POR QU OIR A LOS ECONOMISTAS Juan Carlos Echeverry Universidad de los Andes

Este ensayo discute el enfoque econmico de un grupo de conceptos bsicos como la restriccin de presupuesto, la eficiencia y la equidad, que estn en el centro del debate de derecho y economa en temas constitucionales. El concepto de la restriccin de presupuesto es central a la economa, y aparece en el comportamiento de los individuos, las familias, las empresas, los gobiernos subnacionales o nacionales (los llamados agentes econmicos). La restriccin de presupuesto consiste en que no se puede gastar

sistemticamente ms de lo que se gana. Si bien en un momento determinado, o por un perodo de meses o aos se puede violar esta restriccin, hay condiciones que impiden que se la viole sistemticamente y sin lmite. Una vez se acepta esta verdad simple, el problema econmico se divide en dos vertientes, una que se centra en la eficiencia con la que utiliza ese presupuesto, y otra que se pregunta por la equidad del mismo. El problema de eficiencia se puede sintetizar en obtener lo ms posible de un gasto especfico, bien sea en trminos de felicidad o de resultados. Es decir, se busca restringir el desperdicio de recursos, y dirigir su utilizacin a los mejores destinos personales, familiares, empresariales o sociales. Al lado de este problema, unas veces en armona y otras en conflicto con l, se encuentra el problema de la equidad, en el que se privilegia el uso de recursos en aquellos destinos donde tiene un efecto ms positivo sobre los individuos o familias ms necesitados. El estudio de estos dos temas ha ocupado a las mentes ms brillantes de la profesin. El veredicto final al respecto del problema de eficiencia y equidad sobrepasa el mbito puramente econmico, y est sujeto a consideraciones polticas. No obstante, la disciplina econmica ha hecho contribuciones que permiten ordenar racionalmente este debate, de tal manera que las partes en contienda comprendan los costos en los que se incurrira al momento que los formuladores de poltica adoptaran caminos que privilegian la eficiencia frente a la equidad o viceversa. De igual manera, desde el final de la Segunda Guerra Mundial, momento en el cual se inicia una recopilacin suficiente de estadsticas estandarizadas a lo 1

largo del globo, los economistas han recolectado un inmenso acervo de conocimiento sobre las experiencias concretas de al menos cien pases en desarrollo. Con esta informacin se puede aprender sobre experimentos fallidos o exitosos de prcticamente todas las iniciativas de poltica imaginables. El llamado de los economistas no es necesariamente a que se adopten sus proposiciones o sus diagnsticos, los cuales siempre estarn teidos de los valores, entrenamiento y formacin de cada economista particular, frente a los cuales se puede deferir. Su llamado es a que tanto su anlisis formal sobre las consecuencias de eficiencia y equidad, como su conocimiento acumulado sobre lo que ha funcionado, cuando y cmo, y lo que no lo ha hecho, cuando y cmo, sea tenido en cuenta al momento de adoptar nuevas decisiones de poltica econmica o que tengan consecuencias sobre el curso de la economa. Dado que el destino de millones de personas y las posibilidades de xito de cientos de miles de empresas es afectado por las determinaciones de poltica econmica (regulatoria de servicios pblicos, de comercio exterior, tributaria, de gasto pblico, pensional, laboral, de salud y educacin, monetaria, cambiaria, etc.), las consideraciones de eficiencia y equidad involucradas pueden tener consecuencias inmensas. Desconocer el acervo de conocimiento de los economistas puede significar condenar a un pas a repetir experiencias que se saben reiteradamente fallidas a travs de la historia. Las consecuencias ticas y profesionales de esta actitud son claras y preocupantes. Adicional a estos problemas, se halla un elemento que normalmente no es tenido en cuenta o que se desdibuja al presentar y analizar las propuestas de poltica en el mbito del ejecutivo y el legislativo. Me refiero a la influencia de los grupos de inters. Estos grupos tienden a presentar sus propuestas, que naturalmente buscan su beneficio especfico, como avances hacia la eficiencia y la equidad en la sociedad. La contribucin de la disciplina econmica a este respecto, defendida por los acadmicos y estudiosos, es separar los efectos privados de los sociales, y presentar de la manera ms objetiva posible los efectos sobre la eficiencia en el uso de recursos y la distribucin de los productos, de tal manera que los tomadores de decisiones puedan hacer un anlisis racional del beneficio general y privado de las propuestas.

Otro elemento en el cual el anlisis econmico ha hecho contribuciones que se debe tener presentes es el horizonte de tiempo que se contempla al momento de tomar decisiones de poltica. En efecto, el concepto relevante para la restriccin de presupuesto es intertemporal. La restriccin de presupuesto est dada tanto por los ingresos de un mes o ao, como por aquellos ingresos que previsiblemente pueden generarse durante un horizonte largo de tiempo, tanto para un individuo como para una empresa o una nacin. En particular, lo que le interesa a un pas es tanto su presupuesto este ao, como cul va a ser su creacin de riqueza a lo largo de un horizonte largo de planeacin, de 10, 20 100 aos. Si se pretende violar la restriccin de presupuesto indefinidamente sta termina por imponerse, el pas entra en insolvencia, enfrenta la imposibilidad de pagar a sus trabajadores o extraer suficientes impuestos de ellos y sus empresas, y las condiciones de vida de sus habitantes desmejoran. Hasta ahora se han discutido las cosas que sabemos, y que nos revela la contabilidad nacional o privada que conocemos y est publicada. Pero hay otro mbito inmenso de la actividad social del cual somos ignorantes, pero que tambin tiene consecuencias considerables sobre el destino de una sociedad. Me refiero a los contratos privados (implcitos o explcitos) entre los trabajadores y las empresas, o entre empresas de diverso tipo, que pueden no ser de conocimiento pblico, pero que comprometen a muchos otros individuos sin que ellos sean conscientes de ello, ni hayan participado en la elaboracin de dichos contratos. Este es el caso particular de las deudas implcitas. Las deudas implcitas son cuentas que no estn en el flujo de caja, sino en los balances, como por ejemplo una garanta que el Gobierno dio en un contrato de concesin, se olvid de ella y 10 aos despus se hace efectiva. Se trata de las garantas de los contratos de energa, telfonos, peajes, etc. Algo similar sucede con la garanta implcita en cabeza del gobierno de que no dejar quebrar determinados bancos (los llamados muy grandes para quebrarse), por el objetivo de la preservacin del ahorro y la confianza. El caso ms palpable de este tipo de contratos implcitos son las pensiones, protocolizadas en compromisos firmados durante dcadas contra agentes futuros, que incluso no han nacido, pero que tendrn que honrarlos en le momento que se vinculen a la produccin de la sociedad, como empresarios o trabajadores.

Al hacerse explcitos, estos contratos de repente violan la restriccin presupuestal intertemporal y pueden volver insolvente a un pas que se vea solvente para cubrir sus acreencias explcitas. Los individuos que estn en obligacin de honrarlos pueden decir que estos violan condiciones de eficiencia y equidad, en este caso intergeneracional Ahora bien, deben confrontar un ordenamiento legal e institucional, justamente dirigido a forzarlos a cumplir con estos compromisos. El deber del economista es revelar estas condiciones y los efectos de eficiencia y equidad involucrados. El anlisis de la economa muestra que los agentes econmicos tienen una racionalidad (ser felices, generar ganancias, etc.) y que en el desarrollo de la misma responden a incentivos. A su vez, estos incentivos estn

determinados por los arreglos institucionales, legales o de mercado, que confrontan. Su actividad vital y econmica puede ser analizada, al menos desde el punto de vista del economista, como la bsqueda de su felicidad dado el arreglo de incentivos establecido. El individuo, la empresa o el estado tienen a su favor el esfuerzo, el trabajo y la produccin que puedan desarrollar dadas sus metas y el medio en el cual se lleva a cabo su actividad. Esta reflexin nos lleva al elemento final en el que el economista pide ser odo. En efecto, en el fondo la restriccin de presupuesto de la que parte el anlisis econmico, curiosamente, no es un dato, ni un ingreso observado de antemano, sino resultado de un esfuerzo. La razn es que el presupuesto disponible depende del uso de los recursos y del esfuerzo y el ingenio de los agentes. Es decir, al considerar qu es eficiente y qu es equitativo acerca de la utilizacin de un presupuesto especfico, el economista piensa tambin cmo las determinaciones que afecten su esquema de incentivos pueden a su vez llevar a acrecentar o a reducir el presupuesto mismo. Si se toman decisiones que contravengan los mviles racionales o que incentiven comportamientos de atropamiento en lugar de generacin de rentas, es posible que se est creando las circunstancias para que esos mismos agentes, en su trabajo diario o en sus empresas reduzcan el esfuerzo, el ingreso y la produccin. Con ello una decisin termina empeorando y no mejorando los dilemas de eficiencia y equidad. Para ilustrar este punto, usar un ejemplo especfico y actual de la economa colombiana. Constantemente se pide que crezca el gasto en los denominados 4

fines sociales (los cuales, segn la evidencia, son especialmente proclives al atrapamiento por parte de grupos de inters). El pago de pensiones generosas, de ms salud y educacin se considera, naturalmente deseable. Ahora bien, en un momento dado, el producto social de Colombia puede alcanzar para satisfacer slo una porcin de las pretensiones que todos querramos satisfacer. Si no se respeta la restriccin de presupuesto, y se siguen creando erogaciones, explicitas o encubiertas, surge la pregunta: en qu momento la violacin de la restriccin de presupuesto, bien sea porque se gasta ms de lo que ingresa o porque aparece una deuda escondida, hace disminuir el deseo de los trabajadores y las empresas de hacer esfuerzos, invertir y producir eficientemente? Hay varios canales a travs de los cuales la violacin de la restriccin presupuestal puede repercutir negativamente en la laboriosidad y del deseo de producir ms: 1) espera que vaya a haber una aumento en los impuestos en el futuro que aumente la apropiacin estatal de cualquier fruto del trabajo y las empresas. 2) al hacerse conscientes los agentes de una situacin de eventual insolvencia del estado suben los tipos de inters a los cuales sel el presta, y esto presiona todas las tasas de inters de la economa, haciendo ms caro financiar los emprendimientos privados. 3) Las presiones de grupos de inters para atrapar rentas estatales se hace ms fuerte, en la medida que stas disminuyen, y el comportamiento poltico de depredacin mutua puede deteriorar el orden institucional, entre otras. De forma similar, los jvenes de hoy o los de los prximos 10 20 aos pueden llegar a pensar: gano $1 milln al mes y pago $200 mil para pagar en la actualidad una pensin de 3 4 millones de pesos a personas que no contribuyeron en su momento de forma proporcional; por esta razn se necesitan 15 20 personas como yo para pagar una sola pensin. Esos jvenes van a tener la duda de si ese esfuerzo vale la pena, especialmente si cuando ellos se retiren puede ya no haber recursos para darles una pensin. En ese momento, la violacin de la restriccin de presupuesto se va a volver un crculo vicioso. Probablemente esos jvenes van a querer renegar de un contrato que ellos no firmaron, que no contempl la restriccin intertemporal o intergeneracional, y que va en contra de sus propios incentivos. Es posible que quieran evadir el sistema, o trabajar menos y buscar una modificacin legal que los beneficie, tal como se hizo con la generacin pasada, o que las empresas forzadas a producir en un ambiente 5

con estos riesgos decidan no invertir, etc. Tambin pueden decidir renegar del contrato social de las pensiones o de los impuestos. En ese momento requerirn del poder poltico para reescribir el pas. En ese momento no va haber economa, Constitucin o Corte que valga para evitar que eso suceda. Un ejemplo reciente y vecino es lo ocurrido en Venezuela con las iniciativas del Presidente Chvez. Este ejemplo muestra que las enseanzas de la economa slo se violan a costa de las mismas personas e instituciones que quisieron desconocerlas. En el caso de las pensiones, se debe hacer algo que evite que esos jvenes pierdan el incentivo a pagar. Algo similar sucede con los impuestos a los trabajadores y las empresas. En suma, el mensaje de la economa es que la viabilidad de largo plazo de los contratos implcitos de una sociedad, como son honrar las pensiones, pagar los impuestos, trabajar para un mejor futuro y aceptar el orden constitucional y legal, dependen de que el diseo de incentivos respete y promueva el esfuerzo y apropiamiento justo de los resultados del mismo. En caso contrario, en algn momento se va a renegar de uno o varios de esos contratos. Hay innumerable evidencia en el globo y especialmente en Amrica Latina a este respecto. Las prximas generaciones de abogados y economistas deben pensar cmo disear esquemas de incentivos que conduzcan al respeto de las restricciones privadas y pblicas de presupuesto; que promuevan el logro de la equidad sin violar los requerimientos de eficiencia que debe tener un sistema social y econmico sano; que promuevan el esfuerzo y la creatividad de profesionales, trabajadores y empresas; que respeten la equidad intergeneracional; que permitan desvelar a los grupos de inters; y que den solidez a un rgimen institucional que recoja las lecciones de la historia.