sido un intento infructuoso de afiliar a la PNA (Martnez 2006a). Ante esta situacin, en 2002 se reform la Ley General de Salud para crear el SPSS, a fin de reducir los gastos de bolsillo y catastrficos, promover la eficiencia, distribuir de manera ms equitativa los recursos y mejorar la calidad de los servicios de salud (Knaul y Frenk 2005). En forma implcita, la reforma buscaba que el gobierno federal regulara la accin de los estados y que se centralizara parte del gasto en salud (Martnez, Aguilera y Chernichovsky 2008). En sntesis, la multiplicidad de componentes del SNS ha implicado desigualdades importantes en el acceso y la calidad de los servicios pblicos de salud, debido a su cobertura truncada y regresiva, a las diferencias del gasto por tipo de beneficiario y a las restricciones para el uso de los servicios, aun para quienes estn dirigidos formalmente.
Financiamiento
Seguro privado Pemex Rgimen Estatal de Protecccin Social en Salud
Organizacin y Administracin del Consumo de la Salud
ISSSTE federal ISSSTE estatal Ejrcito y Marina
IMSS
Provisin
Servicios privados
IMSS
Institutos Nacionales de Salud
Servicios Estatales de Salud
Privado
Seguridad Social
Pblico
Fuente: Martnez (2008). Nota: Al estar verticalmente integradas y segmentadas, las instituciones del sistema realizan funciones bsicas de 1) financiamiento, 2) organizacin y administracin del consumo de la salud y 3) provisin. Las flechas en el diagrama indican el origen del financiamiento considerando el estatus laboral.
aproximadamente 48 millones de afiliados. Los organismos para trabajadores del sector pblico central son el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), que afilia a cerca de 11 millones de personas, y los organismos homlogos de los gobiernos estatales, con aproximadamente 1.5 millones de personas. Petrleos Mexicanos (Pemex) y el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM) son regmenes especiales de seguridad social y cubren aproximadamente a 1.5 millones de personas. La PNA puede ser atendida en hospitales locales o federales, y desde 2002 a travs del Sistema de Proteccin Social en Salud (SPSS), mejor conocido como Seguro Popular. Con este instrumento el gobierno federal planea que hacia 2012 toda la poblacin est cubierta, ya sea por la seguridad social o el SPSS. Los Sistemas Estatales de Salud (Sesa) y el programa IMSS-Oportunidades, as como diversas instituciones federales, proveen servicios a la PNA (incluidos los financiados por el SPSS). La poblacin total con acceso a servicios pblicos de salud es de casi 78 millones de personas (incluidas las atendidas por el SPSS), pero se estima que el sector privado es ms grande que el pblico en flujo financiero y en diversos servicios (Martnez 2008). El sistema de salud se mantuvo sin grandes cambios desde la creacin de las grandes instituciones de seguridad social, en la dcada de 1940, hasta la de 1980, cuando se inici una reforma en tres etapas: descentralizacin administrativa y de provisin
Evolucin del gasto pblico en salud: de la regresividad en el acceso a la progresividad en el financiamiento de los servicios en salud
El gasto total en salud como proporcin del PIB en Mxico ha aumentado significativamente en los 10 aos recientes, despus de una contraccin severa durante la crisis de 1994 a 1996, al pasar entre 1996 y 2005 de 5.1 a 6.5% del PIB, o de $3,349 a $5,247 pesos per cpita (ver grfica 3.1). A pesar de ello, dicho gasto como proporcin del PIB an est por debajo del promedio de los pases latinoamericanos (7%) y de la OCDE (9%). El gasto en Mxico es menor al de pases de la regin con un ingreso per cpita similar, como Argentina (10%) y Brasil (7.9%), pero tambin es inferior al de Colombia (7.3%), Bolivia (7.1%), y todos los pases centroamericanos, excepto Guatemala. Mxico se encuentra entre los pases con menor gasto pblico en la regin y tambin entre aqullos donde el gasto pblico representa an una fraccin minoritaria del gasto total en salud (46%), en contraste con un promedio regional de 55% y del promedio de los pases miembros de la OCDE, que es de 72% (ver grfica 3.2). Esto significa que el acceso a servicios de salud en Mxico an depende en forma preponderante de la capacidad privada de compra de los hogares. Dada la distribucin del ingreso de los hogares en Mxico, esto implica una distribucin excepcionalmente desigual en el acceso a bienes y servicios de salud, situacin que se agrava al considerar las desigualdades horizontales y verticales en la distribucin de los recursos pblicos, las cuales se documentan en este captulo. Histricamente, el gasto Grfica 3.1 Gasto per cpita en salud y como porcentaje del PIB pblico ha favorecido a la PA. 7 7,000 Del gasto pblico total en salud y seguridad social (incluidas 6 6,000 pensiones y otras prestaciones) ejercido en las ltimas tres d5 5,000 cadas del siglo pasado, 87% benefici a la PA. En el periodo 4 4,000 1970-1990, el gasto por estos 3 3,000 conceptos por beneficiario fue 11 veces mayor para la PA que 2 2,000 para la PNA. Este desequilibrio persistira aun si se considera 1 1,000 el subsidio pblico neto de las 0 0 contribuciones obrero-patronales: la PA obtuvo 56% de estos subsidios en este periodo, y el Gasto en salud como proporcin del PIB Gasto total per cpita en salud subsidio por beneficiario para la PA fue dos veces mayor al Fuente: Datos de 1993 a 2002 de Sosa-Rub, Sesma y Guijarro (2008) y datos de 2003 a 2008 de la Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD- Mxico, con informacin subsidio a los servicios de salud de Sicuentas (2010). de la PNA (Scott 2009c).
Gasto en salud/PIB (%) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
En las dos dcadas recientes la brecha de gasto pblico entre los sistemas que atienden a la PA y la PNA se ha cerrado considerablemente (ver grfica 3.3). Entre 1996 y 2006 el gasto pblico total en servicios de salud creci, en trminos reales, 70% en el caso de la PA, pero el monto destinado a la PNA aument 264%. Este crecimiento refleja una contraccin previa del gasto asociada a la crisis de 1995, pero sobre todo muestra un esfuerzo importante de ampliacin de la cobertura de servicios de salud para la PNA, primero con el PAC y, ms recientemente, con la creacin y acelerada expansin del Seguro Popular. As, la participacin del gasto pblico en la PNA ha pasado de alrededor de 20 a casi 40% del gasto en salud. Aun con el esfuerzo presupuestal reciente en favor de la PNA, el gasto pblico total en salud por beneficiario es 50% mayor para la PA que para la PNA. Dada la concentracin de las dos poblaciones en las mitades opuestas de la distribucin del ingreso, esto ayuda a explicar la regresividad del gasto pblico en salud. Si se asume que existe una eficiencia similar entre los dos sistemas en el uso de recursos, lo anterior implicara una brecha comparable en la cobertura y calidad de bienes y servicios de salud entre estas dos poblaciones. Si la eficiencia es mayor en el IMSS, como sugiere la escasa evidencia disponible, la brecha en favor de la PA sera an mayor (Scott 2009c). Es importante notar que el financiamiento de los dos sistemas es progresivo. Mientras los servicios de la PNA se financian casi en su totalidad por medio de impuestos generales, la mayor parte
Pesos per cpita (precios de 2005)
Grfica 3.2 Gasto de pases de Amrica Latina y la OCDE en salud

12
85 84 76
90
80
69 62 55 51 56 56
10
72
70
Gasto en salud/PIB (%)
54 2.4 1.1
54 51
50
45 40 38
1.7
44 2.3
44
43
41
46
40
3.7
3.2
4.7
4.6
3.0
30
3.5 2.6 2.1 2.0
4.4
2.6
3.2
3.2
20
10
6.4 6.2 5.4 5.0 4.5 4.5 4.4 4.3 3.8 3.8 3.7 3.5 3.4 3.2 2.9 2.8 2.8 2.5 2.1 2.1
0 Costa Rica Argentina AMRICA LATINA El Salvador Guatemala Colombia Nicaragua Honduras Bolivia Uruguay Belice Chile Paraguay Venezuela Ecuador Brasil Panam Guyana Mxico OCDE Per
2.0
Pblico
Privado
Gasto pblico/Gasto total
Fuente: Sosa-Rub, Sesma y Guijarro (2008). Nota: El gasto en salud est expresado en dlares anuales tomando en cuenta la paridad de cambio internacional (PPC internacional). Se consideraron 30 pases de la OCDE: Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad, Repblica Checa, Corea del Sur, Dinamarca, Eslovaquia, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Hungra, Irlanda, Islandia, Italia, Japn, Luxemburgo, Mxico, Nueva Zelanda, Noruega, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza, Turqua. Se consideraron 19 pases de Amrica Latina: Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay, Venezuela.
Grfica 3.3 Gasto pblico (GP) total en servicios de salud para la poblacin asegurada y no asegurada, 1990-2007
180
160
140
Miles de millones (pesos de 2006)
120
100
80
60
40
20
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
GP Poblacin no asegurada
GP Poblacin asegurada
GP IMSS
Contribucin estatal IMSS (cuota social)
Fuente: Scott (2009c).
Gsto pblico/Gasto Total (%)
60
0.9
5.7
2.7
3.6
de los recursos del IMSS provienen de contribuciones obreropatronales. Es decir, al final son los derechohabientes mismos quienes financian al instituto, a pesar de que la reforma del IMSS de 1997 aument de 5 a 30% la contribucin estatal al gasto del IMSS en salud (ver grfica 3.3). Aun si se considera nicamente el subsidio pblico mediante impuestos, los recursos fiscales ejercidos en servicios para la PNA son tres veces mayores que los recursos asignados a los servicios de salud del IMSS. Esto no contradice la conclusin de que la brecha en el gasto pblico en favor de la PA implica regresividad en el acceso a los servicios pblicos de salud, mientras la brecha en la asignacin de recursos fiscales en favor de la PNA implica progresividad en el financiamiento de estos servicios. La reduccin de la brecha entre PNA y PA en el gasto pblico implica un cambio cualitativo del problema que enfrenta el sistema pblico de salud en Mxico. La evolucin de la desigualdad en el acceso y financiamiento de la salud pblica plantea la necesidad de una nueva reforma institucional: la transicin del sistema dual hacia un sistema nico y universal de salud pblica.
Gasto pblico para atenuar la desigualdad en salud

El anlisis del acceso desigual a los servicios de salud en Mxico enfrenta importantes retos de informacin e interpretacin. Por una parte, los datos de entidades federativas y municipios captan en buena medida condiciones objetivas asociadas al estado de los servicios de salud o la incidencia de enfermedades, aunque con un nivel de agregacin que subestima las desigualdades en el mbito local. Por otra parte, las principales encuestas que analizan la situacin de los hogares se centran en condiciones de salud reportadas por los propios entrevistados, lo que refleja el acceso a servicios, ms que la incidencia objetiva de las enfermedades en Mxico. Slo una parte de la informacin permite explorar indicadores objetivos a nivel desagregado, a partir de ejercicios de imputacin de indicadores. La grfica 3.4 muestra las tasas de mortalidad infantil (TMI) y el ndice de salud (IS) que compone el IDH en las entidades federativas, y las ordena por su nivel de ingreso per cpita en 2007. Los estados con mayor ingreso presentan menores TMI
Grfica 3.4 Tasa de mortalidad infantil (TMI) e ndice de salud (IS) por entidad federativa, 2007
26.0 0.86
24.0 0.85 22.0 0.84 ndice de salud (IDH) 20.0 TMI 18.0
0.83
16.0 0.82 14.0 0.81 12.0
10.0 Baja California Sur Aguascalientes Baja California Campeche Guerrero Hidalgo Quertaro Quintana Roo Nuevo Len Tlaxcala Puebla Sinaloa Colima Chihuahua Michoacn Zacatecas Guanajuato Tamaulipas Coahuila Chiapas Nayarit Edomex Durango Morelos Sonora Distrito Federal Oaxaca Tabasco San Luis Potos Veracruz Yucatn NACIONAL Jalisco
0.80
TMI
ndice de salud (IDH)
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Conapo (2006a). Nota: Ordenamiento con base en el PIB per cpita.
y mayores IS, siendo la TMI el principal determinante de la esperanza de vida al nacer captada en el IS. Si se examina la TMI de los municipios (ver grfica 3.5) y se los ordena por nivel de ingreso, se observa una alta correlacin entre pobreza y TMI. Esta tasa muestra una desigualdad extrema, que va desde tres a ocho por cada mil nacidos vivos en los municipios de ms alto ingreso, hasta 30 a 80 en los ms pobres, una distancia comparable a la observada entre los pases de menor ingreso y los ms ricos del mundo. Entre 2000 y 2005 la desigualdad del IDH entre municipios disminuy, mientras la del subndice de salud, basado en la tasa de supervivencia infantil, aument. Esto significa que el componente de salud del IDH se ha convertido en la segunda fuente de desigualdad ms importante de este ndice, slo despus de la desigualdad del ingreso. La considerable desigualdad entre municipios reflejada en el subndice de salud es particularmente importante en los estados de Chihuahua, Nayarit y Guerrero. Por otra parte, las entidades con menor desigualdad en el componente de salud son Baja California, Baja California Sur y el Distrito Federal (PNUD 2008a). Al analizar la tasa de mortalidad por enfermedades respiratorias para el conjunto de la poblacin se observa que su distribucin se concentra en los extremos de la clasificacin por ingreso (ver grfica 3.6): en los municipios de mayor ingreso esto se explica
por la mayor densidad poblacional, pero en los ms pobres, que son principalmente municipios rurales con poblaciones dispersas, la causa estara relacionada con las condiciones socioeconmicas (por ejemplo, uso de lea para cocinar en espacios cerrados) y la falta de servicios de salud. En cuanto a la informacin sobre individuos, se tiene el subndice de salud del IDH generalizado, el cual se basa en la informacin de esperanza de vida para distintas edades, sexos y entidades federativas (ver nota tcnica 5). Tambin se cuenta con indicadores antropomtricos y pruebas de sangre obtenidas de la Encuesta Nacional de Niveles de Vida de los Hogares ENNVIH (2005). Respecto al primero, destacan las considerables diferencias entre los indicadores de los grupos ms ricos y ms pobres en comparacin con los intermedios (ver grfica 3.7). Esto muestra la particular gravedad de las condiciones de salud ligadas a la pobreza extrema, mientras los padecimientos tpicos de altos niveles de ingreso no parecen haber afectado considerablemente la esperanza de vida de los grupos ms ricos. En lo referente al segundo grupo de indicadores, que incluye el reporte de las condiciones de salud por los propios encuestados, los padecimientos usualmente asociados a bajos niveles de desarrollo (como las enfermedades gastrointestinales entre menores de 15 aos) se encuentran con mayor frecuencia entre los ms pobres,
Grfica 3.5 Tasa de mortalidad infantil (TMI) por municipio, 2000 y 2005
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0 TMI 2000 TMI 2005
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Conapo (2005). Nota: Se tomaron los municipios para los que existe informacin de 2000 y 2005. Ordenamiento con base en el ingreso municipal per cpita 2005.
Grfica 3.6 Distribucin de mortalidad por infecciones respiratorias y densidad poblacional

1,800 350,000
1,600
300,000
1,400 250,000 Mortalidad por gripe y neumona 1,200 200,000 Densidad poblacional (tamao medio de localidad)
1,000
800
150,000
600 100,000 400 50,000 200
0 I II III IV V VI VII VIII IX X Decil de poblacin municipal ordenados por ingreso (pobreza alimentaria)
2005
2006
Densidad poblacional en la localidad de residencia
como era de esperarse, lo que no sucede con padecimientos como la diabetes y las enfermedades cardiovasculares. Si se observa la incidencia de ciertas enfermedades, los pobres pareceran ms sanos, pero esto puede reflejar simplemente el mayor acceso de los grupos ms ricos a los servicios de salud, que les permite diagnosticar con mayor facilidad algunos problemas.
Grfica 3.7 Subndice de salud (IDH) por deciles de ingreso

0.78 0.77 0.76 IS individual (IDH) 0.75 0.74 0.73 0.72 0.71
La obesidad tambin afecta con mayor frecuencia a los grupos de mayores ingresos, pero el crecimiento de su incidencia es mayor entre los pobres, con una tendencia negativa en los quintiles superiores (ver cuadro 3.1). En balance, adems de la desigualdad en indicadores de salud, que pudiera estar inducida por la fragmentacin del SNS, las propias condiciones de vida de la poblacin estn asociadas con una marcada disparidad en la incidencia de enfermedades y en sus efectos. Atenuar esta inequidad debiera ser un objetivo del gasto pblico en salud.
INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DEL GASTO PBLICO EN SALUD

Adems de la provisin de bienes pblicos bsicos, como la vigilancia sanitaria, la regulacin del sistema de salud y la vigilancia y control de brotes epidmicos, una funcin central del gasto pblico es reducir las desigualdades en el acceso a los servicios, en el financiamiento y, finalmente, en los estados de salud. Por este motivo, a continuacin se analiza la distribucin del gasto pblico mediante la descripcin de las asignaciones del gasto federal, el gasto federal descentralizado y el gasto de las entidades federativas.
II
III
IV
VI
VII
VIII
IX
Deciles de ingreso
Cuadro 3.1 Indicadores de salud por quintiles, 2000 y 2005 (porcentajes por quintil)
2002 Quintil 1 Menores de 15 aos Gripa Tos Obesidad Salud regular, mala o muy mala Nusea / Vmito Diarrea Mayores de 15 aos Gripa Tos Nusea / Vmito Diarrea Presin arterial Problemas cardiacos Anemia Obesidad Diabetes Salud regular, mala o muy mala
Fuente: Parker (2009) con informacin de ENNVIH-1 y 2. Nota: Quintiles de poblacin ordenados por gasto per cpita.
2005 Quintil 4 22.0 24.4 13.3 26.9 8.1 7.3 22.4 18.5 10.2 8.1 1.7 1.2 14.3 26.3 2.0 47.1 Quintil 5 22.2 23.8 12.7 24.1 10.3 8.2 21.0 17.7 10.3 10.1 1.6 1.5 14.4 24.9 3.0 47.1 Quintil 1 11.3 12.4 7.6 24.0 4.0 4.9 19.4 15.1 6.1 5.5 1.2 0.3 15.6 22.2 1.2 49.4 Quintil 2 11.3 12.7 10.4 22.1 3.5 3.4 18.5 14.5 5.7 5.9 1.9 0.5 12.8 25.6 1.7 47.4 Quintil 3 12.0 13.9 11.6 23.4 4.1 4.5 17.2 12.5 5.8 5.6 1.8 0.7 14.9 25.7 2.0 45.9 Quintil 4 14.4 14.4 13.3 18.1 4.4 3.1 17.5 13.1 6.8 5.3 2.1 0.8 12.7 28.8 1.9 43.5 Quintil 5 14.3 14.4 14.2 17.2 6.2 4.2 15.8 12.3 7.1 5.4 1.8 0.8 13.8 26.4 3.0 37.9
Quintil 2 19.4 22.4 6.5 28.5 7.1 7.9 23.3 18.5 8.2 8.2 0.7 0.4 14.7 22.2 1.1 52.6
Quintil 3 24.3 24.6 9.2 28.4 7.5 7.9 23.6 18.8 8.6 7.8 1.0 0.8 14.3 23.8 1.9 49.5
21.1 24.4 5.9 29.9 6.8 10.1 25.3 22.8 7.4 8.9 0.7 0.5 15.9 20.1 0.6 54.6
Grfica 3.8 Distribucin del gasto pblico en salud por tipo de fuente, 2006
100 90 80 70 60 Porcentaje 50 40 30 20 10 0 Baja California Sur Aguascalientes Baja California Guerrero Campeche Hidalgo Guanajuato Quintana Roo Quertaro Chiapas Zacatecas Tlaxcala Puebla Edomex Morelos Colima Sinaloa Chihuahua Coahuila Distrito Federal San Luis Potos Nuevo Len Michoacn Durango Tamaulipas Tabasco Oaxaca Nayarit Veracruz NACIONAL Yucatn Sonora Jalisco
Estatal
Federal
ISSSTE
Pemex
IMSS
Fuente: Sosa-Rub, Sesma y Guijarro (2008).
Al considerar el gasto federal se hace referencia fundamentalmente al gasto del IMSS, de las instituciones para los trabajadores del estado y de la SS, aunque estos gastos pueden estar distribuidos entre las diferentes entidades federativas y complementarse con recursos locales. Por otra parte, el gasto federal descentralizado consta de recursos etiquetados para las entidades federativas del Ramo 33, canalizadas a travs del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). Este fondo financia servicios de salud a la PNA y su antecedente es el Acuerdo Nacional para la Descentralizacin de los Servicios de Salud de 1992. Adems, los gobiernos estatales financian los servicios de salud con recursos del Ramo 28 o con fuentes de ingresos propias. Aproximadamente 5% del gasto pblico en salud en las entidades federativas proviene de recursos locales, mientras el resto se obtiene directamente de la Federacin o por la presencia local de sus instituciones, como el IMSS (ver grfica 3.8). Los estados con menores ingresos (Tabasco, Oaxaca, Chiapas y Guerrero) tienen la menor participacin en el gasto pblico total y, por ende, dependen sustancialmente de las transferencias federales, lo que contrasta con la situacin de estados del norte, como Baja California, Coahuila y Nuevo Len. Sin embargo, si se consideran nicamente los servicios para la PNA, la participacin del gasto de las entidades federativas en el total se eleva alrededor de 15%, aunque con grandes variaciones: ms de 30% en Jalisco, el Distrito Federal y Tabasco, y cerca de 10% en Michoacn, Nuevo Len y Puebla (ver grfica 3.9).
El gasto pblico federal

Al comparar la distribucin del gasto pblico federal en salud a principios de la dcada de 1990 con la que muestra la informacin ms reciente se observa un gran contraste. Por un lado, los servicios para la PNA son altamente progresivos, gracias a un aumento notable del gasto dedicado a los ms pobres, los incentivos para su utilizacin y el inicio de operaciones del Seguro Popular. En 1992 el 20% de la poblacin con menor ingreso captaba cerca de 13% del gasto pblico. Para 2008 esa proporcin alcanz 25% (ver grfica 3.10). Esta informacin es el insumo bsico para evaluar los sesgos distributivos del gasto pblico (ver recuadro 3.1). El acceso y uso de los servicios para la PA siguen siendo altamente regresivos debido, sobre todo, al elevado costo de las contribuciones para los trabajadores de bajos ingresos: alrededor de 35% del salario (Levy 2008). Dado que el gasto dominante corresponde a la PA, el gasto pblico total en salud es regresivo, segn el coeficiente de concentracin (CC) con base en ingresos, aunque menos que hace una dcada. Es importante notar que la reduccin de la regresividad se logr entre 1996 y 2002, pues entre 2002 y 2006 se observ una mejora en las tres instituciones principales (ver grfica 3.11). La ampliacin de la cobertura fsica de los servicios en reas rurales ofrecida por el PAC mejor la progresividad del gasto mediante un paquete de 12 intervenciones bsicas de salud enfocadas a grupos vulnerables, entre ellos nios y mujeres, y dio prioridad a padecimientos como diarrea, enfermedades
Grfica 3.9 Distribucin del gasto en salud de la poblacin no asegurada, 2006

100 90 80 70 60 Porcentaje 50 40 30 20 10 0 Baja California Sur Aguascalientes Baja California Nuevo Len Quintana Roo Michoacn Guanajuato Campeche Hidalgo Colima Quertaro Guerrero Durango Zacatecas Tlaxcala Puebla Chiapas Morelos Edomex Tamaulipas Chihuahua Coahuila Sinaloa Nayarit Oaxaca Sonora Distrito Federal San Luis Potos Yucatn Veracruz NACIONAL Tabasco Jalisco
Estatal
Federal
respiratorias agudas, diabetes, hipertensin y tuberculosis, as como a los accidentes, la desnutricin y los problemas de salud reproductiva. Estas medidas, junto con estmulos para la utilizacin de los servicios por medio del componente de salud del programa Oportunidades y el Seguro Popular, aumentaron la participacin del 30% ms pobre de la poblacin en el uso total de servicios de salud para la PNA de 19 a 47% entre 1992 y 2006 (Scott 2009c).
Recuadro 3.1 Los sesgos distributivos del gasto en sntesis
Para resumir el anlisis de la distribucin geogrfica o por hogares del gasto, se utiliza nuevamente como herramienta el coeficiente de concentracin (CC) descrito en el captulo 2, ya sea segn el ingreso de quienes reciben servicios de salud, segn su ndice de desarrollo humano (IDH) o segn el componente de salud del mismo. En sntesis:
Grfica 3.10 Distribucin del gasto pblico en salud y seguridad social, 1992-2008
SALUD PNA: SECRETARA DE SALUD 18 16 14 Porcentaje 12 10 8 6 4 2 0 I II III IV V Decil 1992 2008 VI VII VIII IX X
1. El coeficiente de concentracin (CC) resume en un nmero la informacin de cmo se distribuye el gasto entre distintos individuos, hogares o grupos. 2. Los individuos, hogares o grupos pueden ordenarse de menor a mayor ingreso, IDH, o por otra caracterstica, como un indicador de salud. 3. Un valor negativo del CC indica progresividad del gasto, es decir, ste se concentra en los de menor ingreso o desarrollo. El menor valor posible es -1. 4. Un valor positivo del CC indica regresividad, es decir, se concentra en los de mayor ingreso o desarrollo. El mayor valor posible es 1. 5. Un CC igual a cero indica neutralidad en el gasto, es decir, que se asigna el mismo gasto a toda la poblacin.
SALUD PA: IMSS 20 15 Porcentaje 10 5 0 Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico.
Grfica 3.11 Coeficientes de concentracin del gasto pblico en salud, 1996-2008

I II III IV V Decil 1996 2008 Coeficiente de concentracin 0.6 VI VII VIII IX X 0.8
0.4
SALUD TOTAL 18 16 14 12 Porcentaje 10 8 6 4 2 0 I II III IV V Decil 1996 2008 VI VII VIII IX X
0.2
0.0
-0.2
-0.4 1996 1998 2000 2002 2006 2008
Total
SS
IMSS
ISSSTE
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Scott (2009c). Nota: PA se refiere a la poblacin asegurada y PNA a la poblacin no asegurada.
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Scott (2009c). Nota: SS se refiere a la Secretara de Salud.
Por otra parte, es posible que los incentivos para afiliarse a la seguridad social se hayan deteriorado al crecer el gasto en salud para la PNA y en otros programas no contributivos (por ejemplo, las pensiones para adultos mayores). Sin embargo, la cobertura truncada y regresiva de la seguridad social en Mxico no es un fenmeno reciente. A una dcada de su fundacin, el IMSS apenas haba logrado cubrir a 4% de la poblacin (1953); tres dcadas despus (1970), a 25%, y 60 aos ms tarde (2000) a 32%. Esta evolucin difcilmente puede atribuirse a los incentivos a la informalidad asociados a la oferta de servicios para la PNA, cuyo financiamiento represent en promedio 0.34% del PIB entre 1940-1980, y slo aument en forma significativa en los 10 aos recientes. Cuando se examinan los CC por tipo de gasto en salud segn estratos de ingreso, destacan rubros altamente regresivos dirigidos a la PA (ISSSTE) junto con programas altamente progresivos para la PNA (IMSS-Oportunidades), pero el balance del gasto total en salud es regresivo. Esta conclusin se mantiene, aunque con una tendencia menor a la regresividad, cuando se calcula la concentracin del gasto segn el IDH (ver grfica 3.12). Al considerar el CC de las asignaciones del gasto segn el componente de salud del IDH, el panorama cambia de manera
Cuadro 3.2 Indicadores de calidad de los servicios de salud por quintiles de hogares, 2002
Quintil 1 SS IMSS/ISSSTE Privada Otro tipo de clnica Total Con laboratorio (%) Clnica participa en Oportunidades (%) Realizan ultrasonidos (%) Realizan rayos X (%) Salario mensual director (pesos) Falt material o equipo en la ltima semana (%) 42.7 43.5 6.2 7.7 100.0 28.8 62.9 23.5 39.7 9,321 26.5 2 40.9 42.3 3.8 13.0 100.0 45.8 46.7 36.8 44.6 12,138 22.0 3 36.7 48.3 5.1 10.0 100.0 57.0 37.9 42.5 57.8 14,464 16.3 4 26.8 52.1 9.1 12.0 100.0 60.8 26.8 52.1 61.6 15,684 13.5 5 21.9 50.1 12.8 15.5 100.0 68.9 24.9 61.4 70.1 18,149 12.6 A. Distribucin de hogares segn la institucin a la que asisten (%)
B. Caractersticas de las clnicas
Fuente: Parker (2009) con base en la Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida (ENNVIH). Nota: Quintiles de poblacin ordenados por gasto per cpita de los hogares. Los porcentajes del panel B corresponden al universo del quintil de referencia. SS se refiere a la Secretara de Salud.
Grfica 3.12 Coeficientes de concentracin del gasto pblico en servicios de salud segn tipo de ordenamiento, 2008
ISSSTE
Pemex
Asegurados
IMSS
Total Salud
Secretara de Salud
No asegurados
Seguro Popular
Oportunidades -0.400 0.000 0.400 0.800
CC IS
CC IDH
CC Ingreso
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH 2008. Nota: Ingreso, IDH e ndice de salud ajustados antes de transferencias pblicas monetarias. Asegurados incluye IMSS, ISSSTE y Pemex. No asegurados incluye SS, Seguro Popular y Oportunidades. Total incluye asegurados y no asegurados.
notable: en este caso, todo tipo de gasto en salud asigna ms recursos a quienes presentan indicadores de esperanza de vida ms bajos. Destaca la gran progresividad del gasto de Pemex, aunque esto debe interpretarse con precaucin, pues la PA sigue teniendo mayor ingreso e IDH. Dicho de otra forma, el gasto de Pemex en salud se concentra en hogares con necesidades importantes, pero de ingreso y desarrollo humano relativamente altos. En contraste, el gasto para la PNA se concentra en quienes tambin tienen grandes necesidades de salud, y adems bajos niveles de ingreso y desarrollo humano (ver grfica 3.12). Finalmente, debe destacarse que el gasto en salud con mayor regresividad es el subsidio implcito a la compra de medicinas mediante la exencin del impuesto al valor agregado (IVA) (Scott 2009c). Este gasto fiscal es casi tan desigual como la distribucin del ingreso, por lo que representa un instrumento muy ineficiente para transferir beneficios de salud a la poblacin ms pobre. La calidad de los servicios de salud tambin est muy concentrada. La gran mayora de los hogares reporta usar servicios pblicos (86% en el quintil ms pobre y 72% en el ms rico). La proporcin de uso es casi igual entre las clnicas para la PNA y la PA en los primeros dos quintiles, y la participacin de las clnicas de la seguridad social se incrementa en los tres quintiles superiores. Esto implica que el mejor equipamiento y calidad de los servicios para los hogares con mayores recursos (ver cuadro 3.2) refleja, adems de brechas entre las clnicas para la PA y la PNA,
diferencias entre las clnicas de cada institucin que atienden a poblaciones con distintos niveles de pobreza. Estas brechas de equipamiento y calidad tambin han sido documentadas en la ms reciente evaluacin del programa Oportunidades (Sedesol 2008).
El gasto federal descentralizado y de las entidades federativas

Pese a que el aumento del gasto pblico para la PNA se ha traducido en la transferencia de ms recursos para la salud a las entidades federativas, especialmente tras la introduccin del Seguro Popular, persisten amplias brechas entre las entidades, tanto en el gasto en salud per cpita como en las fuentes de su financiamiento. La diferencia entre la entidad con ms recursos per cpita (el Distrito Federal) y la que cuenta con menos (Guerrero) fue de cuatro veces en 2002, y de 3.5 veces en 2005 (ver grfica 3.13). Adems, dos tercios de las entidades federativas registraron un gasto pblico en salud menor al privado, y slo en Tabasco, Yucatn y Campeche el gasto pblico fue equivalente a ms de 60% del gasto total (ver grfica 3.14) (Sosa-Rub, Sesma y Guijarro 2008). Al examinar la distribucin del gasto total en salud en las entidades federativas se observa que ste se asigna en forma regresiva, ya sea que el CC se mida por el ingreso o por el IDH. Si tambin se evala la distribucin de este gasto segn el CC ordenado por el ndice de salud del propio IDH, se encuentra
nuevamente una importante regresividad (ver grfica 3.15). De esta forma, pese al incremento del gasto en la PNA, ste an muestra un considerable sesgo contra los sectores ms pobres, de menor desarrollo humano y mayores carencias de salud. La forma en que el gasto federal en salud se distribuye por medio del gasto centralizado y de instituciones como el IMSS y el ISSSTE contribuye a la regresividad del gasto total en las entidades federativas. El crecimiento del gasto dirigido a la PNA se ha dado en forma diferenciada. Algunas entidades federativas con los mayores incrementos se caracterizan tambin por retrasos histricos en sus niveles de bienestar. Tal es el caso de Guerrero, Chiapas y Oaxaca. Sin embargo, persisten notables desigualdades: en 2006, el gasto per cpita para la PNA del Distrito Federal, Campeche y Tabasco super ms de tres veces el de Michoacn, Puebla y Veracruz. Estas diferencias se explican en gran medida por la presencia de la seguridad social federal, pero tambin reflejan las distintas Aportaciones estatales al gasto en salud. En cuanto al FASSA del Ramo 33, se observa que la diferencia entre la entidad con ms recursos per cpita (Colima) y la que recibe menos (el Distrito Federal) fue de 3.2 veces en 2005 (ver grfica 3.16), lo que muestra una importante desigualdad, aunque sta acta en favor de los estados con menor ingreso, IDH o ndice de salud. Esto se confirma al calcular el CC, tanto por el ingreso como por el IDH, pues este gasto se asigna a las entidades federativas en forma progresiva. Si adems se evala la distribucin de esta Aportacin federal segn el CC ordenado por el ndice de salud,
Grfica 3.13 Gasto total per cpita en salud: pblico Vs. privado, 2005
12,000
10,000
8,000
Pesos
6,000 Promedio nacional $5,035 pesos 4,000
2,000
0 Baja California Sur Aguascalientes Baja California Campeche Guerrero Tlaxcala Hidalgo Quertaro Quintana Roo Nuevo Len Chiapas Guanajuato Edomex Durango Chihuahua Morelos Zacatecas Colima Puebla Tamaulipas Michoacn Coahuila Sinaloa Nayarit Oaxaca Sonora Distrito Federal San Luis Potos Veracruz Yucatn Tabasco Jalisco
Pblico
Privado
Fuente: Sosa-Rub, Sesma y Guijarro (2008). Nota: Los valores estn expresados en pesos de 2006.
Grfica 3.14 Gasto pblico y privado como proporcin del gasto total en salud, 2005
100 90 80 70 Porcentaje 60 50 40 30 20 10 0
Baja California Sur
Baja California
Aguascalientes
Nuevo Len
Quertaro
Chihuahua
Quintana Roo
Michoacn
Guanajuato
Distrito Federal
Tamaulipas
San Luis Potos
NACIONAL
Pblico
Fuente: Sosa-Rub, Sesma y Guijarro (2008). Nota: Los valores de gasto pblico y privado estn expresados en miles de pesos de 2005.
Privado
Grfica 3.15 Coeficientes de concentracin del gasto total en salud, el gasto federal, el FASSA y las Aportaciones de las entidades federativas segn ingreso, IDH e IS
FEDERAL 0.20 0.18 Coeficiente de concentracin 0.14 0.12 0.10 0.08 0.06 0.04 0.02 0.00 Ingreso per cpita IDH GASTO TOTAL 0.20 0.18 Coeficiente de concentracin 0.14 0.12 0.10 0.08 0.06 0.04 0.02 0.00 Ingreso per cpita IDH IS Coeficiente de concentracin 0.16 -0.041 -0.042 -0.043 -0.044 -0.045 -0.046 -0.047 -0.048 -0.049 -0.050 IS Coeficiente de concentracin 0.16 0.20 0.18 0.16 0.14 0.12 0.10 0.08 0.06 0.04 0.02 0.00 Ingreso per cpita IDH FASSA IDH IS ESTATAL
Ingreso per cpita
IS
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Sosa-Rub, Sesma y Guijarro (2008) y Velzquez (2008). Nota: El gasto federal incluye Ramo 12 , FASSA, IMSS-Oportunidades, IMSS, ISSSTE y Pemex.
Campeche
Guerrero
Zacatecas
Coahuila
Tlaxcala
Edomex
Durango
Puebla
Hidalgo
Sinaloa
Chiapas
Morelos
Nayarit
Oaxaca
Sonora
Colima
Veracruz
Yucatn
Tabasco
Jalisco
se encuentra nuevamente una importante progresividad (ver grfica 3.15). Pese a ello, el FASSA favorece menos a los estados con menos ingreso, desarrollo humano o ndice de salud que el conjunto de fondos del Ramo 33, por lo que an podra mejorarse la distribucin de estos recursos entre las entidades federativas. En cuanto a los recursos propios de las entidades federativas, en trminos per cpita la diferencia entre la que ms invierte en salud (Tabasco) y la que menos lo hace (Durango) es de casi 69 veces (ver grfica 3.17). Adems, entre 2000 y 2006 el gasto en
este rubro aument poco ms de 85% en trminos reales. Las entidades federativas con mayores crecimientos fueron Chiapas, Guerrero, Estado de Mxico y Baja California, con aumentos superiores a 800%; al contrario, las Aportaciones de Aguascalientes, Nuevo Len y Sonora decrecieron (ver grfica 3.18) (Sosa-Rub, Sesma y Guijarro 2008). Al examinar el CC de este gasto se observa que la asignacin entre las entidades federativas es regresiva, tanto si se mide el CC por el ingreso como por el IDH. Al evaluar la distribucin
Grfica 3.16 Gasto per cpita del FASSA, 2005

800 700 600 500 400 300 200 100 0 Baja California Sur Campeche Aguascalientes Baja California Quintana Roo Campeche Quertaro Coahuila Tlaxcala Hidalgo Puebla Sinaloa Guerrero Nuevo Len Guanajuato Zacatecas Chiapas Chihuahua Michoacn Tamaulipas Durango Edomex Morelos Distrito Federal Oaxaca San Luis Potos Veracruz Yucatn Tabasco Nayarit Sonora Colima Tabasco Jalisco
Pesos de 2002 Pesos
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de SHCP (2005) y Conapo (2006b).
Grfica 3.17 Aportaciones per cpita de las entidades federativas al gasto en salud
1,200 1,000 800 600 400 200 0 Baja California Sur Aguascalientes Baja California Quertaro Coahuila Nuevo Len Guerrero Hidalgo Colima Tlaxcala Quintana Roo Durango Michoacn Puebla Zacatecas Morelos Edomex Chiapas Sinaloa Guanajuato Tamaulipas Chihuahua Nayarit Sonora Distrito Federal Oaxaca San Luis Potos Yucatn Veracruz Jalisco
Grfica 3.18 Crecimiento de las Aportaciones estatales en salud entre 2000 y 2006
1600 1400
Crecimiento porcentual
1200 1000 800 600 400 200 0 Baja California Sur Aguascalientes Distrito Federal San Luis Potos Baja California Nuevo Len Quintana Roo Chihuahua Guanajuato Campeche Hidalgo Quertaro Coahuila Sinaloa Tlaxcala Chiapas Morelos Michoacn Tamaulipas Zacatecas Guerrero Durango Veracruz Yucatn Edomex Puebla Colima Nayarit Sonora Tabasco Oaxaca 2005 Jalisco
de este tipo de Aportacin federal segn el CC ordenado por el ndice de salud del IDH, se encuentra una regresividad similar a la de ejercicios anteriores (ver grfica 3.15). De esta forma, las Aportaciones estatales favorecen una mayor desigualdad en la distribucin del gasto pblico total entre las entidades, la cual acta en contra de los sectores de menos ingreso y desarrollo humano y mayores carencias de salud.
El gasto pblico y los gastos de bolsillo, catastrfico y empobrecedor

Usualmente se considera que el gasto en salud es catastrfico cuando representa ms de 30% de la capacidad de pago del hogar (Murray et al., 2000), por lo que es indicativo de adversidad financiera que enfrenta la familia y refleja la ausencia de proteccin financiera en el sistema de salud. Por otra parte, el gasto en salud empobrecedor se define como aqul que lleva a un hogar por debajo de la lnea de pobreza o agrava esta condicin en un hogar pobre (Wagstaff y Van Doorslaer 2003). De esta forma, el gasto catastrfico no necesariamente es empobrecedor, ni viceversa. En Mxico ha disminuido la incidencia de hogares que enfrentan gastos empobrecedores por motivos de salud (ver grfica 3.19), los cuales adems se han concentrado entre la poblacin
LA EQUIDAD DEL GASTO EN SALUD

Un primer criterio para evaluar si el gasto pblico en salud est cumpliendo sus objetivos fundamentales es observar si reduce tanto la desigualdad como la carga financiera que los eventos de mala salud imponen a los hogares. Por ello es de particular importancia analizar en qu medida el gasto pblico reduce las formas ms inequitativas, empobrecedoras e ineficientes de gasto privado, que son el gasto de bolsillo (en contraste con el prepago por servicios o aseguramiento privado) y los gastos catastrficos y empobrecedores. Como se expuso anteriormente, el 50% del gasto en salud en Mxico es privado, y en este rubro predomina el gasto de bolsillo (Sosa-Rub, Sesma y Guijarro 2008). Sin embargo, el punto de referencia ms relevante para evaluar la equidad del gasto pblico es la asignacin de recursos segn las necesidades de la poblacin. En su forma ms sencilla, esto significa que ante mayores necesidades de salud debera asignarse mayor gasto pblico (equidad vertical), y ante iguales necesidades las asignaciones de gasto deberan ser iguales (equidad horizontal). Por este motivo, se examinarn tambin las asignaciones del gasto de acuerdo con diferentes propuestas normativas para su distribucin.
Grfica 3.19 Porcentaje de hogares con gastos catastrficos y empobrecedores por motivos de salud, 2000-2006
6.0 5.0 Porcentaje 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 2000 2002 2004 2006
Empobrecedores
Catastrficos
Ambos
Cuadro 3.3 Incidencia de hogares que enfrentan gastos catastrficos y empobrecedores entre la poblacin asegurada y no asegurada, 2000-2006
No asegurados (%) Ao 2000 2002 2004 2005 2006 Gasto catastrfico 1.95 1.55 1.41 1.70 1.98 Gasto empobrecedor 8.20 5.59 3.58 4.99 2.68 Gasto catastrfico y empobrecedor 0.95 0.63 0.36 0.66 0.42 Gasto catastrfico 0.25 0.33 0.80 0.50 1.03 Asegurados (%) Gasto empobrecedor 0.58 0.41 0.49 0.42 0.23 Gasto catastrfico y empobrecedor 0.00 0.05 0.01 0.09 0.04
no asegurada. La reduccin de la incidencia de gastos empobrecedores entre familias de poblacin no asegurada podra explicarse por la reduccin de los niveles de pobreza. Sin embargo, la proporcin de hogares que enfrentan gastos empobrecedores es considerable y persistentemente menor entre la poblacin asegurada (ver cuadro 3.3). El promedio de gasto de bolsillo en salud del 20% de la poblacin asegurada con ms recursos (de acuerdo con el gasto privado de los hogares) representa ms de 14 veces el correspondiente al del 20% de la poblacin ms pobre. A pesar de ello, como proporcin del gasto total de los hogares, el gasto de bolsillo se distribuye en forma regresiva: representa una carga mayor para los hogares ms pobres que para los ms ricos (ver grficas 3.20 y 3.21). Al comparar el gasto de bolsillo entre las poblaciones asegurada y no asegurada destacan algunos hechos: primero, hasta las familias aseguradas realizan gastos de bolsillo importantes. Segundo, a pesar de la convergencia de recursos pblicos de los dos sistemas, el gasto de bolsillo y el nmero de los hogares que enfrentan gastos catastrficos an son significativamente
superiores entre la PNA. Esta tendencia se observa a lo largo de toda la distribucin del ingreso, incluyendo a la poblacin ms pobre: el gasto de bolsillo de los hogares no asegurados entre el 20% ms pobre de la poblacin es 34% superior al gasto de bolsillo de los hogares asegurados en el mismo estrato.
Grfica 3.21 Importancia del gasto de bolsillo por quintil de gasto
0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00 I II III IV V Quintiles de gasto privado de los hogares
Grfica 3.20 Gasto de bolsillo promedio anual entre asegurados y no asegurados, 2006
16,000 Promedio de gasto anual 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 610 I 815 1,027 II 1,788 1,595 III 2,569 3,057 4,371 9,023
Grfica 3.22 Gastos catastrficos en reas rurales y urbanas, 2000-2006

5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 Porcentaje 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 2000 2002 Rural Ao 2004 2005 2006 2000 2002 2004 2005 2006
13,952
IV
Quintiles de gasto privado de los hogares
Proporcin del gasto de bolsillo respecto al gasto total
Asegurados
No asegurados
Urbano
Tambin se observa que la incidencia de gastos empobrecedores es mayor en zonas rurales. En el ao 2000 stos fueron cercanos a 3.6%, mientras en zonas urbanas no rebasaron 2%. Adems, las zonas rurales registran mayores diferencias en los valores extremos de esta variable. Cabe resaltar que en 2006, la incidencia de gastos empobrecedores entre las familias de zonas rurales mostr una reduccin hasta de 8% (ver grfica 3.22). La evidencia tambin revela que el aumento reciente del gasto en la PNA, en particular mediante la introduccin del Seguro
Popular, ha tenido un efecto medible en la reduccin del gasto de bolsillo en medicamentos entre los hogares de la PNA y en el porcentaje de hogares con gastos catastrficos (ver grficas 3.23 y 3.24). As, distintas fuentes de informacin revelan que existe un menor nmero de hogares que hacen gastos en medicamentos o gastos catastrficos al estar inscritos en el Seguro Popular.
Grfica 3.23 Impacto del Seguro Popular en el gasto en medicamentos
Grfica 3.25 Coeficientes de concentracin de indicadores de necesidades de salud y de gasto en salud, 2006 0.4 0.3 Coeficiente de concentracin 0.2 0.1 0 -0.1 -0.2 -0.3 -0.4 -0.5
PNA, Desnutricin Mortalidad Seguro Popular crnica infantil PNA, SS Gasto total salud PA total
70 60 % de hogares con gasto en medicamentos 50 40 30 20 10 0 ENIGH No asegurados

ENSANUT
Encuesta de impacto (SP)
Asegurados (Seguro Popular)
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Scott (2009a). Nota: Ordenado por el indce de salud 2006. Tomado de la base del IDH hogares. PA se refiere a la poblacin asegurada, PNA a la poblacin no asegurada y SS a la Secretara de Salud.
Grfica 3.24 Impacto del Seguro Popular en la incidencia de gastos catastrficos
Equidad vertical y horizontal del gasto en salud

Cuando se examina la asignacin del gasto en funcin de las necesidades de salud, calculadas en forma aproximada con base en datos municipales de mortalidad y desnutricin crnica (baja talla para la edad) entre menores de 5 aos a partir de la ENSANUT 2006 (Rivera et al. 2008), se observan contrastes importantes en la progresividad:1 mientras los servicios para la PNA se aproximan a los indicadores de necesidad (especialmente la afiliacin al Seguro Popular), el gasto total en servicios de salud se distancia de ellos. Esto se comprueba con los CC de los indicadores de necesidad y de gasto observado (ver grfica 3.25). Para que existiera una asignacin equitativa del gasto, los CC del aseguramiento total y del uso general de los servicios de salud deberan ser similares a los indicadores respectivos
1 El segundo indicador puede interpretarse como una aproximacin ms exacta a la desigualdad de necesidades de salud y nutricin, ya que el primero no toma en cuenta la desigualdad intramunicipal.
10
8 % de hogares con gasto catastrfico
0 ENIGH No asegurados
ENSANUT
Encuesta de impacto (SP)
Asegurados (Seguro Popular)
Grfica 3.26 Correlacin de la tasa de mortalidad infantil con el gasto pblico per cpita en salud, 2006 24 Guerrero 22 Chiapas Tasa de mortalidad infantil (por cada mil nacidos vivos) 20 18 16 14 12 10 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 Gasto pblico per cpita en salud
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Conapo (2006a) y Sosa-Rub, Sesma y Guijarro (2008).
Oaxaca
Colima Baja California Sur
Distrito Federal
de desnutricin y mortalidad infantil, lo cual slo es cierto en el caso de la afiliacin al Seguro Popular y el uso de servicios de salud de la SS para la PNA. En consecuencia, los servicios para la PA y la afiliacin a instituciones diferentes al Seguro Popular inhiben la equidad vertical del gasto pblico. Otra forma de examinar la equidad vertical es mediante la correlacin entre el gasto y las necesidades de salud. Si sta es negativa, como la observada entre el gasto en salud per cpita y la tasa de mortalidad infantil de las entidades federativas, indica regresividad. Desde esta perspectiva, las entidades con altas tasas de mortalidad infantil continan teniendo un menor gasto pblico per cpita en salud, como ocurre en Guerrero, Chiapas y Oaxaca. En cambio, aqullas con menores tasas presentan un mayor gasto pblico, como es el caso del Distrito Federal, Baja California Sur y Colima (ver grfica 3.26). En el ao 2000 la correlacin era an ms negativa (-0.6571), lo que indica una notable reduccin de la regresividad del gasto per cpita en salud. Este logro, adems, tiene un posible efecto positivo del gasto en la PNA (ver recuadro 3.2) (Sosa-Rub, Sesma y Guijarro 2008). Otra aproximacin a la equidad vertical se logra al analizar las diferencias del CC entre el gasto recomendado y el observado en las entidades federativas segn el subndice de salud del IDH, as como los distintos grados de importancia de la desigualdad en la distribucin del gasto (ver recuadro 3.3). Este clculo puede hacerse para el gasto federal, el gasto federal descentralizado (FASSA), el gasto total de las entidades federativas en salud y las Aportaciones de las entidades al gasto en salud. Los resultados
revelan, en general, una considerable inequidad del gasto en salud entre los estados (ver grfica 3.27). En promedio, la distribucin observada del gasto puede diferir de lo recomendado hasta en 129%, con base en el criterio ms
Grfica 3.27 ndices de equidad vertical

Federal 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00 -0.05 FASSA -0.10 Total
Estatal Rezago en IS
e=2
e=3
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Sosa-Rub, Sesma y Guijarro (2008) y Velzquez (2008). Nota: El ndice de equidad vertical (IEV) se construye con la diferencia del coeficiente de concentracin recomendado y observado. Un menor IEV representa una mayor equidad. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
Recuadro 3.2 Crecimiento del gasto pblico en salud y mortalidad

El crecimiento acelerado del gasto pblico en salud para la poblacin no asegurada (PNA) en la ltima dcada, y la existencia de contrastes importantes entre las entidades federativas mexicanas en estas tasas de crecimiento, permiten evaluar el impacto del gasto pblico sobre los estados de salud de las personas. Una aproximacin descriptiva de este punto lo constituye la comparacin de las tasas de crecimiento de este gasto con los cambios en mortalidad por enfermedades transmisibles, nutricionales y de la reproduccin en 2000-2005. Si se ordena a los estados por la tasa de crecimiento del gasto, es posible observar una tendencia general positiva entre la expansin del gasto y la reduccin de la mortalidad por estas causas (ver grfica 1).
Grfica 1 Gasto pblico en salud para la poblacin no asegurada (PNA) y mortalidad por enfermedades transmisibles, nutricionales, de la reproduccin: cambio porcentual 2000-2005
20 15 10 180 160 140 120 100 80 60 40 20 Baja California Sur Aguascalientes Baja California Campeche Hidalgo Quertaro Tlaxcala Guerrero Colima Quintana Roo Nuevo Len Guanajuato Zacatecas Michoacn Distrito Federal Tamaulipas Chihuahua Coahuila Puebla Morelos Chiapas Durango Edomex Sinaloa Nayarit Tabasco Oaxaca San Luis Potos Yucatn Veracruz Sonora Jalisco 0
5 0 5 10 15 20 25 30
Mortalidad TNR
Gasto Pblico PNA
Tendencia lineal en mortalidad TNR
Fuente: Scott (2009c). Nota: Estados ordenados por tasa de crecimiento del gasto pblico en la PNA. TNR se refiere a la mortalidad por enfermedades transmisibles, nutricionales y de la reproduccin. PNA se refiera a la poblacin no asegurada.
exigente de equidad (rezagos del subndice de salud).2 Magnitudes de mayor orden se observan en el gasto total (173%) y en las Aportaciones de las entidades federativas al gasto en salud (178%). En marcado contraste, la asignacin del FASSA es la nica que se acerca a lo recomendado, e incluso excede el criterio de equidad ms fuerte.3 Estos resultados confirman que, fuera de los fondos del Ramo 33 y del gasto federal en salud, no parecen existir criterios que privilegien la equidad en la asignacin del gasto en salud.
2 El porcentaje se construye dividiendo el ndice de equidad vertical entre el coeficiente de concentracin observado del ordenamiento de IDH y calculando el promedio de estas razones para los rubros de FASSA, gasto estatal, federal y total. 3 Para consultar los criterios de identificacin de carencias, vase nota tcnica 6.
El ndice de equidad horizontal (IEH) sintetiza las desviaciones respecto del trato igualitario que debiera darse a iguales (ver recuadro 3.3). En este caso, la referencia es una igual asignacin de gasto a quienes presentan similares necesidades de salud medidas por el subndice de salud del IDH. Si se aplica el criterio de equidad ms exigente, se observa que ninguno de los gastos en salud carece de sesgos y que se asignan montos de gasto diferentes a entidades que en principio presentan necesidades similares de salud (ver grfica 3.28). Sin embargo, la falta de equidad ocurre en diferentes grados. El gasto total es el que presenta mayor sesgo, con un trato preferencial a las entidades federativas con mayor ingreso ante iguales necesidades de salud. Desviaciones menores, pero no muy distantes de
Cambio % gasto pblico PNA
Cambio % mortalidad TNR
Recuadro 3.3 Equidad vertical y horizontal en sntesis

En trminos prcticos, equidad vertical significa dar ms a quien ms lo necesita, y equidad horizontal tratar igualmente a los iguales. Para la medicin de estos conceptos este informe estima una distribucin del gasto que debera existir al considerar las necesidades de los grupos de poblacin analizados. Esta asignacin normativa toma en cuenta distintos grados de aversin a la desigualdad (e) y recurre a los siguientes indicadores: A) Equidad vertical (EV): diferencia entre el CC del gasto normativo respecto al CC del gasto observado, para la cual: Valores positivos representan una distribucin del gasto insuficientemente distributiva Un valor de cero implica una distribucin del gasto de acuerdo a lo recomendado
Valores negativos significan una distribucin del gasto que rebasa el sesgo recomendado a favor de quienes ms necesidades presentan B) Equidad horizontal (EH): CC de la diferencia entre el gasto recomendado y el observado, para la cual: Valores positivos significan que ante dos grupos con iguales necesidades se favorece al que ms ingreso tiene Un valor de cero implica un tratamiento igualitario a los que tienen iguales necesidades Valores negativos significan que ante dos grupos con iguales necesidades se favorece al que menos ingreso tiene
la del gasto total, ocurren con el gasto federal y las Aportaciones de las entidades al gasto en salud. En contraste, las asignaciones del FASSA estn muy cerca de una equidad horizontal plena, y si se aplican criterios menos severos, la asignacin de estos recursos tiende a favorecer a los estados con menores ingresos
per cpita. Nuevamente, fuera del Ramo 33 no parecen existir criterios de equidad en la asignacin del gasto para salud a las entidades federativas.
HACIA UN SISTEMA MS EQUITATIVO DE SALUD

Grfica 3.28 ndice de equidad horizontal del gasto en salud para las entidades federativas
Federal 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00 FASSA -0.05 Total
Estatal Rezago en IS
e=2
e=3
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Sosa-Rub, Sesma y Guijarro (2008) y Velzquez (2008). Nota: Un menor ndice de equidad horizontal corresponde a una mayor equidad en el rubro. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
En balance, se puede afirmar que en general el gasto en salud es relativamente mayor para aquellos grupos con indicadores que sugieren mayores necesidades de salud. Sin embargo, ese gasto muestra una caracterstica notoria: o bien tiene un sesgo contra los grupos de menos ingreso o desarrollo humano, o el sesgo a favor de estos sectores es moderado en comparacin con aquello que puede alcanzarse con otro tipo de gastos. En particular, el gasto federal muestra una asignacin regresiva, producto de un gasto en la PA que privilegia al segmento de ms ingreso o desarrollo humano, y esta tendencia no se compensa con la progresividad del gasto dedicado a la PNA. Sobre este ltimo punto, cabe destacar que programas como el Seguro Popular o IMSS-Oportunidades muestran una alta progresividad, independientemente del tipo de medicin, por lo que deben ser considerados altamente redistributivos, al promover de manera directa o indirecta una mayor igualdad en salud. Por lo que respecta al gasto federal descentralizado, su componente de salud resulta progresivo en contraste con la regresividad del gasto federal, de forma similar a lo que se observ en el captulo anterior con los gastos totales. Es importante poner en contexto la posicin de Mxico frente a otros pases de la regin. A pesar de la reduccin en la regresividad del gasto, Mxico an se encuentra entre los pases
Grfica 3.29 Coeficientes de concentracin del gasto en salud en Mxico y pases de Amrica Latina y el Caribe
Chile, 2006 Uruguay, 2003 Colombia, 2003 Costa Rica, 2004 El Salvador, 2002 AMRICA LATINA Honduras, 2004 Ecuador, 1999 Nicaragua, 2005 Panam, 2003 Argentina, 2003 Guatemala, 2000 Brasil, 1997 Mxico, 2006 Mxico, 1996 Bolivia, 2002 Per, 2004 -0.8
-0.6
-0.4
-0.2
0.2
0.4
que tienen los sistemas de salud pblica ms inequitativos de la regin, muy lejos de sistemas altamente progresivos, como los de Chile, Uruguay, Colombia o Costa Rica (ver grfica 3.29). Lo anterior confirma las claras oportunidades para progresar hacia un sistema ms equitativo de salud en el pas. En este sentido, la creacin y expansin del Seguro Popular y la ampliacin del programa Oportunidades han ido en la direccin correcta, pues su gasto en salud en beneficio de la poblacin ms desprotegida ha reducido los desequilibrios entre grupos con altos y bajos niveles de desarrollo humano. De mantenerse esta tendencia, el gasto pblico en salud en los prximos aos ser ms progresivo y posiblemente se acerque a los niveles de equidad logrados en los pases con la ms alta progresividad en la regin. Sin embargo, la actual estrategia, basada en la reforma a la Ley General de Salud de 2004, enfrenta retos importantes para lograr un verdadero sistema de salud universal. Por un lado, la meta de alcanzar en 2010 la cobertura universal de la PNA, estimada en 12.6 millones de familias, enfrenta importantes desafos de sustentabilidad fiscal, financieros, administrativos, logsticos y de coordinacin institucional e intergubernamental (Secretara de Salud 2007; Scott 2007). Hasta 2008 el avance era de 72%; sin embargo, estos desafos se complicaron en 2007, con el inicio del Seguro Mdico para una Nueva Generacin, que ofrece atencin mdica en sus primeros cinco aos de vida a los nacidos a partir de diciembre de 2006, y garantiza la afiliacin familiar al Seguro Popular. Esta reforma enfrenta un problema de origen, que es ms importante que sus retos operativos: fue concebida, diseada e implementada sin modificar la estructura dual basada en los sistemas de seguridad social y los programas de salud para la
poblacin no asegurada. La falta de una reforma integral del sistema de salud y seguridad social en su conjunto mantiene las ineficiencias e inequidades horizontales y verticales del sistema actual. Adems, la ampliacin de los beneficios no contributivos sin una reforma extensa reduce an ms los incentivos para la formalidad, lo que afecta la sustentabilidad tanto de los sistemas no contributivos (que enfrentan una demanda creciente) como de la seguridad social, cuya base contributiva se erosiona, lo que en ltimo trmino tambin mina la capacidad de crecimiento de la economa (Levy 2008). La reforma debe entenderse como la etapa inicial de un cambio integral de los sistemas de seguridad y proteccin social en Mxico. Para ello es necesario unificar la visin del sistema de salud a fin de generar un gran acuerdo social. Por fortuna, los debates recientes en Mxico, desde diversas posiciones ideolgicas y disciplinarias, han tendido a converger en una propuesta bsica comn, que tambin se puede fundamentar a partir de este informe: la necesidad de un seguro de salud no contributivo, financiado con impuestos generales, desvinculado del mercado laboral, de acceso universal y con el menor costo posible para la economa (Scott 2005; Comisin Mexicana de Macroeconoma y Salud 2007; Levy 2008). El obstculo ms importante parecera ser la sustentabilidad fiscal. Sin embargo, la historia de las grandes economas del bienestar en la posguerra (Lindert 2004) sugiere que la direccin causal ha sido la inversa: ms que actuar como condicionante externo, la capacidad fiscal se ha construido y ampliado en respuesta al crecimiento de las demandas sociales generadas despus de la introduccin de un paquete mnimo, en primera instancia, de derechos universales efectivos de proteccin social (ver Beverdige (1942)).
De la igualdad de habilidades surge la igualdad de esperanzas en el logro de nuestros fines. Thomas Hobbes
La equidad del gasto pblico en educacin: de la cobertura a la calidad
El gasto pblico en educacin es un poderoso instrumento para ampliar las capacidades constitutivas del desarrollo humano, pues contribuye a que las personas adquieran conocimientos individual y socialmente valiosos. La imposibilidad de leer, escribir o realizar clculos elementales es un importante obstculo para informarse del entorno en que se vive, para expresar las ideas o sensaciones experimentadas o para realizar actividades econmicas cada vez ms competidas, lo que podra coartar la participacin social de las personas. El gasto pblico en educacin bsica, por ejemplo, puede brindar medios para que los individuos persigan de manera eficaz sus propias metas. En ltima instancia, esta expansin de la libertad personal es lo que justifica el gasto pblico. En Mxico, la Constitucin Poltica estipula el derecho universal a la educacin bsica y la obligacin del Estado de impartirla en forma gratuita. Este derecho no slo sienta las bases para una sociedad con mayores libertades, sino tambin ms igualitaria. El Estado fortalece su funcin redistributiva cuando, por medio del gasto pblico, permite que grupos en condiciones desfavorables tengan acceso al conocimiento. Si esta tarea se complementa con la elaboracin de indicadores de calidad a fin de mejorarla y discutir pblicamente las polticas del sector, la educacin se acercar al pleno cumplimiento del mandato constitucional. La primera seccin del captulo presenta un panorama del sistema educativo, analiza el esfuerzo presupuestario que ste involucra y sus retos de desigualdad. Posteriormente detalla la forma en que se asigna el gasto en educacin y la compara con distribuciones alternativas que incorporan criterios de equidad explcitos. Otra seccin examina las implicaciones de incorporar la calidad de la educacin en el anlisis de la equidad de las erogaciones
presupuestales. El objetivo final es identificar oportunidades de poltica pblica para aumentar la equidad del gasto educativo.1
EL SISTEMA EDUCATIVO: GASTO PBLICO Y DESIGUALDAD

El sistema educativo mexicano atiende a cerca de 33.8 millones de alumnos (Presidencia de la Repblica 2008) y cuenta con 1.7 millones de docentes en ms de 240 mil escuelas.2 Es un sistema federalizado donde la mayora de los alumnos que cursan educacin bsica y media superior acude a escuelas estatales. En contraste, la mayora de los alumnos de educacin superior y en capacitacin para el trabajo acude a escuelas autnomas o privadas (ver cuadro 4.1). El sistema atiende a casi un tercio de la poblacin nacional en tres niveles.3 La educacin bsica, compuesta por educacin preescolar, primaria y secundaria, atiende al 77% de la poblacin escolar.4 La educacin media superior, integrada por bachillerato y educacin profesional tcnica, da servicio a 11.3%, mientras la educacin superior concentra a 7.7%, que cursa estudios de nivel tcnico superior, licenciatura y posgrado. El 4.0% de la matricula restante recibe servicios de capacitacin para el trabajo (SEP 2008a).
1 Con distinto nfasis, este trabajo considera cuatro igualdades fundamentales: 1) igualdad de acceso, 2) igualdad en las condiciones o medios de aprendizaje, 3) igualdad de los logros o resultados, e 4) igualdad en la realizacin social de esos logros. (Demeuse et al. 2005). 2 Ciclo escolar 2006-2007. 3 El sistema educativo cuenta adems con otros cuatro servicios educativos: educacin inicial (orientado a infantes cuyas edades van de 45 das hasta 3 aos y 11 meses), educacin especial (atencin a individuos con algn tipo de discapacidad o aptitudes sobresalientes), educacin para adultos (incluye formacin para el trabajo) y algunos sistemas abiertos. 4 La reforma al artculo 3 constitucional hizo obligatoria la educacin preescolar a partir del ciclo 2005-2006.
La calidad del gasto pblico en educacin: de la cobertura a la calidad 109
Cuadro 4.1 Sistema educativo nacional. Alumnos, docentes y escuelas segn nivel educativo, 2006-2007
Nivel Tipo de escuela Federal Estatal Bsica Autnoma Privada Total Federal Estatal Media superior Autnoma Privada Total Federal Estatal Superior Autnoma Privada Total Federal Capacitacin para el trabajo Estatal Autnoma Privada Total Federal Estatal Total Autnoma Privada Total Alumnos 6.69% 83.99% 0.02% 9.31% 100.00% 26.47% 40.59% 13.08% 19.87% 100.00% 14.60% 12.98% 39.45% 32.97% 100.00% 27.40% 34.96% 1.79% 35.86% 100.00% 10.36% 71.67% 4.60% 13.37% 100.00% Docentes 8.33% 78.79% 0.05% 12.83% 100.00% 20.73% 31.54% 13.39% 34.34% 100.00% 12.32% 10.98% 37.67% 39.04% 100.00% 11.51% 18.67% 1.82% 68.00% 100.00% 10.93% 59.54% 8.07% 21.46% 100.00% Escuelas 16.04% 72.24% 0.01% 11.72% 100.00% 10.25% 43.94% 5.00% 40.81% 100.00% 8.20% 15.05% 20.98% 55.78% 100.00% 5.72% 10.61% 0.20% 83.47% 100.00% 15.34% 68.23% 0.64% 15.80% 100.00%
Crecimiento y descentralizacin del sistema educativo

Al comparar el ciclo escolar de los primeros aos de esta dcada con uno ms reciente se observa una expansin en la cobertura de todos los niveles del sistema educativo mexicano, particularmente en educacin preescolar (ver grfica 4.1). Pese a este crecimiento, persiste una notoria restriccin de la cobertura en la etapa final de la educacin bsica, y sigue vigente el reto histrico de ampliar la educacin media superior (ver recuadro 4.1). En Mxico la matriculacin en educacin media superior es relativamente baja (ver grfica 4.2). La cobertura y la calidad de este nivel de estudios resultan estratgicas, tanto por su relacin con el mercado laboral, como por el creciente nmero de alumnos que concentrar este nivel hacia la segunda dcada del siglo XXI, como consecuencia del bono demogrfico del pas (ver grfica 4.3).
Grfica 4.1 Tasa de matriculacin por rangos de edad en Mxico, 2001 y 2008 120 100 80 60 40 20 0 36 5 12 11 15 14 18 Grupos etreos 20002001 20072008 Tasa de matriculacin (%) Tasa de matriculacin (%)
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en SEP (2008a).
Fuente: INEE (2008). Nota: Porcentajes superiores a 100 implican subestimacin de la poblacin en proyecciones de Conapo y/o sobreestimacin de la matricula por la estadstica educativa (INEE 2008).
Este sistema es uno de los ms grandes entre los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), slo superado por la matrcula de Estados Unidos, y por la de Brasil en Amrica Latina (Guichard 2005, 7). A continuacin se exponen brevemente los retos para la expansin del sistema educativo, particularmente de los niveles medio superior y superior, y los correspondientes a la descentralizacin de la educacin bsica. Posteriormente se examinarn el nivel, la estructura y la evolucin del gasto pblico en comparacin con otros pases similares y con base en las asignaciones a las entidades federativas. Finalmente, se presentar un panorama de la desigualdad en el sector educativo, determinada en parte por el desempeo del gasto pblico, y por los retos de equidad del gasto en este rubro. Con estos elementos se espera mostrar una perspectiva general que ayude a identificar los ajustes que tendran que realizarse al gasto pblico en educacin para comenzar a distribuirlo de manera ms equitativa.
Grfica 4.2 Tasa de matriculacin por rangos de edad en Mxico. Comparacin internacional, 2005 120 100 80 60 40 20 0 34 5 14 15 19 20 29 Grupos etreos
Mxico
Chile
OCDE
Fuente: OCDE (2008). Nota: OCDE se refiere a la tasa de matriculacin promedio en los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE).
La expansin de la cobertura en niveles educativos ms elevados se complica, entre otros factores, por la escasez de recursos fiscales, el rpido crecimiento de la poblacin en edad de cursar esos estudios, los notorios flujos migratorios (internos y externos), la magnitud de la pobreza, la desigualdad del ingreso y una gran
diversidad cultural y lingstica: cerca de 9% de la poblacin de Mxico habla alguna de las ms de 62 lenguas indgenas y sus vertientes dialcticas (Guichard 2005). En cuanto a la descentralizacin, destacan los elevados costos del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin
Recuadro 4.1 Desempeo histrico del gasto en educacin

Coatsworth y Tortella (2003) hacen un anlisis sobre el avance del alfabetismo y el nivel econmico en cinco pases. Su anlisis muestra el rezago educativo de Mxico para alcanzar la cobertura Grfica 1 Niveles de ingreso per cpita en que distintos pases han alcanzado histricamente tasas de 30 y 70% de alfabetismo
4,000 3,500 3,000 PIB per cpita 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 Estados Unidos 1780 y 1850 Rusia 1920 y 1940 Espaa 1880 y 1930 Reino Unido 1820 y 1870 Mxico 1920 y 1970
de 70%, no slo en el tiempo, sino en su trayectoria econmica. Por ejemplo, la comparacin en la expansin de la cobertura respecto a Rusia/ex Unin de Repblicas Socialistas Soviticas es de inters, pues en 1920 ambos pases parten de niveles econmicos y coberturas similares, procesos revolucionarios que incluan una agenda de expansin educativa, y altos niveles de dispersin poblacional, pero mientras la Revolucin Rusa logra pasar del 30 a 70% de alfabetismo en apenas 20 aos, ese mismo avance tom medio siglo en Mxico (ver grfica 1). Histricamente, la evolucin del crecimiento de cobertura en educacin ha sido consistente con la evolucin del gasto en esta materia, mostrando un mayor dinamismo en la segunda mitad del siglo XX y una desaceleracin en las ltimas dos dcadas (Scott 2009a). En la segunda mitad del siglo XX, el sistema de educacin pblica de Mxico creci masivamente: de 3 a 21.6 millones de estudiantes en educacin bsica, y de menos de 7 mil a 3.7 millones de estudiantes en educacin media-superior y superior.
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Coatsworth y Tortella (2003) y Scott (2009a).
Al alcanzar 30% de alfabetismo

Al alcanzar 70% de alfabetismo
Grfica 4.3 Proyecciones de poblacin en edad escolar (variacin porcentual) 0.10 0.08 0.06 Variacin porcentual 0.04 0.02 0.00 0.02 0.04 0.06 0.08 0.10 2005 Entre 04 aos de edad 2010 2015 2020 2025 2030 Entre 1524 aos de edad
Entre 514 aos de edad
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de ONU (2009).
Cuadro 4.2 Costo por alumno segn nivel educativo y tamao de poblacin en educacin bsica
Nivel educativo Tamao de poblacin (habitantes) 500 - 999 Primaria 1,000-1,999 Ms de 2,000 500 - 999 Secundaria
Fuente: Mancera (2008).
Costo anual por alumno (pesos) 17,983 17,843 8,472 31,480 21,930 11,718
ndice de costos (ms de 2,000 = 100) 212 211 100 269 187 100
1,000-1,999 Ms de 2,000
Bsica de 1992, que transfiri recursos y facultades a los estados con el fin de atender a la poblacin que permaneca al margen de los servicios, tpicamente la ms aislada y pobre. Sin embargo, este objetivo ha sido costoso. Mancera (2008) report que 90% del costo de los servicios de educacin bsica en Mxico corresponde a salarios de maestros asignados a zonas rurales de alta dispersin poblacional. La diferencia entre el costo por alumno en localidades de menos de mil habitantes y de ms de 2 mil es de 112% en educacin primaria y de 169% en secundaria (cuadro 4.2). Sin duda, la descentralizacin educativa ha agregado presiones financieras al gasto pblico.
El gasto pblico en educacin

En 2007, 77.3% del gasto total en educacin provena del sector pblico (SEP 2008a), y aunque este porcentaje resulta similar al promedio de los pases que integran la OCDE, contrasta con el que dedican algunos de sus miembros como Finlandia o
Suecia, que financian cerca de 97% del gasto total en educacin con recursos pblicos, o con Corea del Sur o Chile, que aportan menos de 60% (ver grfica 4.4). Una manera de contextualizar este esfuerzo presupuestario es comparar el gasto pblico en educacin como proporcin del gasto pblico total o del Producto Interno Bruto (PIB). El gasto en educacin como proporcin del gasto pblico total muestra su importancia en comparacin con las inversiones pblicas en salud, seguridad social, defensa o seguridad. Por otro lado, su proporcin respecto del PIB muestra su nivel de prioridad en la asignacin de recursos generados por la economa (OCDE 2008). En 2007, el gasto pblico en educacin en Mxico represent 23.5% del gasto pblico total y 5.3% del PIB (SEP 2008a). En 2005 los indicadores del pas eran relativamente mayores a los observados del promedio de pases que integran la OCDE (ver grfica 4.5). De acuerdo con esas cifras, Mxico es el pas de la OCDE que destin el mayor porcentaje del gasto pblico a educacin como proporcin del gasto total. Sin embargo, esto cambia al observar la proporcin del gasto respecto del PIB. Mientras el gasto total en educacin en Francia y Polonia, que tambin es superior al promedio de los pases de la OCDE, represent cerca de 50 y 40% de su PIB, respectivamente, en Mxico esta proporcin apenas se acerc a 25% (OCDE 2008). En cuanto a su composicin, cerca de 93% del gasto educativo en Mxico se destina a salarios de maestros y personal docente, la proporcin ms alta entre los pases de la OCDE (Santibaez 2008). Una consecuencia de lo anterior es que la proporcin que se destina a otros rubros del sector, como gasto en capital (infraestructura) y gasto corriente en material didctico, es menor que el promedio de la OCDE. As, 9% de las primarias mexicanas y 5% de las secundarias no contaban con electricidad y menos
Grfica 4.4 Participacin del gasto pblico y privado en instituciones educativas, 2005 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Estados Unidos Reino Unido Alemania Chile Italia Mxico Canad Estonia Espaa Francia Portugal Suecia Corea OCDE Finlandia Japn
Porcentaje
Pblico
Privado
Fuente: OCDE (2008). Nota: OCDE se refiere al promedio en los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE).
Grfica 4.5 Gasto pblico en educacin como porcentaje del gasto total y del PIB, 2005 25 20 15 10 5 0
Porcentaje
Repblica Checa
Unin Europea (19)
OCDE promedio
Estados Unidos
Reino Unido
Alemania
Repblica Eslovaca
Porcentaje del gasto total 2005
Porcentaje del PIB 2005
de 30% de las escuelas de nivel medio tenan acceso a internet, contra ms de 90% en los pases escandinavos, y ms de la mitad en Espaa y Portugal (Guichard 2005). Un anlisis ms detallado de la disponibilidad de recursos para el aprendizaje, con base en informacin de hogares, muestra condiciones precarias de equipamiento en las escuelas del pas, situacin que se profundiza con la pobreza. Parker (2008) seala que los nios ms pobres acuden a escuelas que carecen de servicios indispensables para el aprendizaje (como electricidad), condiciones sanitarias elementales (bao o pisos limpios), equipamiento bibliogrfico y tecnolgico (computadoras). El cuadro 4.3 muestra los distintos niveles de equipamiento en escuelas (desde electricidad y sanitarios hasta computadoras o libros por alumno) para nios matriculados de entre 6 y 14 aos de edad por grupos de edad y condicin econmica (desde el grupo relativamente ms pobre, en el grupo 1, hasta el grupo con mayores recursos, en el grupo 5), con informacin de 2002. Los resultados muestran que las diferencias de equipamiento de las escuelas acrecientan las desigualdades generadas por las condiciones socioeconmicas. Ante estas desigualdades en cobertura y acceso, resulta pertinente examinar tambin la distribucin de los recursos que los estados destinan a complementar, compensar o expandir los recursos que reciben de la Federacin. A nivel nacional, el gasto federal represent en el ao 2007 cerca de 62% del gasto pblico en educacin, aunque este porcentaje vara considerablemente entre estados. La grfica 4.6 muestra que slo dos entidades (Estado de Mxico y Baja California) financiaron con recursos propios al menos la mitad de su gasto en educacin durante 2007. Por cada peso que la Federacin asign ese ao al presupuesto para educacin, esas entidades aportaron un peso.
En las 29 entidades restantes el gasto federal es la principal fuente de financiamiento, y en nueve representa ms de 80% del gasto total en educacin. Destacan Oaxaca y Chiapas, las entidades con menor ndice de desarrollo humano (IDH), pero sobre todo esta ltima, pues por cada peso que recibi de la Federacin en ese ao slo aport un centavo adicional para financiar la educacin pblica.
Desigualdades en educacin
Para evaluar la distribucin de logros educativos elementales puede usarse la escolaridad de la poblacin como medida de acervo, pues refleja la incidencia acumulada de las polticas pblicas en el sector. Tambin puede emplearse la asistencia escolar que, por ser un flujo, indica el beneficio corriente de esas polticas. Al examinar la escolaridad, algunos estudios han descubierto avances y contrastes en la distribucin de la educacin en Mxico. Por ejemplo, con informacin censal, Martnez Rizo (2002) analiz la escolaridad promedio de las entidades federativas en las ltimas cuatro dcadas del siglo XX y encontr que el promedio nacional aument de 3.4 aos en 1970 a 7.5 en 2000 (ver cuadro 4.4). Sus datos confirman la existencia de notorias desigualdades regionales y entre grupos de poblacin. Por ejemplo, el Distrito Federal ha mostrado histricamente los niveles de escolaridad ms altos y Chiapas los ms bajos. Sus estimaciones tambin muestran una brecha de educacin que favorece a la poblacin masculina. En el ao 2000, Chiapas, Oaxaca y Guerrero no slo tenan los menores niveles de escolaridad promedio, sino tambin las mayores diferencias por gnero. Una estimacin ms reciente de la SEP (2009) muestra un promedio nacional de escolaridad de 8.3 aos y presenta un panorama actualizado de estas diferencias regionales (ver mapa
Dinamarca
Holanda
Hungra
Portugal
Finlandia
Islandia
Estonia
Blgica
Austria
Chile
Italia
Brasil
Irlanda
Suiza
Israel
Canad
Mxico
Espaa
Polonia
Francia
Suecia
Corea
Japn
Rusia
Cuadro 4.3 Informacin de escuelas a las que acuden nios de entre 6 y 14 aos por grupo de edad y gasto per cpita, 2002
Grupo de edad y de gasto per cpita Grupo 1 Grupo 2 6 7 aos Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 1 Grupo 2 8 9 aos Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 1 Grupo 2 10-11 aos Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 1 Grupo 2 12-14 aos Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 1 Grupo 2 TOTAL Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Escuela con electricidad 97.8 94.4 96.9 99.2 98.3 98.7 97.4 99.6 98.6 99.5 97.8 97.8 98.3 99.1 99.0 98.4 98.5 99.1 99.1 99.1 98.2 97.5 98.7 99.0 99.1 Escuela con excusado 82.0 86.4 92.9 95.9 94.2 80.7 90.4 91.0 94.0 96.5 79.1 89.4 95.7 92.8 94.2 82.8 92.0 95.3 96.3 97.7 81.1 90.2 94.1 94.8 96.1 Escuela con computadora 13.7 17.6 24.4 35.0 41.2 9.9 21.8 28.5 32.6 28.4 10.3 18.5 24.0 29.0 32.2 22.4 38.9 52.2 56.3 58.2 14.6 26.7 35.6 41.1 42.8 Proporcin computadoras por alumnos 0.02 0.02 0.03 0.03 0.06 0.02 0.02 0.02 0.03 0.05 0.02 0.02 0.02 0.03 0.06 0.04 0.03 0.04 0.04 0.05 0.03 0.03 0.03 0.04 0.05 Escuela con pisos limpios 64.5 73.3 82.3 78.9 84.0 70.0 71.7 81.9 81.1 85.5 65.4 78.6 82.3 79.5 87.8 73.1 82.6 82.0 83.4 88.6 68.9 77.6 82.1 81.3 87.1 Escuela con biblioteca 30.9 40.0 49.6 54.5 45.0 34.3 45.0 45.3 48.4 45.8 31.5 45.8 44.2 50.2 51.2 43.5 54.3 58.3 60.9 63.5 36.0 47.9 50.4 54.5 53.9 Proporcin de libros por alumnos 2.1 1.4 1.5 1.5 2.9 2.1 1.6 1.5 2.1 2.9 1.8 1.8 1.7 2.0 2.4 3.2 3.1 2.9 3.6 5.0 2.4 2.2 2.1 2.6 3.8 Nmero de aulas 10.5 10.6 12.2 12.7 13.2 9.8 11.6 12.2 13.1 12.6 10.2 10.6 11.7 12.1 13.1 10.2 11.7 13.9 15.1 14.7 10.2 11.3 12.7 13.6 13.6
Fuente: Parker (2008) con informacin de la Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares (ENNVIH-1). Nota: El grupo relativamente ms pobre segn gasto per cpita es el grupo 1; el grupo 5 es el grupo con mayores recursos.
Grfica 4.6 Composicin del gasto pblico total en educacin por estado, 2007
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Porcentaje
Baja California Sur
Aguascalientes
Baja California
Quertaro
Chihuahua
Nuevo Len
Quintana Roo
Campeche
Coahuila
Tlaxcala
Guerrero
Guanajuato
Michoacn
Zacatecas
Durango
Morelos
Hidalgo
Sinaloa
Puebla
Colima
Tamaulipas
Federal
Estatal
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de DGPP. Nota: No incluye el gasto municipal ya que slo se cuenta con informacin de seis estados. Este gasto represent en conjunto menos del 1% del gasto en educacin total.
San Luis Potos
Yucatn
Veracruz
NACIONAL
Chiapas
Edomex
Nayarit
Sonora
Tabasco
Oaxaca
Jalisco
4.1). El Distrito Federal, Nuevo Len y Coahuila son las entidades con los mayores niveles de escolaridad. En el otro extremo estn Michoacn, Oaxaca y Chiapas, esta ltima con una escolaridad equivalente a 60% de la que se logra en el Distrito Federal. Mientras en la capital del pas el promedio de escolaridad equivale al primer ao de educacin media superior, en Chiapas apenas llega a sexto ao de primaria. Destaca el hecho de que slo en 25%
Cuadro 4.4 Escolaridad promedio en las entidades de la Repblica Mexicana, 1970-2000

Entidad Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas NACIONAL Gini nacional Max/Min
Fuente: Martinez Rizo (2002).
1970 3.51 4.26 4.00 3.11 1.77 3.90 4.08 3.29 5.71 3.32 2.22 1.85 2.23 3.38 3.20 2.19 3.19 2.93 4.76 1.85 2.69 2.26 2.92 2.54 3.16 4.04 2.72 3.86 3.02 2.67 2.92 2.61 3.38 0.55 3.23
1980 5.31 6.51 6.10 5.09 3.18 5.64 6.07 5.28 7.61 5.07 4.10 3.88 4.23 5.43 5.89 4.19 5.63 4.74 6.82 3.43 4.50 4.25 4.98 4.45 5.36 5.98 4.49 5.81 5.15 4.56 4.96 4.02 5.44 0.43 2.39
1990 6.84 7.82 7.57 6.00 4.33 6.99 7.41 6.79 8.95 6.35 5.43 5.24 5.64 6.69 7.26 5.54 6.94 6.35 8.12 4.62 5.83 6.21 6.57 5.95 6.89 7.51 6.12 7.18 6.60 5.62 5.89 5.50 6.65 0.39 2.07
2000 8.00 8.30 8.34 7.03 5.36 7.76 8.44 7.68 9.64 7.35 6.36 6.13 6.68 7.57 8.07 6.23 7.78 7.28 8.94 5.63 6.73 7.56 7.82 6.89 7.66 8.22 7.17 8.11 7.65 6.44 6.86 6.49 7.49 0.35 1.80
2000 Hombre 8.20 8.42 8.40 7.34 5.87 7.80 8.60 7.78 10.07 7.38 6.60 6.47 6.93 7.76 8.43 6.37 7.98 7.21 9.19 6.08 7.08 7.91 8.14 7.02 7.66 8.24 7.52 8.27 7.94 6.72 7.18 6.53 7.76 0.34 1.72 Mujer 7.83 8.17 8.27 6.73 4.87 7.72 8.30 7.58 9.26 7.32 6.16 5.82 6.45 7.40 7.73 6.10 7.59 7.34 8.69 5.24 6.41 7.24 7.48 6.78 7.65 8.20 6.83 7.95 7.38 6.19 6.56 6.45 7.24 0.36 1.90
de las entidades la escolaridad promedio rebasa a la educacin bsica, y persisten las brechas entre el norte y el sur del pas. Un anlisis similar, elaborado con base en la distribucin del ingreso a partir de encuestas de hogares, confirma los avances e ilustra otra faceta de estas desigualdades. Entre 1992 y 2002 se observaron incrementos generalizados de escolaridad en todos los deciles de ingreso. Sin embargo, mientras el 10% de la poblacin con mayor ingreso obtuvo una educacin equivalente al tercer ao de bachillerato, la del decil de menor ingreso apenas lleg a tercer ao de primaria (ver cuadro 4.5). En este caso, la diferencia en aos de escolaridad entre los extremos de la distribucin tampoco se redujo, pues pas de ocho aos en 1992 a 8.3 en 2002. En 2006, 9.4 aos separaban a la poblacin adulta que se ubicaba en esos extremos de la distribucin. Las brechas de escolaridad entre ricos y pobres en Mxico se ubican entre las ms grandes de Amrica Latina y han aumentado en dcadas recientes (Scott 2009a). Aunque las distancias absolutas entre los extremos de la distribucin crecieron, las relativas se han reducido de manera significativa, como lo muestran el ndice de Gini y el cociente de escolaridad entre los extremos de la distribucin (ver cuadro 4.5). Adems del crecimiento de la escolaridad promedio del pas, Scott (2009a) encontr una reduccin de 21% en su coeficiente de concentracin (CC) durante el periodo 1984-2006. Este indicador (que toma un valor de 1 si la distribucin de una variable se concentra en el grupo de poblacin ms rico, y de -1 si esto ocurre en el grupo ms pobre) muestra que, en trminos relativos, existe una tendencia que favorece la acumulacin de escolaridad en los
Cuadro 4.5 Indicadores de desigualdad educativa en Mxico, 1992-2002

Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Gini C. V. Theil Max/Min 1992 2.82 3.97 4.91 5.48 6.23 6.40 7.27 7.78 9.07 10.80 0.228 1.37 0.067 3.83 1994 2.65 3.94 4.91 5.74 6.24 6.66 7.27 7.94 9.29 11.12 0.224 1.40 0.067 4.19 1996 3.04 4.55 5.42 6.20 6.89 7.44 8.06 8.95 10.57 12.07 0.231 1.26 0.073 3.97 1998 3.10 4.44 5.67 6.06 6.72 7.50 7.83 8.73 9.83 11.83 0.231 1.09 0.065 3.81 2000 3.10 4.89 5.81 6.38 7.08 7.63 8.53 9.16 10.15 12.50 0.221 1.63 0.078 4.03 2002 3.54 4.75 5.72 6.31 6.72 7.21 7.78 8.54 9.60 11.87 0.207 1.87 0.063 3.35 Escolaridad promedio por decil de ingreso
Medicin de la desigualdad (aos de escolaridad)
Fuente: De la Torre y Moreno (2004).
Mapa 4.1 Grado promedio de escolaridad. Ciclo escolar 2008-2009
9.2 9.2 8.6
9.2
9.3
9 8.4
9.7
9.1 7.6 8.1 8.4 9.1 10.4 7.6 9.0 - 10.4 7.0 - 8.9 6.0 - 6.9 6.9 6.7 6.2 8.6 8.8 7.2 9 8.7 8.6 7.9 8.6 7.7 7.5 8.5 8.1 8 8.7
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en SEP (2009).
estratos de menores ingresos (ver grfica 4.7). Lo anterior sugiere que buena parte de los avances redistributivos est asociada al crecimiento de la cobertura de educacin bsica en los deciles de menores ingresos. La evidencia internacional complementa este panorama. Con informacin de encuestas de hogares en seis pases, Szkely (2005a) muestra la evolucin de la escolaridad promedio de la poblacin segn su ao de nacimiento (ver grfica 4.8). As, mientras el nivel de educacin de las personas nacidas en 1930 era muy similar en Mxico, Brasil y Nicaragua, las generaciones nacidas 40 aos despus en Mxico tienen un nivel de escolaridad considerablemente superior al de los otros dos pases. A pesar de ello, la distancia respecto de Taiwn y Corea del Sur no se redujo: para las generaciones nacidas en 1930 la brecha de escolaridad entre Mxico y esos dos pases era cercana a 2.7 aos; 40 aos despus se increment a tres y 3.5 aos, respectivamente. Esta primera evaluacin muestra aumentos generalizados de escolaridad que resultan modestos comparados con los de otros pases, y se han caracterizado por desigualdades entre grupos de ingresos, regiones y sexos.
Grfica 4.7 Evolucin de la desigualdad de educacin en Mxico, 1984-2006
Coeficiente de Concentracin (CC)
0.37 0.35 0.33 0.31 0.29 0.27 0.25 1984 1989 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
CC
Escolaridad promedio
Brecha entre deciles 1/10
Fuente: Scott (2009a) con informacin de la ENIGH.
Escolaridad y brecha
Grfica 4.8 Aos de escolaridad por ao de nacimiento de la cohorte
13.0 12.0 11.0 10.0
Corea del Sur
Chile Mxico
Aos de escolaridad
9.0 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970
Taiwn
Brasil
Nicaragua
Ao de nacimiento de la cohorte
Fuente: Szkely (2005a).
Como se apunt, la asistencia escolar puede emplearse como indicador de incidencia, en este caso del beneficio corriente de las polticas pblicas de educacin. Scott (2009a) compar deciles de ingreso con informacin de 2006 y descubri que a pesar de que Mxico estaba cerca de lograr la cobertura universal en educacin bsica, su distribucin estaba lejos de ser equitativa en los niveles subsecuentes. Esto es particularmente notorio en la educacin media superior, pero sobre todo en la educacin superior, donde menos de 5% de la poblacin del estrato ms pobre en edad de cursar esos estudios se encontraba matriculado. Adems, se observa una importante participacin privada en la provisin de servicios educativos en los deciles de mayores ingresos, lo que tambin podra reflejar desigualdades adicionales en el acceso y la calidad de la educacin (ver grfica 4.9). Cuando se realiza este ejercicio y se incluyen la edad y el grado de desarrollo humano (ver grfica 4.10), se observa una brecha entre jvenes que provienen de hogares con niveles intermedios y bajos de desarrollo humano (IDH menor a 0.80), respecto de aqullos que provienen de hogares con altos niveles de desarrollo humano (IDH mayor o igual a 0.80).5 Esta diferencia, que comienza en edades propias para la educacin secundaria, se ampla conforme aumenta la edad. Esto puede ser indicativo de las presiones que enfrenta la poblacin joven que proviene de hogares con niveles bajos e intermedios de desarrollo humano para incorporarse al mercado laboral.
5 Para consultar la metodologa de construccin del IDH de hogares e individuos vea nota tcnica 5 al final de este informe.
Esta tendencia persiste al analizar la matriculacin por sexo: la tasa de hombres que cursan educacin superior es mayor a la de mujeres (ver cuadro 4.6). Nuevamente se observa que la tasa de matriculacin de jvenes en edad de cursar estudios de educacin media superior sigue siendo muy baja. En 2008, uno de cada dos jvenes provenientes de hogares con IDH alto cursaba estudios de educacin superior, proporcin que se reduca a casi uno de cada cinco jvenes de hogares con IDH medio y bajo. Las cifras correspondientes a las mujeres son ligeramente menores.
LA INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DEL GASTO PBLICO EN EDUCACIN

Una de las primeras condiciones para la equidad en educacin es la igualdad de acceso (Demeuse et al. 2005). Las personas deben tener iguales oportunidades de contar con los servicios educativos a los que tienen derecho. Una manera de evaluar esta condicin es identificar la infraestructura y el personal educativo a los que se puede recurrir y los procedimientos para contar con ellos. En la prctica, la matriculacin y la asistencia escolar muestran el acceso efectivamente utilizado y son una medida aproximada del potencial de acceso. La igualdad de circunstancias y los medios de aprendizaje son una segunda condicin de la equidad en educacin (Demeuse et al. 2005). En principio, deben asignarse recursos iguales para actividades de enseanza-aprendizaje iguales a todos aqullos que tengan acceso al sistema escolar. Sin embargo, cuando un
Grfica 4.9 Cobertura del sistema educativo nacional de la poblacin en edad escolar, 2006 Primaria
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 I II III IV V VI VII VIII IX X 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 I II III IV V VI VII VIII IX X
Secundaria
Porcentaje
Decil de ingreso
Porcentaje
Decil de ingreso
Media superior
100 90 80 70 100 90 80 70
Superior
Porcentaje
50 40 30 20 10 0 I II III IV V VI VII VIII IX X
Porcentaje
60
60 50 40 30 20 10 0 I II III IV V VI VII VIII IX X
Decil de ingreso Pblica

Decil de ingreso Privada
Grfica 4.10 Porcentaje de asistencia escolar por grupos de edad segn IDH del hogar, 2008
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Cuadro 4.6 Tasa de matriculacin por sexo, edad y grado de desarrollo humano, 2008
Rango de edad 5-12 11-15 14-18 17-24 IDH medio y bajo Hombre 95.51 81.93 48.71 15.96 Mujer 96.04 84.89 50.68 14.54 99.37 94.77 77.41 49.90 IDH alto Hombre Mujer 99.45 94.96 77.30 48.59
Porcentaje
5 12
11 15
14 18
17 24
Rango de edad IDH medio y bajo IDH alto
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH 2008.
grupo de personas entra al proceso educativo en desventaja, particularmente por acciones o situaciones sobre las que no tiene control, se justifica emprender acciones y liberar recursos para compensar esas diferencias. Un recuento de los medios que estn al alcance de la comunidad educativa para llevar a cabo sus tareas y compensar desventajas permite medir en forma aproximada este tipo de equidad. En la prctica, el gasto dedicado a cada alumno, segn sus requerimientos, puede mostrar el valor aproximado de este factor. La equidad educativa va ms all de estos elementos; sin embargo, la distribucin del gasto pblico es un primer indicador de la equidad en las condiciones de acceso y de la disponibilidad de medios de aprendizaje. Si este gasto se dirige preferencialmente a brindar oportunidades de educacin donde antes no existan (por ejemplo, en zonas de baja matriculacin por falta de escuelas o maestros) o en zonas donde la poblacin entra en condiciones desventajosas al sistema educativo (por rezagos acumulados en la propia educacin o por bajos niveles de desarrollo en general), entonces hay elementos de equidad educativa. Con base en estas consideraciones, a continuacin se analiza la distribucin del beneficio imputado del gasto pblico en educacin con informacin de hogares en el periodo 1992-2006 a partir de tres criterios complementarios de carencia: ingreso, desigualdad en educacin y desarrollo humano.6 Tambin se examina la distribucin de recursos pblicos entre las entidades federativas y se contrastan con las que podran proponerse bajo distintas perspectivas de necesidades educativas y su urgencia. Para ello se examina la equidad vertical y horizontal del gasto pblico en educacin.
Progresividad del gasto y distribucin del ingreso

El ingreso es una poderosa va de acceso a un conjunto amplio de satisfactores. De acuerdo con Parker (2008), las diferencias de ingreso permiten predecir la eventual asistencia escolar de los nios. Por ejemplo, el ingreso puede ser un indicador de mayor capacidad de gasto privado en educacin, de mayor escolaridad de los padres (tambin de mayor disponibilidad de tiempo para involucrarse en el desarrollo educativo de los hijos) o de mayor equipamiento pblico (infraestructura educativa), dado el lugar de residencia. Estos atributos convierten al ingreso en un primer criterio para evaluar la progresividad del acceso a servicios educativos. As, el gasto pblico resultara regresivo si las personas ms ricas reciben los mayores beneficios de este tipo de gasto.
6 Para imputar el beneficio del gasto pblico en educacin a la ENIGH se asigna el gasto por alumno a cada miembro del hogar que acude a una escuela pblica, en funcin del nivel educativo que se curse. As, el beneficio total que recibe cada hogar es la suma del gasto imputado de todos los miembros del hogar que acuden a la escuela.
Entre 1992 y 2008 se observ una creciente progresividad del gasto que reciben los hogares segn su decil de ingreso (grfica 4.11). Mientras que en 1992 el 20% de la poblacin con menos ingreso reciba 15.6% del gasto educativo, para 2006 este porcentaje aumentaba a 22.4%. En contraste, los beneficios recibidos por el 20% de hogares ms ricos disminuy de 23.8% en 1992 a slo 15% en el mismo periodo. La progresividad del gasto general en educacin oculta, sin embargo, situaciones de regresividad que deben detallarse en cada nivel (ver grfica 4.12). En 2008, y desde 1992, la educacin primaria haba aumentado su progresividad mientras que la educacin secundaria mostraba mayor progresividad debido, en parte, a la expansin de la cobertura que propici su obligatoriedad a partir de 1993. De acuerdo con Mancera (2008), este incremento de la cobertura (de 1992 a 2007 la matrcula de alumnos en escuelas secundarias generales y tcnicas aument 32% y la de telesecundarias 140%) benefici a los estratos de menores ingresos. En este caso, los primeros tres deciles aumentaron considerablemente su participacin a costa del resto donde resalta el aumento observado en el primer decil, cuya participacin pas de 4.1% en 1992 a 13.5% en 2008. En contraste, el gasto pblico en educacin media superior y superior est lejos de lograr la progresividad alcanzada en educacin primaria. La educacin media superior ha transitado de un esquema que tenda a favorecer a los estratos de ingreso ms alto en 1992, a uno que asigna participaciones crecientes a los deciles de menores ingresos; sin embargo, los mayores beneficios se siguen concentrando en los estratos intermedios. En 1992 las grficas que ilustraban la asignacin de gasto pblico por deciles de ingreso en la educacin media superior mostraban una pendiente positiva. Para 2008 esta lnea se convirti en una U invertida; as, el 10% de los hogares con menores ingresos apenas obtuvo en este ltimo ao 7.2 de ese gasto pblico.
Grfica 4.11 Distribucin del gasto pblico en educacin por decil de ingreso, 1992-2008
16
Porcentaje
13 10 7 4 I II III IV V VI VII VIII IX X
Decil de ingreso 1992 2008
Fuente: Scott (2009a) y Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2008).
Grfica 4.12 Distribucin del gasto por nivel educativo en Mxico, 1992-2008 Primaria
18 15 12 9 6 3 0 I II III IV V VI VII VIII IX X 15 12
Secundaria
Porcentaje
Porcentaje
1992 Media superior
2008
1992 Superior
30 24
2008
18 15 12 9 6 3 0
Porcentaje
Porcentaje
I II III IV V VI VII VIII IX X
1992
2008
1992
2008
Fuente: Scott (2009a) y Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH.
Grfica 4.13 Coeficientes de concentracin del gasto pblico por nivel educativo, 1992-2008
0.6 0.5
Coeficiente de concentracin (CC)
0.4 0.3 0.2 0.1 0.0 -0.1 -0.2 -0.3 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2006 2008
Total
Primaria
Secundaria
Media superior
Superior
Fuente: Scott (2009a) y Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH.
Por su parte, el gasto pblico en educacin superior mostraba en 2008 el mismo grado de regresividad que en 1992, ao en que la participacin de los primeros deciles era prcticamente inexistente. En 2008, 40% de la poblacin con menores ingresos apenas reciba el equivalente a 14% del gasto total, mientras el 10% de la poblacin de mayores ingresos concentraba 16.2%. Es probable que los logros en progresividad de la educacin media superior se deban a que de 1992 a 2007 la matrcula y el personal docente en este nivel se incrementaron casi 72%, en parte como resultado de una mayor demanda impulsada, entre otros factores, por la ampliacin del programa Oportunidades (Mancera 2008). Segn este autor, los resultados observados en educacin superior obedecen al menos a cuatro factores: 1) escasa cobertura de la educacin superior, 2) dificultades para su provisin, 3) falta de calidad de la educacin media superior (que genera exclusin por aprovechamiento limitado), y 4) costos directos y de oportunidad (gastos de traslado hacia lugares donde se establecen estas instituciones). Algunos indicadores complementan esta informacin (ver grfica 4.13). El coeficiente de concentracin (CC), que se aproxima a un valor de 1 si los beneficios se concentran en el grupo de mayores ingresos, y a -1 si ocurre lo contrario, muestra avances distributivos en educacin superior en el periodo 1992-2008, pero los coeficientes de concentracin siguen siendo regresivos (CC positivos).7 La educacin media superior pas de una tendencia claramente regresiva a una neutral (CC de alrededor de cero) a partir del ao 2000. La educacin secundaria transit de un esquema ligeramente regresivo en 1992 a uno progresivo (CC negativo), mientras la educacin primaria, que ya mostraba progresividad, mantuvo esta tendencia (CC ms negativos).
Progresividad del gasto y necesidades de educacin

Otra forma de evaluar la progresividad del gasto pblico en educacin es a partir de las desigualdades educativas que pretende reducir. Al analizar la distribucin del gasto en educacin por grupos y su relacin con una medida de necesidades educativas en la poblacin entre 6 y 24 aos (la diferencia entre los aos de escolaridad obtenidos y los que corresponderan a la edad que se tiene) se observa que el gasto en educacin primaria muestra una correspondencia cercana con las brechas educativas. Al contrario, la educacin superior muestra una brecha mayor entre las carencias y la manera en que el gasto pblico se distribuye. En este nivel, el 10% de la poblacin con menor ingreso acumula
7 El coeficiente de concentracin es una medida similar al ndice de Gini. Al ordenar la distribucin de una variable (en este caso el gasto pblico) respecto de otra (el ingreso), permite evaluar la concentracin de la primera y resumirla en un rango de valores [de -1 a 1] que describe la concentracin de beneficios en alguno de los extremos de la distribucin de la variable de referencia (ver nota tcnica 3).
cerca de 15% de las carencias de educacin, pero obtiene menos de 5% del gasto pblico. Entre esos extremos se ubican las asignaciones acumuladas de la educacin secundaria y media superior (Scott 2009a). En contraste, las becas que otorga el programa Oportunidades se asignan de manera preferencial en los estratos con mayores carencias. As, 20% de la poblacin con menores ingresos, que concentra ms de 30% de las carencias educativas, recibe ms de la mitad de este gasto (54%), mientras el 20% con mayores ingresos, y con las menores carencias, obtiene menos de 10%.8 Adicionalmente, las becas son ms progresivas en el medio rural que en el urbano y tienen mayor cobertura entre las mujeres (Orozco 2008). Este panorama an subestima la desigual distribucin de oportunidades entre las personas en edad de estudiar. Por ejemplo, desde los 6 aos de edad se observan diferencias importantes en el nivel de capacidad cognitiva segn el nivel de ingreso o pobreza (Parker 2009). Es decir, se observan brechas importantes en el potencial de aprendizaje de los menores incluso antes de que puedan detectarse diferencias en la escolaridad formal. As, adems de identificar desigualdades en los logros de educacin, es necesario analizar la inequidad subyacente en un conjunto ms amplio de oportunidades, tanto propias como familiares. Para refinar el anlisis de progresividad basado en el ingreso o en las desigualdades educativas pueden emplearse el ndice de desarrollo humano (IDH) y uno de sus componentes, el ndice de educacin (IE), como formas alternativas de identificar carencias.9 La informacin que aportan estos indicadores muestra un gasto menos progresivo (ver grfica 4.14). El gasto en educacin preescolar parece ser moderadamente progresivo, ya sea que se mida con base en el ingreso, el IDH o su ndice de educacin. El gasto en educacin primaria es progresivo, aunque menos si se toma en cuenta el ndice de educacin, mientras la inversin en secundaria y educacin media superior muestra regresividad, sobre todo la ltima, al evaluarla con base en el ndice de educacin. Sin importar el criterio empleado, el gasto en educacin superior es sumamente regresivo; es decir, sus beneficios se concentran en los grupos de mayor ingreso, mayor logro educativo y, en general, en la poblacin con niveles ms elevados de desarrollo humano.
8 Las becas distintas a Oportunidades cubren una mayor proporcin de aquellos grupos con ingresos ms altos, pues probablemente se trata de becas de niveles superiores a la educacin bsica a los que por lo general no tiene acceso la mayor parte de la poblacin de los deciles ms bajos (Orozco 2008). 9 El ndice de educacin del IDH en un hogar capta la brecha educativa entre el logro que obtiene cada uno de sus miembros respecto a un valor normativo considerado mximo; este referente es sensible a la edad (De la Torre y Moreno 2010). Por su parte, el IDH, al constituir una medida sinptica de la libertad individual, resume informacin sobre las capacidades individuales bsicas en las dimensiones de ingreso, salud y educacin (en este caso, con informacin de todos los miembros de un hogar). Por esta razn, el IDH puede constituir una medida ms completa sobre desarrollo a nivel individual.
Grfica 4.14 Distribucin del gasto pblico en educacin segn ordenamiento, 2008
20 Porcentaje 15 10 5 0
I II III IV
Total en educacin Porcentaje
20 15 10 5 0
I II III IV
Preescolar
VI
VII
VIII
IX
VI
VII
VIII
IX
Decil de ingreso
Decil de ingreso
20 Porcentaje 15 10 5 0
I II III IV
Primaria Porcentaje
20 15 10 5 0
I II III IV
Secundaria
VI
VII
VIII
IX
VI
VII
VIII
IX
Decil de ingreso
Decil de ingreso Superior 32 Porcentaje 24 16 8 0

Media superior 20 Porcentaje 15 10 5 0

Decil de ingreso Ingreso

Decil de ingreso IE IDH
Los coeficientes de concentracin para cada tipo de gasto segn el indicador de necesidades utilizado ilustran esta situacin (ver grfica 4.15). En cuanto a la distribucin del gasto federal, segn el subndice de educacin por entidad federativa se observa una progresividad ligeramente menor en el nivel bsico. Con informacin agregada el 24% de este gasto se asigna al 19% de la poblacin nacional, ubicada en los 4 estados con menor PIB per cpita del pas (Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz); mientras que en educacin media superior se observa una regresividad importante, pues se asigna slo 6% a ese grupo. La educacin superior resulta prcticamente neutral, con una asignacin de 19% del gasto a los estados mencionados.10 Un resumen de estos resultados se observa con el CC (ver grfica 4.16).
10 Una asignacin similar se observa con en el ordenamiento por IDH.
Si se examina el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB), que se ha convertido en el principal instrumento del gasto educativo federal en los estados, es posible analizar no slo su progresividad actual segn la Ley de Coordinacin Fiscal, sino tambin compararla con la distribucin que sta habra generado antes de su modificacin, en 2007. Mientras la ley anterior transfera recursos a los estados con base en una frmula esencialmente inercial, la ley ms reciente busc equiparar gradualmente las aportaciones del FAEB federal por alumno entre estados. Los resultados muestran que al distribuir nicamente los fondos existentes (y no los adicionales) para tratar de igualar las aportaciones, se produce una redistribucin fuertemente regresiva del gasto educativo federal (ver cuadro 4.7). Las estimaciones muestran que con la modificacin de esa ley los 10 estados con menor IDH pierden una cuarta parte de las participaciones que habran recibido del FAEB segn la ley
Grfica 4.15 Coeficiente de concentracin (CC) por niveles educativos, 2008

Preescolar 0.6 0.5 0.4 0.3 Total 0.2 0.1 0.0 -0.1 -0.2 -0.3 Primaria
Grfica 4.16 Coeficiente de concentracin (CC) del gasto total en educacin entre entidades federativas, 2007
Bsica 0.04 0.02 0.00 Superior -0.02 -0.04 -0.06 -0.08 -0.10 Preescolar
Media Superior Superior Secundaria
Primaria
Secundaria Media Superior CC segn ingreso CC segn IDH CC segn IE Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. Nota: No incluye al Distrito Federal. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
CC segn IDH
CC segn IE
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. Nota: El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
Cuadro 4.7 Distribucin del FAEB entre las entidades federativas segn el ndice de desarrollo humano 2008 (%)
Ley vigente (2007 - 2008) Frmula para la equidad 2 Frmula para la equidadLey anterior 0.7 2.3 -3.0 0.0 Ley vigenteLey anterior Ley anterior 1
Grupos de entidades
10 entidades con menor IDH 11 entidades con IDH intermedio 10 entidades con mayor IDH Total
31.1 47.4 21.5 100
41.4 35.0 23.6 100
42.1 37.4 20.6 100
-10.4 12.4 -2.1 0.0
anterior (ver grfica 4.17). Una frmula alternativa (Mancera 2008), con base en los costos relativos de prestacin de servicios y las posibilidades financieras de los estados,11 muestra que la participacin de estas entidades sera 0.68% superior a la que habra arrojado la ley anterior.12 Este aparente desequilibrio se ha agravado con la disminucin del gasto destinado a programas compensatorios operados por Conafe, orientados a expandir la oferta educativa en zonas marginadas. La participacin de dichos programas en el gasto educativo federal se ha reducido recientemente (Mancera 2008) (ver recuadro 4.2).
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. 1. Distribucin de los recursos correspondientes al FAEB para el Ejercicio Fiscal 2008 publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de enero de 2008. 2. Segn este criterio, en el caso de dos entidades con los mismos costos de provisin de los servicios, aqulla con menos recursos propios recibira ms aportaciones federales que aqulla con mayores posibilidades financieras. Nota: El FAEB es el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal del Ramo 33.
Equidad vertical y horizontal del gasto educativo

El IDH, como indicador de logros y carencias individuales, permite estimar la equidad vertical del gasto al ir ms all de lo que muestra el coeficiente de concentracin, que si bien ha
11 Considerando el Fondo Federal de Participaciones que se asigna mediante el Ramo 28 del PEF. 12 De acuerdo con el autor, las decisiones educativas que se acumularon a lo largo de los aos, en lo esencial respondieron a criterios de equidad (Mancera 2008, 21).
Grfica 4.17 Distribucin del FAEB 2008 entre las 10 entidades con menor IDH segn criterios alternativos (%) 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
Porcentaje
Guerrero
Chiapas
Hidalgo
Michoacn
Zacatecas
Tlaxcala
Puebla
Oaxaca
Ley 2007-2008
Veracruz
Ley anterior
Frmula para la equidad (Mancera)
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. Nota: El FAEB es el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal del Ramo 33. Distribucin de los recursos correspondientes al FAEB para el Ejercicio Fiscal 2008 publicada en el Diario Oficial de la Federacin, 07 de enero de 2008.
Recuadro 4.2 Presupuesto de programas compensatorios para escuelas marginadas

En el anlisis sobre la equidad del gasto educativo federal en educacin no pueden dejarse de lado los programas compensatorios operados por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), pues constituyen la asignacin ms importante de recursos federales para las escuelas marginadas. El objetivo principal de los programas compensatorios es el fortalecimiento de la oferta educativa. Estos programas buscan contrarrestar, por medio de compensaciones en inversin fsica, recursos humanos y apoyos directos a la escuela y a los alumnos, la situacin de desventaja de los centros escolares rurales e indgenas. Los programas compensatorios de Conafe son los siguientes: 1. Programa para Abatir el Rezago Educativo (PARE 1992-1996) 2. Proyecto para el Desarrollo de la Educacin Inicial (PRODEI 1993-1997)
Proporcin
2000 a $2,387.0 millones de pesos en 2008 (en pesos del ao 2009). Como proporcin del gasto educativo federal, los fondos canalizados a los programas compensatorios disminuyeron de 1.0% en el ao 2000 a 0.54% en 2008. De acuerdo con el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2009, tal proporcin descender 8% respecto a la de 2008. La grfica siguiente muestra, con la excepcin de 2004, esta tendencia a la baja.
Grfica 1 Gasto real en programas compensatorios como proporcin del gasto educativo federal1
1.60 1.40 1.20 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00 2000 2001 2002 2003 2004 Ao Fuente: Mancera (2008). Nota: 1. Incluye los recursos del Ramo 11, Ramo 25 y los fondos para educacin del Ramo 33. 2005 2006 2007 2008 2009
3. Programa para Abatir el Rezago en la Educacin Bsica (PAREB 1994-2001) 4. Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIARE 1995-2001) 5. Programa para Abatir el Rezago en Educacin Inicial y Bsica (PAREIB 1998-2007) No obstante y pese a su relevancia, el impacto de los programas compensatorios ha disminuido en los aos recientes: el presupuesto asignado cay de $3,668.4 millones de pesos en
Fuente: Mancera (2008).
Nayarit
servido para clasificar el gasto en progresivo, neutral o regresivo, refleja de manera limitada su equidad. As, es posible calcular la distancia entre el gasto observado en educacin con el que se asignara siguiendo criterios normativos como los descritos en el captulo 2 (e = 2, e = 3 y asignacin segn rezagos en el ndice de educacin, IE). Desde esta perspectiva, las asignaciones del gasto en educacin tambin distan de promover una mayor equidad. El principio de equidad vertical seala que la gente debe ser tratada de manera diferente, en funcin de sus necesidades. Para estimar la equidad vertical se calcula la diferencia entre el coeficiente de concentracin del gasto pblico observado y el coeficiente de concentracin del gasto asignado con base en las carencias educativas, las cuales se obtienen a partir de tres criterios.13 A este indicador se le conoce como ndice de equidad vertical (IEV) y puede asumir valores en un rango que va de -2 a +2. Cuando el IEV tiene valor positivo, el gasto pblico favorece a las personas con mayores logros educativos. Si la asignacin del gasto es exactamente proporcional a las necesidades, el IEV tiene un valor de cero; cuando su valor es negativo, el gasto pblico se concentra en las personas con las mayores carencias. La grfica 4.18 muestra el IEV del gasto pblico en educacin por hogares. Todos los niveles de educacin presentan IEV mayores a cero, lo cual indica que su distribucin se asigna en proporcin inversa a las necesidades de educacin de las personas. La educacin superior es la que muestra los mayores sesgos en estos trminos (sus IEV son los ms lejanos del origen). As, la distribucin agregada del gasto educativo presenta un sesgo a favor de las personas ms educadas. Un anlisis similar puede hacerse para calcular la distribucin del gasto en educacin en los estados (ver grfica 4.19). Los resultados muestran una menor regresividad en todos los niveles educativos, e incluso progresividad con los criterios de equidad menos exigentes. Este resultado y el anterior muestran que el problema de asignacin no es tanto entre las entidades federativas como al interior de ellas. La equidad horizontal (gastos iguales para personas con las mismas necesidades) puede medirse mediante el coeficiente de concentracin de la diferencia entre el gasto observado y el que corresponde a las carencias de educacin en cada decil de ingreso (ver nota tcnica 7). Este ndice de equidad horizontal (IEH) puede detectar si personas o grupos con iguales necesidades reciben el mismo monto de recursos o si existe un sesgo en favor de quienes tienen ms o menos ingresos. Cuando poblaciones con iguales necesidades reciben un monto de gasto pblico idntico, el IEH equivale a cero. Cuando los ms ricos obtienen ms beneficios
13 Identificacin: 1) con base en un proceso de optimizacin con parmetros de aversin a la desigualdad (e = 2, e = 3), y 2) con el criterio de asignacin proporcional respecto de carencias educativas; es decir, segn rezago educativo. Para ms detalles consultar nota tcnica 6 al final de este informe.
Grfica 4.18 ndice de equidad vertical (IEV) del gasto pblico en educacin por hogares
Bsica 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 Total -0.2 Media Superior
Superior
e=2
Rezago IE
e=3
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. Nota: Los indicadores de carencias del nivel superior se construyeron tomando en cuenta slo el ndice de educacin de las personas menores de 50 aos. Un menor ndice de equidad vertical corresponde a una mayor equidad en el rubro. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
Grfica 4.19 ndice de equidad vertical (IEV) del gasto en educacin en los estados, 2007
Bsica 0.04 0.02 0.00 Superior -0.02 -0.04 -0.06 -0.08 Preescolar
Media Superior
Primaria
Secundaria
e=2
Rezago IE
e=3
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. Nota: Incluye slo informacin estatal. Un menor ndice de equidad vertical corresponde a una mayor equidad en el rubro. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
Grfica 4.20 ndice de equidad horizontal (IEH) del gasto pblico en educacin por hogares
Bsica 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 Total -0.2 Media Superior
Grfica 4.21 ndice de equidad horizontal (IEH) del gasto en educacin en los estados, 2007
Bsica 0.20
0.15
Superior
0.10
Preescolar
0.05
0.00
-0.05
Media Superior
Primaria
Superior
e=2
Rezago IE
e=3
Secundaria
e=2
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. Nota: Los indicadores de carencias del nivel superior se construyeron tomando en cuenta slo el ndice de educacin de las personas menores de 50 aos y eliminando dos observaciones atpicas. A menores valores del IEH mayor equidad. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
Rezago IE
e=3
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. Nota: Incluye slo informacin estatal. A menores valores del IEH hay mayor equidad en el rubro. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
de los esperados de acuerdo con sus necesidades, el IEH tiene un valor positivo, y cuando el sesgo distributivo favorece a los pobres, el valor del IEH es negativo. La grfica 4.20 muestra el IEH del gasto pblico por niveles educativos de acuerdo con tres criterios para identificar la profundidad de las carencias. La educacin bsica presenta un sesgo hacia quienes tienen menores ingresos, aunque slo de acuerdo con el criterio de asignacin de necesidades de e = 2, pues segn los otros otorga mayores beneficios a las personas con mayores ingresos en iguales condiciones de necesidad. La educacin media superior y superior presentan IEH positivos con cualquiera de los tres criterios de asignacin de necesidades, lo que significa que en condiciones iguales de necesidad se proporcionan ms recursos a quienes tienen ms ingresos.14 El mayor IEH se observa con el criterio e = 3, lo cual refleja que en estos niveles educativos casi todo el gasto pblico se usa para apoyar a las personas que se encuentran en las mejores condiciones socioeconmicas. El gasto agregado en educacin presenta sesgos en todos los casos en favor de los ms ricos.
14 Para elaborar los indicadores de carencias del nivel superior que se utilizan en el anlisis de equidad vertical y horizontal se calcul el promedio del ndice de educacin por hogar de las personas menores de 50 aos y se eliminaron dos observaciones atpicas.
Si se calcula el IEH del gasto en educacin de las entidades federativas nuevamente se observa que las erogaciones en educacin media superior y superior presentan sesgos en favor de los sectores de mayores ingresos. En contraste, el resto de los niveles educativos slo presentan sesgos contra los grupos de menores ingresos cuando se aplican los criterios de equidad ms exigentes (ver grfica 4.21).
CALIDAD PARA LA EQUIDAD

Dos criterios adicionales complementan el anlisis de la equidad en educacin: la igualdad en logros o resultados educativos, y la realizacin social que la educacin produce en distintos contextos (Demeuse et al. 2005). Si bien las diferencias de resultados no son por s mismas un indicador de desigualdad de oportunidades, los distintos logros pueden estar relacionados con diferencias en los conjuntos de posibilidades disponibles para las personas. As, aunque dos individuos hayan tenido acceso a los mismos recursos para aprender, hayan puesto el mismo empeo e incluso posean caractersticas personales similares, es posible que la diferente calidad de los servicios educativos los lleve a adquirir conocimientos y habilidades muy diferentes.
Por otra parte, aun si existiera homogeneidad en la calidad de los servicios educativos y los resultados del aprendizaje fueran parecidos, stos pueden traducirse en grados de realizacin personal y social distintos. As, conocimientos y habilidades iguales pueden traducirse en capacidades productivas diferentes en distintos entornos, y ser remuneradas de manera desigual en mercados laborales heterogneos. Esta seccin analiza dos conjuntos de indicadores asociados a estos criterios de equidad educativa: por un lado, la distribucin de la calidad educativa y, por otro, los beneficios de la educacin en el mercado laboral.
Calidad educativa: el desempeo docente en educacin bsica

Como se mencion antes, en Mxico la mayor parte del gasto pblico en educacin se destina al pago del personal docente. Al ser el principal insumo del proceso de enseanza-aprendizaje, constituye un elemento determinante de la calidad educativa. Para evaluar dicha calidad algunos estudios emplean variables que obtienen valores aproximados desde el lado de la oferta, como la escolaridad, la remuneracin o las calificaciones promedio de las evaluaciones a los docentes. Al emplear este tipo de indicadores, los resultados muestran diferencias, aunque no todas muy grandes, en el tipo de educacin que reciben los estudiantes en condiciones de pobreza. Por ejemplo, las escuelas a las que acuden los estudiantes de mayor ingreso tienen directores y profesores que perciben salarios ms altos y han acumulado mayor escolaridad; adems, la proporcin profesor/alumnos es ms favorable que en las instituciones que atienden a los estudiantes con menos recursos (ver cuadro 4.8). Tambin se observa que los maestros que ensean en escuelas rurales tienen menos experiencia y sus calificaciones en el examen aplicado a los docentes son ms bajas que las de sus contrapartes de zonas urbanas (Santibaez 2008). De la misma forma, los municipios con mayor desarrollo humano cuentan con los maestros mejor evaluados (ver grfica 4.22). La Alianza para la Calidad de la Educacin, en vigor desde el ciclo 2008-2009, es un esfuerzo para mejorar la calidad del cuerpo docente. Con base en este acuerdo, los profesores presentan un examen de oposicin para obtener plazas vacantes, sean nuevas o existentes. Los resultados muestran que 71% de los que presentaron el examen en agosto de 2008 lo reprobaron (73%, aqullos que buscaban una plaza nueva y 67% para docentes en servicio que buscaban una plaza existente). Pese a ello, los profesores reprobados regresaron a continuar su labor (Santibaez 2008). Sonora, Veracruz y Tabasco destacaron entre las entidades con mayor porcentaje de profesores con calificacin reprobatoria, aunque 15 estados obtuvieron resultados por debajo del promedio
nacional. Los mejores resultados se registraron en Chihuahua, el Distrito Federal y Colima, pero en ningn caso el nmero de aprobados fue mayor a 60% (ver grfica 4.23). Otros esfuerzos por mejorar la calidad de la educacin han obtenido resultados mixtos. Por ejemplo, el Acuerdo para la Modernizacin de la Educacin de 1992 ofreci estmulos entre 27% y ms de 200% sobre el sueldo base a los maestros que aprobaran una evaluacin docente. De acuerdo con los resultados obtenidos en los exmenes de carrera magisterial en nivel primaria, esta medida no produjo mejora alguna, y en secundaria slo se observaron algunos avances modestos (Santibaez 2008). Por otra parte, Gertler, Patrinos y Rubio-Codina (2006) descubrieron que el programa Apoyo a la Gestin Escolar (AGE), que asigna recursos a las asociaciones de padres de familia para mejorar
Cuadro 4.8 Escuelas a las que acuden nios de entre 6 y 14 aos por grupos de edad y gasto per cpita, 2002
Grupo de edad y gasto per cpita Grupo 1 Grupo 2 6-7 aos Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 1 Grupo 2 8-9 aos Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 1 Grupo 2 10-11 aos Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 1 Grupo 2 12-14 aos Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 1 Grupo 2 TOTAL Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Aos de educacin de director 15.6 15.7 15.5 15.8 16.3 15.5 15.5 15.7 16.1 16.0 15.8 15.7 15.8 15.9 16.2 15.9 16.1 16.2 16.8 16.7 15.7 15.8 15.9 16.3 16.4 Aos de educacin de maestros 14.01 14.65 14.43 14.25 14.71 14.19 14.5 14.25 14.43 14.86 14.08 14.28 14.26 14.57 14.75 14.75 15.09 15.13 15.54 15.65 14.31 14.68 14.6 14.87 15.13 Proporcin maestros por alumnos 0.035 0.036 0.036 0.036 0.043 0.036 0.036 0.037 0.036 0.039 0.035 0.036 0.037 0.036 0.042 0.045 0.047 0.05 0.057 0.056 0.038 0.040 0.042 0.044 0.047
Fuente: Parker (2009), con informacin de la ENNVIH-1. Nota: El grupo relativamente ms pobre segn gasto per cpita es el grupo 1; el grupo 5 es el grupo con mayores recursos.
Grfica 4.22 Calificacin promedio en el examen docente de carrera magisterial en municipios por quintil de IDH, 1998-2003
50.0 49.5 49.0 48.5 Calificacin promedio 48.0 47.5 47.0 46.5 46.0 45.5 45.0 I II III IV Quintiles de desarrollo humano municipal V
infraestructura y equipamiento, con restricciones para asignar estos recursos a salarios magisteriales, ha dado resultados positivos en indicadores de repeticin y reprobacin, aunque no en los de desercin. Con el Programa Escuelas de Calidad (PEC) se obtuvieron resultados similares aunque con efectos positivos en desercin (ver cuadro 4.9).
Calidad educativa: los exmenes estandarizados

An no existe suficiente evidencia sobre el efecto del gasto en la calidad de la educacin, aunque recientemente se han realizado diversas mediciones (ver recuadro 4.3 sobre la evolucin de las pruebas de calidad de la educacin). Sin embargo, los nuevos indicadores muestran que la calidad de la enseanza tambin dista de ser equitativa. Un primer panorama de la desigualdad de la calidad educativa se observa en las pruebas de estndares nacionales (PEN) aplicadas
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Santibaez (2008).
Grfica 4.23 Porcentaje de aprobados en el concurso nacional de oposicin para la docencia por estados, 2008
70 60 50 Porcentaje 40 30 20 10 0 TLAX EDOMEX CAMP QROO TAMPS CHIH CHIS YUC PUE SIN JAL SLP SON HGO DGO VER MOR QRO BCS NL COL GTO TAB BC NAY AGS ZAC DF
Promedio nacional Fuente: Santibaez (2008). Notas: Se omiti a Guerrero y Coahuila porque no eran representativas (en Guerrero slo siete personas tomaron el examen y en Coahuila hubo una re-aplicacin), Morelos y Oaxaca no tomaron el examen.
Cuadro 4.9 Evaluaciones recientes de impacto de programas educativos

Autor (es) Santibaez et al. (2007) Programa o componente Carrera magisterial (Acuerdo para la Modernizacin de la Educacin) Programa Escuelas de Calidad (PEC) Descripcin breve del anlisis Efecto de las compensaciones salariales y estmulos a la docencia (entre 27% y ms de 200% sobre el sueldo base). Efectos de recursos a escuelas (hasta US$15 mil) que instrumenten planes de mejora escolar (infraestructura y equipamiento con restricciones para mejoras salariales o contratacin de maestros). Efecto de recursos (entre US$500 y US$700 anuales) que reciben asociaciones de padres de familia para mejoras de infraestructura y equipamiento de la escuela (restricciones para salarios de maestros). Hallazgos Efectos nulos en primaria y positivos en secundaria, aunque de magnitud reducida, basados en resultados de alumnos. Impacto positivo en indicadores educativos: reduce la tasa de desercin en 0.11 puntos, reprobacin en 0.05 y repeticin en 0.09 puntos. Impacto positivo al mejorar condiciones de aprendizaje. Significativo en repeticin y reprobacin, pero no en desercin.
Skoufias y Shapiro (2006)
Gertler, Patrinos y Rubio-Codina (2006)
Apoyo a la Gestin Escolar (AGE)
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Santibaez (2008).
en 2000 y 2005.15 INEE (2008) muestra que las primarias privadas fueron las que ms aumentaron su calificacin promedio durante el periodo 2000-2005 (55 y 50 puntos en las reas de lectura y matemticas, respectivamente) mientras en las primarias
15 En 1998 y 2000, la Secretara de Educacin Pblica realiz las pruebas PEN en muestras representativas del territorio nacional; sin embargo, debido al cambio en el instrumento de evaluacin, los resultados de ambas pruebas no pudieron ser estrictamente comparables. Pese a ello el INEE aplic las mismas pruebas aplicadas en el ao 2000 a una muestra representativa nacional de sexto de primaria y tercero de secundaria en 2005 a fin de poder obtener estadsticas comparables.
comunitarias se observaron pequeas diferencias (cuatro y tres puntos, respectivamente) que no resultan significativas. Este contraste refleja un grave rezago, pues en ese periodo la brecha de las escuelas comunitarias respecto de las primarias privadas aument de 105 a 156 puntos en lectura, y de 80 a 127 en matemticas. Por otro lado, los exmenes de la calidad y el logro educativo (Excale) han permitido evaluar la evolucin reciente del aprendizaje con una muestra de alumnos. Esta prueba se aplic a estudiantes
Recuadro 4.3 Medicin de la calidad educativa en Mxico

La historia reciente de la medicin de la calidad educativa puede iniciarse en 1995, cuando Mxico participa en el tercer estudio internacional de matemticas y ciencias (TIMSS por sus siglas en ingls), organizado por la Asociacin Internacional para la Evaluacin de los logros educativos (IEA). Esta prueba fue aplicada a ms de medio milln de nios, profesores y directivos de 42 pases. Pese a ser uno de los primeros esfuerzos, sus resultados tienen un alcance limitado.1 En 1997, la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe y la UNESCO promovieron la creacin del laboratorio latinoamericano de evaluacin de la calidad educativa (LLECE). En su primer estudio regional comparativo y explicativo (PERCE) participaron 13 pases a los que se les evalu el rendimiento en las reas de lenguaje y matemticas de los nios de 3 y 4 de primaria. Un segundo estudio realizado en 2006 (SERCE) cambi
2
rotacin en la prioridad temtica genera problemas de comparacin, ya que mientras que los resultados de lectura se pueden comparar en 2000, 2003 y 2006, los de matemticas slo en 2003 y 2006, y los de ciencias naturales an no pueden ser comparados. Mxico particip desde el ao 2000 con una muestra representativa a nivel nacional, que se ampli en 2003 y en 2006 para lograr representatividad por entidad federativa. En 1998 se aplicaron las pruebas de estndares nacionales (PEN) diseadas por la Direccin General de Educacin de la SEP con el objetivo de evaluar la educacin nacional con pruebas representativas de todo el pas. Sin embargo, las pruebas no pueden ser comparables pues el instrumento cambi. Para superar esta limitante el INEE realiz una aplicacin de la prueba del 2000 en el 2005 que habilitan la realizacin de comparaciones. Estas pruebas miden dos aptitudes: lectura y matemticas. En 2003 el INEE desarroll los exmenes de la calidad y el logro educativo (Excale) con la finalidad de obtener pruebas de rendimiento de calidad tcnica que permitieran generar series robustas. Estos exmenes se realizan cada cuatro aos en muestras con representatividad nacional y de los principales servicios educativos que se ofrecen en cada nivel y de los subsistemas de cada entidad federativa. Se realizan pruebas intermedias cada dos aos, pero slo sobre muestras con representatividad nacional y de los principales sistemas educativos. Estas pruebas miden dos aptitudes: espaol y matemticas. Finalmente, en 2006 la SEP lanz la evaluacin nacional del logro acadmico en centros escolares (ENLACE) con el objetivo de proporcionar a alumnos, profesores y padres de familia resultados confiables acerca del desempeo de cada alumno. Esta prueba se ha realizado de manera anual desde 2006 y se aplica a todos los estudiantes de 3 a 6 de primaria y de 1 a 3 de secundaria. Evala las aptitudes de habilidad lectora, matemticas y de formacin cvica y tica.
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en INEE (2008).
de instrumentos, de grados y reas de estudio, ya que sustituy el rea de lenguaje por la de lectura y el 3 por el 6 de primaria y participaron 16 pases.3 En el ao 2000, la OCDE arranc el programa para la evaluacin internacional de estudiantes (PISA). Este estudio se realiza cada tres aos y participan pases que no necesariamente pertenecen a esa organizacin. En 2006 logr la participacin de 66 pases. Cada estudio PISA cubre tres reas de competencia: lectura, matemticas y ciencias naturales; en cada ocasin se revisa una de stas con mayor profundidad. En el ao 2000 se examin con ms detenimiento la competencia de lectura, en 2003 para matemticas y en 2006 para ciencias naturales. Esta
1 A pesar de que Mxico particip, la SEP decidi que el pas se retiraba del estudio en el momento en que se procesaban los resultados, lo cual oblig a la IEA a eliminar los datos de Mxico de sus bases de datos y de todas las publicaciones (Bachoff y Solano 2003). En 2003, la Direccin General de Educacin liber los resultados, pero debido a que la IEA no concluy su procesamiento, se cuenta con una base de datos incompleta que ha tenido que ser reconstruida. 2 Cuba, Argentina, Chile, Brasil, Venezuela, Colombia, Bolivia, Paraguay, Mxico, Repblica Dominicana, Honduras, Costa Rica y Per (los ltimos dos se retiraron debido a la falta de consistencia tcnica y de aprobacin de la publicacin de resultados). 3 Cuba, Uruguay, Costa Rica, Mxico, Chile, Argentina, Brasil, Colombia, Paraguay, El Salvador, Per, Ecuador, Nicaragua, Panam, Guatemala y Repblica Dominicana.
de tercero de preescolar, tercero de primaria, sexto de primaria y tercero de secundaria en los ciclos escolares 2004-2005 y 20062007. INEE (2008) descubri que la mayor brecha en espaol y matemticas se observa al comparar los resultados de las escuelas privadas e indgenas en sexto de primaria.16 Por ejemplo, la diferencia de puntos en la asignatura de espaol entre las primarias privadas y las indgenas es de 118 puntos en tercero de primaria, y se incrementa a 187 puntos en sexto de primaria. Estas cifras muestran que la desigualdad entre los grupos con las calificaciones ms altas y las ms bajas en las pruebas aumenta a medida que avanza el grado de escolaridad. El Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (INEE) obtuvo en 2009 resultados similares con esta prueba y los clasific en cuatro niveles de competencia: por debajo de lo bsico, bsico, intermedio y avanzado. Con base en esta clasificacin, el INEE calcul el porcentaje de alumnos por debajo de cada nivel y tambin descubri que la desigualdad crece conforme aumenta el grado de escolaridad: la proporcin de alumnos debajo de la categora bsica pas de 9% en tercero de preescolar a 51% en tercero de secundaria; a su vez, el nmero de alumnos por encima del nivel avanzado se redujo de 15 a 1%. Nuevamente se observa que las escuelas privadas son las mejor evaluadas en todos los casos, con un bajo porcentaje de alumnos por debajo del nivel bsico en espaol: 1% en tercero de preescolar, 8% en tercero de primaria, 2% en sexto de primaria y 8% en tercero de secundaria. En contraste, las escuelas peor evaluadas en espaol fueron las comunitarias, con 26% de alumnos por debajo del nivel bsico en tercer grado de educacin preescolar. En tercero y sexto de primaria, las escuelas indgenas presentan las calificaciones ms bajas con ms de 45% de sus alumnos por debajo del nivel bsico de competencia. Finalmente, las telesecundarias son las peor evaluadas en su nivel, con 51% de sus alumnos por debajo del nivel bsico. Los resultados son similares en matemticas, pero la proporcin de alumnos por debajo del nivel bsico de competencia en tercero de primaria y de secundaria es alarmante: 72 y 62%, respectivamente. Desde 2006 la SEP aplica la evaluacin nacional del logro acadmico en centros escolares (prueba ENLACE). Desde su inicio hasta la prueba de 2009 se observaron avances tanto en espaol como en matemticas en casi todas las modalidades (indgenas, Conafe, global, general y particular). La prueba permite agrupar los resultados en cuatro categoras: insuficiente, elemental, bueno y excelente. En las pruebas de espaol y matemticas de educacin primaria aplicadas en 2009, cerca de 50% de los alumnos de escuelas indgenas y del Conafe obtuvieron resultados
16 Si bien no es posible comparar las medias de las calificaciones obtenidas en los cuatro grados escolares evaluados en esta prueba, es posible hacer algunas inferencias a partir de la brecha entre grupos por grado, ya sea que los grupos se clasifiquen por tipo de escuela o por deciles de resultados.
considerados insuficientes, mientras una proporcin similar de los alumnos de escuelas particulares lograron un resultado considerado bueno. Los estudiantes del resto de las escuelas alcanzaron el nivel elemental. Los resultados de la prueba ENLACE en secundaria dependen del tipo de asignatura y modalidad. Con excepcin de las escuelas particulares, cerca de 50% de los alumnos en todas las modalidades obtienen un nivel considerado elemental. En las escuelas particulares la mayor parte de los alumnos se encuentra en el nivel considerado bueno, aunque no es muy distinto del nivel considerado elemental (cerca de 40%). En matemticas, casi todas las modalidades, con excepcin de las escuelas particulares, mostraron un nivel considerado insuficiente (cerca de 55% de los alumnos). Sin importar el tipo de prueba, la asignatura, el nivel educativo o el grado escolar, se observan consistentemente mayores puntajes de calidad en escuelas de financiamiento privado en comparacin con las de financiamiento pblico. Sin embargo, entre las escuelas pblicas tambin se observan grandes desigualdades: las primarias indgenas y comunitarias, as como las telesecundarias, son las que obtienen las calificaciones ms bajas en sus respectivos niveles. Cul es la relacin entre el gasto pblico y los puntajes obtenidos en pruebas que muestran una evidente desigualdad en la calidad de la educacin? Las grficas 4.24 a 4.27 muestran el nivel de gasto pblico por alumno y la calificacin promedio de los estados en la prueba ENLACE de dos asignaturas en primaria y secundaria. En ningn caso se observa una relacin contundente entre el crecimiento del gasto pblico por alumno y la calidad de la educacin. Este resultado debe tomarse con cautela, pues aunque parece indicar que elevar la calidad de la educacin depende de otros factores adems de la disponibilidad de recursos, es importante tener presente que buena parte del gasto en educacin se destina al pago de salarios de la planta docente y que el equipamiento de las escuelas es precario y altamente desigual. Este escenario muestra un panorama donde las desigualdades en la calidad de la educacin por el lado de la oferta (calidad docente) se agravan por el lado de la demanda (hogares con bajos niveles de escolaridad). Ante un panorama similar (escuelas que no logran siquiera alfabetismo funcional y distribucin desigual de la calidad por zonas y estratos), Schmelkes (2005) apunta que la baja calidad de los insumos escolares y de la operacin del sistema educativo (que coincide con las pobres expectativas que genera la demanda de educacin) provoca una situacin que no solamente perpeta las carencias, sino que las agrava. Sin embargo, ante los resultados expuestos y las dificultades para definir y medir la calidad de la educacin, es necesario profundizar en la relacin entre gasto pblico y calidad de la enseanza.
Grfica 4.24 Desempeo en espaol y gasto por alumno en primaria por estado, ENLACE 2008
560 550 540 Puntaje ENLACE 530 520 510 500 490 480 470 1.9 2.0 Chiapas 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 Gasto por alumno (escala logartmica) Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en DGPP y SEP (2009a, 2009b). Nota: ENLACE es la evaluacin nacional del logro acadmico en centros escolares de la SEP. Quertaro Durango Nuevo Len
Grfica 4.26 Desempeo en espaol y gasto por alumno en secundaria por estado, ENLACE 2008
540 530 Puntaje ENLACE 520 510 500 490 480 470 460 1.8 2.0 2.2 2.4 2.6 2.8 3.0 3.2 3.4 Gasto por alumno (escala logartmica) Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en DGPP y SEP (2009a, 2009b). Nota: ENLACE es la evaluacin nacional del logro acadmico en centros escolares de la SEP. Michoacn Estado de Mxico Tabasco Nuevo Len
Grfica 4.25 Desempeo en matemticas y gasto por alumno en primaria por estado, ENLACE 2008
570 560 550 Puntaje ENLACE 540 530 520 510 500 490 1.9 2.0 Quertaro Durango Nuevo Len
Grfica 4.27 Desempeo en matemticas y gasto por alumno en secundaria por estado, ENLACE 2008
530 Nuevo Len 520 Puntaje ENLACE 510 Estado de Mxico 500 490 480 Tabasco Michoacn 470
Chiapas 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9
1.8
2.0
2.2
2.4
2.6
2.8
3.0
3.2
3.4
Gasto por alumno (escala logartmica) Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en DGPP y SEP (2009a, 2009b). Nota: ENLACE es la evaluacin nacional del logro acadmico en centros escolares de la SEP.
Gasto por alumno (escala logartmica) Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en DGPP y SEP (2009a, 2009b). Nota: ENLACE es la evaluacin nacional del logro acadmico en centros escolares de la SEP.
Realizacin social y rendimientos econmicos de la educacin

A una edad determinada los individuos toman la decisin de acumular ms conocimientos o incorporarse al mercado laboral. El gasto pblico puede influir en esta eleccin, ya sea a travs de los costos que involucra seguir estudiando o de la expectativa salarial asociada a determinado grado de instruccin. Por ello resulta conveniente analizar la decisin de las personas de participar o no en los mercados de trabajo (ver recuadro 4.4), as como la obtencin de los beneficios econmicos que produce un ao adicional de escolaridad pblica. Adems de proveer conocimientos valiosos para el individuo y la sociedad, la escolaridad est asociada estrechamente con la capacidad productiva y generadora de ingreso. Si bien el valor social de la educacin trasciende el reflejado en los mercados, tambin es cierto que los rendimientos monetarios en stos son indicadores de los logros de bienestar que la educacin es capaz de producir.
Patrinos y Metzger (2004) han encontrado rendimientos superiores a 10% por ao adicional de escolaridad, mientras otros estudios los ubican en un rango entre 5 y 10% a escala nacional (Rodrguez Oreggia 2005 y Rodrguez Oreggia 2008c). Sin embargo, ambos coinciden en que los rendimientos aumentaron desde finales de la dcada de 1980 y principios de la de 1990, alcanzando un nivel mximo a mediados de esta ltima y a partir de entonces se redujeron, pero mostraron repuntes durante el primer lustro del siglo XXI (ver grfica 4.28). En Mxico, los rendimientos ms altos de la educacin se observan en las regiones Capital, Pennsula y Golfo centro, y los menores en las regiones Centro, Pacfico centro y Pacfico sur17 (Rodrguez Oreggia 2005). Ms recientemente, Rodrguez Oreggia (2008c) encontr rendimientos en un rango de 6 a 11%, segn la entidad federativa. Destaca que algunos de los estados con
17 Capital: regin conformada por el Estado de Mxico y el Distrito Federal; Pennsula: Campeche, Yucatn y Quintana Roo; Golfo centro: Veracruz y Tabasco; Centro: Morelos, Guanajuato, Hidalgo, Puebla, Quertaro y Tlaxcala; Pacfico centro: Colima, Jalisco y Michoacn; Pacfico sur: Chiapas, Guerrero y Oaxaca.
Recuadro 4.4 Transicin de la formacin al mercado de trabajo

Diversos procesos de transformaciones sociales y econmicas sucedidos en el mundo producen una mayor incertidumbre en los jvenes que pasan de la educacin al trabajo. Por ello, en algunos pases los procesos de formacin y de participacin en el mercado de trabajo no siempre son consecutivos sino concurrentes OCDE (2009). Episodios como estos no slo estn determinados por la calidad o la duracin de la educacin, sino tambin por las caractersticas propias de los mercados laborales y de la actividad econmica. Pese a ello, la matriculacin en edades que corresponden a la educacin media superior y superior puede revelar de manera indirecta algunos costos para decidir incorporarse al mercado laboral o continuar acumulando escolaridad. En Mxico una forma particular de distribucin del gasto pblico ya ha podido modificar esos incentivos logrando reducir la tasa de desercin escolar en la transicin de la educacin primaria a la secundaria. De Janvry y Sadoulet (2006) muestran cmo la implementacin del programa Progresa (ahora Oportunidades) logr aumentar la tasa de continuidad (reducir la tasa de desercin) del 64 al 76% mediante transferencias monetarias a menores de 18 aos, condicionando su entrega a la asistencia regular a la escuela (ver grfica 1). Para lograrlo, el diseo del programa considera una calibracin de esta transferencia con base en el costo de oportunidad de asistir a la escuela. Esta trasferencia se asign entre los cursos de sexto de primaria a primero de secundaria. Los autores encuentran que el programa no slo logr reducir la desercin entre niveles educativos, sino que ste ha podido aumentar la tasa de continuacin en cada nivel. Pese a ello, la falta de continuidad sigue siendo alta entre el ltimo ao de educacin bsica y el primer ao de educacin media superior. Lo anterior es relevante si se considera el porcentaje de personas en la educacin y fuera de ella segn tres rangos de edad. La grfica 2 muestra estos resultados comenzando por la edad en la que normalmente se cursa la educacin media superior. En esos trminos, esa grfica ilustra el costo de oportunidad diferenciado de seguir estudiando conforme se acumula edad, tanto en Mxico como en el promedio de pases que integran la OCDE, y destaca el elevado costo que enfrentan los jvenes en Mxico. En este pas, cerca del 45% de la poblacin en edad de cursar la educacin media superior abandona sus estudios para dedicarse a otra actividad; esta cifra es inferior en pases de la OCDE donde apenas llega a 20%. Este porcentaje aumenta a casi 80% para el rango de edad de 20 a 24 aos en Mxico, mientras que esta cifra es de apenas 60% para los pases de la OCDE. Esta situacin se agrava cuando se toma en cuenta la condicin de pobreza. Por ejemplo, el grupo de adolescentes que se encuentra en el lmite de concluir la educacin bsica en Mxico (entre 12 y 14 aos), que vive en condicin de pobreza, tiene una tasa de inscripcin del 84% comparada con una tasa del 95% para adolescentes con mayores niveles de ingreso (Parker 2009).
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en De Janvry y Sadoulet (2006), OCDE (2009) y Parker (2008).
Grfica 1 Tasa de continuidad escolar en las comunidades con Progresa
100
Localidades Progresa
90
Localidades control
Tasa de continuacin (%)
80 76% 70
60
64%
50 INTERVENCIN PROGRESA 40 Primaria P2 P3 P4 P5 P6 Secundaria S1 S2 S3
43% Bachillerato S4
Grado escolar
Fuente: De Janvry y Sadoulet (2006). Nota: El Progresa es el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (hoy Oportunidades) implementado por el gobierno federal.
menor nivel de desarrollo obtuvieron los mayores rendimientos. Por ejemplo, en 2007 Yucatn, Chiapas e Hidalgo obtuvieron rendimientos superiores a 9.5%, mientras Baja California, Baja California Sur y Guerrero fueron inferiores a 6.8% (ver cuadro 4.10). Las personas con educacin primaria completa obtenan un ingreso laboral 12% superior al promedio del de las personas sin escolaridad o con primaria incompleta. Esta diferencia aumenta a 22% en el caso de quienes cursaron secundaria completa y llega hasta 106% en nivel profesional. Esta informacin vara entre entidades, pues mientras la educacin superior generaba un rendimiento de 130% en Chiapas, en Baja California era de 83% (Rodrguez Oreggia 2008c). Estos resultados son consistentes con la evidencia internacional, que muestra rendimientos diferenciados segn el nivel de desarrollo (Psacharopoulos y Patrinos 2002). En este contexto, cabe preguntarse si la educacin pblica genera rendimientos superiores a la privada. La evidencia parece indicar que s, aunque no en forma unvoca, pues el resultado depende del nivel y de la trayectoria educativa. Aunque muchos otros factores influyen de manera importante,18 opo y Rodrguez Oreggia (2009) encontraron que una persona que slo estudi hasta la secundaria en escuelas privadas obtiene mayores rendimientos que una con el mismo nivel de estudios en escuelas pblicas (ver grfica 4.29).19
18 Entre ellos se encuentran la edad, sexo, estrato, seguridad social, industria, regin, ocupacin, actividad, formalidad o si el empleo es parcial o de tiempo completo entre otros. Detalles en opo y Rodrguez Oreggia (2009). 19 Valores en logaritmos de ingreso (ver opo y Rodrguez Oreggia 2009).
Grfica 4.28 Rendimientos a la educacin, 1984-2006

18.0 16.0 14.0 12.0 Porcentaje 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0
1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Rodrguez Oreggia (2005)
Patrinos y Metzger (2004)
Rodrguez Oreggia (2008)
Grfica 4.29 Rendimientos de la educacin secundaria segn tipo de escuela

40.0 35.0 30.0 25.0 Porcentaje 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0
Grfica 2 Poblacin en transicin de la educacin al trabajo por tipo de actividad, 2006

100 90 80 70 Porcentaje 60 50 40 30 20 10 0 15-19 20-24 MXICO Fuera de la fuerza de trabajo Sin empleo 25-29 15-19 20-24 OCDE Con empleo En educacin 25-29
Secundaria pblica Fuente: opo y Rodrguez Oreggia (2009).
Secundaria privada
Grfica 4.30 Rendimientos de la educacin media superior completa segn tipo de escuela y antecedente
40.0 35.0 30.0 25.0 Porcentaje 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Secundaria pblica Secundaria privada Secundaria pblica Secundaria privada
Bachillerato pblico Fuente: opo y Rodrguez Oreggia (2009).
Bachillerato privado
Sin embargo, para aqullos que cursaron hasta la educacin media superior, los resultados dependen de las escuelas donde realizaron sus estudios previos (ver grfica 4.30). Por un lado, los rendimientos obtenidos en escuelas privadas son mayores, aunque no muy diferentes de los alcanzados en escuelas pblicas. Sin embargo, esto slo es cierto si los estudios previos se realizaron en escuelas privadas. Si los estudios de secundaria se cursan en una escuela pblica, los rendimientos de terminar el bachillerato en una institucin pblica prcticamente duplican los obtenidos en escuelas privadas. Los rendimientos de la educacin superior completa muestran un patrn similar. Cursar la educacin superior en escuelas pblicas o privadas genera el mayor rendimiento, siempre que el nivel previo se haya estudiado en una institucin privada. Por el contrario, si el antecedente es una escuela pblica, el rendimiento es menor, pero encuentra el mnimo de retornos si la educacin superior se cursa en una institucin privada (ver grfica 4.31).
Cuadro 4.10 Rendimientos de la educacin por entidad federativa (%)

2000 NACIONAL Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas
Fuente: Rodrguez Oreggia (2008c).
2001 7.57 7.16 5.96 6.95 8.29 7.48 7.04 9.96 6.50 9.76 8.44 7.22 6.07 8.84 6.68 7.91 7.07 7.06 7.64 8.24 8.77 8.57 7.61 7.57 9.04 6.71 6.67 9.51 6.64 7.13 8.30 10.34 7.99
2002 7.38 6.57 6.29 6.72 7.91 7.54 6.38 10.21 6.55 9.15 7.74 7.09 6.74 8.50 6.51 7.03 6.82 6.17 7.65 7.82 8.36 6.91 6.91 7.23 8.78 7.45 6.67 9.89 6.05 7.29 8.35 11.00 7.64
2003 7.42 7.22 5.79 7.34 7.59 7.18 6.42 9.51 6.61 8.95 7.73 7.08 6.55 8.46 5.74 7.74 7.54 5.60 7.05 7.30 8.71 7.46 6.98 6.24 8.69 7.06 7.66 9.58 6.66 6.88 8.15 8.96 8.00
2004 7.37 7.25 6.57 7.32 8.82 7.83 5.71 9.61 6.96 8.52 8.12 6.64 6.71 8.65 6.62 7.25 7.77 5.30 6.61 7.20 7.74 7.72 7.14 7.03 8.35 6.46 6.85 9.41 6.84 6.61 7.29 9.95 8.06
2005 8.92 8.34 8.18 8.36 10.94 9.14 7.74 11.09 8.27 9.57 9.50 7.98 8.67 9.55 8.35 8.92 8.33 7.77 8.64 8.96 9.23 9.32 8.88 8.47 10.96 8.04 8.55 10.64 8.82 7.64 9.53 11.86 9.17
2006 8.68 9.09 7.50 7.46 10.38 9.37 8.11 10.43 8.90 9.37 9.37 7.17 8.00 9.38 8.00 7.73 8.43 7.35 7.92 8.93 9.46 8.42 9.00 8.98 10.43 8.21 8.66 9.87 9.52 7.79 8.98 10.87 9.48
2007 8.42 8.49 6.81 6.54 8.96 9.09 7.74 9.82 8.48 9.10 8.98 7.14 6.64 9.50 7.90 6.87 7.47 7.00 7.44 8.51 8.52 8.02 7.75 8.27 9.48 7.54 8.12 9.10 8.02 7.89 8.66 10.09 8.23
8.07 8.12 6.46 7.37 9.28 8.37 7.50 9.48 7.01 10.41 8.07 7.45 7.15 9.94 7.21 7.84 7.64 7.49 7.62 9.05 8.57 8.44 8.47 8.22 9.27 7.77 8.05 10.18 7.33 9.13 8.55 9.74 8.55
GASTO EDUCATIVO: LAS ASIGNATURAS PENDIENTES

El sistema educativo de Mxico, uno de los ms grandes de Amrica Latina, y financiado principalmente por el Estado, promueve la equidad con distintos grados de xito. Un primer examen muestra cierta progresividad del gasto en educacin bsica, pero esta caracterstica se pierde conforme aumenta el nivel de escolaridad hasta volverse altamente regresivo en educacin superior. Estos resultados muestran una gran desigualdad en la provisin de servicios de educacin, tanto en cobertura (escolaridad y matriculacin) como en calidad (profesores y condiciones de aprendizaje), as como rezagos en regiones (Sur-sureste, principalmente), estratos (los de menores niveles ingreso y grado de desarrollo humano) y grupos de poblacin (mujeres, poblacin indgena y habitantes de zonas rurales). Lo anterior se suma a la baja inversin en insumos diferentes a la planta docente (en 2002, 20% de las escuelas a las que acudan estudiantes de entre 6 y 7 aos en condiciones de pobreza no
Grfica 4.31 Rendimientos de la educacin superior completa segn tipo de escuela y antecedente
120.0 100.0 80.0 Porcentaje 60.0 40.0 20.0 0.0 Bachillerato pblico Bachillerato privado Bachillerato pblico Bachillerato privado
Universidad pblica Fuente: opo y Rodrguez Oreggia (2009).
Universidad privada
tenan excusado y la saturacin de maestros por alumno era 40% mayor a la observada en planteles que atendan a estudiantes con mayores recursos). El presente anlisis se ha centrado en la progresividad y la equidad vertical y horizontal del gasto, y los resultados no son optimistas. El examen simple de la progresividad del gasto en educacin bsica, que en 2008 representaba cerca de 62% del gasto federal, muestra una distribucin progresiva. La educacin media superior, que concentraba 18% del gasto federal, mostraba regresividad en trminos de desarrollo humano, mientras la educacin superior, que absorbe 20% del gasto en educacin, beneficia casi exclusivamente a las personas con mayores ingresos, ms educacin y mayores logros en desarrollo humano. En cuanto a la equidad vertical y horizontal, si bien la educacin bsica no presenta sesgos claramente regresivos en detrimento de la poblacin de menores ingresos, esta distorsin s se observa en la educacin media y media superior. Estos resultados, tanto en trminos de progresividad como de equidad, no slo se observan al examinar la distribucin del gasto entre hogares, sino tambin con el gasto en educacin en las entidades federativas. El gasto pblico falla en su intento de garantizar la igualdad de acceso, ya que la tasa de matriculacin disminuye conforme la edad avanza. No slo eso: es an ms desfavorable para los individuos que habitan en hogares con menor desarrollo humano. La cobertura casi universal slo se logra en la educacin primaria y a partir de ese nivel se observa un pronunciado sesgo en favor de los individuos en mejor situacin, tendencia que se ha mantenido con el paso del tiempo. La funcin compensatoria del gasto pblico tampoco se cumple por completo, pues slo garantiza de manera limitada la igualdad de condiciones o medios de aprendizaje. Los avances recientes en la escolaridad an estn por debajo de los estndares
internacionales, y pese a las acciones recientes en la direccin correcta, distan de reducir los desequilibrios histricos. La tasa de matriculacin es desigual entre los extremos de la distribucin del ingreso, entre el norte y el sur del pas, entre estados y entre hombres y mujeres, sobre todo en los mayores niveles educativos. Ante este panorama, los modestos avances en la progresividad del gasto en educacin y el xito del programa Oportunidades son esfuerzos que cobran un valor mucho mayor. Finalmente, la igualdad de logros y realizacin social derivada de la educacin an es una asignatura pendiente. Las desigualdades en la calidad de la educacin, tanto en la oferta (insumos para la enseanza y calidad docente) como por la demanda (hogares beneficiados con baja calidad educativa) se refuerzan continuamente. Esta interaccin no solamente perpeta la falta de calidad de la educacin, sino que la agrava. Pese a la amplia cobertura y progresividad de la educacin bsica, los resultados de las evaluaciones de calidad ponen de manifiesto la necesidad de mejoras sustantivas, algunas ms relacionadas con la transparencia y la rendicin de cuentas que con la expansin generalizada del gasto. Los municipios con mayor desarrollo humano cuentan con el mejor perfil de personal docente; las escuelas a las que acuden los estudiantes de mayores ingresos tienen directores y profesores con salarios ms altos, mayor educacin y una proporcin profesor/alumnos ms favorable que los estudiantes con menores recursos. Los resultados de los exmenes PEN, Excale y ENLACE muestran que las escuelas pblicas de educacin bsica tienen un menor desempeo que las escuelas privadas, mientras que el mayor rendimiento en educacin superior, en escuelas pblicas o privadas, depender de que el nivel previo se haya cursado en escuelas privadas. As, la calidad de la educacin bsica y la cobertura de la educacin media superior y superior emergen como elementos centrales. Destaca el caso de la educacin media superior, que es clave por su relacin natural con el mercado laboral. En general, existe un amplio margen de maniobra para hacer reasignaciones de gasto que promuevan una mayor equidad en la educacin.
Perder el dinero a menudo es un delito; adquirirlo por malas artes es an peor, y malgastarlo es lo peor de todo. John Ruskin
Apoyos dirigidos al ingreso: errando el objetivo
Las transferencias en especie, analizadas en los captulos anteriores, contribuyen a expandir la libertad de las personas al promover mejoras en su educacin y salud, las cuales amplan las oportunidades de eleccin presentes pero principalmente las futuras. Individuos ms educados y sanos cuentan con ms alternativas de vida, pero los conocimientos o la salud rara vez se alcanzan de inmediato. Las transferencias analizadas en este captulo, que incrementan directamente el ingreso disponible de las personas o su poder adquisitivo, son de naturaleza especial, pues expanden de forma casi instantnea las opciones de los individuos y les permiten poner en juego sus preferencias. Al disponer de ms ingresos, las personas amplan su libertad de inmediato, aunque una vida con mayores posibilidades futuras depender de cmo se utilicen esos recursos. Es necesario distinguir entre los dos tipos de transferencias. Por una parte, las transferencias al ingreso se basan en la capacidad de los individuos de ser agentes de su propio desarrollo. Son ellos los que definen los usos de estas transferencias, ejercen los recursos y se involucran en las correspondientes consecuencias. Por otra parte, a diferencia de las transferencias en especie, los apoyos al ingreso pueden generar una mayor satisfaccin inmediata, pero no necesariamente crean nuevas y duraderas posibilidades de ser o hacer. Mayor ingreso puede significar, por ejemplo, mayor gasto corriente y no una mayor inversin en capital humano. Finalmente, la movilidad de recursos de alta liquidez puede exacerbar las desigualdades que en principio se pretenden eliminar. El cheque de un subsidio agrcola en manos de quien no lo necesita puede generar una desigualdad que no ocasionara ofrecer servicios educativos o de salud a quien no los requiere y, quien en consecuencia, no los usar.
Este captulo analiza la distribucin y la equidad del gasto pblico que incide de forma cercana en el ingreso de los hogares. Se considera que uno de los impactos inmediatos de dicho gasto consiste en cambiar la distribucin de los ingresos primarios (pago a factores productivos) derivados de la actividad econmica. Sin embargo, no debe perderse de vista que en ltimo trmino stas y otras transferencias deben evaluarse por su contribucin al bienestar ms all del ingreso.
LAS TRANSFERENCIAS AL INGRESO Y LA DESIGUALDAD ECONMICA

El gasto en desarrollo humano (GDH), definido en el primer captulo de este informe, es ms prximo al gasto en desarrollo social (GDS) en los componentes de salud y educacin que en el de ingreso. Para este ltimo, en el GDH se agregan los subsidios generalizados al consumo y los subsidios agrcolas, que pasaron de representar un tercio del total de los apoyos al ingreso en 2006, a la mitad en 2008.1 Las transferencias al ingreso contemplan: 1) el gasto dirigido, que incluye 10 de los principales programas sociales;2 2) los subsidios agrcolas, con los principales programas de apoyo al campo; 3) las pensiones, que abarcan las del IMSS e ISSSTE y 4) los subsidios al consumo, incluidos el subsidio elctrico
1 Dos factores influyen en este notable crecimiento: 1) el incremento del diferencial entre los precios internacional y nacional del petrleo, que aumenta el subsidio a los combustibles (IEPS negativo), y 2) en 2008 las pensiones incluyeron el Bono de Reconocimiento de Pensin del ISSSTE, para financiar en ese ao la transicin de un sistema de ahorro a otro. Si no se considera este bono, los apoyos al ingreso habran aumentado de un tercio a slo 43% entre 2006 y 2008. 2 Microrregiones, Oportunidades, Tu Casa, Desayunos del DIF, Liconsa, Programa de Empleo Temporal, Opciones Productivas, Becas Educativas (distintas a las de Oportunidades), Piso Firme y Hbitat.
Apoyos dirigidos al ingreso: errando el objetivo 137
Grfica 5.1 Distribucin relativa de las transferencias de apoyo al ingreso, 2006-2008
Firme, Desayunos Escolares del DIF, Liconsa, Becas Educativas y Microrregiones). A su vez, los apoyos al ingreso pueden dirigirse a la poblacin que concentra las mayores carencias (por ejemplo, Oportunidades) o ser de carcter generalizado, como el subsidio a los alimentos (ver recuadro 5.1).
Dirigido 14% Pensiones 34%
Subsidios agrcolas 20%
Subsidios al consumo 32%
Recuadro 5.1 Redistribucin de recursos pblicos: subsidios, transferencias monetarias o transferencias en especie
Una sociedad con alto nivel de desigualdad da pie a la im-
2006
plementacin de polticas distributivas a travs del gasto social(Binti Harun, Abd Rashid y Bin Mohamed 2008). Entre algunas de las estrategias de intervencin estatal a travs de este gasto se encuentran las siguientes: S ubsidios. Son recursos monetarios usualmente provistos por el gobierno para: a) mantener precios por debajo de
Pensiones 46%
Subsidios agrcolas 8%
Dirigido 7%
los correspondientes a un mercado libre; b) mantener en operacin a las empresas que sin apoyo quebraran; c) impulsar actividades que no sucederan por s solas. Los subsidios pueden ser una forma de proteccionismo, ya que pueden hacer que bienes y servicios domsticos sean artificialmente competitivos frente a las importaciones. La distorsin que pueden producir en los mercados impondra grandes costos econmicos. T ransferenciasmonetarias. Son montos en efectivo que se destinan directamente a los beneficiarios de las pensiones, seguro de desempleo o de programas de asistencia social,
Subsidios al consumo 39%
2008
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en la nota metodolgica al final de este Informe.
residencial y el correspondiente al impuesto especial sobre produccin y servicios (IEPS) a gasolinas y diesel. Entre 2006 y 2008 las participaciones de las pensiones y los subsidios al consumo fueron las que ms aumentaron: las pensiones pasaron de 34 a 46%, y los subsidios al consumo, de 32 a 39%. Estos incrementos disminuyeron la importancia relativa del gasto dirigido, que pas de 14 a 7% (ver grfica 5.1).3 Las transferencias al ingreso pueden ser monetarias (como las previstas en Oportunidades, Procampo, Programa de Empleo Temporal (PET), subsidios a los sistemas de pensiones contributivas y no contributivas)4 o cuasi monetarias (subsidios a la compra de bienes de consumo, como alimentos y energticos, venta de productos o compra de insumos bsicos para la produccin agrcola, as como transferencias de bienes bsicos, como Piso
3 Si se excluye el bono de reconocimiento del ISSSTE, los mayores aumentos corresponderan a los subsidios al consumo, particularmente al IEPS (habran pasado de 32 a 53%). Aun as, el gasto dirigido se habra reducido de 14 a 9% entre 2006 y 2008. 4 Una lista ms completa de estos programas puede encontrarse en Orozco (2008).
entre otros. T ransferenciasenespecie. Generalmente se asocian a la provisin de servicios de salud pblica y vivienda. Estas transferencias incluyen prestaciones de seguridad y asistencia social. Los servicios a los que pueden acceder los hogares se asocian con los cuidados infantiles, la atencin mdica, odontolgica, hospitalaria, etc. Lo deseable es que la intervencin gubernamental a travs de transferencias y subsidios mejore el bienestar social. No obstante, en algunos casos el bienestar se ha reducido tras la intervencin del Estado. Debido a las diferencias en los efectos que tiene la distribucin del gasto entre pases, existe un debate sobre la eficiencia de la redistribucin del gasto social a travs de transferencias y subsidios.
Fuentes: (Binti Harun, Abd Rashid y Bin Mohamed 2008), Baena y Campos (2009) y The Economist.
Entrelafocalizacindelastransferencias dirigidasylaconcentracinhistrica delossubsidiosagrcolas

El gasto social a travs de programas dirigidos en Mxico es relativamente reciente. Proviene de la transicin de los apoyos agrcolas y alimentarios aplicados con la Reforma Agraria a los programas sociales con reglas de operacin explcitas y grupos especficos de poblacin objetivo a finales del siglo XX (ver cuadro 5.1). La nueva generacin de programas dirigidos se caracteriz por innovaciones respecto de la poltica social que operaba hasta entonces (ver recuadro 5.2). En particular, la introduccin de los programas Progresa (hoy Oportunidades) y Procampo represent una reasignacin indita de los subsidios alimentarios y agrcolas, al lograr una focalizacin efectiva de transferencias directas hacia los hogares rurales ms pobres, al revertir el sesgo urbano de los subsidios anteriores (por medio de Progresa) y lograr una cobertura amplia de apoyos monetarios directos a los productores, que por primera vez desde la Revolucin Mexicana lleg a los campesinos de subsistencia por medio de Procampo (Scott 2009a). A pesar de estos esfuerzos, la evidencia sugiere que los apoyos agrcolas siguen tan concentrados hoy como en el pasado (ver recuadro 5.3). Pese a que Procampo tiene el potencial para mitigar la pobreza rural, el ejercicio del gasto parece fomentar principalmente la competitividad de los grandes productores debido a que la mayor parte de los recursos se otorga a aqullos con grandes extensiones de tierra (la mayora en el norte del pas), mientras que los agricultores que poseen pequeas propiedades (la mayora en el sur) reciben la menor cantidad de los recursos. La asignacin de recursos con base en las extensiones de tierra y no en el nmero de productores ha generado tres distorsiones: 1) una alta concentracin de los subsidios en pocas manos; 2) mejora limitada de la capacidad de produccin de los agricultores ms pobres, y 3) facilidad en la captura de los recursos del programa y corrupcin en esta poltica pblica. A 15 aos de su creacin, esta poltica parece no haber logrado sus propsitos originales debido a objetivos poco claros y un diseo que favoreci a las redes clientelares (Merino 2009a).
Cuadro 5.1 Del gasto generalizado al gasto dirigido: sntesis bsica de su evolucin
Este periodo se caracteriza por la implementacin de los dos tipos de instrumentos desarrollados durante la Reforma Agraria: apoyos agrcolas y apoyos alimentarios. Los primeros fueron subsidios a insumos y polticas de proteccin y precios de garanta a favor de los productores comerciales de granos. Los apoyos alimentarios consistieron en subsidios destinados a proteger el poder de compra de los hogares, entre los que destaca el subsidio generalizado a la tortilla. El principal instrumento de esta poltica fue la Compaa Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo), que oper a partir de 1965. En 1983 Conasupo se haba convertido en un instrumento difcil de mantener debido a la inviabilidad de los precios de garanta, ante un panorama en el que la brecha entre los precios domsticos y los internacionales era creciente. Este fracaso dio paso a una nueva generacin de subsidios dirigidos como los de la tortilla (Tortibonos) y a la leche (Liconsa). En el contexto del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), la reforma del artculo 27 constitucional y la crisis de 1994-1995, surgen novedosos esquemas de transferencias condicionadas. Por un lado, el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa, hoy Oportunidades) introdujo el esquema de transferencias condicionadas a la inversin en capital humano. A su vez, el programa Procampo implement transferencias desvinculadas de la produccin y comercializacin, mientras que el Programa de Empleo Temporal (PET) innov en el uso de transferencias dirigidas por autoseleccin a partir de oportunidades laborales en pocas de baja actividad agrcola. Actualmente, los programas de gasto dirigido o de combate a la pobreza utilizan reglas de asignacin explcitas a favor de una poblacin objetivo definida, lo cual evidencia un claro avance del gasto pblico dirigido.
1934-1983 Los inicios del gasto pblico generalizado
1983-1995 La transicin hacia un gasto dirigido
1995-2008 El gasto pblico dirigido y focalizado
Como ocurre con la salud, esta desigualdad refleja un sistema de seguridad social truncado: por ejemplo, en el 10% de los hogares ms pobres casi no hay afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), mientras que entre 18% y un tercio de sus derechohabientes forman parte del decil ms rico de la poblacin. La distribucin de asegurados entre 1992 y 2006 era altamente regresiva (ver grfica 5.2). Dos factores propician esta falla: la inexistencia, hasta principios del siglo XXI, de programas no contributivos de pensiones Subsidiosalossistemasdepensionesyalconsumo: dirigidos a los adultos mayores, as como la segmentacin y la cuestionablesprioridadesdistributivas desigualdad horizontal entre los distintos sistemas de pensiones, En contraste con los estados de bienestar maduros de la OCDE, cuyos subsidios varan desde 175 hasta 17,500 pesos al mes por donde las pensiones tienen un carcter redistributivo, y pese a la pensionado5 (ver cuadro 5.2). evolucin del sistema mexicano (ver recuadro 5.4), las pensiones 5 Estos subsidios se estiman como el gasto pblico en los sistemas de pensiones neto de contribuciones obrero-patronales. En el caso del sector pblico y los pensionados del en Mxico han incrementado la desigualdad del ingreso: el 10% IMSS con el antiguo rgimen (1973), este gasto se financia por medio de impuestos de la poblacin ms rica tiene un ingreso 28 veces mayor al de generales; en el caso de las empresas paraestatales, por medio de recursos propios, absorbidos en ltima instancia por los usuarios de estos servicios va mayores costos o su equivalente ms pobre, pero esta relacin es de 287 a uno en menor calidad de servicios; y en el caso del IMSS como proveedor, por las contribuciones el caso de los beneficios que otorgan las pensiones (Scott 2005). de sus derechohabientes (ver IMSS 2008).
Recuadro 5.2 Cambio generacional de programas sociales y su impacto distributivo
El contraste en el impacto redistributivo de distintos programas puede apreciarse con la comparacin de los dos programas de gasto dirigido ms ambiciosos que han sido aplicados en las ltimas dos dcadas, con diseos radicalmente distintos: Pronasol y Progresa/Oportunidades. La grfica 1 compara el periodo de operacin del primer programa (1989-1994) con la segunda fase del segundo (2000-2006), dejando de lado el periodo de crisis y recuperacin (1994-2000). En los dos casos, el gasto dirigido aument de manera importante, principalmente por el crecimiento de ambos programas. Sin embargo, mientras en el primer periodo el crecimiento econmico fue significativamente mayor, la tasa de reduccin de la pobreza alimentaria fue siete veces mayor en el segundo. Esto se explica en parte por la reduccin en la desigualdad del ingreso laboral, que aumenta el impacto del crecimiento sobre la pobreza, pero tambin sugiere un impacto mayor de las transferencias. La asignacin de recursos contra la pobreza en el primer periodo se dio en forma relativamente opaca, sin mecanismos claros de focalizacin, y en gran parte por medio de proyectos de infraestructura local. En contraparte, Pronasol promovi la
participacin comunitaria, objetivo secundario, si acaso, en el programa Oportunidades. En el segundo periodo, la asignacin de los recursos se dio en forma de transferencias monetarias directas a los hogares, identificados por medio de mecanismos efectivos de focalizacin.
Grfica 1 Evolucin de la pobreza alimentaria, gasto en programas dirigidos, PIB y desigualdad del ingreso (cambio medio anual)
15 10 5 Porcentaje 0 -5 -10 -15 Pobreza alimentaria Gasto en programas contra la pobreza PIB Gini
1989-1994
2000-2006
Recuadro 5.3 Concentracin histrica de los apoyos agrcolas
La Reforma Agraria redistribuy ms de 100 millones de hectreas (equivalentes a la mitad de las tierras agrcolas actuales en el pas) a 3.8 millones de productores. En 1905, cuando 70% de los trabajadores dependan de la actividad agrcola, 87% de la tierra estaba en manos de 2% de los propietarios, lo cual gener un coeficiente de concentracin muy prximo al lmite terico de 1 (mxima concentracin pro-ricos). Para 1940, este coeficiente tom un valor cercano a 0.6 y se ha mantenido cercano a este valor hasta aos recientes. Una caracterstica distintiva de los subsidios agrcolas mexicanos es que desde la poca del presidente Lzaro Crdenas hasta fechas recientes, estos nunca haban llegado a los millones de pequeos campesinos creados por las acciones de la Reforma Agraria. Estos subsidios se concentraban en los grandes productores del norte
del pas y parecan haber sido diseados para compensarlos por la tierra perdida con la Reforma Agraria, en vez de propiciar el desarrollo de los nuevos productores y de subsistencia. Esta situacin se modific debido a un conjunto de reformas complementarias diseadas para reactivar los mercados rurales (artculo 27 constitucional, apertura comercial, Procampo, etc). A pesar de estos esfuerzos, las evidencias sobre la pobreza y la desigualdad sugieren que los apoyos agrcolas estn tan concentrados hoy como en el pasado, lo cual no ha permitido consolidar un proceso de crecimiento con equidad en el campo mexicano.
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Scott (2009a).
Recuadro 5.4 Evolucin de las pensiones en Mxico
El artculo 123 de la Constitucin de 1917 estableca la necesidad de promover programas de previsin social, incluidos los seguros de pensiones. Sin embargo, desde sus inicios estos beneficios han sido planificados solamente para las personas que tienen algn tipo de empleo formal y que han rebasado un mnimo de aos necesarios para recibir una pensin. Debido al estancamiento del empleo formal, a partir de la crisis de diciembre de 1994, y al aumento del sector informal, la cobertura de 37.7% de la Poblacin Econmicamente Activa con servicios de pensiones disminuy a 33.9% en 1996 y a 30.1% en 2002. En Mxico no existan programas no contributivos de pensiones dirigidos a los adultos mayores de bajos ingresos sin seguridad social, por lo que este segmento de la poblacin dependa para su
supervivencia exclusivamente de redes de apoyo familiar informales. Lo anterior cambi en 2005 a partir de la introduccin de una pensin bsica universal para adultos mayores (70 aos o ms) en la Ciudad de Mxico y la subsecuente introduccin de programas federales en comunidades rurales, primero como un componente de Oportunidades (250 pesos) en 2006, y a partir de 2007 con la introduccin de una pensin mayor (500 pesos/ mes) con cobertura universal en las comunidades rurales del pas (Atencin a los Adultos Mayores en Zonas Rurales). Para el ao 2008, este programa constitua el segundo programa ms grande de la Sedesol despus de Oportunidades.
Fuente: Garca (2003) y Scott (2009a).
Grfica 5.2 Distribucin de derechohabientes del IMSS y el ISSSTE por decil de ingreso, 1992- 2006
35 30 25 20 15 10 5 0 I II III IV V VI VII VIII IX X
Porcentaje
IMSS 1992 (CC=.37)
IMSS 2006 (CC=.35)
ISSSTE 1992 (CC=.55)
ISSSTE 2006 (CC=.60)
En el caso de las pensiones contributivas, los sistemas pblicos absorben 1.6 veces el subsidio al antiguo rgimen del IMSS (1973), en el caso del ISSSTE, y 4.8 veces en el caso de las empresas y organismos paraestatales, aun si se toma en cuenta que en la actual fase de transicin el total de las pensiones del IMSS en curso de pago son absorbidas por el Estado (Scott 2009a). Estas diferencias, ms all de errores de diseo e implementacin de los sistemas, reflejan diferencias persistentes en beneficios, en edad de retiro (65 aos para derechohabientes del IMSS y 53 aos en promedio para los empleados del instituto, sin edad mnima) y tasas de reposicin (40% para derechohabientes del
IMSS, 100% para trabajadores del sector pblico y 130% para empleados del ISSSTE). Entre las pensiones al retiro y los subsidios al consumo estn las pensiones alimentarias para adultos mayores. Conapo (2006b) ha estimado que los mayores de 70 aos en Mxico representan 3.6% de la poblacin (3.8 millones) y sumarn 18.4% en 2050. Ante ese escenario, el Gobierno del Distrito Federal (GDF) implement el programa de Pensin Alimentaria para Adultos Mayores de 70 aos, que slo requiere que el beneficiario demuestre tener tres aos de residencia en la Ciudad de Mxico. El apoyo mensual equivale a la mitad del salario mnimo local vigente (788 pesos
Cuadro 5.2 Subsidio pblico medio mensual por pensionado (gasto pblico neto de contribuciones de los beneficiarios)
Pesos Luz y Fuerza (2003) IMSS-Patrn (Rgimen de Jubilaciones y Pensiones, 2004) PEMEX (2003) ISSSTE (2003) IMSS (pensiones en curso de pago, antiguo rgimen) Apoyo a Adultos Mayores (Ciudad de Mxico, 2005) Atencin a los Adultos Mayores en Zonas Rurales (2007) Apoyos para Adultos Mayores en Oportunidades (2006) Atencin a los Adultos Mayores en Zonas Rurales (2005)
Laimportanciadelastransferenciasantela desigualdaddelingresoylapobrezamonetaria
El gasto pblico del pas tiene un pobre desempeo como reductor de las diferencias de ingreso generadas por el mercado en la regin de mayores desigualdades econmicas del mundo: en un grupo de 10 pases latinoamericanos, Mxico ocupa el quinto lugar en desigualdad del ingreso antes de incluir el gasto pblico, y es el cuarto ms desigual aun considerado su efecto (CEPAL 2005). Por este motivo, las transferencias al ingreso y el contexto en el que actan cobran gran importancia.
% respecto IMSS 834 596 393 156 100 32 24 12 8
$17,556 $12,552 $8,250 $3,281 $2,105 $668 $500 $250 $175
Recuadro 5.5 Emergencia alimentaria: subsidios dirigidos vs. subsidios generalizados

Como parte del apoyo alimentario Vivir Mejor, el Gobierno
en 2008). En septiembre de 2008 este programa benefici a 422 mil 500 personas (96% de los mayores de 70 aos en el DF). Por su parte, el gobierno federal implement los programas Apoyo a Adultos Mayores y 70 y Ms. El primero, parte de Oportunidades, condiciona a los beneficiarios a asistir a revisiones de salud y opera en localidades de alta marginacin con ms de 2,500 habitantes. Entre julio y agosto de 2008 el apoyo individual mensual fue de 270 pesos; se otorg a 84 mil 800 adultos y se le retir a 6 mil 500 por incumplir los criterios de corresponsabilidad. El segundo, para los no inscritos en Oportunidades, no condiciona sus apoyos. Comenz en zonas con menos de 2,500 habitantes, pero gradualmente ha sido expandido hasta localidades de 30 mil habitantes en 2010. En 2008, cada uno de sus 1.67 millones de beneficiarios recibi mil pesos bimestrales. Ms recientemente, el gobierno del Estado de Mxico introdujo la Pensin Alimentaria para Adultos Mayores de 60 a 69 aos y la Pensin Alimentaria para Adultos Mayores (PAAM) para mayores de 70 aos. El apoyo para quienes sufren pobreza alimentaria se entrega mensualmente y consiste en un paquete de productos de la canasta bsica. El presupuesto asignado en 2009 para la PAAM fue de 69.7 millones de pesos y se otorg a 70 mil personas (PNUD y Transparencia Mexicana). A su vez, los principales subsidios al consumo en Mxico son: 1) al precio del gas licuado de petrleo (gas LP); 2) al precio de las gasolinas; 3) a las tarifas residenciales de electricidad, y 4) por exenciones de IVA a alimentos y medicinas (subsidio implcito). Estos tres ltimos representaron en 2008 cerca de 40% del GDH, ms de cuatro veces la participacin del gasto dirigido. Del total de estos rubros, 20% se orienta al subsidio a la electricidad, mientras el 80% restante se divide en partes iguales entre el subsidio a las gasolinas y las exenciones al IVA. En situaciones de emergencia, es clara la diferente incidencia distributiva de estos instrumentos (ver recuadro 5.5).
Federal implement durante el primer semestre de 2008 un suplemento de 120 pesos por familia al apoyo alimentario del programa Oportunidades. Este apoyo se present, junto con el subsidio a las gasolinas, como parte de un paquete de proteccin al ingreso de las familias en el contexto del incremento del precio de los alimentos. Scott (2009a) analiz los beneficios en ambos programas encontrando que las distribuciones de los subsidios dirigidos y generalizados son simtricamente opuestas (ver grfica 1). El anlisis de incidencia entre diversas alternativas de poltica es de particular inters pues muestra un claro contraste entre potenciales resultados. Chvez et al. (2009) realiza otro ejercicio de evaluacin de focalizacin ante la misma coyuntura de aumento en el precio de los alimentos, para distinguir entre cuatro posibles mecanismos de asignacin que podran haberse implementado para enfrentar la contingencia: focalizacin perfecta (transferencia a los pobres); transferencia universal; subsidio a un grupo de alimentos (cereales, leguminosas, tubrculos), y transferencias a partir del programa Oportunidades. Este ejercicio encuentra que la transferencia universal y el subsidio minimizaran el error de exclusin (dejar a un hogar pobre sin beneficios), aunque maximizara el error de inclusin (que un hogar no pobre reciba los beneficios del programa). De acuerdo a sus resultados, el apoyo a travs del programa Oportunidades implica un error de exclusin del 6.3 por ciento de la poblacin y un error de inclusin de 9.8 por ciento. De poder realizarse una focalizacin perfecta, los dos tipos de errores se reduciran a cero. Adems, la transferencia universal parece ser la poltica menos eficiente en ese escenario, al dirigir 11 centavos de cada peso a la poblacin en pobreza, mientras que la transferencia por medio de Oportunidades asigna hasta 34 centavos a este grupo de poblacin (ver cuadro 1).
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Scott (2009a) y Chvez et al. (2009).
A finales de los ochenta la desigualdad del ingreso primario se increment de manera notoria en Mxico (Morley 2000), pero a finales de la dcada de 1990 esta desigualdad comenz a reducirse ligeramente (De la Torre y Moreno 2004) y esta tendencia se mantena hasta 2006 (Esquivel 2008), aunque la desigualdad de este tipo de ingreso sigue siendo tan alta como al inicio. La distribucin del ingreso primario afecta la del ingreso corriente, particularmente el componente monetario, ambos incluyendo transferencias pblicas (por ejemplo, apoyos monetarios al ingreso) y privadas (por ejemplo, remesas),
lo cual se hace evidente en su trayectoria reciente e histrica (ver grfica 5.3). La importancia de las transferencias al ingreso aumenta cuando existe una pobreza elevada. Pese a que la pobreza decreci en los ltimos diez aos, su nivel y su repunte reciente son motivos de preocupacin (ver grfica 5.4). La pobreza alimentaria sigue concentrada en las zonas rurales (25% de la poblacin y 65% de la pobreza son rurales), con grandes contrastes entre el sur y el norte del pas (en Baja California 6.5% de la poblacin rural padece pobreza alimentaria y en Chiapas suma 60%). Asimismo,
Grfica 5.3 Evolucin de la desigualdad del ingreso en Mxico. ndice de Gini, 1950-2006
0.60
ndice de Gini
Grfica 1 Distribucin de beneficios de programas dirigidos y subsidios generalizados. El caso del apoyo alimentario de Oportunidades y el subsidio a la gasolina, 2004
35 30 25 Porcentaje
0.56
0.52
0.48
0.44
0.40 1950 1956 1958 1963 1968 1977 1984 1989 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 20 15 Ingreso corriente 10 5 0 I II III IV V VI VII VIII IX X Ingreso monetario 2006 2008
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Szkely (2005b) y Esquivel (2008).
Oportunidades/Apoyo alimentario (CC = -.59)
Subsidio gasolina (CC=.52)
Grfica 5.4 Pobreza alimentaria nacional y rural en Mxico, 1950-2008

70 60
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Scott (2009a).
Cuadro 1 Eficiencia en la focalizacin de estrategias alternativas

Transferencias Subsidios a alimentos Universal Oportunidades Participa (%) No participa (%) Eficiencia* Pobres No pobres Pobres No pobres 11.3 88.7 0.0 0.0 0.156 11.3 88.7 0.0 0.0 0.113 5.0 9.8 6.3 78.9 0.338
Poblacin pobre (%)
50 40 30 20 10 0 1950 1956 1958 1963 1968 1977 1984 1989 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005
A los pobres 11.3 0.0 0.0 88.7 1.0
Nacional
Rural
Fuente: Chvez et al. (2009). * Eficiencia medida como centavos transferidos a la poblacin pobre por peso gastado.
Fuente: Szkely (2005b) y actualizacin de la Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH.
Grfica 5.5 Pobreza extrema rural, programa Oportunidades y PIB agrcola: 2005- 2006 (entidades ordenadas por tasa de pobreza rural)
120
100
80 Porcentaje
60
40
20
Baja California Sur
Aguascalientes
Participacin acumulada de pobreza
Participacin acumulada del PIB agrcola
Participacin acumulada de Oportunidades
Recuadro 5.6 Persistencia de la pobreza en las zonas rurales (2002-2005)
Para analizar los movimientos dentro y fuera de la pobreza, Parker (2008) utiliza una matriz de transicin con datos de la Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares (ENNVIH), la cual es representativa de dicha dinmica a nivel nacional y por zonas. La matriz de transicin es un instrumento que resume el cambio
Cuadro 1 Matriz de transicin de la condicin de pobreza de la poblacin del estrato rural, 2002- 2005
ENNVIH 2002
Condicin de pobreza Alimentaria Capacidades Patrimonial No pobre Total
ENNVIH 2005
en la composicin de estos grupos en dos puntos en el tiempo. El cuadro siguiente muestra las transformaciones de la pobreza para tres definiciones oficiales (pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio) en las zonas rurales en Mxico para el periodo 2002-2005.1 La diagonal de esta matriz reporta los porcentajes de personas que permanecieron en la misma categora de pobreza durante el periodo de estudio. Sus datos muestran que la pobreza alimentaria es ms persistente que la de capacidades o de patrimonio, ya que mientras que la primera tuvo una tasa de permanencia de 27.7%, las dos restantes presentaron tasas de 0.4 y 3.3%, respectivamente. Los porcentajes que se encuentran fuera de la diagonal implican cambios en la profundidad de la pobreza. Por ejemplo, al ao 2002, el 8.1% de la poblacin en pobreza alimentaria dej de serlo y se sum a la categora de pobreza de patrimonio en 2005.
Alimentaria Capacidades Patrimonial No pobre Total
27.7 3.3 8.1 8.6 47.7
2.8 0.4 1.2 1.9 6.3
6.9 1.7 3.3 5.4 17.2
9.1 1.2 4.9 13.5 28.7
Fuente: Parker (2008).
La matriz de transicin tambin permite observar la fragilidad de los ingresos en las zonas rurales. La penltima fila de la matriz muestra que 9.1 por ciento de las personas que no eran pobres en 2002 se sumaron a la categora de pobreza alimentaria en 2005, que 1.2 por ciento transitaron a la pobreza de capacidades mientras que el 4.9 por ciento lo hicieron a pobreza de patrimonio.
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en 1 En la ENNVIH se aplica una misma muestra de individuos con representatividad nacional con datos disponibles hasta el momento para 2002 y 2005. Parker (2008).
Distrito Federal
San Luis Potos
46.4 6.6 17.5 29.4 100
Baja California
Quintana Roo
Nuevo Len
Campeche
Quertaro
Chihuahua
Guanajuato
Coahuila
Sinaloa
Puebla
Tlaxcala
Guerrero
Zacatecas
Chiapas
Hidalgo
Edomex
Tamaulipas
Sonora
Michoacn
Durango
Veracruz
Morelos
Oaxaca
Tabasco
Yucatn
Nayarit
Colima
Jalisco
Recuadro 5.7 Persistencia de la pobreza en adultos mayores de 50 aos (2002-2005)
La Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares (ENNVIH) es un instrumento longitudinal que permite conocer las condiciones de vida de una muestra representativa a nivel nacional a lo largo del tiempo. Esta caracterstica longitudinal permite saber qu porcentaje de la poblacin experiment modificaciones en
Cuadro 1 Matriz de transicin de la condicin de pobreza de los adultos mayores de 50 aos, 2002- 2005
ENNVIH 2002
Condicin de pobreza Alimentaria Capacidades Patrimonial No pobre Total
ENNVIH 2005
sus condiciones de vida. Con la finalidad de analizar si la pobreza en Mxico es permanente o temporal, Parker (2008) presenta la matriz de transicin de la pobreza para los adultos mayores de 50 aos (ver cuadro 1). Las cifras ubicadas en la diagonal de esta matriz indican los porcentajes de poblacin que no cambiaron su condicin de pobreza en el periodo de anlisis. As, del total de adultos que se encontraban en pobreza alimentaria en 2002, 14.8% no logr salir de este tipo de pobreza, mientras que el resto (85.2%) pas a pobreza de capacidades o de patrimonio o sali definitivamente de la pobreza. As mismo, del total de adultos que en 2002 no se encontraba en situacin de pobreza, menos de un tercio logr mantener su condicin, mientras que el resto cay en situacin de pobreza. Al considerar el porcentaje de adultos que dejaron
Alimentaria Capacidades Patrimonial No pobre Total
14.8 2.1 6 8 30.9
2 0.5 1.5 1.3 5.3
5.3 1.4 3.9 6.1 16.7
9.1 1.6 7.9 28.5 47.2
31.2 5.6 19.4 43.8 100
Fuente: Parker (2008).
la pobreza, se encuentra que 8% de los pobres de alimentos salieron de la pobreza de 2002 a 2005, mientras que el porcentaje de salida de la pobreza de capacidades y patrimonio fue menor (1.3 y 6.1%).
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Parker (2008).
ocho estados concentran 64% de los pobres rurales, pero apenas 18% del producto agrcola (ver grfica 5.5). Por otra parte, Coneval (2009) estima que 13.5% de la poblacin de ms de 70 aos padeca pobreza alimentaria en 2008 (en zonas con menos de 15 mil habitantes la proporcin llegaba a 69.5%). Adems, la pobreza rural es de mayor duracin (ver recuadro 5.6), lo que se observa en que slo 28.5% de los mayores de 50 aos no experimentaron algn tipo de pobreza en 2002 o 2005 (ver recuadro 5.7).
POTENCIAL DISTRIBUTIVO DE LAS TRANSFERENCIAS AL INGRESO

El anlisis de incidencia del captulo 1 mostr la incapacidad sistemtica del GDH, particularmente de las transferencias, para beneficiar a los sectores de menor ingreso o desarrollo. Los apoyos al ingreso suelen concentrarse en los estratos ms ricos, generan desigualdad en la suma de los ingresos privados y pblicos y destinan ms recursos a quienes presentan mejores indicadores de desarrollo. Estos resultados, sin embargo, ocultan una gran heterogeneidad en el desempeo de las transferencias, por lo que es necesario desagregar los indicadores de incidencia por tipo de gasto.
Debido a que los apoyos al ingreso son de naturaleza monetaria o cuasi monetaria, es razonable considerarlos una fuente de ingreso que se agrega al de naturaleza privada para acumular un ingreso total (ingreso privado, despus de impuestos y contribuciones, ms un ingreso pblico, monetario o cuasi monetario en este caso). As, es posible calcular la contribucin del gasto pblico a la desigualdad del ingreso total. Es de esperar que las transferencias contribuyan ms a la desigualdad general mientras mayor proporcin representen del ingreso total, ms se asocien a la desigualdad final y ms se concentren en los grupos de mayores ingresos (ver nota tcnica 4). Este anlisis se realiz con aquellos componentes sobre los cuales existe informacin, y se observ que los apoyos al ingreso representan cerca de 8% del ingreso total, lo cual les da una capacidad redistributiva limitada pero no despreciable. Los de mayor magnitud son las pensiones de los trabajadores del ISSSTE y el subsidio fiscal va los impuestos especiales a productos y servicios (IEPS). El gasto del programa Oportunidades es mayor mientras menor es el ingreso total (correlacin negativa), lo que aminora la desigualdad final; en cambio, el resto del gasto (17 veces mayor que el de Oportunidades) presenta correlaciones positivas, con lo que contribuye a una mayor desigualdad. Adems, si bien todos los tipos de gasto se distribuyen con desigualdad (medida por el
Grfica 5.6 Componentes de la contribucin a la desigualdad del ingreso total de las transferencias pblicas
3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00 -0.50 -1.00
Procampo
Oportunidades
Adultos mayores
Pensin IMSS
Pensin ISSSTE
Subsidio elctrico
IEPS
Participacin en el ingreso privado ms transferencias (%) Correlacin con el ingreso privado ms transferencias
Desigualdad (Coeficiente de variacin) Contribucin a la desigualdad (%)
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2008). Nota: IEPS es el impuesto especial sobre produccin y servicios (gasolinas y diesel). Pensiones no contributivas se refiere a los programas de adultos mayores.
coeficiente de variacin), sta es mayor para el gasto regresivo correspondiente a las pensiones del ISSSTE (ver grfica 5.6). El gasto dirigido contribuye con casi cinco puntos porcentuales a agravar la desigualdad con que se distribuye el ingreso total. Casi cuatro puntos son atribuibles a las pensiones del ISSSTE y al subsidio del IEPS, y slo Oportunidades mitiga moderadamente la desigualdad. Sin embargo, el examen de las transferencias debe ir ms all del supuesto de que es ingreso lquido e identificar una asignacin recomendada en funcin de indicadores monetarios y no monetarios de las necesidades de desarrollo.
Incidenciadelastransferenciasdirigidasy lossubsidiosagrcolas
La distribucin de las transferencias dirigidas segn el ingreso de los hogares tuvo un cambio notable en la segunda mitad de la dcada de 1990, cuando la participacin de este tipo de gasto en el 20% de la poblacin ms pobre aument de 17 a 35%, y se constituy en el principal instrumento fiscal de combate a la pobreza. Sin embargo, para 2006 slo tres de 14 programas6 analizados (Piso Firme, PET y Oportunidades) transfirieron cerca de 50% de sus beneficios a este grupo, con una desviacin mnima de sus recursos a quienes menos carencias padecen. Adems de
6 Programas representados en el Mdulo de Programas Sociales de la ENIGH 2006. Dos programas dirigidos considerados en otras secciones son el Seguro Popular y las pensiones para adultos mayores.
los anteriores, menos de la mitad de los programas despensas y desayunos del DIF y apoyos a la vivienda (Tu Casa) logran asignar al grupo de referencia por lo menos 20% de sus beneficios (ver grfica 5.7). Los dems se concentran en grupos de ingresos medios (Crdito a la Palabra, Hbitat y Liconsa) o altos (Opciones Productivas, Microrregiones y dems programas de subsidios, crditos o becas). La capacidad de llegar al 20% de la poblacin con menores ingresos se ha deteriorado significativamente en aos recientes. Por ejemplo, el programa Oportunidades pas de focalizar en este grupo 70% de sus recursos en 2002 a 48% en 2006; el PET pas de 66 a 44%, y el programa de despensas de 50 a 39% en el mismo periodo (ver grfica 5.8). Las excepciones notables a esta tendencia fueron los programas Piso Firme y Apoyos a la Vivienda (Scott 2009a). Una manera alternativa de evaluar las transferencias dirigidas es observar su distribucin respecto de las carencias observadas. En 2006, las asignaciones del programa Oportunidades y de los desayunos escolares del DIF se acercaban a la distribucin del porcentaje de nios con desnutricin, aunque exista una brecha amplia entre sta y la asignacin del gasto en despensas DIF y Liconsa (ver grfica 5.9). Otra posibilidad es evaluar la incidencia de los programas mediante el uso del ndice de desarrollo humano (IDH) de los hogares e individuos (ver diagrama 5.1). Buena parte de la informacin anterior puede ser resumida con el coeficiente de concentracin (CC): si este es cercano a uno,
Grfica 5.7 Porcentaje de participacin del 20% ms pobre y el 20% ms rico en los beneficios de los programas dirigidos, 2006
Piso Firme PET Oportunidades (becas) Desayunos DIF Apoyo Vivienda Despensas DIF Opciones Productivas Crdito a la Palabra Hbitat Otros subsidios Liconsa Microrregiones Crditos del gobierno Otras becas 0%
2.22% 5.38% 2.32% 6.11% 17.36% 8.75% 18.23% 16.85% 15.96% 17.30% 15.81% 13.26% 12.23% 8.71% 3.99% 30.14% 50.15% 26.18% 25.03% 37.28% 38.54%
52.32% 49.60% 48.30%
11.91%
52.22%
8.54%
59.63%
10%
20%
30% 20% ms pobre
40% 20% ms rico
50%
60%
70%
Fuente: Scott (2009a). Nota: PET es el Programa de Empleo Temporal.
Grfica 5.8 Participacin del 20% ms pobre en los beneficios de los programas dirigidos (2002, 2004, 2006)
Piso Firme Oportunidades (becas) PET Desayunos DIF Apoyo Vivienda Despensas DIF Hbitat Otros subsidios Liconsa Microrregiones Crditos del gobierno Otras becas 0%
4% 9% 13% 11% 12% 12% 24% 27% 13% 7% 26% 25% 3% 10% 16% 30% 16% 16% 39% 38% 44% 52% 48%
42%
45%
57% 56%
70% 66%
50%
40%
10%
20%
30% 2006 2004
40% 2002
50%
60%
70%
80%
Fuente: Scott (2009a). Nota: PET es el Programa de Empleo Temporal.
Diagrama 5.1 ndice de desarrollo humano de hogares e individuos Componente Indicador ndice del componente individual ndice del componente del hogar
Vida larga y saludable
Aos de esperenza de vida para la edad, gnero y entidad federativa Alfabetizacin (mayores de 6 aos)
ndice de salud individual
Promedio del ndice de salud del hogar
Educacin
Asistencia escolar (nios de 6 aos) Escolaridad (mayores de 6 aos)
ndice de educacin individual
Promedio del ndice de educacin del hogar
Nivel de vida digno
Ingreso per cpita anual del hogar (US$ PPP)
ndice de ingreso individual
Promedio del ndice de ingreso del hogar
IDH individual
IDH del hogar
Grfica 5.9 Gasto pblico en programas alimentarios y necesidades nutricionales por quintil de ingreso (2006)
60
50
40 Porcentaje
30
20
10
0 I II DIF despensas (CC=-.18) Oportunidades (CC=-.64)

Fuente: Scott (2009a). Nota: Porcentajes de gasto y de poblacin con baja talla por quintil.
III
IV Linconsa (CC=-.07)
Desnutricin crnica (baja talla)
DIF desayunos (CC=-.41)
el gasto favorece a los grupos ms ricos, cuando se emplea el ingreso para identificarlos, o a los de mayor desarrollo humano, si se utiliza el IDH; en cambio, si la asignacin beneficia a la poblacin en pobreza o con bajo IDH, el CC se acerca a -1 (ver nota tcnica 3). La grfica 5.10 muestra un amplio espectro de los
programas dirigidos en 2006, y permite evaluar su asignacin.7 Destacan los programas Opciones Productivas, Microrregiones y otras becas, que representan cerca de 5.5% del gasto dirigido
7 La informacin pormenorizada ms reciente de estos programas, incluidos en el Mdulo de Programas Sociales de la ENIGH (Inegi), corresponde a 2006.
Grfica 5.10 Coeficientes de concentracin del gasto dirigido (2006)

Otras becas Microrregiones Opciones Productivas Liconsa Hbitat Apoyo Vivienda Desayunos DIF PET Oportunidades Piso Firme -0.8 -0.6 -0.4 -0.2 0.0 Coeficiente de concentracin (CC) CC IDH CC ingreso 0.2 0.4 0.6 0.8
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2006). Nota: PET es el Programa de Empleo Temporal.
y presentan una asignacin regresiva (a favor de los ms ricos) con un CC positivo relativamente elevado, sobre todo cuando se aplica el criterio de IDH. En el otro extremo estn los programas Piso Firme, Oportunidades y PET, que en conjunto representan ms de 70% de este tipo de gasto, y muestran una asignacin claramente progresiva (a favor de los pobres). En el agregado, los apoyos dirigidos muestran una distribucin progresiva que asigna cerca de 19% de los recursos al primer decil (10% de la poblacin) con menos desarrollo humano (ver grfica 5.11) y exhiben un error de focalizacin reducido al asignar menos de 4% de los recursos al 10% de la poblacin con mayor desarrollo humano. Es por ello que el CC muestra una de las distribuciones ms progresivas del gasto analizadas hasta ahora, con un valor de -0.37 cuando se aplica la clasificacin con base en el IDH. Destaca tambin la cercana entre la distribucin descrita por el ndice de ingreso (II) del IDH y el ingreso de los hogares. As, con un panorama ms completo, la progresividad del ordenamiento de IDH parece ms moderada que la mostrada por el de ingreso (CC de -0.41). En lo que respecta a los apoyos agrcolas, es posible analizar la equidad de algunos de sus principales componentes como el Programa Ingreso Objetivo, el Programa de Desarrollo Rural de Alianza para el Campo y el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo). La grfica 5.12 muestra la distribucin de estos programas por grupos de 20% de productores, ordenados segn la extensin de sus tierras. Los datos muestran que el 20% de
Grfica 5.11 Distribucin de apoyos dirigidos por decil segn ordenamiento, 2006
35 30 25 Porcentaje 20 15 10 5 0 I II III IV V VI VII VIII IX X
Ingreso (CC=-.41)
IDH (CC=-.37)
II (IDH) (CC=-.44)
los productores con mayor extensin de tierras concentra 60% de stas y recibe cerca de 90% del Programa Ingreso Objetivo (el principal apoyo compensatorio por deficiencia de precios), ms de 70% del Programa de Desarrollo Rural de Alianza para el Campo8 y casi 60% de Procampo (este ltimo analizado con base en los registros administrativos de su entidad operativa y administrativa denominada Apoyos y Servicios a la Comercializacin Agropecuaria
8 Alianza para el Campo, introducido en 1996, agrupa a los principales programas productivos y de inversin. El Programa de Desarrollo Rural es su componente principal y el nico dirigido formalmente a productores pobres, segn sus reglas de operacin, objetivo que los datos disponibles (de sus evaluaciones anuales, realizadas por FAO) indican no se han logrado (Scott 2008).
Grfica 5.12 Distribucin de tierras y apoyos agrcolas a productores por quintil de extensin de tierra, 2006
100 90 80 70 Porcentaje 60 50 40 30 20 10 0 I II III IV Tierra (CC=.60) Ingreso objetivo (CC=.91) V
Procampo (CC=.58) Alianza-desarrollo rural (CC=.88)
los mayores beneficios (aunque es ligeramente mayor el monto que captan los hogares con menos recursos). Tanto desde la perspectiva de ingreso como de IDH, Procampo resulta ser un programa ligeramente progresivo. En sntesis, parece que los apoyos a los productores agrcolas prcticamente reproducen los contrastes de ingreso y bienestar de las zonas rurales, por lo que requieren un padrn elaborado en funcin de las necesidades de quienes recibirn la ayuda, ms que en funcin de la tierra que poseen. Asimismo, existe una gran contradiccin entre el programa ms progresivo de gasto dirigido (Oportunidades) y los subsidios agrcolas, ya que mientras el primero asigna sus recursos en proporcin con la pobreza rural y contribuye a reducir las brechas regionales de hogares y de individuos, el segundo las refuerza.
Incidenciadelossubsidios enlossistemasdepensionesyelconsumo
Grfica 5.13 Distribucin de beneficios de Procampo por deciles de IDH e ingreso (ENIGH), 2008
30 25 Porcentaje 20 15 10 5 0 I II III IV V VI VII VIII IX X
Ingreso (CC=-.08)
IDH (CC=-.21)
El anlisis por deciles de ingreso e IDH confirma la elevada regresividad de los subsidios a los sistemas de pensiones (ver grfica 5.14), que en 2008 casi no difera de la de 1992. Se confirma la mayor regresividad en el ISSSTE, donde el 10% de la poblacin con mayor ingreso y desarrollo humano recibe un tercio del gasto en pensiones, mientras en el IMSS esta proporcin es de casi 15%. Esto se resume en un elevado CC de las pensiones de la primera institucin, aunque tambin las de la segunda presentan un CC que hace evidente una elevada regresividad. Pese a esta desigualdad, las pensiones no contributivas son altamente progresivas, pues 50% de los recursos se dirigen al 10% de la poblacin con menor desarrollo humano y 22% al decil con menos ingreso, mientras que prcticamente no asignan recursos a los deciles con mayor desarrollo humano o ingreso
o Aserca). No menos de la mitad de los productores rurales est excluido de los apoyos, excepto los del Procampo, simplemente por tener una dotacin de tierra demasiado pequea. Estos resultados muestran cmo la ausencia de mecanismos de focalizacin explcitos, como en el caso de la Alianza para el Campo, generan una grave concentracin de los apoyos sin que los reciba quien ms necesita de ellos (Scott 2009a). La falta de informacin impide calcular los CC de gran parte de los apoyos segn ingreso o IDH; sin embargo, es posible hacerlo en el caso de Procampo. La grfica 5.13 muestra la distribucin del programa segn deciles de IDH e ingreso. Sus resultados son distintos a los de los registros administrativos de Aserca y parecen ser un reflejo de la falta de nitidez de sus objetivos distributivos. Ambas distribuciones (IDH e ingreso) presentan forma de una U; es decir, el primer y el ltimo decil reciben
Grfica 5.14 Incidencia del gasto en pensiones por deciles de ingreso e IDH, 2008
35 28 Porcentaje 21 14 7 0 I II III IV V VI VII VIII IX X
Ingreso IMSS (CC=.33) Ingreso ISSSTE (CC=.60)
IDH IMSS (CC=.33) IDH ISSSTE (CC=.61)
(ver grfica 5.15). Cuando esto se resume en el CC, se observa una de las ms altas progresividades del gasto. La contraposicin de las pensiones contributivas y las no contributivas es evidente: por un lado, las no contributivas dirigidas a los adultos mayores no asegurados (Oportunidades y Adultos Mayores) benefician principalmente a los grupos de menores ingresos pero absorben apenas 0.1 por ciento del PIB. Por el otro, los sistemas pblicos concentran la mayora de sus beneficios en el quintil de mayores ingresos y representan un gasto pblico de 2.4% del PIB (ver grfica 5.16) (Scott 2009a).9 En trminos del CC, las pensiones contributivas y no contributivas constituyen polos opuestos, particularmente en trminos de su asignacin segn desarrollo humano. La regresividad de las pensiones en Mxico es similar a la registrada en Amrica Latina, pero mucho mayor que la de pases de la OCDE y algunos pases de la regin, entre ellos Argentina (ver grfica 5.17), lo que hace necesario reforzar los sistemas de pensiones no contributivos (OCDE 2008). Los subsidios al consumo aplicados a las tarifas de electricidad y al precio de los combustibles lucen regresivos, pues segn cifras de 2008, la poblacin con mayor desarrollo humano e ingreso concentr los mayores porcentajes. La distribucin indiscriminada de este gasto ocasiona que hasta 24% del subsidio para las gasolinas sea aprovechado por el 10% de los hogares con mayor desarrollo humano (26% para el decil ms rico en trminos de ingreso). Por otra parte, 17% del subsidio a tarifas residenciales de electricidad se asigna al 10% de la poblacin con mayor nivel de desarrollo (22% para el decil de ms ingresos). Cuando esta informacin se resume en trminos del CC, se observa una elevada regresividad en estos subsidios al consumo, ligeramente mayor en el caso del subsidio a las gasolinas en comparacin con las tarifas residenciales de electricidad (ver grficas 5.18 y 5.19). A pesar de la progresividad del IVA general (ver recuadro 5.8), los bienes y servicios exentos representan un subsidio implcito a los ms ricos. En 2008, el 10% de la poblacin con mayores ingresos se benefici de 28% de este subsidio, mientras el 10% ms pobre apenas alcanz 2% (ver grfica 5.20). De 2006 a 2008 la regresividad aument, pues -con excepcin de los tres deciles ms ricos- el resto de la distribucin tuvo una participacin menor. Esto es contraproducente: la existencia de bienes exentos pretende apoyar el poder de compra de los hogares ms pobres, pero como el beneficio depende del ingreso disponible para gastar en ciertos bienes, el porcentaje efectivamente gastado en ellos beneficia en mayor medida a los ms ricos. Esto se debe a que una pequea fraccin del gasto de un hogar de altos ingresos en un bien exento puede superar en monto absoluto a una fraccin substancial del gasto de un hogar de bajos ingresos, lo cual im9 Presidencia de la Repblica (2008), Anexo Estadstico, Segundo Informe de Gobierno. Esta cifra representa el gasto total en pensiones del sector pblico.
Grfica 5.15 Distribucin del Programa Federal de Adultos Mayores

60% 50% Asignacin segn IDH 40% 30% 20% 10% 0% I II III IV V VI VII VIII IX X Decil nacional (sin incluir DF) IDH (CC=-.71) Ingreso (CC=-.28) 10% 5% 0% 25% Asgnacin segn ingreso 20% 15%
Grfica 5.16 Incidencia agregada del gasto en pensiones por deciles de IDH, 2008
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 I II III IV V VI VII VIII IX X
Porcentaje
Pensiones (IMSS, ISSSTE) (CC=.44)
Adultos mayores (CC=-.45)
plica que este ltimo necesariamente se lleva una menor parte del beneficio. El CC del subsidio fiscal confirma su regresividad, y resulta un pobre consuelo afirmar que los hogares con menor bienestar reciben un mayor subsidio como proporcin de su ingreso cuando, en pesos y centavos, los ms ricos se quedan con la mayor parte del subsidio fiscal.
Lastransferenciasdirigidasanivellocal: elcasodelosprogramasdeatencinaadultos mayoresenelDFyelEstadodeMxico

Cuando se examina la distribucin de los apoyos que asigna el gobierno del Distrito Federal a los adultos mayores segn ingreso o desarrollo humano, el Programa de Pensin Alimentaria puede ser regresivo o progresivo segn la forma de identificar a la poblacin (ver grfica 5.21). As, se observa que el programa es regresivo porque asigna 5.1% de sus recursos a 10% de los hogares con
Grfica 5.17 Coeficientes de concentracin de sistemas de pensiones en Mxico, otros pases de la OCDE y Amrica Latina y el Caribe
Dinamarca Australia Finlandia Nueva Zelanda Irlanda Noruega Reino Unido Suecia Suiza Holanda Canad Repblica Checa OCDE-27 Blgica Estados Unidos Eslovaquia Hungra Japn Espaa Alemania Argentina, 2003 Grecia Luxemburgo Italia Austria Francia Polonia Bolivia, 2002 Portugal Uruguay, 2003 Turqua Brasil, 1997 Ecuador, 1999 MXICO, 2006 AMRICA LATINA Costa Rica, 2004 Panam, 2003 Per, 2004 Guatemala, 2000 Colombia, 2003 Honduras, 2004 -0.6 -0.4 -0.2 0 Coeficiente de Concentracin 0.2 0.4 0.6 0.8
Fuente: OCDE (2008).
Grfica 5.18 Distribucin de beneficios del subsidio en gasolinas segn criterio, 2008
Grfica 5.19 Distribucin de beneficios del subsidio a las tarifas residenciales de electricidad segn criterio, 2008
25 20 Porcentaje 15 10 5 0
30 25 Porcentaje 20 15 10 5 0 I II III IV V VI VII VIII IX X
II
III
IV
VI
VII
VIII
IX
Ingreso (CC=.38)
IDH (CC=.36)
Ingreso (CC=.31)
IDH (CC=.17)
Recuadro 5.8 Progresividad del IVA
La recaudacin del IVA por bienes y servicios gravados a tasa general tiene una distribucin progresiva. Al ao 2008, el decil con menor ingreso contribuy con el 2% de este impuesto, mientras que el de mayor ingreso lo hizo con el 21% del total. Sin embargo, la distribucin era ms progresiva en 2006, cuando veces mayor (38%) mientras que el primer decil mantuvo su contribucin prcticamente constante (ver grfica 1). los deciles ms ricos contribuan con un porcentaje casi dos
Grfica 1 Contribucin a la recaudacin del IVA a tasa general por decil de ingreso, 2006-2008
40 30 Porcentaje 20 10 0
II
III
IV
VI
VII
VIII
IX
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en SHCP (2008a, 2010). 2006 (CC=.50) 2008 (CC=.31)
Fuente: SHCP (2008a, 2009).
Grfica 5.20 Aprovechamiento del subsidio implcito en bienes y servicios exentos del IVA, 2006-2008
30 25
Grfica 5.21 Distribucin del Programa de Apoyo Alimentario para Adultos Mayores por deciles de IDH e ingreso, 2008
30% 25% Asignacin segn IDH 20% 15% 10% 5% 0% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% I II III IV V VI VII VIII IX X 0% Asignacin segn ingreso
Porcentaje
20 15 10 5 0 I II III IV V VI VII VIII IX X
2006 (CC=.32)
2008 (CC=.41)
Ingreso (CC=.19)
Fuente: SHCP (2008a, 2010).
IDH (CC=-.18)
menos ingresos y 12.9% a los de mayores ingresos. No obstante, de acuerdo con el IDH, se asigna ms de 25% de los recursos a 10% de los hogares con menor desarrollo humano, aunque 10% de estos apoyos se concentra en el 10% de la poblacin con los mayores logros en desarrollo. En el Estado de Mxico slo es posible hacer un anlisis preliminar del programa Pensin Alimentaria para Adultos Mayores de 60 a 69 aos con base en el gasto ejercido por municipio, en vez de usar informacin individual, lo que limita la comparacin de los resultados. La grfica 5.22 muestra una distribucin progresiva: el programa asigna 50% de sus recursos a la tercera parte de los municipios con menor desarrollo humano (ver grfica 5.22).
En trminos generales se puede decir que los apoyos federales presentan una mayor progresividad respecto a los del DF y a los del Estado de Mxico, dado que s es posible comparar los primeros con cada apoyo local con informacin por completo compatible. Los apoyos del Estado de Mxico son casi tan progresivos como los del gobierno federal, mientras que los del DF estn lejos de esa progresividad (tanto el programa federal como el del Estado de Mxico asignan menos de 3% de recursos al 10% por ciento de la poblacin con mayor desarrollo humano, mientras que el DF asigna 10% de sus recursos a este mismo decil; en el caso del decil con menor desarrollo humano, el programa federal le asigna 52% de su gasto, mientras que el del DF y el Estado de Mxico lo hacen con 27 y 14%, respectivamente).
Grfica 5.22 Distribucin municipal de los programas alimentarios 70 y Ms y 60 a 69 por tercios de poblacin, 2008
100 Porcentaje del gasto
67
33
0 0 33 Porcentaje de poblacin 67 100
P70 y Ms
P60-69
Equidad
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de PNUD (2011).
Aunque la comparacin anterior parece sugerir que los apoyos del Estado de Mxico son ms progresivos que los del Distrito Federal, se requiere ms informacin sobre este punto; sin embargo, es posible hacer otras observaciones sobre estos programas en el contexto nacional (ver recuadro 5.9).
CRITERIOS DE EQUIDAD MS ALL DEL INGRESO: ASIGNAR MS A QUIEN MS LO NECESITA Y TRATAR IGUAL A LOS IGUALES
Desde su introduccin en el primer Informe Mundial sobre Desarrollo Humano, el IDH ha intentado ir ms all de la consideracin del PIB per cpita o del ingreso como indicadores de las condiciones de bienestar de las personas. Para ampliar este enfoque, el presente informe ha propuesto realizar el clculo del IDH para contar con indicadores por individuo y hogar, para profundizar el anlisis que antes slo era posible realizar con el ingreso. Esta propuesta confirma, con informacin pormenorizada, que la relacin entre desarrollo humano e ingreso no es automtica, por lo que debe analizarse por separado la asignacin del gasto pblico segn los niveles de desarrollo humano en grupos de poblacin especficos (ver grfica 5.23). Al igual que en los captulos anteriores, el IDH y sus componentes en este caso el ndice de ingreso (II), se emplean como elementos de una medida de carencia para evaluar la asignacin de los apoyos dirigidos al ingreso, tanto con criterios de equidad vertical (dar ms a quien ms lo necesita) como de equidad horizontal (dar trato igual a los iguales). El diagrama 5.2 sintetiza la construccin de los indicadores pertinentes.
definida por las carencias del II, con distintos grados de aversin a la desigualdad (e), donde un valor ms alto de (e) est asociado con una mayor aversin a la desigualdad (ver nota tcnica 6 al final del informe). El indicador de equidad vertical se obtiene al calcular la diferencia entre el CC del gasto que recomienda el ndice de ingreso y el CC del gasto observado. Este procedimiento se emplea para analizar la correspondencia entre la asignacin observada del gasto y el principio de equidad vertical que requiere que la poblacin con necesidades distintas sea tratada en forma diferente y en proporcin al indicador seleccionado de sus carencias. As, el ndice de equidad vertical (IEV) proviene de una resta simple de coeficientes de concentracin. Slo el programa Oportunidades asigna mayores transferencias a los grupos que ms lo necesitan, pues de acuerdo con los tres criterios de identificacin de carencias, obtiene un IEV menor a cero (ver grfica 5.24). El resto de los apoyos tiene un IEV positivo, lo que implica que sus distribuciones favorecen a quienes tienen necesidades relativamente menores. El mayor grado de inequidad corresponde a las pensiones (las cuales tienen el mayor IEV) y resulta relativamente moderado en el caso del Procampo. En conjunto, las transferencias muestran IEV positivos con todos los criterios, por lo que la importante contribucin a la equidad que realiza Oportunidades al focalizarse en la poblacin ms pobre se ve ms que contrarrestada por el resto de los apoyos, comenzando por las pensiones y los subsidios a la energa. En suma, las transferencias destinadas a apoyar el ingreso de los hogares no estn distribuyendo sus beneficios entre las personas con mayores necesidades. Adems, como se examinar a continuacin, ante grupos con iguales necesidades, es ms probable que los beneficios se otorguen a aqullos de mayores recursos. En lo que respecta a los programas de pensiones del Distrito Federal y el Estado de Mxico, se observa que el primero es regresivo con cualquier criterio de equidad considerado, mientras los del segundo son progresivos sin ambigedad (ver grfica 5.25). Este resultado es notable, porque si bien la intencin puede ser que los programas al menos sean neutrales (iguales beneficios para todos), en el DF tienden a favorecer a quienes menos lo requieren. Sin embargo, debe insistirse en que estos resultados no son estrictamente comparables, slo indicios de la equidad vertical que podra encontrarse con informacin ms completa.
Equidadhorizontal
Para estimar el grado en que una poltica atiende igual a necesidades iguales, se calcula el ndice de equidad horizontal (IEH), el cual se obtiene a partir del CC de la diferencia entre el gasto recomendado y el observado. El CC de esta nueva distribucin estandarizada por necesidades permite medir el grado de equidad horizontal al resumir en un nmero la desigualdad que
Equidadvertical
Cabe recordar que para el anlisis de la equidad vertical se estima primero una distribucin normativa del gasto, en este caso
queda despus de haber tomado en cuenta las diferencias de las necesidades. El IEH es un coeficiente de concentracin cuyos valores adoptan un rango entre -1 y 1. Si el IEH toma un valor de cero, existe equidad horizontal, ya que cada individuo o grupo recibe un monto de apoyo acorde a sus necesidades. Un valor mayor a cero indica desigualdad en la entrega de los beneficios (sesgo a favor de los ricos), ya que la poblacin de mayores recursos obtendra los mayores beneficios en relacin con sus necesidades. Finalmente, cuando el valor del IEH es menor a cero, indica un sesgo a favor de los pobres (ver diagrama 5.2).
La grfica 5.26 presenta los IEH de los programas orientados a apoyar el ingreso de los hogares de acuerdo a tres criterios de necesidades: dos criterios de asignacin con base en un proceso de optimizacin que aplica dos parmetros distintos de aversin a la desigualdad (e = 2 y e = 3), y un tercer criterio de asignacin proporcional respecto de carencias (1-IDH).10 Los resultados muestran que el programa Oportunidades es el nico que asigna a las personas con menores ingresos beneficios mayores a los que requeriran de acuerdo con sus necesidades de ingreso; este resultado es consistente al aplicar cualquiera de los tres criterios de necesidades mencionados.
10 Ver nota tcnica 6 al final del informe.
Recuadro 5.9 Los programas locales en un contexto nacional

Cmo se perciben las iniciativas locales a favor de los adultos mayores desde una perspectiva nacional? Este anlisis es posible si se construyen deciles de poblacin nacional, segn ingreso o IDH, y se ubica en ellos el gasto pblico para los programas del Distrito Federal y el Estado de Mxico, los cuales cuentan As, la Pensin Alimentaria para Adultos Mayores de 70 aos del Distrito Federal registra altos niveles de regresividad al tomar a la poblacin de todo el pas segn ingreso. Esto no es sorpresivo, pues no es en el DF donde se concentra la poblacin ms pobre del pas. Ante ese panorama, el programa asigna el 28% de sus beneficios al decil con mayores ingresos. Sin embargo, bajo un enfoque de desarrollo humano hay diferencias. Al considerar deciles segn nivel de desarrollo humano, el programa es menos regresivo, pues logra asignar cerca del 10% de los recursos al primer decil de IDH y 21% en el 10% de la poblacin con mayor nivel de desarrollo (ver grfica 1). En el Estado de Mxico, al generar deciles de poblacin con informacin municipal y reproducir el mismo anlisis para el agregado de los programas que operan, se observa que conforman el primer decil se beneficiaran con cerca del 15% del gasto mexiquense, mientras que los municipios que conforman el ltimo decil se beneficiaran con menos del 10%, tanto para el ordenamiento que ofrece el IDH como el ingreso (ver grfica 2). Los resultados anteriores no representan un argumento a favor o en contra de los programas de cada entidad para apoyar el bienestar de sus ciudadanos, sino una llamada para que este esfuerzo sea nacional y preferentemente como una poltica social de Estado.
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2008). Porcentaje Porcentaje
Grfica 1 Distribucin del programa Pensin Alimentaria para Adultos Mayores de 70 aos del DF por deciles nacionales de IDH e ingreso, 2008
30 25 20 15 10 5 0 I II III IV V VI VII VIII IX X
con la informacin pertinente.
Ingreso (CC=.49)
IDH (CC=.13)
Grfica 2 Distribucin agregada de los programas alimentarios para adultos mayores del Estado de Mxico, por deciles nacionales de IDH e ingreso, 2008
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
un mayor grado de progresividad. En este caso, los municipios
II
III IDH (CC=-.20)
IV
VI
VII
VIII
IX
Ingreso (CC=-.26)
Grfica 5.23 Ms all del ingreso: IDH e ingreso de los hogares

30,000
20,000 Ingreso 10,000
0 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 IDH 0.7 0.8 0.9 1
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2008). Nota: Para la elaboracin de esta grfica se construyeron 1,000 grupos de igual tamao, cada uno con la misma densidad de poblacin.
Diagrama 5.2 Medicin de la equidad vertical y horizontal

1. La equidad vertical (dar ms a quin ms lo necesita ) se obtiene mediante la diferencia entre el CC normativo y el CC observado de algn rubro de gasto ordenado por IDH:
Grfica 5.24 ndice de equidad vertical (IEV) de las transferencias al ingreso

Pensiones 1.0 0.8 0.6
Valores negativos: La distribucin del gasto rebasa el sesgo recomendado a favor de quienes ms necesidades tienen.
Valores positivos: Distribucin del gasto insuficientemente distributiva.
0.4 0.2 Total 0.0 -0.2 Oportunidades
()
0
Un valor de cero implica una distribucin del gasto de acuerdo a lo recomendado
(+)
-0.4 -0.6
2. La equidad horizontal (tratar igualmente a los iguales) se obtiene mediante el CC de la diferencia entre el gasto recomendado y el observado (EH) ordenado por ingreso:
Valores negativos: Ante dos grupos con iguales necesidades se favorece al que menos recursos tiene.
Valores positivos: Ante dos grupos con iguales necesidades se favorece al que ms recursos tiene. Procampo
Elctricos
e=2
Rezago II
e=3
()
0
Un valor de cero implica un tratamiento igualitario a los que tienen iguales necesidades
(+)
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2008). Nota: Conforme menor es el valor del ndice, el rubro de gasto cuenta con mayor equidad vertical. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
El resto de los programas muestra un trato desigual en favor de la poblacin con mayores recursos. Este resultado tambin es consistente al aplicar cualquiera de los tres criterios de asignacin de carencias. Las pensiones (IMSS, ISSSTE y Adultos Mayores) muestran un IEH cercano al lmite terico de acuerdo al criterio ms estricto (cuando el parmetro de aversin a la desigualdad,
e tiene un valor de 3). Esto indica que, dadas las mismas carencias de ingreso, las pensiones generan una considerable desigualdad entre iguales. En trminos generales, la evidencia muestra que a pesar del claro sesgo del programa Oportunidades a favor de los pobres, el total de las transferencias analizadas (que incluye al propio
programa Oportunidades, las pensiones, a Procampo y los subsidios al consumo de energa) presenta una desigualdad que favorece a los ms ricos. En lo que respecta a los programas de pensiones del Distrito Federal y del Estado de Mxico, se observa que, ante carencias de ingreso similares, los apoyos son muy diferentes, lo cual indica que aunque los montos de las transferencias sean fijos, no estn llegando a todos los que presentan iguales ingresos. Esto muestra una notoria falla de inclusin, pues un nmero considerable de individuos de grupos con ingresos parecidos estn dejando de aprovechar el programa. En ltimo trmino, estas omisiones actan contra los individuos de bajos ingresos, lo que da un sesgo inequitativo a los programas (ver grfica 5.27). Sin embargo, debe insistirse en que estos resultados no son estrictamente comparables sino slo indicativos de la equidad horizontal que podra encontrarse con informacin ms completa.
siste en que slo la poblacin pobre reciba recursos y que stos sean proporcionales a su nivel de pobreza; adems, ante carencias iguales se asignaran recursos iguales. Este criterio puede ser captado en las asignaciones recomendadas haciendo que stas
Grfica 5.26 ndice de equidad horizontal (IEH) de las transferencias al ingreso
1.0 0.8 0.6 0.4 Total 0.2 0.0 -0.2 -0.4
Pensiones
Oportunidades
Pobrezayequidad
El anlisis previo ha partido del supuesto de que personas con mayores necesidades deben recibir ms y aqullos en condiciones iguales deben recibir lo mismo. Sin embargo, estos principios son insuficientes en el caso del gasto destinado al combate a la pobreza, pues podran implicar que una persona que no es pobre reciba algn apoyo y dos personas igualmente no pobres recibieran lo mismo. Un criterio adicional, que eleva la exigencia de los anteriores para definir las asignaciones de recursos contra la pobreza, con-
Elctricos
Procampo
e=2
Rezago II
e=3
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2008). Nota: Conforme menor es el valor del ndice, el rubro de gasto cuenta con mayor equidad horizontal. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
Grfica 5.25 ndice de equidad vertical (IEV) de programas del DF y el Estado de Mxico
Adultos Mayores (DF) 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0 -0.1 -0.2 -0.3
Grfica 5.27 ndice de equidad horizontal (IEH) de programas del DF y el Estado de Mxico
Adultos Mayores (DF) 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0
60 a 69 (Edomex)
70 y Ms (Edomex)
60 a 69 (Edomex)
70 y Ms (Edomex)
e=2
e=3
Rezago II
e=2
e=3
Rezago II
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de PNUD (2011). Nota: Conforme menor es el valor del ndice, el rubro de gasto cuenta con mayor equidad vertical. El rea sombreada corresponde a valores menores que cero.
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de PNUD (2011). Nota: Conforme menor es el valor del ndice, el rubro de gasto cuenta con mayor equidad horizontal.
sean proporcionales a la contribucin de cada persona a la pobreza general, captada esta contribucin mediante indicadores que toman en cuenta la magnitud, intensidad y desigualdad de la pobreza (ver recuadro 5.10). Una vez redefinida la asignacin recomendada del gasto en funcin de la pobreza, puede regresarse al clculo de los ndices de equidad vertical y horizontal. Al realizar los clculos de los IEV ms exigentes se observa que Oportunidades, el programa ms progresivo de los analizados, es equitativo verticalmente, pero tiene margen para mejorar su focalizacin, pues muestra cierto grado de inequidad cuando se
Recuadro 5.10 Asignacin del gasto contra la pobreza

Una forma de evaluar la asignacin del gasto contra la pobreza es comparar los recursos que recibe un hogar con la pobreza que presenta. Un criterio simple sera asignar proporcionalmente el gasto respecto al nivel de carencias, de modo que un grupo que represente un 1% de la pobreza total reciba un 1% del gasto respectivo. En consecuencia, quien no sea pobre no recibir recursos contra la pobreza. Este ejercicio se ha realizado para el programa Oportunidades utilizando un ndice sensible a la desigualdad entre las personas pobres (el Foster-Greer-Thorbecke o FGT) con base en las lneas de pobreza del Coneval para zonas rural y urbana. El ndice FGT slo considera el nmero de personas pobres en su versin ms simple (FGT0), pero puede tomar en cuenta el grado de su pobreza en una de sus versiones (FGT1) e incluso dar ms importancia a los ms pobres en otra de ellas (FGT2). Este indicador permite recalcular los ndices de equidad vertical y horizontal con mayor grado de exigencia distributiva. Sin embargo, este ejercicio debe reconocer al menos las siguientes limitaciones: La pobreza es multidimensional y difcilmente esto puede ser reflejado por una medicin monetaria de la pobreza. Las lneas de pobreza admisibles pueden variar, aunque se considera aqulla que abarca a toda la poblacin pobre. Podra pedirse, an, un criterio ms exigente: remediar primero la pobreza del ms pobre para luego atender la del siguiente ms pobre, y as sucesivamente. Una tarea para el futuro es el uso de la medida multidimensional de pobreza del Coneval para guiar la asignacin del gasto contra la pobreza en general.
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Foster, Greer y Thorbecke (1984) y Coneval (2009).
considera la brecha de pobreza y/o la desigualdad que enfrentan las personas y no slo el hecho de que son pobres (ver grfica 5.28). Esta inequidad es atribuible a que Oportunidades proporciona apoyos de monto fijo a los beneficiarios que cumplen las condiciones para serlo, y no grada el monto de sus transferencias en funcin del grado de pobreza del receptor, ajuste fuera de las posibilidades del programa debido a que ello demandara una gran cantidad de informacin que adems puede ser manipulada. En cuanto al IEH, el programa Oportunidades nuevamente resulta equitativo con este incremento en exigencia distributiva, aunque esto ocurre cuando slo se distingue si una persona es pobre o no (ver grfica 5.28). Si adems se toma en cuenta el grado de pobreza de las personas, el programa comienza a presentar sesgos en favor de la poblacin de ms ingreso, tendencia que se acenta al dar ms peso a las carencias de los ms pobres. Esto podra revelar que, al presentarse dos hogares igualmente pobres en trminos de ingresos (netos de regalos), aqullos con ms ingresos totales terminan con ms beneficios, adems de lo sealado antes para el caso del IEV.
LA NECESIDAD DE FOCALIZAR
Al liberar parte del ingreso para otros fines, las transferencias pblicas constituyen un instrumento para aumentar las opciones de eleccin de las personas. Sin embargo, la ausencia de criterios mnimos de equidad en la asignacin del gasto puede coartar la ampliacin de la libertad de quienes ms limitada la tienen. Desde esta perspectiva, el presente captulo analiz las transferencias a los hogares en Mxico. Los subsidios generalizados, los subsidios agrcolas y el gasto en pensiones muestran una dbil focalizacin en comparacin con el gasto dirigido. Adems, la regresividad de los distintos
Grfica 5.28 ndices de equidad vertical y horizontal del programa Oportunidades con asignaciones segn pobreza
-0.05 IEV 0.10 0.18
-0.01 IEH 0.14 0.22 -0.10 -0.05 0.00 FGT(=0) 0.05 0.10 FGT(=1) 0.15 FGT(=2) 0.20 0.25
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico , con base en Scott (2009a). Nota: Conforme menor es el valor del ndice, el rubro de gasto cuenta con mayor equidad vertical u horizontal.
Grfica 5.29 Coeficientes de concentracin de apoyos dirigidos al ingreso por clasificacin de IDH e ingreso, 2008
Pensiones ISSSTE
Pensiones contributivas
IEPS gasolinas
Transferencias
Pensiones IMSS
Energticos
Elctrico residencial
Agrcolas (Procampo- ENIGH)
Dirigidos (2006)
Pensiones no contributivas (Ad. May.)
Oportunidades
-0.8 -0.6 -0.4 -0.2 0.0 Ingreso 0.2 0.4 IDH 0.6 0.8
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con informacin de la ENIGH (2006, 2008). Nota: IEPS es el impuesto especial sobre produccin y servicios (gasolinas y diesel). Pensiones no contributivas se refiere a los programas de adultos mayores.
tipos de gasto aumenta en relacin directa con el monto del gasto pblico que representan. Hasta el ao 2008, la poblacin que ms se beneficiaba del gasto en pensiones contributivas (IMSS e ISSSTE) era la que tambin haba obtenido los mayores logros en desarrollo humano. Este rubro absorbi 46% del gasto en transferencias y fue el ms regresivo de los apoyos analizados, con un CC de 0.54 (ver grfica 5.29). A la regresividad del gasto en pensiones le sigue la de los subsidios al consumo de energa (gasolinas y electricidad), que representaron 39% del total de los apoyos analizados, con un CC de 0.30. Por su parte, los subsidios agrcolas, con 8% de las transferencias, no presentan un panorama claro cuando debieran ser progresivos. En este sentido destaca Procampo, cuyos resultados reflejan la dualidad de sus objetivos: se muestra regresivo si se toma en cuenta la dotacin de tierras, y dbilmente progresivo si se analiza a partir de los registros de hogares. En contraste, el gasto dirigido muestra una notable progresividad al beneficiar en mayor medida a quienes han obtenido los
menores logros en desarrollo humano. Sin embargo, este gasto representa menos de 10% de los apoyos analizados (con un CC de -0.36), y su progresividad est determinada en buena medida por la del programa Oportunidades (con un CC de -0.53). El balance general es poco optimista, pues el gasto dirigido no logra revertir el efecto agregado del resto de las transferencias analizadas, que en conjunto son evidentemente regresivas, con un CC de 0.36. Este panorama se ha confirmado con un anlisis de equidad vertical y horizontal y conduce a una de las conclusiones centrales de este informe: es urgente focalizar las transferencias al ingreso en quienes padecen mayores carencias de desarrollo en el pas.
Nada resulta ms sorprendente para el que examina los asuntos humanos con mirada filosfica que la facilidad con que la mayora es gobernada por la minora David Hume
Discrecionalidad en el uso de los recursos pblicos
El desarrollo humano concebido como libertad implica que las personas sean agentes de sus propios objetivos. En lo que concierne al gasto pblico, la forma mnima de actuacin de los ciudadanos consiste en expresar su valoracin de cmo debieran usarse esos recursos y tener la posibilidad de dar seguimiento a su ejercicio. En una democracia representativa, los individuos delegan estas facultades en instituciones como los poderes Ejecutivo o Legislativo, por medio del voto, y esperan ver sus
preferencias convertidas en criterios para el diseo y aplicacin de las polticas pblicas (ver recuadro 6.1). Los captulos anteriores han mostrado que en Mxico persiste una incapacidad sistmica para dirigir el gasto pblico a los segmentos de menor ingreso o desarrollo: la distribucin de los fondos entre entidades federativas, municipios e individuos se aleja de manera notoria de los criterios de equidad e incluso genera desigualdades donde hay una base inicial de igualdad.
Recuadro 6.1 La representacin poltica

Qu es la representacin? Se trata de que los representantes sean un espejo de la opinin pblica o elementos simblicos como la bandera? La representacin se limita a un conjunto de acuerdos formales para conferir autoridad a los gobernantes? Si bien hay muchas preguntas relacionadas con la representacin, vale la pena reflexionar en torno a la siguiente: es la representacin poltica una manera de actuar por los representados? Representacin puede entenderse como la atencin del inters de los representados, donde el representante debe actuar de forma independiente y sus acciones deben ser discretas y estar acompaadas por el discernimiento, y el representado debe ser capaz de actuar y de hacer juicios independientes, y no comportarse como un mero necesitado de cuidado. El representante poltico moderno acta dentro de una compleja red de presiones, demandas y obligaciones. Por ejemplo, un legislador debe perseguir el inters de su electorado local, pero al mismo tiempo debe velar por el inters nacional. Adems,
Fuente: Pitkin (1985).
como poltico profesional que acta en un marco de instituciones polticas, responde en cierto grado a los intereses de su partido poltico, sin contar que tendr opiniones y perspectivas personales sobre diferentes temas. Este tipo de representacin poltica es un concierto pblico e institucionalizado, donde el representante no actuar solo, sino como miembro de un cuerpo representativo, que interpretar el inters pblico y ser objeto de la opinin pblica. Adems, ms all de las medidas particulares que respondan a momentos concretos, existir el potencial de tomar acuerdos sistemticos a largo plazo. En general, un gobierno representativo no mostrar control sobre sus representados, sino justamente al revs, sus representados tendrn el control sobre lo que el gobierno hace. Los representados actuarn a travs de sus representantes y no sern meros receptores pasivos de las acciones de stos.
Discrecionalidad en el uso de los recursos pblicos 161
Este resultado no parece corresponder a las expectativas de la mayora de la poblacin. En el captulo inicial se hizo una resea sobre el uso poltico del gasto pblico y se mostraron vnculos claros entre intereses de grupos y el uso de recursos pblicos y de la forma en que grandes empresas y sindicatos intentan influir en la agenda institucional. Ante esta situacin, el control del gasto y su transparencia, en oposicin a su uso discrecional y la falta de rendicin de cuentas, son temas cruciales y obligan a plantear preguntas sobre la capacidad de las instituciones presupuestales para promover con criterios firmes y claros el desarrollo humano. Mltiples factores institucionales pueden afectar las decisiones de gasto pblico. Este captulo destaca cuatro de gran pertinencia: el cumplimiento de las normas formales de registro y distribucin de los recursos federales; las reglas que favorecen la concentracin del poder de decisin en el Poder Ejecutivo; las capacidades institucionales de gestin, y la evaluacin del impacto de las polticas pblicas. Las siguientes secciones describen cmo esos factores derivan en un entorno de ejercicio y supervisin del gasto propicio para la actuacin discrecional de algunas autoridades, finalmente se propone una serie de medidas que pueden fomentar un ejercicio ms transparente y adecuado de los recursos pblicos.
un sistema de contabilidad gubernamental. Estos sistemas debern aportar elementos tiles (e idealmente suficientes) para el control de la gestin pblica, la evaluacin del desempeo de los procesos organizacionales y de los resultados, y para dar contenido al sistema de rendicin de cuentas (Lpez 2009).
La elaboracin del presupuesto y su monitoreo

Las polticas y programas diseados para cubrir las necesidades de los ciudadanos tienen su representacin financiera en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF). Por ello se dice que el presupuesto revela las prioridades, los objetivos y la distribucin de los recursos pblicos a la sociedad. El gobierno planea y formula un presupuesto considerando los ingresos futuros y las necesidades a cubrir de los diversos sectores en la sociedad cada ao. En el mbito nacional, sta es una labor del Poder Ejecutivo coordinada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). Una vez recabada la informacin para elaborar el presupuesto del ao siguiente, el Ejecutivo presenta su propuesta presupuestal a la Cmara de Diputados para su revisin, discusin y aprobacin. Luego de la negociacin sobre
Recuadro 6.2 El proceso de aprobacin del presupuesto
CONTROL DE LA GESTIN PBLICA Y EVALUACIN DEL DESEMPEO: LAS NORMAS FORMALES DE REGISTRO Y DISTRIBUCIN DE LOS RECURSOS PBLICOS1
Un antecedente importante del sistema presupuestal es la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal en Mxico de 1976. Desde entonces, los temas claves en la evolucin del sistema han sido la descentralizacin, el combate a la corrupcin y el control del dficit pblico. Una de las grandes reformas, aprobada tras la crisis econmica de 1994, oblig al pas a reforzar sus controles de gasto. A partir de entonces ha sido necesario transitar del equilibrio fiscal hacia un proceso presupuestario que se inicie con la planeacin y se oriente a lograr resultados (Lpez 2009). Entre 2007 y 2009 se hicieron reformas constitucionales para integrar la evaluacin del ejercicio del presupuesto y la forja presupuestaria. Los artculos 73 y 79 se reformaron para asignar al Congreso el papel de agente regulador de la contabilidad gubernamental. En 2008 se hizo una reforma que buscaba armonizar la contabilidad gubernamental en todos los niveles de gobierno y en todos los poderes. Esta Ley de Contabilidad Gubernamental cre el marco institucional que ayudar a desarrollar los criterios que regirn la emisin de informacin financiera y el diseo de
1 Seccin elaborada con base en Ortega y Sour (2008).
El Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) es el plan del Ejecutivo para gastar lo obtenido a travs del pago de impuestos (e.g. IVA e ISR), de los productos (e.g. petrleo) y servicios que vende; del pago por derechos (e.g. uso de carreteras), y de los permisos por alguna concesin. El proceso presupuestario considera cuatro fases: formulacin/ programacin; discusin/ aprobacin; ejecucin, y control/auditora. El Ejecutivo presenta el Proyecto de PEF en la Cmara de Diputados a ms tardar el 8 de septiembre. Una vez que llega a la Cmara, se turna a la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica para que sus miembros lo dictaminen.1 Luego, se enva al Pleno de la Cmara para que todos los diputados lo discutan y voten a ms tardar el 15 de noviembre. Los diputados pueden aprobar el proyecto de presupuesto con o sin cambios. Despus de que la mayora de los diputados aprob el proyecto, ste puede publicarse en el Diario Oficial de la Federacin, de tal modo que pueda ejercerse el ao entrante. El siguiente cuadro ilustra de manera esquemtica este proceso.
1 Un dictamen es un documento en el que se emite la resolucin (positiva o negativa) acordada por la mayora de los integrantes de la Comisin legislativa. Las iniciativas dictaminadas en sentido positivo se turnan al Pleno, donde se discuten y votan. Las dictaminadas en sentido negativo no se discuten ni se votan y pueden volver a presentarse hasta el periodo legislativo siguiente.
la asignacin y financiamiento de los intereses de diversos actores polticos que ocurre en la Cmara, la propuesta se aprueba y se publica en el Diario Oficial de la Federacin (ver recuadro 6.2). A lo largo del ejercicio fiscal se realizan auditoras al gasto asignado a diversos organismos y entidades. Al final del ao la Auditora Superior de la Federacin (ASF) revisa los registros contables gubernamentales de la Cuenta de la Hacienda Pblica (CHP), donde se informa cul fue el gasto efectivamente realizado en comparacin con el aprobado originalmente. La informacin que se presenta en la CHP permite transparentar muchas actividades del gobierno federal. Sin embargo, las entidades federativas y los gobiernos locales tambin deben ser transparentes. Si bien la Cuenta Pblica presenta el monto de las Aportaciones transferidas a cada una de las entidades federativas en Mxico, es necesario conocer con ms detalle a dnde se dirigen los recursos pblicos, si se ejercieron en forma eficiente, y si los objetivos y metas previstos se cumplieron. Pero no slo se trata de transparentar estos Ramos, sino de crear las condiciones para mejorar la evaluacin cuantitativa y cualitativa de los recursos pblicos en todos los niveles de gobierno.
Esta perspectiva parte de la idea de que la Constitucin y las leyes federales son la mxima expresin formal de las reglas de accin colectiva y que son reconocidas por toda la sociedad mexicana. La modificacin de estas normas requiere que la gran mayora de los representantes de la voluntad de los mexicanos est de acuerdo con su contenido e implicaciones. Por ello, aunque los estados son libres y soberanos, se encuentran sujetos a dicha normatividad por formar parte de la Federacin mexicana (Cejudo 2007). De la misma forma, los municipios deben acatar el marco jurdico estatal. Uno de los elementos que refleja la transparencia en la relacin entre los gobiernos estatales y los municipios es el manejo de los recursos provenientes del Ramo 33. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM) son casos especialmente interesantes (Ortega y Sour 2008).2
2 Aunque pudiera considerarse la posibilidad de incluir el estudio de los recursos que se canlizan a estados y municipios mediante convenios administrativos con la Federacin, dichos recursos son de naturaleza y finalidad diversa, por lo que no pueden estudiarse de manera sistemtica. Adems, no existe normatividad federal que obligue a las entidades federativas a celebrar este tipo de acuerdos que se generan a iniciativa de los gobiernos estatales.
Cuadro 1 El proceso de aprobacin del presupuesto Elaboracin de iniciativa de PEF por el Poder Ejecutivo
Vale la pena destacar que desde 1997, cuando el PRI perdi la posibilidad de aprobar el proyecto de presupuesto del Presidente sin necesidad de negociar con otros partidos polticos, la Cmara de Diputados ha hecho valer su capacidad de incidir en el tipo de poltica presupuestaria que se implementa en Mxico. En otras palabras, los diputados han modificado el PEF de acuerdo con sus prioridades y/o intereses. Sour, Ortega y San Sebastin (2003) muestran, por ejemplo, que la Legislatura LVII (1998- 2000) modific el proyecto de presupuesto del Ejecutivo de tal modo que
Cmara de Diputados
Comisin de Programacin y Presupuesto
benefici a los estados y municipios, mientras que disminuy los recursos para el rescate bancario, las provisiones salariales y el Poder Judicial. Por su parte, la LVIII Legislatura (2000- 2003) modific el PEF y aument el gasto neto total destinado principalmente a provisiones salariales, al Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) y al sector agrcola. Esto no
Pleno (votacin)
Aprobacin (por mayora)
Aprobacin con modificaciones (por mayora)
No se logra acuerdo
favoreci al Poder Judicial, Pemex ni a los Adeudos de Ejercicios Anteriores (Adefas).

Fuente: Casar y Hernndez (1999) y Sour, Ortega y San Sebastin (2003).
Promulgacin y publicacin en el
Diario Oficial de la Federacin
Fuente: Casar y Hernndez (1999).
Desde esa perspectiva, resultan particularmente transparentes aquellas entidades federativas que acatan la normatividad federal en lo relacionado con el FAIS y el FAFM. Esto es examinado ms adelante.
Recuadro 6.3 Fondos que conforman el Fondo de Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios (FAFEFM) o Ramo 33
FAEB Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal FASSA FAIS Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, dividido en: FAISE (Fondo para la Infraestructura Social Estatal) FAISM (Fondo para la Infraestructura Social Municipal) FAFM Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (antes conocido como Fortamun) FAM FASP FAETA Fondo de Aportaciones Mltiples Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos
Fuente: Ortega y Sour (2008).
La importancia creciente de los recursos para reducir asimetras regionales: FAIS y del FAFM
El FAIS y el FAFM surgieron en 1997 con la adicin del captulo V a la Ley de Coordinacin Fiscal Federal (LCFF), la cual incorpor en el PEF el Fondo de Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios (FAFEFM), mejor conocido como Ramo 33,3 el cual se constituy con los recursos que la Federacin trasladaba por medio de convenios individuales (Colmenares 1999; Ortega 2004). La innovacin ms importante con la creacin del Ramo 33 en el marco formal del gasto pblico (con la aprobacin en 1997 de los fondos del mismo en el PEF) fue la definicin de reglas fijas para asignar los recursos y la distribucin geogrfica de los mismos, desde el momento de su aprobacin presupuestal (Scott 2004). Con estas reformas a la LCFF se logr integrar e institucionalizar en este Ramo conceptos de gasto social que estaban dispersos en el PEF (Colmenares 1999). Con el nuevo Ramo 33 se pas del predominio del Poder Ejecutivo a la participacin del Poder Legislativo en la toma de decisiones. Ello permiti una mayor autonoma en la gestin de los recursos que reciben las entidades federativas, pero al mismo tiempo posibilit que su manejo pudiera ser heterogneo y en ocasiones poco transparente (ver recuadro 6.3). Entre 1998 y 2010 las Aportaciones federales promedio del Ramo 33 a los estados aumentaron de 3 mil 800 millones de pesos a 14 mil 400 millones en trminos reales, un crecimiento promedio anual de 11.6%.4 Las entidades federativas cuyas asignaciones se incrementaron ms durante ese periodo fueron el Estado de Mxico, Puebla y Baja California, mientras las de menor crecimiento fueron el Distrito Federal, Baja California Sur y Campeche. El Ramo 33 es un importante instrumento para subsanar las persistentes asimetras regionales. La proporcin que representa el Ramo 33 respecto de los ingresos propios es ms alta en Oaxaca, Chiapas y Guerrero, mientras en el Distrito Federal, Nuevo Len y Jalisco es la ms baja, por contar con los mayores ingresos propios. 5
3 En lo sucesivo se utilizar indistintamente Ramo 33, FAFEFM o Aportaciones federales. 4 Cifras a precios de agosto de 2010. 5 Los ingresos propios se definen como la suma de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y mejoras. Es la totalidad de percepciones estatales y municipales, provenientes de fuentes normales y ordinarias que no son consideradas transferencias de recursos federales.
En trminos absolutos, el Distrito Federal y el Estado de Mxico reciben la mayor cantidad de recursos provenientes de Ramo 33 (aunque el primero no recibe del FAISM), pero tambin generan los mayores ingresos propios. Si se consideran nicamente cifras ejercidas, las entidades federativas recibieron a travs del Ramo 33, en promedio, 2.18 veces el monto de sus ingresos durante el periodo 1998-2005. Lo anterior sugiere un proceso de desconcentracin del gasto ms que uno de descentralizacin fiscal completa. El gobierno federal se ha limitado a dotar de recursos a las entidades federativas, sin que los gobiernos locales hayan ampliado sus facultades para captar otro tipo de fondos. A casi 10 aos de la creacin del Ramo 33, el crecimiento promedio de los ingresos propios de las entidades federativas ha sido negativo y los municipios han reducido su esfuerzo fiscal (Hernndez e Iturribara 2003; Sour 2004; y Raich 2007). De los fondos que componen al Ramo 33, los recursos del FAIS destinados a los municipios (FAISM) y el FAFM se canalizan directamente a los gobiernos locales. Entre 1998 y 2010 los recursos del FAIS y el FAFM representaron, respectivamente, 8.4 y 8.2% del Ramo 33, con variaciones marginales de un ao a otro durante el periodo.
Si bien la distribucin del FAIS se basa en una frmula que incorpora criterios poblacionales y de rezagos en desarrollo, existen importantes diferencias. Las entidades que recibieron los mayores montos entre 1998 y 2010 fueron Veracruz, Chiapas y Oaxaca y las que recibieron menos fueron Baja California Sur, Colima y Aguascalientes (no se incluye el Distrito Federal, que solamente recibe recursos del FAFM). En cuanto a los fondos del FAFM, distribuidos segn el nmero de habitantes, las entidades que ms recursos recibieron durante el mismo periodo fueron el Estado de Mxico, Veracruz y el Distrito Federal, y los que recibieron menos fueron Baja California Sur, Colima y Campeche (ver cuadro 6.1). Las entidades que registraron las tasas ms altas de crecimiento real de recursos del FAIS entre 1998 y 2010 fueron Chiapas, Oaxaca y el Estado de Mxico, mientras Baja California Sur, Colima y Aguascalientes registraron las ms bajas. En cuanto al FAFM, en el mismo periodo Quintana Roo, Baja California Sur y Baja California presentaron las tasas ms altas de crecimiento real, mientras Michoacn, Zacatecas y el Distrito Federal, mostraron las ms bajas.6
Especficamente, el artculo 32 de la LCFF estipula que en el Presupuesto de Egresos de la Federacin se reservar para el FAIS el equivalente a 2.5% de la Recaudacin Federal Participable (RFP) y estos recursos se pagarn a los estados cada mes durante los primeros 10 meses del ao, por partes iguales. Las entidades federativas, a su vez, estn obligadas a entregar a sus municipios los recursos correspondientes utilizando el mismo calendario que la Federacin.
Cuadro 6.1 Recursos recibidos por concepto de FAIS y FAFM por entidad federativa, 1998-2007
Estado
FAIS
Promedio Posicin
FAFM
Promedio Posicin
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila
67 105 35 150 1.457 276 130 47 233 703 1.095 460 477 1.109 734 159 127 171 1.237 1.073 201 109 223 482 144 362 243 128 1.525 324 273
29 28 31 22 2 14 24 30 17 8 5 11 10 4 7 21 26 20 3 6 19 27 18 9 23 12 16 25 1 13 15
136 365 62 98 561 436 327 78 943 204 661 434 317 898 1.881 560 221 130 548 485 725 202 131 358 325 315 269 393 138 974 236 190
27 14 32 30 7 11 16 31 3 23 6 12 18 4 1 8 22 29 9 10 5 24 28 15 17 19 20 13 26 2 21 25
El incumplimiento de la normatividad federal relacionada con el FAIS y el FAFM

Un indicador de la formalidad y transparencia presupuestal de las entidades federativas es el cumplimiento de los requisitos de publicacin y calendarios especficos para la distribucin de los recursos del FAIS y el FAFM a los municipios. La revisin de los acuerdos de distribucin de cada entidad federativa, es el instrumento natural donde debera aparecer esta informacin por disposicin federal y aporta datos claves. La calidad del contenido de los acuerdos de distribucin de los estados permite conocer en detalle tanto el monto como las fechas especficas de pagos de ambos fondos a cada municipio. En la presente seccin se verificar que los acuerdos de distribucin de los aos fiscales 2007 y 2008 contengan indicaciones explcitas para publicar la distribucin del FAIS y del FAFM por municipio, y que incluyan el calendario de ministraciones con los montos que cada municipio recibir en las fechas sealadas. El captulo quinto de la Ley de Coordinacin Fiscal Federal (LCFF) correspondiente a las Aportaciones federales a entidades federativas y municipios regula el destino y la distribucin de los recursos del Ramo 33. Los artculos 35 y 36 de dicha ley federal estipulan que las entidades federativas estn obligadas a publicar en los diarios oficiales estatales los acuerdos de distribucin del FAIS y del FAFM a ms tardar el 31 de enero de cada ao.
6 La evolucin detallada del FAIS y el FAFM y del FAFEFM, en general, se encuentra en Ortega y Sour (2008).
Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo Sinaloa San Luis Potos Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas
Fuente: Ortega y Sour (2008). Nota: Cifras de gasto ejercidas en millones de pesos constantes 1998 utilizando el deflactor del PIB 1993 base 1998.
El artculo 36 de la LCFF estipula que los recursos del FAFM que se distribuirn cada ao debern ser equivalentes a 2.35% de la RFP. Tambin seala que cada estado tiene la obligacin de publicar los montos que entregar a cada municipio, as como el calendario de pagos mensuales. El hecho de que los gobiernos estatales estn obligados por ley a reconocer los recursos del FAIS y del FAFM, y existan disposiciones que regulan la publicacin de calendarios con montos y fechas especficos para la entrega de estos fondos a los municipios, permite a los gobiernos locales planear sus obras y acciones con oportunidad, al mismo tiempo que reduce el margen de discrecionalidad y uso poltico de estos recursos por los poderes ejecutivos estatales. Por ello, estas disposiciones son de gran relevancia dentro del marco institucional de las relaciones intergubernamentales de gasto pblico. En 2007 y 2008, slo 10 entidades federativas cumplieron las disposiciones de la LCFF sobre reconocimiento y calendario de ambos fondos, con montos y fechas: Aguascalientes, Baja California, Campeche, Nayarit, Nuevo Len, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Yucatn y Zacatecas. A su vez, 11 entidades mejoraron en 2008 la calidad de la informacin que publican en sus acuerdos: Baja California Sur, Coahuila, Colima, Estado de Mxico, Guanajuato, Michoacn, Morelos, Puebla, San Luis Potos y Veracruz. En este grupo puede incluirse al Distrito Federal, que slo recibe el FAFM, pero cumple los requisitos estipulados para la entrega de estos recursos. Si se suman los estados que cumplieron en 2007 y los que en 2008 mejoraron el contenido de sus acuerdos, se puede afirmar que 21 de las 32 entidades federativas (dos tercios del total) cumplieron en 2008 los lineamientos que establece la LCFF. Los acuerdos de Chihuahua, Guerrero y Quintana Roo mejoraron entre 2007 y 2008, pero es necesario que publiquen las fechas exactas en que realizan los pagos mensuales del FAIS a sus municipios. Los montos han crecido en trminos reales en estas entidades durante los aos recientes (ver cuadro 6.2). En 2008, Chiapas, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quertaro y Tlaxcala reconocan en sus acuerdos de distribucin tanto el FAIS como el FAFM; sin embargo, no detallaron sus calendarios de entrega de recursos. Finalmente, Jalisco fue la nica entidad que en ese ao no reconoci ninguno de los dos fondos ni public su calendario de ministraciones en su acuerdo de distribucin, por lo que puede afirmarse que fue el nico estado que no cumpli en absoluto los requisitos estipulados en la LCFF en 2008. Aunque ms de la mitad de las entidades federativas cumplen los lineamientos de la LCFF en sus acuerdos de distribucin, existen casos destacables en distintos sentidos. Por ejemplo Veracruz cumpli sus acuerdos de distribucin del FAIS en 2008.7 Este resultado es alentador, pues cuando se analiza la normatividad y
7 A partir de ahora se emplear el trmino acuerdos para referirse a los acuerdos de distribucin del FAIS.
la informacin sobre el monto de los recursos asignados a cada fondo, se observa que Veracruz ocupa el primer lugar nacional cuando se ordenan a los estados de la Repblica por recursos promedio recibidos a travs del FAIS durante los primeros diez aos del Ramo 33 (ver cuadro 6.1). Casos opuestos son Chiapas y Oaxaca, que no cumplieron sus acuerdos del FAIS, a pesar de
Cuadro 6.2 Calidad de los acuerdos de distribucin por entidad federativa, 2008
Acuerdos de Distribucin
Calendario de Ministracin FAFM Publicacin de Distribucin FAFM Calendario de Ministracin FAIS Publicacin de Distribucin FAIS
Estado
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Estado de Mxico Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas
Fuente: Ortega y Sour (2008).
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que ocupan, respectivamente, el segundo y el tercer lugar entre los estados ms beneficiados por este fondo. Destaca tambin el hecho de que Aguascalientes, uno de los estados que, en promedio, recibi menos recursos del FAIS durante el periodo 1998-2007, s cumpli las disposiciones de la LCFF sobre la publicacin de acuerdos. En sentido opuesto destaca Jalisco, que no reconoce ni publica sus calendarios de pagos en sus acuerdos de distribucin, y sin embargo ocupa la dcima posicin entre los estados que, en promedio, recibieron ms recursos del FAIS entre 1998 y 2007. An ms preocupante resulta el hecho de que seis estados que siguen siendo deficientes en el cumplimiento de acuerdos y en la publicacin de calendarios de distribucin de recursos desde 2007 tienen, en promedio, un IDH menor a la media nacional (Chiapas, Durango, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca y Tlaxcala). Ente ellos destacan Chiapas, Guerrero y Oaxaca, las entidades de menor IDH en el pas. En cuanto al FAFM, entre las cinco entidades que recibieron ms recursos de este fondo, slo Jalisco (que ocupa la cuarta posicin) no cumpli en un solo ao la normatividad para la publicacin de sus acuerdos, a diferencia de los estados de Mxico, Veracruz, Puebla y el Distrito Federal, que cumplieron completamente la normatividad. De las cinco entidades que obtuvieron en promedio menos recursos del FAFM, Quintana Roo es la nica que no cumpli en su totalidad los requisitos para la publicacin de sus acuerdos, mientras el resto de este grupo (Baja California Sur, Colima, Campeche y Nayarit) s observaron las disposiciones de la LCFF. Este anlisis sobre el FAIS y el FAFM ilustra el grado de cumplimiento de la normatividad federal en la distribucin de los recursos federales que llegan a los municipios por conducto de los gobiernos estatales. Sin embargo, es conveniente determinar el nivel en el cual las entidades federativas regulan al Ramo 33 dentro de la pirmide de la jerarqua normativa, que adems de los acuerdos de distribucin incluye la Ley de Coordinacin Fiscal, la Ley de Ingresos, la Ley de Egresos y el Decreto de Presupuesto de Egresos de cada entidad federativa. Ortega y Sour (2008) descubrieron que la mayora de los estados dan al FAIS y al FAFM un tratamiento equivalente al de un programa anual, lo que significa que en esos estados las reglas de administracin, aplicacin y fiscalizacin de los recursos del Ramo 33 son modificadas cada ao (ya sea por el Congreso estatal, en la aprobacin del presupuesto de egresos, o por el Ejecutivo estatal, mediante la publicacin de acuerdos secretariales). Este hecho genera incertidumbre y descontrol en el ejercicio y fiscalizacin de los recursos. El Ramo 33 no es un programa anual de la Federacin, sino parte del presupuesto federal, por lo que todas las entidades federativas deberan tener una ley clara que regule la incorporacin
de los fondos de Aportaciones federales al presupuesto, y que dichos recursos se reflejen tanto en la Ley de Ingresos como en el Presupuesto de Egresos de cada entidad. Baja California, Nayarit y Nuevo Len son las entidades con las normas ms inestables a largo plazo, pues ninguna de las disposiciones de la LCFF se ve reflejada en sus leyes de coordinacin fiscal, o de ingresos, ni en el presupuesto de egresos local. Una razn por la cual algunas entidades federativas no regulan las Aportaciones federales es que sus leyes de coordinacin fiscal son anteriores a 1998, ao en que se incorpor el Ramo 33 a la LCFF. Dada la importancia de estos recursos, llama la atencin que los congresos estatales no hayan actualizado las leyes. Al mismo tiempo, varias leyes estatales de coordinacin fiscal se han reformado desde 1998, pero siguen sin incluir las Aportaciones federales. Es el caso de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Durango, Guerrero, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y Yucatn.
LA CONCENTRACIN DEL PODER DE DECISIN PRESUPUESTAL8

Por dcadas, el marco institucional federal del proceso de elaboracin del presupuesto fue ignorado: En un contexto caracterizado tanto por el monopolio del Congreso por parte del partido del presidente como por una disciplina absoluta y lealtad a la lnea dictada por el Ejecutivo, no haba que prever situaciones en las que las iniciativas presupuestales pudieran ser obstaculizadas (Casar 2001, 2). El Congreso tampoco vigilaba la observancia estricta del presupuesto. Entre 1970 y 1994 ste siempre fue aprobado con los votos del Partido Revolucionario Institucional (PRI) (Casar 1997). El Poder Legislativo no actuaba como contrapeso del Poder Ejecutivo, es decir, no funcionaba como punto de veto. El nmero de puntos de veto define el nivel de concentracin del poder poltico y por ello incide en la creacin de polticas pblicas (Tsebelis 2002). En otras palabras, el frgil equilibrio entre proveer bienes que persiguen el inters pblico y bienes exclusivos para un sector o grupo social est influido por dicho nmero. Adems, cuando el nmero de vetos aumenta, se incrementan tambin el nmero y la efectividad de los controles sobre el uso discrecional del poder, pues al aumentar el costo de la negociacin se limita la posibilidad de acciones arbitrarias (Ros-Czares 2008a, 5). En 1997, cuando el PRI perdi la posibilidad de aprobar por s solo las iniciativas de Presupuesto de Egresos, se estableci un gobierno dividido, y con ello el Legislativo comenz a actuar como punto de veto efectivo en el proceso presupuestal. Un ejemplo claro es el PEF del ao 2000, cuando la tarea de alinear y
8 Seccin elaborada con base en Ros-Czares (2008a).
coordinar las preferencias del presidente, su partido y la oposicin se convirtieron en un reto indito, el cual const de dos periodos extraordinarios de sesiones y 14 votaciones sobre artculos reservados o impugnados antes de su aprobacin (Casar 2001). La activacin del sistema de pesos y contrapesos con la aparicin de un gobierno sin mayora no se ha reproducido en todas las entidades federativas, lo que ha llevado a concentraciones de poder en algunos ejecutivos locales, que pueden propiciar discrecionalidad en el manejo del dinero pblico. Al igual que en el mbito federal, en los estados el procedimiento para determinar el presupuesto implica la definicin de mltiples gastos, lo que podra verse beneficiado por una negociacin equilibrada. Adems del cumplimiento de la normatividad, el entramado institucional local juega un papel fundamental en la definicin de los detalles y el destino de los fondos federales. Aunque la mayor parte de las Aportaciones federales tienen objetivos previamente establecidos (como el FAIS), son los actores locales y sus instituciones quienes determinan el uso ltimo de estos recursos.
Transparencia y negociacin en la creacin del presupuesto: una carrera contra el tiempo

En Mxico todos los estados estn constitucionalmente organizados como si fueran repblicas representativas, por lo que funcionan de manera anloga a un rgimen presidencial. En todos los estados los poderes Ejecutivo y Legislativo son corresponsables de la definicin del presupuesto y, al igual que en casi todos los regmenes presidenciales (la excepcin notable es Estados Unidos), el titular del Poder Ejecutivo es el encargado de iniciar la discusin sobre la conformacin del presupuesto. A esto se le llama poder de agenda. Por su parte, la legislatura puede aprobar o modificar la propuesta del Ejecutivo, con la nica restriccin de que cualquier cambio debe incluir la contribucin necesaria para su cumplimiento. Ninguna constitucin estatal contiene provisiones explcitas que impidan al Poder Ejecutivo vetar las modificaciones hechas por la legislatura. Esta secuencia de acciones delimita las posibilidades de influencia de los actores polticos. El poder de agenda del Ejecutivo sienta las bases de la negociacin. En segundo trmino, el tiempo con que cuentan los legisladores para el anlisis y dictamen de la propuesta del Ejecutivo afecta el margen de negociacin real entre ambos poderes. Un periodo reducido tiene distintas consecuencias: no permite a la legislatura un anlisis detallado de la propuesta, situacin que se agudiza debido al precario nivel de profesionalizacin de los legisladores locales, lo que otorga una ventaja an mayor a la propuesta ejecutiva (Ros-Czares 2008a); un periodo breve sugiere adems que las negociaciones reales sobre las partidas presupuestales no ocurren necesariamente durante el periodo establecido por la Constitucin, sino en la fase previa.
El problema de las negociaciones no transparentes es que incrementan el riesgo de discrecionalidad, pues al llevarse a cabo en la opacidad de las oficinas de los lderes polticos aumenta la oportunidad de negociar la aprobacin de la propuesta general con la incorporacin por ejemplo de proyectos individuales a costa del inters mayoritario. Un periodo corto puede indicar tambin que las negociaciones simplemente no ocurren y que los legisladores delegan al Ejecutivo la responsabilidad de definir los asuntos ciertamente complejos de la administracin pblica, y limitan su responsabilidad a revisar el adecuado uso de los recursos pblicos. As, entre menor es el periodo concedido a la legislatura para el anlisis y dictamen del presupuesto, mayor es el potencial de discrecionalidad del Poder Ejecutivo. En promedio, la mayora de las legislaturas estatales mexicanas cuentan con 38 das naturales para evaluar la propuesta, lo que contrasta con los 68 das en el mbito federal (ver cuadro 6.3). Slo en ocho de las entidades con informacin disponible los periodos de anlisis son mayores al promedio nacional. Destacan los casos de Michoacn, Guerrero y Morelos, donde los legisladores cuentan con ms das que lo estipulado en la ley federal (102, 77 y 75 das naturales, respectivamente). En el extremo opuesto se encuentran Durango, Tabasco y Zacatecas, cuyas legislaturas disponen de slo 15 das, y Tamaulipas con slo cinco das naturales. La mayora de las leyes locales estipulan que cuando la legislatura estatal no aprueba a tiempo el presupuesto para el siguiente ao fiscal, provisionalmente el presupuesto del ao anterior deber seguir vigente. La excepcin es Aguascalientes, cuya constitucin seala que la propuesta ejecutiva entrar en vigor provisionalmente.9 Esta evidencia sugiere que el procedimiento constitucionalmente establecido para la definicin del presupuesto fomenta la centralizacin de las decisiones en el Poder Ejecutivo. El papel de la legislatura, sin embargo, no es irrelevante en el proceso presupuestal, pues mantiene la facultad constitucional de bloquear o modificar la propuesta del Ejecutivo.10 Mientras mayor sea la compatibilidad entre el Ejecutivo y el Legislativo, menor ser el costo de la negociacin y el consenso. Conforme aumenta la disparidad entre ambos poderes (por ejemplo, en gobiernos sin mayora legislativa o que pertenecen a la minora), mayor ser el costo de conseguir la aprobacin del presupuesto. Por ello, la pluralidad poltica, cada vez ms presente en las
9 Las normas vigentes en Aguascalientes hasta octubre de 2008 eran contradictorias: mientras la Constitucin estatal estipulaba que a falta de presupuesto deba entrar en vigor la propuesta del Ejecutivo hasta que se aprobara un nuevo proyecto, la Ley Orgnica del Congreso del estado sealaba que de no aprobarse la propuesta de presupuesto a tiempo seguira aplicndose el presupuesto del ao anterior. 10 Al igual que en otros pases de Amrica Latina, las legislaturas locales en Mxico son reactivas y no proactivas, pues reaccionan a la propuesta del Poder Ejecutivo de tres formas posibles: la aceptan, la modifican (y al hacerlo entran en el juego de la negociacin) o la rechazan. Para un anlisis completo de legislaturas reactivas y proactivas vase Cox y Morgensten (2001).
Cuadro 6.3 Periodo de anlisis legislativo del presupuesto en entidades federativas con informacin disponible
Fecha lmite entrega iniciativa Ejecutivo Congreso Fecha lmite aprobacin presupuesto por parte de la legislatura Nmero de das disponibles para la evaluacin
Estado
Federal
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Estado de Mxico Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas
08- Septiembre
31- Octubre 01- Diciembre 31- Octubre * 15- Noviembre 31- Octubre 31- Octubre El ltimo cuatrimestre del ao 09- Diciembre 30- Noviembre 30- Noviembre 21- Noviembre 05- Diciembre 15- Octubre 15- Diciembre 01- Noviembre 20- Septiembre 01- Octubre 31- Octubre 20- Noviembre 05- Diciembre 15- Noviembre 30- Noviembre 30- Noviembre 15- Noviembre ltimo sbado de Noviembre 15- Noviembre 30- Noviembre 10- Diciembre 15- Noviembre 10- Diciembre 25- Noviembre 15- Diciembre
15- Noviembre
31- Diciembre 31- Diciembre 15- Diciembre ** 20- Diciembre 31- Diciembre 30- Noviembre 31- Diciembre 31- Diciembre 31- Diciembre 15- Diciembre 30- Diciembre 31- Diciembre 31- Diciembre 31- Diciembre 15- Diciembre 31- Diciembre 15- Diciembre 17- Diciembre 20- Diciembre 31- Diciembre 15- Diciembre 31- Diciembre 15- Diciembre 15- Diciembre 31- Diciembre 15- Diciembre 15- Diciembre 15- Diciembre 15- Diciembre 31- Diciembre 15- Diciembre 30- Diciembre
68
61 30 45 35 61 30 N. E. 22 31 15 39 26 77 16 44 102 75 47 30 26 30 31 15 30 Al menos 31 30 15 5 30 21 20 15
legislaturas locales, es una advertencia de que los controles constitucionales sobre el Poder Ejecutivo en la definicin de la agenda legislativa (incluido el presupuesto) pueden entrar en juego en cualquier momento. Entre las responsabilidades de las legislaturas locales relacionadas con las decisiones de gasto y presupuesto est la de control, que se refiere a las acciones encaminadas a vigilar el desempeo de los actores burocrticos. Dadas las caractersticas del proceso presupuestal, esta facultad resulta decisiva; sin embargo, la precariedad de los controles legislativos parece ser una constante en todo el pas.
El control del presupuesto: Ms vale medir y remedir que cortar y arrepentir

Las constituciones estatales en Mxico otorgan a las legislaturas cinco mecanismos de control (todas disponen al menos de dos): i) la posibilidad de pedir la comparecencia de miembros de la administracin pblica; ii) la facultad de convocar a miembros del gobierno estatal para que proporcionen una explicacin concreta sobre un asunto especfico, o bien para que informen a los diputados cuando estos legislan sobre temas relacionados con la jurisdiccin del servidor pblico; iii) la creacin de comisiones de investigacin para examinar o investigar un asunto particular; iv) requerir o conducir investigaciones o auditoras especiales, y v) fiscalizar las cuentas pblicas del gobierno estatal y de los gobiernos municipales.11 Los primeros cuatro tipos de control pueden emplearse durante el ejercicio fiscal y, por tanto, su efecto, adems de ser potencialmente correctivo, es preventivo. La fiscalizacin de los recursos pblicos, en cambio, es un mecanismo de control ex post y a la fecha su funcin primordial es correctiva (ver cuadro 6.4). En Mxico, los legisladores locales usan al mnimo sus facultades de control a pesar de estar habilitados. Con base en una serie parcial de entrevistas con diputados estatales, hay cuatro factores que propician el uso limitado de esos mecanismos.12 Primero, hay un precario conocimiento sobre las facultades de control y monitoreo del Legislativo. Segundo, los legisladores estn poco familiarizados con aspectos tcnicos o polticas especficas, lo que limita su capacidad de anlisis, evaluacin y control. Tercero, la frrea disciplina partidista que caracteriza las labores legislativas en el pas en los mbitos estatal y federal parece inhibir que legisladores tomen a ttulo individual actividades
11 Este apartado se apoya principalmente en Ros-Czares (2006, 2008b) y Ros-Czares y Pardinas (2008). En este conteo se incluye al Distrito Federal, a pesar de que no se trata de una entidad federativa. Un control adicional que no se menciona en esta lista es la presentacin anual de un informe de labores del Poder Ejecutivo. El informe se presenta en persona o slo por escrito. 12 Entrevistas realizadas entre noviembre de 2006 y octubre de 2007 con 30 legisladores locales de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Nayarit y Nuevo Len (Ros-Czares 2008b). No hay razones especficas que sugieran que ste no pueda ser el caso en otras entidades.
Fuente: Ros-Czares (2008a). Nota: * La constitucin establece la segunda quincena del mes de octubre. ** ltimo da del periodo ordinario de sesiones. El cuadro muestra los tiempos establecidos por las constituciones estatales para la presentacin y aprobacin del proyecto de presupuesto estatal en das naturales. Los datos corresponden a las fechas especficas o a la situacin lmite. Por ejemplo, en Zacatecas la constitucin local menciona que el titular del ejecutivo debe enviar la iniciativa del proyecto de presupuesto a ms tardar el da 15 de diciembre (art. 82 fraccin IV), y sin embargo tambin establece que la legislatura sesionar hasta el da 15 de diciembre con posible prrroga al da 30 (art. 57). En este caso la fecha de presentacin que se recupera es el 15 de diciembre y la fecha lmite de aprobacin es el da 30 de diciembre. Cuando no se establece fecha precisa para la aprobacin del presupuesto se utiliza el ltimo da de sesiones del periodo correspondiente o bien el ltimo da del ao fiscal. La legislacin estatal se obtuvo del sitio de internet de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Cuando esto no fue posible se recurri a las pginas electrnicas de las legislaturas estatales. Legislacin vigente a octubre de 2008. Se llev a cabo una revisin de estas fechas en julio de 2009. Cabe mencionar que estas fechas no consideran situaciones como el inicio de gobierno que, usualmente, implican fechas de entrega y/o aprobacin distintas. N. E. no especificado aunque puede variar en un rango entre 120 das y 1 da en el extremo.
de evaluacin y control del ejercicio de gobierno (usualmente estas decisiones se delegan a los lderes parlamentarios). Por ltimo, los legisladores locales que no cuentan con un cargo en el gobierno interno de la legislatura (presidente del congreso o lder de fraccin parlamentaria) tienden a estar ocupados con las actividades de gestora y apoyo a la comunidad, a las que dedican la mayor parte del tiempo (Ros-Czares 2008b).
Cuadro 6.4 Controles legislativos por entidad federativa
Investigaciones/ auditoras especiales Comparecencia peridica Comparecencia especial Comisiones de investigacin
Estado
Fiscalizacin
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Total
1 1 1
1 1 1 1 1 1 1
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Total
Una consecuencia del poco uso que el Legislativo da a sus instrumentos de control es que durante el ao fiscal son pocas las acciones concretas para evaluar el ejercicio del presupuesto.13 El principal mecanismo de seguimiento y control empleado es la fiscalizacin superior de las cuentas pblicas, la cual por definicin ocurre ex post, y de su eficacia depende inhibir el uso discrecional de los recursos pblicos. La relevancia de la fiscalizacin superior aumenta si se considera que parte del gasto pblico federal que se asigna a los estados es revisado por las entidades locales en convenio con la Auditora Superior de la Federacin (institucin legalmente responsable de la fiscalizacin de los recursos federales). No obstante su importancia, la situacin y efectividad de las entidades superiores de fiscalizacin son precarias.
3 2 3 2 4 2 1 3 3 2 3 2 3 2 2 2 4 1 1 2 1 2 2 2 2 2 2 2 3 1 2 3
Avances y retos de la fiscalizacin superior

La fiscalizacin superior es el conjunto de acciones que tienen por fin comprobar el efectivo apego de la actividad econmicofinanciera de los organismos encargados de ejercer recursos pblicos a los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y economa (Ros-Czares y Pardinas 2008).14 La fiscalizacin superior es un control externo, responsabilidad del Legislativo. En Mxico, las legislaturas delegan estas labores a una agencia conocida genricamente como entidad de fiscalizacin superior (EFS), cuya tarea principal es fungir como auditor de las entidades que utilizan recursos pblicos, con el objetivo de evitar transgresiones legales, desperdicio de recursos o el uso de fondos pblicos para intereses privados (Manjarrez 2001).15 Las EFS vigilan la integridad financiera del Estado; son garantes de la credibilidad de la informacin reportada por las entidades responsables de manejar recursos pblicos. Las EFS estatales vigilan toda la administracin pblica centralizada, la administracin pblica descentralizada, rganos desconcentrados y gobiernos municipales del estado. En algunos casos, las leyes locales emulan la federal y estipulan que la EFS deber fiscalizar todo ente pblico o privado que haya ejercido recursos pblicos. El universo de fiscalizacin de las EFS locales es, por tanto, bastante amplio y vara entre los estados por la disparidad del tamao de la burocracia estatal y el nmero de municipios. Existen al menos cuatro factores que determinan la eficacia de las EFS: i) autonoma poltica, la cual incluye independencia
13 En lugar de emplear las herramientas constitucionales a la mano, los legisladores tienden a emitir puntos de acuerdo o excitativas para exigir al gobierno estatal o a los municipales la aclaracin de alguna situacin. El efecto de estas acciones es simplemente iniciar una discusin pblica sobre un asunto especfico, lo que no necesariamente deriva en las aclaraciones exigidas o en consecuencias concretas. 14 Fiscalizacin no es lo mismo que auditora. La segunda es instrumento de la primera (Melin 2006). 15 Entidad de fiscalizacin superior es un trmino general. Las denominaciones usuales en las entidades federativas son: auditora superior, rgano superior de fiscalizacin o contadura mayor de hacienda.
1 1
1 1 1 1 1
1 1 1 1 1
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 6 25 1 5 3 1
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 32
Fuente: Ros-Czares (2008a). Nota: Informacin de acuerdo a la legislacin constitucional vigente a octubre de 2008.
de presiones externas; ii) autonoma para decidir su organizacin interna y los criterios y alcances de su programa de trabajo; iii) suficiencia de recursos humanos y financieros, y iv) capacidad de influir en el comportamiento de los entes fiscalizados (por ejemplo, con sanciones). En aos recientes la mayora de las legislaturas estatales ha reformado leyes locales para otorgar a las EFS alguna o varias de las caractersticas que se mencionan en el prrafo anterior. Estas reformas se iniciaron en el ao 2000, cuando Zacatecas public la nueva Ley de Fiscalizacin Superior del Estado. A esa entidad le siguieron Veracruz y Campeche, con reformas que ampliaban las capacidades formales de auditora y fiscalizacin del Legislativo. Hasta octubre de 2008, la mayora de las legislaturas estatales haba aprobado reformas para adecuar las instituciones y procedimientos asociados a la revisin de las cuentas pblicas. La excepcin notoria era Aguascalientes, que para esa fecha no haba modificado su ley en por lo menos nueve aos.16 A pesar de estas reformas, la capacidad de las EFS para fiscalizar el uso (y la efectividad del uso) de los recursos pblicos an es dbil frente al nivel de discrecionalidad que caracteriza las decisiones de gasto en el mbito local. Ante este hecho, el Congreso de la Unin aprob el 7 de mayo de 2008 una reforma a la Constitucin federal que obliga a todos los estados a ajustar sus leyes para asegurar un margen mnimo de autonoma a las EFS. Esta reforma estipula, por ejemplo, que la ley debe conceder autonoma de gestin y de organizacin a las EFS, adems de procurar la autonoma poltica del auditor superior o contador mayor del estado mediante un esquema de nombramiento que exige el voto de dos terceras partes de los miembros de la legislatura para designar a su titular por periodos no menores de siete aos. Si bien estos cambios promueven la independencia de las EFS, no son suficientes para garantizar la imparcialidad o eficacia de estas instituciones. Las siguientes lneas analizan los principales retos que enfrenta un conjunto de EFS sobre las que se obtuvo informacin.17 Autonoma poltica El requisito de que el nombramiento del titular de la EFS sea avalado por dos terceras partes de los legisladores presentes no garantiza la independencia poltica del auditor, pues no previene la prevalencia de un partido poltico (por ejemplo, en aquellos estados donde el mismo partido que controla el Ejecutivo posee
16 El tema de la fiscalizacin es central en la actual discusin sobre el rgimen poltico y la estructura de la rendicin de cuentas en Mxico en los mbitos federal y estatal. De octubre de 2008 (ao de corte de los datos en este apartado) a la fecha se han aprobado reformas a las leyes locales que no se reflejan de manera puntual en las siguientes lneas. Entre octubre de 2008 y julio de 2009 se hicieron alrededor de 221 modificaciones a leyes de fiscalizacin superior, leyes orgnicas de las entidades de fiscalizacin superior y similares. 17 Los datos que se presentan a continuacin muestran informacin de las EFS que respondieron el cuestionario que sustenta el estudio de Ros-Czares y Pardinas (2008).
la mayora calificada en el congreso).18 Sin embargo, aunque las reglas de nombramiento y destitucin son relevantes, no son el factor determinante. La libertad de accin de la EFS aumenta si, adems de fortalecerse las reglas para el nombramiento de su titular, se le otorgan garantas de seguridad laboral, pues no es inusual que el titular permanezca en el cargo menos tiempo que el estipulado en la ley local. De hecho, hay situaciones en que el auditor dura menos de 24 meses en el cargo.19 Usualmente, la salida prematura de los auditores se debe a renuncias voluntarias y no necesariamente a una decisin unilateral de la legislatura; sin embargo, en muchas ocasiones las razones que se aducen parecen no corresponder con la importancia del cargo que se deja. Evidencia anecdtica sugiere que la renuncia del auditor superior frecuentemente es una salida ante presiones polticas importantes. ste no es un asunto menor, ya que la falta de continuidad de los funcionarios afecta necesariamente el desempeo de la institucin, sobre todo si la EFS no cuenta con un esquema de servicio civil, como suele suceder. Autonoma organizativa y de gestin La imparcialidad de la EFS requiere tambin independencia de organizacin y gestin. No estar libre de influencias y presiones externas un auditor superior que no tenga control sobre la organizacin interna de la institucin o sobre su programa de trabajo. En algunas entidades el auditor superior determina la organizacin administrativa de la institucin; en otras, sus decisiones requieren ratificacin de la Comisin de Vigilancia (o su equivalente) o bien del pleno del Congreso del estado, y en las menos, la organizacin interna de la EFS es responsabilidad de la Comisin de Vigilancia. Por otra parte, el nombramiento de los directivos de la EFS puede depender exclusivamente de su titular, requerir aprobacin de la comisin encargada o del pleno legislativo, o depender completamente de la Comisin de Vigilancia. El cuadro 6.5 muestra una clasificacin de las entidades incluidas en la muestra segn el nivel de autonoma de estas instituciones. Esta facultad aumenta a medida que el titular de la EFS designa a los mandos directivos y define la organizacin administrativa de la institucin. En el cuadro 6.5, las instancias que se encuentran en esta situacin se ubican cerca de la esquina
18 Los efectos del nivel de votacin dependen, sin embargo, de cmo se delimita el universo de votantes. Las constituciones locales en Mxico prevn dos posibilidades para las decisiones legislativas. En la primera, la votacin se contabiliza con base en el nmero total de miembros de una legislatura; en la segunda, con base en el nmero de legisladores presentes en el momento de la votacin. En este ltimo caso, el universo se reduce a 50% ms uno del total de los miembros, cifra que corresponde al qurum mnimo para llevar a cabo una sesin plenaria. Por tanto, una votacin que slo exige dos tercios de los miembros presentes equivale a la anuencia de 33% de todos los integrantes del congreso. En estas circunstancias, la prevalencia de un solo grupo poltico depender de su nmero de integrantes en la legislatura estatal. 19 Por ejemplo, en Morelos, uno de los titulares de la EFS estuvo al frente de esa institucin slo 26 das, mientras en Baja California un auditor superior renunci slo 20 das despus de que el Congreso del estado lo design. En el extremo opuesto, en Campeche, el funcionario en cuestin dirigi la Contadura Mayor de Hacienda y ms tarde la Auditora Superior del Estado por un total de 120 meses.
Cuadro 6.5 Autonoma de organizacin de las EFS en 20 entidades federativas mexicanas

Quin designa a mandos directivos? La Comisin de Vigilancia (o equivalente) La Comisin de Vigilancia (o equivalente) El titular de la EFS con ratificacin de la Comisin de Vigilancia (o equivalente) o del pleno del Congreso Aguascalientes Jalisco Colima Estado de Mxico Morelos Nayarit Zacatecas El titular de la EFS con ratificacin de la Comisin de Vigilancia (o equivalente) o del pleno del Congreso El titular de la EFS solamente
Quin define la organizacin administrativa de la EFS (organigrama, nmero de direcciones)?
Baja California Sur
Chihuahua Distrito Federal
El titular de la EFS solamente
Guanajuato
Baja California Campeche Durango Hidalgo Nuevo Len Puebla Quertaro Sonora Veracruz
Fuente: Ros-Czares y Pardinas (2008). Nota: Informacin recabada con base en cuestionarios recibidos entre octubre de 2007 y agosto de 2008. Yucatn no proporcion informacin. Los datos que se presentan fueron proporcionados por las propias EFS, como se explica en Ros-Czares y Pardinas (2008).
Cuadro 6.6 Autonoma de gestin de las EFS en 21 entidades federativas mexicanas

Quin define el nmero y tipo de auditoras a realizarse para la evaluacin del ejercicio fiscal? La Comisin de Vigilancia (o equivalente) La Comisin de Vigilancia (o equivalente) El titular de la EFS con ratificacin de la Comisin de Vigilancia (o equivalente) o del pleno del Congreso Baja California Sur Distrito Federal Jalisco Yucatn El titular de la EFS con ratificacin de la Comisin de Vigilancia (o equivalente) o del pleno del Congreso El titular de la EFS solamente
Quin define el procedimiento de auditora y revisin a gobiernos municipales?
Quertaro
El titular de la EFS solamente
Aguascalientes Chihuahua Veracruz
Baja California Campeche Colima Durango Guanajuato Hidalgo Estado de Mxico Morelos Nayarit Nuevo Len Puebla Sonora Zacatecas
Fuente: Ros-Czares y Pardinas (2008). Nota: Informacin recabada con base en cuestionarios recibidos entre octubre de 2007 y agosto de 2008. Los datos que se presentan fueron proporcionados por las propias EFS, como se explica en Ros-Czares y Pardinas (2008).
inferior derecha; en cambio, aqullos que aparecen en la celda superior izquierda se encuentran en una situacin que puede poner en riesgo la independencia de las EFS. En cuanto al plan de trabajo (por ejemplo, nmero y tipo de auditoras a realizar a gobiernos municipales y los procedimientos de revisin), 20 EFS indicaron que el auditor superior lo define; sin embargo, en siete de estas entidades (Aguascalientes, Baja California Sur, Chihuahua, Distrito Federal, Jalisco, Veracruz y Yucatn) se requiere la aprobacin de la comisin legislativa encargada.20 En cuanto a los procedimientos para hacer auditoras a gobiernos municipales, slo en cuatro casos (Baja California Sur, Distrito Federal, Jalisco y Yucatn) la EFS requiere aprobacin de la comisin legislativa. El cuadro 6.6 muestra en su esquina inferior derecha los casos en que el nivel de autonoma de gestin es mayor, mientras en el centro de la tabla se encuentran las EFS que deben someter su plan de trabajo a la aprobacin de la comisin legislativa encargada, o bien al pleno.
20 Los datos que se presentan fueron proporcionados por las propias EFS, como se explica en Ros-Czares y Pardinas (2008).
Cuadro 6.7 Auditores en las EFS de 21 entidades federativas mexicanas

Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chihuahua Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Hidalgo Jalisco Estado de Mxico Morelos Nayarit Nuevo Len Puebla Quertaro Sonora Veracruz Yucatn Zacatecas Promedio Nmero total del personal 45 289 50 87 139 67 417 94 223 143 305 390 117 96 187 225 95 105 261 150 162 174 Nmero de auditores 39 224 42 49 88 51 113 80 111 84 126 255 84 57 159 84 69 78 183 130 96 105 Porcentaje de auditores con respecto al total del personal 86.7 77.5 84.0 56.3 63.3 76.1 27.1 85.1 49.8 58.7 41.3 65.4 71.8 59.4 85.0 37.3 72.6 74.3 70.0 86.7 59.3 66.0
Recursos humanos y financieros Las EFS requieren para su correcto funcionamiento recursos humanos y financieros suficientes. Uno de sus grandes retos es la permanencia y la calidad de su personal. En promedio, las EFS locales cuentan con 174 empleados, de los cuales tambin en promedio 105 son auditores. Las variaciones son importantes. En un extremo se encuentran Aguascalientes, con 45 personas (de los cuales 39, u 86.7%, son auditores), y Yucatn, con 150 empleados (130 auditores, equivalentes a 86.7%). En el extremo contrario est el Distrito Federal, con 417 personas (113, o 27.1% son auditores) (ver cuadro 6.7). En cuanto a los recursos financieros, la disparidad entre las EFS no es menor. Por ejemplo, la EFS de Jalisco, la mejor financiada durante 2007, recibi 131.1 millones de pesos, una cifra mayor que los presupuestos de las EFS de siete estados durante ese ao (Aguascalientes, Baja California Sur, Colima, Campeche, Estado de Mxico, Morelos y Nayarit). En contraste, la EFS de Baja California Sur recibi 7.9 millones de pesos. Las diferencias en el presupuesto asignado son an ms evidentes cuando el clculo se hace en trminos relativos; por ejemplo, si se compara el presupuesto de la EFS con el nmero de habitantes de la entidad. Como muestra el cuadro 6.8, el Estado de Mxico ocupa el ltimo lugar en gasto per cpita de las EFS en la muestra analizada. En contraste, Quintana Roo, Colima y Tlaxcala invierten 57, 36 y 31 pesos por habitante, respectivaCuadro 6.8 Presupuesto per cpita de las EFS en 29 entidades federativas mexicanas, 2007-2008
Estado Quintana Roo* Colima Tlaxcala* Baja California Tabasco Campeche Zacatecas San Luis Potos* Coahuila Quertaro Chiapas Distrito Federal Veracruz Jalisco Sonora Pesos por habitante 57 36 31 28 28 27 24 22 22 22 21 21 20 20 18 Estado Chihuahua Nuevo Len Nayarit Hidalgo Puebla Baja California Sur Guerrero Morelos Aguascalientes Durango Guanajuato ASF (Nacional) Oaxaca Sinaloa Estado de Mxico Pesos por habitante 17 17 17 17 16 16 14 12 11 10 10 8 7 6 1
Fuente: Ros-Czares y Pardinas (2008). Nota: Informacin recabada con base en cuestionarios recibidos entre octubre de 2007 y agosto de 2008. Los datos que se presentan fueron proporcionados por las propias EFS, como se explica en RosCzares y Pardinas (2008).
Fuente: Ros-Czares y Pardinas (2008) y Ros-Czares (2008b). Notas: * 2008 Informacin recabada con base en presupuestos estatales 2007- 2008 y cuestionarios recibidos entre octubre de 2007 y agosto de 2008. Michoacn, Tamaulipas y Yucatn no respondieron al cuestionario y/o no desglosaron la informacin de las EFS en sus respectivos presupuestos estatales.Los datos que se presentan fueron proporcionados por las propias EFS, como se explica en Ros-Czares y Pardinas (2008).
mente (la Auditora Superior de la Federacin invirti 7.5 pesos por habitante en tareas de fiscalizacin). Si bien el presupuesto de las EFS no garantiza una mejor fiscalizacin, es importante recordar que si la institucin carece de los recursos mnimos para contratar y capacitar a un equipo de auditores, difcilmente podr cumplir su misin constitucional. Impacto de la fiscalizacin Pueden usarse tres indicadores del impacto de la fiscalizacin: i) el porcentaje de auditoras financieras realizadas (en oposicin a las de desempeo o resultados, que son mucho ms significativas para la evaluacin del gasto); ii) gasto fiscalizado como proporcin del gasto total, y iii) nmero de observaciones resultantes de la fiscalizacin.21 En la Cuenta Pblica 2006, por ejemplo, 11 EFS de un total de 21 analizadas se limitaron a realizar auditoras financieras. Aunque el porcentaje de auditoras financieras fue menor en las 10 EFS restantes, slo Durango, Guanajuato, Quertaro y Zacatecas reportaron menos de 50% (ver cuadro 6.9). La proporcin del gasto programable fiscalizado en 2006 en las 16 entidades que reportaron datos oscil entre 10% (Baja California Sur) y 80% (Colima). En los casos de alta actividad de auditora, como Durango y el Estado de Mxico, esta proporcin no llega a 20% (aunque en Veracruz se reporta 60%). Si bien es cierto que en ningn lugar del mundo se fiscaliza la totalidad del gasto (Figueroa 2007), debe destacarse que ste es el nico mecanismo constante para su control en el pas; por ello, el gasto no auditado en absoluto es altamente significativo. Casi todas las EFS analizadas en este rubro indicaron que la revisin de la Cuenta Pblica 2006 deriv en observaciones, aunque slo 12 de ellas proporcionaron datos especficos. Del total de observaciones generadas por las EFS que reportaron informacin, alrededor de 11% fueron para la administracin pblica centralizada, 20% para la administracin pblica descentralizada y 69% para gobiernos municipales. Los datos de la muestra antes descrita sugieren lo siguiente: primero, no todas las EFS estn apoyadas por un marco institucional que garantice la imparcialidad de la fiscalizacin superior; segundo, las EFS enfrentan serias limitaciones de recursos humanos y financieros para cumplir a cabalidad con las tareas de fiscalizar, dar seguimiento a las observaciones, fincar o sugerir responsabilidades y dar seguimiento a estos procesos; y tercero, la falta de recursos puede haber provocado que la mayora de las auditoras que se llevan a cabo sean estrictamente financieras, no de desempeo ni de impacto; es decir, que el anlisis de la fiscalizacin se haya
21 Las observaciones se refieren a anotaciones que hace la EFS a un actor sobre aspectos confusos o errneos del ejercicio de los recursos pblicos. En todas las leyes estatales los actores involucrados tienen un periodo especfico para aclarar las observaciones hechas por la EFS (en el mbito federal este plazo es de 45 das). Usualmente las observaciones no resueltas son el punto de partida para iniciar procedimientos administrativos con miras a imponer sanciones. Adems de las observaciones, algunas EFS pueden hacer recomendaciones que los entes fiscalizados no necesariamente deben responder o acatar.
Cuadro 6.9 Impacto de la fiscalizacin de las EFS en 21 entidades federativas mexicanas (revisin de la Cuenta Pblica 2006)
Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chihuahua Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Hidalgo Jalisco Estado de Mxico Morelos Nayarit Nuevo Len Puebla Quertaro Sonora Veracruz Yucatn Zacatecas Porcentaje de auditoras financieras con respecto al total 100 100 100 100 100 100 85 43 42 60 100 77 100 70 100 100 33 83 71 100 37 Porcentaje del gasto programable fiscalizado con relacin al gasto total
(exceptuando deuda pblica)
60 ND 10 51 70 80 11 17 70 44 70 18 51 18 ND 70 ND ND 60 ND 34
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Ros-Czares y Pardinas (2008). Nota: ND. No disponible. Informacin recabada con base en cuestionarios recibidos entre octubre de 2007 y agosto de 2008. Los datos que se presentan fueron proporcionados por las propias EFS, como se explica en Ros-Czares y Pardinas (2008).
concentrado en identificar posibles desviaciones contables (que no necesariamente son producto de actos de corrupcin), sin poder identificar reas de riesgo o de mejora en el uso de los recursos pblicos. Lo anterior puede ser particularmente nocivo para las decisiones de gasto social. Las polticas destinadas a reducir la desigualdad no tendrn los resultados esperados sin mecanismos efectivos que limiten la discrecionalidad en la definicin de las prioridades de inversin social (Rajkumar y Swaroop 2002). La revisin anterior del marco normativo estatal indica que el proceso presupuestal fomenta la concentracin del poder de decisin en el Ejecutivo, mientras la debilidad del Legislativo merma los controles que limitan el manejo discrecional de los recursos pblicos. As, aunque las legislaturas locales tienen facultades para funcionar como contrapesos, la falta de su ejercicio y la precariedad de su principal herramienta de control (las EFS) propician la discrecionalidad del Ejecutivo. La asignatura pendiente es explicar y transformar las circunstancias que favorecen la permanencia de instituciones deficientes en un contexto que exige mayor
eficacia en la revisin y control del uso de los recursos pblicos y las decisiones de gasto.
REFORZANDO EL COMBATE A LA DISCRECIONALIDAD: CAPACIDADES INSTITUCIONALES Y EVALUACIN DE IMPACTO

Existen mecanismos complementarios para conocer mejor hacia dnde se dirigen los recursos pblicos, si se ejercen de manera eficiente, y si se cumplen los objetivos previstos en la aprobacin del presupuesto. Dos elementos de gran importancia para Mxico son el desarrollo de capacidades institucionales, clave en la agenda del desarrollo local, y la evaluacin del impacto de los recursos, tema relativamente reciente que poco a poco se ha instalado en el mbito nacional, pero an tiene un largo camino por recorrer en estados y municipios.
Capacidades institucionales para el buen uso de los recursos pblicos

Los factores institucionales son de enorme importancia para el uso adecuado de los recursos pblicos y significan un motor para la promocin del desarrollo humano (ver recuadro 6.4). Altas capacidades institucionales pueden determinar que los gobiernos puedan incidir en las libertades reales de los individuos en una comunidad determinada. Por otro lado, un bajo nivel de capacidades institucionales puede inhibir el ejercicio pleno de dichas
libertades, al imponer trabas a la accin del gobierno local y de los ciudadanos (PNUD 2009b). Mxico viene de una tradicin centralista: los gobiernos estatales adoptaron modelos tcnicos y estructuras administrativas del gobierno federal, y para ste era cmodo mantener capacidades institucionales subdesarrolladas en los estados, pues esto le permita sumisin, coordinacin fcil, una mayor dependencia y subordinacin (Cabrero 2004). Mientras los estados dependieron poltica y administrativamente de la Federacin, no se sintieron obligados a responder a las necesidades y aspiraciones de los ciudadanos y no importaba que las instituciones fueran deficientes. Se esperaba que una vez que el sistema poltico mexicano comenzara a evolucionar y los gobiernos estatales fueran encabezados por autoridades electas democrticamente, hubiera incentivos para responder a las necesidades sociales e inters en generar polticas pblicas e instituciones dirigidas a atenderlas. Adems, se supona que cuando los estados obtuvieran ms recursos y recibieran ms atribuciones y espacios de decisin tendran las capacidades institucionales necesarias para resolver los problemas pblicos (Cejudo, Snchez y Zabaleta 2008). Sin embargo, como se ver a continuacin, las capacidades institucionales para el desarrollo en Mxico son muy heterogneas. Un indicador aproximado del estado de las capacidades institucionales en Mxico es el ndice compuesto de capacidades institucionales municipales (ICCIM) (De Dios 2008; PNUD 2009b). El ICCIM se compone de cuatro indicadores: subndice
Recuadro 6.4 Gasto pblico, instituciones y desarrollo humano

Las instituciones inciden sobre el uso de los recursos pblicos. Mejor rendicin de cuentas, estabilidad poltica y la prevalencia de un Estado de derecho suelen tener un impacto directo sobre indicadores sociales, como la reduccin de la mortalidad infantil, el aumento del PIB per cpita y un mayor alfabetismo (Kaufmann, Kraay y Zoido- Lobatn 1999). En contraste, pases con mayor corrupcin tienen tasas de mortalidad ms altas (Gupta, Verhoeven y Tiongson 1999). La evidencia internacional muestra que el gasto pblico tiene un fuerte efecto sobre la reduccin de la mortalidad infantil si est acompaado de una buena gobernanza: esto es, el aumento aislado del gasto pblico, sin mejorar las instituciones al mismo tiempo, no tiene el impacto esperado sobre este indicador (Rajkumar y Swaroop 2008). Para Mxico, Rodrguez-Oreggia (2010) encuentra que un aumento conjunto de 1% del gasto pblico y el entorno de le1 Con informacin hasta 2005.
galidad en las entidades federativas (medido por el componente institucional del ndice de competitividad publicado por el ITESM) puede incrementar hasta en 0.7% el subndice de salud del ndice de desarrollo humano. Por otra parte, es posible que un incremento conjunto de 1% en el gasto pblico y en el deterioro de las instituciones de las entidades federativas (medido por el ndice de corrupcin y buen gobierno de Transparencia Mexicana1) reduzca el ndice de salud en 0.2%. No siempre se registran estos efectos, pues en el caso de la educacin un aumento conjunto del gasto pblico y la calidad institucional, en general, no parecen tener impacto alguno sobre el subndice de educacin del IDH, lo que hace necesario un anlisis ms detallado del diseo y funcionamiento de las instituciones educativas.
Fuente: Rodrguez-Oreggia (2010).
de capacidad fiscal (SICF), subndice de capacidad de dotacin de servicios (SICDS), subndice de capacidad administrativa (SICA) y subndice de capacidad de rendicin de cuentas (SICRC).22 El ICCIM y sus subndices se expresan en valores de entre cero y 100 y permiten formar y clasificar grupos de municipios con base en el valor que presenten en cada ndice: muy alto, alto, medio, bajo o muy bajo.23 En 2004, ao ms reciente para el cual pudo elaborarse el ICCIM, su valor oscil entre 19.1 y 76.24 en todo el pas, mientras el promedio fue de 52 (nivel medio). En cuanto a sus subndices, el de capacidad fiscal fue en el cual los municipios presentaron los menores valores, con un promedio de 22.3, es decir, tuvieron un desempeo muy bajo, mientras en la dotacin de servicios se observ un promedio de 83.63 (muy alto). Las capacidades administrativas y de rendicin de cuentas mostraron valores bajos y similares entre s: 40.6 y 40.2, respectivamente (ver grfica 6.1). Si se observa el promedio del ICCIM por entidad federativa, resalta que ninguna entidad se encuentra en el rango muy bajo y que slo dos (Quintana Roo y Oaxaca) tienen un ndice bajo. Estos resultados son alentadores, pues en promedio, al agregar a todos los municipios, las capacidades institucionales de las entidades federativas no son bajas. Sin embargo, hay que notar que slo en dos casos se observa un ndice muy alto (Baja California y Aguascalientes) y un tercio entran en el rango alto. Aunque estos resultados son una buena noticia, no debe olvidarse que la mayora de los estados (16) presenta capacidades de nivel medio. Esto indica que todava hay un margen importante para mejorar las capacidades institucionales en las entidades federativas mexicanas (ver cuadro 6.10). Al explorar las capacidades institucionales de las entidades tambin se observan variaciones importantes. Por un lado, Oaxaca, la entidad que en conjunto tiene el nivel ms bajo de capacidades institucionales, presenta el mayor rango de variacin entre municipios (51.4). Por otro lado, Nuevo Len, con un alto nivel de capacidades institucionales, presenta el segundo mayor rango de variacin entre las capacidades de sus municipios (44.7). Sin importar si en el agregado hay altas o bajas capacidades en las entidades, puede haber contrastes importantes entre las capacidades de los municipios. Tambin se observan estados con poca
22 La capacidad fiscal se mide con base en el esfuerzo recaudatorio y la inversin en obra pblica. La capacidad de dotacin de servicios se mide con la cobertura de servicios de agua y drenaje en el municipio, y con la cobertura de recoleccin de basura y alumbrado pblico en la cabecera municipal. La capacidad administrativa incluye el nivel de profesionalizacin de los titulares de las distintas reas de gobierno, la existencia de planes de desarrollo y reglamentos municipales, la forma de administrar el catastro y los recursos materiales e informticos disponibles. La capacidad de rendicin de cuentas abarca los mecanismos e instancias de participacin ciudadana, as como la incidencia de stas en la gestin municipal, y los mecanismos de rendicin de cuentas y transparencia establecidos por el municipio (De Dios 2008). 23 Muy bajo: 0-38.774; bajo: 38.774-47.618; medio: 47.618-56.461; alto: 56.461-65.305; muy alto: 65.305-100 (De Dios 2008).
Grfica 6.1 El ICCIM y sus dimensiones, 2004. Promedio, mximo y mnimo.

100 90 80 70 60 ICCIM 50 40 30 20 10 0 0.00 SICF SICDS SICA SICRC ICCIM 22.32 25.53 19.09 4.76 4.17 56.64 40.59 40.15 83.63 100.00 87.65 80.71
76.24
52.04
Fuente: De Dios (2008). Nota: SICF_ subndice de capacidad fiscal, SICDS_ subndice de capacidad de dotacion de servicios, SICA_ subndice de capacidad administrativa, SICRC_ subndice de capacidad de rendicin de cuentas.
variacin entre municipios: los hay con altos niveles de capacidad institucional, como Baja California Sur, y con niveles bajos, como Quintana Roo (ver grfica 6.2). Al analizar la distribucin de los municipios de Mxico segn su grado de capacidades institucionales, se llega a la conclusin de que 31% se encuentran en los grados alto y muy alto; 39% en grado medio, y 30% en los grados bajo y muy bajo. Los contrastes particulares son dramticos. Por ejemplo, San Pedro Garza Garca, Nuevo Len, presenta el mayor nivel del ICCIM del pas (76.24), casi cuatro veces superior al observado en San Pedro Taviche, Oaxaca (19.09). En este caso, se observa que la brecha en el subndice de capacidad administrativa entre ambos municipios es hasta 10 veces mayor (De Dios 2008). La significativa correlacin entre el ICCIM y el ndice de desarrollo humano (0.52), y lo que ello revela sobre el ejercicio del gasto pblico apuntan a que los gobiernos locales deben mejorar sus capacidades institucionales. Una agenda mnima podra incluir los siguientes elementos: inversin en capacitacin y profesionalizacin de los funcionarios municipales; mejora de la recaudacin fiscal local y reforzamiento escrupuloso y sistemtico de la rendicin de cuentas (en este ltimo rubro debe destacarse que las puntuaciones de los municipios van de 4.2 a 80.7, lo que indica una enorme desigualdad en transparencia institucional).24 Los progresos en estos mbitos son de la mayor importancia, pues de nada serviran ms recursos si las estructuras locales no pueden hacer el mejor uso de ellos y generar el mayor impacto posible en el bienestar regional y local (Cabrero 2004 773-774).
24 Para un examen amplio de posibles reformas pendientes en la materia, vanse Cabrero (2004), Cejudo (2008) y Merino (2005), entre otros.
Evaluacin generalizada y sistemtica de la poltica social

La evaluacin de la poltica social es otra medida complementaria pertinente para reducir el uso discrecional del dinero pblico destinado a la promocin del desarrollo humano. La falta de un buen sistema de evaluacin genera un costoso conjunto de programas y polticas sin efectividad probada. La evaluacin del impacto de la poltica social, y de la poltica pblica en general, es una herramienta de gran utilidad para los
Cuadro 6.10 Promedio del ICCIM por entidad federativa, 2004
Muy bajo Quintana Roo Oaxaca Bajo 46.7 44.6 Durango Nayarit Sonora Morelos Hidalgo Veracruz Quertaro Chihuahua Campeche Zacatecas San Luis Potos Tlaxcala Puebla Guerrero Yucatn Chiapas Medio 56.1 56.0 56.0 55.4 55.1 54.4 54.0 53.7 53.3 50.9 50.1 49.7 49.4 49.0 48.7 48.1 Tabasco Estado de Mxico Sinaloa Coahuila Jalisco Michoacn Tamaulipas Nuevo Len Colima Guanajuato Alto Baja California Sur 61.6 61.4 59.6 58.6 57.9 57.6 57.3 57.0 56.9 56.8 56.7 Muy Alto Baja California Aguascalientes 66.6 66.0
funcionarios y representantes encargados de la toma de decisiones sobre gasto pblico. Una evaluacin consistente identifica las acciones efectivas para resolver una amplia gama de problemas sociales y econmicos de la poblacin. En el mbito federal se han hecho varios esfuerzos para fomentar la evaluacin de los programas sociales. En 2004, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) cre el Consejo Nacional
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en De Dios (2008). Nota: Muy bajo (0- 38.77); Bajo (38.77-47.62); Medio (47.62- 56.46); Alto (56. 46- 65. 31); Muy alto (65.31- 100).
Grfica 6.2 Rango de variacin del ICCIM por entidad federativa, 2004
100 90 80 70 60 70.5 76.2 76.2 75.5 72.2 72.6 74.5 75.2 74.6 69.5 73.1 75.0 67.2 74.0 73.7 72.2 72.1 72.4 72.8 64.8 74.1 66.0 63.0 67.9 62.9 58.1 54.2 72.6 64.4 58.3
71.0
69.5
69.9
ICCIM
50 40 30 20 10 0 19.1 31.6 31.4 21.5 29.6 30.6 27.9 39.5 40.1 39.6 40.9 41.7 37.2 39.3 34.1 35.9 35.8 34.5 32.3 43.7 36.1 41.4 44.6 38.4 36.1
53.3 43.1
53.6
40.6
Fuente: De Dios (2008). Nota: Entidades ordenadas de mayor a menor rango de variacin. El rango de variacin est expresado con una lnea horizontal sobre cada entidad.
Baja California Sur
Baja California
Aguascalientes
Nuevo Len
Campeche
Guerrero
Puebla
Quertaro
Hidalgo
Colima
Coahuila
Tlaxcala
Sinaloa
San Luis Potos
Quintana Roo
Edomex
Chiapas
Guanajuato
Durango
Sonora
Michoacn
Zacatecas
Chihuahua
Tamaulipas
Morelos
Oaxaca
Nayarit
Veracruz
Yucatn
Tabasco
Jalisco
de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval). El objetivo de este consejo es normar y coordinar la evaluacin de las polticas y programas de desarrollo social que ejecutan las dependencias pblicas. Entre sus funciones en materia de evaluacin destaca la revisin peridica del cumplimiento de objetivos de los programas y acciones de la poltica de desarrollo social, a fin de modificarlos total o parcialmente. La Ley General de Desarrollo Social (2004) tambin seala las atribuciones de los gobiernos de las entidades federativas, como la elaboracin y ejecucin de los programas estatales de desarrollo social, as como convenir acciones y programas con el gobierno federal, los municipios y con organizaciones de desarrollo social. Adems, como lo estipula la fraccin sexta del artculo 44 de esta ley, las entidades federativas deben ejercer los recursos federales descentralizados para cumplir los convenios de desarrollo en los trminos de las leyes respectivas, e informar a la Secretara de Desarrollo Social sobre los avances y resultados. Hasta junio de 2010, 19 estados haban publicado sus respectivas leyes de desarrollo social. Entre ellos, slo el Distrito Federal, el Estado de Mxico, Jalisco y Sonora, haban creado un comit de evaluacin o un rgano equivalente, aunque incluyeron en l algn ex legislador del partido en el gobierno (en el Distrito Federal) o limitaron notablemente las facultades de decisin de sus miembros (Estado de Mxico). Para la misma fecha, seis estados haban celebrado con el Coneval convenios de colaboracin tcnica y evaluacin de polticas sociales locales (ver cuadro 6.11). Para lograr que la evaluacin imparcial y sistemtica de los programas sociales se generalice, es recomendable que todas las entidades establezcan un marco normativo mnimo y constituyan sus respectivos comits de evaluacin sin sesgos partidistas y con facultades decisorias. El anlisis macro revela que la poltica social en Mxico suele carecer de objetivos precisos, incentivos alineados, eficiencia administrativa, impacto progresivo y evaluacin adecuada (De la Torre y Moreno 2006). El estudio citado muestra un deterioro en la relacin gasto productivo-gasto administrativo de los programas sociales, aunque reconoce la heterogeneidad de los proyectos. Adicionalmente, observ que el gasto social, que en principio debera tener un impacto redistributivo de gran progresividad, acta al menos con neutralidad, es decir, no necesariamente reduce la desigualdad del ingreso, lo cual se ha hecho evidente en distintas formas a lo largo de este informe. Adems, dicho anlisis encontr que an no existe una evaluacin sistemtica del impacto de los programas que permita hacer un balance de la poltica social en conjunto. Tambin mostr que existen pocas evaluaciones de los resultados de las polticas y que predominan las evaluaciones enfocadas primordialmente en los procesos (ver diagrama 6.1).
Cuadro 6.11 Normatividad estatal para la evaluacin de la poltica social

Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Ley de Desarrollo Social (*) S S S S S Convenio de colaboracin tcnica con el Coneval Convenio de colaboracin tcnica con el Coneval Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal Convenio de colaboracin tcnica con el Coneval Consejo de Investigacin y Evaluacin de la Poltica Social Convenio de colaboracin tcnica con el Coneval Consejo Estatal para el Desarrollo Social Convenio de colaboracin tcnica con el Coneval Convenio de colaboracin tcnica con el Coneval Consejo de Desarrollo Social del Estado de Sonora Evaluacin de la poltica social estatal
Distrito Federal
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato Guerrero Hidalgo
S S
Jalisco
Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas
S S S S S S S S
Fuente: Orden Jurdico Nacional; Coneval (2010); Secretara de Desarrollo Social del Distrito Federal; Secretara de Desarrollo Social del Estado de Mxico; Gobierno de Jalisco; Gobierno de Sonora. Nota: * Legislacin vigente a junio de 2010.
Diagrama 6.1 Estructura del diseo, operacin y evaluacin de la poltica social
Concepto de desarrollo social inexistente
Derechos sociales sin especificar
Inadecuada asignacin de instrumentos y recursos de los programas
Asignacin del gasto regresiva
Estabilidad incierta Planes de gobierno no basados en derechos
Objetivos abstractos de poltica social ad hoc
Programas sociales poco coordinados
Evaluacin de impacto limitada y poco sistemtica
Fuente: De la Torre y Moreno (2006).
Una posibilidad para atender estas deficiencias es estructurar el diseo, la operacin y la evaluacin de la poltica social con base en un concepto de desarrollo social y establecer objetivos generales. Se esperara que hubiera una conexin lgica entre el concepto de desarrollo y los objetivos abstractos de poltica, y que de ellos se derivaran los derechos sociales que guan los planes de gobierno. A su vez, los objetivos de los programas sociales seran consistentes con la estrategia de los planes de gobierno. Por otra parte, los instrumentos y recursos de los programas deberan tener una adecuada asignacin para reducir pobreza y desigualdad, mecanismos que brinden certidumbre en el control de recursos y una evaluacin apropiada de sus procedimientos, pero sobre todo de su efectividad para conseguir los resultados pretendidos (De la Torre y Moreno 2006).
HACIA UNA MENOR DISCRECIONALIDAD EN EL EJERCICIO Y MONITOREO DE LOS RECURSOS PBLICOS

Este captulo examin las normas de registro y distribucin de los recursos federales, la concentracin de facultades en el Poder Ejecutivo, las capacidades institucionales para el desarrollo humano y la evaluacin del impacto de la poltica social, todos ellos como factores que pueden afectar las polticas de gasto pblico. En cuanto al primer punto, se observ que cada entidad federativa de Mxico tiene facultades para establecer su propio marco normativo del Ramo 33, as como sus propias instancias y mtodos de fiscalizacin. Esto implica un problema de discrecionalidad que debe resolverse, pues las acciones de los servidores pblicos solamente se justifican en la medida en que se apeguen al inters pblico, se atengan a las reglas pblicas y rindan cuentas de sus decisiones (Merino 2005).
Adems, se identific un escaso cumplimiento de la LCFF en lo relacionado con la publicacin y la entrega calendarizada de los recursos del FAIS y el FAFM, lo que abre la puerta a decisiones discrecionales. Por ello, es necesario realizar cambios institucionales. Una reforma mnima a la LCFF debera estipular la obligatoriedad de que todas las entidades federativas definan fechas y montos precisos para la entrega mensual de los recursos a los municipios. Dicha reforma podra incluir normas para el resto de los fondos del Ramo 33, pues los estados se encargan de administrar esos recursos de manera interna, lo que dificulta el anlisis sobre su uso y, por tanto, su fiscalizacin y transparencia. En cuanto al poder de decisin y control presupuestal, se detect que la debilidad del Poder Legislativo es un obstculo importante para limitar la discrecionalidad en el uso de los recursos pblicos por los gobiernos estatales. Para reducir al mnimo posible este manejo discrecional es necesario plantear mecanismos que fomenten la profesionalizacin y especializacin de los legisladores. Una accin fundamental consiste en introducir el servicio profesional de carrera en todas las reas de apoyo legislativo, principalmente en las entidades de fiscalizacin superior (EFS). Asimismo, es necesario considerar la creacin de institutos de apoyo legislativo con personal altamente capacitado que realice investigaciones y propuestas de alta calidad. Sin embargo, hay un tema estructural relacionado con las autoridades locales que se abord en el Informe de Desarrollo Humano Mxico 2004. En ese documento se plante reabrir el debate sobre la reeleccin consecutiva, propuesta que debera retomarse no slo porque podra favorecer la profesionalizacin y la especializacin, sino por su potencial para consolidar la representacin poltica en Mxico y, por tanto, fortalecer la conexin entre ciudadanos y polticas pblicas. Aprobar la reeleccin legislativa inmediata, incluso con algn lmite en el nmero de ocasiones en que un
legislador o legisladora pueda ser reelecto, es una condicin, aunque no suficiente, absolutamente necesaria para fortalecer la capacidad de las legislaturas como generadoras de polticas y como controles del poder pblico, por al menos dos razones: Primera, la reeleccin otorga al legislador la oportunidad de familiarizarse con las necesidades y las transformaciones de las localidades que representa, lo que facilita la elaboracin de propuestas de poltica informadas. Evidencia reciente indica que la duracin del periodo legislativo tiene un efecto importante sobre el desempeo de los diputados. Aqullos que ocupan cargos por periodos ms largos muestran mejor desempeo en los siguientes aspectos: asistencia al pleno, participacin en comisiones, intervenciones ante el pleno y presentacin de iniciativas (Dal B y Rossi 2008). Al ampliar su horizonte de permanencia en el Congreso, los legisladores tienen incentivos para involucrarse ms en sus labores, pues basan su decisin en una lgica de inversin: como la actividad legislativa necesariamente requiere cierto tiempo para redituar beneficios polticos y genera costos inmediatos (por ejemplo, invertir en la formacin de un slido equipo de asesores), los legisladores estn dispuestos a invertir en ella slo cuando la duracin de su cargo hace que valga la pena. Es decir, necesitan ser legisladores el tiempo suficiente para que sus proyectos (e inversiones) les rediten beneficios polticos (Dal B y Rossi 2008). En Mxico, la no reeleccin consecutiva ha suprimido casi todos los incentivos para la acumulacin de experiencia y el desarrollo de capacidades entre los miembros de las comisiones legislativas (Nacif 1997). En lugar de contar, por ejemplo, con diputados que hayan acumulado experiencia continua en ciertas materias y que presenten ante las comisiones iniciativas que respondan a los intereses de su distrito, cada vez que se renuevan las cmaras el pas y los estados vuelven a tener legisladores poco experimentados en elaborar leyes y controlar (Dworak 2003). As, la reeleccin podra ser una va para fortalecer la capacidad de las legislaturas estatales como generadoras de polticas que beneficien a los ciudadanos (ver recuadro 6.5). Un segundo argumento en favor de la reeleccin inmediata de los legisladores es que permite establecer un vnculo de responsabilidad con los ciudadanos, al otorgarles la posibilidad de premiar o castigar el desempeo de sus representantes. Para que los gobernantes tengan un inters comn con los ciudadanos deben depender de ellos. Las elecciones frecuentes son, sin duda, la nica poltica mediante la cual puede asegurarse esta dependencia y simpata (Hamilton, Madison y Jay 1788). A pesar de que en Mxico hay elecciones con frecuencia, el desempeo legislativo no siempre parece estar guiado por un inters compartido con los ciudadanos. Esto sucede porque la no reeleccin legislativa altera las relaciones legislador-elector.
Recuadro 6.5 El origen de la no reeleccin legislativa en Mxico
La reeleccin de diputados y senadores en Mxico haba sido irrestricta desde la Constitucin de 1824. Sin embargo en 1933, durante la presidencia de Plutarco Elas Calles, el Congreso aprob una serie de reformas constitucionales para prohibir la reeleccin del Presidente, los gobernadores y la reeleccin inmediata de diputados federales, senadores, legisladores estatales y presidentes municipales. Hay dos razones para explicar esta reforma. Por un lado, esta prohibicin contribua a la centralizacin de poderes en torno a las dependencias federales de gobierno en manos del liderazgo del partido, especficamente del presidente Calles. Por otro, serva para acelerar la centralizacin del poder en el nivel nacional de gobierno, siendo esto parte de un proyecto que pretenda debilitar a partidos y maquinarias polticas locales en beneficio del Comit Ejecutivo Nacional (CEN) del Partido Nacional Revolucionario (PNR). Los lderes del PNR (antecesor del Partido Revolucionario Institucional, PRI) usaron esta reforma como una estrategia para controlar las carreras de los polticos encumbrados y polticos aspirantes. Ambos grupos buscaban acceso o permanencia en el poder. Para que los encumbrados no permanecieran en el puesto y dieran paso a los aspirantes, obligaron a que se rotaran cargos en todos los niveles de gobierno. Si un poltico buscaba un cargo de eleccin popular, deba rendir lealtad a la dirigencia del PNR (no a los electores), quien controlaba la maquinaria electoral y se encargaba de distribuir los cargos entre los aspirantes. La reforma antirreeleccionista de 1933 obedeci a un clculo poltico que busc (y consigui) concentrar y centralizar el poder en manos del presidente y su partido.
Fuente: Weldon (2003) y Nacif (1997).
Cuando los legisladores pueden reelegirse en forma continua con base en el voto de los ciudadanos tienen un incentivo para procurarse bases de apoyo. Para lograrlo establecen una conexin electoral con los ciudadanos: se dan a conocer entre sus votantes mediante la toma de posicin en asuntos relevantes para stos y actan de tal manera que parezcan responsables de conseguir que el gobierno o alguna dependencia de ste acte en favor de sus electores (por ejemplo, mediante la promocin de polticas sociales o el monitoreo del buen uso de los recursos pblicos).25
25 Para conocer ms detalles sobre el concepto de conexin electoral vase Mayhew (1974).
Recuadro 6.6 Debate poltico y debate pblico en torno a la no reeleccin legislativa en Mxico
Tras su prohibicin en 1933, el primer intento para permitir la reeleccin consecutiva de legisladores en Mxico lleg en 1964. Posteriormente hubo muchos otros: entre 1997 y 2010 se presentaron 36 iniciativas de ley al respecto (SIL). La iniciativa ms reciente que se discuti y vot en el Congreso, fue presentada por el Partido Accin Nacional (PAN) en 2004. sta planteaba la reeleccin consecutiva de los senadores por un periodo ms (para un total de 12 aos) y de los diputados por dos periodos ms (nueve aos en total) (Martnez). Sus impulsores argumentaron que la reeleccin inmediata mejorara las relaciones elector-legislador y el desempeo legislativo. En contra, se argument que inhibira la cohesin de los partidos en la Legislatura (ver cuadro). En febrero de 2005, esta iniciativa de reforma constitucional fue dictaminada en sentido negativo en el Senado de la Repblica. Otras iniciativas similares, como las que se presentaron
dentro del marco de la Ley para la Reforma del Estado en 2007, no han sido sometidas recientemente a discusin y votacin en el Legislativo mexicano. Uno de los obstculos ms importantes para una reforma podra ser que ms del 65% de los ciudadanos en Mxico est en contra de la reeleccin consecutiva de diputados federales, senadores y diputados locales (Segob 2008) (ver grfica). Difcilmente, los partidos polticos estaran dispuestos a apoyar una reforma impopular. Resulta paradjico que teniendo poco aprecio por los legisladores,1 la ciudadana rechace a la vez una reforma que propicia que aqullos acten como representantes de sus electores, en lugar de sus propios intereses o los de sus partidos. Esta aparente contradiccin hace nece-
1 Segn la misma encuesta, las cmaras de diputados y senadores inspiran poca o nada de confianza a casi el 50% de los ciudadanos, y de hecho al menos 40% de los mismos desaprueba mucho o algo la forma en que los legisladores realizan su trabajo (Segob 2008).
Cuadro 1 Debate sobre la reeleccin legislativa: algunos argumentos a favor y en contra

Tema A favor En contra
La reeleccin ayudar a construir un vnculo entre los representantes y los ciudadanos. Relaciones legislador- elector Gracias a la reeleccin, los representantes podran ser evaluados por sus representados. La reeleccin favorecera la rendicin de cuentas, porque el desempeo de los legisladores podra ser sancionado en las urnas por los votantes. La reeleccin ayudara a elevar la calidad y productividad del trabajo legislativo. Desempeo legislativo La reeleccin propiciara la profesionalizacin de los legisladores. La reeleccin ayudara a dar continuidad a las labores en las cmaras. La reeleccin fomentara las relaciones entre partidos para la bsqueda de acuerdos legislativos. Cohesin de los partidos en la legislatura Con reeleccin, los legisladores seran ms autnomos en relacin con los dirigentes de sus partidos. La reeleccin no es automtica porque depende del voto de la poblacin. La movilidad de la clase poltica legislativa dependera del elector. Sistema poltico ----
---Tres aos son suficientes para cada periodo legislativo. Los legisladores que regresen posteriormente a la Cmara lograrn ser ms eficaces con la experiencia acumulada previamente. ---La reeleccin debilitara el control de los partidos sobre los legisladores al crear una lite poltica que entrara en conflicto permanente con las dirigencias de sus respectivas organizaciones. La reeleccin evitara la movilidad de la clase poltica. La reeleccin beneficiar a grupos de poder econmico o a partidos para fomentar clientelas polticas. Los legisladores se veran obligados a buscar apoyos financieros para asegurar su reeleccin. La reeleccin legislativa propiciara la reeleccin de los gobernadores y del Presidente de la Repblica.
Fuente: Herrera y Jimnez, Martnez, Sodi a, Sodi b, Valads, Valds y SIL. Nota: Estos argumentos corresponden al debate llevado a cabo la ltima vez que una iniciativa de ley a favor de la reeleccin legislativa se discuti en la Cmara de Diputados, en 2004.
saria la promocin de un debate pblico para discutir a fondo las razones concretas por las cuales los ciudadanos (no nada ms los polticos) se muestran adversos a la reeleccin consecutiva. Aceptar la opinin mayoritaria sin deliberacin abierta puede implicar, decidir democrticamente las peores barbaridades, y negar con un porcentaje a todos los que no entren en l (Merino 2009b).
Grfica 1 Opinin pblica y reeleccin

Est usted a favor o en contra de la posibilidad de reeleccin consecutiva de... ? 100 90 80 70 Porcentaje 60 50 40 30 20 10 0 12.6 Diputados federales 11.9 Senadores 12.0 Diputados locales 65.4 66.6 66.5 9.2 12.8 9.3 12.2 9.2 12.4
Ni a favor, ni en contra No sabe o no responde
A favor En contra
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Segob (2008).
Fuente: Merino (2009b), Martnez, Segob (2008) y SIL.
En esta conexin subyace una relacin que promueve la rendicin de cuentas porque los portadores de poder son responsables ante quienes se ven afectados por sus decisiones; por lo tanto, estn obligados a rendirles cuentas (Schedler 2004, 25).26 La idea es que por medio de la eleccin consecutiva (reeleccin) los legisladores respondan por sus acciones. La rendicin de cuentas electoral (electoral accountability) se basa en la posibilidad de castigo [] en el momento de las elecciones, cuando los ciudadanos llaman a cuentas a polticos por medio del voto, su amenaza fundamental es el despido, la amenaza de separar
26 La rendicin de cuentas abarca de manera genrica tres maneras diferentes para prevenir y corregir los abusos del poder: obliga al poder a abrirse a la inspeccin pblica; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones (Schedler 2004, 13).
a los corruptos e ineptos de sus cargos (Schedler 2004, 22). En Mxico, la no reeleccin consecutiva ha eliminado la posibilidad de una rendicin de cuentas electoral. Los ciudadanos no pueden ser llamados as en forma contundente porque no pueden hacer uso efectivo de la herramienta natural para exigir cuentas a sus legisladores (el voto), y el legislador no tiene el incentivo (la reeleccin) para atender el inters de sus electores. Permitir la reeleccin legislativa inmediata contribuira a eliminar uno de los principales obstculos para combatir la discrecionalidad en el uso de los recursos pblicos: la debilidad del Poder Legislativo y la opacidad de los procesos presupuestales. Sin duda existe una enorme diversidad de factores que tomar en cuenta y posibles reformas complementarias para lograr la efectiva conexin entre ciudadanos y representantes. Sin embargo, hacer efectivo en Mxico uno de los elementos esenciales de la democracia representativa es sin duda la primera gran tarea pendiente en esta agenda. Reactivar este debate buscando acuerdos y resultados de beneficio general es una tarea inaplazable (ver recuadro 6.6). En este captulo se analizaron tambin dos temas complementarios de enorme importancia: las capacidades institucionales y la evaluacin de la poltica social. Por lo que respecta al primero, fue posible observar mediante un instrumento de medicin novedoso que existe una enorme heterogeneidad de capacidades institucionales en el mbito municipal en Mxico. Aqu las tareas pendientes consisten, cuando menos, en reforzar la inversin en capacitacin y profesionalizacin de funcionarios municipales, mejorar la recaudacin fiscal local y fortalecer la rendicin de cuentas en ese nivel de gobierno. En cuanto a la evaluacin de la poltica social, se observ que si bien en el mbito federal an hay mucho por hacer, en el estatal se encuentran los mayores retos, empezando por completar la institucionalizacin efectiva de la evaluacin sin sesgos partidistas (ver recuadro 6.7). El objetivo mnimo consiste en lograr coherencia entre el concepto de desarrollo, los objetivos abstractos de poltica, los derechos sociales que los planes de gobierno buscan hacer efectivos y las metas de los programas sociales. El riesgo de no definir una agenda mnima de capacidades institucionales y evaluacin de impacto es seguir erogando cuantiosos recursos en programas y estrategias cuyos efectos no se ven claramente y pueden resultar, en muchos casos, un dispendio de fondos pblicos. En estas condiciones, el gasto pblico y el gasto social en particular seguirn sin alcanzar su pleno potencial como herramienta privilegiada para la promocin del desarrollo humano en el pas.
Recuadro 6.7 Blindaje de programas sociales
Cuando una gran parte de la poblacin es pobre, es muy importante inhibir las prcticas de manipulacin o condicionamiento en la entrega de apoyos sociales a cambio del voto, pues esto limita las oportunidades y la autonoma de personas altamente vulnerables. Con este objetivo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Mxico se dio a la tarea de documentar la proteccin de los programas sociales en contextos electorales. En 2006, se registraron y analizaron potenciales buenas prcticas1 provenientes de la Secretara de Desarrollo Social y otras secretaras de Estado, as como de organismos autnomos o descentralizados de la administracin pblica federal. Del estudio de estos casos es de destacar lo siguiente: Aunque existe un entramado legal bsico para llevar a cabo acciones adicionales de proteccin, algunas prcticas requieren ser institucionalizadas. Las acciones preventivas, ms que las sancionadoras, incluso las de carcter poltico, producen efectos disuasivos que protegen a los programas sociales.
1 Una buena prctica [en esta materia] es aquella iniciativa gubernamental o de la sociedad civil que tiene como objetivo desarrollar, ampliar o fortalecer los mecanismos institucionales de proteccin y los espacios de participacin ciudadana para el monitoreo de los programas sociales con el objetivo de reducir, en diversos grados, momentos y realidades, los riesgos potenciales de manipulacin polticoelectoral de los programas sociales o, de manera ms general, de su utilizacin con fines distintos a los del desarrollo social (PNUD 2007, 9).
Los eslabones institucionales ms dbiles en la posible manipulacin de los programas sociales se encuentran en los estados y los municipios. Como continuacin de este esfuerzo, en 2009 se cre, junto con Transparencia Mexicana, la Iniciativa para el Fortalecimiento de la Institucionalidad de los Programas Sociales, ampliando la cobertura a los gobiernos de las entidades federativas. Esta iniciativa solicita que de forma voluntaria se revele informacin sobre las caractersticas de los programas sociales con la cual se construyen indicadores sobre su solidez normativa, rendicin de cuentas, transparencia, control, fiscalizacin y participacin social. De los hallazgos, hasta junio de 2010, destacan los siguientes: El gobierno federal presenta indicadores de institucionalidad de sus programas sociales notablemente mejores a los de las entidades federativas. La debilidad ms fuerte de los programas es la participacin social. Las entidades con eleccin de Gobernador que no participaron suficientemente fueron: Tamaulipas, Chihuahua, Quintana Roo, Sinaloa y Veracruz.
Fuentes: PNUD (2007) y PNUD y Transparencia Mexicana.
El rescate de la cosa pblica Cuando en un gobierno, al hablarse de cosa pblica, cada uno dice Qu me importa?, la cosa pblica est perdida. Charles De Secondat Montesquieu
Conclusiones
Imagnese este caso: llega a la legislatura de una entidad federativa el proyecto de presupuesto pblico y sta tiene 15 das para familiarizarse con l, discutirlo, modificarlo, acordarlo internamente y negociarlo con el Ejecutivo local para su aprobacin. A espaldas de la ciudadana, muchos elementos del presupuesto ya han sido decididos entre las fuerzas polticas clave, no todas ellas con una representacin popular, y slo los puntos sin acuerdo han de resolverse en unos das, o entrar en vigor la propuesta del Ejecutivo. Sin embargo, no se llega a tal extremo, pues en el legislativo predomina el partido poltico en el gobierno. Tras la aprobacin del presupuesto, el Ejecutivo de la entidad omite la publicacin de los montos y fechas de distribucin de recursos federales para los municipios, y contraviene la Ley de Coordinacin Fiscal de la Federacin sin sancin alguna. Adems, ante elecciones locales disputadas, no difunde si cuenta o no con las bases necesarias para la transparencia de sus programas sociales, en parte porque stas no siempre existen. Comienza entonces a ejercerse el gasto pblico y aparecen nuevas distorsiones en su asignacin, no todas ellas evidentes. Sin embargo, por desconocer sus facultades y los requerimientos tcnicos asociados, los legisladores no citan regularmente a los encargados del gasto ni se crean comisiones de seguimiento del presupuesto. Aun as, algunos gastos llaman la atencin de los legisladores que no estn absorbidos por labores de gestora y se cita a un funcionario pblico a una comparecencia especial. Cuando parecen existir condiciones para una auditora especial, la disciplina interna del partido mayoritario la desecha, y las desviaciones acumuladas en el ejercicio del presupuesto continan vigentes. Ejercido el gasto, ste pasa a revisin por la entidad de fiscalizacin superior (EFS), cuyo responsable acaba de ser nombrado con
los votos del partido dominante dado que su antecesor renunci tras veinte das en el puesto ante la presin poltica. Con estas reservas, el auditor decide escudriar el ejercicio del gasto, aunque su plan de trabajo y sus colaboradores debern ser ratificados por la Comisin de Vigilancia del Congreso. Para revisar cientos de partidas y miles de millones de pesos ejercidos, slo cuenta con 85 personas, de las cuales menos de un tercio son auditores. En consecuencia, la EFS se limita a hacer auditoras que no revelan el cumplimiento de los objetivos del gasto, sino la forma en que fue desembolsado un 10% del presupuesto a revisar, y emite recomendaciones generales que dejan intactos los problemas de fondo. Cuando el gasto social se turna para su revisin al Consejo Ciudadano de Evaluacin, el tema es atendido por un ex legislador del partido en el poder que pone a consideracin del Consejo recomendaciones sin peso legal. La historia anterior es ficticia, pues conjunta las ms crudas realidades de las 32 entidades federativas del pas sin que una de ellas las rena todas. Sin embargo, expone una de las conclusiones centrales del presente informe: el marco institucional para el diseo, el seguimiento y la revisin del gasto pblico es deficiente para evitar su asignacin con un importante componente de discrecionalidad. Esto ayuda a entender por qu el gasto total per cpita ejercido en las entidades federativas se concentra en los municipios con menores carencias, y no donde criterios de equidad lo recomendaran. Lo anterior, sin embargo, no explica tanto por qu el gasto federal tiene problemas de equidad similares al gasto ejercido en las entidades federativas. En el caso federal, los diputados cuentan con un nmero significativo de das para evaluar el proyecto de presupuesto y una composicin de la cmara baja sin mayora del partido en el gobierno que obligan al Ejecutivo a pactar con
Conclusiones 185
la oposicin. Adems, existen rganos de asesora especializada para el Congreso en temas hacendarios; la Auditora Superior de la Federacin cuenta con recursos considerables y el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social tiene fuerza legal sin sesgos partidistas. Sin duda hay posibilidades de mejora, pero en este caso la discrecionalidad del Ejecutivo es sustituida, en buena parte, por los criterios establecidos por la Cmara de Diputados, en los cuales la equidad no parecer ser una preocupacin central. Con 81.7% de la poblacin en situacin de pobreza o vulnerabilidad1 es difcil imaginar que este grupo haya decidido que la Cmara de Diputados aprobara un esquema de transferencias gubernamentales que otorga el 40.3% de esos recursos al 20% de la poblacin ms rica el pas. Tampoco es creble suponer que la inmensa mayora de los mexicanos que no pertenece a una empresa paraestatal altamente subsidiada presione a los legisladores para que los trabajadores de tal empresa reciban ms de 17,500 pesos mensuales de apoyo gubernamental a su pensin, mientras que a los adultos mayores en zonas rurales se les otorgan 175 pesos. Tampoco parece razonable pensar que el 90% de los productores con menos tierra hayan exigido a sus representantes populares que dieran hasta el 80% de los apoyos al campo al 10% de los productores con ms tierra, o que ms de 27 millones de potenciales electores sumidos en la pobreza se manifestaran por restringir el presupuesto del programa de Oportunidades a 2.5% del gasto total en desarrollo humano.2 Por otra parte, habindose plasmado en la ley la voluntad de varias generaciones para que la salud sea un derecho de alcance universal,3 esto no ha dado lugar a un gasto pblico que lo haga efectivo de manera equitativa. En 2008, el 40.7% de la poblacin careca de acceso a los servicios de salud.4 Sin embargo, en aqullos que s tenan acceso se observa un trato diferenciado, pues aproximadamente dos tercios reciben atencin por estar asociados a un trabajo formal, mientras que el resto es cubierto por el Seguro Popular. Pero tambin existe un trato diferenciado para el derecho universal a la educacin bsica. As, los nios con menos recursos no slo tienen que tomar clase en las aulas menos equipadas y con ms alumnos por profesor, sino tambin en escuelas donde sus directores y maestros tienen menos aos de educacin, y en los municipios donde estos docentes han tenido los peores puntajes en el examen docente de la Carrera Magisterial.5 Lo desconcertante de ambos casos es que aunque existe un mandato legal para dar un trato igual a los mexicanos, los ms pobres
1 Coneval (2009). 2 Los casos de las pensiones y subsidios agrcolas los documenta Scott (2009b). 3 La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General de Salud, y la Ley del Seguro Social establecen tal derecho. 4 Coneval (2009). 5 Ver Parker (2008) y Santibez (2008) para detalles adicionales de la diferenciacin cualitativa de la educacin bsica por tipo de hogar y municipio.
terminan siendo discriminados en el presupuesto pblico, y frecuentemente esas desigualdades se profundizan, o bien se generan otras donde no existan. Otra conclusin del presente informe es que la falta de equidad que se observa sistemticamente en la asignacin del presupuesto pblico, al no considerar las diferentes carencias en la poblacin, y al generar desigualdades donde stas no estaban presentes, hace necesaria una revisin de los incentivos polticos para que los diputados respondan a los intereses de sus electores y les rindan cuentas de su actuacin. Los problemas de la inadecuada representacin de las preferencias ciudadanas, sin consecuencias de importancia para quienes aprueban el presupuesto, se evidencian en sesgos distributivos en el gasto programado para combatir la desigualdad que terminan por empeorarla. Pese a esta situacin, existen signos alentadores de cambio y posibilidades claras de mejora. El hecho de que en las ltimas dcadas se haya reducido la regresividad del gasto pblico en general y parte del gasto federal descentralizado haya adoptado frmulas que explcitamente incorporan criterios de equidad, habla de que es posible revertir las fallas distributivas del gasto pblico que actualmente existen. Las metas a alcanzar estn bien definidas: focalizar subsidios y universalizar la seguridad social mediante la eliminacin de sistemas de privilegio y la homogenizacin de beneficios en los sistemas de pensiones; reformar integralmente los sistemas de seguridad y de proteccin social con base en un paquete bsico no contributivo universal. Asimismo, eliminar subsidios generalizados al consumo y sustituirlos con subsidios focalizados o transferencias directas dirigidas a la poblacin pobre; establecer un techo global a los subsidios agrcolas y eliminar programas para el campo que sean regresivos o distorsionantes; focalizar Procampo y los dems apoyos agrcolas; coordinar mecanismos de focalizacin mediante un padrn nico de beneficiarios del gasto pblico; fortalecer el programa Oportunidades y otorgar paquetes de apoyo diferenciados a quienes dejen de calificar para el programa, en funcin de caractersticas del hogar. Finalmente, procurar la equidad en la calidad de la educacin. Tambin los medios para alcanzar y preservar esta meta pueden delinearse: democracia efectiva y rendicin de cuentas, que involucra una adecuada representacin de los intereses ciudadanos, fortaleciendo, particularmente en las entidades federativas, la capacidad del legislativo para revisar, discutir, negociar y decidir el presupuesto pblico. Mxico tiene un problema de corrupcin, en la eficacia de su poltica y en la calidad de su burocracia, por lo que involucrar la participacin ciudadana en la asignacin del gasto pblico bajo este contexto puede llevar a resultados poco efectivos en materia de equidad. Sin embargo, ste es un argumento para elevar la
tica del quehacer pblico, corregir los incentivos polticos y aumentar las capacidades institucionales, no para dejar al margen de los debates y las decisiones presupuestales a los ciudadanos. El camino privilegiado para que la opinin ciudadana se transmita a los tomadores de decisiones en materia de gasto pblico es a travs de sus representantes legtimamente electos. Por este motivo, a la par que se promueve un mayor y ms informado involucramiento de los ciudadanos en asuntos presupuestales debera elevarse la efectividad de la democracia que existe en el pas y las instituciones que emanan de ella, ya que en casos como el de Mxico es posible que la participacin ciudadana en la asignacin del gasto pblico termine reflejando los intereses del poder fctico (sindicatos y grandes empresas, por ejemplo). Este fortalecimiento de la democracia muy probablemente pasa por la reeleccin legislativa y la mayor transparencia presupuestaria. Lo primero requiere una visin de Estado que trascienda los intereses personales, partidistas y de corto plazo y que ligue de
forma estrecha la carrera de los polticos a los designios ciudadanos, en vez de a los acuerdos de la propia clase poltica. Para lo segundo, es necesario generar un marco legal que obligue a los estados del pas y al Distrito Federal a hacer pblica la informacin pertinente que transparente el plan de ejercicio del gasto pblico, y que contemple sanciones en caso de que esto no ocurra; otorgar o fortalecer la autonoma poltica, de gestin y los recursos de las entidades fiscalizadoras, y concentrar sus tareas en el monitoreo del cumplimiento de los objetivos del gasto, ms que en documentar la ruta de desembolso de los recursos. Por ltimo, robustecer los rganos de evaluacin del gasto dndoles autonoma, fuerza legal y borrando toda sombra de sesgo partidista. Para todo ello es crucial el inters y la participacin ciudadana en los no siempre glamorosos caminos hacendarios y los usualmente intrigantes callejones de la poltica. Mucho est en juego, nada ms ni nada menos que la cosa pblica, lo que concierne a todos.
Conclusiones 187
Bibliografa
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Notas tcnicas
Nota metodolgica
Medir el desarrollo humano en toda su complejidad sera algo imposible o inmanejable. La riqueza de la nocin rebasa ampliamente las posibilidades de capturarla con los datos disponibles en cualquier pas, pero aun contando con ellos, involucrara tal cantidad de informacin que considerarla en su totalidad sera poco prctico. En realidad, toda medicin del desarrollo humano es una representacin parcial y simplificada del concepto de origen; es una seleccin de algunos de sus elementos y un resumen de ellos. (PNUD 2003)
FUENTES DE INFORMACIN La Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano del PNUD (OIDH), elabora el Informe sobre Desarrollo Humano Mxico, y es principalmente usuaria y no productora de informacin estadstica. Por lo tanto, el IDH y los dems ndices que se presentan en este informe para Mxico y sus entidades federativas se calculan con base en la informacin que publican las instituciones nacionales formalmente comisionadas para ello.
Principales fuentes de informacin utilizadas en el Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011 La medicin del ndice de desarrollo humano (IDH) propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1990 se centra en tres dimensiones bsicas: longevidad, conocimientos y acceso a recursos. El IDH de los pases miembros de Naciones Unidas se publica desde 1990 con base en la informacin disponible para hacer los clculos correspondientes. Mxico ha participado en los informes globales sobre desarrollo humano desde 1990, y en 2002 se public el primer Informe sobre Desarrollo Humano Mxico, que contiene informacin nacional y estatal de los indicadores de desarrollo humano y sus componentes. Las estadsticas utilizadas para calcular los indicadores de desarrollo humano en el presente Informe hacen referencia a la informacin disponible del ao ms reciente, que es en este caso el 2006. Generalmente, en sus versiones mundial y nacional, el Informe sobre Desarrollo Humano tiene un desfase de dos aos en la informacin estadstica presentada respecto al ao de la publicacin. En el caso de Mxico esto se debe a la disponibilidad de la variable producto interno bruto por entidad federativa (PIBE). Estos datos son procesados por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (Inegi) y la informacin se encuentra disponible 14 meses despus del ao al cual hace referencia. En 2009, el Inegi dio a conocer la nueva serie 20032007 con ao base 2003 del Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico (SCNM). Para propsitos del Informe sobre Desarrollo Humano en Mxico 2011, se utiliza la serie 2000-2006 del PIBE con ao base 1993, razn por la cual el captulo uno del informe presenta estimaciones preliminares de los indicadores de desarrollo humano para los aos 2007 y 2008. La metodologa para el clculo de los indicadores que se presentan en este informe se describen puntualmente en las siguientes notas tcnicas mientras que precisiones metodolgicas importantes se presentan a continuacin. Consejo Nacional de Poblacin (Conapo) Entre sus principales funciones destacan las de analizar, evaluar y sistematizar la informacin sobre los fenmenos demogrficos. Su serie histrica de Indicadores demogrficos bsicos 1990-2030; y Proyecciones de la poblacin de Mxico 2005-2050 ambas basadas en la conciliacin demogrfica del XII Censo General de Poblacin y Vivienda de 2000 y el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, son la fuente sobre el indicador de esperanza de vida total desagregada por sexo; y la poblacin total nacional desagregada por sexo y por estados, respectivamente. Poderes legislativos estatales En la pgina de Internet del poder legislativo de cada entidad se obtiene informacin sobre el nmero de diputados hombres y mujeres de mayora relativa y de representacin proporcional, datos utilizados para medir la participacin poltica a fin de calcular el ndice de potenciacin de gnero (IPG). Banco Mundial Es una institucin que ofrece asistencia financiera y tcnica a pases en desarrollo de todo el mundo. Esta organizacin internacional es propiedad de 185 pases y est formada por dos instituciones de desarrollo. Adems de proveer asistencia, elabora estadsticas sobre sus pases miembros. Entre sus publicaciones destacan los Indicadores de Desarrollo Mundial 2009 (WDI 2009), que es una compilacin anual que incluye ms de 900 indicadores organizados en diversas secciones, como poblacin, ambiente, economa, estados y mercados, entre otras. De esta publicacin proviene el factor de conversin de moneda local a dlares PPC utilizado para convertir el producto interno bruto per cpita de cada pas a una unidad comparable internacionalmente.
Nota metodolgica (continuacin)
Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos (INEA) Propone y desarrolla modelos educativos, realiza investigaciones, elabora y distribuye materiales didcticos e implementa sistemas para la evaluacin del aprendizaje de los adultos. Esta instancia proporciona a la OIDH la informacin estadstica correspondiente al rezago educativo en los mbitos nacional y estatal. Con estos datos se calcula la tasa de alfabetizacin de adultos. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (Inegi) Captura, procesa, presenta y difunde la informacin estadstica y demogrfica del pas a travs de algunos sistemas como el Banco de Informacin Econmica (BIE), que cuenta con ms de 80 mil series histricas con informacin econmica de Mxico. El Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico, que forma parte del BIE, es la fuente de donde se obtienen el producto interno bruto nacional y por entidad federativa, as como el ndice de precios y cotizaciones, ambos utilizados para medir la dimensin de ingreso en los ndices calculados. Otro sistema del Inegi son las encuestas tradicionales en los hogares. A partir de la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo (ENOE) se obtienen la poblacin econmicamente activa y la poblacin ocupada (por tipo de ocupacin), utilizadas para estimar la proporcin del ingreso correspondiente a la poblacin femenina. A partir de la ENOE, el Inegi tambin proporciona a la OIDH los salarios no agrcolas por hora para hombres y mujeres, a partir de los cuales se calcula la proporcin del salario femenino respecto del masculino. Secretara de Educacin Pblica (SEP) Dispone de informacin estadstica nacional sobre educacin. Su publicacin Estadstica bsica del sistema educativo nacional es la fuente de informacin sobre la matriculacin escolar en los distintos niveles educativos.
por organismos internacionales e instituciones especializadas que disponen de los recursos y conocimientos necesarios para organizar y procesar datos de varios pases y ofrecer indicadores estadsticos comparables. As, la oficina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano 2009 (mundial) advierte:
En el proceso de recopilacin de la serie de datos internacionales, los organismos internacionales suelen aplicar normas y procedimientos de armonizacin para mejorar la comparacin de los datos entre un pas y otro. Cuando faltan datos sobre un pas, un organismo internacional puede realizar un clculo aproximado si se disponen de otros datos pertinentes. En otros casos, la serie de datos internacionales puede no contener los datos nacionales ms recientes. Todos estos factores pueden dar lugar a discrepancias considerables entre los clculos nacionales e internacionales. (PNUD 2009, 218).
A continuacin se presenta una comparacin de los datos utilizados para el clculo del IDH para Mxico que presentan en la versin revisada de las tendencias del ndice de desarrollo humano del Informe sobre Desarrollo Humano 2009 (mundial) y el Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011. Se detallan las fuentes de las que provienen los indicadores. Como se puede observar en el cuadro sobre notas y fuentes de desarrollo humano para Mxico, existen diferencias en los datos a partir de los cuales se calcula el IDH para Mxico y ello provoca una discrepancia entre el valor reportado en el informe global (0.849) y el valor reportado en este informe (0.823). Dadas las discrepancias que se han mencionado, se sugiere tomar con cautela las comparaciones entre los valores del IDH y dems indicadores de desarrollo humano de los pases y de las entidades federativas de Mxico. Con el fin de garantizar que todos los indicadores presentados en este informe puedan ser reproducidos con facilidad, las fuentes
DISCREPANCIAS ENTRE LAS ESTIMACIONES NACIONALES Y LAS INTERNACIONALES Aunque la metodologa seguida para el clculo de los indicadores de desarrollo humano en la versin revisada del Informe sobre Desarrollo Humano 2009 (mundial) y en el Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011 es la misma y corresponde al mismo periodo, el valor de los indicadores nacionales de desarrollo humano no corresponde exactamente entre ambas publicaciones, debido al uso de diferentes fuentes de informacin estadstica. Para asegurar en lo posible la comparabilidad entre pases y en el tiempo, el Informe sobre Desarrollo Humano 2009 (mundial) utiliza datos recopilados
de cada uno de los datos utilizados en los cuadros con informacin estadstica se citan en una nota breve al final de cada cuadro y de manera ms detallada al pie de cada cuadro en el apndice estadstico. Asimismo, se detallan la metodologa y el procedimiento para el clculo de cada uno de los indicadores en las notas tcnicas, que explican a profundidad cada paso para la estimacin de todos los indicadores, y se usan como ejemplo los datos de alguna entidad federativa.
Notas tcnicas 203

Cuadro A0. Datos y fuentes del ndice de Desarrollo Humano para Mxico
Indicador Fuente utilizada en el Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011 74.8 aos Conapo (Consejo Nacional de Poblacin). 2006a. Indicadores demogrficos bsicos 1990- 2030. Esperanza de vida por entidad federativa. Mxico en cifras. http://www.conapo.gob.mx/index. php?option=com_content&view=article&id=125&Itemid=193bsicos 1990-2030 (consultado en diciembre de 2009). 104.8 millones Conapo (Consejo Nacional de Poblacin). 2006c. Proyecciones de la Poblacin de Mxico, 20052050. Poblacin por entidad federativa. Informacin proporcionada por Conapo a la Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. 91.9 INEA (Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos). Estimacin del rezago educativo por entidad y gnero, 2006. Informacin proporcionada por INEA a la Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. 73.9 SEP (Secretara de Educacin Pblica). 2006. Alumnos inscritos en educacin bsica, media y superior en el ciclo escolar 2005-2006. Sistema Educativo de los Estados Unidos Mexicanos, principales cifras, ciclo escolar 2005-2006. Mxico: Secretara de Educacin Pblica. Conapo. 2006c. Proyecciones de la Poblacin de Mxico, 2005-2050. Poblacin por entidad federativa. Informacin proporcionada por Conapo a la Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico. 10,583 dlares PPC Inegi a (Instituto Nacional de Estadstica y Geografa). Producto Interno Bruto, 2000-2006. Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico. Banco de Informacin Econmica. http://dgcnesyp. inegi.org.mx/cgi-win/bdieintsi.exe/. 7.4 Banco Mundial. 2009b. PPP conversion factor, GDP (LCU per international $). World Development Indicators & Global Development Finance 2009. http://data.worldbank.org/country/mexico. Fuente utilizada en el Informe sobre Desarrollo Humano 2009 75.7 aos ONU. 2009. World Population Prospects: The 2008 Revision. Nueva York: Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales. 106.4 millones ONU. 2009. World Population Prospects: The 2008 Revision. Nueva York: Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales. 91.7 UNESCO. 2009a. Correspondencia sobre tasas de alfabetizacin en adultos y jvenes. Febrero, Montreal. 80.2 UNESCO. 2009b. Correspondencia sobre indicadores de educacin. Febrero, Montreal.
Esperanza de vida
Poblacin
Tasa de alfabetizacin de adultos Tasa bruta de matriculacin en educacin primaria, secundaria y terciaria PIB per cpita Factor de conversin a dlares PPC
13,806 dlares PPC Banco Mundial. 2009a. World Development Indicators. Washington, DC: Banco Mundial. 7.4 Banco Mundial. 2009a. World Development Indicators. Washington, DC: Banco Mundial.
PRECISIONES EN EL CLCULO DE LAS VARIABLES UTILIZADAS PARA LA CONSTRUCCIN DEL IDH En la obtencin de las variables necesarias para construir el IDH existen algunas precisiones importantes en lo referente a la tasa de matriculacin, la tasa de asistencia escolar y el PIB per cpita en dlares PPC. Tasa bruta de matriculacin en educacin primaria hasta posgrado Esta variable se refiere al nmero de estudiantes matriculados en los niveles de enseanza primaria, secundaria, profesional tcnica, bachillerato, tcnica superior, licenciatura y posgrado (incluye secundaria para trabajadores y capacitacin para el trabajo), sin considerar la edad del estudiante, como porcentaje de la poblacin en edad escolar oficial para los niveles mencionados. En el caso de Mxico, la Secretara de Educacin Pblica (SEP) seala como requisito la edad de seis aos cumplidos para iniciar la educacin primaria y la edad de 24 aos como promedio de trmino de una licenciatura o su equivalente. Por precisiones metodolgicas para la nueva serie del ndice de desarrollo humano se toma el rango de edad de seis a 22 aos.
Tasa de alfabetizacin de adultos Se refiere al nmero de personas de 15 aos o ms que saben leer y escribir un recado (poblacin alfabetizada), como porcentaje de la poblacin de 15 aos o ms. En Mxico, la informacin sobre poblacin alfabetizada slo es captada cada cinco aos en los censos o conteos de poblacin y vivienda realizados por el Inegi. Para aos intermedios se realiza un clculo de este indicador a partir de las estimaciones sobre rezago educativo proporcionadas por el Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos (INEA). Con base en la estimacin de poblacin analfabeta del INEA se calcula la poblacin alfabetizada como complemento de la poblacin de 15 aos o ms. Los datos sobre poblacin utilizados corresponden a Proyecciones de la poblacin de Mxico, 2005-2050, basada en la conciliacin demogrfica del XII Censo General de Poblacin y Vivienda de 2000 y el II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005. Producto interno bruto (PIB) per cpita en dlares PPC Para el presente informe, este indicador se construye a partir de la serie del Inegi sobre el PIB de 2000 a 2006 en pesos a precios de 1993 y se actualiza a pesos de 2003 mediante el ndice de precios implcitos publicado tambin por el Inegi en el Banco de Informacin
Econmica. La serie del PIB de 2000 a 2006 se divide entre la poblacin de cada ao para obtener el PIB per cpita. La serie de PIB per cpita en pesos de 2003 se transforma a una moneda comparable internacionalmente (dlares PPC) mediante el factor de conversin de moneda local a dlares PPC del 2003, publicado por el Banco Mundial en Indicadores de Desarrollo Mundial 2009 (WDI 2009).
2005-2050 basada en la conciliacin demogrfica del XII Censo General de Poblacin y Vivienda de 2000 y en el II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005; 2) los datos sobre la poblacin inscrita en el sistema escolarizado en los niveles primaria, secundaria, secundaria para trabajadores, capacitacin para el trabajo, profesional tcnico, bachillerato, tcnico superior, licenciatura y posgrado corresponden a los publicados por la Secretara de Educacin Pblica (SEP) en las distintas ediciones de su publicacin
COMPARABILIDAD DE LOS INDICADORES DE DESARROLLO HUMANO EN EL TIEMPO Las instituciones mexicanas a cargo de elaborar los indicadores oficiales que se utilizan para la estimacin de los ndices realizan una revisin peridica de sus datos, por lo que es posible que las estadsticas presentadas en las distintas ediciones del informe no puedan compararse entre s. En consecuencia, se recomienda a los usuarios del informe evitar hacer anlisis de tendencias con base en datos procedentes de distintas ediciones. Si se desea efectuar anlisis de tendencias de los indicadores de desarrollo humano en Mxico y sus entidades federativas con base en datos y metodologas comparables, se deben consultar los cuadros A7 a A9 del apndice estadstico de presente informe. Esperanza de vida Para la construccin del ndice de salud comparable de 2000 a 2006, publicado en el presente informe, se utilizan los indicadores del Conapo de esperanza de vida al nacer, obtenidos a partir de la serie histrica de Indicadores demogrficos bsicos, 1990-2030 basada en la conciliacin demogrfica del XII Censo General de Poblacin y Vivienda de 2000 y en el II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005. La serie histrica de la esperanza de vida se va modificando conforme se tiene informacin nueva a partir de censos o conteos de poblacin. De esta forma, los datos sobre esperanza de vida utilizados en el informe 2004 provenan del Conapo, que a su vez construa esta variable con informacin del XII Censo General de Poblacin y Vivienda de 2000. Asimismo, los datos de esperanza de vida utilizados en el informe de 2002 se obtuvieron del Conapo, con base en la informacin del Conteo de Poblacin y Vivienda 1995, por ello, el indicador sobre esperanza de vida para un mismo ao cambia de valor entre una y otra edicin del informe. Educacin La informacin para construir el ndice de educacin en el presente informe proviene de tres fuentes: 1) los datos de la poblacin entre 6 y 22 aos y de la poblacin de 15 o ms aos corresponden a la serie histrica del Conapo Proyecciones de la Poblacin de Mxico,
Sistema educativo de los Estados Unidos Mexicanos. Principales cifras (ciclos escolares de 1999 a 2006), y 3) los datos sobre poblacin alfabetizada de 15 o ms aos se obtienen a partir de la informacin sobre rezago educativo proporcionada directamente por el INEA a la OIDH. La diferencia de los valores del ndice de educacin publicado en ediciones anteriores del Informe sobre Desarrollo Humano en Mxico se encuentra en los indicadores de poblacin entre 6 y 24 aos (a partir de este informe el rango es de 6 a 22 aos), poblacin de 15 aos o ms y poblacin alfabetizada. Debido a que estas variables son elaboradas por las instancias nacionales formalmente encargadas (Conapo e INEA) a partir de los resultados de los censos o los conteos levantados por el Inegi, conforme pasa el tiempo se realizan diversas conciliaciones con los nuevos resultados obtenidos. As, los datos proporcionados para un mismo ao se van ajustando, fenmeno que genera cambios en el ndice de educacin entre distintas ediciones del Informe sobre Desarrollo Humano en Mxico. Ingreso El indicador de ingreso se construye a partir del producto interno bruto (PIB), la poblacin, el ndice de precios implcitos (IPI) y el factor de conversin de moneda local a dlares PPC. El PIB utilizado corresponde al ao base 1993 que publicaba el Inegi en el BIE, y las cifras para los dos ltimos aos disponibles se ajustan anualmente con la incorporacin de una cifra nueva. As, las cifras de PIB para los ltimos dos aos publicadas en los informes sobre desarrollo humano en Mxico muestran diferencias entre una edicin y otra. Los ajustes mencionados en cuanto a las cifras de poblacin contribuyen a los cambios presentados en el ndice de ingreso entre las distintas ediciones del presente informe.
Notas tcnicas 205

Informacin sobre el gasto pblico
Gasto Descripcin La matrcula escolar se obtiene del Tercer Informe de Gobierno, a nivel federal, estatal y autnomo. Educacin El gasto pblico por alumno y nivel se reporta desglosado para educacin bsica y media superior, pero no para educacin superior. Este gasto se toma del documento Principales cifras de la SEP. Se le imputa el gasto pblico por alumno a cada nivel educativo. El ao 2006 se utiliza el gasto del ao 2006 y la matricula del ciclo 2006-2007. Gasto en salud: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal- Informacin Institucional de Entidades de Control Presudes puestario Directo-Institucin (ya sea IMSS, ISSSTE o Pemex)- Anlisis del Ejercicio del Presupuesto Programtico Devengado. En el caso Pemex para los aos 2006 y 2007 se toma el rubro salud, para 2008 se toma el rubro Personal activo y jubilado saludable y con calidad de vida. IMSS-Oportunidades: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal-Resultados Generales-Poltica de Gasto Pblico. Salud Fuente Presidencia de la Repblica (2009). SEP (2008b).
SEP (2008b). IMSS: SHCP (2008b). ISSSTE: SHCP (2008c). Pemex: SHCP (2008d). SHCP (2008e).
Seguro Popular: Informe de Gobierno- Anexo estadstico- Estadsticas por entidad federativa. El gasto pblico de la PNA se compone de tres elementos: gasto federal centralizado (Ramo 12 + IMSS-Oportunidades), gasto federal descentralizado, o federalizado (FASSA: Ramo 33) y gasto que ejercen los estados con recursos propios. Se resta el componente de salud de Oportunidades para no contarlo doble. El Seguro Popular est incluido en el gasto de la poblacin no asegurada pues se financia por medio del Ramo 12, Ramo 33 y el gasto estatal. ISSSTE contempla las siguientes categoras (2008): J006 Apoyo para cubrir el dficit de la nmina de pensiones del ISSSTE. J028 Bono de Reconocimiento de Pensin del ISSSTE (slo existe para 2008).
Presidencia de la Repblica (2009). SS (2008).
SHCP (2008f).
Pensiones
IMSS contempla los rubros (categoras 2008): J8 Pensiones y Jubilaciones en curso de Pago. J011 Aportaciones Estatutarias al Seguro de Retiro, Cesanta en Edad Avanzada y Vejez. J012 Cuota Social al Seguro de Retiro, Cesanta en Edad Avanzada y Vejez. J021 Pensin Mnima Garantizada IMSS (slo para 2008). Subsidio elctrico residencial: Informe de Gobierno- Anexo estadstico-Estadsticas nacionales-Economa compenoma titiva y generadora de empleos-Sector elctrico-Tarifas y relacin precio-Costo de energa elctrica por sector de consumo-Domstico. IEPS negativo: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal- Resultados Generales- Poltica de Ingresos y se toma el valor tal cual se reporta como ingreso por ser negativo. Gasto fiscal del IVA: SHCP- Presupuesto de Gastos Fiscales. Subsidios agrcolas: se calculan a partir del PEC que excluye gasto social y bienes pblicos (gasto en programas productivos e indirectamente productivos), el gasto fiscal agrcola y el subsidio elctrico agrcola. Procampo: Informe de Gobierno- Anexo estadstico-Estadsticas nacionales-Economa competitiva y generadora de empleos- Sector rural-Procampo. Gasto de los programas contra la pobreza: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal- Resultados Generales- Poltica de Gasto Pblico.
SHCP (2008f).
Presidencia de la Repblica (2009). SHCP (2008g). SHCP (2008h). Banco Mundial (2009c). Presidencia de la Repblica (2009). SHCP (2008e). SHCP (2008i).
Subsidios al consumo
Subsidios agrcolas
Gasto dirigido
Otras becas educativas: Becas transporte SEP (Cuenta pblica-poltica de gasto), Becas para Estudios Superiores SEP (Cuenta pblica-poltica de gasto) y Becas para Madres Jvenes y Jvenes Embarazadas SEP (Cuenta pblicaEducacin pblica). Para el ao 2008 no se toma el rubro de Becas de transporte.
Nota tcnica 1 ndice de desarrollo humano (IDH)

El IDH es una medida que sintetiza los logros en desarrollo humano. Mide los adelantos medios de un pas en tres aspectos bsicos del desarrollo humano: Una vida larga y saludable, medida por la esperanza de vida al nacer (indicador de salud). Conocimientos, medidos por la tasa de alfabetizacin de adultos y la tasa bruta de matriculacin combinada (indicador de educacin). Un nivel de vida decoroso, medido por el PIB per cpita (en dlares PPC, indicador de ingreso). Para calcular el IDH es necesario, en primer trmino, crear un ndice para cada uno de estos componentes esperanza de vida, educacin y PIB per cpita para lo cual se seleccionan valores mnimos y mximos (valores de referencia), con los cuales se compara el logro del pas o estado en cuestin en cada dimensin. El desempeo en cada componente se expresa como un valor entre 0 y 1, aplicando la siguiente frmula general: valor efectivo valor mnimo ndice del componente = valor mximo valor mnimo Para calcular el ndice de educacin se pondera con dos tercios el logro en la tasa de alfabetizacin y con un tercio el logro en la tasa bruta de matriculacin combinada, que se obtiene dividendo el nmero de personas inscritas en educacin primaria, secundaria y terciaria entre el total de poblacin de 6 a 22 aos. Los valores mximos y mnimos establecidos por el PNUD en el mbito internacional son los siguientes: Indicador Esperanza de vida al nacer (aos) Tasa de alfabetizacin de adultos (%) Tasa bruta de matriculacin combinada (%) PIB per cpita (dlares PPC) Valor mximo 85 100 100 40,000 Valor mnimo 25 0 0 100 3. Clculo del ndice de ingreso El ndice de ingreso se calcula a partir del PIB per cpita anual ajustado (en dlares estadunidenses PPC). En el IDH, el ingreso se incluye como sustituto de todos los dems aspectos del desarrollo humano que no se reflejan en una vida larga y saludable ni en los conocimientos adquiridos. Para el clculo del ndice de ingreso se utiliza el logaritmo del PIB per cpita para reflejar la importancia decreciente del ingreso conforme el PIB per cpita es mayor. En Guanajuato, que en el ao 2006 tena un PIB per cpita de 7,724 dlares estadunidenses PPC, el ndice de ingreso fue de 0.7255. ndice de ingreso = 4. Clculo del IDH Para ejemplificar el clculo del IDH se utilizan a continuacin datos del estado de Guanajuato. 1. Clculo del ndice de salud El ndice de salud mide el logro relativo de un pas o estado respecto del valor mnimo de 25 aos de esperanza de vida al nacer y el valor mximo de 85 aos definidos por el PNUD. Para Guanajuato, cuya esperanza de vida en 2006 era de 75.1 aos, el ndice de salud es de 0.8348.
IDH = 1/3 (ndice de salud) + 1/3 (ndice de educacin)
ndice de salud =
75.1 25 85 25
= 0.8348
2. Clculo del ndice de educacin El ndice de educacin mide el progreso relativo de un pas en materia de alfabetizacin de adultos y matriculacin en educacin primaria, secundaria y terciaria. Como primer paso para su clculo se obtienen el ndice de alfabetizacin de adultos y el ndice de matriculacin combinada. Posteriormente se combinan ambos ndices con una ponderacin de dos tercios para el ndice de alfabetizacin de adultos y de un tercio para el ndice de matriculacin. En 2006, Guanajuato tena una tasa de alfabetizacin de adultos (personas de 15 aos de edad o ms) de 89.91% y una tasa bruta de matriculacin combinada (para personas entre seis y 22 aos de edad) de 68.11%, por lo que el ndice de educacin de este estado es de 0.8326. ndice de alfabetizacin de adultos = ndice bruto de matriculacin = 89.91 0 = 0.8991 100 0 = 0.6811
68.11 0 100 0
ndice de educacin = 2/3 (ndice de alfabetizacin de adultos) + 1/3 (ndice bruto de matriculacin) = 2/3 (0.8991) + 1/3 (0.6811) = 0.8265
Despus de obtener el ndice de cada dimensin, se calcula el IDH como promedio simple de los ndices de los componentes.
log(7,724) log(100) = 0.7255 log(40,000) log(100)
Una vez que se han calculado los ndices de salud, educacin e ingreso, el clculo del IDH se obtiene como un promedio simple de los tres ndices componentes:
+ 1/3 (ndice de ingreso) = 1/3 (0.8348) + 1/3 (0.8265) + 1/3 (0.7255) = 0.7956
Notas tcnicas 207
Nota tcnica 2 Estimacin del ingreso promedio per cpita por entidad federativa
En el 2009, el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (Inegi) cambi la forma en que se realiza la medicin del producto interno bruto por entidad federativa (PIBE) debido al cambio del ao base del Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico (SCNM) y a la revisin y modernizacin del codificador de actividades econmicas. El primer proceso consisti en la actualizacin del ao base de 1993 a 2003, lo cual implica que todos los agregados econmicos que forman parte del PIBE tomen como referencia para el clculo de sus valores constantes al ao 2003. El segundo cambio responde a la actualizacin de la estructura econmica del pas y de los estados y a la necesidad de unificar la clasificacin de actividades econmicas con los pases que firmaron el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). El SCNM presenta las series del PIBE con ao base de 1993 hasta el ao 2006 y las del PIBE con la nueva metodologa y con ao base de 2003 para los aos 2003 en adelante, por lo que para el periodo 2003 a 2006 las entidades federativas tienen 2 productos, cada uno generado a partir de 2 mtodos distintos. Este periodo de traslape de ambos mtodos permite estimar cunto sera el PIBE con ao base 1993 y metodologa anterior para los aos 2007 y 2008. El primer paso de estimacin consiste en ajustar los PIBEs base 1993 del periodo 2003 a 2006 a precios del 2003 utilizando el n es el nmero de periodos Y
e T
ndice de precios implcitos estatal (IPI base 1993). Posteriormente se estima el PIBE para los aos 2007 y 2008 mediante la frmula:
PIB*eT =
{[
1 n t=1
( )]+1} Y Y
n
X t Y
e t
e t
e T
Donde: PIB*eT es el producto interno bruto estimado que corresponde al estado e en el ao T (T=2007 o 2008) X
e t
es el PIB en el ao t (t=2003, 2004, 2005, 2006) ajustado a precios de 2003 (IPI base 1993) que corresponde al estado e
e t
es el PIB en el ao t (t=2003, 2004, 2005, 2006) ajustado a precios de 2003 (IPI base 2003) que corresponde al estado e es el PIB en el ao T (T=2007 o 2008) ajustado a precios de 2003 (IPI base 2003) que corresponde al estado e
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Inegi (2010).
Nota tcnica 3 Clculo del coeficiente de concentracin

pi * (Yi +Yi-1) 0.0022 0.0045 0.0081 0.0175 0.0164 0.0375 0.0125 0.0161 0.0100 0.0081 0.0396 0.0211 0.0168 0.0145 0.0075 0.0097 0.0167 0.0174 0.1664 0.0900 0.0368 0.0154 0.0372 0.0470 0.0091 0.0183 0.0539 0.0413 0.0504 0.0770 0.1653 0.0099 Aportaciones acumuladas (Yi) 5.32% 9.66% 14.34% 19.22% 23.58% 30.82% 34.09% 36.80% 38.68% 39.86% 43.76% 46.55% 48.61% 50.57% 51.82% 53.19% 54.87% 56.65% 66.01% 71.60% 74.25% 75.41% 78.49% 82.03% 82.70% 83.99% 87.88% 90.08% 92.80% 96.56% 99.16% 100.00% Aportaciones acumuladas rezagadas (Yi-1) 0.00% 5.32% 9.66% 14.34% 19.22% 23.58% 30.82% 34.09% 36.80% 38.68% 39.86% 43.76% 46.55% 48.61% 50.57% 51.82% 53.19% 54.87% 56.65% 66.01% 71.60% 74.25% 75.41% 78.49% 82.03% 82.70% 83.99% 87.88% 90.08% 92.80% 96.56% 99.16% % aportaciones (yi) 5.32% 4.33% 4.69% 4.88% 4.36% 7.24% 3.27% 2.72% 1.87% 1.19% 3.90% 2.79% 2.06% 1.96% 1.25% 1.37% 1.68% 1.78% 9.36% 5.59% 2.65% 1.16% 3.07% 3.55% 0.66% 1.29% 3.89% 2.20% 2.72% 3.76% 2.60% 0.84% % poblacin (pi) 4.16% 3.02% 3.40% 5.21% 3.84% 6.89% 1.93% 2.27% 1.32% 1.03% 4.74% 2.33% 1.76% 1.46% 0.73% 0.92% 1.55% 1.56% 13.56% 6.54% 2.53% 1.03% 2.42% 2.93% 0.55% 1.10% 3.14% 2.32% 2.75% 4.07% 8.45% 0.50% El coeficiente de concentracin (CC) o pseudo- Gini, es una medida sinttica que, al ordenar la distribucin de una variable respecto a otra variable (por ejemplo el ingreso), permite evaluar el sesgo en la distribucin de la primera en trminos de la segunda. Esta informacin es resumida en un rango de valores [-1,1] que describe el grado de la concentracin entre alguno de los extremos de la distribucin de la variable de referencia. En este informe se emplea el coeficiente de concentracin para dos tipos de informacin agrupada: 1) con tamao de poblacin distinto (estados y municipios) y 2) con tamao de poblacin iguales (deciles de hogares). Para incrementar la precisin de ste clculo se emplea una frmula distinta en funcin de la unidad de anlisis que se describen a continuacin. Clculo del CC en estados y municipios El clculo del coeficiente de concentracin para informacin agrupada recurre a los siguientes procedimientos: 1) Ordenar los estados o municipios de acuerdo a su ingreso o a su IDH. 2) Obtener la distribucin de frecuencias simples (yi) y acumuladas (Yi) de la variable de inters y de su poblacin (Pi) respectivamente. 3) Calcular el coeficiente de concentracin mediante la frmula: CC = 1 Chiapas Guerrero Oaxaca Puebla Michoacn Veracruz Tabasco Hidalgo Zacatecas Tlaxcala Guanajuato San Luis Potos Yucatn Durango Campeche Nayarit Quertaro Morelos Mxico Jalisco Sinaloa pi(Yi + Yi 1) Aguascalientes Coahuila Tamaulipas Colima Quintana Roo Chihuahua Sonora Baja California Nuevo Len Distrito Federal Baja California Sur Entidad Federativa
i=1
Cuando el CC toma el valor de -1, indica que el sesgo distributivo favorece a los estados o municipios con menores ingresos o desarrollo humano, es decir la distribucin de la variable de inters resulta progresiva. Cuando toma el valor de cero, no existe desigualdad, ya que a cada estado o municipio se le otorga un valor idntico al que sugerira el criterio de igualdad democrtica. Cuando toma el valor de 1, el sesgo favorece a los mejor posicionados en trminos de ingreso o desarrollo humano y, por lo tanto, la distribucin resulta regresiva. Ejemplo: A continuacin se presenta la forma en que se calcula el coeficiente de concentracin de las aportaciones provenientes de Ramo 33 con ordenamiento de IDH en el ao 2005 que aparece en el cuadro 2.6 del informe y que se reproduce a continuacin.
Una vez generada la ltima columna, el clculo del CC es directo: CC = 1
i=1
pi(Yi + Yi 1) = 1 1.0943 = -0.0943
En ste caso el CC es negativo, lo que indica que la variable analizada es progresiva.
Notas tcnicas 209
Nota tcnica 3 Clculo del coeficiente de concentracin (continuacin)

Coeficiente de concentracin para deciles El procedimiento para construir el coeficiente de concentracin es el siguiente: 1) Ordenar a los hogares de acuerdo a su ingreso o a su IDH. 2) Construir n grupos de igual tamao (diez grupos de hogares de igual tamao o deciles de poblacin). 3) Construir la distribucin de frecuencias simples y acumuladas de la variable a distribuir (yi , Yi) y de la poblacin en cada grupo (pi , Pi). 4) Construir el coeficiente de concentracin de acuerdo a la frmula:
n1
Una vez obtenidos los valores de ambas sumatorias, se calcula su cociente, de forma que el coeficiente de concentracin queda definido por:
n1
CC =
n=1
(Pi Yi) = Pi
n1 n=1
.8589 = 0.1909 4.5
En este caso la variable analizada resulta regresiva, ya que le asigna un porcentaje de gasto total ms que proporcional a la poblacin de los deciles ms altos.
CC =
n=1
(Pi Yi) Pi
n1 n=1
A continuacin se presenta el clculo del coeficiente de concentracin del gasto federal en desarrollo humano con ordenamiento de IDH para el 2008 que se presenta en el cuadro 2.5 del informe y que se reproduce a continuacin. Poblacin (pi) 10.00% 10.00% 10.00% 10.00% 10.00% 10.00% 10.00% 10.00% 10.00% 10.00% Gasto total (yi) 6.33% 7.06% 7.45% 7.70% 8.95% 9.39% 10.72% 11.74% 14.37% 16.29% Poblacin acumulada (Pi) 10.00% 20.00% 30.00% 40.00% 50.00% 60.00% 70.00% 80.00% 90.00% 100.00%
n-1
Decil I II III IV V VI VII VIII IX X
Gasto total acumulado (Yi) 6.33% 13.39% 20.84% 28.53% 37.49% 46.88% 57.60% 69.34% 83.71% 100.00%
n-1
(Pi - Yi) 0.0367 0.0661 0.0916 0.1147 0.1251 0.1312 0.1240 0.1066 0.0629 0.0000
n=1
Pi = 4.5
(Pi - Yi ) = 0.8589 n=1
Fuente: Corts y Rubalcaba (1984) y Medina (2001).
Nota tcnica 4 Descomposicin de la desigualdad en el Ingreso por fuentes

Para analizar la contribucin a la desigualdad del ingreso total de los hogares (IT) a partir de los rubros de ingreso que lo componen (ingreso privado, gasto federal en salud, gasto federal en educacin y transferencias gubernamentales), se utiliza la descomposicin del coeficiente de variacin. La frmula es la siguiente: CVIT = i bi i CVi CVi es el coeficiente de variacin del rubroi bi es la contribucin de cada rubro (Ri) al Ingreso total de los hogares, es decir (Ri /IT) para i = ingreso privado, gasto federal en salud, gasto federal en educacin y gasto federal en transferencias es la correlacin del rubroi respecto al ingreso total
i=1
Donde: Los rubros considerados son: ingreso privado, gasto federal en CVIT es el coeficiente de variacin del Ingreso total de los hogares salud, educacin y transferencias. La contribucin de cada rubro a la desigualdad del ingreso total de los hogares (Contribucini) corresponde a: Contribucini = bi i CVi CVIT
Notas tcnicas 211
Nota tcnica 5 Clculo del IDH de hogares e individuos

Esta edicin del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano introduce un ejercicio heurstico que hace posible llevar al extremo la medicin del IDH con informacin desagregada a nivel de hogares e individuos. Este procedimiento recurre a variantes metodolgicas que extienden la cobertura (al incluir a toda la poblacin) y profundidad (al emplear variables complementarias en la medicin del IDH) de los indicadores empleados en el clculo del IDH: Una vida larga y saludable: medida por la esperanza de vida para cada individuo segn su edad, gnero, entidad federativa y nivel de ingreso. Conocimientos: considera la tasa de escolaridad para la edad, la condicin de alfabetismo (en individuos de 6 aos o ms) y asistencia escolar (para individuos de 6 aos). Un nivel de vida decoroso: medido por el ingreso neto total per cpita expresado en dlares anuales en poder de paridad de compra (PPC) ajustado a cuentas nacionales. Para calcular el IDH a nivel de individuos, primero es necesario calcular el ndice de sus componentes. Al igual que el IDH agregado cada uno de ellos se expresa en un rango entre 0 y 1 a partir de referentes internacionales mximos y mnimos de acuerdo a la siguiente expresin general: ndice de la dimensin = X Xmin Xmax Xmin Donde Exe,g,s es la esperanza de vida por edad (e), gnero (g) y estado (s) en las tablas de vida; ingreso es el ingreso promedio de la entidad s1; edad refiere al vector de edad en las tablas de vida; gnero es una variable dicotmica que asume el valor de uno para los hombres y entidad es una variable dicotmica. Una vez estimada esta regresin, el parmetro 1 representa la variacin que genera un cambio porcentual en el ingreso estatal sobe la esperanza de vida, cuando el resto de las variables permanecen constantes. La segunda etapa incorpora el efecto del ingreso personal a la esperanza de vida, considerando el parmetro estimado en la primera etapa. Esto conlleva a una esperanza de vida individual de la siguiente manera: ndice de esperanza de vida El ndice de esperanza de vida a nivel nacional y estatal considera la esperanza de vida al nacer. Para estimar este ndice, se utilizan las tablas de vida generadas por el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo). Existe una tabla de vida para cada grupo
2
de vida por ingreso (ver recuadro 1) e imputarla a cada individuo en la muestra de la ENIGH.
Recuadro 1 Ajuste por ingreso en la esperanza de vida individual

Al partir de agregados estatales la informacin contenida en las tablas de vida resultan exgenas al ingreso. Contrario a lo que sugiere la literatura, esto implicara que dos individuos que viven en el mismo estado, que tienen la misma edad y el mismo sexo tendran esperanzas de vida idnticas an cuando provengan de hogares situados en los extremos de la distribucin del ingreso. Esta caracterstica, comn a todas las tablas de vida, hace necesario realizar un ajuste en la esperanza de vida con base en el ingreso privado al que tiene acceso un individuo. Se implement un ajuste a partir de un procedimiento economtrico en 2 etapas. La primera etapa descuenta el efecto del ingreso estatal sobre la esperanza de vida a travs de un modelo de regresin lineal que utiliza como variable dependiente la esperanza de vida reportada en tablas con informacin a nivel estatal. La especificacin empleada es la siguiente: Exe,g,s = 0 + 1ln(ingresos) + 2edad + 3edad2 + 4gnero + 5entidad + Ue,g,s
De sta manera, el IDH a nivel de hogares se obtiene mediante el promedio simple de los miembros de un hogar. Esta seccin ejemplifica el clculo del IDH a nivel individual describiendo el caso de un nio de 10 aos de edad contenido en la ENIGH, que declara saber leer y escribir, cursa el cuarto ao de primaria, forma parte de un hogar con un ingreso neto total per cpita anual de US$1,965.23 (en poder de paridad de compra) y que reside en el estado de Chiapas.1 A continuacin se describe el clculo de cada una de los componentes.
(Exe,g,s)Aj = Exe,g,s
ln(ingresos) +
ln(ingresoi)
Donde (Exe, g, s) es la esperanza de vida ajustada al ingreso para el individuo i, considerando su edad, gnero y estado.
1 El ingreso promedio estatal se imputa de la ENIGH al Conteo de poblacin del Inegi a partir del concepto de ingreso corriente total per cpita. Vea PNUD (2008b). Fuente: De la Torre y Moreno (2010).
de edad y gnero, tanto a nivel nacional como para cada una de las entidades federativas lo que permitir ajustar la esperanza
1 En ste ejemplo el ingreso ya se ajusta a cuentas nacionales. 2 Tabla calculada por Conapo para PNUD Mxico.
Nota tcnica 5 Clculo del IDH de hogares e individuos (continuacin)

Para garantizar la comparacin del indicador de esperanza de vida individual con referentes internacionales, se emplearon los registros de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) que, desde 1999, produce tablas de vida por edad y sexo para la poblacin de todos sus pases miembros. Actualmente se cuenta con tablas de vida comparables en ms de 190 pases para los aos 1990, 2000 y 2006.3 Esta informacin permite determinar los valores mximos y mnimos requeridos internacionalmente que permitirn normalizar el ndice entre cero y uno. La tabla 1 presenta los pases con mayor y menor esperanza de vida. A fin de conciliar la esperanza de vida normativa del PNUD con las estimaciones de la OMS, se calcula un factor de ajuste que proviene Tabla 1. Pases que definen mximos y mnimos en la esperanza de vida por edad y gnero Edad Menor a 1 01-04 05-09 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85-89 Mximo Mujer Japn Japn Japn Japn Japn Japn Japn Japn Japn Japn Japn Japn Japn Japn Japn Japn Japn Japn Japn Hombre Islandia Islandia, Australia Islandia Australia Australia Australia Australia Australia Australia Australia Australia Australia Australia Australia Japn, Australia Australia Japn Japn Japn Mujer Sierra Leona Zimbabwe Zimbabwe Zimbabwe Zimbabwe Zimbabwe Zimbabwe Zimbabwe Zimbabwe Zimbabwe Zimbabwe Sierra Leona Sierra Leona Angola, Sierra Leona Sierra Leona Angola, Sierra Leona Sierra Leona, Angola Angola, Sierra Leona Sierra Leona, Angola, Guinea-Bissau, Congo (Repblica Democrtica) Sierra Leona, GuineaBissau, Angola, Congo (Repblica Democrtica) Sierra Leona, Angola, Congo (Repblica Democrtica) Lesoto, Congo (Repblica Democrtica), Mozambique, Sierra Leona, Zambia, GuineaBissau, Swazilandia, Repblica Africana Central, Ruanda, Angola Mnimo Hombre Sierra Leona Lesoto Lesoto Lesoto Lesoto Lesoto Lesoto Lesoto Lesoto Lesoto Lesoto Zambia Zambia Zambia, Sierra Leona Sierra Leona, Angola Angola, Sierra Leona Sierra Leona, Angola Angola, Sierra Leona Sierra Leona, Angola EVAi = Estimacin del ndice de esperanza de vida Una vez que se imputa la esperanza de vida ajustada por ingreso para cada edad, gnero y entidad federativa en cada miembro del hogar, se calcula el ndice de esperanza de vida a nivel individual a partir de la siguiente expresin:
i min (Exe,g,s )Aj Exe,g max min Exe,g Exe,g
del cociente entre ambas fuentes por gnero. Una vez que se obtiene este factor, se aplica a los umbrales internacionales para hacer ambas fuentes compatibles. El cuadro 2 describe esta informacin: Cuadro 2. Mx y mn en la esperanza de vida al nacer (aos) por gnero* Gnero Mx Hombre Mujer 79.5 85.9 OMS Mn 36.6 42.3 Mx 82.5 87.5 PNUD Mn 27.5 22.5 Mx 1.04 1.02 Ajuste Mn 0.75 0.53
* Ver PNUD (2002).
Donde EVAi es la esperanza de vida ajustada para el individuo i; Exie,g,s es la esperanza de vida ajustada al ingreso que se le imput al individuo i con edad e, gnero g en la entidad s; y Exmin y Exmax se refieren a los umbrales internacionales de esperanza de vida mnimos y mximos para la edad e y el gnero g, respectivamente. Finalmente, el ndice de esperanza de vida del hogar h, proviene de un promedio simple del ndice de todos los miembros del hogar. ndice de esperanza de vidah =
i=1
(EVA /n)
i
90-94
Japn
Japn
Angola, Guinea-Bissau, Sierra Leona Sierra Leona, Guinea-Bissau, Swazilandia Guinea-Bissau, Sierra Leona, Swazilandia
Donde n es el nmero de integrantes del hogar h.4 El ndice de salud pretende captar el logro relativo de un individuo con respecto al valor mnimo y mximo de esperanza de vida para su edad y gnero. As, por ejemplo, un nio de 10 aos con residencia en el estado de Chiapas tiene una esperanza de vida adicional de 63.80 aos mientras que la esperanza de vida ajustada por el ingreso de su hogar, descrita anteriormente, corresponde a 63.18 aos. A nivel
3 WHO. 4 Si el ndice de esperanza de vida es mayor que uno, se fija en uno.
95-99
Japn
Japn
100 o ms
Japn
Japn, Australia
Notas tcnicas 213

internacional se observa un referente internacional mximo y mnimo, para los hombres de sta edad, de 74.47 y 23.61 aos en Australia y Lesoto respectivamente, por lo que su ndice de salud ser de 0.7780 como se describe en la siguiente expresin: IS = 63.18 23.61 = 0.7780 74.47 23.61 IEi=
(2/3) Indicador de alfabetismoi + (1/3) tasa de escolaridadi si edadi 6 (2/3) Indicador de alfabetismoi + (1/3) asistencia escolari si edadi = 6 1 si ndice de escolaridadi > 1
A partir de estos indicadores, el ndice de escolaridad individual se calcula como sigue:
ndice de educacin El ndice de educacin para hogares e individuos, amplia el rango de edad regularmente empleado e introduce un indicador adicional sobre la escolaridad individual. La expresin de ste ndice considera el alfabetismo para todos los miembros del hogar de 6 aos o ms; la inscripcin escolar slo para los miembros de 6 aos y la tasa de escolaridad normativa para todos los miembros del hogar mayores de 6 aos. El indicador de alfabetismo asume que todos los individuos de 6 aos o ms deberan de tener la habilidad de leer y escribir despus de completar los aos iniciales de educacin. Este indi5
Donde IEi es el ndice de educacin del individuo i. Para calcular el ndice de educacin del hogar h, es necesario promediar los ndices de todos los miembros con 6 aos o ms. ndice de educacinh =
i=1
(IE /n)
i
Donde n es el nmero de miembros en el hogar h que son mayores de 6 aos. En el caso de miembros del hogar menores de 5 aos, se les imputa el promedio del ndice de escolaridad de su hogar, bajo el supuesto de que las oportunidades de adquirir conocimientos, es proporcional al del resto de los miembros de su hogar. Para un individuo que ha alcanzado 4 aos de educacin formal, que tambin corresponde a la escolaridad normativa para su edad, su tasa de escolaridad es: tasa de escolaridad = aos de escolaridad = escolaridad normativa 4 4 = 1.0
cador se define de la siguiente forma: 1 Si el individuo i sabe leer y escribir y edadi 6 0 Otro caso El indicador de asistencia escolar requiere la inscripcin escolar de las personas de 6 aos, que es regularmente la edad a la que los menores entran a la escuela. Este indicador se define de la siguiente forma: 1 Si el individuo i est inscrito y edadi = 6 0 Otro caso El indicador de tasa de escolaridad requiere que los individuos mayores de 6 aos acumulen ciertos aos de escolaridad normativos de acuerdo a la edad.6 El indicador empleado se define de la siguiente forma: Escolaridadi Si edadi Edadi-6 Tasa de escolaridad =
i
Indicador de alfabetismoi =
En el ejemplo empleado, el individuo reporta saber leer y escribir en la ENIGH por lo que su indicador de alfabetismo toma el valor de uno. De esta manera considerando los indicadores de alfabetismo y escolaridad pertinentes para su edad, su ndice de educacin ser de 1.0, como se muestra en la siguiente expresin: IE = 1/3 (1) + 2/3 (1) = 1.0 ndice de recursos disponibles El clculo del IDH a nivel estatal o municipal emplea el PIB expresado en dlares de Poder de Paridad de Compra (PPC $US). A nivel hogar, este ndice se obtiene empleando los recursos de cada hogar a travs de su ingreso corriente total per cpita. Este concepto de ingreso considera los recursos monetarios y no monetarios. El ingreso monetario considera aquellos obtenidos por empleo, negocios propios, renta de activos y transferencias pblicas y privadas. El ingreso no monetario considera regalos recibidos, el valor de los recursos recibidos como pago en especie, el valor de los servicios producidos dentro del hogar como el autoconsumo y el valor de la renta la vivienda propia. Cada uno de los ingresos se expresa en trminos mensuales.7 Despus de
7 En este caso agosto.
Asistencia escolari =
[7,24]
Escolaridadi Si edadi > 24 18 0 Otro caso
5 En Mxico, los nios deben estar inscritos en la escuela a los 3 aos para comenzar su proceso de aprendizaje de lectura y escritura, de forma que 3 aos despus, puedan acceder a la educacin primaria a los 6 aos. 6 Este nivel de escolaridad mximo equivale un ao de estudios de posgrado que resulta compatible con los estndares internacionales de UNESCO (2008). La regla de asignacin de escolaridad normativa es como sigue: escolaridad normativa=edad-6 para la poblacin con edad de siete aos o ms.

esto, se calculan los ingresos de largo plazo del hogar a partir de su promedio semestral. Estos ingresos se dividen entre el total de miembros en el hogar h para obtener el ingreso per cpita, mismo que se emplea como fuente individual de recursos. Este monto de ingreso se ajusta para ser compatible con los referentes internacionales empleados en la medicin oficial del PNUD. Primero se ajusta a cuentas nacionales a travs de un factor de ajuste que se obtiene mediante el cociente entre el ingreso disponible de los hogares, obtenido a partir de las cuentas por sectores institucionales que publica el Inegi, y el ingreso corriente total anual nominal. Una vez que los ingresos son compatibles con cuentas nacionales, estos se expresan en trminos anuales y se ajusta a PPC US$ utilizando la informacin del Banco Mundial. El ndice de recursos disponibles a nivel hogar o individual se obtiene de la frmula general: El clculo del IDH del hogar, se obtiene del promedio del ndice de educacin, salud e ingreso del hogar. IPIBh = ln(yh) ln(ymin) ln(ymax) ln(ymin) IDH = 1/3 (0.7780) + 1/3 (1.0) + 1/3 (0.4971) = 0.7583 Esta frmula implica que el IDH del individuo ejemplificado es de 0.7583 como se muestra a continuacin: IDH = 1/3 (ndice de salud) + 1/3 (ndice de educacin) + 1/3 (ndice de ingreso) El ndice de desarrollo humano Una vez que se han calculado los ndices de salud, educacin e ingreso para el individuo, el IDH se obtiene del promedio simple de estos 3 componentes:
Donde IPIBh es el ndice del producto interno bruto a nivel individual o de hogares; yh es el ingreso anual per cpita del hogar (o ingreso individual); ymin y ymax son los valores oficiales del PNUD.8 En resumen, el ndice de ingresos se calcula a partir del ingreso neto total per cpita del hogar transformado a trminos anuales, con ajuste a cuentas nacionales y expresado en dlares en poder de paridad de compra. Para el clculo del ndice de ingresos, se utiliza el logaritmo del ingreso para reflejar la importancia del ingreso conforme el ingreso aumenta. El ingreso per cpita del ejemplo empleado es de $1,965.23 US$PPC y considerando los umbrales internacionales empleados por el PNUD, su ndice de ingreso toma un valor de 0.4971 como se describe en la siguiente expresin: II = ln(1965.23) ln(100) ln(40000) ln(100) = 0.4971
Si yh<=0 entonces ln(yh) se fija a 0. Tambin el IPIB se fija en 1 si PIB>1.
Notas tcnicas 215
Nota tcnica 6 Criterios de asignacin del gasto pblico e IDH

Para la determinacin de un gasto normativo de referencia que permita construir indicadores de equidad vertical y horizontal se plantea un problema de optimizacin bajo las siguientes consideraciones: A. El nivel general de desarrollo (IDHg) es la suma ponderada de los niveles de desarrollo de cada unidad bsica (IDHi para individuos, hogares o municipios, segn sea el caso), en donde si una de ellas aumenta su desarrollo mientras otra lo reduce en la misma magnitud, es decir aumenta la desigualdad permaneciendo lo dems constante, esto se traduce en una prdida del IDHg. B. El nivel de desarrollo de una unidad bsica aumenta conforme aumenta el gasto pblico del cual se beneficia (Gi), sin embargo este incremento es decreciente conforme es mayor el gasto pblico. C. El gasto pblico es limitado, lo que significa que la suma de los gastos asignados a cada unidad bsica agota el presupuesto total (Gt). Utilizando la media generalizada de los niveles de bienestar de cada unidad y una idntica funcin produccin exponencial de su desarrollo, el problema formal es: 1) Max IDHg = [ IDHi1-e] 1 / (1-e) IDHi = AGi
b
Donde Egi corresponde a la elasticidad del indicador del nivel general del desarrollo respecto al desarrollo de la unidad i, es decir el cambio porcentual en IDHg al cambiar IDHi. La expresin 2 indica que la proporcin de gasto ptima para una unidad de anlisis corresponde a su contribucin porcentual al desarrollo general, medida sta por la elasticidad, es decir se debe asignar mayor gasto a las unidades que ms incrementen el desarrollo al recibir el gasto pblico. Esta ltima contribucin es siempre mayor para las unidades con menor IDHi, lo que implica que hay que asignar ms gasto a los que menos desarrollo presentan. Adems, conforme ms aversin a la desigualdad existe mayor es la asignacin de gasto a los que menos desarrollo tienen. Por otra parte, la regla de asignar mayor gasto a aquellas unidades con mayor ndice de carencias de desarrollo (1- IDHi ) tambin puede derivarse de un ejercicio de optimizacin, el cual sera: 3) Max IDHg = [ C + IDHi (1/2) IDHi 2] IDHi = AlnGi Sujeto a la restriccin de Gt = Gi Donde ahora el ndice de desarrollo general es la suma de funciones cuadrticas y la funcin produccin es logartmica. Las condiciones de primer orden implican: 4) (Gi / Gt) = (1 IDHi)/ [1 IDHi] Esta es una especificacin ms restrictiva que las condiciones 1) y 2), aunque arroja un resultado de sentido comn: el gasto asignado a una unidad debe ser proporcional al porcentaje de la carencia de desarrollo que representa. Mediante las condiciones de optimizacin anteriores, y los valores iniciales de los IDHi es posible determinar entonces una distribucin normativa del gasto que incorpora criterios de equidad.
Sujeto a la restriccin de Gt = Gi Donde e 0 y representa el grado de aversin a la desigualdad y b < 1 es un parmetro de productividad del gasto para generar desarrollo y A > 0 es un parmetro de efectividad del gasto. Las condiciones de primer orden implican: 2) (Gi/Gt) = (IDH ) / [ IDHi ] = Egi
i-e -e
Nota tcnica 7 Equidad horizontal y el IDH

Un elemento clave para la medicin de la equidad horizontal es la determinacin del gasto necesario o normativo (G ). Esto puede
i n
Este mide primeramente si el individuo est recibiendo un gasto por arriba o por abajo del gasto normativo (Gid = Gin Gi) y agrega a esta diferencia al gasto promedio (Gm). Si existe equidad horizontal el gasto estandarizado es igual al promedio, si no este trmino toma valores diferentes. Al calcular el coeficiente de concentracin de este trmino (IEH), ordenando a los individuos por alguna de sus caractersticas, como el ingreso, se puede establecer si la falta de equidad horizontal tiene un sesgo hacia algn grupo, ricos o pobres, por ejemplo. Si el valor del IEH es cero existe equidad horizontal, si es positivo se favorece a los que ms tienen, y en caso de ser negativo lo contrario.
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico, con base en Van Doorslaer y Masseria (2004).
conseguirse mediante el procedimiento descrito en el Recuadro 2.5 y el Apndice estadstico correspondiente al final del informe. Una vez determinado este elemento, la equidad horizontal implica que las diferencias entre el gasto recibido (G ) y el normativo
i
deben ser cero, es decir todo aquel con cierto nivel de desarrollo humano, y en consecuencia cierto rezago respecto al mximo desarrollo humano, debe recibir el mismo gasto. Una forma de medir la equidad horizontal para individuos o grupos con igual IDH es mediante el gasto estandarizado por necesidades (Gie): Gie = Gid + Gm
Notas tcnicas 217
Nota tcnica 8 ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG)

Mientras el IDH mide el progreso medio en desarrollo humano para todas las personas, el IDG ajusta el progreso medio para reflejar las desigualdades entre hombres y mujeres en los siguientes aspectos: Una vida larga y saludable, medida por la esperanza de vida al nacer. Conocimientos, medidos por la tasa de alfabetizacin de adultos y la tasa bruta de matriculacin combinada en educacin primaria, secundaria y terciaria. Un nivel de vida decoroso, medido por la estimacin del ingreso proveniente del trabajo (en dlares PPC). El clculo del IDG se realiza en tres etapas. Primero se calculan los ndices masculino y femenino para cada componente segn la siguiente frmula general: ndice del componente = valor efectivo valor mnimo valor mximo valor mnimo Por qu se adopta e = 2 en el clculo del IDG? El valor de refleja la magnitud de la penalidad por la desigualdad de gnero. Cuanto mayor sea su valor, ms severamente es penalizada una sociedad por tener desigualdades. Si = 0, no se penaliza la desigualdad de gnero (en este caso, el IDG tendra el mismo valor que el IDH). A medida que va aumentando hacia el infinito, se asigna una ponderacin cada vez mayor al grupo menos adelantado. El valor de = 2 asigna una penalidad moderada a la desigualdad de gnero. A continuacin se muestra un ejemplo del clculo del IDG con datos del estado de Mxico correspondientes a 2006. 1. Clculo del ndice de salud igualmente distribuido Primero se calculan en forma separada los ndices de progreso en esperanza de vida de mujeres y hombres, utilizando los valores de referencia propuestos por el PNUD: MUJERES Esperanza de vida: 77.98 aos ndice de esperanza de vida = HOMBRES Esperanza de vida: 72.93 aos ndice de esperanza de vida = 72.93 22.5 = 0.8404 82.5 22.5 77.98 27.5 = 0.8413 87.5 27.5
Despus los ndices masculinos y femeninos de cada componente se combinan en un ndice llamado ndice igualmente distribuido, que penaliza las diferencias entre los grados de adelanto de hombres y mujeres y se calcula mediante la siguiente frmula general: ndice igualmente = {[proporcin de poblacin femenina (ndice distribuido femenino1- )] + [proporcin de poblacin masculina (ndice masculino1- )]}1-
A continuacin se combinan los ndices masculino y femenino para crear el ndice de salud igualmente distribuido, utilizando la frmula general para ndices igualmente distribuidos.
mide la aversin a la desigualdad. En el IDG se utiliza = 2.

En consecuencia, la ecuacin general es: ndice igualmente = {[proporcin de poblacin femenina (ndice distribuido femenino-1)] + [proporcin de poblacin masculina (ndice masculino )]}
-1 -1
MUJERES
Proporcin de la poblacin: 0.5019 ndice de esperanza de vida: 0.8413
HOMBRES
Proporcin de la poblacin: 0.4981 ndice de esperanza de vida: 0.8404
Esta frmula arroja la media armnica de los ndices masculino y femenino. Por ltimo, se calcula el IDG combinando los tres ndices igualmente distribuidos en un promedio no ponderado. Los valores mximos y mnimos establecidos por el PNUD son: Indicador Esperanza de vida al nacer. Mujeres (aos) Esperanza de vida al nacer. Hombres (aos) Tasa de alfabetizacin de adultos (%) Tasa bruta de matriculacin combinada (%) Estimacin del ingreso obtenido (dlares PPC) Valor mximo 87.5 82.5 100 100 40,000 Valor mnimo 27.5 22.5 0 0 100
ndice de salud igualmente distribuido = {[0.5019 (0.8413)-1] + [0.4981 (0.8404)-1]}-1 = 0.8409 2. Clculo del ndice de educacin igualmente distribuido Se calculan por separado, para mujeres y hombres, los ndices para la tasa de alfabetizacin de adultos (IAA) y para la tasa bruta de matriculacin combinada en educacin primaria, secundaria y terciaria (IM). El clculo de esos ndices es directo, dado que los indicadores utilizados ya estn normalizados entre 0 y 100.
Nota tcnica 8 ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG) (continuacin)

MUJERES Tasa de alfabetizacin de adultos: 93.38% ndice de alfabetizacin de adultos (IAA): 0.9338 Tasa bruta de matriculacin: 71.92% ndice de matriculacin (IM): 0.7192 HOMBRES Tasa de alfabetizacin de adultos: 96.56% ndice de alfabetizacin de adultos (IAA): 0.9656 Tasa bruta de matriculacin: 71.22% ndice de matriculacin (IM): 0.7122 ndice de ingreso hombres = En segundo lugar, se calculan los ndices de educacin femenina y masculina por separado, usando una ponderacin de dos tercios para el ndice de alfabetizacin de adultos y un tercio para el ndice de matriculacin. ndice de educacin = 2/3 (IAA) + 1/3 (IM) ndice de educacin femenina = 2/3 (0.9338) + 1/3 (0.7192) = 0.8623 ndice de educacin masculina = 2/3 (0.9656) + 1/3 (0.7122) = 0.8811 HOMBRES Finalmente, se combinan los ndices de educacin femenina y masculina para crear el ndice de educacin igualmente distribuido: ndice de ingreso MUJERES Proporcin de la poblacin: 0.5019 ndice de educacin: 0.8623 HOMBRES Proporcin de la poblacin: 0.4981 ndice de educacin: 0.8811 ndice de educacin igualmente distribuido = {[0.5019 (0.8623) ] + [0.4981 (0.8811) ]}
-1 -1 -1
MUJERES Estimacin del ingreso proveniente del trabajo (en dlares PPC): 5,066 ndice de ingreso mujeres = HOMBRES Estimacin del ingreso proveniente del trabajo (en dlares PPC): 10,073 log (10,073) log (100) = 0.7698 log (40,000) log (100) log (5,066) log (100) = 0.6551 log (40,000) log (100)
Posteriormente, los ndices de ingreso femenino y masculino se combinan para crear el ndice de ingreso igualmente distribuido: MUJERES Proporcin de la poblacin: 0.5019 ndice de ingreso: 0.6551 Proporcin de la poblacin: 0.4981 ndice de ingreso: 0.7698
igualmente distribuido = {[0.5019 (0.6551)-1] + [0.4981 (0.7698)-1]}-1 = 0.7076 4. Clculo del IDG El IDG se calcula como el promedio simple de los tres ndices componentes: el ndice de salud igualmente distribuido, el ndice de educacin igualmente distribuido y el ndice de ingreso igualmente distribuido. IDG = 1/3 (ndice de salud) + 1/3 (ndice de educacin
= 0.8716 3. Clculo del ndice de ingreso igualmente distribuido En primer lugar, se estima el ingreso proveniente del trabajo (en dlares PPC) de hombres y mujeres (en la nota tcnica 9 se especifican los detalles de este clculo). El siguiente paso consiste en calcular el ndice de ingreso para cada sexo. De la misma forma en que se construyen en el IDH, se utiliza el logaritmo del ingreso estimado proveniente del trabajo (en dlares PPC): ndice de ingreso = log (valor efectivo) log (valor mnimo) log (valor mximo) log (valor mnimo) + 1/3 (ndice de ingreso) = 1/3 (0.8409) + 1/3 (0.8716) + 1/3 (0.7076) = 0.8067
Notas tcnicas 219
Nota tcnica 9 Estimacin del ingreso proveniente del trabajo de hombres y mujeres
Para ejemplificar la estimacin del ingreso proveniente del trabajo de hombres y mujeres se utilizan datos del estado de Aguascalientes correspondientes a 2006. 1. Clculo de la proporcin del total de salarios que corresponde a las mujeres Debido a la mnima frecuencia con que se dispone de informacin estadstica sobre los salarios en zonas rurales y en el sector paralelo o no estructurado (informal), en el Informe sobre Desarrollo Humano mundial se utilizan salarios no agrcolas y se parte del supuesto de que la proporcin entre salarios para mujeres y para hombres en el sector no agrcola se aplica al resto de la economa. La proporcin que corresponde a las mujeres en el total de los salarios se calcula utilizando la proporcin del salario no agrcola femenino respecto del salario no agrcola masculino, as como los porcentajes que corresponden a hombres y mujeres en la poblacin econmicamente activa. Para los pases en que no se dispone de datos sobre la proporcin del salario no agrcola femenino respecto del masculino, se utiliza un valor de 0.75. En Mxico, el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa proporcion a la OIDH los salarios no agrcolas femeninos y masculinos de cada entidad federativa. De esta forma es posible calcular la proporcin del salario no agrcola femenino respecto del salario no agrcola masculino para cada estado. Proporcin de salarios no agrcolas femeninos y masculinos (WF/WM) = 0.96 Proporcin de mujeres en la poblacin econmicamente activa (PEAf) = 37.06% Proporcin de hombres en la poblacin econmicamente activa (PEAm) = 62.94% = Estimacin del ingreso proveniente del trabajo de hombres (dlares PPC) (Ym): Y Sf *Y 14,088,659,968 [(0.3611) (14,088,659,968)] = = 16,998 Nm 530,447 Poblacin masculina (Nm )= 530,447 = Estimacin del ingreso proveniente del trabajo de las mujeres (dlares PPC)(Yf ): Sf *Y (0.3611) (14,088,659,968) = = 9,097 Nf 557,558 Proporcin del total de salarios correspondiente a las mujeres (Sf ) = 0.3611 Total del PIB (dlares PPC) (Y)= 14,088,659,968 Poblacin femenina (Nf )= 557,558 2. Clculo del ingreso proveniente del trabajo de hombres y mujeres (en dlares PPC) Para este clculo es preciso suponer que la participacin femenina en el total de salarios es igual a la participacin femenina en el PIB. (Sf) = Proporcin del total de salarios correspondiente a las mujeres: (Wf /Wm) (PEAf) (0.96) (37.06) = = 0.3611 [(Wf /Wm) (PEAf)] + PEAm [(0.96) (37.06)] + 62.94
Nota tcnica 10 ndice de potenciacin de gnero (IPG)

Para el clculo de este ndice se evalan tres dimensiones descritas a continuacin con sus respectivas variables de medicin: Participacin poltica y poder de toma de decisiones. Porcentaje de hombres y mujeres que ocupan escaos parlamentarios. Participacin econmica en trminos del poder para tomar decisiones en puestos altos del mbito laboral. Porcentaje de mujeres y hombres en cargos de altos funcionarios y directivos. Porcentaje de mujeres y hombres en puestos de profesionales y tcnicos. Poder sobre los recursos econmicos. Ingreso estimado proveniente del trabajo femenino. Ingreso estimado proveniente del trabajo masculino. Para cada una de las variables de las tres dimensiones se calcula un porcentaje equivalente igualmente distribuido (PEID), mediante la frmula: PEID = {(ndice femenino)1c + (1 ) (ndice masculino)1c}1/1c 2. Clculo del PEID de participacin econmica Donde representa la proporcin de poblacin femenina y y poder para tomar decisiones Utilizando la frmula general, se calculan los PEID masculino y femenino de trabajadores en puestos de altos funcionarios y directivos, y otro para las proporciones de mujeres y hombres en puestos de profesionales y tcnicos. El promedio simple de las dos medidas proporciona el PEID de esta esfera. MUJERES Porcentaje de la poblacin: 50.55 Porcentaje altas funcionarias y directivas: 25.93% Porcentaje de profesionistas y tcnicos: 40.49% HOMBRES Porcentaje de la poblacin: 49.45 Porcentaje altos funcionarios y directivos: 74.07% Porcentaje de profesionistas y tcnicos: 59.51% PEID de altos funcionarios y directivos = {[0.5055 (25.93)-1] + [0.4945 (74.07)-1] }-1 = 38.21 Indizando el PEID de altos funcionarios y directivos = 38.21/
1 El PNUD lo estable en c = 2. 2 Para el IPG, el ndice de ingreso se basa en valores y no en logaritmos, como se hace en el IDG.
1. Clculo del PEID de participacin poltica y poder para tomar decisiones El PEID de representacin parlamentaria mide el empoderamiento relativo de la mujer en trminos de su participacin poltica. El PEID se calcula usando las proporciones femenina y masculina de la poblacin total y las proporciones de mujeres y hombres en escaos parlamentarios, de acuerdo con la siguiente frmula general: MUJERES Porcentaje de la poblacin: 50.55 Participacin parlamentaria: 22.86% HOMBRES Porcentaje de la poblacin: 49.45 Participacin parlamentaria: 77.14% PEID de participacin poltica = {[0.5055 (22.86)-1] + [0.4945 (77.14)-1]}-1 = 35.06 Posteriormente este PEID inicial es indizado con un valor ideal de 50%. Al indizar el PEID de representacin poltica = 35.06 / 50 = 0.7011
c mide la aversin a la desigualdad .

1
Despus de calcular el PEID, tanto en la esfera de la representacin parlamentaria como en la esfera de la participacin econmica, se indizan los resultados dividiendo cada PEID entre 50. Se utiliza la indizacin porque en una sociedad ideal, donde ambos sexos tuvieran iguales facultades, las variables del IPG seran iguales a 50%. En la esfera de la participacin econmica, se promedian (sin ponderacin) los dos PEID indizados, y de esta forma se obtiene el PEID para esta dimensin. En la dimensin del ingreso se lleva a cabo una estimacin siguiendo el mismo procedimiento que se utiliza para el IDG.2 Una vez obtenidos los ndices de ingreso para cada sexo se calcula el PEID de esta dimensin. Finalmente, el clculo del IPG es el promedio simple de los PEID de las tres dimensiones. A continuacin se ilustra el clculo del IPG usando datos de 2006 del estado de Tabasco.
50 = 0.7642
Notas tcnicas 221
Nota tcnica 10 ndice de potenciacin de gnero (IPG) (continuacin)
PEID para profesionistas y tcnicos = {[0.5055 (40.49) -1] + [0.4945 (59.51)-1]}-1 = 48.09 Indizando el PEID de profesionistas y tcnicos = 48.09 / 50 = 0.9618 Los dos PEID indizados se promedian para obtener el PEID de participacin econmica: PEID de participacin econmica = (0.7642 + 0.9618) / 2 = 0.8630
HOMBRES Porcentaje de la poblacin: 49.45 Ingreso estimado (dlares PPC): 10,411 ndice de ingreso = (10,411100)/(40,000100) = 0.2584 Los ndices femenino y masculino se combinan para crear el PEID: PEID del poder
3. Clculo del PEID del poder sobre los recursos econmicos El ingreso (en dlares PPC) estimado de mujeres y hombres se calcula por separado y despus se indiza con los parmetros establecidos, como el IDH y el IDG. Para el IPG, sin embargo, el ndice de ingreso est basado en valores y no en logaritmos del ingreso estimado. MUJERES Porcentaje de la poblacin: 50.55 Ingreso estimado (dlares PPC): 3,640 ndice de ingreso = (3,640100)/(40,000100) = 0.0887
sobre los recursos econmicos = {[0.5055 (0.0887)-1] + [0.4945 (0.2584)-1]}-1 = 0.1314 4. Clculo del IPG Una vez que se han calculado los PEID de cada una de las tres dimensiones, el IPG se obtiene con el promedio simple de las tres esferas: IPG = (0.7011 + 0.8630 + 0.1314)/3 = 0.5652
Apndice estadstico
Cuadro A1 ndice de desarrollo humano (IDH)

Tasa bruta de matriculacin (de educacin primaria, secundaria y terciaria) (%) 2006b Tasa de alfabetizacin de adultos (%) 2006a ndice de salud 2006* Esperanza de vida al nacer (aos) 2006 ndice de educacin 2006* PIB per cpita 2006 en dlares PPC Clasificacin segn PIB per cpita (en dlares PPC 2006) menos clasificacin segn IDH 2006c 2 2 5 -7 0 0 0 0 0 -1 -2 -2 -1 0 4 -1 1 2 0 1 -3 -1 -4 -2 1 2 2 1 6 -4 -2 1
AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS NACIONAL
75.07 75.72 75.69 74.76 74.58 75.26 73.69 75.46 75.79 74.22 75.09 73.13 74.52 75.07 75.45 74.44 75.61 74.75 75.16 73.91 74.84 75.14 75.98 74.85 74.36 74.96 74.31 74.82 75.62 73.57 74.84 75.36 74.80
95.94 97.03 96.55 89.15 96.86 93.70 79.42 95.68 97.50 95.29 89.91 80.67 87.73 94.68 94.90 87.89 92.16 92.18 97.37 82.06 87.41 92.25 93.46 90.55 93.70 96.45 91.57 95.62 93.65 86.43 89.34 93.16 91.93
73.83 74.78 79.00 71.51 74.33 71.85 71.66 73.83 89.52 73.48 68.11 72.42 77.32 69.46 71.57 69.88 75.69 72.54 74.53 75.88 73.76 72.85 66.49 71.84 76.62 77.40 77.81 75.01 73.85 72.87 70.95 69.97 73.92
12,949 13,738 13,142 17,662 14,361 10,356 4,126 15,324 27,072 9,399 7,724 5,624 6,005 10,071 7,560 5,913 9,091 6,465 19,500 4,746 7,447 12,434 14,933 8,601 7,962 12,966 6,989 11,626 5,381 6,536 8,470 5,990 10,583
0.8345 0.8453 0.8448 0.8294 0.8263 0.8376 0.8116 0.8410 0.8465 0.8203 0.8348 0.8021 0.8254 0.8345 0.8409 0.8240 0.8435 0.8292 0.8361 0.8152 0.8307 0.8357 0.8496 0.8308 0.8227 0.8327 0.8218 0.8303 0.8436 0.8095 0.8307 0.8394 0.8301
0.8857 0.8961 0.9070 0.8327 0.8935 0.8642 0.7683 0.8840 0.9484 0.8802 0.8265 0.7792 0.8426 0.8628 0.8712 0.8188 0.8667 0.8563 0.8976 0.8000 0.8286 0.8578 0.8447 0.8432 0.8800 0.9010 0.8698 0.8875 0.8705 0.8191 0.8321 0.8543 0.8593
0.8118 0.8216 0.8142 0.8636 0.8290 0.7745 0.6209 0.8399 0.9348 0.7583 0.7255 0.6726 0.6835 0.7698 0.7219 0.6809 0.7527 0.6958 0.8801 0.6442 0.7194 0.8050 0.8355 0.7435 0.7306 0.8120 0.7088 0.7938 0.6652 0.6976 0.7409 0.6831 0.7781
a. Cifra estimada por complemento a partir de la poblacin analfabeta de 15 aos y ms. Se supone la no existencia de valores no especificados (ver nota metodolgica). b. Corresponde a la poblacin inscrita en el sistema escolarizado en los niveles primaria, secundaria, secundaria para trabajadores, capacitacin para el trabajo, profesional tcnico, bachillerato, tcnico superior, licenciatura y posgrado (ver nota metodolgica). c. Una cifra positiva indica que la clasificacin segn el IDH es ms alta que la clasificacin segn el PIB per cpita (en dlares PPC). * Las cifras pueden no coincidir debido al redondeo. Fuente: Columna 1: Conapo (2006a). Columna 2: Clculos con base en datos relativos al rezago educativo estimado por el INEA; y datos sobre la poblacin de 15 aos o ms del Conapo (2006c). Columna 3: Clculos con base en datos relativos a las personas inscritas al inicio del ciclo escolar 2005-2006 de la SEP (2006); y datos sobre la poblacin entre 6 y 22 aos del Conapo (2006c). Columna 4: Clculos con base en datos sobre producto interno bruto (PIB) en pesos a precios de 1993, del Inegi a; datos sobre el ndice de precios implcitos (IPI) de 2006, del Inegi b; datos sobre la poblacin total del Conapo (2006c); y datos sobre el factor de conversin de moneda local a dlares PPC de 2006 del Banco Mundial (2009b). Columna 5: Clculos con base en datos de la columna 1; Columna 6: Clculos con base en datos de las columnas 2 y 3; Columna 7: Clculos con base en datos de la columna 4; Columna 8: Clculos con base en datos de las columnas 5 a 7 (ver detalles en nota tcnica 1); Columna 9: Clculos con base en datos de las columnas 4 y 8.
Valor del ndice de desarrollo humano (IDH) 2006* 0.8440 0.8544 0.8553 0.8419 0.8496 0.8254 0.7336 0.8549 0.9099 0.8196 0.7956 0.7513 0.7838 0.8224 0.8113 0.7746 0.8210 0.7938 0.8713 0.7531 0.7929 0.8328 0.8433 0.8058 0.8111 0.8486 0.8001 0.8372 0.7931 0.7754 0.8012 0.7922 0.8225
ndice de ingreso 2006*
Cuadro A2 ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG)

Tasa bruta de matriculacin (de educacin primaria, secundaria y terciaria) (%) 2006b
Mujeres Hombres
ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG) 2006*
Esperanza de vida al nacer (aos) 2006
Tasa de alfabetizacin de adultos (%) 2006a

Mujeres Hombres
Clasificacin
Valor
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
8 3 4 10 7 13 32 5 1 16 22 30 27 14 17 28 15 24 2 31 23 12 9 19 18 6 21 11 25 29 20 26
0.8402 0.8518 0.8509 0.8349 0.8446 0.8208 0.7167 0.8500 0.9078 0.8119 0.7889 0.7444 0.7788 0.8183 0.8067 0.7691 0.8148 0.7870 0.8665 0.7427 0.7882 0.8291 0.8396 0.8002 0.8055 0.8453 0.7890 0.8325 0.7867 0.7663 0.7967 0.7822 0.8172
77.25 78.19 78.18 77.11 76.95 77.78 76.06 77.72 78.31 76.50 77.38 75.46 76.94 77.38 77.98 76.68 78.19 77.00 77.64 76.30 77.42 77.63 78.29 77.21 76.56 77.50 76.56 77.24 77.93 76.01 77.22 77.66 77.21
72.89 73.25 73.20 72.42 72.20 72.73 71.33 73.20 73.28 71.94 72.80 70.80 72.11 72.75 72.93 72.21 73.03 72.49 72.69 71.52 72.27 72.65 73.67 72.49 72.16 72.42 72.05 72.40 73.30 71.14 72.47 73.06 72.40
95.64 96.69 96.27 87.54 96.75 93.69 74.92 95.58 96.67 95.33 88.69 77.97 85.74 94.42 93.38 87.31 91.05 92.23 97.08 78.31 84.85 90.64 92.17 89.58 94.12 96.50 89.97 95.24 92.18 84.33 87.83 92.95 90.60
96.28 97.37 96.82 90.83 96.96 93.71 84.28 95.79 98.45 95.25 91.36 83.75 90.01 94.98 96.56 88.57 93.42 92.14 97.67 86.43 90.36 94.06 94.73 91.64 93.25 96.40 93.29 96.03 95.29 88.80 90.93 93.40 93.39
74.22 75.84 80.64 70.99 74.48 72.89 69.68 75.21 89.30 74.15 67.19 72.07 77.07 69.77 71.92 69.47 76.40 74.27 74.27 74.62 73.58 72.52 66.82 71.60 77.97 78.46 77.01 75.72 73.95 72.41 70.31 69.86 73.84
73.43 73.76 77.49 72.02 74.18 70.85 73.63 72.51 89.74 72.82 69.05 72.77 77.58 69.17 71.22 70.29 74.98 70.86 74.78 77.15 73.93 73.18 66.17 72.08 75.32 76.39 78.59 74.33 73.76 73.34 71.56 70.07 73.99
9,097 10,188 8,704 10,524 9,403 6,923 1,843 9,963 20,815 5,534 4,828 3,486 4,030 7,001 5,066 3,902 5,698 3,970 12,857 2,616 5,033 8,716 10,383 5,565 5,118 9,278 3,640 7,730 3,388 3,701 5,740 3,292 6,911
16,998 17,025 17,205 24,862 19,302 13,767 6,460 20,520 33,747 13,372 10,873 7,900 8,120 13,236 10,073 8,080 12,642 8,977 26,051 7,051 10,022 16,302 19,341 11,795 10,764 16,550 10,411 15,514 7,476 9,560 11,222 8,852 14,365
a. Cifra estimada por complemento a partir de la poblacin analfabeta de 15 aos y ms. Se supone la no existencia de valores no especificados (ver nota metodolgica). b. Corresponde a la poblacin inscrita en el sistema escolarizado en los niveles primaria, secundaria, secundaria para trabajadores, capacitacin para el trabajo, profesional tcnico, bachillerato, tcnico superior, licenciatura y posgrado (ver nota metodolgica). c. Ver detalles en nota tcnica 9. d. Una cifra positiva indica que la clasificacin segn el IDG es ms alta que la clasificacin segn el IDH. * Las cifras pueden no coincidir debido al redondeo. Fuente: Columna 1: Determinado sobre la base de los valores del IDG de la columna 2. Columna 2: Clculo con base en las columnas 3 a 10 (ver detalles en nota tcnica 8). Columnas 3 y 4: Conapo (2006a). Columnas 5 y 6: Clculos con base en datos relativos al rezago educativo estimado por el INEA; y datos sobre la poblacin de hombres y mujeres del Conapo (2006c). Columnas 7 y 8: Clculos con base en datos relativos a las personas inscritas al inicio del ciclo escolar 2005-2006 de la SEP (2006); y datos sobre la poblacin de hombres y mujeres del Conapo (2006c). Columnas 9 y 10: Clculos con base en datos sobre producto interno bruto (PIB) en pesos a precios de 1993, de Inegi (2006b); datos sobre el ndice de precios implcitos (IPI) de 2006, del Inegi b; datos sobre la poblacin de hombres y mujeres del Conapo (2006c); datos sobre el factor de conversin de moneda local a dlares PPC de 2006 del Banco Mundial (2009b); datos sobre la Poblacin Econmicamente Activa de Inegi (2006a); y datos sobre salarios no agrcolas para hombres y mujeres de Inegi c (ver nota tcnica 9). Columna 11: Determinada sobre la base de las clasificaciones del IDH del cuadro A1 y de la columna 1.
Apndice estadstico 225
Clasificacin segn IDH 2006 menos clasificacin segn IDG 2006d 0 2 -1 0 -1 0 0 -1 0 0 0 1 0 0 0 1 0 -1 0 -1 2 0 0 0 0 1 0 0 -1 -1 0 0
Estimacin del ingreso proveniente del trabajo por gnero (en dlares PPC) 2006c
Cuadro A3 ndice de potenciacin de gnero (IPG)

Relacin de los ingresos estimados de las mujeres con respecto de los hombresa 0.53 0.60 0.50 0.42 0.48 0.50 0.27 0.48 0.62 0.41 0.44 0.43 0.49 0.53 0.50 0.48 0.45 0.44 0.49 0.36 0.50 0.53 0.53 0.47 0.47 0.56 0.34 0.50 0.45 0.38 0.51 0.36 0.48
ndice de potenciacin de gnero (IPG) 2006*
Participacin poltica 2006 (escaos parlamentarios)
Participacin en puestos ejecutivos, altos funcionarios y directivos 2006
Participacin en puestos de profesionistas y tcnicos 2006
Clasificacin
AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS NACIONAL 23 28 2 3 31 9 29 4 1 32 27 14 10 25 26 20 30 7 5 12 8 22 6 18 24 16 15 19 21 13 17 11
Valor
0.5260 0.4985 0.7182 0.6924 0.4665 0.6155 0.4772 0.6686 0.7990 0.4269 0.5023 0.5685 0.6146 0.5167 0.5139 0.5443 0.4724 0.6324 0.6643 0.6000 0.6193 0.5261 0.6630 0.5489 0.5257 0.5535 0.5652 0.5476 0.5362 0.5731 0.5526 0.6065 0.6152
% Mujeres
11.11 8.00 38.10 31.43 8.57 24.00 15.00 24.24 33.33 8.00 19.44 19.57 27.59 15.00 14.67 17.50 10.00 26.67 26.19 28.57 29.27 12.00 24.00 14.81 15.00 12.90 22.86 15.63 15.63 26.00 20.00 26.67 24.84
% Hombres
88.89 92.00 61.90 68.57 91.43 76.00 85.00 75.76 66.67 92.00 80.56 80.43 72.41 85.00 85.33 82.50 90.00 73.33 73.81 71.43 70.73 88.00 76.00 85.19 85.00 87.10 77.14 84.38 84.38 74.00 80.00 73.33 75.16
% Mujeres
28.32 25.44 32.03 26.25 18.49 27.48 28.12 36.98 27.74 18.56 15.27 38.62 32.73 21.56 30.29 34.07 28.57 40.70 21.58 30.66 25.86 26.58 35.31 37.47 26.98 29.99 25.93 27.57 40.53 23.56 24.42 32.39 27.32
% Hombres
71.68 74.56 67.97 73.75 81.51 72.52 71.88 63.02 72.26 81.44 84.73 61.38 67.27 78.44 69.71 65.93 71.43 59.30 78.42 69.34 74.14 73.42 64.69 62.53 73.02 70.01 74.07 72.43 59.47 76.44 75.58 67.61 72.68
% Mujeres
46.59 40.29 36.22 36.52 37.63 42.27 35.29 35.86 41.99 46.87 41.61 50.50 44.02 41.54 35.03 47.38 37.72 47.88 33.64 43.04 49.50 45.56 34.98 51.01 46.29 41.70 40.49 35.76 46.89 40.35 36.63 48.18 40.37
% Hombres
53.41 59.71 63.78 63.48 62.37 57.73 64.71 64.14 58.01 53.13 58.39 49.50 55.98 58.46 64.97 52.62 62.28 52.12 66.36 56.96 50.50 54.44 65.02 48.99 53.71 58.30 59.51 64.24 53.11 59.65 63.37 51.82 59.63
a. Cociente del ingreso estimado de las mujeres sobre el ingreso estimado de los hombres (ver nota tcnica 9). * Las cifras pueden no coincidir debido al redondeo. Fuente: Columna 1: Determinado a partir de los valores del IPG de la columna 2. Columna 2: Clculo con base en datos de las columnas 3 a 8 (ver nota tcnica 10). Columnas 3 y 4: Para el periodo 2000-2003 los datos se obtuvieron en las pginas de internet del congreso local de cada entidad; para el periodo 2004-2006 los datos de los congresos locales de cada entidad fueron proporcionados a la OIDH, PNUD Mxico, por Inmujeres; los datos nacionales se obtuvieron de las pginas de internet del Senado de la Repblica y de la Cmara de Diputados. Columnas 5, 6, 7 y 8: Clculo con base en datos relativos a grupos de ocupacin del Inegi (2006b). Columna 9: Clculos realizados con base en los datos de las columnas 9 y 10 del Cuadro A2.
Cuadro A4 Poblacin por entidad federativa, 2006

Poblacin total Poblacin de 15 aos y ms Poblacin entre 6 y 22 aos de edad
Total
Fuente: Conapo (2006c).
Hombres
530,447 1,509,656 273,364 382,486 1,274,624 289,689 2,156,679 1,671,815 4,268,735 755,214 2,380,063 1,527,121 1,150,686 3,369,892 7,086,874 1,927,190 798,792 479,065 2,154,985 1,706,379 2,651,431 798,206 596,987 1,193,261 1,329,057 1,236,821 997,790 1,539,764 531,033 3,494,063 921,382 671,091 51,654,642
Mujeres
557,558 1,398,240 250,208 385,736 1,270,457 287,886 2,205,734 1,620,524 4,553,614 776,084 2,588,145 1,625,412 1,232,005 3,473,577 7,140,756 2,076,490 835,939 482,316 2,125,005 1,846,653 2,828,425 830,533 578,488 1,255,488 1,308,995 1,201,986 1,019,920 1,536,565 558,074 3,727,555 929,052 712,220 53,219,640
Total
732,611 2,099,197 379,755 537,135 1,783,011 416,559 2,822,220 2,321,519 6,772,268 1,039,386 3,334,204 2,044,586 1,642,016 4,787,373 10,105,296 2,723,450 1,164,419 671,972 3,097,282 2,376,241 3,703,934 1,129,518 823,679 1,652,249 1,860,232 1,721,226 1,391,337 2,200,493 746,058 5,046,449 1,324,781 938,423 73,388,879
Hombres
345,190 1,051,408 193,906 262,199 873,517 201,623 1,355,478 1,139,962 3,171,578 498,067 1,532,127 953,375 763,703 2,272,065 4,830,266 1,258,245 543,969 326,911 1,528,046 1,096,666 1,717,634 532,320 416,157 780,353 911,219 853,340 672,218 1,072,433 351,684 2,362,943 644,514 440,488 34,953,604
Mujeres
387,421 1,047,789 185,849 274,936 909,494 214,936 1,466,742 1,181,557 3,600,690 541,319 1,802,077 1,091,211 878,313 2,515,308 5,275,030 1,465,205 620,450 345,061 1,569,236 1,279,575 1,986,300 597,198 407,522 871,896 949,013 867,886 719,119 1,128,060 394,374 2,683,506 680,267 497,935 38,435,275
Total
387,601 921,847 166,316 273,205 845,509 191,992 1,714,461 1,082,048 2,536,425 551,619 1,823,854 1,225,433 847,842 2,352,756 4,733,079 1,481,909 549,590 336,743 1,338,854 1,345,200 1,984,675 578,844 407,353 890,387 905,783 800,931 734,392 990,259 387,234 2,507,383 632,904 504,741 36,031,169
Hombres
194,825 474,063 86,431 137,904 432,518 98,016 860,193 554,472 1,285,407 279,273 902,634 612,396 422,729 1,188,322 2,393,702 733,958 276,328 171,402 685,060 671,005 991,929 288,818 208,456 447,104 463,748 411,102 368,724 505,263 195,083 1,263,000 322,043 251,547 18,177,455
Mujeres
192,776 447,784 79,885 135,301 412,991 93,976 854,268 527,576 1,251,018 272,346 921,220 613,037 425,113 1,164,434 2,339,377 747,951 273,262 165,341 653,794 674,195 992,746 290,026 198,897 443,283 442,035 389,829 365,668 484,996 192,151 1,244,383 310,861 253,194 17,853,714
1,088,005 2,907,896 523,572 768,222 2,545,081 577,575 4,362,413 3,292,339 8,822,349 1,531,298 4,968,208 3,152,533 2,382,691 6,843,469 14,227,630 4,003,680 1,634,731 961,381 4,279,990 3,553,032 5,479,856 1,628,739 1,175,475 2,448,749 2,638,052 2,438,807 2,017,710 3,076,329 1,089,107 7,221,618 1,850,434 1,383,311 104,874,282
Cuadro A5 Rezago educativo segn sexo y entidad federativa, 2006

Analfabetas Sin primaria Sin secundaria
Total
AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS NACIONAL 29,740 62,410 13,110 58,295 56,066 26,227 580,907 100,284 169,079 48,920 336,287 395,288 201,500 254,468 515,165 329,867 91,334 52,529 81,355 426,353 466,458 87,512 53,853 156,073 117,270 61,131 117,246 96,308 47,375 684,962 141,256 64,189 5,922,817
Hombres
12,835 27,678 6,175 24,051 26,527 12,675 213,055 48,023 49,176 23,639 132,391 154,906 76,275 114,005 166,212 143,868 35,816 25,709 35,602 148,776 165,593 31,611 21,950 65,243 61,463 30,748 45,111 42,580 16,551 264,561 58,450 29,088 2,310,343
Mujeres
16,905 34,732 6,935 34,244 29,539 13,552 367,852 52,261 119,903 25,281 203,896 240,382 125,225 140,463 348,953 185,999 55,518 26,820 45,753 277,577 300,865 55,901 31,903 90,830 55,807 30,383 72,135 53,728 30,824 420,401 82,806 35,101 3,612,474
Total
104,745 283,825 51,739 75,307 100,101 64,968 575,869 339,018 491,222 182,672 626,635 268,980 230,933 784,733 1,217,076 566,188 148,210 115,608 325,428 394,785 573,956 145,955 95,946 269,869 334,606 206,072 170,869 309,998 89,732 918,014 261,506 209,023 10,533,588
Hombres
49,914 142,390 26,564 37,003 48,404 31,801 292,953 174,217 198,227 92,188 293,085 133,761 115,504 368,430 550,733 268,980 71,038 59,583 151,903 195,780 275,822 70,818 46,779 136,647 168,210 105,832 83,162 152,748 41,405 446,146 127,561 104,970 5,062,558
Mujeres
54,831 141,435 25,175 38,304 51,697 33,167 282,916 164,801 292,995 90,484 333,550 135,219 115,429 416,303 666,343 297,208 77,172 56,025 173,525 199,005 298,134 75,137 49,167 133,222 166,396 100,240 87,707 157,250 48,327 471,868 133,945 104,053 5,471,030
Total
178,215 494,123 84,350 116,776 424,247 97,517 600,724 662,470 1,254,734 275,840 935,736 437,853 353,399 1,267,759 2,368,604 704,173 250,883 136,245 621,661 577,535 949,262 273,477 164,079 391,816 409,449 368,487 237,403 528,701 195,401 1,127,767 273,800 257,356 17,019,842
Hombres
81,550 247,355 44,580 55,654 197,535 47,084 296,605 319,496 560,604 130,233 422,785 210,321 166,370 591,139 1,111,013 323,202 118,220 66,862 285,136 276,655 444,013 124,909 79,835 179,397 198,426 182,099 111,316 249,550 90,954 529,956 130,615 120,525 7,993,994
Mujeres
96,665 246,768 39,770 61,122 226,712 50,433 304,119 342,974 694,130 145,607 512,951 227,532 187,029 676,620 1,257,591 380,971 132,663 69,383 336,525 300,880 505,249 148,568 84,244 212,419 211,023 186,388 126,087 279,151 104,447 597,811 143,185 136,831 9,025,848
Fuente: INEA. Nota: Se refiere a la poblacin de 15 aos o ms.
Rezago total
Total
312,700 840,358 149,199 250,378 580,414 188,712 1,757,500 1,101,772 1,915,035 507,432 1,898,658 1,102,121 785,832 2,306,960 4,100,845 1,600,228 490,427 304,382 1,028,444 1,398,673 1,989,676 506,944 313,878 817,758 861,325 635,690 525,518 935,007 332,508 2,730,743 676,562 530,568 33,476,247
Hombres
144,299 417,423 77,319 116,708 272,466 91,560 802,613 541,736 808,007 246,060 848,261 498,988 358,149 1,073,574 1,827,958 736,050 225,074 152,154 472,641 621,211 885,428 227,338 148,564 381,287 428,099 318,679 239,589 444,878 148,910 1,240,663 316,626 254,583 15,366,895
Mujeres
168,401 422,935 71,880 133,670 307,948 97,152 954,887 560,036 1,107,028 261,372 1,050,397 603,133 427,683 1,233,386 2,272,887 864,178 265,353 152,228 555,803 777,462 1,104,248 279,606 165,314 436,471 433,226 317,011 285,929 490,129 183,598 1,490,080 359,936 275,985 18,109,352
Cuadro A6 Alumnos inscritos al inicio de cursos, ciclo escolar 2005-2006

Primaria Secundaria
Total
AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS NACIONAL 156,150 382,695 68,029 105,032 336,028 72,351 762,096 439,339 964,303 223,308 741,732 548,641 351,162 898,642 1,897,861 610,309 218,867 130,315 509,835 605,168 802,722 234,534 153,587 358,265 363,503 316,325 292,547 392,262 158,714 1,020,623 234,593 198,656 14,548,194
Hombres
79,886 196,024 35,037 53,896 171,576 37,353 390,862 224,908 490,309 114,576 381,053 281,585 179,965 459,753 969,979 312,207 111,452 67,232 260,901 310,738 410,834 120,395 78,841 183,655 186,872 162,240 150,023 201,421 80,977 525,170 121,272 101,799 7,452,791
Mujeres
76,264 186,671 32,992 51,136 164,452 34,998 371,234 214,431 473,994 108,732 360,679 267,056 171,197 438,889 927,882 298,102 107,415 63,083 248,934 294,430 391,888 114,139 74,746 174,610 176,631 154,085 142,524 190,841 77,737 495,453 113,321 96,857 7,095,403
Total
64,767 151,452 27,779 41,968 142,697 29,934 254,102 170,166 498,610 90,850 277,745 186,261 160,566 370,483 820,488 234,366 93,581 54,598 218,899 231,198 321,428 93,324 61,009 152,401 142,158 136,435 130,892 157,632 66,206 411,452 103,913 81,896 5,979,256
Hombres
32,155 76,083 14,128 21,064 71,894 15,050 132,417 84,508 254,327 45,211 138,096 93,106 80,544 184,952 412,363 114,603 46,576 27,313 110,588 116,795 161,444 46,310 30,914 75,845 71,046 68,089 66,029 79,329 33,542 207,766 53,035 40,784 3,005,906
Mujeres
32,612 75,369 13,651 20,904 70,803 14,884 121,685 85,658 244,283 45,639 139,649 93,155 80,022 185,531 408,125 119,763 47,005 27,285 108,311 114,403 159,984 47,014 30,095 76,556 71,112 68,346 64,863 78,303 32,664 203,686 50,878 41,112 2,973,350
a. Incluye las categoras de profesional tcnico y bachillerato. b. Incluye las categoras de normal, licenciatura universitaria y tecnolgica ; y posgrado. Fuente: SEP (2006).
Media superior a
Superior b
Total
37,296 91,903 20,926 28,499 82,432 20,497 153,664 111,095 408,855 60,214 141,693 101,221 93,149 212,763 424,290 115,250 65,258 37,000 132,548 128,276 198,054 55,991 39,545 80,363 113,959 93,121 90,985 102,605 39,105 267,518 65,278 45,401 3,658,754
Hombres
17,716 45,827 10,398 14,357 41,374 9,591 79,499 53,522 207,157 28,253 66,487 47,420 44,418 99,947 202,020 52,705 30,657 16,661 68,891 62,038 92,950 26,291 19,760 38,761 54,745 45,639 45,136 50,282 19,363 128,864 33,031 20,658 1,774,418
Mujeres
19,580 46,076 10,528 14,142 41,058 10,906 74,165 57,573 201,698 31,961 75,206 53,801 48,731 112,816 222,270 62,545 34,601 20,339 63,657 66,238 105,104 29,700 19,785 41,602 59,214 47,482 45,849 52,323 19,742 138,654 32,247 24,743 1,884,336
Total
27,936 63,262 14,660 19,876 67,268 15,164 58,717 78,253 398,927 30,949 81,023 51,345 50,716 152,432 244,724 75,586 38,272 22,353 136,592 56,118 141,648 37,830 16,696 48,641 74,364 74,043 56,971 90,323 21,955 127,638 45,246 27,198 2,446,726
Hombres
13,307 31,757 7,410 10,002 36,002 7,450 30,543 39,136 201,774 15,337 37,631 23,543 23,027 77,281 120,451 36,413 18,513 10,255 71,913 28,104 68,151 18,354 8,416 24,015 36,652 38,081 28,589 44,533 10,005 64,423 23,117 13,019 1,217,204
Mujeres
14,629 31,505 7,250 9,874 31,266 7,714 28,174 39,117 197,153 15,612 43,392 27,802 27,689 75,151 124,273 39,173 19,759 12,098 64,679 28,014 73,497 19,476 8,280 24,626 37,712 35,962 28,382 45,790 11,950 63,215 22,129 14,179 1,229,522
Cuadro A7 ndice de desarrollo humano y componentes: serie histrica

ndice de educacin 2000 ndice de educacin 2001 ndice de educacin 2002 ndice de educacin 2003 ndice de educacin 2004 ndice de educacin 2005 0.8865 0.8953 0.9047 0.8362 0.8917 0.8662 0.7637 0.8815 0.9435 0.8765 0.8246 0.7786 0.8398 0.8615 0.8691 0.8126 0.8627 0.8527 0.8939 0.7936 0.8275 0.8551 0.8460 0.8407 0.8769 0.8958 0.8671 0.8875 0.8683 0.8178 0.8334 0.8512 0.8568
ndice de salud 2000
ndice de salud 2001
ndice de salud 2002
ndice de salud 2003
ndice de salud 2004
ndice de salud 2005
0.8200 0.8301 0.8209 0.8004 0.8160 0.8143 0.7769 0.8204 0.8281 0.8063 0.8087 0.7792 0.7969 0.8147 0.8128 0.8039 0.8160 0.8109 0.8235 0.7818 0.7930 0.8044 0.8196 0.8033 0.8098 0.8154 0.8017 0.8124 0.8130 0.7906 0.8009 0.8043 0.8148
0.8230 0.8334 0.8254 0.8065 0.8184 0.8191 0.7848 0.8246 0.8315 0.8100 0.8141 0.7851 0.8031 0.8190 0.8179 0.8087 0.8216 0.8152 0.8262 0.7893 0.8004 0.8104 0.8252 0.8091 0.8132 0.8189 0.8062 0.8163 0.8186 0.7947 0.8068 0.8114 0.8190
0.8242 0.8348 0.8282 0.8103 0.8191 0.8221 0.7898 0.8271 0.8335 0.8113 0.8174 0.7880 0.8069 0.8213 0.8214 0.8111 0.8253 0.8173 0.8273 0.7942 0.8056 0.8146 0.8292 0.8128 0.8145 0.8208 0.8085 0.8184 0.8226 0.7968 0.8107 0.8163 0.8217
0.8261 0.8369 0.8319 0.8152 0.8203 0.8258 0.7957 0.8302 0.8361 0.8133 0.8216 0.7916 0.8117 0.8243 0.8260 0.8142 0.8299 0.8200 0.8289 0.7998 0.8121 0.8198 0.8342 0.8174 0.8162 0.8232 0.8115 0.8211 0.8277 0.7995 0.8158 0.8224 0.8246
0.8269 0.8378 0.8350 0.8186 0.8202 0.8284 0.7995 0.8321 0.8380 0.8135 0.8244 0.7930 0.8149 0.8260 0.8296 0.8154 0.8332 0.8212 0.8295 0.8035 0.8172 0.8239 0.8382 0.8204 0.8163 0.8247 0.8129 0.8225 0.8317 0.8007 0.8196 0.8269 0.8252
0.8287 0.8397 0.8390 0.8236 0.8210 0.8320 0.8051 0.8351 0.8409 0.8148 0.8288 0.7961 0.8195 0.8287 0.8349 0.8181 0.8379 0.8235 0.8309 0.8088 0.8243 0.8297 0.8439 0.8250 0.8174 0.8271 0.8155 0.8249 0.8375 0.8034 0.8249 0.8333 0.8272
0.8345 0.8453 0.8448 0.8294 0.8263 0.8376 0.8116 0.8410 0.8465 0.8203 0.8348 0.8021 0.8254 0.8345 0.8409 0.8240 0.8435 0.8292 0.8361 0.8152 0.8307 0.8357 0.8496 0.8308 0.8227 0.8327 0.8218 0.8303 0.8436 0.8095 0.8307 0.8394 0.8301
ndice de salud 2006
0.8715 0.8825 0.8769 0.8364 0.8742 0.8551 0.7334 0.8644 0.9325 0.8616 0.8044 0.7576 0.8092 0.8492 0.8477 0.7934 0.8353 0.8479 0.8775 0.7586 0.8024 0.8301 0.8368 0.8209 0.8510 0.8819 0.8413 0.8679 0.8435 0.7944 0.8243 0.8300 0.8370
0.8720 0.8824 0.8797 0.8424 0.8798 0.8619 0.7387 0.8689 0.9336 0.8638 0.8084 0.7637 0.8150 0.8526 0.8519 0.7969 0.8422 0.8471 0.8779 0.7673 0.8066 0.8380 0.8393 0.8243 0.8572 0.8828 0.8462 0.8749 0.8484 0.7992 0.8279 0.8317 0.8410
0.8769 0.8869 0.8874 0.8426 0.8829 0.8641 0.7476 0.8713 0.9370 0.8660 0.8137 0.7671 0.8220 0.8548 0.8573 0.8016 0.8478 0.8478 0.8821 0.7769 0.8134 0.8431 0.8414 0.8293 0.8636 0.8861 0.8530 0.8790 0.8537 0.8079 0.8312 0.8373 0.8461
0.8812 0.8902 0.8928 0.8412 0.8859 0.8669 0.7591 0.8739 0.9399 0.8709 0.8192 0.7724 0.8285 0.8590 0.8621 0.8090 0.8560 0.8503 0.8857 0.7836 0.8209 0.8463 0.8422 0.8334 0.8679 0.8887 0.8568 0.8828 0.8589 0.8145 0.8339 0.8401 0.8511
0.8846 0.8940 0.8979 0.8388 0.8890 0.8686 0.7614 0.8773 0.9414 0.8747 0.8232 0.7775 0.8350 0.8606 0.8654 0.8128 0.8610 0.8504 0.8897 0.7906 0.8256 0.8508 0.8465 0.8377 0.8725 0.8921 0.8636 0.8860 0.8651 0.8173 0.8340 0.8456 0.8546
Fuente: Columnas 1-7: Con base en datos del Conapo (2006a) relativos a la esperanza de vida. Columna 8-14: Clculos con base datos relativos al rezago educativo estimado por el INEA. Columnas 15-21: Clculos con base en datos sobre producto interno bruto (PIB) en pesos a precios de 1993, del Inegi a; datos sobre el ndice de precios implcitos (IPI) de 2006, del Inegi b; datos sobre la poblacin total del Conapo (2006c); y datos sobre el factor de conversin de moneda local a dlares PPC de 2006 del Banco Mundial (2009b). Columnas 22-28: Calculado a partir de los indicadores de las columnas 1 a 21 (ver nota tcnica 1). Nota: Para detalles sobre la construccin de la serie ver la nota metodolgica. Las cifras pueden no coincidir debido al redondeo.
ndice de educacin 2006
Valor del ndice de desarrollo humano (IDH) 2000
Valor del ndice de desarrollo humano (IDH) 2005 0.8379 0.8508 0.8501 0.8420 0.8455 0.8216 0.7290 0.8501 0.9040 0.8143 0.7899 0.7474 0.7796 0.8187 0.8061 0.7682 0.8171 0.7862 0.8659 0.7471 0.7880 0.8273 0.8426 0.8004 0.8062 0.8410 0.7953 0.8358 0.7883 0.7705 0.7986 0.7858 0.8186
0.8857 0.8961 0.9070 0.8327 0.8935 0.8642 0.7683 0.8840 0.9484 0.8802 0.8265 0.7792 0.8426 0.8628 0.8712 0.8188 0.8667 0.8563 0.8976 0.8000 0.8286 0.8578 0.8447 0.8432 0.8800 0.9010 0.8698 0.8875 0.8705 0.8191 0.8321 0.8543 0.8593
0.7891 0.8279 0.7992 0.8541 0.8087 0.7699 0.6132 0.8266 0.9294 0.7266 0.7021 0.6613 0.6781 0.7623 0.7140 0.6651 0.7326 0.6773 0.8603 0.6301 0.7074 0.7941 0.8365 0.7128 0.7124 0.7937 0.6995 0.7794 0.6609 0.6791 0.7245 0.6501 0.7659
0.7911 0.8165 0.7999 0.8592 0.8050 0.7612 0.6128 0.8177 0.9266 0.7314 0.7020 0.6616 0.6731 0.7608 0.7127 0.6628 0.7364 0.6818 0.8571 0.6314 0.7066 0.7903 0.8376 0.7113 0.7147 0.7925 0.6989 0.7722 0.6623 0.6772 0.7257 0.6546 0.7637
0.7929 0.8069 0.7955 0.8585 0.8117 0.7628 0.6153 0.8158 0.9278 0.7327 0.7085 0.6594 0.6708 0.7594 0.7081 0.6616 0.7331 0.6771 0.8595 0.6288 0.7021 0.7911 0.8316 0.7113 0.7119 0.7825 0.6943 0.7753 0.6555 0.6765 0.7228 0.6690 0.7630
0.7935 0.8059 0.8004 0.8686 0.8155 0.7597 0.6157 0.8202 0.9243 0.7415 0.7120 0.6608 0.6703 0.7572 0.7055 0.6668 0.7383 0.6694 0.8615 0.6296 0.7049 0.7883 0.8333 0.7177 0.7121 0.7850 0.6952 0.7821 0.6566 0.6791 0.7242 0.6742 0.7635
0.7960 0.8148 0.8021 0.8702 0.8233 0.7645 0.6215 0.8249 0.9244 0.7510 0.7206 0.6654 0.6780 0.7636 0.7095 0.6750 0.7420 0.6788 0.8696 0.6344 0.7037 0.7938 0.8407 0.7298 0.7216 0.7947 0.7003 0.7924 0.6648 0.6867 0.7316 0.6784 0.7687
0.7985 0.8173 0.8067 0.8661 0.8237 0.7666 0.6181 0.8338 0.9276 0.7517 0.7164 0.6676 0.6796 0.7657 0.7145 0.6740 0.7507 0.6823 0.8727 0.6388 0.7122 0.7972 0.8380 0.7354 0.7242 0.8002 0.7031 0.7949 0.6592 0.6904 0.7375 0.6729 0.7717
0.8118 0.8216 0.8142 0.8636 0.8290 0.7745 0.6209 0.8399 0.9348 0.7583 0.7255 0.6726 0.6835 0.7698 0.7219 0.6809 0.7527 0.6958 0.8801 0.6442 0.7194 0.8050 0.8355 0.7435 0.7306 0.8120 0.7088 0.7938 0.6652 0.6976 0.7409 0.6831 0.7781
0.8269 0.8469 0.8323 0.8303 0.8329 0.8131 0.7078 0.8371 0.8967 0.7982 0.7717 0.7327 0.7614 0.8087 0.7915 0.7542 0.7946 0.7787 0.8538 0.7235 0.7676 0.8095 0.8310 0.7790 0.7911 0.8303 0.7808 0.8199 0.7725 0.7547 0.7832 0.7615 0.8059
0.8287 0.8441 0.8350 0.8360 0.8344 0.8141 0.7121 0.8371 0.8972 0.8017 0.7748 0.7368 0.7637 0.8108 0.7942 0.7562 0.8001 0.7814 0.8537 0.7294 0.7712 0.8129 0.8341 0.7816 0.7950 0.8314 0.7838 0.8211 0.7764 0.7571 0.7868 0.7659 0.8079
0.8314 0.8429 0.8370 0.8372 0.8379 0.8163 0.7176 0.8381 0.8994 0.8033 0.7799 0.7382 0.7666 0.8118 0.7956 0.7581 0.8021 0.7807 0.8563 0.7333 0.7737 0.8163 0.8341 0.7844 0.7967 0.8298 0.7853 0.8242 0.7773 0.7604 0.7882 0.7742 0.8103
0.8336 0.8443 0.8417 0.8417 0.8406 0.8175 0.7235 0.8414 0.9001 0.8086 0.7843 0.7416 0.7702 0.8135 0.7978 0.7633 0.8081 0.7799 0.8587 0.7377 0.7793 0.8182 0.8366 0.7895 0.7987 0.8323 0.7879 0.8286 0.7811 0.7644 0.7913 0.7789 0.8131
0.8358 0.8489 0.8450 0.8425 0.8441 0.8205 0.7275 0.8448 0.9012 0.8130 0.7894 0.7453 0.7759 0.8167 0.8015 0.7678 0.8120 0.7835 0.8629 0.7428 0.7821 0.8229 0.8418 0.7960 0.8035 0.8371 0.7923 0.8336 0.7872 0.7682 0.7951 0.7836 0.8162
0.8440 0.8544 0.8553 0.8419 0.8496 0.8254 0.7336 0.8549 0.9099 0.8196 0.7956 0.7513 0.7838 0.8224 0.8113 0.7746 0.8210 0.7938 0.8713 0.7531 0.7929 0.8328 0.8433 0.8058 0.8111 0.8486 0.8001 0.8372 0.7931 0.7754 0.8012 0.7922 0.8225
ndice de ingreso 2000
Cuadro A8 ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG): serie comparable

ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG) 2000 ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG) 2001 ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG) 2002
Clasificacin
AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS NACIONAL 9 3 5 10 6 12 32 4 1 15 24 30 26 14 17 29 16 20 2 31 25 13 7 22 18 8 21 11 23 28 19 27
Valor*
0.8202 0.8409 0.8270 0.8201 0.8258 0.8064 0.6968 0.8303 0.8926 0.7895 0.7618 0.7249 0.7534 0.8028 0.7847 0.7404 0.7865 0.7709 0.8441 0.7075 0.7581 0.8029 0.8219 0.7680 0.7809 0.8211 0.7690 0.8121 0.7636 0.7425 0.7742 0.7524 0.7977
Clasificacin
10 3 5 8 9 12 32 4 1 16 24 30 27 13 17 28 15 20 2 31 25 14 6 22 18 7 21 11 23 29 19 26
Valor*
0.8238 0.8381 0.8293 0.8262 0.8260 0.8086 0.7017 0.8307 0.8926 0.7887 0.7636 0.7224 0.7550 0.8059 0.7857 0.7463 0.7904 0.7754 0.8455 0.7143 0.7635 0.8056 0.8274 0.7733 0.7857 0.8266 0.7734 0.8135 0.7668 0.7414 0.7792 0.7578 0.7996
Clasificacin
8 3 5 7 6 12 32 4 1 16 23 30 27 14 18 29 15 22 2 31 26 13 9 20 17 10 21 11 24 28 19 25
Valor*
0.8271 0.8368 0.8318 0.8284 0.8307 0.8109 0.7062 0.8319 0.8956 0.7931 0.7724 0.7290 0.7582 0.8059 0.7874 0.7441 0.7959 0.7738 0.8485 0.7189 0.7622 0.8079 0.8244 0.7777 0.7896 0.8244 0.7746 0.8174 0.7685 0.7484 0.7824 0.7636 0.8025
Fuente: Columnas 1, 3, 5, 7, 9, 11 y 13: Determinado a partir de los valores de las columnas 2, 4, 6, 8, 10, 12 y 14; Columnas 2, 4, 6, 8, 10, 12 y 14: Clculos con base en los cuadros A8.1, A8.2, A8.3 y A8.4 del apndice estadstico (ver detalles en nota tcnica 8). Nota: * Las cifras pueden no coincidir debido al redondeo.
ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG) 2003
Clasificacin
9 3 4 7 6 12 32 5 1 16 22 30 27 14 17 28 15 23 2 31 25 13 8 20 18 10 21 11 24 29 19 26
Valor*
0.8287 0.8380 0.8360 0.8331 0.8341 0.8125 0.7068 0.8346 0.8960 0.7978 0.7754 0.7288 0.7629 0.8082 0.7911 0.7505 0.8027 0.7734 0.8509 0.7275 0.7697 0.8123 0.8303 0.7833 0.7905 0.8286 0.7758 0.8205 0.7722 0.7495 0.7876 0.7687 0.8054
Clasificacin
10 3 4 7 6 13 32 8 1 16 22 30 27 14 18 29 15 24 2 31 25 12 5 20 17 9 21 11 23 28 19 26
Valor*
0.8321 0.8425 0.8398 0.8358 0.8369 0.8151 0.7101 0.8342 0.8980 0.8031 0.7807 0.7363 0.7686 0.8109 0.7957 0.7589 0.8074 0.7768 0.8575 0.7337 0.7752 0.8172 0.8380 0.7874 0.7982 0.8327 0.7826 0.8265 0.7787 0.7605 0.7890 0.7729 0.8094
Clasificacin
10 3 4 9 6 13 32 5 1 16 22 30 27 14 17 28 15 24 2 31 23 12 7 20 18 8 21 11 25 29 19 26
Valor*
0.8337 0.8475 0.8459 0.8346 0.8401 0.8178 0.7163 0.8424 0.9024 0.8076 0.7830 0.7398 0.7696 0.8144 0.8018 0.7622 0.8133 0.7809 0.8613 0.7364 0.7825 0.8231 0.8384 0.7932 0.8012 0.8363 0.7834 0.8315 0.7800 0.7589 0.7942 0.7765 0.8131
Clasificacin
8 3 4 10 7 13 32 5 1 16 22 30 27 14 17 28 15 24 2 31 23 12 9 19 18 6 21 11 25 29 20 26
Valor*
0.8402 0.8518 0.8509 0.8349 0.8446 0.8208 0.7167 0.8500 0.9078 0.8119 0.7889 0.7444 0.7788 0.8183 0.8067 0.7691 0.8148 0.7870 0.8665 0.7427 0.7882 0.8291 0.8396 0.8002 0.8055 0.8453 0.7890 0.8325 0.7867 0.7663 0.7967 0.7822 0.8172
Cuadro A8.1 ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG): esperanza de vida al nacer
Esperanza de vida al nacer (aos) 2000 Esperanza de vida al nacer (aos) 2001 Esperanza de vida al nacer (aos) 2002 Esperanza de vida al nacer (aos) 2003 Esperanza de vida al nacer (aos) 2004 Esperanza de vida al nacer (aos) 2005 Esperanza de vida al nacer (aos) 2006
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Fuente: Columnas 1-14: Conapo (2006a).
71.62 72.43 71.54 70.56 71.40 71.32 68.98 71.69 72.04 70.89 71.00 69.09 70.10 71.33 71.10 70.76 71.40 71.07 71.77 69.25 69.81 70.60 71.57 70.59 71.10 71.36 70.58 71.20 71.03 69.76 70.45 70.79 71.30
76.79 77.18 76.96 75.49 76.52 76.39 74.25 76.76 77.34 75.87 76.04 74.41 75.54 76.44 76.45 75.71 76.52 76.24 77.05 74.57 75.36 75.92 76.78 75.80 76.08 76.48 75.62 76.29 76.53 75.11 75.65 75.73 76.47
71.86 72.62 71.84 70.94 71.58 71.62 69.50 71.99 72.26 71.15 71.36 69.51 70.50 71.63 71.43 71.10 71.75 71.38 71.96 69.74 70.27 71.00 71.95 70.98 71.36 71.58 70.89 71.46 71.42 70.05 70.84 71.25 71.59
76.90 77.39 77.21 75.83 76.64 76.67 74.68 76.97 77.52 76.05 76.33 74.71 75.86 76.65 76.72 75.95 76.85 76.44 77.19 74.98 75.77 76.25 77.07 76.11 76.22 76.68 75.85 76.50 76.81 75.32 75.98 76.12 76.70
71.99 72.68 72.04 71.19 71.64 71.80 69.83 72.17 72.39 71.26 71.59 69.73 70.78 71.80 71.65 71.27 71.96 71.55 72.04 70.07 70.61 71.26 72.22 71.24 71.48 71.69 71.07 71.60 71.72 70.20 71.10 71.56 71.78
76.92 77.50 77.35 76.05 76.65 76.85 74.94 77.08 77.63 76.10 76.50 74.83 76.05 76.76 76.92 76.06 77.08 76.52 77.23 75.23 76.06 76.49 77.28 76.30 76.26 76.80 75.95 76.61 77.00 75.42 76.19 76.39 76.83
72.17 72.77 72.29 71.50 71.73 72.02 70.23 72.40 72.56 71.40 71.88 70.00 71.11 72.01 71.94 71.49 72.22 71.77 72.16 70.45 71.02 71.60 72.57 71.55 71.62 71.83 71.29 71.77 72.09 70.40 71.44 71.95 71.98
76.97 77.66 77.54 76.32 76.70 77.08 75.26 77.22 77.77 76.19 76.72 75.00 76.30 76.91 77.18 76.22 77.37 76.63 77.31 75.53 76.43 76.78 77.53 76.54 76.32 76.96 76.10 76.75 77.23 75.55 76.46 76.74 76.97
72.28 72.78 72.50 71.70 71.75 72.15 70.49 72.55 72.68 71.43 72.07 70.13 71.35 72.14 72.16 71.59 72.38 71.88 72.21 70.71 71.36 71.85 72.85 71.76 71.67 71.89 71.41 71.86 72.41 70.50 71.69 72.23 72.05
76.95 77.76 77.70 76.54 76.68 77.26 75.45 77.30 77.88 76.18 76.86 75.03 76.44 76.98 77.39 76.26 77.60 76.66 77.33 75.72 76.70 77.02 77.73 76.69 76.29 77.07 76.14 76.84 77.39 75.58 76.66 77.00 76.98
72.48 72.85 72.78 72.01 71.82 72.34 70.88 72.78 72.87 71.55 72.37 70.38 71.69 72.34 72.50 71.78 72.63 72.09 72.32 71.07 71.82 72.22 73.25 72.08 71.78 72.02 71.61 72.02 72.86 70.71 72.06 72.62 72.21
76.97 77.92 77.90 76.82 76.70 77.50 75.73 77.44 78.04 76.23 77.09 75.15 76.65 77.11 77.69 76.39 77.92 76.73 77.39 75.99 77.10 77.34 78.02 76.92 76.30 77.23 76.26 76.97 77.64 75.70 76.94 77.37 77.05
72.89 73.25 73.20 72.42 72.20 72.73 71.33 73.20 73.28 71.94 72.80 70.80 72.11 72.75 72.93 72.21 73.03 72.49 72.69 71.52 72.27 72.65 73.67 72.49 72.16 72.42 72.05 72.40 73.30 71.14 72.47 73.06 72.40
77.25 78.19 78.18 77.11 76.95 77.78 76.06 77.72 78.31 76.50 77.38 75.46 76.94 77.38 77.98 76.68 78.19 77.00 77.64 76.30 77.42 77.63 78.29 77.21 76.56 77.50 76.56 77.24 77.93 76.01 77.22 77.66 77.21
Mujeres
Cuadro A8.2 ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG): tasa de alfabetizacin

Tasa de alfabetizacin de adultos (%) 2000a Tasa de alfabetizacin de adultos (%) 2001a Tasa de alfabetizacin de adultos (%) 2002a Tasa de alfabetizacin de adultos (%) 2003a Tasa de alfabetizacin de adultos (%) 2004a Tasa de alfabetizacin de adultos (%) 2005a Tasa de alfabetizacin de adultos (%) 2006a
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
95.83 97.07 96.24 92.20 96.48 93.08 83.63 95.34 98.39 94.84 90.45 82.81 88.71 94.19 96.08 87.54 92.82 91.61 97.23 84.87 89.69 93.21 94.46 90.79 91.87 95.73 92.51 95.55 94.75 88.64 90.62 92.45 92.74
94.76 96.01 95.59 88.64 95.99 92.62 71.56 95.09 96.09 94.62 86.40 75.28 82.60 93.26 91.76 85.24 89.48 91.35 96.33 73.84 82.41 88.17 90.81 87.47 92.43 95.67 87.63 94.30 90.41 82.65 86.32 91.54 88.94
95.90 97.10 96.35 93.02 96.53 93.12 83.73 95.37 98.39 94.91 90.54 83.06 88.99 94.30 96.17 87.64 92.97 91.54 97.29 85.09 89.86 93.45 94.61 90.85 92.04 95.80 92.47 95.55 94.89 88.98 90.72 92.38 92.86
94.91 96.11 95.71 89.95 96.08 92.74 72.13 95.12 96.19 94.74 86.72 75.88 83.24 93.44 92.06 85.52 89.83 91.34 96.45 74.56 82.93 88.77 91.22 87.73 92.67 95.77 87.77 94.36 90.82 83.42 86.65 91.53 89.27
96.03 97.14 96.45 92.68 96.58 93.16 83.67 95.46 98.40 94.95 90.73 83.27 89.20 94.41 96.24 87.79 93.01 91.49 97.36 85.29 90.07 93.52 94.75 90.93 92.29 95.86 92.67 95.61 94.98 89.36 90.66 92.33 92.98
95.13 96.22 95.83 89.58 96.18 92.85 72.43 95.23 96.27 94.84 87.16 76.41 83.77 93.61 92.33 85.85 90.01 91.35 96.57 75.23 83.52 89.09 91.61 88.02 92.97 95.86 88.29 94.50 91.12 84.22 86.75 91.55 89.57
96.11 97.20 96.54 92.20 96.62 93.26 83.67 95.54 98.40 94.99 90.95 83.43 89.38 94.54 96.33 87.88 93.05 91.55 97.43 85.47 90.27 93.60 94.77 91.08 92.55 95.91 92.73 95.71 95.04 89.38 90.67 92.36 93.08
95.27 96.33 95.94 89.03 96.27 93.03 72.83 95.31 96.36 94.92 87.65 76.86 84.25 93.80 92.62 86.11 90.19 91.48 96.69 75.84 84.07 89.40 91.79 88.39 93.29 95.94 88.58 94.68 91.37 84.49 86.95 91.65 89.83
96.22 97.27 96.64 91.75 96.83 93.52 83.65 95.64 98.42 95.09 91.12 83.58 89.59 94.69 96.41 88.10 93.17 91.70 97.50 85.60 90.41 93.74 94.78 91.30 92.78 96.06 93.06 95.85 95.12 89.25 90.74 92.83 93.19
95.47 96.48 96.06 88.54 96.53 93.37 73.17 95.42 96.47 95.08 88.04 77.30 84.75 94.00 92.90 86.51 90.49 91.68 96.82 76.38 84.52 89.80 91.96 88.84 93.57 96.12 89.28 94.91 91.64 84.51 87.23 92.22 90.11
96.25 97.32 96.72 91.30 96.89 93.66 83.89 95.71 98.43 95.19 91.25 83.64 89.81 94.84 96.49 88.34 93.33 92.05 97.59 85.69 90.36 93.91 94.74 91.44 93.03 96.26 93.15 95.95 95.20 88.99 90.88 93.21 93.28
95.55 96.58 96.16 88.05 96.63 93.58 73.94 95.50 96.57 95.22 88.39 77.60 85.26 94.22 93.15 86.91 90.83 92.08 96.95 76.82 84.64 90.24 92.05 89.18 93.86 96.34 89.59 95.09 91.91 84.37 87.59 92.70 90.33
96.28 97.37 96.82 90.83 96.96 93.71 84.28 95.79 98.45 95.25 91.36 83.75 90.01 94.98 96.56 88.57 93.42 92.14 97.67 86.43 90.36 94.06 94.73 91.64 93.25 96.40 93.29 96.03 95.29 88.80 90.93 93.40 93.39
95.64 96.69 96.27 87.54 96.75 93.69 74.92 95.58 96.67 95.33 88.69 77.97 85.74 94.42 93.38 87.31 91.05 92.23 97.08 78.31 84.85 90.64 92.17 89.58 94.12 96.50 89.97 95.24 92.18 84.33 87.83 92.95 90.60
a. Cifra estimada por complemento a partir de la poblacin analfabeta de 15 aos y ms. Se supone la no existencia de valores no especificados. Fuente: Columnas 1-14: INEA.
Mujeres
Cuadro A8.3 ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG): tasa bruta de matriculacin
Tasa bruta de matriculacin de educacin primaria, secundaria y terciaria (%) 2000 Tasa bruta de matriculacin de educacin primaria, secundaria y terciaria (%) 2001 Tasa bruta de matriculacin de educacin primaria, secundaria y terciaria (%) 2002 Tasa bruta de matriculacin de educacin primaria, secundaria y terciaria (%) 2003 Tasa bruta de matriculacin de educacin primaria, secundaria y terciaria (%) 2004 Tasa bruta de matriculacin de educacin primaria, secundaria y terciaria (%) 2005 Tasa bruta de matriculacin de educacin primaria, secundaria y terciaria (%) 2006
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
71.51 70.96 70.53 71.75 69.78 70.55 68.26 67.97 86.63 69.35 66.45 70.64 72.71 67.72 67.26 66.82 68.57 70.02 70.24 71.70 70.30 69.15 65.78 69.26 70.06 72.38 74.47 70.98 68.61 68.73 72.33 66.40 70.48
70.33 72.44 72.01 68.41 69.79 71.11 61.93 69.85 84.18 68.70 63.11 68.62 70.88 66.97 66.03 64.02 68.42 72.90 69.16 67.46 67.85 66.68 65.55 67.07 71.97 74.02 70.29 70.13 67.55 65.92 68.55 63.73 68.68
71.12 70.88 70.72 71.10 71.14 72.42 68.84 69.31 86.35 69.50 66.97 71.52 73.30 68.32 67.99 67.22 69.98 69.93 70.14 73.14 70.59 70.55 65.90 69.79 71.70 72.59 75.35 72.74 69.32 68.72 72.63 66.83 71.02
70.55 72.21 73.03 68.46 71.55 73.05 63.25 71.08 84.91 69.48 64.12 69.67 71.95 67.87 66.99 64.95 70.12 72.61 69.10 69.36 68.68 68.33 65.86 67.91 73.22 73.99 72.15 72.43 68.71 66.61 69.54 64.47 69.63
72.06 71.99 72.86 71.78 71.89 72.55 71.19 69.69 87.31 69.97 67.76 71.52 74.58 68.51 69.14 67.80 71.20 70.06 71.10 74.89 71.61 71.27 66.01 70.78 73.10 73.24 76.48 73.53 70.35 70.03 73.40 68.33 71.98
71.88 73.47 75.10 69.33 72.40 73.91 65.80 71.78 85.81 70.04 65.27 70.27 73.33 68.39 68.43 66.18 71.82 72.99 70.28 71.57 70.14 69.84 65.98 69.16 74.56 75.06 73.64 73.73 70.06 68.14 70.67 66.41 70.89
73.01 72.79 74.28 72.16 72.82 73.22 73.86 70.23 87.92 71.17 68.56 72.52 75.77 69.50 70.06 69.52 73.23 70.52 71.83 76.00 73.01 71.93 65.79 71.34 73.36 74.01 77.11 74.14 71.50 71.59 73.81 68.82 72.98
73.07 74.27 76.48 70.18 72.97 74.37 69.29 72.45 86.76 71.59 66.33 71.18 74.74 69.32 69.60 68.18 74.24 73.67 71.40 72.92 71.67 70.33 66.34 70.02 75.73 75.55 74.61 74.84 71.39 69.95 71.47 67.31 72.14
73.54 73.42 75.40 72.09 73.11 72.95 74.31 71.05 88.15 72.01 69.11 73.42 76.78 69.53 70.49 69.94 74.23 70.29 72.92 77.21 73.67 72.52 66.90 71.90 74.19 74.57 78.01 74.53 72.86 72.41 73.37 69.17 73.54
73.90 75.50 78.00 70.71 73.57 74.44 69.62 73.27 87.14 72.47 67.00 72.16 76.14 69.54 70.45 68.79 75.39 73.24 72.27 74.53 72.62 71.35 67.44 70.68 76.62 76.35 75.71 75.61 73.09 71.02 71.23 68.16 72.91
73.96 73.63 77.00 72.15 73.78 71.64 73.91 71.99 88.33 72.24 69.03 73.27 77.50 69.20 71.07 69.12 74.11 70.19 73.92 77.64 73.97 72.96 66.64 72.19 74.72 75.33 78.46 74.62 73.36 72.88 72.63 69.82 73.76
74.41 75.83 80.15 71.01 74.24 73.63 69.38 74.57 88.00 72.84 66.94 72.19 76.86 69.67 71.40 68.15 75.55 73.24 73.39 74.86 73.34 72.24 67.31 71.25 77.68 76.98 76.53 75.90 73.74 71.65 70.65 69.18 73.39
73.43 73.76 77.49 72.02 74.18 70.85 73.63 72.51 89.74 72.82 69.05 72.77 77.58 69.17 71.22 70.29 74.98 70.86 74.78 77.15 73.93 73.18 66.17 72.08 75.32 76.39 78.59 74.33 73.76 73.34 71.56 70.07 73.99
74.22 75.84 80.64 70.99 74.48 72.89 69.68 75.21 89.30 74.15 67.19 72.07 77.07 69.77 71.92 69.47 76.40 74.27 74.27 74.62 73.58 72.52 66.82 71.60 77.97 78.46 77.01 75.72 73.95 72.41 70.31 69.86 73.84
Fuente: Columnas 1-14: Clculos con base en datos sobre personas inscritas al inicio del ciclo escolar 1999-2000, 2000-2001, 2001-2002, 2002-2003, 2003-2004, 2004-2005 y 2005-2006, tomados de la SEP (2000-2006); y datos sobre la poblacin entre 6 y 22 aos, del Conapo (2006c). Nota: Corresponde a la poblacin inscrita en el sistema escolarizado en los niveles de primaria, secundaria, profesional tcnico, bachillerato, tcnico superior y licenciatura. Incluye secundaria para trabajadores, capacitacin para el trabajo y posgrado. Se refiere a la poblacin entre 6 y 22 aos de edad.
Mujeres
Cuadro A8.4 ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG): ingreso estimado proveniente del trabajo de hombres y mujeres (dlares PPC de 2006)
Estimacin del ingreso proveniente del trabajo 2000 Estimacin del ingreso proveniente del trabajo 2001 Estimacin del ingreso proveniente del trabajo 2002 Estimacin del ingreso proveniente del trabajo 2003 Estimacin del ingreso proveniente del trabajo 2004 Estimacin del ingreso proveniente del trabajo 2005 Estimacin del ingreso proveniente del trabajo 2006
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
15,877 19,443 16,071 24,537 17,832 14,016 5,728 19,691 34,891 11,185 9,925 7,457 8,292 13,264 10,049 8,306 11,585 8,152 25,323 6,827 10,155 16,304 21,479 10,652 10,412 16,757 9,866 15,149 7,553 8,828 11,052 7,129 14,117
6,915 8,821 7,668 8,683 7,528 6,133 2,142 8,492 18,003 4,414 3,680 3,141 3,428 6,099 4,412 2,609 4,686 3,405 9,179 2,008 3,848 7,141 8,084 3,743 3,806 6,323 3,345 6,173 2,990 2,969 4,302 2,797 5,647
15,452 18,157 16,244 25,191 17,833 12,962 5,678 18,536 34,819 12,200 10,092 8,151 8,159 12,852 10,255 7,808 12,145 8,105 24,275 6,834 9,826 16,138 20,833 10,170 10,447 15,349 9,663 14,439 7,718 9,066 10,893 7,206 13,960
7,599 8,217 7,570 9,090 6,983 6,157 2,183 8,194 17,230 3,873 3,525 2,501 3,233 6,335 4,094 2,943 4,512 3,771 9,572 2,081 4,107 6,798 9,031 4,104 3,972 7,615 3,513 5,981 2,926 2,623 4,572 2,991 5,553
15,344 17,134 15,665 24,718 18,173 13,079 5,848 18,210 34,296 11,877 9,930 7,561 8,009 13,014 9,947 8,165 11,221 8,027 24,454 6,693 10,129 16,545 21,087 9,914 9,901 14,638 9,442 14,528 7,320 8,702 10,367 8,174 13,788
7,951 7,746 7,523 9,474 7,670 6,229 2,138 8,203 18,108 4,316 4,210 2,943 3,237 6,015 4,007 2,541 5,086 3,526 9,890 2,093 3,471 6,521 7,701 4,362 4,284 6,981 3,392 6,280 2,907 2,941 4,838 2,963 5,646
15,678 17,112 16,284 26,257 18,373 12,701 6,219 18,933 33,909 12,626 10,396 7,990 7,842 12,682 9,531 8,325 11,382 7,606 24,815 6,403 10,054 15,521 20,191 10,203 10,114 14,272 9,667 15,483 7,380 9,133 9,913 8,403 13,808
7,711 7,593 7,562 10,112 8,079 6,246 1,800 8,165 17,431 4,455 4,069 2,625 3,373 6,090 4,201 2,723 5,429 3,432 9,961 2,417 3,775 7,140 8,994 4,642 4,093 7,690 3,245 6,183 2,922 2,723 5,425 3,094 5,691
15,373 18,052 16,246 25,683 19,514 13,201 6,490 20,640 33,054 13,233 10,935 7,829 8,228 13,336 9,604 8,303 11,429 8,079 24,862 6,504 9,561 16,001 19,953 11,461 10,122 15,416 9,672 16,185 7,721 8,722 10,984 8,672 14,004
8,348 7,984 7,848 11,065 8,199 6,300 1,825 7,196 18,270 4,857 4,311 3,073 3,526 6,182 4,459 3,282 5,746 3,601 11,664 2,578 4,150 7,419 10,651 4,530 4,929 7,855 3,648 6,867 3,108 3,659 5,053 3,123 6,109
15,852 17,004 16,363 25,366 18,854 12,813 6,081 20,896 31,403 12,624 10,333 7,760 8,688 13,027 9,556 7,835 11,778 8,018 24,852 6,837 9,791 15,751 19,914 11,594 10,230 16,072 10,146 15,448 7,452 9,460 10,957 8,235 13,886
8,257 9,495 8,427 10,521 8,944 6,925 2,070 8,470 20,766 5,535 4,521 3,289 3,214 6,725 4,927 3,658 6,306 3,913 12,377 2,511 4,635 8,128 10,216 4,952 5,060 7,984 3,424 7,949 3,028 3,241 5,661 3,178 6,591
16,998 17,025 17,205 24,862 19,302 13,767 6,460 20,520 33,747 13,372 10,873 7,900 8,120 13,236 10,073 8,080 12,642 8,977 26,051 7,051 10,022 16,302 19,341 11,795 10,764 16,550 10,411 15,514 7,476 9,560 11,222 8,852 14,365
9,097 10,188 8,704 10,524 9,403 6,923 1,843 9,963 20,815 5,534 4,828 3,486 4,030 7,001 5,066 3,902 5,698 3,970 12,857 2,616 5,033 8,716 10,383 5,565 5,118 9,278 3,640 7,730 3,388 3,701 5,740 3,292 6,911
Fuente: Columna 1-14: Clculos con base en datos sobre producto interno bruto (PIB) en pesos a precios de 1993, del Inegi a; datos sobre el ndice de precios implcitos (IPI) de 2006, del Inegi b; datos sobre la poblacin total del Conapo (2006c); y datos sobre el factor de conversin de moneda local a dlares PPC de 2006 del Banco Mundial (2009b); datos sobre la Poblacin Econmicamente Activa de Inegi (2000a-2006a); y datos sobre salarios no agrcolas para hombres y mujeres de Inegi c (ver nota tcnica 9). Nota: Se refiere al ingreso per cpita anual (ver detalles en nota tcnica 9).
Mujeres
Cuadro A9 ndice de potenciacin de gnero (IPG): serie comparable

ndice de potenciacin de gnero (IPG) 2000 ndice de potenciacin de gnero (IPG) 2002 ndice de potenciacin de gnero (IPG) 2004 ndice de potenciacin de gnero (IPG) 2006 Participacin poltica 2000 (escaos parlamentarios) Participacin poltica 2002 (escaos parlamentarios) Participacin poltica 2004 (escaos parlamentarios)
Clasificacin
Clasificacin
Clasificacin
Clasificacin
% Hombres
% Hombres
20 25 5 2 6 8 31 3 1 29 26 24 27 23 32 16 10 21 12 28 18 14 9 13 11 19 30 17 7 15 4 22
0.4811 0.4175 0.5767 0.6209 0.5757 0.5651 0.3824 0.5990 0.7289 0.3989 0.4150 0.4331 0.4139 0.4360 0.3817 0.4939 0.5535 0.4605 0.5329 0.4068 0.4861 0.5047 0.5545 0.5172 0.5457 0.4857 0.3961 0.4868 0.5734 0.4978 0.5904 0.4375 0.5229
22 6 2 4 5 16 32 17 1 20 21 12 13 27 24 18 29 9 26 31 11 14 3 28 19 15 8 23 25 7 10 30
0.4841 0.5588 0.6827 0.5936 0.5908 0.4943 0.4200 0.4895 0.7394 0.4875 0.4860 0.5197 0.5181 0.4431 0.4684 0.4882 0.4331 0.5417 0.4642 0.4300 0.5377 0.5068 0.6435 0.4356 0.4878 0.5027 0.5425 0.4746 0.4664 0.5454 0.5397 0.4330 0.5395
13 9 4 3 6 7 32 30 1 24 19 17 22 10 26 25 29 14 5 15 8 20 2 16 28 21 11 23 31 18 12 27
0.5331 0.5528 0.6731 0.7179 0.5968 0.5594 0.4118 0.4540 0.7776 0.4996 0.5216 0.5258 0.5057 0.5514 0.4893 0.4994 0.4602 0.5330 0.6492 0.5288 0.5545 0.5209 0.7245 0.5288 0.4738 0.5098 0.5427 0.5037 0.4489 0.5225 0.5333 0.4840 0.5880
23 28 2 3 31 9 29 4 1 32 27 14 10 25 26 20 30 7 5 12 8 22 6 18 24 16 15 19 21 13 17 11
0.5260 0.4985 0.7182 0.6924 0.4665 0.6155 0.4772 0.6686 0.7990 0.4269 0.5023 0.5685 0.6146 0.5167 0.5139 0.5443 0.4724 0.6324 0.6643 0.6000 0.6193 0.5261 0.6630 0.5489 0.5257 0.5535 0.5652 0.5476 0.5362 0.5731 0.5526 0.6065 0.6152
11.11 4.00 19.05 22.86 18.75 20.00 10.00 21.21 25.76 4.00 8.33 8.70 6.90 7.50 4.00 13.33 26.67 13.33 14.29 6.82 12.82 12.00 16.00 14.81 22.50 12.12 6.45 12.50 25.00 15.56 28.00 13.33 15.92
88.89 96.00 80.95 77.14 81.25 80.00 90.00 78.79 74.24 96.00 91.67 91.30 93.10 92.50 96.00 86.67 73.33 86.67 85.71 93.18 87.18 88.00 84.00 85.19 77.50 87.88 93.55 87.50 75.00 84.44 72.00 86.67 84.08
11.11 16.00 28.57 17.14 20.00 12.00 10.00 9.09 28.79 12.00 17.14 19.57 17.24 7.50 12.00 15.00 10.00 16.67 7.14 14.29 21.95 12.00 40.00 7.41 15.00 12.12 19.35 9.38 12.50 18.18 20.00 13.33 17.68
88.89 84.00 71.43 82.86 80.00 88.00 90.00 90.91 71.21 88.00 82.86 80.43 82.76 92.50 88.00 85.00 90.00 83.33 92.86 85.71 78.05 88.00 60.00 92.59 85.00 87.88 80.65 90.63 87.50 81.82 80.00 86.67 82.32
11.11 16.00 28.57 31.43 20.00 16.00 10.00 9.09 33.33 12.00 19.44 19.57 17.24 19.35 14.67 15.00 10.00 16.67 26.19 16.67 21.95 12.00 34.78 18.52 15.00 12.90 23.53 9.38 12.50 15.56 20.00 13.33 22.93
88.89 84.00 71.43 68.57 80.00 84.00 90.00 90.91 66.67 88.00 80.56 80.43 82.76 80.65 85.33 85.00 90.00 83.33 73.81 83.33 78.05 88.00 65.22 81.48 85.00 87.10 76.47 90.63 87.50 84.44 80.00 86.67 77.07
Fuente: Columnas 1, 3, 5 y 7: Determinadas a partir de los valores del IPG de las columnas 2, 4, 6 y 8 respectivamente; Columnas 2, 4, 6 y 8: Clculos con base en las columnas 9 a 29 (ver detalles en nota tcnica 10); Columnas 9 a 16: Datos obtenidos de la pgina de internet del Congreso local de cada entidad; los datos nacionales se obtuvieron de las pginas del Senado de la Repblica y de la Cmara de Diputados. Columnas 17 a 24: Clculo con base datos relativos a grupos de ocupacin del Inegi (2000b, 2002b, 2004b y 2006b). Columnas 25 a 28: Corresponde a la razn obtenida del ingreso estimado de las mujeres respecto del ingreso estimado de los hombres. Nota: * Las cifras pueden no coincidir debido al redondeo.
% Hombres
% Mujeres
% Mujeres
% Mujeres
Valor*
Valor*
Valor*
Valor*
Relacin de los ingresos estimados entre mujeres y hombres 2000
Relacin de los ingresos estimados entre mujeres y hombres 2002
Relacin de los ingresos estimados entre mujeres y hombres 2004 0.54 0.44 0.48 0.43 0.42 0.47 0.27 0.35 0.55 0.36 0.39 0.38 0.42 0.46 0.46 0.39 0.50 0.44 0.47 0.39 0.43 0.46 0.53 0.39 0.48 0.51 0.37 0.42 0.39 0.41 0.46 0.35 0.43
% Hombres
% Hombres
% Hombres
% Hombres
11.11 8.00 38.10 31.43 8.57 24.00 15.00 24.24 33.33 8.00 19.44 19.57 27.59 15.00 14.67 17.50 10.00 26.67 26.19 28.57 29.27 12.00 24.00 14.81 15.00 12.90 22.86 15.63 15.63 26.00 20.00 26.67 24.84
88.89 92.00 61.90 68.57 91.43 76.00 85.00 75.76 66.67 92.00 80.56 80.43 72.41 85.00 85.33 82.50 90.00 73.33 73.81 71.43 70.73 88.00 76.00 85.19 85.00 87.10 77.14 84.38 84.38 74.00 80.00 73.33 75.16
46.84 36.13 43.15 37.89 40.48 43.43 39.70 36.29 36.24 41.87 39.61 37.68 57.39 41.97 38.41 41.86 43.05 47.23 38.94 41.48 41.99 38.04 26.22 46.19 44.26 39.42 31.40 42.27 43.68 42.09 32.41 47.21 39.49
53.16 63.87 56.85 62.11 59.52 56.57 60.30 63.71 63.76 58.13 60.39 62.32 42.61 58.03 61.59 58.14 56.95 52.77 61.06 58.52 58.01 61.96 73.78 53.81 55.74 60.58 68.60 57.73 56.32 57.91 67.59 52.79 60.51
41.83 32.64 47.14 41.67 41.99 36.66 32.88 38.45 39.84 46.10 47.67 36.30 55.10 38.25 41.12 54.39 51.73 51.14 38.67 42.04 37.99 41.75 29.52 51.19 45.66 38.07 33.18 37.93 37.12 43.20 38.79 54.39 40.65
58.17 67.36 52.86 58.33 58.01 63.34 67.12 61.55 60.16 53.90 52.33 63.70 44.90 61.75 58.88 45.61 48.27 48.86 61.33 57.96 62.01 58.25 70.48 48.81 54.34 61.93 66.82 62.07 62.88 56.80 61.21 45.61 59.35
46.83 33.95 40.53 40.07 45.71 39.58 35.52 33.03 40.36 47.79 40.52 39.76 53.12 39.18 37.85 43.51 43.54 45.88 37.48 43.76 45.07 42.23 36.07 47.30 49.14 36.96 30.14 39.11 36.99 38.88 32.84 51.70 39.83
53.17 66.05 59.47 59.93 54.29 60.41 64.48 66.97 59.64 52.21 59.48 60.24 46.88 60.82 62.15 56.49 56.46 54.12 62.52 56.24 54.93 57.77 63.93 52.70 50.86 63.04 69.86 60.89 63.01 61.12 67.16 48.30 60.17
46.59 40.29 36.22 36.52 37.63 42.27 35.29 35.86 41.99 46.87 41.61 50.50 44.02 41.54 35.03 47.38 37.72 47.88 33.64 43.04 49.50 45.56 34.98 51.01 46.29 41.70 40.49 35.76 46.89 40.35 36.63 48.18 40.37
53.41 59.71 63.78 63.48 62.37 57.73 64.71 64.14 58.01 53.13 58.39 49.50 55.98 58.46 64.97 52.62 62.28 52.12 66.36 56.96 50.50 54.44 65.02 48.99 53.71 58.30 59.51 64.24 53.11 59.65 63.37 51.82 59.63
% Hombres
% Mujeres
% Mujeres
% Mujeres
% Mujeres
% Mujeres
0.43 0.45 0.47 0.35 0.42 0.43 0.36 0.43 0.51 0.39 0.36 0.41 0.41 0.46 0.43 0.31 0.40 0.41 0.36 0.28 0.37 0.43 0.37 0.35 0.36 0.37 0.33 0.40 0.39 0.33 0.38 0.38 0.40
0.52 0.45 0.48 0.38 0.42 0.47 0.35 0.45 0.53 0.36 0.42 0.38 0.40 0.46 0.40 0.30 0.45 0.43 0.40 0.30 0.34 0.39 0.36 0.43 0.43 0.47 0.35 0.43 0.39 0.33 0.46 0.35 0.41
Relacin de los ingresos estimados entre mujeres y hombres 2006 0.53 0.60 0.50 0.42 0.48 0.50 0.27 0.48 0.62 0.41 0.44 0.43 0.49 0.53 0.50 0.48 0.45 0.44 0.49 0.36 0.50 0.53 0.53 0.47 0.47 0.56 0.34 0.50 0.45 0.38 0.51 0.36 0.48
Participacin poltica 2006 (escaos parlamentarios)
Cuadro A10 Esperanza de vida al nacer

Total Hombres
2000
Fuente: Conapo (2006a).
2001
74.38 75.00 74.53 73.39 74.11 74.14 72.09 74.48 74.89 73.60 73.85 72.11 73.18 74.14 74.07 73.52 74.30 73.91 74.57 72.36 73.02 73.63 74.51 73.55 73.79 74.13 73.37 73.98 74.11 72.68 73.41 73.68 74.14
2002
74.45 75.09 74.69 73.62 74.14 74.32 72.39 74.62 75.01 73.68 74.04 72.28 73.42 74.28 74.29 73.67 74.52 74.04 74.64 72.65 73.34 73.87 74.75 73.77 73.87 74.25 73.51 74.10 74.36 72.81 73.64 73.98 74.30
2003
74.57 75.22 74.92 73.91 74.22 74.55 72.74 74.81 75.17 73.80 74.30 72.50 73.70 74.46 74.56 73.85 74.79 74.20 74.73 72.99 73.73 74.19 75.05 74.04 73.97 74.39 73.69 74.26 74.66 72.97 73.95 74.34 74.48
2004
74.61 75.27 75.10 74.12 74.21 74.70 72.97 74.93 75.28 73.81 74.47 72.58 73.89 74.56 74.78 73.93 74.99 74.27 74.77 73.21 74.03 74.44 75.29 74.23 73.98 74.48 73.78 74.35 74.90 73.04 74.17 74.61 74.51
2005
74.72 75.38 75.34 74.42 74.26 74.92 73.30 75.11 75.46 73.89 74.73 72.76 74.17 74.72 75.09 74.09 75.27 74.41 74.86 73.53 74.46 74.78 75.63 74.50 74.04 74.62 73.93 74.49 75.25 73.20 74.50 75.00 74.63
2006
75.07 75.72 75.69 74.76 74.58 75.26 73.69 75.46 75.79 74.22 75.09 73.13 74.52 75.07 75.45 74.44 75.61 74.75 75.16 73.91 74.84 75.14 75.98 74.85 74.36 74.96 74.31 74.82 75.62 73.57 74.84 75.36 74.80
2000
71.62 72.43 71.54 70.56 71.40 71.32 68.98 71.69 72.04 70.89 71.00 69.09 70.10 71.33 71.10 70.76 71.40 71.07 71.77 69.25 69.81 70.60 71.57 70.59 71.10 71.36 70.58 71.20 71.03 69.76 70.45 70.79 71.30
2001
71.86 72.62 71.84 70.94 71.58 71.62 69.50 71.99 72.26 71.15 71.36 69.51 70.50 71.63 71.43 71.10 71.75 71.38 71.96 69.74 70.27 71.00 71.95 70.98 71.36 71.58 70.89 71.46 71.42 70.05 70.84 71.25 71.59
2002
71.99 72.68 72.04 71.19 71.64 71.80 69.83 72.17 72.39 71.26 71.59 69.73 70.78 71.80 71.65 71.27 71.96 71.55 72.04 70.07 70.61 71.26 72.22 71.24 71.48 71.69 71.07 71.60 71.72 70.20 71.10 71.56 71.78
2003
72.17 72.77 72.29 71.50 71.73 72.02 70.23 72.40 72.56 71.40 71.88 70.00 71.11 72.01 71.94 71.49 72.22 71.77 72.16 70.45 71.02 71.60 72.57 71.55 71.62 71.83 71.29 71.77 72.09 70.40 71.44 71.95 71.98
2004
72.28 72.78 72.50 71.70 71.75 72.15 70.49 72.55 72.68 71.43 72.07 70.13 71.35 72.14 72.16 71.59 72.38 71.88 72.21 70.71 71.36 71.85 72.85 71.76 71.67 71.89 71.41 71.86 72.41 70.50 71.69 72.23 72.05
2005
72.48 72.85 72.78 72.01 71.82 72.34 70.88 72.78 72.87 71.55 72.37 70.38 71.69 72.34 72.50 71.78 72.63 72.09 72.32 71.07 71.82 72.22 73.25 72.08 71.78 72.02 71.61 72.02 72.86 70.71 72.06 72.62 72.21
2006
72.89 73.25 73.20 72.42 72.20 72.73 71.33 73.20 73.28 71.94 72.80 70.80 72.11 72.75 72.93 72.21 73.03 72.49 72.69 71.52 72.27 72.65 73.67 72.49 72.16 72.42 72.05 72.40 73.30 71.14 72.47 73.06 72.40
74.20 74.81 74.25 73.02 73.96 73.86 71.62 74.22 74.69 73.38 73.52 71.75 72.82 73.88 73.77 73.24 73.96 73.66 74.41 71.91 72.58 73.26 74.18 73.20 73.59 73.92 73.10 73.75 73.78 72.43 73.05 73.26 73.89
Mujeres
2000
76.79 77.18 76.96 75.49 76.52 76.39 74.25 76.76 77.34 75.87 76.04 74.41 75.54 76.44 76.45 75.71 76.52 76.24 77.05 74.57 75.36 75.92 76.78 75.80 76.08 76.48 75.62 76.29 76.53 75.11 75.65 75.73 76.47
2001
76.90 77.39 77.21 75.83 76.64 76.67 74.68 76.97 77.52 76.05 76.33 74.71 75.86 76.65 76.72 75.95 76.85 76.44 77.19 74.98 75.77 76.25 77.07 76.11 76.22 76.68 75.85 76.50 76.81 75.32 75.98 76.12 76.70
2002
76.92 77.50 77.35 76.05 76.65 76.85 74.94 77.08 77.63 76.10 76.50 74.83 76.05 76.76 76.92 76.06 77.08 76.52 77.23 75.23 76.06 76.49 77.28 76.30 76.26 76.80 75.95 76.61 77.00 75.42 76.19 76.39 76.83
2003
76.97 77.66 77.54 76.32 76.70 77.08 75.26 77.22 77.77 76.19 76.72 75.00 76.30 76.91 77.18 76.22 77.37 76.63 77.31 75.53 76.43 76.78 77.53 76.54 76.32 76.96 76.10 76.75 77.23 75.55 76.46 76.74 76.97
2004
76.95 77.76 77.70 76.54 76.68 77.26 75.45 77.30 77.88 76.18 76.86 75.03 76.44 76.98 77.39 76.26 77.60 76.66 77.33 75.72 76.70 77.02 77.73 76.69 76.29 77.07 76.14 76.84 77.39 75.58 76.66 77.00 76.98
2005
76.97 77.92 77.90 76.82 76.70 77.50 75.73 77.44 78.04 76.23 77.09 75.15 76.65 77.11 77.69 76.39 77.92 76.73 77.39 75.99 77.10 77.34 78.02 76.92 76.30 77.23 76.26 76.97 77.64 75.70 76.94 77.37 77.05
2006
77.25 78.19 78.18 77.11 76.95 77.78 76.06 77.72 78.31 76.50 77.38 75.46 76.94 77.38 77.98 76.68 78.19 77.00 77.64 76.30 77.42 77.63 78.29 77.21 76.56 77.50 76.56 77.24 77.93 76.01 77.22 77.66 77.21
Cuadro A11 Alumnos inscritos al inicio de cursos en educacin primaria, secundaria y terciaria
Ciclo escolar 1999-2000 Ciclo escolar 2000-2001 Ciclo escolar 2001-2002
Total
AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS NACIONAL 253,293 569,827 105,455 184,214 565,394 134,173 1,050,648 724,245 2,310,016 381,228 1,176,823 863,987 618,167 1,578,822 3,079,630 1,031,812 378,528 247,877 896,063 958,886 1,334,596 368,159 208,000 603,926 672,065 569,907 539,925 670,973 252,180 1,725,816 429,683 345,797 24,830,115
Hombres
128,096 289,499 54,047 95,564 289,100 67,890 555,176 366,483 1,179,678 193,967 598,120 439,734 313,852 800,085 1,567,926 523,362 190,238 123,732 461,595 495,560 681,100 186,893 107,077 308,820 339,690 288,780 278,652 343,089 128,383 888,734 223,937 175,987 12,684,846
Mujeres
125,197 280,328 51,408 88,650 276,294 66,283 495,472 357,762 1,130,338 187,261 578,703 424,253 304,315 778,737 1,511,704 508,450 188,290 124,145 434,468 463,326 653,496 181,266 100,923 295,106 332,375 281,127 261,273 327,884 123,797 837,082 205,746 169,810 12,145,269
Total
256,364 583,134 108,497 184,889 580,424 138,259 1,077,861 741,006 2,288,333 382,985 1,191,983 875,215 625,118 1,599,292 3,135,833 1,034,180 387,177 246,107 898,576 980,136 1,353,589 381,302 218,036 610,776 680,852 572,794 549,925 693,846 257,795 1,728,668 436,973 345,940 25,145,865
Hombres
129,081 296,529 55,307 95,382 295,947 69,937 565,669 375,227 1,162,373 193,923 603,030 444,441 315,872 808,854 1,593,400 521,994 194,154 122,970 462,632 504,038 687,502 193,063 111,966 311,355 345,081 290,668 281,724 353,465 130,722 884,940 226,623 175,512 12,803,381
Mujeres
127,283 286,605 53,190 89,507 284,477 68,322 512,192 365,779 1,125,960 189,062 588,953 430,774 309,246 790,438 1,542,433 512,186 193,023 123,137 435,944 476,098 666,087 188,239 106,070 299,421 335,771 282,126 268,201 340,381 127,073 843,728 210,350 170,428 12,342,484
Total
264,244 608,366 113,956 188,166 591,685 139,509 1,129,543 750,574 2,290,703 386,016 1,210,698 877,808 634,947 1,608,621 3,208,881 1,037,990 394,938 245,827 919,504 1,003,604 1,383,998 391,746 228,495 621,380 688,854 582,516 558,231 709,102 264,242 1,759,391 445,563 352,035 25,591,133
Hombres
132,713 309,117 58,166 96,835 301,444 70,274 590,500 379,125 1,164,758 195,294 610,518 443,521 320,241 811,693 1,627,264 521,032 197,390 122,587 472,582 513,624 700,134 197,200 117,202 315,933 349,227 294,840 285,204 360,166 133,588 898,707 230,507 177,899 12,999,285
Mujeres
131,531 299,249 55,790 91,331 290,241 69,235 539,043 371,449 1,125,945 190,722 600,180 434,287 314,706 796,928 1,581,617 516,958 197,548 123,240 446,922 489,980 683,864 194,546 111,293 305,447 339,627 287,676 273,027 348,936 130,654 860,684 215,056 174,136 12,591,848
Fuente: SEP (2000-2006). Nota: Corresponde a la poblacin inscrita en el sistema escolarizado en los niveles primaria, secundaria, profesional tcnico, bachillerato, tcnico superior, licenciatura, posgrado (ver nota metodolgica).
Ciclo escolar 2002-2003
Total
272,068 631,017 118,478 191,065 602,867 140,935 1,192,718 761,116 2,288,858 393,857 1,228,979 888,201 644,481 1,632,657 3,271,269 1,056,154 406,981 246,629 938,904 1,016,625 1,419,205 399,355 238,890 628,515 690,743 590,680 562,800 722,775 271,013 1,796,570 452,145 352,774
26,049,324
Hombres
136,469 320,790 60,552 97,926 307,887 71,160 618,616 384,069 1,162,778 198,755 618,325 448,703 324,248 824,426 1,656,665 528,670 202,960 122,805 481,315 518,813 716,754 201,290 121,916 318,737 348,070 299,669 286,902 366,136 136,769 915,579 233,333 177,721
13,208,808
Mujeres
135,599 310,227 57,926 93,139 294,980 69,775 574,102 377,047 1,126,080 195,102 610,654 439,498 320,233 808,231 1,614,604 527,484 204,021 123,824 457,589 497,812 702,451 198,065 116,974 309,778 342,673 291,011 275,898 356,639 134,244 880,991 218,812 175,053
12,840,516
Total
278,395 654,854 122,893 192,865 611,222 141,017 1,211,118 773,626 2,273,180 398,710 1,240,851 897,737 652,845 1,636,287 3,313,694 1,052,520 412,448 244,273 958,853 1,031,294 1,440,990 408,140 253,157 634,431 693,580 598,929 568,510 733,597 278,803 1,813,881 452,737 352,848
26,328,285
Hombres
139,427 331,795 62,716 98,383 311,544 71,118 628,135 390,417 1,155,227 201,173 623,612 452,984 327,331 825,485 1,674,075 525,926 205,581 121,792 492,356 524,315 725,912 205,144 129,139 321,399 349,439 303,549 289,471 371,021 140,319 922,609 233,457 177,093
13,331,944
Mujeres
138,968 323,059 60,177 94,482 299,678 69,899 582,983 383,209 1,117,953 197,537 617,239 444,753 325,514 810,802 1,639,619 526,594 206,867 122,481 466,497 506,979 715,078 202,996 124,018 313,032 344,141 295,380 279,039 362,576 138,484 891,272 219,280 175,755
12,996,341
Total
283,802 672,820 128,221 194,445 621,195 139,185 1,217,036 789,008 2,261,373 400,204 1,239,490 894,111 656,574 1,633,602 3,360,182 1,029,226 411,854 242,730 979,404 1,030,980 1,456,321 416,023 262,571 638,365 695,275 607,069 571,133 740,225 282,884 1,819,804 450,990 353,917
26,480,019
Hombres
142,128 340,838 65,292 98,969 316,714 70,022 630,203 397,332 1,146,427 201,757 622,895 450,352 328,953 821,827 1,694,360 513,495 204,994 120,946 502,679 524,055 731,253 208,521 133,758 322,690 349,174 308,117 290,197 374,202 142,181 924,374 232,459 177,167
13,388,331
Mujeres
141,674 331,982 62,929 95,476 304,481 69,163 586,833 391,676 1,114,946 198,447 616,595 443,759 327,621 811,775 1,665,822 515,731 206,860 121,784 476,725 506,925 725,068 207,502 128,813 315,675 346,101 298,952 280,936 366,023 140,703 895,430 218,531 176,750
13,091,688
Total
286,149 689,312 131,394 195,375 628,425 137,946 1,228,579 798,853 2,270,695 405,321 1,242,193 887,468 655,593 1,634,320 3,387,363 1,035,511 415,978 244,266 997,874 1,020,760 1,463,852 421,679 270,837 639,670 693,984 619,924 571,395 742,822 285,980 1,827,231 449,030 353,151
26,632,930
Hombres
143,064 349,691 66,973 99,319 320,846 69,444 633,321 402,074 1,153,567 203,377 623,267 445,654 327,954 821,933 1,704,813 515,928 207,198 121,461 512,293 517,675 733,379 211,350 137,931 322,276 349,315 314,049 289,777 375,565 143,887 926,223 230,455 176,260
13,450,319
Mujeres
143,085 339,621 64,421 96,056 307,579 68,502 595,258 396,779 1,117,128 201,944 618,926 441,814 327,639 812,387 1,682,550 519,583 208,780 122,805 485,581 503,085 730,473 210,329 132,906 317,394 344,669 305,875 281,618 367,257 142,093 901,008 218,575 176,891
13,182,611
Cuadro A12 Tasa de alfabetizacin por entidad federativa

2000 2001 2002 2003
Total
AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS NACIONAL 95.26 96.54 95.92 90.41 96.23 92.85 77.45 95.21 97.16 94.72 88.28 78.82 85.48 93.70 93.83 86.31 91.05 91.47 96.78 79.00 85.82 90.56 92.69 89.05 92.16 95.70 90.01 94.91 92.48 85.49 88.41 91.96 90.76
Hombres
95.83 97.07 96.24 92.20 96.48 93.08 83.63 95.34 98.39 94.84 90.45 82.81 88.71 94.19 96.08 87.54 92.82 91.61 97.23 84.87 89.69 93.21 94.46 90.79 91.87 95.73 92.51 95.55 94.75 88.64 90.62 92.45 92.74
Mujeres
94.76 96.01 95.59 88.64 95.99 92.62 71.56 95.09 96.09 94.62 86.40 75.28 82.60 93.26 91.76 85.24 89.48 91.35 96.33 73.84 82.41 88.17 90.81 87.47 92.43 95.67 87.63 94.30 90.41 82.65 86.32 91.54 88.94
Total
95.38 96.60 96.04 91.46 96.30 92.93 77.77 95.24 97.22 94.82 88.49 79.25 85.94 93.85 94.03 86.50 91.30 91.44 96.86 79.47 86.17 90.98 92.96 89.21 92.36 95.78 90.06 94.94 92.76 86.05 88.63 91.93 90.98
Hombres
95.90 97.10 96.35 93.02 96.53 93.12 83.73 95.37 98.39 94.91 90.54 83.06 88.99 94.30 96.17 87.64 92.97 91.54 97.29 85.09 89.86 93.45 94.61 90.85 92.04 95.80 92.47 95.55 94.89 88.98 90.72 92.38 92.86
Mujeres
94.91 96.11 95.71 89.95 96.08 92.74 72.13 95.12 96.19 94.74 86.72 75.88 83.24 93.44 92.06 85.52 89.83 91.34 96.45 74.56 82.93 88.77 91.22 87.73 92.67 95.77 87.77 94.36 90.82 83.42 86.65 91.53 89.27
Total
95.55 96.68 96.14 91.11 96.37 93.00 77.89 95.34 97.26 94.89 88.81 79.62 86.31 93.99 94.21 86.75 91.41 91.42 96.96 79.91 86.58 91.19 93.21 89.40 92.64 95.86 90.42 95.04 92.96 86.64 88.65 91.91 91.20
Hombres
96.03 97.14 96.45 92.68 96.58 93.16 83.67 95.46 98.40 94.95 90.73 83.27 89.20 94.41 96.24 87.79 93.01 91.49 97.36 85.29 90.07 93.52 94.75 90.93 92.29 95.86 92.67 95.61 94.98 89.36 90.66 92.33 92.98
Mujeres
95.13 96.22 95.83 89.58 96.18 92.85 72.43 95.23 96.27 94.84 87.16 76.41 83.77 93.61 92.33 85.85 90.01 91.35 96.57 75.23 83.52 89.09 91.61 88.02 92.97 95.86 88.29 94.50 91.12 84.22 86.75 91.55 89.57
Total
95.67 96.77 96.24 90.59 96.44 93.15 78.08 95.43 97.32 94.95 89.17 79.93 86.65 94.15 94.39 86.93 91.53 91.51 97.05 80.31 86.96 91.39 93.31 89.66 92.92 95.93 90.59 95.18 93.11 86.79 88.76 91.98 91.38
Hombres
96.11 97.20 96.54 92.20 96.62 93.26 83.67 95.54 98.40 94.99 90.95 83.43 89.38 94.54 96.33 87.88 93.05 91.55 97.43 85.47 90.27 93.60 94.77 91.08 92.55 95.91 92.73 95.71 95.04 89.38 90.67 92.36 93.08
Mujeres
95.27 96.33 95.94 89.03 96.27 93.03 72.83 95.31 96.36 94.92 87.65 76.86 84.25 93.80 92.62 86.11 90.19 91.48 96.69 75.84 84.07 89.40 91.79 88.39 93.29 95.94 88.58 94.68 91.37 84.49 86.95 91.65 89.83
Fuente: INEA. Nota: Datos estimados a partir de la poblacin analfabeta. Se supone la no existencia de valores no especficos.
2004
2005
2006
Total
95.82 96.88 96.35 90.11 96.68 93.44 78.23 95.52 97.38 95.08 89.46 80.24 87.01 94.33 94.58 87.25 91.74 91.69 97.16 80.65 87.26 91.66 93.39 90.00 93.18 96.09 91.11 95.37 93.29 86.74 88.94 92.51 91.58
Hombres
96.22 97.27 96.64 91.75 96.83 93.52 83.65 95.64 98.42 95.09 91.12 83.58 89.59 94.69 96.41 88.10 93.17 91.70 97.50 85.60 90.41 93.74 94.78 91.30 92.78 96.06 93.06 95.85 95.12 89.25 90.74 92.83 93.19
Mujeres
95.47 96.48 96.06 88.54 96.53 93.37 73.17 95.42 96.47 95.08 88.04 77.30 84.75 94.00 92.90 86.51 90.49 91.68 96.82 76.38 84.52 89.80 91.96 88.84 93.57 96.12 89.28 94.91 91.64 84.51 87.23 92.22 90.11
Total
95.88 96.95 96.45 89.64 96.76 93.62 78.73 95.60 97.44 95.20 89.70 80.42 87.38 94.51 94.74 87.57 92.00 92.07 97.26 80.92 87.30 91.97 93.41 90.25 93.45 96.30 91.31 95.51 93.47 86.54 89.19 92.94 91.74
Hombres
96.25 97.32 96.72 91.30 96.89 93.66 83.89 95.71 98.43 95.19 91.25 83.64 89.81 94.84 96.49 88.34 93.33 92.05 97.59 85.69 90.36 93.91 94.74 91.44 93.03 96.26 93.15 95.95 95.20 88.99 90.88 93.21 93.28
Mujeres
95.55 96.58 96.16 88.05 96.63 93.58 73.94 95.50 96.57 95.22 88.39 77.60 85.26 94.22 93.15 86.91 90.83 92.08 96.95 76.82 84.64 90.24 92.05 89.18 93.86 96.34 89.59 95.09 91.91 84.37 87.59 92.70 90.33
Total
95.94 97.03 96.55 89.15 96.86 93.70 79.42 95.68 97.50 95.29 89.91 80.67 87.73 94.68 94.90 87.89 92.16 92.18 97.37 82.06 87.41 92.25 93.46 90.55 93.70 96.45 91.57 95.62 93.65 86.43 89.34 93.16 91.93
Hombres
96.28 97.37 96.82 90.83 96.96 93.71 84.28 95.79 98.45 95.25 91.36 83.75 90.01 94.98 96.56 88.57 93.42 92.14 97.67 86.43 90.36 94.06 94.73 91.64 93.25 96.40 93.29 96.03 95.29 88.80 90.93 93.40 93.39
Mujeres
95.64 96.69 96.27 87.54 96.75 93.69 74.92 95.58 96.67 95.33 88.69 77.97 85.74 94.42 93.38 87.31 91.05 92.23 97.08 78.31 84.85 90.64 92.17 89.58 94.12 96.50 89.97 95.24 92.18 84.33 87.83 92.95 90.60
Cuadro A13 Producto Interno bruto (PIB) (miles de pesos a precios de 2006)
PIB 2000 AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS NACIONAL 80,759,384 251,614,544 38,775,852 87,174,640 219,872,608 39,232,828 116,871,976 318,544,640 1,681,679,488 84,535,088 235,748,288 121,363,688 97,920,760 456,249,856 685,037,888 160,462,032 91,689,696 40,022,288 498,150,144 113,122,176 259,369,744 123,524,120 100,333,152 123,914,360 136,180,880 194,056,160 94,180,296 221,223,008 38,205,476 303,404,640 96,054,296 49,955,228 7,148,800,512 PIB 2001 83,596,608 243,646,224 40,258,760 91,295,080 218,670,496 37,876,352 118,538,472 306,753,696 1,661,163,136 87,779,408 237,810,544 122,108,792 95,960,456 458,174,176 692,694,592 158,418,752 94,896,016 41,366,372 497,411,872 114,553,632 262,182,800 123,641,040 106,101,528 124,026,056 138,792,160 195,622,672 94,757,912 215,603,680 39,266,104 302,047,616 98,374,368 51,452,540 7,146,436,096 PIB 2002 86,315,240 238,168,544 40,480,432 92,316,640 231,109,024 38,884,520 122,145,848 307,485,728 1,679,827,840 89,129,432 249,439,488 120,913,352 95,450,336 459,687,616 686,025,600 157,285,232 94,080,992 40,448,824 513,341,280 113,158,080 258,926,704 127,061,464 107,239,312 125,059,448 137,072,096 186,780,368 93,020,608 223,347,568 38,384,180 302,605,888 98,256,136 56,203,488 7,201,426,944 PIB 2003 88,330,104 244,707,168 42,965,008 99,455,192 239,810,320 38,748,932 124,200,776 319,749,984 1,649,118,336 94,587,968 256,540,720 122,062,856 95,857,000 458,527,136 686,895,168 162,032,528 98,005,592 38,801,732 528,119,296 113,909,704 266,821,376 127,607,312 113,234,808 130,927,576 137,791,360 192,006,752 94,186,536 236,168,432 39,281,952 308,863,552 100,583,112 58,046,764 7,301,484,544 PIB 2004 91,334,624 266,457,216 44,685,984 101,688,176 254,461,200 40,468,992 130,268,456 332,934,560 1,652,836,224 100,705,112 271,889,184 125,502,224 101,000,528 481,381,728 715,026,240 169,775,904 101,091,704 41,182,224 562,652,416 117,328,504 268,039,216 134,537,248 123,471,600 141,635,408 146,271,184 205,917,232 97,740,560 254,893,936 41,903,032 324,407,552 106,593,784 59,505,680 7,605,063,680 PIB 2005 94,424,280 278,843,328 47,251,344 100,435,480 258,265,872 41,531,052 129,134,888 355,098,176 1,686,123,136 101,632,368 266,627,168 127,125,472 102,551,760 491,991,840 748,068,288 168,162,144 107,430,064 42,170,532 581,475,584 120,481,776 285,363,968 139,955,232 126,469,752 147,328,048 148,916,352 215,249,120 100,019,696 262,228,000 41,121,128 332,601,984 111,905,784 57,557,436 7,815,279,104 PIB 2006 103,982,760 294,837,632 50,785,544 100,145,248 269,751,712 44,144,592 132,834,848 372,354,144 1,762,776,832 106,231,496 283,218,688 130,863,536 105,603,048 508,674,944 793,854,144 174,732,352 109,687,800 45,873,504 615,992,384 124,449,328 301,187,232 149,468,144 129,552,472 155,444,688 155,029,968 233,389,232 104,073,512 263,965,008 43,257,468 348,370,368 115,673,088 61,150,844 8,191,344,640
Fuente: Clculos con base en datos sobre producto interno bruto (PIB) en pesos a precios de 1993, del Inegi a; y datos sobre el ndice de precios implcitos (IPI) de 2006, del Inegi b (ver detalles en nota metodolgica).
Cuadro A14 Producto interno bruto per cpita (pesos a precios de 2006)
PIB per cpita 2000 AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS NACIONAL 83,455 105,287 88,665 123,178 93,828 74,383 29,087 104,432 193,362 57,388 49,548 38,806 42,908 71,059 53,210 39,699 59,483 42,714 127,864 32,186 51,138 85,956 110,874 52,820 52,699 85,747 48,768 78,744 38,713 43,177 56,664 36,286 72,622 PIB per cpita 2001 84,468 98,332 89,032 126,958 91,802 70,588 29,018 99,066 190,134 59,062 49,505 38,869 41,651 70,442 52,797 39,150 60,847 43,867 125,373 32,442 50,899 84,049 111,604 52,362 53,427 85,165 48,595 75,406 39,035 42,682 57,057 37,271 71,668 PIB per cpita 2002 85,381 92,844 86,704 126,473 95,552 71,294 29,446 97,915 191,571 59,499 51,483 38,368 41,077 69,833 51,357 38,872 59,672 42,659 127,185 31,938 49,548 84,469 107,642 52,348 52,528 80,197 47,293 76,832 37,478 42,506 56,085 40,634 71,365 PIB per cpita 2003 85,658 92,287 89,269 134,383 97,767 69,967 29,527 100,510 187,582 62,724 52,560 38,675 40,950 68,906 50,561 40,102 61,548 40,740 128,774 32,086 50,393 83,062 108,738 54,403 52,616 81,401 47,529 80,002 37,719 43,180 56,569 41,927 71,583 PIB per cpita 2004 86,937 97,350 90,188 135,639 102,403 72,026 30,576 103,406 187,689 66,405 55,349 39,756 42,873 71,630 51,799 42,125 62,910 43,087 135,164 33,022 50,016 85,833 113,687 58,482 55,698 86,282 49,004 85,114 39,614 45,185 59,125 42,975 73,834 PIB per cpita 2005 88,295 98,794 92,736 132,328 102,673 72,896 29,947 109,042 191,272 66,684 53,967 40,293 43,283 72,537 53,369 41,863 66,279 43,992 137,726 33,908 52,649 87,577 111,856 60,491 56,573 89,201 49,853 86,375 38,305 46,187 61,259 41,588 75,185 PIB per cpita 2006 95,572 101,392 96,998 130,360 105,989 76,431 30,450 113,097 199,808 69,373 57,006 41,511 44,321 74,330 55,797 43,643 67,098 47,716 143,924 35,026 54,963 91,769 110,213 63,479 58,767 95,698 51,580 85,805 39,718 48,240 62,511 44,206 78,106
Fuente: Clculos con base en datos sobre producto interno bruto (PIB) en pesos a precios de 1993, del Inegi a; datos sobre el ndice de precios implcitos (IPI) de 2006, del Inegi b; y datos sobre la poblacin total del Conapo (2006c) (ver detalles en nota metodolgica).
Cuadro A15 Poblacin por entidad federativa

2000 2001 2002
Total
AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS
NACIONAL
Fuente: Conapo (2006c).
Hombres
474,303 1,224,904 226,142 357,403 1,179,138 263,988 2,015,289 1,540,940 4,220,741 731,308 2,310,801 1,533,731 1,119,315 3,162,199 6,388,758 1,965,271 753,754 470,290 1,965,650 1,716,016 2,477,571 706,570 468,713 1,159,175 1,304,307 1,148,507 966,249 1,407,211 487,725 3,455,279 847,726 673,438
48,722,412
Mujeres
493,394 1,164,890 211,186 350,307 1,164,212 263,452 2,002,760 1,509,329 4,476,299 741,738 2,447,218 1,593,718 1,162,769 3,258,484 6,485,373 2,076,657 787,677 466,685 1,930,289 1,798,657 2,594,420 730,500 436,215 1,186,810 1,279,824 1,114,619 964,939 1,402,178 499,171 3,571,655 847,441 703,279
49,716,145
Total
989,687 2,477,796 452,183 719,097 2,381,985 536,585 4,085,008 3,096,457 8,736,799 1,486,231 4,803,768 3,141,573 2,303,927 6,504,275 13,120,050 4,046,458 1,559,592 942,988 3,967,466 3,530,977 5,151,077 1,471,051 950,696 2,368,636 2,597,792 2,296,976 1,949,966 2,859,229 1,005,927 7,076,618 1,724,157 1,380,500
99,715,527
Hombres
484,662 1,272,810 234,218 362,284 1,197,588 268,643 2,043,854 1,565,449 4,237,698 737,036 2,327,926 1,537,560 1,127,184 3,203,198 6,514,406 1,964,317 762,511 472,720 2,000,899 1,719,428 2,512,170 722,891 490,578 1,167,731 1,310,690 1,165,489 973,802 1,431,900 496,002 3,470,769 861,583 674,386
49,312,382
Mujeres
505,025 1,204,986 217,965 356,813 1,184,397 267,942 2,041,154 1,531,008 4,499,101 749,195 2,475,842 1,604,013 1,176,743 3,301,077 6,605,644 2,082,141 797,081 470,268 1,966,567 1,811,549 2,638,907 748,160 460,118 1,200,905 1,287,102 1,131,487 976,164 1,427,329 509,925 3,605,849 862,574 706,114
50,403,145
Total
1,010,946 2,565,266 466,882 729,930 2,418,661 545,412 4,148,101 3,140,332 8,768,713 1,497,988 4,845,072 3,151,374 2,323,672 6,582,629 13,358,101 4,046,244 1,576,643 948,200 4,036,168 3,543,035 5,225,769 1,504,233 996,263 2,389,002 2,609,483 2,329,015 1,966,916 2,906,979 1,024,185 7,119,092 1,751,908 1,383,160
100,909,374
Hombres
494,658 1,320,657 242,246 366,876 1,215,093 273,161 2,070,456 1,588,958 4,251,023 742,072 2,342,789 1,539,279 1,133,988 3,241,769 6,636,687 1,961,071 770,761 474,769 2,034,853 1,720,724 2,544,598 738,826 512,298 1,175,124 1,316,168 1,181,626 980,417 1,455,623 503,873 3,482,560 874,842 674,793
49,862,638
Mujeres
516,288 1,244,609 224,636 363,054 1,203,568 272,251 2,077,645 1,551,374 4,517,690 755,916 2,502,283 1,612,095 1,189,684 3,340,860 6,721,414 2,085,173 805,882 473,431 2,001,315 1,822,311 2,681,171 765,407 483,965 1,213,878 1,293,315 1,147,389 986,499 1,451,356 520,312 3,636,532 877,066 708,367
51,046,736
967,697 2,389,794 437,328 707,710 2,343,350 527,440 4,018,049 3,050,269 8,697,040 1,473,046 4,758,019 3,127,449 2,282,084 6,420,683 12,874,131 4,041,928 1,541,431 936,975 3,895,939 3,514,673 5,071,991 1,437,070 904,928 2,345,985 2,584,131 2,263,126 1,931,188 2,809,389 986,896 7,026,934 1,695,167 1,376,717
98,438,557
2003
2004
2005
2006
Total
1,031,196 2,651,600 481,300 740,088 2,452,867 553,819 4,206,345 3,181,264 8,791,472 1,507,993 4,880,950 3,156,130 2,340,848 6,654,365 13,585,435 4,040,540 1,592,338 952,426 4,101,135 3,550,129 5,294,847 1,536,293 1,041,357 2,406,612 2,618,791 2,358,773 1,981,647 2,952,026 1,041,432 7,152,996 1,778,065 1,384,476
101,999,555
Hombres
504,133 1,368,095 250,142 371,113 1,231,342 277,481 2,094,515 1,611,098 4,259,949 746,230 2,354,825 1,538,478 1,139,454 3,277,096 6,753,969 1,955,088 778,354 476,315 2,066,935 1,719,479 2,574,186 754,180 533,721 1,181,084 1,320,491 1,196,626 985,878 1,478,017 511,224 3,489,865 887,289 674,527
50,361,179
Mujeres
527,063 1,283,505 231,158 368,975 1,221,525 276,338 2,111,830 1,570,166 4,531,523 761,763 2,526,125 1,617,652 1,201,394 3,377,269 6,831,466 2,085,452 813,984 476,111 2,034,200 1,830,650 2,720,661 782,113 507,636 1,225,528 1,298,300 1,162,147 995,769 1,474,009 530,208 3,663,131 890,776 709,949
51,638,376
Total
1,050,582 2,737,104 495,476 749,697 2,484,893 561,868 4,260,523 3,219,679 8,806,256 1,516,537 4,912,288 3,156,838 2,355,830 6,720,412 13,803,752 4,030,251 1,606,922 955,793 4,162,744 3,553,065 5,359,081 1,567,427 1,086,067 2,421,870 2,626,158 2,386,569 1,994,555 2,994,743 1,057,784 7,179,590 1,802,870 1,384,643
103,001,867
Hombres
513,147 1,415,219 257,929 375,035 1,246,442 281,615 2,116,397 1,632,009 4,264,975 749,622 2,364,422 1,535,625 1,143,732 3,309,548 6,866,946 1,946,766 785,390 477,420 2,097,292 1,716,099 2,601,249 769,047 554,874 1,185,782 1,323,831 1,210,605 990,343 1,499,228 518,079 3,493,235 899,016 673,661
50,814,580
Mujeres
537,435 1,321,885 237,547 374,662 1,238,451 280,253 2,144,126 1,587,670 4,541,281 766,915 2,547,866 1,621,213 1,212,098 3,410,864 6,936,806 2,083,485 821,532 478,373 2,065,452 1,836,966 2,757,832 798,380 531,193 1,236,088 1,302,327 1,175,964 1,004,212 1,495,515 539,705 3,686,355 903,854 710,982
52,187,287
Total
1,069,423 2,822,478 509,524 758,987 2,515,416 569,727 4,312,067 3,256,512 8,815,319 1,524,078 4,940,605 3,154,988 2,369,307 6,782,676 14,016,823 4,016,934 1,620,871 958,587 4,221,981 3,553,231 5,420,091 1,598,089 1,130,652 2,435,543 2,632,273 2,413,074 2,006,277 3,035,926 1,073,525 7,201,126 1,826,750 1,384,006
103,946,866
Hombres
521,863 1,462,392 265,648 378,768 1,260,738 285,650 2,136,829 1,652,169 4,267,261 752,483 2,372,381 1,531,469 1,147,195 3,340,080 6,977,490 1,936,898 792,109 478,231 2,126,445 1,711,278 2,626,615 783,636 575,899 1,189,613 1,326,531 1,223,916 994,122 1,519,677 524,591 3,493,817 910,251 672,382
51,238,427
Mujeres
547,560 1,360,086 243,876 380,219 1,254,678 284,077 2,175,238 1,604,343 4,548,058 771,595 2,568,224 1,623,519 1,222,112 3,442,596 7,039,333 2,080,036 828,762 480,356 2,095,536 1,841,953 2,793,476 814,453 554,753 1,245,930 1,305,742 1,189,158 1,012,155 1,516,249 548,934 3,707,309 916,499 711,624
52,708,439
Total
1,088,005 2,907,896 523,572 768,222 2,545,081 577,575 4,362,413 3,292,339 8,822,349 1,531,298 4,968,208 3,152,533 2,382,691 6,843,469 14,227,630 4,003,680 1,634,731 961,381 4,279,990 3,553,032 5,479,856 1,628,739 1,175,475 2,448,749 2,638,052 2,438,807 2,017,710 3,076,329 1,089,107 7,221,618 1,850,434 1,383,311
104,874,282
Hombres
530,447 1,509,656 273,364 382,486 1,274,624 289,689 2,156,679 1,671,815 4,268,735 755,214 2,380,063 1,527,121 1,150,686 3,369,892 7,086,874 1,927,190 798,792 479,065 2,154,985 1,706,379 2,651,431 798,206 596,987 1,193,261 1,329,057 1,236,821 997,790 1,539,764 531,033 3,494,063 921,382 671,091
51,654,642
Mujeres
557,558 1,398,240 250,208 385,736 1,270,457 287,886 2,205,734 1,620,524 4,553,614 776,084 2,588,145 1,625,412 1,232,005 3,473,577 7,140,756 2,076,490 835,939 482,316 2,125,005 1,846,653 2,828,425 830,533 578,488 1,255,488 1,308,995 1,201,986 1,019,920 1,536,565 558,074 3,727,555 929,052 712,220
53,219,640
Cuadro A16 Poblacin econmicamente activa por entidad federativa

2000 2001 2002
Total
Fuente: Inegi (2000a-2006a).
Hombres
233,016 653,892 122,231 192,858 625,716 143,508 1,075,702 801,425 2,333,223 371,499 1,096,169 748,509 516,113 1,685,181 3,387,388 1,014,945 391,854 241,271 1,117,173 916,967 1,278,383 355,931 255,242 571,292 673,975 607,593 500,863 764,799 256,857 1,852,253 465,663 322,230 25,573,721
Mujeres
126,611 365,380 67,013 75,841 307,276 80,812 538,044 423,236 1,534,400 183,799 609,522 426,032 259,836 1,017,248 1,774,509 521,443 218,229 136,865 529,096 403,867 635,160 205,440 108,143 286,367 319,629 295,568 194,622 400,800 128,667 905,285 239,062 151,870 13,469,672
Total
368,399 1,030,944 194,838 297,551 915,241 242,469 1,660,359 1,201,598 3,808,476 552,880 1,698,478 1,036,153 847,961 2,816,715 5,170,490 1,546,261 592,757 392,347 1,641,655 1,322,048 1,964,758 560,807 365,947 866,289 1,063,680 937,027 716,344 1,165,002 396,995 2,474,995 754,270 458,150 39,061,884
Hombres
235,382 669,736 129,727 204,753 625,990 150,326 1,080,396 809,288 2,310,591 374,383 1,093,937 739,701 553,178 1,711,490 3,440,937 996,165 388,873 243,975 1,118,506 884,389 1,272,572 353,139 258,060 558,362 700,211 605,909 497,535 771,259 263,146 1,788,191 469,010 306,635 25,605,752
Mujeres
133,017 361,208 65,111 92,798 289,251 92,143 579,963 392,310 1,497,885 178,497 604,541 296,452 294,783 1,105,225 1,729,553 550,096 203,884 148,372 523,149 437,659 692,186 207,668 107,887 307,927 363,469 331,118 218,809 393,743 133,849 686,804 285,260 151,515 13,456,132
Total
388,261 1,075,417 196,104 302,385 944,056 236,377 1,693,548 1,222,706 3,812,410 545,128 1,873,767 1,132,012 901,065 2,855,984 5,297,355 1,508,896 605,589 383,763 1,670,319 1,361,830 2,043,429 586,844 389,384 914,810 1,082,197 945,901 736,620 1,197,314 411,744 2,542,497 765,506 462,016 40,085,234
Hombres
245,694 682,616 130,493 204,836 641,107 147,705 1,103,832 817,508 2,286,756 371,988 1,140,031 758,348 570,136 1,772,066 3,569,524 1,002,822 390,016 242,166 1,122,059 876,402 1,318,035 377,061 277,823 586,601 702,386 605,825 517,969 797,653 272,779 1,769,518 475,176 302,440 26,079,371
Mujeres
142,567 392,801 65,611 97,549 302,949 88,672 589,716 405,198 1,525,654 173,140 733,736 373,664 330,929 1,083,918 1,727,831 506,074 215,573 141,597 548,260 485,428 725,394 209,783 111,561 328,209 379,811 340,076 218,651 399,661 138,965 772,979 290,330 159,576 14,005,863
359,627 1,019,272 189,244 268,699 932,992 224,320 1,613,746 1,224,661 3,867,623 555,298 1,705,691 1,174,541 775,949 2,702,429 5,161,897 1,536,388 610,083 378,136 1,646,269 1,320,834 1,913,543 561,371 363,385 857,659 993,604 903,161 695,485 1,165,599 385,524 2,757,538 704,725 474,100 39,043,393
2003
2004
2005
2006
Total
393,782 1,069,540 211,108 309,972 944,480 238,994 1,586,799 1,215,566 3,869,238 553,021 1,797,588 1,148,048 936,681 2,853,681 5,306,128 1,521,398 612,462 394,969 1,713,787 1,372,334 2,069,334 619,172 424,388 952,436 1,116,010 998,021 782,776 1,179,281 415,911 2,549,963 772,306 487,981
40,417,155
Hombres
253,469 695,437 141,469 207,731 633,768 149,059 1,099,899 828,546 2,337,765 381,963 1,123,387 771,357 583,023 1,745,846 3,588,124 1,010,090 392,959 251,172 1,152,114 867,978 1,320,098 390,978 295,744 603,683 713,616 615,469 551,770 793,390 272,559 1,824,984 477,240 325,815
26,400,502
Mujeres
140,313 374,103 69,639 102,241 310,712 89,935 486,900 387,020 1,531,473 171,058 674,201 376,691 353,658 1,107,835 1,718,004 511,308 219,503 143,797 561,673 504,356 749,236 228,194 128,644 348,753 402,394 382,552 231,006 385,891 143,352 724,979 295,066 162,166
14,016,653
Total
397,796 1,099,490 217,340 322,787 1,005,449 246,402 1,546,715 1,241,223 4,022,322 566,994 1,877,234 1,149,375 977,428 2,942,985 5,756,574 1,515,212 648,921 396,753 1,812,761 1,337,316 2,260,127 639,274 472,548 947,556 1,170,367 1,047,855 784,114 1,269,403 409,241 2,732,708 781,970 504,526
42,100,766
Hombres
250,663 730,043 144,306 210,872 673,680 150,620 1,128,337 859,658 2,409,123 385,067 1,179,650 739,736 600,482 1,809,182 3,708,438 951,435 392,910 255,169 1,179,199 841,569 1,381,479 391,924 303,991 615,162 733,053 645,490 548,510 824,147 270,777 1,809,501 498,179 344,352
26,966,704
Mujeres
147,133 369,447 73,034 111,915 331,769 95,782 418,378 381,565 1,613,199 181,927 697,584 409,639 376,946 1,133,803 2,048,136 563,777 256,011 141,584 633,562 495,747 878,648 247,350 168,557 332,394 437,314 402,365 235,604 445,256 138,464 923,207 283,791 160,174
15,134,062
Total
414,350 1,151,084 220,089 334,868 1,010,088 258,420 1,612,541 1,306,682 4,046,440 568,718 1,839,568 1,092,435 961,954 2,903,087 5,688,708 1,580,493 669,382 409,953 1,880,292 1,435,787 2,177,720 641,878 525,691 956,451 1,177,666 992,764 741,505 1,303,378 422,127 2,643,019 802,651 504,517
42,274,306
Hombres
261,174 748,403 143,690 217,205 657,685 157,149 1,126,044 857,643 2,358,082 381,316 1,151,008 694,026 614,221 1,789,444 3,678,038 960,234 400,920 253,505 1,204,516 854,102 1,336,064 392,788 327,682 605,439 745,637 638,601 527,543 826,829 273,322 1,752,278 496,487 339,818
26,770,893
Mujeres
153,176 402,681 76,399 117,663 352,403 101,271 486,497 449,039 1,688,358 187,402 688,560 398,409 347,733 1,113,643 2,010,670 620,259 268,462 156,448 675,776 581,685 841,656 249,090 198,009 351,012 432,029 354,163 213,962 476,549 148,805 890,741 306,164 164,699
15,503,413
Total
422,537 1,239,194 230,462 337,924 1,053,406 270,826 1,555,418 1,397,705 4,128,485 571,158 1,945,422 1,197,880 975,562 2,944,822 5,899,239 1,638,900 693,378 417,693 1,954,528 1,398,832 2,298,328 652,009 558,755 953,041 1,172,595 1,022,052 741,521 1,335,142 440,660 2,770,371 830,534 527,097
43,575,476
Hombres
265,956 764,722 152,605 221,301 679,164 164,647 1,117,966 910,826 2,380,469 385,626 1,208,302 725,750 613,752 1,826,104 3,750,072 985,545 424,502 259,586 1,250,495 859,744 1,386,956 393,044 347,024 604,580 747,757 641,784 525,598 833,027 276,845 1,844,113 516,365 345,199
27,409,426
Mujeres
156,581 474,472 77,857 116,623 374,242 106,179 437,452 486,879 1,748,016 185,532 737,120 472,130 361,810 1,118,718 2,149,167 653,355 268,876 158,107 704,033 539,088 911,372 258,965 211,731 348,461 424,838 380,268 215,923 502,115 163,815 926,258 314,169 181,898
16,166,050
Cuadro A17 Nmero de representantes en los congresos estatales segn sexo y entidad federativa
Representacin poltica 2000 Representacin poltica 2002 Representacin poltica 2004 Representacin poltica 2006
Total
AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS NACIONAL 27 25 21 35 32 20 40 33 66a 25 36 46 29 40 75 30 30 30 42 44 39 25 25 27 40 33 31 32 32 45 25 30 628
Hombres
24 24 17 27 26 16 36 26 49a 24 33 42 27 37 72 26 22 26 36 41 34 22 21 23 31 29 29 28 24 38 18 26 528
Mujeres
3 1 4 8 6 4 4 7 17a 1 3 4 2 3 3 4 8 4 6 3 5 3 4 4 9 4 2 4 8 7 7 4 100
Total
27 25 21 35 35 25 40 33 66b 25 35 46 29 40 75 40 30 30 42 42 41 25 25 27 40 33 31 32 32 44 25 30 628
Hombres
24 21 15 29 28 22 36 30 47b 22 29 37 24 37 66 34 27 25 39 36 32 22 15 25 34 29 25 29 28 36 20 26 517
Mujeres
3 4 6 6 7 3 4 3 19b 3 6 9 5 3 9 6 3 5 3 6 9 3 10 2 6 4 6 3 4 8 5 4 111
Total
27 25 21 35 35 25 40 33 66c 25 36 46 29 31 75 40 30 30 42 42 41 25 23 27 40 31 34 32 32 45 25 30 628
Hombres
24 21 15 24 28 21 36 30 44c 22 29 37 24 25 64 34 27 25 31 35 32 22 15 22 34 27 26 29 28 38 20 26 484
Mujeres
3 4 6 11 7 4 4 3 22c 3 7 9 5 6 11 6 3 5 11 7 9 3 8 5 6 4 8 3 4 7 5 4 144
Total
27 25 21 35 35 25 40 33 66d 25 36 46 29 40 75 40 30 30 42 42 41 25 25 27 40 31 35 32 32 50 25 30 628
Hombres
24 23 13 24 32 19 34 25 44d 23 29 37 21 34 64 33 27 22 31 30 29 22 19 23 34 27 27 27 27 37 20 22 472
Mujeres
3 2 8 11 3 6 6 8 22d 2 7 9 8 6 11 7 3 8 11 12 12 3 6 4 6 4 8 5 5 13 5 8 156
Fuente: Para el periodo 2000-2003 los datos se obtuvieron en las pginas de internet del congreso local de cada entidad; para el periodo 2004-2006 los datos de los congresos locales de cada entidad fueron proporcionados a la OIDH, PNUD Mxico, por Inmujeres; los datos nacionales se obtuvieron de las pginas de internet del Senado de la Repblica y de la Cmara de Diputados. Nota: Los datos se refieren al nmero de diputados de mayora relativa y de representacin proporcional. a,b y c: Datos obtenidos de la pgina de internet de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. d: Datos proporcionados a la OIDH, PNUD Mxico, por Inmujeres.
Cuadro A18 Poblacin ocupada en puestos de funcionarios y directivos por sexo y entidad federativa
Funcionarios y directivos 2000 Funcionarios y directivos 2002 Funcionarios y directivos 2004 Funcionarios y directivos 2006
Total
NACIONAL
Hombres
7,730 23,510 3,159 4,561 20,278 4,353 10,907 20,341 141,762 8,878 18,572 10,658 6,177 49,072 74,096 8,966 9,721 4,145 59,319 5,567 22,744 11,092 8,251 10,325 20,591 18,465 6,616 25,982 4,155 29,368 9,303 6,544
665,208
Mujeres
1,972 5,918 875 1,403 6,532 1,288 1,683 6,368 51,941 3,464 5,330 4,450 2,165 14,000 24,197 4,754 1,561 939 12,774 2,361 8,785 3,925 3,463 4,460 4,706 4,505 2,440 6,387 1,434 10,247 3,092 1,233
208,652
Total
9,123 35,111 5,421 5,072 23,030 6,691 18,661 34,138 157,636 9,421 23,800 15,017 17,147 76,620 76,017 10,060 10,433 3,497 61,087 12,274 31,248 15,373 8,021 12,917 19,948 24,738 9,392 24,426 5,151 32,176 10,062 7,677
811,385
Hombres
7,261 24,981 3,490 3,768 17,290 4,942 13,817 25,572 121,665 6,887 20,038 11,175 12,609 56,679 57,940 7,485 8,687 2,307 49,987 10,438 24,192 11,257 6,815 9,470 16,210 18,776 6,324 17,806 3,702 20,813 7,853 6,569
616,805
Mujeres
1,862 10,130 1,931 1,304 5,740 1,749 4,844 8,566 35,971 2,534 3,762 3,842 4,538 19,941 18,077 2,575 1,746 1,190 11,100 1,836 7,056 4,116 1,206 3,447 3,738 5,962 3,068 6,620 1,449 11,363 2,209 1,108
194,580
Total
9,559 25,286 6,463 4,945 38,861 5,370 21,242 27,668 132,409 9,613 18,336 11,149 13,200 49,083 106,719 11,644 11,459 4,263 55,774 10,773 35,317 18,472 11,259 14,577 16,838 21,223 7,190 20,638 5,210 48,193 15,129 5,973
793,835
Hombres
6,281 19,095 4,446 3,422 29,515 3,537 16,371 22,266 96,053 6,856 14,497 8,301 10,285 37,726 82,516 8,384 8,830 2,954 45,330 6,732 26,985 13,082 7,494 11,435 14,451 16,520 5,476 13,397 4,037 31,092 11,702 4,367
593,435
Mujeres
3,278 6,191 2,017 1,523 9,346 1,833 4,871 5,402 36,356 2,757 3,839 2,848 2,915 11,357 24,203 3,260 2,629 1,309 10,444 4,041 8,332 5,390 3,765 3,142 2,387 4,703 1,714 7,241 1,173 17,101 3,427 1,606
200,400
Total
9,019 35,763 7,934 6,907 34,006 9,757 20,579 27,860 134,539 12,624 23,063 16,229 13,324 60,964 105,101 15,751 12,412 8,211 58,214 13,293 44,081 19,354 18,653 15,008 21,748 43,121 17,485 28,053 4,249 42,325 11,457 7,487
898,571
Hombres
6,465 26,665 5,393 5,094 27,719 7,076 14,792 17,556 97,212 10,281 19,541 9,962 8,963 47,823 73,266 10,384 8,866 4,869 45,651 9,218 32,683 14,209 12,067 9,385 15,880 30,189 12,951 20,318 2,527 32,354 8,659 5,062
653,080
Mujeres
2,554 9,098 2,541 1,813 6,287 2,681 5,787 10,304 37,327 2,343 3,522 6,267 4,361 13,141 31,835 5,367 3,546 3,342 12,563 4,075 11,398 5,145 6,586 5,623 5,868 12,932 4,534 7,735 1,722 9,971 2,798 2,425
245,491
9,702 29,428 4,034 5,964 26,810 5,641 12,590 26,709 193,703 12,342 23,902 15,108 8,342 63,072 98,293 13,720 11,282 5,084 72,093 7,928 31,529 15,017 11,714 14,785 25,297 22,970 9,056 32,369 5,589 39,615 12,395 7,777
873,860
Fuente: Con base en datos relativos a grupos de ocupacin del Inegi (2000b-2006b).
Cuadro A19 Poblacin ocupada en puestos de profesionistas y tcnicos por sexo y entidad federativa
Profesionistas y tcnicos 2000 Profesionistas y tcnicos 2002 Profesionistas y tcnicos 2004 Profesionistas y tcnicos 2006
Total
NACIONAL
Hombres
13,815 60,519 7,780 8,980 37,877 7,680 33,874 57,437 251,980 16,853 44,945 33,098 15,194 92,035 207,248 38,272 18,779 9,560 98,757 23,801 52,085 22,785 16,270 20,973 30,372 35,310 29,507 42,201 8,063 77,630 26,788 8,380
1,448,848
Mujeres
12,171 34,234 5,906 5,478 25,765 5,897 22,299 32,715 143,203 12,141 29,483 20,013 20,464 66,567 129,272 27,559 14,194 8,555 62,971 16,870 37,700 13,987 5,781 18,006 24,113 22,978 13,507 30,904 6,253 56,419 12,843 7,493
945,741
Total
27,712 97,283 10,501 16,236 59,287 15,632 61,324 88,953 453,750 23,831 72,948 42,880 30,611 172,581 348,907 60,878 35,522 21,344 150,825 37,621 116,810 39,286 24,357 42,866 51,657 66,042 53,773 88,527 18,032 125,814 40,879 20,701
2,517,370
Hombres
16,120 65,528 5,551 9,470 34,392 9,901 41,159 54,751 272,962 12,846 38,176 27,316 13,743 106,575 205,439 27,768 17,147 10,428 92,503 21,804 72,435 22,886 17,168 20,921 28,070 40,899 35,931 54,945 11,338 71,465 25,020 9,441
1,494,098
Mujeres
11,592 31,755 4,950 6,766 24,895 5,731 20,165 34,202 180,788 10,985 34,772 15,564 16,868 66,006 143,468 33,110 18,375 10,916 58,322 15,817 44,375 16,400 7,189 21,945 23,587 25,143 17,842 33,582 6,694 54,349 15,859 11,260
1,023,272
Total
28,277 99,914 13,468 13,774 65,452 15,680 48,729 104,175 460,051 26,053 84,039 45,153 34,969 185,374 409,709 81,265 40,771 20,545 144,958 49,162 115,649 43,221 30,582 38,866 61,067 62,121 49,344 71,113 18,215 131,674 50,824 18,933
2,663,127
Hombres
15,036 65,993 8,010 8,255 35,532 9,473 31,420 69,767 274,371 13,601 49,990 27,200 16,392 112,743 254,618 45,908 23,019 11,119 90,623 27,651 63,530 24,970 19,552 20,482 31,059 39,162 34,472 43,301 11,478 80,473 34,134 9,145
1,602,479
Mujeres
13,241 33,921 5,458 5,519 29,920 6,207 17,309 34,408 185,680 12,452 34,049 17,953 18,577 72,631 155,091 35,357 17,752 9,426 54,335 21,511 52,119 18,251 11,030 18,384 30,008 22,959 14,872 27,812 6,737 51,201 16,690 9,788
1,060,648
Total
30,829 104,852 17,429 21,308 76,257 18,565 70,871 136,804 483,729 31,386 95,306 42,999 47,330 184,844 428,181 97,845 45,401 21,339 167,786 52,906 107,986 48,369 36,820 48,371 70,502 52,600 50,318 88,964 16,820 129,013 45,215 22,145
2,893,090
Hombres
16,466 62,605 11,116 13,526 47,559 10,718 45,861 87,746 280,624 16,675 55,648 21,285 26,493 108,051 278,202 51,487 28,277 11,122 111,351 30,134 54,531 26,331 23,941 23,699 37,867 30,668 29,946 57,147 8,933 76,960 28,653 11,475
1,725,097
Mujeres
14,363 42,247 6,313 7,782 28,698 7,847 25,010 49,058 203,105 14,711 39,658 21,714 20,837 76,793 149,979 46,358 17,124 10,217 56,435 22,772 53,455 22,038 12,879 24,672 32,635 21,932 20,372 31,817 7,887 52,053 16,562 10,670
1,167,993
25,986 94,753 13,686 14,458 63,642 13,577 56,173 90,152 395,183 28,994 74,428 53,111 35,658 158,602 336,520 65,831 32,973 18,115 161,728 40,671 89,785 36,772 22,051 38,979 54,485 58,288 43,014 73,105 14,316 134,049 39,631 15,873
2,394,589
Fuente: Con base en datos relativos a grupos de ocupacin del Inegi (2000b-2006b).
Mxico
Pocos instrumentos del Estado tienen el poder redistributivo que tiene el gasto pblico. Sin duda, es gracias a las polticas pblicas del Estado que a lo largo del siglo XX, Mxico dej de ser un pas con una tasa de analfabetismo de 80%, una tasa de mortalidad infantil de 25% y una esperanza de vida al nacer de apenas 30 aos, para convertirse en una nacin con analfabetismo de 10%, mortalidad infantil menor a 2% y una esperanza de vida de 75 aos. Este progreso social sin parangn en la historia se vincula con el gasto en educacin, salud y seguridad social. Este informe trata de profundizar en esta realidad general y positiva para indagar ms a fondo a quin beneficia el gasto pblico, en qu medida lo hace y a partir de qu criterios podra evaluarse cmo las administraciones asignan el presupuesto. Hacer efectivos los derechos sociales universales y focalizar los subsidios es hacia donde apuntan los hallazgos de este documento que muestra signos alentadores de cambio y posibilidades claras de mejora. Pero no slo eso. El informe no se detiene en el diagnstico sino que ofrece una reflexin sobre los objetivos a alcanzar y los medios para ello, entre los ms importantes profundizar en una democracia efectiva y en la rendicin de cuentas. Mejorar la asignacin del gasto pblico con criterios de equidad requiere de un diagnstico claro que tambin sirva de gua para involucrar a los ciudadanos en la discusin, el monitoreo y evaluacin de dicho gasto. Este anlisis detallado ofrece a los ciudadanos elementos suficientes que promuevan una participacin informada. En otras palabras, esta iniciativa Invita pues a renovar un debate que interese tanto a la poblacin general, a la que el gasto pblico afecta, como a tomadores de decisin que pueden orientarlo en una u otra direccin. Esta publicacin ofrece un instrumento donde el rigor no desemboca en opacidad. Sin menoscabo del anlisis duro, hemos querido dirigir nuestros mensajes tambin al jefe o a la jefa del hogar, a los estudiantes, a los adultos mayores, a los empresarios/as y a los trabajadores/as y en general a los ciudadanos y ciudadanas, pues estn al centro del concepto de desarrollo humano impulsado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) desde 1990. En sntesis, el Cuarto Informe Sobre Desarrollo Humano en Mxico ofrece informacin til para el diseo y evaluacin de polticas pblicas orientadas a promover la equidad mediante el principal instrumento con el que dispone el Estado, el Presupuesto Pblico.

Informe Sobre Desarrollo Humano en Mexico 2011-2

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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO MXICO 2011

Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Mxico

Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico

Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

Coordinacin de Investigacin, Redaccin y Edicin

Spectron Eduardo Rodrguez-Oreggia

Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

10 Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

16 Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

18 Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

20 Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

24 Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

Recuadro 1.10. El gasto en desarrollo humano y desarrollo social ......................................................................................51

26 Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

28 Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

32 Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

Gasto pblico para la expansin equitativa de las capacidades individuales

EL GASTO PBLICO ES UN INSTRUMENTO PARA EL DESARROLLO HUMANO

Gasto pblico para la expansin equitativa de las capacidades individuales 35

Recuadro 1.1 Las cuatro relaciones del gasto pblico

36 Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

Relacin de gasto social

Relacin de gasto en prioridades sociales

Relacin de gasto en desarrollo humano

Gasto pblico para la expansin equitativa de las capacidades individuales 37

Recuadro 1.2 Democracia, desarrollo humano y gasto pblico

Diagrama 1 Vnculos entre la democracia y el desarrollo humano

Tener libertad poltica y poder participar en la vida comunitaria

Tener conocimientos, haber recibido educacin y poder expresarse por s mismo

Poder subsistir y tener buena salud

Tener un nivel de vida decente

Libertades civiles y libertades polticas

Dilogo social abierto y bien informado

Presin pblica y medidas de respuesta

Presin pblica y medidas de respuesta

Fuente: PNUD (2002) y Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico.

38 Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

Recuadro 1.3 Poder poltico, gasto pblico y deterioro ambiental

Fuente: Guevara- Sangins (2006) y PNUD (2006).

Gasto pblico para la expansin equitativa de las capacidades individuales 39

La expansin de las capacidades humanas con recursos pblicos

Recuadro 1.4 Cambios en la metodologa internacional de medicin del IDH

Cuadro 1. Modificaciones a la metodologa de medicin del IDH

Salud Educacin Ingreso Agregacin

40 Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

Cuadro 1.1 IDH por entidad federativa

Gasto pblico para la expansin equitativa de las capacidades individuales 41

2.5 Tasa de crecimiento 2000-2006 (%)

Ver nota tcnica 2 al final del informe para ms detalles.

Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico.

42 Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2011

Cuadro 1 Estimacin preliminar del IDH y componentes, 2007-2008

Gasto pblico para la expansin equitativa de las capacidades individuales 43

Grfica 1.2 Mortalidad infantil por cada mil nacidos vivos

Chiapas Guerrero Oaxaca Sur Nacional 0 10 20

Chiapas Guerrero Oaxaca Sur Nacional 0 10 20

Grfica 1.4 Tasa de matriculacin en educacin primaria como porcentaje de la poblacin

Chiapas Guerrero Oaxaca Sur Nacional 0 20 40 60 Tasa de matriculacin