NUEVOS ENFOQUES SOBRE DESARROLLO TERRITORIAL RURAL Criterio 1.

La transformacin productiva y el desarrollo institucional se deben abordar de forma simultnea en los programas de DTR El primer criterio operacional pretende destacar la interdependencia de la transformacin productiva y el desarrollo institucional. La competitividad, el carcter sistmico de sta, la innovacin tecnolgica, la construccin de vnculos con mercados dinmicos, y las relaciones urbano-rurales son impensables sin contratos, redes que permitan el acceso a conocimientos y habilidades, alianzas entre agentes que se complementan para el logro de objetivos compartidos a lo largo de una cadena productiva y espacios de concertacin pblico-privados. Por otra parte, este criterio tambin hace referencia a que ambos elementos son indispensables para el logro del fin del DTR: la superacin de la pobreza. La transformacin productiva por s misma, cuando es excluyente, se muerde la cola, como lo demuestra la frustracin de las expectativas de la teora del goteo . Por su parte, cientos de proyectos de desarrollo rural se han agotado en la promocin de la participacin sin ningn efecto durable en la pobreza, precisamente por haber omitido la exigencia de la transformacin productiva.

Criterio 2. Los programas de DTR deben operar con un concepto ampliado de lo rural Si tomamos un cierto umbral de densidad demogrfica como criterio relevante para delimitar lo urbano50, quedar en evidencia que hay una clara sobreestimacin del grado de urbanizacin de buena parte de los pases de la regin, como puede inferirse, por comparacin, de un estudio realizado por Von Meyer y Muheim (1997) para el Servicio de Desarrollo Territorial de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Entre los condicionantes estructurales que es necesario tomar en cuenta en la formulacin de las polticas y estrategias de desarrollo rural estaran los procesos de globalizacin y desarrollo cientfico-tecnolgico, los cambios en las reglas del juego e conmico, los cambios en la estructura y dinmica del empleo rural, y los procesos de descentralizacin con su mayor o menor efecto en la capacidad de las instituciones rurales de adaptarse a estos condicionantes. Esencial para la propuesta del DTR es que el concepto de lo rural, cuando el objetivo es la superacin de la pobreza, debe necesariamente incluir el o los ncleos urbanos con los que las reas pobres tienen o podran tener vnculos funcionales en aspectos tanto productivos como sociales Criterio 3. Para los programas de DTR, el territorio es un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente Puesto de otra forma, el territorio en cada proceso de desarrollo rural es una construccin social, y no un espacio objetivamente existente y delimitable mediante un puro ejercicio tcnico ex ante, en virtud de una u otra variable o conjunto de variables fsicas o econmicas. La definicin operacional de territorio es puramente instrumental, es decir, funcional a los objetivos y alcances del proyecto que se proponen los agentes de los procesos de desarrollo territorial rural.

Criterio 4. Los programas de DTR deben considerar explcitamente la heterogeneidad entre territorios

Globalizacin y apertura de las economas Se trata de una economa capaz de trabajar como una unidad en tiemporeal y a escala planetaria . El comercio internacional y los mercados de capital estn articulados globalmentey operan las 24 horas del da y a cualquier distancia; las herramientas que los hacen posibles surgen de lastecnologas de informacin y comunicacinla capacidad de competir globalmente pasa a ser una condicin indispensablepara la viabilidad de las economas rurales, pues el proceso de apertura de las economas de la regin haconducido a que el crecimiento haya pasado a depender crecientemente de su insercin competitiva en mercadosglobales ms abiertos. Esto ha generado tres tipos de problemas: (i) una mayor vulnerabilidad macroeconmica de los pases en desarrollo ante choques externos, dada su escasa capacidad para controlarlos4; (ii) una asimetraentre la elevada movilidad de los capitales y la muy restringida de la mano de obra, especialmente de la menoscalificada, con todas las implicaciones que ello tiene sobre el deterioro en la distribucin de los ingresos y lapobreza; y (iii) una concentracin del progreso tcnico en los pases desarrollados, en circunstancias que steha pasado a ser un factor crtico en la dinmica de las exportaciones. CUADRO 1 AMRICA LATINA: PARTICIPACIN DE MERCADO MUNDIAL POR CATEGORAS DE PRODUCTOS (En porcentajes)

La globalizacin de los sistemas agroalimentarios Otro de los factores condicionantes, con importantes implicaciones en la evolucin del espacio rural, es elproceso de concentracin y transnacionalizacin de las industrias agroalimentarias, que se acelera notablementecomo resultado de las medidas de ajuste estructural destinadas a favorecer la inversin extranjera directa. Dichoproceso, en el caso de los supermercados, ha significado que, a fines de 2001, stos hayan pasado a dominarel comercio minorista de 2

alimentos en un buen nmero de pases de la regin, con un promedio (ponderado porpoblacin) de 60% en los pases ms grandes y/o de mayores ingresos (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, CostaRica, Mxico) y porcentajes que van desde el 73% en El Salvador, 42% en Honduras y 35% en Guatemala, hastael 15% a 20% en Nicaragua. Su presencia no slo induce cambios en las pautas de consumo, sino que tiende adeterminar la definicin de las normas y estndares a las que deben ajustarse los productos alimenticios y losproductores. Impacto asimtrico de los cambios en las reglas del juego Las polticas sectoriales han quedado subordinadas a las polticas macroeconmicas y al libre juego de las reglasdel mercado. En efecto, la disciplina fiscal, la unificacin de los tipos de cambio, el fortalecimiento de losderechos de propiedad, la desregulacin de los mercados internos, la privatizacin, la liberalizacin comercial,la eliminacin de barreras a la inversin extranjera y la liberalizacin financiera, han sido aplicadas en cadauno de los pases en distintos momentos y con mayor o menor grado de profundidad. En el sector rural, la globalizacin, la apertura y el creciente papel regulador de los mercados, han sidoaprovechados fundamentalmente por empresas con tierras de mayor potencial para la produccin de exportables,con capacidad de acceder al crdito, la tecnologa y la informacin sobre las condiciones de los mercados internoy externo, haciendo que los beneficios se concentren en determinados productos, en algunas regiones y en losproductores medianos a grandes. Mercados imperfectos y costos de transaccin Uno de los obstculos que enfrenta el desarrollo rural es la ausencia o imperfeccin de mercados claves paraque los sistemas de precios cumplan con la funcin esperada. La necesidad de perfeccionar el funcionamientode los mercados rurales tiene una alta prioridad, pues las opciones de empleo rural, en general, y las actividadesde los pequeos producto res, en particular, se caracterizan por funcionar en un mbito en que el comportamientode los mercados de crdito y seguros, tecnologa, informacin, trabajo, tierras, y otros, est muy lejos delmodelo que postula que los precios de equilibrio determinados por estos mercados se aplican por igual a todoslos participantes. Concentracin de la tierra y del capital educacional: Dos factores crticos Amrica Latina se caracteriza por ser el continente que muestra los ndices ms altos de concentracin de latierra y las expectativas puestas en el desarrollo de los mercados de tierra no parecen confirmarse con los hechos,lo que pone en cuestin la idea de que las reformas agrarias han perdido vigencia. Estudios recientes han puestode relieve que las transacciones en el mercado de la tierra se efectan bsicamente en el interior de un mismoestrato de productores, sin alterar por lo tanto la desigual estructura de propiedad de la tierra12. Por otra parte,se ha constatado que los mercados ms dinmicos son los existentes alrededor de las ciudades y en las zonasde reciente colonizacin, que no suelen ser generalmente los lugares en los cuales viven los campesinos pobres. Se dispone de abundante evidencia emprica con respecto al impacto que tieneel haber alcanzado un cierto umbral de educacin sobre los niveles de ingreso y el acceso a ocupaciones mejorremuneradas. En este sentido, las desigualdades en el acceso a la educacin

pasan a constituir uno de loselementos crticos de reproduccin de las desigualdades econmicas y sociales. Aunque en las ltimas dos dcadas se ha registrado un fuerte crecimiento de la educacin gracias a lo cual losestratos jvenes tienen en promedio tres aos ms de estudios que sus padres , persiste sin embargo una altaconcentracin del capital educacional, pues los ocupados del decil ms rico tienen en promedio seis aos msde escolaridad que los del decil ms pobre. Adems, persisten grandes diferencias en la calidad de la educacina que acceden los pobres rurales, en comparacin con aqulla del resto de la poblacin. Las personas que provienen de hogares con escasos recursos suelen cursar ocho aos o menos de estudios y engeneral no superan la condicin de mano de obra no calificada, con un ingreso mensual promedio cercano a 2,5lneas de pobreza (LP). Por el contrario, quienes crecen en los hogares con mayores recursos por lo generalcursan 12 o ms aos de estudios, lo que les permite desempearse como profesionales, tcnicos o directivos,o bien en ocupaciones de categora no inferior a empleado administrativo o vendedor, con un ingreso promediomensual superior a 4 LP. Cambios en la dinmica del empleo El empleo rural en la regin ha venido experimentando cambios significativos que obligan a abandonar la identidadrural = agrcola. Es decir, se produjo un proceso de creciente urbanizacin de la fuerzade trabajo del sector agrcola, que fue especialmente agudo en Chile (tasa anual de 0,92%), Cuba (0,87%),Uruguay (0,73%), Brasil (0,55%), Ecuador (0,38%) y Panam (0,35%). Los estudios ms recientes revelan las siguientes caractersticas del empleo rural no agrcola (ERNA): (i) quetiene un peso importante y creciente en la absorcin de fuerza de trabajo rural y en los ingresos de los hogaresrurales; (ii) que constituye, para algunos hogares, un mecanismo de superacin de la pobreza que la sola actividadagrcola no ofrece; (iii) que permite diversificar las fuentes de ingreso, reduciendo los efectos de los riesgosinherentes a la agricultura; (iv) que las mayores y mejores oportunidades se dan en reas de relativo mayordinamismo del desarrollo agrcola; y (v) que el acceso a mejores opciones de ERNA est estrechamentecorrelacionado con los niveles de educacin, el desarrollo de infraestructura (energa, caminos, telfonos) y elgnero, pues los hombres acceden a actividades mejor remuneradas que las mujeres. Muchos de los ERNA noguardan ninguna relacin significativa con la actividad agropecuaria, sino que crecen estimulados por nuevasdemandas de los consumidores urbanos por servicios de nuevo tipo. Descentralizacin En casi todos los pases se extiende y se profundiza la democracia y los procesos de descentralizacin. La eleccinde autoridades locales por voto popular y la asignacin de crecientes responsabilidades a los gobiernos localestienden a ser la norma ms que la excepcin, constituyendo otro factor condicionante de los diseos de la polticarural. Ello contrasta con las exigencias del perodo anterior, caracterizado por una gestin centralizada destinadaa asegurar un control rgido del gasto en un marco de austeridad fiscal para el logro de los equilibriosmacroeconmicos. Alcanzado un cierto grado de estabilidad, las demandas de mayor equidad distributiva,integracin y participacin tienden a adquirir presencia creciente y ponen en evidencia las limitaciones delcentralismo para responder a los conflictos distributivos y las reivindicaciones ambientales, tnicas, regionales,y otras. 4

Fallas de gobernanza de los gobiernos centrales: (i) la ausencia o la insuficiencia de mecanismos que permitan integrar las demandas locales enel marco de los objetivos y estrategias nacionales; (ii) la insuficiencia de los recursos (financieros, humanos ymateriales) coherentes con la delegacin de responsabilidades; (iii) la ausencia de mecanismos de generacinde recursos propios para la implementacin de programas de cofinanciamiento; (iv) la presencia a nivel localde paralelismos del gobierno local y la administracin central; (v) la reproduccin a escala local de lacompartimentacin de las funciones pblica propia de los s rganos de nivel central; (vi) la persistencia derelaciones paternalistas hacia los sectores ms vulnerables; y sobre todo (vii) la apropiacin por elites localesde la definicin de los objetivos y recursos destinados al desarrollo local. Demandas de participacin y ciudadana En el mbito rural, las bases para el ejercicio de una ciudadana activa estn lejos de haberse alcanzado, puesincluso derechos de primera generacin (los llamados naturales ) no han sido satisfechos para un nmeroimportante de personas. Por ejemplo, en Per un alto porcentaje de los habitantes rurales carecen de cdulade identidad, requisito bsico para el ejercicio de derechos ciudadanos elementales, as como para el acceso adiversos servicios pblicos. En Bolivia, hasta mediados de los aos noventa, vastos sectores (rurales) del territorionacional ni siquiera haban sido incorporados en una unidad poltico-administrativa, es decir, eran espaciosinvisibles para el Estado. En Colombia, por causas conocidas, el Estad simplemente o no tiene presencia ni siquieraformal en muchos municipios. En Chile, el Estado se ha negado persistentemente a reconocer constitucionalmentea los pueblos indgenas. Y en toda la Amrica Latina rural, las mujeres estn lejos de haber alcanzado unacondicin plena de ciudadana. Cambios en los patrones culturales Las culturas rurales tambin se transforman a pasos agigantados. Para comenzar, Amrica Latina es ya una reginpredominantemente urbana y esta realidad impacta con enorme fuerza en la cultura rural. Debido al mayorcontacto con lo urbano, las expectativas y los patrones de vida cada da son ms semejantes entre los habitantesrurales y los urbanos, especialmente entre los jvenes. La incorporacin masiva de las mujeres rurales al mundodel trabajo extraparcelario modifica las relaciones intrafamiliares y los tradicionales roles de gnero. La radioy la televisin llegan con sus nuevos mensajes y pautas a todos los rincones del campo. Decenas de millones delatinoamericanos rurales han tenido la experiencia de vivir y trabajar en los Estados Unidos de Norteamrica oen Europa, y muchos de ellos regresan a sus regiones de origen con nuevas msicas, nuevas vestimentas, nuevoshbitos de consumo y de recreacin, nuevas conciencias de sus derecho ciudadanos, nuevas aptitudes yhabilidades. s Para bien y para mal la globalizacin tiene tambin una dimensin cultural. Recomendaciones (a) fomentar un ambiente que permita la inversin y el crecimiento con una base amplia, mediante servicios efectivos, inversiones e instituciones con caractersticas de bien pblico, incluyendo la proteccin fito y zoo sanitaria, sistemas de innovacin, carreteras y comunicaciones, riego, buenas prcticas agrcolas y de manufactura, y estndares de calidad y certificacin para los mercados nacionales; 5

(b) desarrollar y modernizar los mercados nacionales para hacer frente con mayor eficacia a los desafos de las nuevas demandas del consumidor y de las modernas cadenas de suministro y distribucin de alimentos propulsadas por el mercado minorista; y (c) fortalecer las capacidades de la pequea y mediana agricultura para aprovechar los efectos de este entorno ms favorable, a travs de un mayor acceso a servicios financieros efectivos, capacitacin, asistencia tcnica y a organizaciones de productores.