Modelos de Prevencion

MODELOS DEMOCRTICOS
DE PREVENCIN DEL DELITO

ANLISIS DE EXPERIENCIAS EXITOSAS
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MODELOS DEMOCRTICOS
COLECCIN DERECHO Y POLTICAS PBLICAS
Franz Vanderschueren
Con la colaboracin de
Alejandra Lunecke e Ignacio Eissmann
Cmo abordar de mejor manera y con mayores expectativas
de xito la prevencin del delito en un contexto democrtico
y respetuoso de los Derecho Humanos es la pregunta que
motiva el presente volumen. En la conviccin de que es posible
acercarse a la respuesta aprovechando las buenas experiencias
de otros, los autores sistematizan un conjunto de experiencias
exitosas de diversos pases y ciudades en la materia, procurando
poner de relieve los aspectos coincidentes en cuanto a enfoque
e implementacin.
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La coleccin Derecho y Polticas Pblicas ofrece materiales para la
discusin sobre Polticas Pblicas en Chile, particularmente respecto de
reas problemticas que tambin son objeto permanente de anlisis jurdico.
De este modo, junto con ampliar el horizonte de la mirada jurdica, la
Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado pretende contribuir
al dilogo interdisciplinario.
COLECCIONES DE LA FACULTAD DE DERECHO
DE LA UNIVERSIDAD ALBERTO HURTADO
COLECCIN DE INVESTIGACIONES JURDICAS
1. Estndares Bsicos de Calidad para la Prestacin
del Servicio de Defensa Penal Pblica
Rafael Blanco, Mauricio Decap,
Hctor Hernndez, Hugo Rojas (2002)
2. La Exclusin de la Prueba Ilcita
en el Nuevo Proceso Penal Chileno
Hctor Hernndez (2002)
3. La Cuestin Indgena y las Exigencias
del Reconocimiento
Maximiliano Prado (2003)
4. La Constitucionalizacin del Proceso Penal
en Chile y sus alcances en la Doctrina y la
Prctica Procesal del siglo XIX
Eric Eduardo Palma (2003)
5. La Reserva Legal de Derechos Constitucionales:
Poder Legislativo contra la Administracin?
Gonzalo Garca (2004)
6. Justicia Restaurativa: Marco Terico, Experiencias
Comparadas y Propuestas de Poltica Pblica
Rafael Blanco, Alejandra Daz, Joanna Heskia,
Hugo Rojas (2004)
7. Hacia la Consolidacin de la Equidad:
Un Defensor del Pueblo para Chile
Aldo Mascareo, Elina Mereminskaya (2005)
8. Las Salidas Alternativas
Rafael Blanco, Hctor Hernndez, Hugo Rojas
(2005)
ENSAYOS JURDICOS
1. La Culpa en la Responsabilidad Civil
Enrique Barros (2005)
2. Los Derechos Fundamentales del Trabajador:
El Nuevo Procedimiento de Tutela Laboral
Jos Luis Ugarte (2006)
3. La Regulacin Jurdica de Trabajo Dependiente
Pedro Irureta (2007)
COLECCIN DERECHO Y POLITICAS PBLICAS
1. Modelos Democrticos de Prevencin del Delito.
Anlisis de Experiencias Exitosas
Franz Vanderschueren (2007)
OTRAS OBRAS
1. Litigacin Estratgica en el Nuevo Proceso Penal
Rafael Blanco, Mauricio Decap, Leonardo Moreno,
Hugo Rojas (Lexis Nexis, 2005)
2. Obras Jurdicas Completas de Alberto Hurtado
Con estudio preliminar de Pedro Irureta
(Lexis Nexis, 2005)
1
FACULTAD
DE
DERECHO
M00ll05 0lM0fkIIf05
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es una coleccin de publicaciones de la
Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado
Cienfuegos 41, Santiago
www.uahurtado.cl
DkLCI0k
Pedro Irureta
C0HIL LDI0k|L
Rafael Blanco
Rodrigo Coloma
Ren Cortnez, SJ.
Hctor Hernndez
Ximena Moreno
Enrique Rajevic
Macarena Rodrguez
Hugo Rojas
Salomn Serrano
D'LN0 \ D|uk|H|C0N
Nelson Torres S.
Revista Mensaje
Registro de Propiedad Intelectual: N 166.239 (Universidad Alberto Hurtado)
I.S.B.N: 978-956-8421-09-0
Impreso en Chile: GracAndes
, 1
a
edicin, octubre de 2007
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INIk000ffI0N
El documento que se presenta a continuacin constituye un esfuerzo de
anlisis de prcticas internacionales desarrolladas en el marco de gobier-
nos progresistas en el nivel central y local. Este estudio se ha realizado por
solicitud de la Fundacin Friedrich Ebert.
La seleccin de las experiencias plante desde un inicio un problema
bsico: Qu es un enfoque progresista de respuesta al delito?
Dado el hecho que gobiernos de todas las corrientes tienden hoy a im-
plementar polticas bastante similares en materia de respuesta al delito,
no se puede asumir que la aliacin al mbito del llamado progresismo
poltico constituye de por s un criterio de validez para la seleccin. En
efecto, varios observadores europeos sealan que, con diferencias, es posi-
ble identicar componentes similares en las diversas prcticas orientadas a
reducir la delincuencia y la violencia, como son, por ejemplo, recuperacin
de los espacios pblicos, vigilancia, ayuda a las vctimas, prevencin social,
situacional, etc., en varias ciudades independientemente del color poltico
de la coalicin que gobierna (S. Roch, 2004 y R. Selmini, 2004).
Por este motivo hemos seleccionado experiencias destacadas que se ins-
criben en un Estado social de Derecho y que incluyen algunos criterios b-
sicos. En primer lugar, que en materia de delincuencia no slo respetan los
derechos humanos, sino que apuntan tanto a las causas como al fenmeno
mismo del delito, e intervienen en la etiologa del fenmeno criminal. Por
lo tanto implementan polticas de prevencin y no slo de represin.
En materia de efectividad, estas experiencias reconocen el efecto de me-
diano y largo plazo de las principales intervenciones preventivas. Validan
su carcter comunitario y asumen que la delincuencia es un hecho social
6
doloroso cuyo abordaje requiere un esfuerzo solidario. En esta perspec-
tiva, el protagonismo y liderazgo de la intervencin corresponde a la co-
munidad (A. Garcia-Pablos de Molina, 2003). Adems, un enfoque con
estas caractersticas adopta una estrategia multifactica que tiene en cuenta
el contexto social de la criminalidad. No se limita a una prevencin pura-
mente situacional.
Por otra parte, una poltica progresista debera apuntar a disminuir la
criminalidad y no slo el nmero de delitos, revisando los valores y prcti-
cas que una sociedad fomenta y sobre las cuales se desarrolla la criminali-
dad. En este sentido la prevencin en un Estado de Derecho debe apuntar
a evitar la reincidencia en los actos delictuales.
Finalmente, la seleccin de las prcticas aqu presentadas tiene en cuen-
ta el grado de consolidacin de stas. Las mencionadas aqu han sido o
bien evaluadas positivamente o han surgido como modelos de interven-
cin reconocidos por expertos, por otras ciudades o por asociaciones de
alcaldes o gobiernos.
Uno de los objetivos de este trabajo es hacer visibles experiencias exi-
tosas que pueden ofrecer algunas lecciones signicativas para Amrica La-
tina, evitando que cada pas tenga que reinventarlo todo. Hay lecciones
internacionales muy vlidas de las cuales cada nuevo programa municipal
o gubernamental no puede prescindir sin correr el riesgo de aumentar la
fase del aprendizaje, la que en esta materia puede ser bastante costosa.
Cabe sealar que las prcticas citadas no constituyen una presentacin
exhaustiva de buenas prcticas, sino slo una seleccin arbitraria de los
casos ms ilustrativos de xito reconocido en la materia.
El texto presenta inicialmente tres tipos de prcticas globales en el m-
bito de municipios (las de las ciudades del Foro Europeo, ilustradas por
el ejemplo de Barcelona, las del Reino Unido de los laboristas y la de Bo-
got), para despus destacar prcticas focalizadas como la reforma policial
(Qubec), la prevencin del consumo de droga (Vancouver), el problema
de las pandillas (EE.UU.) y la prctica de justicia restaurativa orientada a
los jvenes en conicto con la ley (Port Elizabeth, RSA).
H0DLL0' DLH0Ck|IC0' DL lkL\LNC0N DLL DLLI0. |N|L'' DL L/lLkLNC|' L/I0'|'
Esta seleccin ha sido discutida con expertos de instituciones especiali-
zadas europeas, canadienses y de Naciones Unidas
1
.
1 En particular del Foro Europeo para la Seguridad Urbana y del Centro Internacional
para la Prevencin de la Criminalidad (CIPC) de Montreal.
I. M00ll05 INIlkll5
II
I.I. |rteteaertes
La ciudades relacionadas con el Foro Europeo para la Seguridad Ur-
bana se inspiran en la perspectiva fomentada desde 1982 por el alcalde y
diputado socialista francs Gilbert Bonnemaison en su informe al Primer
Ministro denominado: Frente a la delincuencia: prevencin, represin y
solidaridad.
Reivindicando un enfoque pragmtico - y rechazando el zanjar en el
debate de la poca sobre si las causas de la delincuencia son sociales o indi-
viduales -, logr movilizar en el seno del Consejo Nacional de Prevencin
de la Delincuencia (Francia) a elegidos de todas las tendencias y promover
una poltica en favor de los barrios en dicultad. En 1983 se lanzaron los
Consejos Comunales de Prevencin de la Delincuencia, verdadera instan-
cia de concertacin y de planicacin de los programas de prevencin de
la criminalidad a nivel local, que permanecen hasta ahora, y que son el
rgano de monitoreo de las polticas en los municipios (Marcus, 2004).
De este enfoque derivan las diversas prcticas de varios pases europeos
(Blgica, Espaa, Francia, Italia, Portugal, etc.) que adoptaron una me-
todologa comn que se aplica a todas las iniciativas que cubren el vasto
campo de la inseguridad. Se extendi esta perspectiva a Canad y algunas
ciudades norteamericanas.
Varias experiencias de ciudades en Europa y fuera de esta regin han
adoptado sta metodologa como referencia. Entre los ejemplos ms signi-
cativos se encuentra la ciudad de Barcelona, que en muchos aspectos ha
sido pionera en la implementacin de esta visin.
I. l5 fI000l5 0ll I0k0 l0k0Il0 Ik l 5l0kI00 0kbN
(Il50)
I . H0DLL0' NILuk|LL'
Este enfoque es aplicado tambin por gobiernos locales democrticos
independientemente de su orientacin poltica
2
. Sin embargo, cada ciudad
tiene su particularidad y en funcin del diagnstico inicial de su realidad
orienta su accin contra la inseguridad sobre aspectos diversos, poniendo
el nfasis en la prevencin social y situacional. Ejemplos de los diversos
nfasis en las iniciativas centradas en la insercin de jvenes, en la justicia
de proximidad y las alternativas a la justicia misma, en la violencia escolar,
en la integracin de sectores inmigrantes excluidos, en la lucha contra el
comercio sexual, etc.
En ese sentido el enfoque adoptado permite abarcar el conjunto de
actividades que se reeren a la prevencin de la delincuencia y de los com-
portamientos antisociales.
Adems, el enfoque del FESU estimula el intercambio de prcticas en-
tre ciudades, las que se renen para confrontar los resultados de prcticas
a travs de seminarios durante los cuales un conjunto de experiencias te-
mticas signicativas son presentadas y analizadas. En ellas pueden parti-
cipar las 400 ciudades europeas miembros del FESU. Se difunden despus
los resultados en pequeos libros de carcter pedaggico que focalizan el
tema tratado
3
. Finalmente, el FESU ofrece sesiones de formacin para los
equipos tcnicos llamados Coordinadores de Seguridad
4
y ha extendido su
programa de capacitacin a otras regiones, como frica.
2 Adems de Barcelona, ciudades como Lille y Roubaix (Francia), Charleroi y Lieja en
(Blgica), Bolonia y Modena (Italia), Liverpool (Reino Unido), Hannover (Alemania)
y regiones como Montreal (Canad) y Dar Es Salaam (Tanzania), entre otras, son
consideradas ejemplos destacados que siguen este modelo.
3 Alrededor de veinte publicaciones del FESU presentan estos temas (ver bibliografa).
4 Lo que sera el equivalente del Secretario Tcnico del Programa Comuna Segura en
Chile.
I| H0DLL0' DLH0Ck|IC0' DL lkL\LNC0N DLL DLLI0. |N|L'' DL L/lLkLNC|' L/I0'|'
I.. Ll ercaae a lcs tcmrcrertes ae l+ metcaclcai+
El enfoque adoptado comprende cinco grandes elementos:
En primer lugar la necesidad de un liderazgo poltico que combine la
lucha contra la inseguridad y el desarrollo de las polticas sociales al interior
de un municipio o de una ciudad. En segundo lugar, la valorizacin de las
coaliciones (partnership) como mtodo esencial de involucramiento de
la poblacin. Tercero, un mtodo riguroso que contempla la necesidad de
un diagnstico de la inseguridad local, de sus causas y del impacto de las
respuestas vigentes. Este diagnostico es tambin la base de la formulacin
de una estrategia local de seguridad. Otra caracterstica se reere a la ne-
cesidad de un equipo tcnico de apoyo a la autoridad local para dinamizar
esta estrategia.
Estas prcticas parten de un supuesto hoy en da aceptado por todos:
la insuciencia de los aparatos de justicia criminal que requieren no slo
de reformas y del tiempo necesario para adoptarlas, sino tambin de un
enfoque local que involucre a las poblaciones interesadas.
El supuesto bsico de la metodologa es la importancia de la colectivi-
dad en la accin preventiva, lo que puede resumirse en estas palabras del
Secretario General del FESU:
La colectividad est al centro de toda accin ecaz de prevencin de la
criminalidad. Son las personas que viven, trabajan y juegan en la colectivi-
dad quienes comprenden mejor los recursos, los problemas, las necesidades
especcas y las capacidades de su regin Las colectividades deben estar
listas a invertir tiempo y experiencia, y los dirigentes locales deben contri-
buir a movilizar un abanico completo de socios locales para enfrentar los
problemas de criminalidad y de victimizacin. El xito de los proyectos
de prevencin del crimen mediante el desarrollo social se apoya sobre la
participacin activa de todos los socios en su concepcin, ejecucin y eva-
luacin (Marcus, 2004).
I| . H0DLL0' NILuk|LL'
El liderazgo poltico
Las autoridades locales, en particular el alcalde, tienen un mandato de-
mocrtico que permite unicar la poltica social y la poltica de seguridad
en un proyecto poltico para la ciudad. Esta sntesis se caracteriza por la
vigilancia del respeto de los derechos democrticos de cada ciudadano,
la insercin necesaria de una poltica de seguridad en la planicacin ur-
bana, la capacidad de organizar coaliciones entre sectores que no estn
acostumbrados a trabajar juntos particularmente en materia de seguridad
y, nalmente, la bsqueda de la seguridad como un bien comn. Las
autoridades locales son garantes del reconocimiento de las competencias
especcas de los socios de la coalicin, del proceso de concertacin y de
su aspecto inclusivo.
En el plano institucional, las autoridades locales rman un contrato
con el Estado central que nancia parte del presupuesto de la seguridad.
El alcalde se compromete a respetar los planes de seguridad propuestos
que corresponden a una estrategia establecida y concordada con los socios
locales.
Las coaliciones (partnership)
5
La constitucin de las coaliciones se realiza alrededor de objetivos co-
munes que son el diagnstico inicial y la formulacin de una estrategia
con planes de accin especcos y, sobre todo, alrededor de la implemen-
tacin de proyectos focalizados. Segn el objetivo, las coaliciones sern
permanentes, como por ejemplo aqullas constituidas por los Consejos
Municipales de Seguridad.
Ejemplo de coalicin permanente
El Consejo de la Ciudad Vieja de Wroclaw (Polonia) ha sido creado como coalicin
permanente para analizar la situacin, intentar identicar los problemas y los
conictos y para conrmar los compromisos sociales que son elaborados alrededor
5 No existe en castellano una palabra que traduzca exactamente el concepto de partner-
ship. Se adopta como equivalente el trmino coalicin.
I H0DLL0' DLH0Ck|IC0' DL lkL\LNC0N DLL DLLI0. |N|L'' DL L/lLkLNC|' L/I0'|'
de mesas de concertacin. Al mismo tiempo algunas coaliciones ms espordicas han
sido creadas alrededor de problemas o conictos sociales especcos. La nalidad
de estas coaliciones transitorias es resolver algn problema a travs de un proceso
rpido. Permiten tambin a la gente encontrarse y aprender a lograr una solucin de
compromiso. Los resultados muestran que en los barrios de la Ciudad Vieja la tasa
de la pequea delincuencia ha bajado un 40%. Se ha notado tambin una mayor
colaboracin entre autoridades locales, habitantes y polica nacional.
Foro Europeo para la Seguridad Urbana (FESU), Tools for action,1996
O bien, las coaliciones pueden ser espordicas y especcas en funcin
de un problema a enfrentar, como por ejemplo la violencia escolar en las
escuelas municipales. Normalmente las coaliciones agrupan organizacio-
nes del sector pblico involucradas en la actividad de prevencin, como
la polica, la justicia, los servicios sociales o bien servicios especializados
como aqullos encargados de la prevencin de la drogadiccin.
Ejemplos de coaliciones especcas
La coalicin sobre los recorridos nocturnos en Gerona (Espaa) rene a los residentes
de los barrios involucrados, los propietarios de locales nocturnos, los representantes
locales, la asociacin de jvenes, la polica y los otros servicios involucrados. El
objetivo es reducir la molestia para los residentes y evitar los actos incvicos como
el vandalismo. Ha logrado resolver varios problemas como el manejo en estado de
ebriedad, los horarios de los locales nocturnos, el control del uso de drogas en los
locales y la reduccin del ruido. Se extendi este sistema de concertacin al conjunto
de barrios de la ciudad (FESU, Tools for action, 1996 y Marcus, 2004).
La coalicin sobre ciudad y prostitucin en Rimini (Italia) comprende el proyecto
municipal Ciudad segura, la polica, la agencia local de salud y el comit para los
derechos de las prostitutas. Apunta a acciones que disminuyen el riesgo para las
prostitutas, los conictos con los habitantes de la zona y la violencia. Los resultados
han sido el reconocimiento de las prostitutas como personas (italianas y extranjeras) y
el surgimiento de asociaciones que articulan las intervenciones de la Agencia local en
la materia (FESU, Tools for action, 1996).
La coalicin sobre la toxicomana en Lieja (Blgica) existe desde 1992 y ha logrado
un trabajo estrecho con la poblacin y la articulacin de agencias como la polica,
los servicios de salud, la justicia, la escuela, la municipalidad, los servicios sociales,
etc. Lieja es la primera ciudad mediana que inici la experiencia del programa de
sustitucin con la metadona, que logr un centro de primera intervencin y cre
un sistema de recuperacin y cambio gratuito de jeringas usadas. La red de ayuda
I6 . H0DLL0' NILuk|LL'
comporta ocho dispositivos que tienen la misin de acogida de las urgencias, de la
prevencin y del tratamiento psicosocial. Los principales xitos son el reconocimiento
local del proceso de coordinacin, la legitimidad de la autoridad local reconocida
por la mayora de los actores involucrados por su competencia y la estabilidad de
los socios. Lieja se ha transformado en un modelo en esta materia para las ciudades
medianas en el contexto europeo (FESU, Seguciudad Drogas, 2004).
Las coaliciones pueden situarse a nivel intercomunal, municipal o aun
de barrios. El aspecto relevante es el involucramiento de sectores dinmi-
cos, con una competencia especca y complementaria a aqulla de los
dems socios. Las coaliciones son la forma principal de participacin co-
munitaria en la medida en que los socios representan a la comunidad (o
facilitan su participacin) y a las agencias competentes en materia de segu-
ridad y en la medida en que deciden y controlan la implementacin de la
poltica de seguridad.
El diagnstico local de seguridad
El diagnstico es una etapa indispensable para el xito de cualquier
estrategia municipal. Permite no slo conocer las manifestaciones de delin-
cuencia y sus lugares privilegiados sino que tambin identicar los factores
de riesgo y discernir las posibles orientaciones de intervencin. Constituye
un instrumento que sirve tanto para unir y movilizar a los actores de la
comunidad como para iniciar algunos debates y grupos de trabajo temti-
cos como para conocer las manifestaciones de delitos y comportamientos
antisociales y sus causas. Ofrece una oportunidad para evaluar la validez de
prcticas vigentes de prevencin. Facilita tambin la comprensin de po-
sibles conictos entre sectores de la comuna y permite preparar estrategias
de mediacin o de prevencin de estos potenciales conictos.
Segn la perspectiva del FESU, el diagnstico debera realizarse con los
socios locales, identicados desde el inicio del proceso. Su participacin en
el proceso de diagnstico permite a los futuros socios apropiarse del enfo-
que de concertacin que debera prevalecer. El diagnstico tiende a lograr
un consenso tanto sobre las manifestaciones y causas de la delincuencia
como sobre los caminos a seguir y las prioridades. Obtiene consenso tam-
bin en cuanto al anlisis de los resultados de las intervenciones vigentes,
sean stas del sistema de justicia criminal o de la sociedad civil.
Las fuentes del diagnstico son varias. Las informaciones ociales de
polica o de instituciones estatales son insucientes, en razn de la cifra
negra
6
. El diagnstico primario consiste en consultar a los ciudadanos a
travs de mtodos como encuestas cualitativas, marchas exploratorias, ma-
pas perceptuales y grupos de trabajo.
Los grupos de trabajo en Torino (Italia)
Identican a quin en el territorio tiene los conocimientos, las informaciones
relacionadas con la experiencia directa.
A partir de entrevistas establecen mapas de localizacin de los problemas
Sintetizan la informacin de los mapas indicando las coincidencias y las
discordancias que habr que analizar
Realizan una sntesis nal con todos los entrevistados que resuelven las discordancias
y validan los resultados
Mapas con las informaciones codicadas conforman el diagnstico territorial.
FESU, Tools for action, 1996
Un buen diagnstico considera las percepciones y prioridades por g-
nero. Si es necesario, el diagnstico primario puede ser complementado
por estudios ms cientcos basados en focus group u otros mtodos sobre
aspectos especcos como la violencia intrafamiliar y sus efectos, los barrios
estigmatizados, las pandillas, etc., que ni las informaciones ociales ni el
diagnstico primario captan.
Las encuestas de Barcelona
La ciudad realiz en un perodo de 14 meses, con 11 equipos de trabajo de
profesionales de diversas disciplinas, un anlisis global de la situacin concerniente
a los mtodos de evaluacin de la seguridad, la problemtica de la juventud, las
escuelas, la administracin de la justicia, la estructura policial, las crceles, la droga,
la seguridad en los negocios, las polticas dirigidas a los jvenes, los medios y el
control de la inmigracin. Desde 1989 encuestas de victimizacin por municipio
6 Corresponde al conjunto de delitos no denunciados por la poblacin a la polica.
Considerando el conjunto de delitos, la cifra negra supera habitualmente los 50%.
I8 . H0DLL0' NILuk|LL'
(27) cubren la totalidad de la aglomeracin urbana. Se han construido ndices de
victimizacin que conciernen a robos de autos, atentados a la propiedad (casas y
comercios) y atentados a las personas y que comprenden 18 tipos de delitos.
En Barcelona el ndice de victimizacin, que alcanzaba 23% en 1987, se estabiliz
entre 12 y 14% desde 1989.
FESU, Tools for action, 1996
El diagnstico segn las experiencias internacionales (M. Shaw, 2001)
dura entre 4 y 12 meses para lograr el consenso necesario. Es una opera-
cin que los coordinadores de seguridad guan, pero que es realizada en
conjunto con los socios. Los resultados del diagnstico son devueltos no
slo a las autoridades locales, sino tambin a la poblacin y son difundidos.
El diagnstico se actualiza regularmente a lo largo del proceso de imple-
mentacin, lo que constituye una operacin ms rpida si los socios estn
familiarizados con la metodologa.
Ejemplos de diagnsticos
En Roubaix (Francia) el diagnstico se orient hacia la reorganizacin del consejo
municipal de prevencin. Incluy:
La vericacin del modo en que los funcionarios municipales reciban los mensajes
internos y externos, estimulando a quienes toman decisiones a una gestin ms
participativa.
Una mejor focalizacin de las responsabilidades.
La prevencin de los riesgos a travs de la identicacin de la vulnerabilidad y la
constitucin de un observatorio de la seguridad con indicadores precisos.
El perfeccionamiento de la comunicacin buscando redes de comunicacin en
los barrios y mejores formas de comunicacin, en particular con una parte de la
juventud local en proceso de exclusin (FESU, Tools for action, 1996).
El Observatorio social en Lille (Francia) deriv de un grupo de trabajo del diagnstico
sobre un barrio nuevo (Euralille), por donde pasa el trco internacional y que
constituye un polo cultural, universitario y turstico. Comprende cuatro elementos:
Recoleccin de informaciones sobre los hechos y una identicacin de los lugares,
tiempos crticos, tipologa de los problemas y capacidades de respuesta.
Diagnsticos cualitativos que sintetizan las informaciones ociales con aqullas
informales provenientes de los habitantes.
Datos sobre las intervenciones, incluyendo el funcionamiento de los agentes
involucrados.
Encuestas de opinin en el barrio (FESU, Tools for action, 1996).
I1 H0DLL0' DLH0Ck|IC0' DL lkL\LNC0N DLL DLLI0. |N|L'' DL L/lLkLNC|' L/I0'|'
Las estrategias municipales
No se puede pasar de un diagnstico hacia la implementacin de pro-
yectos sin pasar por la elaboracin de una estrategia que je los grandes
objetivos (visin), las prioridades, los tiempos, los recursos a movilizar y se
traduzca en un plan de accin concordado. Su formulacin se apoya sobre
los resultados del diagnstico.
El plan de accin detalla las intervenciones, sus objetivos especcos, los
resultados esperados, el calendario de accin y los responsables (socios) de
cada intervencin y las instituciones involucradas. Para cada intervencin
se ja una entidad responsable que asume el liderazgo de la intervencin.
El monitoreo de cada intervencin corresponde normalmente a la coali-
cin que la sustenta, ayudada por el equipo tcnico del municipio.
Las evaluaciones dependern de la claridad de los indicadores y resulta-
dos esperados de cada intervencin. Por esto es esencial contar con buenos
elementos de anlisis (diagnstico) que permitan entender los problemas
de delincuencia e inseguridad, de modo de poner en evidencia la lgica
subyacente a cada proyecto propuesto.
El ejemplo de la estrategia de Charleroi (Blgica)
Indica tres grandes ejes prioritarios: reforzar la prevencin, mejorar los dispositivos
policiales y de urgencia y responsabilizar a los habitantes por su seguridad. De estos
objetivos derivan varios planes de accin:
La capacitacin y especializacin de la polica municipal a travs de
El refuerzo de su ecacia a travs del patrullaje barrial y la creacin de un
observatorio local de la inseguridad.
El mejoramiento de la colaboracin entre polica y la red urbana de asistencia
sanitaria y psico-social en materia de drogas.
La sensibilizacin de la polica en materia de asistencia a victimas.
El desarrollo social de los barrios a travs de la participacin de los habitantes y la
coordinacin de los servicios. Los objetivos principales: evitar el ghetto de sectores
en dicultad y mejorar los programas de integracin de inmigrantes.
La reinsercin de los ex-convictos con la creacin de dispositivos de asistencia al
empleo, capacitacin y ayuda en materia de vivienda.
u . H0DLL0' NILuk|LL'
Poltica de urbanismo y reestructuracin de barrios a realizar con los habitantes.
Lucha contra la droga a travs del plan global generado por el grupo de trabajo de
la ciudad sobre droga.
La creacin del observatorio municipal de la seguridad.
FESU, Tools for action 1996
La implementacin de la estrategia supone la existencia de coaliciones
que desarrollan el plan de accin y una coalicin central, generalmente
un Consejo Municipal de Seguridad, que monitorea y orienta el proceso.
Se evalan regularmente las diversas prcticas, conforme a la metodologa
adoptada y a los indicadores construidos por cada ciudad. Se intercambian
las experiencias entre ciudades y se confrontan los diversos enfoques adop-
tados. No existe un mtodo homogneo de evaluacin, ni siquiera por
temas, sino que predomina la costumbre de intercambios y la tradicin
de iniciativas de cada ciudad en la materia. Sin embargo, el FESU publica
regularmente chas de evaluacin realizadas por las propias ciudades sobre
varios temas. Consideran la estrategia adoptada por temas, los elementos
exitosos, los obstculos y las insuciencias y el impacto signicativo de
cada iniciativa (ver cuadro). El impacto es generalmente amplio y conside-
ra la generacin de nuevos tipos de empleos de seguridad como los moni-
tores de calle o de grupos en situacin de riesgo, los mediadores sociales o
comunitarios, etc.
Las estrategias han llevado a cada ciudad a desarrollar planes muy va-
riados. Las prcticas abarcan un conjunto de intervenciones relacionadas
con la insercin de grupos en situacin de riesgo, lucha contra la violencia
intrafamiliar, contra la violencia escolar, la proteccin de grupos vulnera-
bles, la toxicomana, las prcticas de justicia de proximidad, de mediacin,
la creacin o mejoramiento de policas municipales o de policas de proxi-
midad, la reinsercin de ex-convictos, etc. No hay lmites a las prcticas,
salvo aqullas que la ley impone.
Ejemplos de evaluaciones
Proyecto de prevencin de la desercin escolar por parte de alumnos provenientes
de la inmigracin en una escuela estimada inadaptada en Bolonia
Caractersticas de los tres ejes de la estrategia: Primero, actividades escolares y para
escolares dirigidas a un mejor conocimientos de la cultura de origen de los alumnos
y a la canalizacin de los comportamientos antisociales. Segundo, la ayuda escolar
para evitar el fracaso en la escuela con la colaboracin de los profesores. Tercero, las
medidas que favorecen la relacin y los intercambios entre nios de grupos tnicos
diversos a travs de juegos y espacios de expresin.
Factores de xito: La existencia de una coalicin que agrupa un conjunto de
servicios pblicos y de la sociedad civil.
Obstculos e insuciencias: Dbil involucramiento de las familias inmigrantes y
de algunos docentes. Dicultad en responder a las necesidades cambiantes de los
alumnos. Insuciencia del diagnstico inicial.
Impacto signicativo: Disminucin de la desercin escolar y extensin del proyecto
a otros barrios y grupos tnicos (FESU, Urban security practices,1996).
Las 110 comunas que practican la mediacin comunitaria en Finlandia
Caractersticas de la estrategia: Instauracin desde 1984 de un sistema de mediacin
en materia de pequeos delitos. El mediador, que es voluntario, puede ser llamado
por la vctima o por el delincuente o su familia, la polica o la justicia (50%). En
total alrededor de 5000 conictos tratados por ao. El procedimiento es oral y el
acuerdo nal escrito.
Factores de xito: Coalicin entre municipalidad y Estado, capacitacin adecuada
de los mediadores, existencia de la unin de mediadores promotora, mediadores
voluntarios (1500).
Obstculos e insuciencias: Carencia de un marco legislativo y ubicacin de la
mediacin fuera del sistema judicial.
Impacto signicativo: Disminucin del miedo, extensin del campo del control
social, eciencia (dos tercios de las mediaciones propuestas y 80 % de aqullas
iniciadas terminan con un acuerdo (FESU, Urban security practices, 1996).
La publicacin Urban security practices del FESU (1996) presenta mas de 40
ejemplos de evaluacin por parte de las ciudades europeas.
El equipo tcnico de apoyo
El coordinador de la seguridad municipal, ayudado por un equipo de
profesionales, es considerado como un elemento decisivo del xito de cual-
quier estrategia de seguridad. Es a la vez un manager, un facilitador, un
animador, un movilizador de recursos, etc. Su responsabilidad es amplia y
variable y su rol es fundamental. Sus tareas principales son:
. H0DLL0' NILuk|LL'
Apoyar las coaliciones locales, trabajando sobre dinmicas colectivas y
por ende confrontado a intereses contradictorios.
Trabajar en estrecha relacin con el alcalde.
Asegurar la participacin de los ciudadanos en los procesos de diag-
nstico, formulacin e implementacin de la estrategia.
Dinamizar y orientar la ejecucin de proyectos.
Estos nuevos responsables de la seguridad, que actan bajo la autoridad
del municipio, desarrollan polticas transversales a los diversos departa-
mentos y funciones municipales:
Aprenden a razonar en funcin de sistemas, a imaginar sistemas y a cir-
cular entre sistemas. Al dejar las estructuras lineales, para entrar en la trans-
versalidad, han cuestionado las prcticas profesionales, las representaciones
de las funciones, la evaluacin del servicio brindado a los ciudadanos. Al ir
mas all de la estigmatizacin de los pblicos (los jvenes, las mujeres,
los ancianos, los toxicmanos, los inmigrantes etc.), la problematiza-
cin de los espacios (los transportes urbanos, los centros comerciales,
la escuela, etc.), la categorizacin de las problemticas ( la trata de seres
humanos, la toxicomana, el SIDA, el hooliganismo etc.), acceden a
una gestin de reexin cruzada (Lacombe y Laplante, 2000).
Esta funcin es tributaria de la poltica que la ciudad ha denido en
materia de seguridad y, sobre todo, de la importancia que la ciudad otorga
a la prevencin. Sin embargo, las evaluaciones realizadas por el FESU y
complementadas por la experiencia de Naciones Unidas en frica
7
muestra
la imagen de profesionales provenientes de varias carreras, comprometidos,
artesanos de la transformacin social local y gestores de la complejidad
urbana a travs de un enfoque integrado de la seguridad urbana. El FESU
ha elaborado cursos de capacitacin para estos coordinadores
8
.
7 Programa Ciudad ms Segura, de la Agencia HABITAT de Naciones Unidas.
8 Ver, por ejemplo, la publicacin de Sylvie Lacombe e Isabelle Laplante, Las profesio-
nes de la Seguciudad, FESU 2000.
| H0DLL0' DLH0Ck|IC0' DL lkL\LNC0N DLL DLLI0. |N|L'' DL L/lLkLNC|' L/I0'|'
I.|. L+ rel+ticr tcr el Lst+ac
Esta relacin depende de cada pas, pero actualmente la prctica ms
comn es que los nanciamientos de los programas provienen parcialmen-
te de los municipios y, sobre todo, de los Estados centrales. Cada ciudad
rma un contrato con el gobierno y sobre la base de su plan pide un apoyo
nanciero que normalmente el gobierno otorga. El ejemplo ms clsico es
el contrato de seguridad en Francia, rmado por el municipio y el Estado,
sobre la base de una estrategia y planes de accin coherentes. La implemen-
tacin est a cargo de los municipios. El Estado promueve la colaboracin
estrecha con la polica.
.I. Ll ercaae ae l+ e\rerierti+

Barcelona fue desde los aos 80 pionera en la materia y su experiencia
ha hecho escuela. La experiencia de Barcelona cuenta con un enfoque inte-
gral, en cuanto al trabajo que se debi realizar para superar los problemas
de seguridad que presentaba su poblacin. Este enfoque, denido a partir
de un diagnstico de la problemtica de la ciudad, plantea la necesidad de
orientar el trabajo hacia:
La prevencin.
La represin.
La solidaridad.
La participacin comunitaria.
De lo anterior se desprende la existencia de un diagnstico que con-
cibe multicausalmente el problema de la seguridad en Barcelona. De este
modo, las medidas que se toman deben dirigirse hacia ese conjunto de
causas, tanto desde una lgica preventiva y de control social, como de
control institucional.
Del mismo modo, se evidencia la necesidad de desarrollar un abordaje
multisectorial, en el cual participe el conjunto de la ciudad, tanto en la re-
exin como en la ejecucin de las medidas dispuestas, desde los distintos
mbitos de accin.
En tercer lugar, se hace explcito el rol central que asume la participa-
cin de la comunidad dentro de este enfoque. Se le concibe como un actor
esencial, el cual debe desarrollar una apropiacin social del conjunto de
z. l lKIlkIlNfI 0l bkfll0N
6 . H0DLL0' NILuk|LL'
leyes, normas y polticas que se realicen en el marco de la construccin de
seguridad ciudadana.
Finalmente, se maniesta el deseo de desarrollar una estrategia innova-
dora, que asuma todos los puntos anteriores y articule su trabajo en torno
a cinco lneas de trabajo:
Desarrollo de un conocimiento (permanente) de la realidad de la ciudad.
Fomento de la cooperacin y solidaridad entre las instituciones.
Coordinacin de las polticas de seguridad ciudadana.
Fomento y canalizacin de la participacin ciudadana.
Desarrollo de programas de prevencin y control.
.. L+ metcaclcai+
Barcelona ha desarrollado cuatro componentes fundamentales para la
implementacin de su trabajo. El primero de ellos es el proceso de descen-
tralizacin de la ciudad; el segundo la creacin de organismos de participa-
cin; el tercero, el acercamiento a la administracin de justicia y; el cuarto,
la coordinacin del trabajo policial y su acercamiento a la comunidad.
El proceso de descentralizacin se bas en una divisin de tareas en
materia de seguridad ciudadana, entre el gobierno estatal y autnomo y
el gobierno local. Los dos primeros se encargaron del desarrollo de una
poltica preventiva general, y de crear las condiciones sociales necesarias,
tales como el empleo. El gobierno local, por su parte, se dedic a la gestin
de los servicios en materia de seguridad ciudadana, bajo la lgica de que
esta instancia es la que puede ser ms eciente, por estar ms cerca de la
comunidad y poseer un diagnstico ms preciso de ella.
Para canalizar la participacin de la comunidad y de todos los acto-
res relevantes se crearon organismos especiales que hicieran efectiva esta
participacin. Esto se realiz en dos niveles. En primer lugar, se cre un
Consejo de Seguridad Urbana de Barcelona, que oper a nivel de ciudad,
y en segundo lugar, se crearon Consejos de Seguridad y Prevencin, a nivel
de los distritos en los cuales se encuentra dividida la ciudad.
En cuanto a la justicia Barcelona ha impulsado una serie de reformas
tendientes, por una parte, a agilizar los procedimientos judiciales penales y,
por otra, a hacer de la administracin de justicia una realidad ms cercana
a los ciudadanos (J. Blanco, 2002).
Consejo de Seguridad Urbana de Barcelona
As, el 25 de junio de 1984 se constituy el Consejo de Seguridad Urbana de
Barcelona, que es un rgano de discusin sobre las polticas de seguridad por
aplicarse en la ciudad. En este Consejo se encuentran representados el Estado, la
Comunidad Autnoma y el Ayuntamiento, as como la judicatura, la scala, los
servicios de polica del Estado y municipales, los vecinos, los colegios profesionales de
periodistas y abogados, las organizaciones sindicales y empresariales, las asociaciones
de comerciantes, etc., hasta un total de 25 miembros.
A lo largo de estos aos de trabajo, el Consejo ha desarrollado una funcin
fundamental, por un lado, socializando y, por lo tanto, democratizando la discusin de
los trminos de seguridad, que han pasado de ser patrimonio de las administraciones
pblicas a formar parte del inters y de las polticas y actuaciones que generan los
actores sociales; por otro, ha permitido que la seguridad sea algo institucional y, por
lo tanto, patrimonio colectivo.
Joseph Lahosa, 1997
En cuanto a la Polica, se tomaron dos medidas centrales. La primera de
ellas se orient a coordinar el trabajo realizado entre las distintas policas
que existen a nivel de distrito y de ciudad. stas son la Polica Nacional y la
Guardia Urbana (Polica local). En segundo lugar, se desarroll una estra-
tegia tendiente a instaurar un modelo de polica comunitaria, cuyas princi-
pales caractersticas son: proximidad al ciudadano, colaboracin y coopera-
cin, prevencin y orientacin a la resolucin de problemas, ecacia policial
y responsabilidad, cuerpo policial profesionalizado, conocimiento de la rea-
lidad y del territorio, y actuacin descentralizada ( J. Blanco, 2002).
.|. kcl a aenriticr ae l+ sctiea+a ti.il
La sociedad civil ha sido denida como un actor fundamental en el trabajo
desarrollado en la ciudad. De este modo, se congura como el socio principal.
8 . H0DLL0' NILuk|LL'
De todas las conclusiones de la comisin, hay una que cala fuertemen-
te en lo poltico y social: la nueva poltica de seguridad debe implementarse
teniendo en cuenta un criterio fundamental: la participacin comunitaria
en la denicin de las polticas (J. Lahosa 1997).
El rol que ha jugado la sociedad civil ha estado presente en todo el pro-
ceso. En el diagnstico, en las encuestas sistemticas de victimizacin, en el
diseo de polticas, y en su ejecucin misma. As tambin, se ha facilitado un
acercamiento de los sistemas de justicia y de las instituciones de Policas hacia
la comunidad, a partir de lo cual la sociedad civil se ha vinculado a nuevos
mbitos de accin, asumiendo, por consiguiente, un mayor protagonismo.
Secretaras Tcnicas de Prevencin
Cabe destacar el papel de las secretaras tcnicas de prevencin, las que se constituyeron
como rganos encargados de realizar una funcin de coordinacin entre la demanda
social, canalizada a travs de los consejos y la capacidad de hacer frente a dichas
peticiones por los rganos de la administracin local.
Se trat, por medio de esta instancia, de equilibrar peticiones de los ciudadanos y la
capacidad de respuesta de los servicios.
.|. herr+miert+s
El trabajo desarrollado en la ciudad de Barcelona ha utilizado cuatro
herramientas principales: un diagnstico, una encuesta sistemtica de vic-
timizacin, la generacin de coaliciones y la denicin y desarrollo de las
polticas de seguridad ciudadana.
Con respecto al diagnstico, ste se realiz en un perodo largo de tiem-
po y convoc a distintos sectores y disciplinas en su diseo y ejecucin. A
partir de l, se desarroll, por una parte, un trabajo conjunto con distintos
actores y, por otra, permiti denir el enfoque y principales polticas para
enfrentar el problema de inseguridad que viva la ciudad.
Adems del diagnstico inicial, se estableci un mtodo permanente de
recoleccin de informacin que permitiera ir viendo el estado de la violen-
1 H0DLL0' DLH0Ck|IC0' DL lkL\LNC0N DLL DLLI0. |N|L'' DL L/lLkLNC|' L/I0'|'
cia y la inseguridad de la ciudad, en el cual, a su vez, participaran todos los
actores de la comunidad. Para ello se estableci la realizacin peridica de
una encuesta de victimizacin.
Encuesta de Victimizacin
El objetivo bsico de estas encuestas era la medicin de la extensin de la delincuencia
en la ciudad, razn por la cual se meda tanto la realidad delictiva como las opiniones
y actitudes de las personas frente a dichos problemas.
Anualmente, desde 1984, se realiz esta encuesta. Este mecanismo permiti analizar el
sentimiento victimolgico de la poblacin, en conjunto con las estadsticas policiales,
accediendo a un ms exacto conocimiento del problema.
Sus principales objetivos eran conocer:
La realidad de la delincuencia.
El grado de conanza de la poblacin respecto de la poltica de seguridad de la
ciudad.
Los niveles de seguridad de la poblacin.
J. Blanco, 2002
Para todo el desarrollo del trabajo preventivo, desde su diseo y deni-
cin, hasta su ejecucin, se utiliz como herramienta clave la participacin
de la comunidad, sobre la base de la creacin de un trabajo conjunto, que
congura una suerte de alianza entre el gobierno local y la sociedad civil.
De este modo, se erigi la gura de la ciudadana como socio.
Finalmente, y a partir de los puntos anteriores, se denieron las prin-
cipales polticas de seguridad ciudadana, que a su vez, desarrollaron sus
respectivas lneas de accin.
Ejemplos de Polticas de Seguridad Ciudadana
Polticas de participacin ciudadana
Se cre el Consejo de Seguridad Urbana de Barcelona
Se crearon los Consejos de Seguridad y Prevencin de los delitos
Polticas orientadas a jvenes
Se cre el Consejo de la Juventud de Barcelona, que actu como centro de relacin y
referencia de las acciones emprendidas por las distintas instituciones y asociaciones
juveniles.
|u . H0DLL0' NILuk|LL'
En la lnea ocupacional, se realizaron seminarios de informacin, orientacin y
mrketing ocupacional, as como tambin se disearon programas innovadores en
el campo de autogestin o autoocupacin juvenil.
Se desarrollaron programas de atencin para menores en riesgo, centrados en
problemas de ausentismo escolar, violencia intrafamiliar y consumo de drogas,
entre otros.
J. Blanco, 2002
.. |rtital+ticr ae l+ rre.erticr tcr lcs rrcar+m+s lct+les
La ligazn del trabajo de prevencin con lo local se dio en dos modali-
dades. En primer lugar se fortaleci y ocup la institucionalidad existente,
y en segundo lugar se generaron nuevas instancias de coordinacin y re-
presentacin.
Con respecto a lo primero, el trabajo de prevencin se articul a partir
del gobierno local. ste se organiz y fortaleci, de modo de poder realizar
una intervencin integral donde se involucraran los programas existentes
y las instituciones relevantes. De este modo, pudo articularse el sistema
judicial y policial, en conjunto con la ciudadana y los programas locales.
En segundo lugar, se crearon y establecieron nuevas instancias que facili-
taran y potenciaran lo anterior. Principalmente se crearon organismos de re-
presentacin, donde se incluan actores provenientes de la empresa privada,
del comercio, profesionales, comunidad, etc. Esto se realiz en dos niveles:
a nivel de la ciudad y de los distritos. Asimismo, se generaron instancias de
coordinacin entre lo local y lo nacional, donde destaca fundamentalmente
lo realizado respecto de las policas (nacional y local), ms un trabajo con-
junto con la ciudadana que se constituy en una nueva estrategia policial.
Polticas orientadas al tema de la droga
Se aplicaron programas orientados a la disminucin de la oferta y la demanda de
drogas y a la orientacin y formacin de jvenes, padres y profesores, permitiendo
una pronta deteccin y tratamiento de los problemas asociados a la droga.
Se destacan los programas de fortalecimiento del desempeo de las instancias
sociales que ejercen control e inuencia en materia de drogas, que se enfoc
a asociaciones de vecinos, padres, escuelas y familias, quienes al mejorar su
|I H0DLL0' DLH0Ck|IC0' DL lkL\LNC0N DLL DLLI0. |N|L'' DL L/lLkLNC|' L/I0'|'
comunicacin pudieron desempear un mejor papel preventivo y de control sobre
problemas de droga y otros relacionados.
Polticas de urbanismo y diseo del espacio
Se generaron espacios de encuentro, que permitieron conectar la ciudad y evitar
las reas aisladas.
Se desarrollaron medidas tendientes a evitar la destruccin y el deterioro de los
espacios pblicos.
Se generaron las condiciones necesarias para que los lugares pblicos pudiesen ser
usados a toda hora del da.
Polticas orientadas al control del delito
(sistema de justicia criminal y sistema policial)
En cuanto al sistema de justicia criminal, el ayuntamiento aplic el Plan de
Actuacin Municipal, el cual se enfoc a realizar arbitrajes y mediaciones en las
relaciones de convivencia de los ciudadanos, liberando la carga de los jueces,
quienes pudieron centrarse en los temas penales de mayor relevancia.
En cuanto al sistema policial, se cre la Mesa de Coordinacin Policial de la
Ciudad, con la cual se pudieron solucionar los problemas de descoordinacin
entre la Polica Nacional y la Guardia Urbana (polica local). Del mismo modo,
se instaur un modelo de polica comunitaria que posibilit el acercamiento entre
comunidad y polica. De este modo, el polica se integro como un actor ms de la
comunidad y pudo ajustarse a las demandas sociales e integrarse con el resto de los
servicios, en una lgica de corresponsabilidad social.
J. Blanco, 2002
||
). l lKIlkIlNfI INll5.
ll M00ll0 lb0kI5I 0l Ikl\lNfI0N \ kl00ffI0N 0ll 0llII0
1
|.I. Lrcaae ael mcaelc
El modelo de seguridad ciudadana implementado a partir de 1998 por
el gobierno laborista ha desarrollado un abordaje integral a la delincuencia,
involucrando una serie de estrategias de carcter preventivo y de control.
La principal caracterstica de este modelo se basa en el nfasis que ha pues-
to en la participacin de la comunidad en la prevencin y en la necesidad
de dar respuestas adecuadas a la participacin de los jvenes en la comisin
de los delitos (A. Crawford, 1998).
Para ello, el gobierno de T. Blair impuls una serie de reformas poltico-
institucionales orientadas a mejorar la respuesta pblica frente a la deman-
da ciudadana en temas de seguridad.
El enfoque que ha promovido estas reformas se alimenta principalmen-
te de tres componentes claves:
Enfoque Comunitarista.
Enfoque de trabajo orientado a la gestin y resolucin de problemas.
Enfoque de coaliciones y trabajo en redes.
Enfoque Comunitarista
El Comunitarismo ha inuido fuertemente la poltica inglesa durante
el ltimo tiempo. Esta inuencia se expresa, por ejemplo, en la permanen-
9 El anlisis sobre el modelo ingls se realiz en base a informacin relevada y siste-
matizada del Home Ofce (Ministerio del Interior ingls) y otras instituciones in-
ternacionales y britnicas: www.crimereduction.gov.uk; www.crimeconcern.org.uk;
www.nacro.org.uk; www.crime-prevention-intl.org/ www.ojp.usdoj.gov/nij
|| . H0DLL0' NILuk|LL'
te apelacin a la comunidad como foco de cambio en la forma de hacer
poltica. Este enfoque busca reactivar las instituciones de la sociedad civil,
como una forma de control social poderosa. Asimismo, fomenta y for-
talece la participacin de la comunidad como un elemento central de la
prevencin. La comunidad es llamada a participar en la implementacin
de las estrategias locales y a ser representada en diferentes instancias. Asi-
mismo se promueve la incorporacin de grupos sociales relevantes en el
mbito comunitario en la bsqueda de soluciones a problemas focalizados.
Estas organizaciones permitiran una mejor sistematizacin y coordina-
cin, experiencia e informacin y la democratizacin del control a travs
de comunidades fuertes y empoderadas.
Enfoque de trabajo orientado a la gestin y resolucin de problemas
Las reformas inspiradas en la poltica de la Tercera Va del gobierno la-
borista, buscan producir una mirada ms integral y orientada a los proble-
mas. Este enfoque entrega una forma ms plural de comprender el delito y
sus posibles respuestas, incorporando en ello a una variedad ms amplia de
organizaciones y actores, sea tanto en el mbito pblico, o privado como
en el tercer sector (voluntariado).
Para expertos que han estudiado el caso ingls, existe implcita y expl-
citamente una cultura de gestin en el centro de las reformas impulsadas.
Dichas reformas han reestructurado signicativamente el sector pblico
y el rol del Estado, as como tambin han introducido nuevos estilos de
regulacin y de cultura de gestin. As, se puede establecer que se han in-
corporado estrategias de la empresa privada en la forma de administracin
de los organismos pblicos y en la forma de abordar el delito y la crimina-
lidad. Entre estas medidas es posible apreciar el nfasis puesto en el diseo
de medidas orientadas a la obtencin de resultados y, junto con ello, en
mecanismos de evaluacin y seguimiento de dichas estrategias.
Enfoque de coaliciones y trabajo de coproduccin de la seguridad
Un tercer elemento que caracteriza el abordaje del delito por parte del
gobierno laborista es el de las coaliciones a nivel local o partnership. En
este enfoque, son las autoridades locales las principales llamadas a cumplir
un rol central en el tema. Son estas coaliciones las que deben desarrollar
estrategias orientadas a disminuir el delito y el temor en cada zona. Estas
coaliciones reconocen la necesidad de generar respuestas sociales al delito
que reejen la naturaleza del fenmeno y sus mltiples causas, involucran-
do a diferentes agencias y actores en el desarrollo de las respuestas.
As, en 1998 con la promulgacin de la Ley de Delincuencia y Desor-
den (Crime and Disorder Act)
10
se entrega a las comunidades locales el
deber tanto de control como de prevencin del delito. Son las comunida-
des y sus gobiernos locales los principales agentes de la seguridad, a travs
del trabajo coordinado de los servicios locales y con la cooperacin de las
organizaciones privadas y de la comunidad.
A lo anterior se suma la instalacin de la necesidad del trabajo copro-
ducido por las agencias del Estado. La principal lgica que existe detrs de
esto es el establecimiento de la nocin de que ninguna agencia por s sola
puede entregar soluciones al problema de delito.
As, se instala la idea de que la tradicional, segmentada y compartimen-
talizada respuesta social falla en la provisin de la necesaria coherencia,
coordinacin y sinergia. En contraste, el trabajo en coalicin promueve un
trabajo integral y as la alianza entre el sector pblico, privado y la sociedad
civil reemplaza al trabajo burocrtico tradicional del sector pblico. Cabe
aadir que, este enfoque tuvo importante incidencia tanto sobre la lgica
del mismo sector pblico, como tambin de la relacin pblico-privado.
10 Ver: Crime Reduction Basics. Documents and Settings\ale\home ofce\Crime and
Disorder Act 1998.htm
|6 . H0DLL0' NILuk|LL'
|.. L+ metcaclcai+
..|. |e|ormas ro||||ro-|ns|||ar|ona|es
En el nivel poltico institucional el gobierno laborista ha impulsado
grandes cambios, entre los cuales destacan, por un lado, el fortalecimiento
de la gestin local de la seguridad bajo el esquema de coaliciones locales
(descentralizacin de los procesos de toma de decisin y de implementa-
cin) y, por otra parte, la reforma del sistema de justicia juvenil
11
.
Ambas reformas no excluyen, por cierto, los cambios e iniciativas ms
generales impulsados en materia policial y de justicia, donde se han in-
troducido una serie de transformaciones orientadas a mejorar la ecacia y
eciencia del sistema de control.
... |a aesren|ra||/ar|on ae |a rre.enr|on ae |a ae||nraenr|a. e| |anr|ona-
m|en|o ae |os "rar|ners||rs o roa||r|ones
Como se ha sealado anteriormente, el gobierno laborista desarrolla
un modelo de trabajo centrado en el enfoque de coaliciones. Con la ley de
1998 se otorgaron nuevas responsabilidades y facultades legales a la autori-
dad local y a la polica para que ellas formasen coaliciones en la bsqueda
de respuestas a la delincuencia. Estas coaliciones fomentan la participacin
de autoridades y representantes locales, tales como policas, organizacio-
nes sociales, ONG, voluntarios u organizaciones empresariales, procuran-
do contar con una efectiva participacin de los agentes en cada una de
las etapas del proceso. Junto a las asociaciones (que trabajan a un nivel
distrital), la ley previ la participacin de consejos a nivel de condados.
Estos consejos se transformaron en importantes canales de comunicacin
e informacin de las diversas experiencias en cada distrito, pudindose as
estandarizar las tendencias de las estrategias de prevencin y desarrollar
proyectos adecuados a cada realidad local.
11 Ambos cambios se sustentan en la Ley sobre Delincuencia y Desorden de 1998, con-
siderada por diversos especialistas como la pieza clave de las iniciativas que se han
implementado.
Asimismo, tales asociaciones para la seguridad en las comunidades
forman parte de la nueva Estrategia Nacional para la Renovacin de Ve-
cindades. Desde 1998 la Unidad de Exclusin Social del Reino Unido
ha producido una serie de informes del Policy Action Team (Grupo de
Accin de Poltica) como parte de esta estrategia. En ellos se encuentran
reexiones sobre cmo alcanzar las cuatro metas fundamentales: menos
desempleo a largo plazo, menos crimen, mejor salud y mejor preparacin
laboral.
Los gobiernos locales pueden solicitar fondos disponibles para la apli-
cacin de estrategias orientadas a reducir el delito en las familias y reas de
alto riesgo. Adems, el 10% de estos fondos est destinado a la evaluacin
de los programas, a n de asegurarse que los benecios a corto y largo pla-
zo, as como los costos y resultados del programa, puedan ser analizados.
Por encima de todo, se acuerda un mayor nfasis a las que se denominan
las reexiones conjuntas, que permiten vincular a las autoridades y a
las instituciones relacionadas, tanto en el nivel local como en los niveles
regional y nacional.
Kingmead Estate, Hackney, Reino Unido
A partir de prohibiciones de naturaleza civil para impedir la intimidacin criminal y
el desarrollo de pandillas, este consejo local en asociacin con inquilinos y la polica
ha iniciado actividades de desarrollo comunitario, renovando inmuebles, y ha abierto
centros de encuentro juveniles.
Los robos dentro de las viviendas cayeron de 340 en 1992 a 50 en 1993, lo que
restableci la conanza entre los residentes.
M.Shaw, 2001
... |e|orma ae| s|s|ema ae |as||r|a |a.en||
La reforma de la justicia juvenil busc fomentar la participacin de la
comunidad en el centro del sistema de justicia juvenil de Inglaterra. Con el
objeto de reducir la participacin de los jvenes en la comisin de delitos,
el inters se focaliz en la prevencin y rehabilitacin de este tipo de ofen-
sores. Para ello se impuls una serie de medidas jurdicas e institucionales
como la creacin de un consejo de justicia juvenil que estableci el marco
de accin en materia de prevencin, se instalaron grupos juveniles de pre-
vencin en el nivel local, que estaran encargados de abordar los problemas
sicosociales y de ejercer el control social sobre las medidas adoptadas. Se
capacit a policas para un trabajo especializado con jvenes y se establecie-
ron medidas de prevencin temprana para dar respuestas a los factores de
contexto y familiares que estuviesen incidiendo sobre el comportamiento
antisocial y delictivo de este grupo.
Todas estas medidas son acompaadas de un marco jurdico (Ley de
Justicia Juvenil de 1999), que ha permitido su desarrollo y establecer me-
didas pertinentes al desarrollo integral de este grupo etario.
..:. |a ro||r|a. e| rr|nr|ra| a||aao en |as roa||r|ones |ora|es
Otra de las principales caractersticas del modelo laborista en materia
institucional ha sido el fortalecimiento del modelo de polica comunitaria.
Este esquema o modelo de trabajo, que focaliza la demanda ciudadana
como principal tarea y transforma a la comunidad en la principal gua de la
accin policial, se ha coordinado y complementado con el esquema de tra-
bajo de las coaliciones locales. La polica britnica es uno de los principales
socios de la gestin local de la seguridad y el gobierno de Blair desarroll
una serie de medidas cuyo objetivo era fortalecer y mejorar los procedi-
mientos policiales. En este marco, las medidas adoptadas se centraron en
el mejoramiento de la ecacia y eciencia de los organismos policiales y
tambin en el desarrollo de mecanismos de evaluacin, de transparencia y
sistemas de anlisis de informacin delictiva de alto nivel.
|.|. |li+rt+s tcr l+ sctiea+a ti.il
Como se ha sealado anteriormente, el modelo laborista se basa en el
enfoque comunitario y en el fortalecimiento de las coaliciones locales en
materia de prevencin. En estas coaliciones no solamente la colaboracin
y coordinacin entre los diferentes agentes pblicos tienen un rol protag-
nico, sino que tambin asume una funcin determinante la cooperacin
pblico-privada. La comunidad es comprendida en un sentido amplio y en
ella estn involucradas todas las organizaciones y/o asociaciones de la so-
|1 H0DLL0' DLH0Ck|IC0' DL lkL\LNC0N DLL DLLI0. |N|L'' DL L/lLkLNC|' L/I0'|'
ciedad civil. En este contexto cobra especial relevancia el trabajo conjunto
con los medios de comunicacin (los que tienen un rol determinante en la
sensacin de temor que expresa la comunidad) y organismos no guberna-
mentales que tienen una importante experiencia en el tema de la preven-
cin del delito. Asimismo, han cobrado especial relevancia los convenios
establecidos con empresas privadas en materia de prevencin de delitos
contra la propiedad, especialmente del robo de automviles (establecidos
por el gobierno como un rea prioritaria de trabajo).
|.|. herr+miert+s
El anlisis descriptivo que involucra el caso del modelo laborista enfren-
ta la difcil tarea de abordar un sinnmero de estrategias e iniciativas que
se han desarrollado en Inglaterra a partir de 1998 y que han permitido la
implementacin del modelo. Sin embargo, un anlisis ms profundo de
stas da cuenta de determinadas herramientas que les son transversales.
Entre stas es posible identicar el nfasis puesto en todos aquellos meca-
nismos que permiten una mejora en materia de gestin y de planicacin
de las instituciones tanto en el nivel central, como en el nivel local. As, es
posible identicar:
Sistema de anlisis delictual de alto nivel a cargo de las policas.
Desarrollo de una encuesta de victimizacin sistemtica, basada en la
consulta a los hogares, que ha permitido relevar las principales ten-
dencias del comportamiento del fenmeno delictual y la prevalencia
del temor en la comunidad.
Desarrollo de diagnsticos locales pertinentes y exhaustivos orienta-
dos a determinar los niveles de delincuencia en los contextos locales.
Fortalecimiento de sistemas de evaluacin de las estrategias locales de
prevencin y sistemas de evaluacin de los sistemas de control (poli-
cial y judicial).
Fomento y desarrollo de capital humano en la materia. En este sen-
tido, ha sido una prioridad para el gobierno laborista entregar todas
las herramientas y conocimientos necesarios a los equipos locales e
institucionales con el objeto de instalar las capacidades necesarias para
abordar la temtica.
|u . H0DLL0' NILuk|LL'
La ley encarg tambin a estas coaliciones que sealaran las condiciones
que deban considerarse para su propia administracin. As, estas coalicio-
nes deban:
Desarrollar estrategias acordadas de manera conjunta por los miem-
bros de la coalicin.
La ejecucin del trabajo en reas territoriales determinadas y que fue-
ran monitoreables.
Compromiso e involucramiento de los personeros sociales adecuados
(coordinacin con polticas sociales).
Generacin de mecanismos de toma de decisin ecientes y no buro-
crticos.
Generacin de responsabilidades sociales de los integrantes de la aso-
ciacin por resultados obtenidos en la ejecucin de estrategias.
Publicar y difundir los resultados obtenidos por cada estrategia
El desarrollo de procesos de evaluacin y seguimiento de los avances
de las estrategias aplicadas. En esto, se deni determinar aquellas
reas que seran objeto de evaluacin, y cmo se proporcionaran los
fondos necesarios para la consecucin de dicha meta.
Pese a estas exigencias, el gobierno central no designa de manera espec-
ca las acciones a desarrollar o estructuras a crear, sino que busca fomentar
la exibilidad y particularidades de los contextos locales. De esa manera la
Ley establece la independencia de la toma de decisiones en el nivel local,
aun cuando stas deben darse en el marco de orientaciones generales sea-
ladas por dicha ley.
Modelo local de Seguridad: El Condado londinense de Brent (Inglaterra)
Caractersticas
Poblacin: 240 000
Direccin: Seguridad Comunitaria y Habilitacin de la Comunidad, a cargo del
Alcalde.
Brent es uno de los 33 condados de Londres, cada uno de los cuales est dotado de
su propio alcalde y de un consejo municipal. Brent registra la ms alta proporcin
de gente de color y minoras tnicas en Londres. Este condado encierra la mayor
diversidad racial y cultural de todas las municipalidades locales en Inglaterra y
|I H0DLL0' DLH0Ck|IC0' DL lkL\LNC0N DLL DLLI0. |N|L'' DL L/lLkLNC|' L/I0'|'
Gales. En l se combinan reas de considerable riqueza y extrema pobreza. La tasa
de desempleo promedio es de un 13%, pero alcanza el 30% en algunas zonas. Las
tasas de delincuencia en el condado son ms elevadas que el promedio nacional,
concentrndose en vecindades carenciales, algunas de ellas con graves problemas
de supervisin policial. Las principales preocupaciones del alcalde giran en torno al
robo en las calles, al hurto y al robo dentro de las viviendas, as como a los delitos
relacionados con la droga, el alcohol y la violencia.
Funcionamiento de las coaliciones
Brent tiene ya ms de diez aos de experiencia en sus trabajos de alianzas, habiendo
llevado a cabo diagnsticos de seguridad, planicando e implementando estrategias.
Posee un Departamento permanente de Seguridad y Habilitacin Comunitaria dentro
de su Directorio de Desarrollo Comunitario, el cual funciona en estrecha relacin
con el conjunto de servicios municipales: polica, salud, sector del voluntariado,
organismos nacionales y el rea de los negocios.
En la experiencia de Brent, los 3 principios clave para una prevencin efectiva del
delito en el plano local pueden ser resumidos mencionando las tres C:
Consejeros: para asegurar el apoyo poltico en la prevencin.
Corporacin: para asegurar un enfoque de consejo corporativo en esta materia
Coaliciones: para garantizar que las autoridades locales sean las conductoras al
desarrollar las estrategias de prevencin.
Durante los ltimos diez aos, Brent ha desarrollado cinco estrategias de seguridad
comunitaria interagencias para la prevencin del delito. Los proyectos llevados a cabo
con alianzas han incluido programas de reduccin del robo en las viviendas, modelos
de tutora para jvenes, vigilancia vecinal y la Iniciativa de Polica Concentrada para
reas de alta delincuencia, utilizando la cartografa criminal y el anlisis. A Brent
le fueron asignados 1.3 millones de libras esterlinas por el gobierno nacional. La
municipalidad ha creado asimismo cursos acreditados de entrenamiento en seguridad
comunitaria para ciudadanos locales y una pgina web en el sistema de informacin
comunitaria BRAIN (www.brent.gov.uk/brain). Se ha realizado una video-
conferencia sobre seguridad comunitaria transmitida por Internet, la cual forma
parte del material audiovisual consultable. Su ms reciente estrategia de seguridad
para el periodo 1999- 2002 fue producto de la alianza celebrada entre el consejo
municipal y las autoridades de polica, el servicio de libertad vigilada y entidades de
salud pertenecientes al condado, habindose realizado previamente una auditoria de
seguridad y una amplia consulta en la comunidad.
| . H0DLL0' NILuk|LL'
Estrategia de Seguridad Comunitaria de Brent (1999-2002)
Objetivos de mayor prioridad:

Reduccin de robos dentro de las viviendas.
Reduccin de robos y delitos en las calles.
Mejoramiento de la respuesta a incidentes raciales y a la violencia y victimizacin
de las minoras tnicas.
Reducir el delito y el desorden en centros poblados.
Reducir el delito en delincuentes jvenes.
Desarrollo de la Estrategia
La Auditora sobre Delito y Desorden (1999) permiti comparar los niveles de
criminalidad de Brent con los de otros condados vecinos, destac los lugares
ms problemticos y examin las tendencias en cuestiones delictivas de primera
importancia: robo dentro de las viviendas, otros robos, violencia, delitos sexuales,
delincuencia juvenil, violencia en el hogar, incidentes raciales, victimizacin
de personas en edad avanzada, desorden, lesiones por accidentes de trnsito,
problemas de alcohol y drogas, as como el temor al crimen. Junto a esto, se
desarrollaron diversas acciones de consulta a la comunidad.
El documento que result de este proceso: Reduccin del Delito y el Desorden y
Estrategia para la Seguridad Comunitaria 1999-2002
Identica los quince objetivos prioritarios para el Condado de Brent, una meta
general para cada prioridad, una lista detallada de planes de accin para el
Condado y una serie de medidas de ejecucin para evaluar su efectividad. La
prioridad nmero uno est representada por la reduccin del robo dentro de
las viviendas y la meta es su reduccin en al menos un 6% en un periodo de 12
meses, o 12% en 36 meses, con relacin a las cifras de 1998. Adems de las cinco
prioridades fundamentales (vase el listado anterior) otras metas importantes
incluyen la disminucin de la victimizacin entre los jvenes, la violencia en el
hogar, las lesiones en accidentes viales y el abuso en el consumo de alcohol y de
drogas.
M.Shaw, 2001
||
. l lKIlkIlNfI 0l b00I
|.I. Lrcaae ae l+ e\rerierti+
La experiencia de Bogot se ha desarrollado en el transcurso de distintas
administraciones locales, sobre la base de tres componentes complemen-
tarios: el primero fue el reordenamiento de la administracin local de la
ciudad; el segundo la instalacin de una cultura ciudadana, marcada fuer-
temente por la participacin de la comunidad; y el tercero la intervencin
en los espacios fsicos de la ciudad (M.V. Llorente y A. Rivas, 2004).
En Bogot se ha producido un movimiento ciudadano orientado a
la produccin y reproduccin de comportamientos orientados a la pro-
teccin de la vida, y por consiguiente, la disminucin de los ndices de
resultados fatales por violencia o delincuencia en la ciudad (M.V. Llorente
y A. Rivas, 2004).
El problema de seguridad de la ciudad de Bogot ha sido concebido
como un problema de origen multicausal, en el cual se encuentra involu-
crada toda la ciudad y, por tanto, tambin debe involucrarse en sus solucio-
nes. Todos los actores sociales son relevantes en cuanto son considerados
agentes de cambio en las estrategias desarrolladas para solucionar los pro-
blemas de seguridad que han afectado a la ciudad.
El nfasis est puesto en la realizacin de un trabajo de prevencin in-
tegral, que aborde el conjunto de factores que generan la violencia y la
inseguridad. Asimismo, que sea un trabajo multisectorial, es decir, que se
desarrolle un trabajo conjunto entre la ciudadana, la polica, el gobierno
y las autoridades civiles, para coproducir seguridad ciudadana. Por otra
parte, la prevencin se complementa con un fuerte control de algunos
|| . H0DLL0' NILuk|LL'
factores de riesgo presentes en la poblacin, en especial el porte de armas y
el consumo de alcohol.
|. . L+ metcaclcai+
:..|. |a a|mens|on |ns|||ar|ona|
Dentro de la dimensin institucional, tres aspectos aparecen con clari-
dad: el reordenamiento del gobierno de la ciudad, la capacitacin y forta-
lecimiento de la polica y el acercamiento de la administracin de justicia
a la ciudadana.
El gobierno de la ciudad realiz un reordenamiento tendiente a mejorar
su gestin. Para ello, en primer lugar, se orient al Concejo a labores de
planicacin y control del gobierno del distrito; en segundo lugar, se atac
con fuerza la corrupcin; en tercer trmino, se eliminaron obstculos ad-
ministrativos que agilizaron el proceso de descentralizacin. Asimismo se
moderniz la gestin administrativa y, nalmente, se logr una autonoma
scal, que adems de posibilitar el saneamiento nanciero de la ciudad,
inuy directamente en las polticas de seguridad ciudadana, al permitir
gestionar mayor cantidad de recursos para ellas (M. V. Llorente y A. Rivas,
2004).
En segundo lugar, se ha desarrollado un programa de capacitacin de
policas con el objetivo, primero, de acercarlos y prepararlos para el trabajo
con la comunidad y, en segundo lugar, para formarlos en su rol de agentes
de prevencin, de formacin de ciudadanos y de reguladores de compor-
tamientos. Asimismo, se aument la dotacin y los recursos a la polica del
gobierno de la ciudad, con lo cual se alcanz una mayor cobertura policial.
De esta forma, los policas han incorporado elementos a su vida profesio-
nal que los acercan ms al desempeo de su funcin preventiva, formadora
y controladora, en el marco del trabajo conjunto de produccin de seguri-
dad ciudadana (H. Acero, 2002).
Frentes locales de seguridad
Estos frentes fueron impulsados desde 1996 por la polica metropolitana. Son organizaciones
comunitarias a travs de las cuales se integr a vecinos por cuadras o sectores de barrios en
redes de apoyo cvico-policiales, para vigilar el entorno inmediato y reaccionar ante situaciones
anmalas en coordinacin con la polica del rea. Para el ao 2003 haba 6.600 frentes
conformados en Bogot.
M.V. Llorente y A. Rivas, 2004
Finalmente, se desarrollaron iniciativas y se crearon instancias que per-
mitieron el acercamiento de la administracin de justicia a las personas. Se
posibilit la resolucin de problemas cotidianos de un fuerte componente
de violencia y reproduccin de ella, a travs de la cercana fsica de los ser-
vicios y la agilizacin de los procesos.
Comisaras familiares
Se crearon comisaras familiares, las cuales se destinaron a la atencin de los problemas
de violencia familiar y maltrato infantil. Se encuentran funcionando alrededor de 20
comisaras en la ciudad de Bogot.
Unidades de mediacin y conciliacin
Estas instancias fueron creadas como organismos de la Alcalda Mayor, las cuales
buscan crear adecuadas condiciones de convivencia en las distintas localidades de la
ciudad, en trabajo directo con las poblaciones en riesgo.
H. Acero, 2000
:... |o| o aenn|r|on ae |a sor|eaaa r|.||
La sociedad civil, tanto en su denicin como por su efectivo rol, cons-
tituye un elemento central en la experiencia de Bogot. La participacin
comunitaria se erige como un componente que posibilita la ejecucin efec-
tiva de las polticas de seguridad ciudadana, a travs de la apropiacin so-
cial de las iniciativas, reformas, polticas, etc.
Dentro de las caractersticas centrales del enfoque, que fueron presenta-
das en el primer punto, se seala que se concibe a toda la ciudad dentro de
los problemas de seguridad de la misma y, por tanto, tambin dentro de las
soluciones. Las principales hiptesis del diagnstico de la ciudad sealaron
que la violencia estaba instalada culturalmente en los mismos ciudadanos,
por lo que el rol que la sociedad civil juega resulta importante y objeto de
grandes esfuerzos y recursos.
A travs de la educacin de la ciudadana, en el marco de la formacin
de una cultura ciudadana, y su participacin activa se sustenta la viabili-
dad de disminuir los problemas de violencia e inseguridad de la ciudad. A
partir de ello, se dene a la ciudadana como un socio fundamental en el
trabajo de prevencin.
Programa Misin Bogot
Este programa se orient a generar espacios de convivencia alrededor de la seguridad
ciudadana y trabajar sobre factores que generan una alta sensacin de inseguridad,
mediante acciones conjuntas de las instituciones distritales, la polica y la comuni-
dad.
Se ide en torno a tres reas de trabajo:
Programas de polica y vigilancia comunitaria.
En esta rea destaca la creacin de los frentes locales de seguridad.
Generacin de espacios de orden.
Dentro de esta rea sobresalen las intervenciones orientadas a recuperar las zonas
de alta percepcin de inseguridad.
Programa de convivencia.
Dentro de esta rea destaca el trabajo con grupos en riesgo. A travs de la gura de
los guas cvicos, entre 1999 y 2002 se ofrecieron opciones de empleo a 3.995 per-
sonas, especialmente jvenes, recicladores de basura, trabajadoras sexuales, habi-
tantes de la calle, desplazados por la violencia y cabezas de familias desempleadas.
M. V. Llorente y A. Rivas, 2004
El trabajo realizado a travs de las distintas estrategias que comprende
esta experiencia, ha sido fundado a partir de cuatro ejes:
Un diagnstico de la situacin de la ciudad.
Desarrollo de reformas y/o cambios a nivel institucional.
La asociacin con la ciudadana.
La denicin de lneas de accin.
De modo previo al trabajo de prevencin y control desarrollado se efec-
tu un diagnstico de la problemtica de la ciudad, a partir del cual se esta-
blecieron las hiptesis y polticas sobre las cuales basar el trabajo posterior.
Por ello, el diagnstico se constituye como una herramienta fundamental
para la construccin y gobierno de la seguridad ciudadana.
En segundo lugar, se cre un soporte institucional, marcado por una
mayor autonomizacin y descentralizacin del gobierno local, un acerca-
miento de la administracin de justicia y una formacin y fortalecimiento
de la polica para un mejor desempeo de su rol, lo cual posibilit la im-
plementacin de las lneas de accin.
Por otra parte, se fortaleci y promovi la participacin de la comu-
nidad, de modo que sta se apropiara del trabajo de prevencin. De este
modo, los habitantes se conguraron como los socios del gobierno local
para la aplicacin de las polticas de seguridad.
Finalmente, se denieron e implementaron lneas de accin (comple-
mentarias entre s) que constituyen el trabajo especco de prevencin en
la ciudad.
Ejemplos de las principales lneas de accin
El desarme de la poblacin y el control del consumo de alcohol
Se realiz en base a lgicas pedaggicas y una amplia difusin de la idea de cultura
ciudadana.
Una actividad que foment el desarme de la poblacin fue el intercambio de armas
por bonos para comprar regalos de Navidad. Dicha medida fue aplicada en 1996 con
excelentes resultados.
Para disminuir el consumo de alcohol, se aplic la llamada Ley Zanahoria u Hora
Zanahoria, que consisti en limitar el horario de ventas de bebidas alcohlicas en la
ciudad, hasta la 1:00 am.
Acciones tendientes a recuperar entornos urbanos deteriorados
Destaca el trabajo desarrollado en la recuperacin de los ejes viales, donde se privilegi
el espacio peatonal y se redujo el espacio para vehculos.
Asignacin de mayores recursos para la polica y seguimiento de su actividad
La Polica Nacional desarroll un proceso de reforma y modernizacin, el cual cont
con un plan estratgico con metas operativas, lo cual posibilit que se pudieran
evaluar todos los departamentos de polica sobre la base de criterios y estndares a
partir de los cuales mejorar la gestin.
Ampliacin de los espacios de retencin y fortalecimiento de la investigacin
criminal
Entre 1998 y 2002 se invirtieron 11 millones de dlares en la readecuacin de una
Crcel Distrital y la construccin de una Unidad Permanente de Justicia.
Prevencin de la violencia intrafamiliar y del maltrato infantil
En 1996 se desarrollaron las llamadas jornadas de vacunacin contra el maltrato
infantil. En ellas se utilizaron diversos mecanismos simblicos para que los
maltratados expresaran sus sentimientos hacia sus abusadores y para generar esperanza
y solidaridad entre las vctimas.
Mecanismos alternativos para la resolucin de conictos
Se desarrollaron las llamadas unidades de mediacin y conciliacin para solucionar
conictos cotidianos que se presentan en la comunidad. Entre 1996 y 1998 se
montaron 12 unidades que han atendido casi 100 mil casos entre 1999 y 2002.
Transformaciones institucionales e inversiones en seguridad ciudadana
Las transformaciones institucionales se realizaron sobre la base de reformas en el
nivel local. En este sentido, se crearon nuevas instancias como la Subsecretara de
Seguridad y Convivencia para administrar los planes y proyectos, entre otras cosas.
A raz de esto fue posible que la administracin distrital fuera capaz de manejar estos
asuntos en la ciudad y gestionar las inversiones.
M. V. Llorente y A. Rivas, 2004
|.|. Lia+tcr ae l+ rre.erticr tcr lcs rrcar+m+s lct+les
El trabajo de prevencin realizado en la ciudad se implement sobre
la base de dos ejes. En primer lugar, se instal sobre la institucionalidad
vigente, esto es, el gobierno local y el fortalecimiento de los recursos locales
y, en segundo lugar, sobre la generacin de programas complementarios.
De este modo se pudo desarrollar un trabajo de prevencin integral y con
una alta participacin de todos los actores involucrados.
En cuanto al primer eje, se cont con un gobierno local con una orienta-
cin clara de trabajo hacia el tema de seguridad ciudadana. De este modo,
se cont con recursos, organismos e instituciones que desarrollaron un
trabajo en funcin de solucionar los problemas de seguridad y violencia.
|1 H0DLL0' DLH0Ck|IC0' DL lkL\LNC0N DLL DLLI0. |N|L'' DL L/lLkLNC|' L/I0'|'
Muchas instituciones se reordenaron, perfeccionaron y aumentaron sus
recursos a partir de las polticas de seguridad ciudadana. As, la polica se
perfeccion y aument sus recursos, y se fortalecieron todos los instrumen-
tos o instancias que permiten acercar la administracin de justicia a los
ciudadanos, entre los aspectos ms relevantes. De este modo se legitim e
institucionaliz el trabajo preventivo dentro de lo local.
En cuanto al segundo eje, se desarrollaron nuevas instancias y progra-
mas que posibilitaran, por un lado, la participacin activa de la ciudada-
na y la instalacin de la cultura ciudadana y, por otro, que se pudiesen
desarrollar las lneas de accin antes planteadas. Algunos ejemplos se en-
cuentran en la creacin del programa Misin Bogot que posibilit una
alta participacin de la comunidad en el trabajo preventivo y de control,
para la construccin y gobierno de la seguridad. Por otra parte, se destaca
la creacin de unidades orientadas a la resolucin de conictos o de instan-
cias destinadas a promover el desarme.
En suma, la instalacin del trabajo preventivo aprovech y optimiz los
recursos existentes en la ciudad y los complement con nuevas instancias
que favorecieran el desarrollo de las lneas de accin planteadas.
II. M00ll05
0l lKIlkIlNfI5 I0flIl05
|
I. klI0kM I0lIfIl. l lKIlkIlNfI 0l 00lblf, fN0
I.I. |rteteaertes
En Qubec los servicios de polica han sido y continan siendo actores
fundamentales en la prevencin del crimen. Estos servicios tienen por mi-
sin prevenir el crimen, mantener la paz pblica, el orden y la seguridad
y llevar a cabo la aplicacin de la ley (Departmental Crime Prevention
Policy).
Los servicios de la polica conciben su trabajo y su rol en funcin de
proveer seguridad a las personas y a la propiedad, proteger los derechos
y libertades, teniendo un fuerte respeto a las vctimas y mostrando pre-
ocupacin por sus necesidades. Asimismo, cooperan con la comunidad
teniendo en cuenta el pluralismo cultural.
A partir de esta denicin de misin y de losofa de trabajo se consti-
tuye una institucionalidad y enfoques de accin sobre los cuales se realiza
el trabajo frente a la criminalidad, el cual no es entendido slo desde
lgica de represin y control, sino que, por el contrario, desde una lgica
de prevencin de la criminalidad y de coproduccin de seguridad ciuda-
dana.
Cabe sealar que el trabajo que se ha realizado ha contado con el su-
ciente respaldo institucional y solvencia en materia de recursos, prove-
nientes principalmente desde el nivel de la gobernacin del Qubec. Se ha
extendido a todas las ciudades del Qubec.
En concreto, la experiencia en Qubec demuestra que se ha realizado
un trabajo tanto desde programas de prevencin situacional, como tam-
| . H0DLL0' DL L/lLkLNC|' l0C|Ll|D|'
bin desde aqullos que buscan reducir el riesgo social en grupos vulnera-
bles, y que se enmarcan ms en un enfoque de prevencin social.
Ejemplos de programas de prevencin situacional
Patrullajes residenciales.
Programas de identicacin en bicicletas.
Vigilancia en bares.
Ejemplos de programas de reduccin de riesgo
Trabajo de reduccin de riesgo con nios en escuelas.
Trabajo de reduccin de riesgo con adultos mayores que han sido victimizados.
Departmental Crime Prevention Policy
I.. Lrcaae ae l+ e\rerierti+
El trabajo de prevencin del crimen que se ha realizado a partir de los
aos noventa en Qubec contempla cinco elementos principales (Depart-
mental Crime Prevention Policy):
El liderazgo provincial del Ministerio de Seguridad Pblica.
El liderazgo local de la municipalidad.
La coalicin como clave del xito.
Construir una planicacin de las actividades de prevencin.
Cooperacin interdepartamental.
A travs de estos elementos se ha buscado, en primer lugar, descentrali-
zar las intervenciones en materia de prevencin del crimen, las cuales son
tanto a nivel situacional como social. De este modo se pueden articular las
intervenciones de forma ms eciente.
En segundo lugar, se ha planteado la asociacin (partnership) como el
factor de xito ms importante. sta contempla a los actores locales y pro-
vinciales, as como tambin al sector privado, fundamentalmente empre-
sarios. A partir de ello es posible contar con el apoyo de la comunidad, en
primer trmino, de los distintos servicios y departamentos gubernamen-
tales, en segundo, y del sector privado, en tercero. Todos se asumen como
parte constitutiva de los problemas y soluciones en materia de seguridad
ciudadana.
Finalmente, se ha resaltado la necesidad de contar con un plan foca-
lizado y estructurado, que posibilita un accionar eciente de las distintas
actividades orientadas al trabajo de prevencin de la criminalidad.
Los cinco elementos centrales
El liderazgo provincial del Ministerio de Seguridad Pblica
Ms que preocuparse por el da a da, debe dirigir los esfuerzos que se realizan tanto
a nivel local como provincial, ofreciendo a su vez el soporte tcnico y nanciero para
la ejecucin de las actividades. Asimismo, debe generar una visin general respecto
de la prevencin del crimen, que integre a otros departamentos y agencias.
El liderazgo local de la municipalidad
Debe asegurar la proteccin de las personas y propiedades en su territorio. Son
quienes mejor conocen a la comunidad y entienden sus necesidades. Tienen la
habilidad para movilizar los recursos locales, y la comunidad misma.
La asociacin como clave del xito
Al ser el crimen un fenmeno complejo, su intervencin desde distintos sectores
constituye un factor de xito determinante, ya que permite un abordaje ms amplio
y de mayor impacto.
Construir una planicacin de las actividades de prevencin
La planicacin permite desarrollar estrategias de intervencin ms rigurosa,
al posibilitar un entendimiento ms profundo de las causas y caractersticas del
crimen.
Cooperacin interdepartamental
La prevencin del crimen requiere la integracin de un enfoque global,
principalmente que provenga desde el nivel central. Desde all, diversos
departamentos o agencias aqullas vinculadas a temas sociales y econmicos -
pueden aportar considerablemente.
Departmental Crime Prevention Policy
Orientaciones estratgicas
A partir del enfoque que componen los cinco elementos mencionados
en el punto anterior se ha gestado una estructura ms efectiva de coopera-
cin para el desarrollo del trabajo de prevencin. De este modo, se han de-
6 . H0DLL0' DL L/lLkLNC|' l0C|Ll|D|'
sarrollado las condiciones necesarias para alcanzar la meta del departamen-
to de polica que es reducir la tasa de criminalidad en Qubec y construir
una comunidad ms segura (Departmental Crime Prevention Policy).
Para la realizacin de esta meta se han establecido seis orientaciones
estratgicas:
Estrategias de prevencin local, que provengan desde la Municipalidad,
en base a una asociacin
La municipalidad es la encargada de liderar la prevencin en el mbito
local, y su rol principal es el de movilizar a las organizaciones locales, tra-
bajadores involucrados y actores interesados en la prevencin del crimen.
Esta estrategia debe provenir desde una asociacin con todas las partes in-
volucradas, basada en los acuerdos y consensos establecidos en cuanto a las
lneas de accin y prioridades. Para ello, debe establecerse un acercamiento
y relacin permanente entre los distintos socios, que sustente el trabajo que
se realiza.
Estrategias de intervencin con empresarios del sector privado
Se deben implementar mecanismo permanente de participacin con
estos actores, establecimiento de procedimientos para recoger sus intere-
ses, as como tambin para brindar ayuda en la solucin de sus problemas
particulares. Del mismo modo, los empresarios deben involucrarse en las
acciones de prevencin del mbito local.
Estrategias de cooperacin interdepartamental
Las distintas agencias y departamentos deben establecer relaciones de
cooperacin, y trabajar juntos. Esta relacin har efectiva la asociacin de
programas de gobierno, como, por ejemplo, los programas paraescolar
para reducir los problemas de delincuencia juvenil y para mantener a los
jvenes en el sistema escolar.
Estrategias de apoyo a la accin preventiva
A partir de esta estrategia se busca generar todo el soporte y capacita-
cin necesaria para que quienes estn encargados de disear, planicar y
ejecutar las distintas acciones y/o programas de prevencin lo puedan rea-
lizar de la forma ms eciente. Es una tarea que se desarrolla en el nivel de
los departamentos de gobierno.
Estrategias de investigacin, desarrollo y capacitacin
A travs de esta estrategia se busca generar un apoyo a la investigacin y
capacitacin en prevencin del crimen, de modo de promover el desarrollo
de habilidades y conocimiento, y facilitar su transferencia a los distintos
actores que se encuentran involucrados en la prevencin criminal.
Estrategias de promocin de la prevencin del crimen
La prioridad dentro de esta estrategia es buscar socios locales que se
sumen al trabajo preventivo que se est desarrollando. Este llamado a par-
ticipar debiese venir principalmente desde la municipalidad.
I.|. Dimersicr cra+rit+ticr+l
La estructura organizacional del departamento de polica fue modica-
da para poder desarrollar un modelo de polica comunitario. Para ello se
realizaron tres fases de cambios:
Creacin de una unidad especializada en prevencin del crimen.
Establecimiento de tres estaciones de policas comunitarias.
Implementacin de un servicio de polica comunitaria con una estra-
tegia enfocada a la resolucin de problemas.
Estos cambios organizacionales posibilitaron, en primer lugar, un ma-
yor acercamiento con la comunidad y la posibilidad de poder realizar lo
que se ha planteado en los tres puntos anteriores.
Fases y actividades
Creacin de una unidad especializada en prevencin del crimen
Desarrollo de programas dirigidos a reducir las tasas de criminalidad.
Establecimiento de criterios de evaluacin.
Levantamiento de comits multiagenciales para trabajar en un clima de respeto
mutuo.
Creacin de un comit asesor.
Establecimiento de tres estaciones de policas comunitarias
Implementacin de un servicio de polica comunitaria con una estrategia enfocada
a la resolucin de problemas
Actividades conjuntas, acuerdos, comits de consulta y programas de capacitacin
conjuntos.
Consulta pblica, identicacin y resolucin de problemas, acercamiento entre
policas y comunidad.
Participacin de 150 voluntarios en actividades conjuntas con el departamento
de polica.
Involucramiento de ms de 3500 familias en distintos programas.
Hull Police Service.
Comunity Policing and Modication of Organizational Structure
1
z. l5IkIlI INIlkl lN MIlkI 0l 0k05.
l lKIlkIlNfI 0l l fI000 0l \Nf00\lk, fN0
.I. |rteteaertes
Durante la dcada del noventa la ciudad de Vancouver enfrent un incre-
mento signicativo del consumo de drogas, de su comercializacin y de los
efectos negativos de ambos problemas. El aumento del consumo de herona
en 1992 y la introduccin de la cocana y del crack a principios de los aos 90
produjeron efectos devastadores en diferentes reas de la ciudad. El nmero
de muertes producto de sobredosis de drogas ilcitas alcanz un promedio
anual de 147 durante la dcada del 90 (CCENDU Report, 2000)
12
. Asimis-
mo, en 1998, las muertes por sobredosis de drogas inyectadas constituyeron
la primera causa de muerte entre los hombres adultos de entre 30 y 49 aos
en la provincia. Por otra parte, las estadsticas mostraron a las autoridades de
la ciudad que este consumo estaba directamente relacionado con altos por-
centajes de contagio de enfermedades como el VIH y la hepatitis C. El con-
sumo de drogas era responsable de ms de la mitad de las infecciones de VIH
y en un 80% de la hepatitis C. Asimismo, fue posible evidenciar que los altos
niveles de inseguridad en diferentes barrios estaban directamente relaciona-
dos con la comisin de delitos vinculados a la venta y consumo de drogas y
la participacin de ms jvenes en pandillas y grupos violentos. Sin duda esta
situacin tambin se vincul al hecho que Vancouver se haba convertido en
el principal puerto de internacin de drogas de Amrica del Norte.
En este contexto, el ao 2000 se inici un programa integral que busc
abordar la problemtica en una de las reas ms afectadas de la ciudad, como
era el centro del lado este de Vancouver. Sin embargo, al poco tiempo el go-
bierno de la ciudad decidi ampliar esta estrategia a toda la ciudad.
12 Ver www.city.vancouver.bc.ca/fourpillars.
6u . H0DLL0' DL L/lLkLNC|' l0C|Ll|D|'
As, el ao 2001 se inicia una estrategia integral de trabajo impulsa-
da por el gobierno de la ciudad. Esta estrategia considera la problemtica
como un asunto de salud y de orden pblico. Esta estrategia es traducida
en un documento marco de trabajo que ha guiado el accionar del gobier-
no local, provincial y nacional durante los ltimos cuatro aos. En este
documento marco se entrega un diagnstico de la situacin y se estudian
tambin los costos econmicos y sociales del fenmeno.
.. Lrcaae ael mcaelc
El modelo de trabajo que impulsa el gobierno de Vancouver en el ao
2001 presenta diferentes componentes que se alimentan de la experiencia
internacional, especialmente de experiencias exitosas en Estados Unidos
(experiencia de Portland, Oregon), Europa (Frankfurt y Suiza) e Inglaterra
(Liverpool). De ellas, el gobierno de Vancouver considera aquellos aspectos
que son coherentes con la realidad local y combina diferentes estrategias
de trabajo.
Una de las principales caractersticas de este modelo se basa en la mira-
da integral que tiene de los problemas ligados a las drogas y la vinculacin
que se hace entre el rea de la salud con los temas relacionados al orden y
seguridad pblica, bajo una concepcin multicausal del fenmeno.
Por otra parte, el gobierno de la ciudad asumi la necesidad de abordar
todas las dimensiones de la problemtica a travs de una mirada abierta
y exible del consumo de drogas, para, de dicha manera, poder dar res-
puesta a los diferentes efectos de stas. En este sentido, se busc dejar atrs
los enfoques moralizantes y represivos y avanzar en soluciones prcticas y
realistas, frente a una realidad alarmante en materia de consumo de drogas
ilcitas.
Un tercer elemento que caracteriza al modelo impulsado es la acepta-
cin de que parte importante de las causas asociadas al consumo y venta
de drogas ilcitas tiene relacin con la inadecuada respuesta pblica en la
materia. De esta manera, el anlisis de la oferta pblica dio cuenta de los
6I H0DLL0' DLH0Ck|IC0' DL lkL\LNC0N DLL DLLI0. |N|L'' DL L/lLkLNC|' L/I0'|'
vacos, descoordinaciones y debilidades en la gestin local y nacional en
la materia. Por ello asumi especial importancia la denicin de objetivos
y tareas, instrumentos y metodologas, es decir, la denicin de cmo se
gestionaran y administraran de manera coproducida las diferentes inicia-
tivas. El modelo de gestin y de implementacin que se impulsa es el de
las coaliciones a nivel local, provincial, nacional, cuyas responsabilidades
estn denidas por el documento marco de accin.
Por ltimo, gran importancia se entrega al involucramiento ciudadano
en las iniciativas. La comunidad, entendida de manera amplia como indi-
viduos u organizaciones, es llamada a tener un rol activo en el desarrollo de
respuestas. Ello tanto en una etapa de diagnstico de la realidad como en
las iniciativas implementadas. La comunidad participa as, a travs de las
coaliciones o a travs de consultas comunitarias, en diferentes instancias.
De esta manera, el gobierno de la ciudad de Vancouver impulsa una
poltica integral de trabajo que busca vincular a las instituciones relaciona-
das con el empleo, educacin, vivienda, desarrollo social y econmico en
una sola tarea. Este trabajo se desarrollara involucrando a los agentes de
todos los niveles de accin y se coordinaran todas las acciones. El plan de
desarrollo de esta poltica fue denido por cinco aos.
Objetivos del trabajo
Responsabilidades pblicas. Establecer responsabilidades provinciales y federales.
Persuadir a otros niveles del gobierno para tomar acciones y responsabilidades claras
en las diferentes reas de jurisdiccin, fortaleciendo una mirada regional de los
servicios pblicos y poder as abordar las implicancias locales, regionales y nacionales
de los problemas de drogas que tiene la ciudad de Vancouver.
Orden Publico. Trabajar en miras de la reconstitucin del orden pblico en
Vancouver, disminuyendo los espacios pblicos tomados por la droga en distintas
comunidades, reduciendo el impacto del crimen organizado y entregando a los barrios,
organizaciones e individuos diferentes lugares seguros. Ello a travs de diferentes
iniciativas orientadas a reducir los delitos y a aumentar la seguridad pblica.
Salud Pblica. Trabajar con el objeto de reducir el dao producido por la droga a
nivel individual y comunitario. Asumir la adiccin como un problema de primera
prioridad en materia de salud pblica, como as tambin la reduccin del Sida y de
la hepatitis C. Reducir las muertes por sobredosis y proveer un rango adecuado de
servicios de prevencin del consumo de drogas para los diferentes grupos de riesgo.
Coordinacin, seguimiento y evaluacin. Promover e impulsar el establecimiento
de una agencia que pueda coordinar la implementacin de las acciones e iniciativas
y que pueda monitorearlas y evaluarlas. Esta agencia debe estar constituida por
representantes de alto nivel de las siguientes instituciones: Departamento de Salud de
la ciudad, Departamento de Polica de la ciudad, el Gobierno de la ciudad, el Centro
de control de estupefacientes, el Ministerio de Familia y Niez, el Departamento de
Justicia y representantes de la comunidad.
Mac Pherson, Donald, 2001
.|. Hetcaclcai+
La mirada integral que promueve este modelo se desarrolla a travs de
cinco ejes de accin: la prevencin, el tratamiento, el control y la reduc-
cin del dao y la coordinacin interagencial, la evaluacin y monitoreo.
En cada lnea se establecen objetivos claros y se denen las estrategias de
trabajo como as tambin las responsabilidades en distintos niveles. Para el
desarrollo de cada rea de trabajo se acordaron diferentes instrumentos de
desarrollo como: diagnsticos, estrategias amplias de capacitacin e inter-
cambio y coaliciones locales.
..|. ||es ae |ra|a|o o es|ra|ea|as
Lnea de Prevencin
A travs de la labor preventiva, el gobierno de Vancouver se propuso
no slo educar sobre los peligros relacionados al consumo de drogas, sino
lograr que las personas conocieran y se preocuparan de las causas asociadas
a este consumo y supieran cmo evitarlo. El marco de accin en esta rea
dene una serie de tareas de coordinacin, de denicin de grupos espec-
cos y programas que se centran tanto en las causas como en la naturaleza
de las adicciones, as como en la prevencin de ellas. El desarrollo de las es-
trategias denidas en esta rea da cuenta de tareas de prevencin primaria,
secundaria y terciaria, es decir, programas orientados a la poblacin en ge-
6| H0DLL0' DLH0Ck|IC0' DL lkL\LNC0N DLL DLLI0. |N|L'' DL L/lLkLNC|' L/I0'|'
neral, a los grupos en riesgo y a los consumidores y adictos (programas de
rehabilitacin). En esta rea se han desarrollado programas de prevencin
masivos, campaas de educacin pblica, trabajo con familias y colegios de
jvenes involucrados en drogas, etc.
Programas de prevencin para jvenes
El trabajo con jvenes se ha realizado bajo el supuesto de que el consumo juvenil de
drogas responde a actividades socialmente desaantes y exploratorias ms que a
adicciones. En este sentido, no se busca responder reprobatoriamente al comporta-
miento juvenil, sino ms bien a reducir el consumo en el largo plazo.
Ejemplo de Iniciativa:
Programa: Piloto de prevencin para menores entre 8 y 13 aos de alto riesgo de
barrios marginales.
Objetivo: Generar un intercambio positivo entre las familias de estos nios y los veci-
nos de sus barrios, fortaleciendo las relaciones y vnculos comunitarios para fomentar
la proteccin comunitaria de los menores.
Agencia responsable: Ministerio de la Familia y la Niez, Municipalidad de Van-
couver.
Agencias asociadas: Centros comunitarios, servicios de viviendas comunitarias y or-
ganizaciones sociales.
Lnea de tratamiento
A travs de esta lnea de trabajo se busc dar respuesta y abordar el pro-
blema de la adiccin, orientada a entregar tratamientos y cuidados perma-
nentes a los consumidores. Se contemplaron diferentes estrategias y accio-
nes que involucraban diagnsticos y respuestas a problemticas de uso de
drogas especcas, especialmente de herona, y se coordinaron las respuestas
con servicios de salud, vivienda y diferentes programas sociales. Por ejemplo,
estudios especcos determinaron una relacin directa entre el consumo y el
hacinamiento por vivienda y, con ello, se establecieron acciones especcas.
En esta lnea, se introdujo de manera piloto el modelo de Cortes de Dro-
gas, que buscaban dar una respuesta especializada y tratamiento a aquellos
casos de adiccin involucrados en la comisin de delitos.
6| . H0DLL0' DL L/lLkLNC|' l0C|Ll|D|'
Lnea de control
Esta lnea de trabajo tuvo como principal objetivo dar respuestas ade-
cuadas a los problemas de drogas presentes en los espacios pblicos, como
la venta de droga, venta ilegal de alcohol, presencia de microtrco en las
calles, etc. En este trabajo se involucr a las principales agencias de control
y regulacin como la polica, el sistema de justicia e instituciones a cargo de
licencias. En esta lnea, la polica asume un rol protagnico como principal
agente de orden en el espacio pblico. La polica asumi un rol protagnico
en vincular las labores de control con otros servicios sociales. Se buscaba
tambin dar cuenta de que no bastaba la mayor vigilancia de los espacios en
los barrios para reducir la venta de drogas y sus efectos. Con esto se busc
fortalecer la institucionalidad pblica y hacerla visible en las comunidades.
Lnea de reduccin de daos
Bajo el supuesto de que es necesario aceptar y asumir el consumo, el
gobierno de Vancouver deni que una tarea prioritaria sera disminuir los
daos causados por el consumo tanto a nivel individual como comunita-
rio. El objetivo fue establecer y construir una visin comn del abordaje
de la problemtica y disear estrategias en el mbito local, provincial y
nacional destinadas a mitigar los efectos. Con esta mirada, las estrategias
estaran orientadas a generar relaciones e integrar a quienes estaban fuera
del sistema de salud, prevenir la transmisin de las enfermedades, promo-
ver prcticas de consumo seguro (por ejemplo, se implementaron lugares
donde adictos podan consumir con mayor proteccin y fuera de la ca-
lle, se crearon centros de apoyo para consumidores en los que se les daba
proteccin sin buscar su abstinencia) y vincular opcionalmente a los ms
marginados a servicios de salud y de tratamiento.
Principios de la reduccin de daos
No daar.
Respetar la dignidad humana de quienes usan drogas.
Maximizar las intervenciones opcionales por parte de los consumidores.
Focalizar en los daos producidos por el uso de drogas, ms que en el uso de la
droga per se.
Elegir objetivos realistas y apropiados segn los casos.
Este enfoque se basa en una mirada pragmtica y realista, que no ejerce un discurso
moralizante de abstinencia. Dene una serie de objetivos alcanzables y priorizables
y promueve una accin conjunta con agencias de control, que buscan mover a los
adictos de la calle e incorporarlos en redes de apoyo y de salud.
Lnea de trabajo de coordinacin, seguimiento y evaluacin
De manera paralela a las lneas anteriores, se estableci una coalicin
de trabajo encargada de coordinar, monitorear y evaluar las diferentes es-
trategias y acciones. Esta coalicin tendra como principal responsabilidad
gestionar y administrar todas las acciones.
... |erram|en|as
Cada una de las lneas de trabajo ha involucrado el desarrollo de una se-
rie de herramientas imprescindibles para su adecuado accionar. Entre stas,
el diagnstico de cada localidad (en materia de problemas y de respuestas
institucionales), la formacin de coaliciones de trabajo y el seguimiento y
evaluacin de las iniciativas desarrolladas.
Cabe sealar en este punto que todas las lneas de trabajo han promo-
vido e implementado acciones en las cuales se han involucrado y respon-
sabilizado una serie de agencias y actores de diferentes niveles de accin
y se han jado objetivos y metas de trabajo pertinentes y evaluables. Asi-
mismo, el gobierno de la ciudad tambin ha promovido una fuerte lnea
de formacin y capacitacin en materias especcas a una serie de agentes
institucionales.
Las responsabilidades en la coalicin
Ciudad de Vancouver. Tareas de control, licencias de ventas de licor, limpieza y
mantencin de calles, servicios a la comunidad en materia de vivienda y trabajo.
Gobierno provincial. Recursos de salud, servicios de educacin, Cortes de Justicia
regionales.
Gobierno federal. Jurisdiccin en delitos de carcter nacional establecidos por la ley
de control de drogas y sustancias, inmigracin, promocin de la salud.
Diferentes responsabilidades y jurisdicciones estn involucradas en la estrategia de
la ciudad de Vancouver. La ciudad, junto al gobierno provincial y federal, la polica
y las autoridades de salud tienen especcas responsabilidades y roles que cumplir.
Estas responsabilidades fueron denidas a travs del Acuerdo de Vancouver, rmado
el ao 2000.
.|. Liaer+tac
El liderazgo de esta experiencia lo ha ejercido el gobierno de la ciudad
de Vancouver durante los aos de implementacin. Sin embargo, este mo-
delo es un ejemplo de coordinacin multiagencial de trabajo en los dife-
rentes niveles de accin de las instituciones pblicas. Esta experiencia, se
inici el ao 2000
13
, en el marco de un acuerdo suscrito por el gobierno de
la ciudad, el gobierno provincial y el gobierno de Canad.
13 Vancouver tiene una larga trayectoria en materia de prevencin, no slo respecto del
consumo de drogas. En 2002 facilit la formulacin de las Orientaciones de las Na-
ciones Unidas en materia de prevencin en reas urbanas, adoptadas posteriormente
como referencia ocial al respecto.
6
). M00ll0 0l IkbI0 f0N IN0Ill5 lN l5I005 0NI005
I

|.I.Lrcaae ae l+ e\rerierti+
El enfoque del modelo creado por la Universidad de Chicago, llamado
Spergels Comprehensive Gang Model, asume una perspectiva holstica, en
la cual se han integrado tanto las experiencias previas exitosas como fraca-
sadas en un solo proceso de aprendizaje. De este modo, se rescatan no slo
aquellos aspectos que han dado resultado en el tiempo, sino que tambin
los errores, a partir de los cuales se ha desarrollado un proceso potente de
aprendizaje para la elaboracin de este modelo. Hay que anotar que Esta-
dos Unidos conoce el desarrollo de pandillas desde los aos 1920-30, por lo
que se han realizado numerosos estudios y experimentos sobre la materia.
Se ha trabajado en base a la prevencin primaria, que se focaliza en
la poblacin en situacin difcil e identica los factores criminogenos de
carcter personal, social y del entorno; la secundaria, que apunta a las per-
sonas que han sido identicadas como predelincuentes; y la terciaria, que
trabaja con aquellos individuos que han estado involucrados en actividades
criminales.
El modelo se articula en torno a cinco grandes ejes:
La movilizacin comunitaria. Se realiza a travs de los lderes y habi-
tantes de la comunidad para planicar y reforzar el trabajo que realizan las
organizaciones que trabajan con pandillas y jvenes en riesgo social. En el
caso de que stas no existan, debiesen ser creadas.
14 Este resumen est basado en el articulo de F. Vanderschueren Violencia en las pandil-
las, 2004.
Personal Especializado. Se contempla la presencia de personal especiali-
zado en el trabajo de intervencin, que cumpla la funcin de intermediario
con las pandillas. Asimismo, se exige que este personal tenga orgenes simi-
lares a los miembros de las pandillas.
Rol del personal especializado (outreach workers)
Debe ser capaz de comunicarse a cualquier hora con jvenes insertos en pandillas.
Debe tener un origen tnico o social similar al de los miembros de la pandilla.
Necesita una capacidad de disponibilidad para encontrarse y discutir con diferentes
tipos de jvenes en varios lugares sin necesidad de proteccin policial.
Debe alcanzar al ncleo central de la banda o gang.
Es un intermediario entre los jvenes y el proyecto.
Su rol debe ser entendido y aceptado por l, los jvenes y el entorno.
Debe respetar la condencialidad de ciertas informaciones.
Debe ayudar a los jvenes en la bsqueda y conservacin de trabajo.
Debe ser el abogado de los jvenes frente a los servicios procurados por el
proyecto.
Desarrollo de ofertas a las pandillas. Se busca generar una estrategia de
oferta de trabajo, capacitaciones, etc., a partir de las cuales se mantenga a
los miembros de las pandillas cerca de las instituciones que brindan esta
oferta.
Supresin de la pandilla. Se contempla una accin coordinada de su-
presin de los gang, en la cual las policas den cuenta a la comunidad y al
proyecto de la intervencin.
Resolucin de problemas. Se contempla desarrollar un enfoque de reso-
lucin de problemas para las organizaciones internas de la comunidad que
realizan actividades con jvenes.
A partir de estos elementos, se puede sealar que el enfoque del modelo
conjuga la prevencin en sus distintos niveles - con la represin y el con-
trol social. De este modo, se opta por una integralidad de la intervencin,
que permite abordar gran parte de los campos de accin que exigen las
causas mismas del fenmeno.
|.. Hetcaclcai+
En primer lugar, es posible sealar que dentro de la metodologa est la
denicin del rol que juega la comunidad en el modelo de intervencin.
ste es sumamente preponderante en el modelo, por cuanto se la concibe
como agente activo en el desarrollo de la intervencin. El rol que juega se
enmarca en la gura de socio o aliado con el cual se puede realizar un tra-
bajo ms profundo con los miembros de las pandillas, o bien con quienes
estn en riesgo de caer en ellas.
El contacto con la comunidad permite abordar desde ella el problema
de las pandillas. De este modo es posible obtener un conocimiento ms
profundo del problema y llegar o acceder a estos grupos y desarrollar un
trabajo desde su interior. Asimismo, congura el entorno a partir del cual
se necesita potenciar el trabajo preventivo, a travs de la resocializacin en
conjunto con las familias, amigos y el entorno, as como el trabajo represi-
vo y de control social.
Por otra parte, se puede establecer que algunas actividades se constitu-
yen en las herramientas centrales de la intervencin a realizar. stas son la
movilizacin comunitaria, el diagnstico inicial, el trabajo multisectorial,
la supresin del gang y la evaluacin.
La movilizacin comunitaria
Entendida como el involucramiento de los actores locales de las comu-
nidades, donde se incluye a personas que hayan pertenecido a pandillas o
a organizaciones locales e instituciones pblicas y privadas vinculadas a la
intervencin. Esta participacin se inicia a travs del desarrollo del diag-
nstico inicial.
El diagnstico inicial
Busca develar los problemas que se encuentran presentes detrs de la
existencia de gangs o pandillas. De este modo es posible identicar tanto
las causas como las posibles soluciones de estos problemas.
u . H0DLL0' DL L/lLkLNC|' l0C|Ll|D|'
El diagnstico permite generar un consenso en la comunidad y en otros
actores relevantes respecto de cules son los problemas de pandillas. Del
mismo modo se constituye en un facilitador y promotor de la movilizacin
comunitaria y de la gestacin de un plan de accin.
Roles y actores durante el diagnstico
Comit director
Lidera todo el proceso, incluido el nombramiento del equipo de trabajo.
Genera y supervisa la obra del equipo de trabajo para el diagnstico.
Desarrolla las deniciones de lo que se relaciona con el gang.
Desarrolla un plan de accin.
Se encarga de difundir todo el proceso.
Grupo de trabajo
Disea el plan de recoleccin de datos.
Conduce el diagnstico.
Informa al comit de sus avances y de sus resultados.
Prepara el informe de diagnstico.
Socio investigador
Procura asistencia al grupo de trabajo durante la fase de recoleccin de datos, el
anlisis e interpretacin de los datos y la preparacin del informe.
Formatea los datos para la presentacin al comit y prepara esta presentacin.
Recolecta datos adicionales o anlisis a pedido del comit.
OJJDP, Comprehensive Gang Model Lessons
La supresin, entendida como los procedimientos de control social for-
mal e informal, se dan no slo a travs de la polica, sino que tambin
por medio de la comunidad misma. Detrs de esta accin se encuentra el
hecho de que existe una estrecha relacin de cooperacin y trabajo entre
la polica, la comunidad, las familias de los jvenes que pertenecen a las
pandillas y el proyecto de intervencin mismo.
Se deben contemplar distintas estrategias de control para sus miembros,
ya que mientras algunos requieren de la colocacin provisoria en centros
cerrados, otros pueden tener formas graduales de supervisin.
Lo esencial es que los jvenes sean educados a ser responsables e impu-
tables de sus actos. Para ello se contempla la colaboracin de las familias,
del grupo de amigos y de otros miembros del entorno.
Finalmente, la evaluacin permite desarrollar un anlisis conjunto res-
pecto de cuatro preguntas esenciales:
Qu se ha logrado con respecto a cada objetivo jado al trmino del
diagnstico y de la formulacin del correspondiente plan de accin?
Cul es el grado de xito logrado?
Cules son los indicadores que permiten vericar si la orientacin del
proyecto es correcta?
Qu cambiar en las actitudes y comportamientos como consecuen-
cia de la puesta en prctica del proyecto?
La evaluacin del proyecto de Chicago, llamado Little Village Gang
Violence Reduction Proyect (Spergel Grossman), ha vericado la validez
del modelo respecto de su orientacin holstica, en comparacin con otros
del pasado que no pudieron beneciarse de la continuidad o de las nece-
sarias modicaciones por falta de una evaluacin con criterios claros. Las
ciudades donde los gangs han alcanzado un nivel de violencia signicativo
en los Estados Unidos y ms recientemente en Europa se inspiran en este
modelo en sus intervenciones (Malcom Klein y otros, 2001).
|
. IkbI0 f0N I0\lNl5 lN f0NIlIfI0 f0N l ll\.
l lKIlkIlNfI 0l I0kI llIlblIN
|.I. Lrcaae ae l+ e\rerierti+: ercaae ae jastiti+ rest+ar+ti.+
Justicia restaurativa es un trmino que engloba una serie de enfoques
que buscan una solucin haciendo que el infractor se enfrente a la vctima
y se haga cargo de las prdidas (materiales, mentales o sociales) causadas
por l. Las vctimas pueden ser individuos, grupos o incluso comunidades
enteras. Se centra en la resolucin de los problemas, en hacer que los in-
fractores sean conscientes de sus responsabilidades y obligaciones, con el
n de desarrollar planes para aliviar el dao que han acarreado sus actos
delictivos. Entre las tcticas que emplean se cuentan:
La mediacin, esto es, una comunicacin estructurada entre la vcti-
ma, el delincuente y un intermediario imparcial para identicar cmo
se puede remediar el delito.
La reparacin, que consiste en hacerse cargo del dao o agravio em-
prendiendo un acto de reparacin de la vctima de sus delitos o de los
otros.
La compensacin o resarcimiento de las prdidas por medio del pago
en dinero a la vctima.
Los servicios a la comunidad, es decir, la realizacin de tareas en be-
necio de individuos o de instituciones sociales como compensacin
por el delito.
El enfrentamiento con la vctima, que pone al delincuente frente al
dolor, prdida o sufrimiento de la vctima.
La vergenza y reinsercin, consistente en que la vctima (familiares y
amigos) avergenza al delincuente, identicando el dao experimen-
tado y negociando con el agresor actos de compensacin.
| . H0DLL0' DL L/lLkLNC|' l0C|Ll|D|'
Estas prcticas se basan principalmente en el supuesto de que es bene-
cioso que los infractores tengan una mayor conciencia del impacto perso-
nal y social de sus actos. Sin embargo, la evaluacin de estas experiencias
da cuenta de la necesidad de considerar cuestiones prcticas para la efecti-
vidad de estas medidas. Entre ellas se cuentan la denicin y medicin del
dao y la pertinente seleccin de las acciones de indemnizacin, el debido
proceso y el desarrollo de las medidas necesarias para implementar las tc-
nicas de mediacin y restauracin.
Una de las experiencias ms exitosas de este modelo es la implementada
en Port Elizabeth, Sudfrica, a travs del Proyecto Stepping Stones One
Stop Center.
|.. Destrirticr ae l+ e\rerierti+
En Port Elizabeth, una ciudad de un milln de habitantes en Sudfri-
ca, el centro Stepping Stone, guiado por un magistrado y animado por
una ONG bajo el patrocinio del Ministerio de Bienestar Social, presenta
un enfoque integral basado en la justicia restaurativa. A travs del centro,
programas especiales de reeducacin o de reinsercin social implementa-
dos por agentes de libertad a prueba (probation) asisten a los adolescentes
en conicto con la ley. La poltica del centro busca evitar, hasta donde es
posible, el encarcelamiento de los adolescentes en conicto con la ley o
encerrarlos en centros especializados.
El centro pretende ser un servicio nico comprensivo que rene bajo el
mismo techo (One Stop Centre) el conjunto de las funciones adminis-
trativas, judiciales, policiales, sociales y educativas que la justicia de meno-
res requiere. Propone soluciones para cada caso individual a travs de un
enfoque multidisciplinario integrado. En la implementacin de estos pro-
gramas especiales ste involucra el sistema de justicia criminal, todos los
servicios sociales, las ONG interesadas, los jvenes en conicto con la ley,
sus familias y la comunidad. Sanciones como trabajos de inters comunita-
rio constituyen a menudo la sancin reeducativa y a veces la reinsercin en
una nueva familia de acogida. Ms de 200 menores pasan por este centro
cada mes. Se ejerce adems una justicia en tiempo real (48 horas).
Este modelo pionero mostr su relevancia y su impacto en un perodo
de 8 aos. El centro ha desarrollado algunas prcticas e instrumentos im-
portantes, viables para otros pases o ciudades. Ha tenido xito en evitar la
reincidencia en un 70% de los adolescentes en conicto con la ley. Imple-
ment con los centros de acogida especializados para los casos mas graves,
programas de educacin y de reinsercin que evitan la estigmatizacin de-
nitiva para quienes pasan por las instituciones tradicionales de acogida.
El centro ofrece tambin varios programas prcticos de formacin in-
tegrados y multidisciplinarios para los diversos servicios de la regin que
estn involucrados en la asistencia y el seguimiento de los menores en con-
icto con la ley. Por ejemplo, el programa de vida responsable que capa-
cita jvenes para la responsabilidad, desarrollando su autoestima y sus ca-
pacidades para participar en la toma de decisiones y solucionar problemas.
El programa de formacin de gestin del desarrollo y del comportamiento
del nio vctima de disturbios est destinado a los padres, a los profesores
y monitores. El programa de educacin para comportamientos antisociales
en materia de droga dirigido a jvenes drogadictos, tiene por objetivo el
desarrollo de las capacidades personales de los adolescentes.
Este modelo resulta muy atractivo
15
si se consideran los efectos nega-
tivos que puede causar el involucramiento temprano del infractor con el
sistema de justicia criminal, por la estigmatizacin que produce y por la
falta de evidencia emprica en cuanto a la relacin directa entre los castigos
y la disuasin del comportamiento violento. Por otra parte, un impacto
no esperado de esta experiencia es la evolucin de varios magistrados y de
policas que, despus de una resistencia inicial, asumen este modelo como
una herramienta potente para la cohesin social.
15 Este modelo fue valorizado en 2002 con un encuentro internacional organizado por
Naciones Unidas que propuso la difusin del modelo en pases africanos y en otras
regiones.
III. NlI5I5 0l l5 lKIlkIlNfI5.
Ilk5IlfII\5 f0M0Nl5
1
Las experiencias mencionadas presentan algunos puntos comunes que,
sin constituir una doctrina en la materia, ponen en evidencia algunos aspec-
tos esenciales de un enfoque que se inscribe en un Estado democrtico.
I. |laarcs rcstal+acs tcmares
Tres hechos parecen ser las evidencias bsicas de donde derivan los en-
foques mencionados.
En primer lugar, la aceptacin del aumento de la delincuencia como un
hecho inevitable que debe asumirse. A un consumo de masas se suma una
delincuencia de masas. La presencia de ms objetos deseables y mal prote-
gidos y la tendencia de las personas a identicarse con su nivel de consu-
mo hacen que quienes son vctimas del proceso de exclusin del consumo
encuentren en la delincuencia una forma de rebelarse o una alternativa al
mercado de trabajo.
Este aumento aparece condicionado por la ruptura de los parmetros
culturales anteriores, que suponan una relativa homogeneidad de actitud
frente al delito en las sociedades industriales. Empresarios y sindicatos o
partidos polticos hablaban, con matices distintos, el mismo lenguaje en
materia de delincuencia. Los valores de consenso parecan comunes aun-
que los caminos variaban. Los atentados contra la propiedad (fuera de la
expropiacin inherente a un programa poltico), el vandalismo o la vio-
lencia urbana eran condenados sin ambigedad. La violencia escolar no
pareca existir porque la escuela no estaba en crisis y constitua un medio
de movilidad social incontestable. El consumo de drogas masivo era un
8u . |N|L'' DL L|' L/lLkLNC|': lLk'lLCI\|' C0HuNL'
fenmeno marginal. El crimen organizado tena fuerza slo en sociedades
o zonas bien circunscritas y la desregulacin nanciera no le haba abierto
las puertas ni creado las oportunidades de enriquecimiento individual ili-
mitado que se generaron desde los 80. Sobre todo el rol del Estado como
Estado de providencia y el proteccionismo relativo de la economa nacio-
nal ofrecan garantas de inclusin.
Por ende el problema no es solamente preocuparse del orden pblico,
sino de garantizar a los ciudadanos un clima de proteccin y seguridad. La
demanda de seguridad es central para la cohesin social y la convivencia.
En efecto, la carencia de seguridad, al afectar sobre todo a los segmentos
ms pobres, acrecienta los procesos de exclusin social.
La segunda evidencia es la constatacin de la multicausalidad de la de-
lincuencia. El aumento de los delitos es percibido a la vez como un pro-
ducto de la evolucin de la sociedad postindustrial. La insuciencia de la
explicacin de la delincuencia en trminos clsicos de falta de escolariza-
cin, crisis familiar o condiciones de vida miserables es evidente. Este
aumento es percibido tambin como fracaso institucional, en particular
del sistema de justicia criminal. La polica no puede resolver por s sola
los problemas de este aumento y adems requiere de adaptacin o de se-
rias reformas. Los tribunales aparecen como inoperantes, desacreditados y
saturados, mientras las crceles surgen como formas de reforzamiento de
la delincuencia (escuela de postgrado de los delincuentes, tasa de reinci-
dencia elevada y circulacin de droga al interior de ella). Por otra parte, la
modernizacin de la justicia, adems de su costo, tiene lmites, y la crcel
no parece ser la solucin nica o ideal para sancionar ni sobre todo para
rehabilitar.
Es nalmente percibido como un fracaso en la gestin urbana. Si bien
la delincuencia crece sobre todo en las ciudades, sin atribuir a la urbaniza-
cin misma la causalidad del aumento de la delincuencia, se percibe que la
gestin urbana puede ser una de las causas, en dos dimensiones: una fsica
que conducir a la prevencin situacional y una social que estimular la
prevencin social.
Otro hecho importante es la percepcin de la insuciencia del sistema
privado de seguridad que constituy la innovacin liberal paralela al mo-
vimiento de privatizacin que surgi como fenmeno masivo en los 80.
De hecho, en la mayora de los pases el nmero de empleados del sistema
de seguridad privado supera a aqul de las policas. Este sistema, adems de
cubrir los requerimientos de seguridad de menos del 10% de la poblacin,
instala como criterio bsico que quien paga ms obtiene ms seguridad.
El rechazo de este sistema como sistema alternativo - que correspondera
a una privatizacin de la seguridad - equivale a rearmar que la seguridad
es un bien comn y, por ende, que la seguridad pblica es lo esencial del
enfoque solidario. No hay seguridad en una ciudad si un sector (gene-
ralmente la mayora) no tiene seguridad. La conrmacin del rol estatal
aparece entonces como esencial.
. Lcs ercaaes
Evidenciar los aspectos comunes a todos los enfoques mencionados im-
plica seleccionar algunos aspectos que son bsicos a todos, sin ponderar
necesariamente cada uno de ellos.
Complementariedad entre control social y prevencin
Esta relacin constituye el cambio ms signicativo que condiciona y
explica muchos otros. La distincin en los hechos entre represin y pre-
vencin, entre los roles de los agentes de ambas prcticas se reducen y las
dos prcticas se superponen a menudo. El fenmeno de la droga ha hecho
mucho para el acercamiento de los ejecutores(Vourch, 1994, p. 62). Esto
conduce o bien a una institucionalizacin que involucra a los ejecutores de
ambas prcticas, unicando la toma de decisiones en materia de represin
y de prevencin (Crime Disorder Act en el Reino Unido) o bien a una
prctica cotidiana de coproduccin de seguridad entre agentes de preven-
cin y polica.
De este postulado deriva la necesidad de reformas policiales en relacin
con la prevencin y al control social del delito de pequea y mediana grave-
8 . |N|L'' DL L|' L/lLkLNC|': lLk'lLCI\|' C0HuNL'
dad, que constitua el mayor cuello de botella de las policas, por el nfasis
predominante puesto en los crmenes graves. Si se quiere una polica apta
para el trabajo mancomunado tanto de prevencin como de represin, se
requiere una polica preparada para trabajar con las comunidades. De ah
surgieron las diversas frmulas de reformas como la polica de proximidad,
community policing o polica comunitaria, as como, en algunos casos,
la referencia a los principios que rigen a una polica fuertemente enraizada
en la comunidad como los Koban japoneses.
|. Destertr+lit+ticr e irstitaticr+lit+ticr
Con excepcin de los Estados Unidos y Canad, las fuerzas policiales
y la seguridad dependen tradicionalmente del gobierno central, incluso
donde el Estado est fuertemente descentralizado. La adopcin de un en-
foque democrtico inaugura en algn grado, de un modo diferencial pero
comn a todas las experiencias, la descentralizacin efectiva. Son las auto-
ridades locales (gobierno metropolitano o municipios) los que pasan a ser
responsables, si bien no de la formulacin de las polticas, por lo menos
de su implementacin en terreno. Todos los modelos de pases desarrolla-
dos consideran como protagonista fundamental a las autoridades locales.
El mismo criterio tiende a imponerse en Amrica latina. De algn modo
el Estado central acepta delegar parte de su autoridad en esta materia en
las autoridades locales. Y en todos los casos nancia por lo menos parcial-
mente los gastos de los programas de seguridad, reservndose en algunos
casos la responsabilidad del monitoreo o de la evaluacin de los planes. El
caso chileno con el Programa Comuna Segura es representativo de esta
prctica de descentralizacin en su modalidad restringida.
El grado de institucionalizacin en estos casos es variable. Va desde
la responsabilidad total de los municipios (Canad y Estados Unidos),
pasando por la institucionalizacin de la decisin y responsabilidad co-
lectivas adoptada en el Reino Unido hasta llegar a formas de verdaderos
contratos (Unin Europea), donde el Estado central nancia el programa
enunciado e implementado por las autoridades locales. Hay que anotar
que el Estado central, salvo que existan normas constitucionales en ese
sentido, delega pocas veces el control policial, permitiendo en algunos ca-
sos la constitucin de fuerzas policiales municipales, como, por ejemplo,
en Francia o en Sudfrica. La tendencia dominante entre gobiernos pro-
gresistas es mantener el control de las fuerzas policiales, frenando hasta
donde sea posible la creacin de fuerzas policiales municipales. Las prin-
cipales razones son la necesidad de mantener un criterio homogneo res-
pecto del mando policial y tambin el factor econmico, que conducira
inevitablemente a fuerzas policiales diferenciales: pobres en las ciudades o
comunas de bajos ingresos y con mayores recursos en otras.
|. |li+rt+ tcr l+ sctiea+a ti.il
La inseguridad no se limita a la delincuencia. Trabajar sobre la inse-
guridad es trabajar sobre una multitud de desrdenes sociales o de com-
portamientos incvicos cuyas manifestaciones ms extremas se insertan en
el campo de la criminalidad. La inseguridad est ligada a la prdida ms o
menos fuerte del vnculo social (FESU, Tools for action, 1996, p. 23).
De ah surgen exigencias en orden a articular en una poltica de pre-
vencin al conjunto de polticas sociales y de abordar los comportamien-
tos y valores que alimentan implcitamente el delito.

La coalicin surge como la forma privilegiada de trabajo tanto a nivel
institucional entre agencias de gobierno central o local - como con la
comunidad. Si bien existen varias modalidades de involucrar a la comu-
nidad en funcin de las tradiciones de cada ciudad o pueblo, la coalicin
es la forma ms comn. sta genera, sin embargo, algunos problemas. En
la coproduccin, que es el objetivo buscado de esta coalicin, los socios
son desiguales (el gobierno central tiene a menudo ms poder que los
locales). Por otra parte, la prctica de coalicin exitosa no es un proceso
fcil. Requiere el abandono de rigideces institucionales y una capacidad
de gestin a nivel local. Precisamente las ciudades que lograron estas ca-
ractersticas son las que se presentan hoy como modelos en la materia. En
la mayora de los casos las coaliciones o la coproduccin siguen siendo
objetivos o utopas a lograr. Es decir, no slo se requiere voluntad poltica
para implementar estos enfoques, sino tambin capacidad de instaurar los
cambios institucionales y de gestin indispensables.
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Dentro del modelo de coalicin la alianza con las policas es tambin
un factor decisivo, tanto para facilitar la eciencia de las intervenciones
como para asegurar que la polica misma se adecue a las exigencias de
nuevas modalidades de accin. En este sentido, el dilema entre represin y
prevencin, si bien est superado en teora, contina requiriendo perma-
nentes ajustes, so pena de caer en la tolerancia excesiva o en la violacin de
los derechos de los ciudadanos.
. |srettcs metcaclcaitcs
Una metodologa rigurosa parece ser un elemento comn a las expe-
riencias exitosas. Esto pasa por evaluaciones, por procesos que incluyen
errores y capacidad de recticar y de respetar las etapas y los tiempos nece-
sarios. El diagnstico, la formulacin de una estrategia de consenso y una
rigurosa implementacin con monitoreo son indispensables.
La continuidad en la implementacin estratgica aparece como una
condicin de xito. Barcelona tiene veinte aos de prctica, Bogot diez, las
ciudades del FESU van continuamente revisando sus prcticas desde hace
ms de doce aos y los agentes que trabajan con pandillas en los Estados
Unidos se benecian de ochenta aos de experimentos y estudios sobre el
tema. Vancouver se apoya en una larga experiencia anterior de prevencin
en la ciudad cuando formula e implementa su plan de control de drogas.
Port Elizabeth consolida su experiencia y la difunde despus de ocho aos.
Las reformas policiales del Qubec se iniciaron hace ms de diez aos.
El intercambio de experiencias ha sido para los casos exitosos un ele-
mento estimulante. El Reino Unido analiza permanentemente los avances
de sus experiencias, el FESU ha institucionalizado el intercambio, las ciu-
dades canadienses intercambian sus prcticas, etc. Las experiencias ms
exitosas son tambin aqullas que promueven el intercambio y buscan mo-
delos a adaptar en su propia ciudad o regin.

6. |laar+s tcrsiaer+ticres nr+les
De esta forma, es posible sealar que las referencias ideolgicas son
variables: algunos ponen el nfasis en la seguridad ciudadana, otros en la
seguridad urbana sin calicarla, otros insisten en la exigencia de conviven-
cia. Sin embargo, como lo arman varios analistas, el discurso ideolgico
en esta materia esconde a menudo una dosis variable de prcticas idnticas
y utiliza conceptos poco diferenciados.
Los avances han sido ms pragmticos que tericos, porque la apuesta
de conciliar un involucramiento comunitario o de la sociedad civil mante-
niendo los roles del sistema de justicia criminal y aceptando el surgimiento
de un sistema privado de seguridad lucrativo no es fcil.
bIblI0kI
81
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MODELOS DEMOCRTICOS
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MODELOS DEMOCRTICOS
Con la colaboracin de
Alejandra Lunecke e Ignacio Eissmann
Cmo abordar de mejor manera y con mayores expectativas
de xito la prevencin del delito en un contexto democrtico
y respetuoso de los Derecho Humanos es la pregunta que
motiva el presente volumen. En la conviccin de que es posible
acercarse a la respuesta aprovechando las buenas experiencias
de otros, los autores sistematizan un conjunto de experiencias
exitosas de diversos pases y ciudades en la materia, procurando
poner de relieve los aspectos coincidentes en cuanto a enfoque
e implementacin.
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La coleccin Derecho y Polticas Pblicas ofrece materiales para la
discusin sobre Polticas Pblicas en Chile, particularmente respecto de
reas problemticas que tambin son objeto permanente de anlisis jurdico.
De este modo, junto con ampliar el horizonte de la mirada jurdica, la
Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado pretende contribuir
al dilogo interdisciplinario.
COLECCIONES DE LA FACULTAD DE DERECHO
DE LA UNIVERSIDAD ALBERTO HURTADO
COLECCIN DE INVESTIGACIONES JURDICAS
1. Estndares Bsicos de Calidad para la Prestacin
del Servicio de Defensa Penal Pblica
Rafael Blanco, Mauricio Decap,
Hctor Hernndez, Hugo Rojas (2002)
2. La Exclusin de la Prueba Ilcita
Hctor Hernndez (2002)
3. La Cuestin Indgena y las Exigencias
del Reconocimiento
Maximiliano Prado (2003)
4. La Constitucionalizacin del Proceso Penal
en Chile y sus alcances en la Doctrina y la
Prctica Procesal del siglo XIX
Eric Eduardo Palma (2003)
5. La Reserva Legal de Derechos Constitucionales:
Poder Legislativo contra la Administracin?
Gonzalo Garca (2004)
6. Justicia Restaurativa: Marco Terico, Experiencias
Comparadas y Propuestas de Poltica Pblica
Rafael Blanco, Alejandra Daz, Joanna Heskia,
Hugo Rojas (2004)
7. Hacia la Consolidacin de la Equidad:
Un Defensor del Pueblo para Chile
Aldo Mascareo, Elina Mereminskaya (2005)
8. Las Salidas Alternativas
Rafael Blanco, Hctor Hernndez, Hugo Rojas
(2005)
ENSAYOS JURDICOS
1. La Culpa en la Responsabilidad Civil
Enrique Barros (2005)
2. Los Derechos Fundamentales del Trabajador:
El Nuevo Procedimiento de Tutela Laboral
Jos Luis Ugarte (2006)
3. La Regulacin Jurdica de Trabajo Dependiente
Pedro Irureta (2007)
COLECCIN DERECHO Y POLITICAS PBLICAS
1. Modelos Democrticos de Prevencin del Delito.
Anlisis de Experiencias Exitosas
Franz Vanderschueren (2007)
OTRAS OBRAS
1. Litigacin Estratgica en el Nuevo Proceso Penal
Rafael Blanco, Mauricio Decap, Leonardo Moreno,
Hugo Rojas (Lexis Nexis, 2005)
2. Obras Jurdicas Completas de Alberto Hurtado
Con estudio preliminar de Pedro Irureta
(Lexis Nexis, 2005)
1
FACULTAD
DE
DERECHO

Modelos de Prevencion

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