Qu hacer frente a los conflictos ambientales?

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La negociacin ambiental formal es una alternativa democrtica de gran potencialidad para resolver conflictos ambientales. Para promoverla, se requiere fortalecer tanto la gestin pblica, especialmente las capacidades de mediacin y de negociacin, como la accin organizada y autnoma de las comunidades afectadas.
implcitas, no reconocidas, de negociacin ambiental. Es posible hablar aqu de negociacin ambiental informal. Sin embargo, en nuestro medio las negociaciones informales, ms que derivar en negociaciones formales y explcitas, dan lugar a formas de resolucin de conflictos en las que predominan la cooptacin, diversas formas de paternalismo y la dependencia de las comunidades respecto de soluciones externas a sus problemas. Causa central de que no ocurra la negociacin formal es el desequilibrio de fuerzas entre las partes en disputa. Por otra parte, la debilidad de la gestin pblica ambiental, especialmente en materia de capacidades de

radicionalmente, los conflictos ambientales en Chile se resuelven por la va judicial o, la mayora de las veces, por la imposicin del ms fuerte. En este ltimo caso, destacan dos modalidades especficas importantes en nuestro medio: la salida fundamentalista, que puede ser ecolgica o econmica, y la salida por cooptacin. Ambas encuentran apoyo en rasgos de nuestra cultura poltica y de nuestra sociedad1. En el mejor de los casos, los conflictos adquieren la suficiente importancia como para desencadenar formas

Francisco Sabatini*

* Este artculo forma parte del proyecto Conflictos Ambientales en Chile, que est desarrollando CIPMA con financiamiento de la Fundacin Ford. " Socilogo, Ph. D. en Planificacin Urbana. Investigador del proyecto Conflictos Ambientales en Chile, de CIPMA. Profesor del Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Catlica de Chile.

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mediacin y negociacin de conflictos, refuerza el predominio de esas alternativas no democrticas de resolucin de los problemas y conflictos ambientales. El propsito de esta reflexin es. justamente, explorar caminos posibles de accin para favorecer la negociacin ambiental formal, entendindola como una forma democrtica de gran potencialidad para resolver conflictos ambientales. Las tcnicas de negociacin ambiental estn en pleno desarrollo en pases industrializados, donde su uso se expande rpidamente. Sin embargo, nuestra tarea no es tanto aplicar y adaptar estas tcnicas, sino hacer crecer el convencimiento entre los actores relevantesgobierno, empresas y comunidades sobre lo conveniente que es reconocer que los conflictos existen y darles una solucin negociada. Nuestro desafo actual es construir las mesas de negociacin ms que adquirir las tcnicas y destrezas de negociacin una vez que aqullas existen. A continuacin, discutimos algunas orientaciones de enfoque para la gestin pblica en materia de conflictos ambientales. Luego recomendamos cuatro lneas de trabajo y, finalmente, incluimos dos notas sobre el futuro, una de pesimismo y otra de optimismo.
Resumen La negociacin ambiental formal y pbli a, no slo es una alternativa a las c salidas tradicionales que encuentran tos conflictos ambientales (la salida judicial o la imposicin del ms fuerte), sino tambin una forma democrtica de gran potencialidad para resolver dichos conflictos. Para una efe ctiva gestin pblica de los conflictos ambientales, es importante tener presente que: la debilidad de la gestin ambienta! del Estado es un factor de resolucin inadecuada de problemas ambientales y de multiplicaci n innecesaria de conflictos; un sistema de gestin ambiental apto para el manejo de conflictos debera incluir la negociacin voluntaria entre las partes en pugna; la negociacin ambientales una cuestin esencialmente poltica y secundariamente cientfico -tcnica; y, a pesar de que la poblacin como tal puede no ser parte directa de un conflicto ambiental, siempre es un actor importante. Algunas lneas de accin, asumidas principalmente por el Estado, que favoreceran la negociacin ambiental, tienen que ve r con medidas que favorezcan el equilibrio de fuerzas de las partes en conflicto, medidas que promuevan la negociacin voluntarias entre las partes, acciones de desarrollo de un contexto democrtico participativo y acciones de fortalecimiento institucional poltico y tcnico de los gobiernos , regionales y locales. Abstract Formal and publie environmental negotiation is not only an alternative to conventional means for ending environmental confliets (i.e., these being through the court system or in favor o the more powerful of the interests involved), but also a democratic way to resolve these confliets. In building capabilities for effective publie management of environmental confliets it is important to bearin mindseveralissues: the current weakness ofthe State in this rea contributes to stalemates and the unnecessary multiplication of confliets: management systems oriented toward conflict resolution should be based on voluntary negotiations between the contending parties; environmental negotiations are essentially political processes, in which scientific and technical analysis plays a secondary role; and fnally given the political nature of environmental confliets, even if the general publi is e notdirectly involvedin the conflict, itisalwaysan important actor. Initiatives thatthe State orperhaps otherentities can undertake to fosterenvironmental negotiations shouldoceur within a context favorable to the development of participatory democracy.be oriented toward strengtheningtheinstitutional, politica!, and technical capabilities of regional and local governments, and serve to balance the power of the parties to the dispute, so as to lead to voluntary negotiation.

La debilidad de la gestin ambiental del Estado es un factor de resolucin inadecuada de problemas ambientales y de multiplicacin innecesaria de conflictos. Es usual que las empresas que enfrentan problemas de relacin con las comunidades locales por los impactos ambientales asociados a sus actividades, tiendan a cerrarse a la discusin de esos problemas y, muchas veces, ni siquiera reconozcan la existencia de conflictos con la comunidad. La prioridad que tienen los objetivos de ganancia econmica para las empresas por sobre consideraciones (y gastos) sociales o ambientales, no constituye una explicacin suficiente para esta actitud. De hecho, empresas que realizan importantes inversiones en control ambiental o que colaboran en financiar actividades sociales y obras de adelanto en su localidad, hacen lo mismo. Esta actitud se explica, en medida importante, por la debilidad de la gestin pblica ambiental. AI no existir canales institucionales para resolver los problemas y conflictos ambientales, abrirse a su discusin pblica equivale, para muchas empresas, a someterse aun virtual juicio de las masas y quedar sujetas a prejuicios no declarados contra la empresa privada. La debilidad y falta de especificacin territorial del cuerpo de normas ambientales, incluida la carencia de instrumentos operativos de evaluacin de impactos ambientales, no hace sino agravar esta incertidumbre. Las empresas prefieren apelar a las funciones sociales que cumplen creacin de empleo y de riqueza, enfatizando de paso la responsabilidad principal que le cabe al Estado y a sus polticas en la conservacin ambiental. Por lo dems, se seala, esas polticas son financiadas en medida importante con los impuestos pagados por las mismas empresas. Algunas empresas, generalmente de mayor tamao, declaran su propsito de ajustarse gradualmente a las normas como forma de solucionar los problemas ambientales que estn provocando al entorno. Pero ese ajuste no significa que los impactos ambientales vayan a desaparecer del todo. El derecho de una comunidad local a resistir actividades que impactan su calidad de vida o deterioran los recursos naturales que soportan su actividad econmica, es permanente bajo democracia y nunca podr ser cancelado del todo, especialmente si se considera que la aplicacin de las normas a cada caso particular puede ser objeto de interpretaciones distintas y controversias. La ausencia del Estado no slo se nota a nivel de polticas y normas ambientales, sino que tambin en trminos de capacidad de mediar entre

Orientaciones para la gestin ambiental

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sas del medio ambiente, se puede esperar que la paraestos intereses encontrados. doja de La Escondida una empresa con estndares La debilidad de la gestin ambiental del Estado ambientales muy superiores a otras empresas sometida a tambin afecta a la comunidad local y sus organizaciouna fuerte presin por grupos ecologistas apoyados por nes. Es usual que la comunidad local o grupos de ella la comunidad local se repetir3. apoyen a organizaciones radicalizadas de ecologistas En suma, tanto los productores como la comunidad que dirigen su accin contra las empresas. Dos elemenafectada son virtualmente forzados a los fundamentos que explican este hecho son la inseguridad y la talismos cuando se enfrentan a la solucin de problemas insatisfaccin. y conflictos ambientales en un contexto de vaco en La inseguridad es producto de que el Estado aparece materia de gestin ambiental pblica. inactivo frente a impactos ambientales que estn Un sistema de gestin ambiental deteriorando el medio local, careciendo La comprensin de los apto para el manejo de conflictos adems de una opinin clara sobre qu debe hacerse. Las empresas, por ser una factores que influyen sobre debera incluir la negociacin parte interesada en minimizar la el contenido y dinmica de voluntaria entre las partes en pugna. La forma habitual de resolucin de importancia de esos impactos, no son confiables para la poblacin, los conflictos ambientales, conflictos ambientales se caracteriza independiente del esfuerzo que de gran especificidad cultu- por el enfrentamiento de intereses especficos y de posiciones de principio objetivamente estn haciendo en materia ral y local, resulta crucial en procesos largos cuyos elementos ambiental. La insatisfaccin deriva de que los para la resolucin de dichos principales son la denuncia pblica, la adelantos sociales y econmicos conflictos. Las disputas son descalificacin, el establecimiento de demandas judiciales, el uso de la atribuibles a las actividades pro- tanto sobre hechos como dilacin, la manipulacin de la ductivas suelen ser percibidos como insuficientes en relacin con el deterioro sobre intereses y valores, y informacin, la intervencin de causado al entorno o a los recursos es usual que estos ltimos motivaciones ideolgicas o de otro naturales locales. La carencia de tiendan a primar sobre los tipo no declaradas y, en general, el peso de posiciones irreductibles o estrategias locales o regionales de fundamentalistas. desarrollo que definan polticas de uso primeros. An cuando pueda darse un de los recursos ambientales, sin proceso informal, no reconoduda contribuye a este sentimiento. cido, de negociacin ambiental, A su vez, tal percepcin da lugar a las salidas que tienden a impoformas veladas de extorsin sobre las nerse corresponden a alguna empresas. El apoyo de la poblacin versin de lo que hemos llamado local a grupos ecologistas la imposicin del ms fuerte. fundamentalistas puede ser una En cambio, las formas voforma de presionar a las empresas luntarias de negociacin de conpara lograr una compensacin ms flictos ambientales permiten justa por los impactos ambientales acercarse al ideal de que el las causan, sea contaminacin o compatibilizar crecimiento con deterioro de la base de recursos conservacin4. En trminos naturales2. Es, en definitiva, una prcticos, estos procedimientos forma algo burda de buscar comvoluntarios podran beneficiar pensaciones por los daos ambiena todos los involucrados: tales. Mientras el Estado no asuma el ahorr de tiempo y de dinero, tema de las compensaciones por mejor calidad de vida, dao ambiental como un derecho de integracin al contexto social y las comunidades locales, y mientras geogrfico5. Los beneficios aqul sea percibido como casi son tambin nacionales: la unilateralmente comprometido con el crecimiento econmico a expenAmbiente y Desarrollo - Marzo 1995 23

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eficiencia en resolver las disputas ambientales agrega competitividad a la economa, la democracia se desarrolla y fortalece en la base de la sociedad, y el medio natural es protegido. La negociacin ambiental es una cuestin esencialmente poltica y secundariamente cientfico-tcnica. La variable fundamental es la relacin de fuerzas entre las partes, y los factores sociales y culturales tienen gran influencia en sus resultados. El conflicto ambiental es un campo especfico del conflicto poltico. Envuelve cuestiones de poder y materias que rebasan con mucho lo que pudiera ser un conflicto local o comunitario6. La comprensin de los factores que influyen sobre el contenido y dinmica de los conflictos, de gran especificidad cultural y local, resulta crucial para su resolucin. Las disputas son tanto sobre hechos como sobre intereses y valores, y es usual que estos ltimos tiendan a primar sobre los primeros. La amplia variedad de tcnicas de negociacin existente es importante para llegar a estos acuerdos. Sin embargo, el factor ms importante es el grado de equilibrio de fuerzas entre las partes en disputa. Segn McCarthy y Shorett7, si una de las partes en disputa cree que puede lograr una victoria unilateral, claramente no ver necesidad de entrar en una negociacin. Los aspectos tcnico-cientficos de la negociacin, no son los ms gravitantes, como se tiende a pensar. En parte, esto es as porque dichos aspectos son controvertibles estn sujetos a la manipulacin. Segn Gorczynski8.por su lenguaje y por su arrogancia cientfica, los ingenieros y otros fros y desapasionados expertos no logran jugar bien el complicado juego de la negociacin ambiental y terminan desempeando un papel secundario. Es comn que no comprendan el carcter interdisciplinario y socio-poltico de la negociacin ambiental. Susskind et al.9 destacan las limitaciones del conocimiento cientfico como base para la resolucin de disputas ambientales, y cmo este hecho reduce la efectividad de los tribunales de justicia. La mejor alternativa, segn los mismos autores, son los acuerdos contingentes entre las partes en conflicto. En efecto, la informacin cientfica y tcnica, especialmente cuando no existe equilibrio de fuerzas, suele ser utilizada y hasta cierto punto manipulada por la parte fuerte para el beneficio de sus posiciones. Quien financia estudios que generalmente son caros, ejerce influencia sobre los resultados obtenidos. Debemos ser realistas. La objetividad cientfica es un ideal noble, pero slo un ideal. Sin embargo, las controversias tcnicas y cientficas, que son usuales en relacin con problemas y conflictos
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ambientales, pueden tener una salida poltica democrtica. Como la verdad cientfica absoluta no existe, lo que debe buscarse en las soluciones a los conflictos es una combinacin entre calidad tcnico-cientfica y compromiso de las partes y de la poblacin con la solucin escogida. Siempre existe el riesgo del error, y es mejor equivocarse juntos'". A pesar de que la poblacin, como tal, puede no ser parte directa de un conflicto ambiental, siempre es un actor importante. Su involucramiento no slo puede contribuir a resolver los conflictos, sino tambin a mejorar las perspectivas locales de desarrollo sustentable. Promover la participacin de la poblacin en la resolucin de conflictos in situ es conveniente por diversas razones. La primera de ellas es que toda negociacin ambiental, ya sea informal o formal, sea llevada en forma abierta o a puertas cerradas, es, en ltimo trmino, un hecho pblico, un hecho sometido a la atencin y al escrutinio de la comunidad. La poblacin igual participa y es aconsejable tratar que esa participacin sea beneficiosa. La participacin de que hablamos puede consistir tan slo en canalizar informacin hacia la poblacin y en tener el cuidado de captar sus opiniones y puntos de vista. No es necesario algo muy formalizado. La segunda razn es que en cualquier sistema mnimamente democrtico, el peso del factor opinin pblica es gravitante en los conflictos, haciendo de la poblacin local el negociador ambiental de ltima instancia". La parte que tenga el apoyo de la opinin pblica local, tiene un poderoso instrumento para hacer variar el resultado de la negociacin en su favor. Una tercera razn se relaciona con el desarrollo sustentable. Los distintos grupos que integran la comunidad local tienen simultneamente intereses en el desarrollo econmico y en la conservacin del medio natural. Se sitan en una posicin intermedia entre los intereses de quienes son partes principales en los conflictos in situ: las empresas y los grupos o actividades directamente afectados por los impactos ambientales. De esta forma, la participacin de la poblacin en el debate de fondo que acompaa al conflicto, abre mejores posibilidades de avanzar en la compatibilizacin entre desarrollo y conservacin. Una cuarta razn es que la explicitacin de los conflictos ambientales y su discusin abierta favorecen la elevacin de la conciencia ambiental entre la poblacin. Con ello, se legitiman los impactos ambientales como problemas pblicos requeridos de solucin. Adems, la participacin de la poblacin en la discusin que acompaa a los conflictos otorga una base de legiti-

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midad poltica tanto a las labores de mediacin de las autoridades como a las acciones de regulacin ambiental que pueda emprender el Estado respecto de esos problemas. Es ms, la discusin pblica que acompaa a la negociacin de disputas ambientales puede ser un excelente medio para mejorar y explicitar las estrategias regionales y locales de desarrollo, incluidas sus orientaciones respecto del medio ambiente. Por ltimo, el involucramiento ciudadano en el manejo de conflictos ambientales ayuda a resolver la tensin congnita de la gestin pblica entre sus roles de mediacin de conflictos y de negociacin de sus propias polticas. Por medio de mecanismos democrticos de nivel local, las autoridades se fortalecen como una parte interesada en el conflicto que puede negociar en nombre de los intereses generales de la comunidad local y nacional, en comparacin con intereses de grupos o sectores de la comunidad. Entre esos mecanismos destacan las elecciones y la discusin pblica de las propuestas polticas en pugna. De esta forma, las autoridades locales pueden agregar la accin de negociacin en favor de sus polticas a sus funciones tradicionales de mediacin. Las lneas de accin que se sugieren en los prrafos siguientes, deben ser asumidas preferentemente por el gobierno, dada su responsabilidad tcnica y poltica frente a los conflictos, y considerando el rol mediador y negociador que debe jugar en la alternativa negociada de resolucin de disputas ambientales. Es posible pensar en mediadores privados de los conflictos, pero como la institucionalizacin de formas expeditas de resolucin de conflictos debe ser una tarea prioritaria del Estado, nos parece que el rol del gobierno ser el ms importante, al menos en un primer periodo. Por otra parte, y dado el contraste entre la especificidad local de los conflictos ambientales y el centralismo poltico chileno, parece aconsejable asignar a los gobiernos regionales y locales una tarea de primera lnea en la

Cuatro lneas de trabajo

implementacin de estos mecanismos. Por lo dems, las leyes orgnicas de gobiernos regionales y municipales y la ley marco del medio ambiente les asignan importantes responsabilidades en materia ambiental. Las recomendaciones que siguen apuntan a fortalecer dos de las funciones de la gestin pblica las de mediacin y las de negociacin que resultan vitales para abordar los conflictos ambientales in situ que se estn generalizando en el pas. Propondremos estas recomendaciones bajo el supuesto de que, paralelamente, se est reforzando una tercera funcin, la de regulacin. Esta consiste en la formulacin de polticas ambientales, incluyendo la incorporacin de la contabilidad ambiental a las cuentas nacionales y regionales. Una primera lnea de accin es la toma de medidas que favorezcan el equilibrio de fuerzas entre las partes en conflicto. La existencia de un contexto poltico y legal que favorezca este equilibrio es la condicin que mejor asegura la disposicin de las partes a entablar negociaciones. Dado que el no solucionar los conflictos puede tener costos importantes para la comunidad, para las empresas y para el pas, la bsqueda de los equilibrios debe ser una orientacin de la poltica pblica. Las medidas concretas a adoptar pueden incluir:

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Reformas a procedimientos judiciales o nuevas disposiciones legales tendientes a proteger los intereses de grupos afectados por la accin de terceros sobre el medio ambiente, y a facilitar el ejercicio prctico de estos derechos. Fortalecimiento del ejercicio libre y responsable del periodismo, con el fin de mejorar la calidad de la informacin sobre el impacto y conflicto ambientales. La denuncia seria es un factor que contribuye al equilibrio de las fuerzas. Creacin de servicios de asistencia tcnica de apoyo a las partes dbiles en los conflictos, usualmente grupos de la comunidad. Este servicio del gobierno regional, que podra funcionar tal como el servicio de asistencia judicial gratuito, servira no slo para favorecer el equilibrio de fuerzas sino tambin, e igualmente importante, para desactivar conflictos radicados en mala o errnea informacin12. Una segunda lnea de accin tiene que ver con medidas que favorezcan la negociacin voluntaria entre las partes en conflicto. El clave rol neutral que la legalidad y el sistema poltico asignan a los gobiernos en sus distintos niveles territoriales ms all de su compromiso de hecho con el crecimiento econmico en desmedro del medio ambiente, como discutiremos luego puede ser usado para implementar acciones que favorezcan el establecimiento de negociaciones entre las partes envueltas en conflictos ambientales. Las medidas concretas a adoptar pueden incluir: La produccin y canalizacin de informacin sobre los conflictos desde y hacia las partes en conflicto y hacia la opinin pblica en general. Esta informacin incluye descripcin del proyecto o acciones y su impacto ambiental, y los puntos de vista de las partes. Reformas a procedimientos administrativos tales como obtencin de permisos u otros y a procedimientos judiciales que favorezcan e incluso fuercen la bsqueda de acuerdos negociados entre las partes. Podra ensayarse algo parecido a las comisiones tripartitas de avenimiento en materia sindical. Prestacin de servicios diversos a las partes, sea di rectamente o a travs de terceros, como sera el caso de cursos de capacitacin en tcnicas de negociacin dirigidos, desarrollo de seminarios, creacin de canales regulares de informacin y otras iniciativas similares. Diseo y puesta en prctica de un procedimiento de diagnstico consensual tendiente a producir informa cin sobre los impactos ambientales, que resulte creble para todas las partes. La desinformacin, intencionada o no. suele ser una de las fuentes principales y a veces fciles de remover de los conflictos ambien26 Ambiente y Desarrollo Marzo 1995

tales. Mientras no haya acuerdo mnimo sobre cules son estos impactos, parece difcil que haya acuerdo sobre las soluciones. El procedimiento podra incluir la designacin unnime de una institucin acadmica que se encargue de revisar, analizare interpretar la informacin existente1'. La tercera lnea de trabajo se relaciona con acciones de desarrollo de un contexto democrtico participativo. La tolerancia, la disposicin al dilogo y la negociacin de intereses encontrados, son atributos democrticos esenciales de la alternativa de resolucin de conflictos ambientales que se busca favorecer. La educacin pblica sobre formas democrticas de relacin social y solucin de conflictos, parece crucial. Algunas de las acciones a realizar podran ser las siguientes: Fomentar la discusin democrtica de las estrategias local y regional de desarrollo, incluida la definicin de prioridades en materia de medio ambiente. Establecer canales claros y expeditos de participacin pblica a nivel local. La participacin de involucramiento de la poblacin local contribuye significativamente al xito de los programas pblicos ambientales. En su Informe sobre el Desarrollo Mundial 1992 el Banco Mundial14 argumenta en favor de esta idea respaldndola con experiencias prcticas. Estos canales claros y expeditos de participacin pueden incluir uno o ms de los siguientes procedimientos: -hacer efectivo el derecho a saber del ciudadano local, as como tambin formas para estimular el ejercicio de este derecho. -establecer operativamente el derecho a ser escuchado y a recibir respuestas escritas de parte de las autoridades responsables. -abrir canales de participacin que impliquen mayor descentralizacin de poder decisional en favor de la ciudadana (como podra ser el caso de plebiscitos), y estipular claramente las oportunidades en que podran utilizarse. -crear y desarrollar instancias de participacin pblica directa, en que las personas o las organizaciones de la comunidad puedan dar su opinin, hacer ver sus intereses e, incluso, entregar propuestas. La participacin pblica directa es importante en trminos de educacin pblica en el tema ambiental y en el desarrollo de una cultura democrtica, y es importante como herramienta de control poltico sobre las autoridades. Ms all de una cierta pasividad y dependencia respecto de soluciones externas a los propios problemas, entre la poblacin existe una capacidad nada desprecia-

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como denominador comn la participacin y la negoble de organizarse en torno a problemas y aspiraciones ciacin. sentidos como propios. Sin embargo, esa capacidad Por otra parte, la resolucin negociada de conflictos suele neutralizarse por los sentimientos de impotencia puede contribuir a mejorar la legislacin ambiental, que produce el alto grado de centralismo en la toma de especialmente la definicin y especificacin regional y decisiones. Por lo mismo, la descentralizacin poltica local de normas. Algunas de las acciones a desarrollaren resulta clave. este sentido, son: Finalmente, la cuarta lnea de accin consiste en Elevar la capacidad de interlocucin tcnica de las medidas de fortalecimiento institucional, poltico y tcagencias pblicas y del gobierno regional, especialUn gobierno nico de los gobiernos regionales y locales. mente frente a las empresas. local o regional tcnica y polticamente fuerte y hbil, Elevar la capacidad de inpromete ser un buen mediador, lo que puede acercar a terlocucin poltica de las agencias las partes a un proceso de negociacin de sus diferencias. Por el contrario, un Lo que se observa hoy es pblicas y del gobierno regional, mediador dbil desestimula a las partes una alianza entre el nuevo principalmente frente a la ciudadana local y frente a poderes e intereses a negociar alrededor de l, puesto que Estado y los sectores centrales. Desarrollar esfuerzos y no hay garanta de que pueda contribuir a la implementacin de los acuerdos hegemnicos en la econo- capacidades tcnicas y polticas de logrados. ma de mercado, que son anticipacin de conflictos ambienAl mismo tiempo, ejercer estas ahora en gran medida aut- tales, con el fin de desactivarlos, en especial a travs de la aplicacin de labores de mediacin representa una participativas de oportunidad de descentralizacin nomos respecto del Estado, modalidades poltica de facto en favor de los quedando la sociedad civil evaluacin de impactos ambientales. gobiernos locales o regionales, que relativamente aislada. Todo Pretender que estas evaluaciones de impactos son procedimientos stos pueden estar interesados en parece supeditarse a la meramente tcnicos, es un error que aprovechar15. El poder relativo de negociacin de sus propias polticas, estrategia predominante del podra tener consecuencias graves en programas y proyectos es mayor para crecimiento econmico, El trminos de conflictos ambientales. un gobierno local o regional cuanto ms empatadas estn las fuerzas en tema ambiental no tiene gran Una nota de realismo: cultura poltica chilena conflicto. Los conflictos ambientales prioridad poltica en s deben ser percibidos, por lo tanto, como mismo. Las lneas de accin y recoposibles instancias ventajosas de mendaciones especficas enugestin pblica local. meradas, pueden parecer ingenuas En los Estados Unidos la resolucin si se considera el abismo existente negociada de disputas ambientales est entre la complejidad del desafo y creciendo rpidamente como campo la precariedad de las herramientas de trabajo para los planificadores con que se cuenta en Chile para (planners), ya sea que trabajen en enfrentarlo. organismos de gobierno o en Por una parte, los problemas organizaciones de la comunidad. Han ambientales son inherentemente desarrollado una jerga para referirse a conflictivos, y son conflictivos en estas instancias de planificacin urbana mayor grado que otros problemas y gestin ambiental locales. Hablan de sociales o pblicos: es difcil los conflictos NIMBY16 y de los concuantificarlos, identificar sus flictos LULU1718. Los mecanismos y fuentes o responsables, precisar formas para resolverlos que los quines se benefician y planners estn planteando, tienen
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quines se perjudican con ellos, as como individualizar sus causas. El conocimiento cientfico sobre los problemas ambientales y sus causas como en general el conocimiento cientfico es hipottico, por lo que el diseo de las normas ambientales e instrumentos de poltica para enfrentarlos es en parte discrecional, arbitrario o poltico. Adems, los problemas ambientales, por su fuerte especificidad territorial, tienden a ser irrepetibles. Por otra parte, en el pas se carece de las destrezas y recursos institucionales, tcnicos y polticos que la gestin de problemas y conflictos ambientales requiere. Se carece del grado de descentralizacin poltica y capacidad local de mediacin y negociacin necesarias. Una cultura y un sistema polticos fuertemente centralistas, verticalistas y poco participativos, como los de Chile, representan una desventaja importante en este sentido. Por ejemplo, el compromiso de los gobiernos centrales con la estrategia econmica con relativo sacrificio del medio ambiente, tiende a imponerse a los gobiernos locales y, especialmente, a los regionales, debilitando la neutralidad que stos requieren para mediar en caso de conflictos ambientales in situ. Sin embargo, el Estado patrimonial, tpico de Chile y de Amrica Latina, est en crisis. La economa y la sociedad ya no estn ni pueden estar en gran medida subsumidos por el Estado, como ocurri tradicionalmente. Los procesos de liberalizacin econmica estn significando una autonomizacin creciente de la economa respecto del Estado, y Chile es el pas que ms camino ha recorrido en Amrica Latina al respecto. Por otra parte, la crisis del Estado del Bienestar ha relajado la fuerza de los mecanismos de inclusin social que puede aplicar el Estado, cosa que en el pasado ste haca inspirado en la idea de democracia sustantiva. La sociedad ha sido, en buena medida, exteriorizada respecto del Estado. Esta autonoma recproca que van ganando los tres polos del sistema poltico Estado, sociedad y economa reclama la definicin de una nueva forma de relacin entre ellos. Lo que se observa hoy es una alianza entre el nuevo Estado y los sectores hegemnicos en la economa de mercado, que son ahora en gran medida autnomos respecto del Estado, quedando la sociedad civil relativamente aislada. Todo parece supeditarse a la estrategia predominante del crecimiento econmico. El tema ambiental no tiene gran prioridad poltica en s mismo, esto es, no tiene prioridad significativa por su importancia para la calidad de vida de la poblacin. Como otros temas, su prioridad depende de que sea percibido como importante para el xito de la estrategia econmica, para la competitividad econmica del pas. El correlato poltico de esta nueva realidad, es una suerte de democracia elitista en que el juego poltico se reduce a las capas dirigentes, y donde la negociacin entre los representantes polticos del Estado y los empresarios es crucial. La poblacin tiene que elegir entre propuestas cerradas o empaquetadas en el mercado electoral, quedando inactiva hasta la prxima eleccin. La marcada percepcin de la poblacin de una gran distancia entre los intereses de la gente y los temas de discusin de los polticos, es as explicable. Hoy es comn que se hable de los problemas de gobernabilidad cuando se analizan las democracias contemporneas. Se los define como los que afectan la relacin entre sociedad civil y Estado. En los pases desarrollados, el debilitamiento del Estado del Bienestar, primero, y el descrdito relativo en que han cado los sistemas electorales ltimamente, junto al surgimiento de nuevos movimientos y demandas organizadas a nivel de sociedad civil
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Entonces, lejos de evitar o ignorar los conflictos, (medio ambiente, regionalismo, feminismo y otros simiconviene canalizarlos, asumirlos como realidad inevitalares), explican la emergencia de los problemas de ble, y sacar provecho de ellos en trminos de desarrollo gobernabilidad en las ltimas dos a tres dcadas. Pero en democrtico, conocimiento ambiental e Chile, y en general en Amrica Latina, la Lo habitual es que se inventiva tecnolgica y empresarial sociedad civil no parece tener la fortaleza ni la autonoma frente al Estado como intente evitar que los para resolverlos. Estamos frente a una suerte de paradoja de la para, en principio. hablar de problemas ambientales gobernabilidad para el tema problemas de gobernabilidad. Al menos ambiental, laque es generalizable a en el caso del medio ambiente, lo que den lugar a conflictos otros mbitos de la gestin pblica: el existen son ms bien problemas de abiertos, Pero eso hecho de no tener problemas de gobierno. Hay una marcada debilidad de puede tener un alto gobernabilidad constituye una de la capacidad de gestin ambiental por parte del Estado, ms que fricciones con costo: los afectados por nuestras principales desventajas desde el punto de vista del sustento poltico de la sociedad civil. los impactos amuna gestin ambiental efectiva que La autonomizacin relativa de los bientales, muchas avance en la solucin de los problemas tres polos del sistema poltico abre la veces grupos de esca- ambientales que afectan la calidad de interrogante sobre cul ser su futura vida, la conservacin ambiental y la relacin, as como sobre los problemas sos recursos, asisten al competitividad. Parece conveniente de gobernabilidad que seguramente deterioro de su calidad constituir o fortalecer una sociedad surgirn de los desajustes entre polos civil que sea capaz de plantear con que se irn volviendo relativamente ms de vida o del ambiente fuerza exigencias tanto al Estado coautnomos. Pero eso es an algo que natural y de los recurmo a la economa de mercado sobre pertenece al futuro, ya que los elementos problemas ambientales (y otros). De tal sos naturales que bsicos del Estado patrimonial siguen forma, llegar a tener conflictos y prooperando: el clientelismo, la cooptacin, sustentan su economa, blemas de gobernabilidad en materia y la pasividad de la poblacin. La pasien ausencia de un ambiental puede ser una meta adecuavidad se refiere tanto a su falta de orgada para Chile. sistema de gestin nizacin como al hecho de asignar la responsabilidad de la solucin de sus ambiental pblico que Una nota de optimismo: la problemas a terceros, especialmente al pudiera protegerlos. destacado la especificidad lo ambiental Hemos centralidad de territorial de los Estado y, crecientemente, a las empreproblemas ambientales y su carcter inherentemente sas. La pasividad no es, sin embargo, un conflictivo. Tambin hemos sealado el rpido cambio rasgo absoluto. Es alimentada por el centralismo, que de escenario cultural e internacional en que estos promueve la resignacin y, en cierta medida, el problemas y conflictos debern enfrentarse: mayor fatalismo. No ha surgido una estructuracin poltica conciencia ambiental y mayores presiones distinta que la tradicional, porque la cultura poltica internacionales. La estrategia del avestruz chilena no ha cambiado radicalmente. esconder la cabeza tiene lmites tal vez ms severos Dado tal esquema poltico y patrones culturales, y que lo que muchos imaginan. Problemas y conflictos considerando el carcter inherentemente conflictivo de tendern a multiplicarse. los problemas ambientales, tal vez la mejor forma de La descentralizacin poltica y territorial es el camiconseguir una gestin estatal ambiental de relativa imno principal para enfrentar el desafo que representan los portancia y trascendencia es estimulando la explicitacin conflictos ambientales in situ. Dos factores pueden alide los intereses y puntos de vista conflictivos que los mentar un grado prudente de optimismo al respecto. impactos ambientales suscitan. Lo habitual es que se El primero es que los conflictos ambientales generan intente evitar que los problemas ambientales den lugar a la necesidad y, a la larga, una demanda por mayor poder conflictos abiertos. Pero eso puede tener un alto costo: de gestin y decisin desde las mismas localidades y los afectados por los impactos ambientales, muchas territorios en que ocurren. Esta demanda por descentraveces grupos de escasos recursos, asisten al deterioro lizacin vendra a llenar un vaco importante del proceso de su calidad de vida o del ambiente natural y los de descentralizacin poltica: la oferta de descentralizarecursos naturales que sustentan su economa en ausencia de un sistema de gestin ambiental pblico que pueda protegerlos.
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cin que ha hecho el Estado no ha encontrado eco en una demanda por mayor descentralizacin ni en el uso de los recursos de descentralizacin existentes por parte las comunidades territoriales '''.Hasta qu punto la oferta de descentralizacin es real, en el sentido de poner al alcance de las comunidades y sus organizaciones una mayor cuota de las decisiones que afectan sus vidas? El segundo factores el contexto de mayor conciencia y vigilancia ambientales, tanto nacional como internacional, que hace ms factible que se equilibren las fuerzas de las partes enfrentadas en los conflictos //; silu. Las comunidades locales y los grupos que las integran pueden ahora encontrar importantes aliados externos para su causa. Como el inmovilismo propio del empate de fuerzas a nadie conviene, los distintos actores envueltos terminarn favoreciendo la descentralizacin, requisito para aplicar formas negociadas y ms eficientes de resolucin de conflictos ambientales difcilmente reducibles a soluciones-tipo. En los cambios fundamentales que est sobrellevando nuestra sociedad, un derrotero importante ha sido la descentralizacin relativa de las decisiones econmicas en favor de mecanismos de mercado, reservando para el Estado las funciones de regulacin y de proteccin del bien comn. En todo el mundo se estn explorando las regulaciones ambientales econmicas o de mercado. El contenido de estas regulaciones va expresando los cambios que estn ocurriendo en relacin a los lmites ticos y valricos sobre el medio ambiente que la sociedad, a travs del Estado, impone al despliegue de las fuerzas econmicas. Estas regulaciones representan tambin la bsqueda de formas ms eficientes y claras de gestin estatal para hacer frente a un desafo que parece rebasar la capacidad de los sistemas regulatorios y de fiscalizacin convencionales. En forma parecida, la descentralizacin poltica y territorial en favor de los gobiernos locales, de los ciudadanos y sus organizaciones, resultan indispensables para enfrentar y canalizar adecuadamente los conflictos ambientales /;; si tu. Una comunidad local con poder para negociar las compensaciones o beneficios de desarrollo que contrapesen los impactos ambientales negativos, es la situacin ms favorable para la resolucin oportuna, justa y conveniente de los conflictos ambientales20.AD
Notas (1) Nuestro inters est centrado en los conflictos in situ entre empresa que desarrollan proyectos productivos que impactan el medio natural, comunidades locales y autoridades, los que se diferencian de los conflictos de enfoque. (2) O consumo de recursos naturales no renovables. (3) Geisse, Guillermo y Sabatini, Francisco (1993)Por qu La Escondida?. Ambiente y Desarrollo Vol IX N e3. (4) La idea de compatibilizar crecimiento y conservacin incluye: un juicio cientfico compartido (aunque siempre provisorio) sobre los lmites de intervencin posible de los ecosistemas: y acuerdos sociales sobre hasta qu punto los costos ambientales y el deterioro de la calidad de vida son compensados por los aumentos en los niveles de vida asociados al crecimiento econmico. Por lo tanto, el concepto de compatibilizacin no es objetivo ni inmutable, correspon diendo ms bien a un consenso abierto a modificaciones. (5) Bingham discute detalladamente los pros y contras de la resolucin negociada de conflictos ambientales, basado en un estudio de diez aos de aplicacin de estas tcnicas en los Estados Unidos. Bingham, Gail. (1986). Resolving Environmental Disputes: A Decade of Experience. Washington, D.C.: The Conservation Foundation. (6) Jacobs, Harvey & Richard Rubino. (1988). Predicting the utility of environmental mediation: natural resource and conflict typologies as a guide to environmental conflict assessment. Working Paper Series N9. Institute for Legal Studies, University of Wisconsin -Madison. (7) McCarthy, Jane y Shorett, Alice. (1984). Negotiatmg Settlements: A Guide to Environmental M ediation. New York: American Arbitration Association. (8) Gorczinsky, Dale. ( 1 9 9 1 ) . Insider's Guide to Environmental Negotiation. USA: Lewis Publishers. (9) Susskind, Lawrence; Bacow, Lawrence & Wheeler, Michael. (1983). Resolving Environmental Regulatory Disputes. Rochester, Vermont: Schenkman. (10)Los factores de costo son, por cierto, tambin un criterio que contrapesa las opciones tcnicas. (11) Ver ref. nota 8. (12) El desplazamiento de profesionales y tcnicos entre este servicio, las consultoras que trabajan para las empresas y los equipos tcnicos de las agencias pblicas, es un aspecto que debe evaluarse cuidadosamente. (13) Resolve, Informativo N e23. (19 91 ) . Centerfor Environmental Dispute Resolution, Washington, D.C. (14) Banco Mundial. (1992). Informe sobre el Desarrollo Mundial 1992; Desarrollo y Medio Ambiente. Washington. D.C: Banco Mundial. (15) Sabatini, Francisco. (1993). Empresas estratgicas: agentes claves en el nuevo dinamismo regional. Ambiente y Desarrollo Vol. IX N S3; Vergara, Patricio. (1993). Proyecto Candelaria en Atacama: Cmo transformar el riesgo ambiental en oportunidad de desarrollo. Ambiente y Desarrollo Vol IX N g3. (16)NIMBY: Not in my back yard (no en mi patio trasero). (17) LULU: locally unwanted land uses (usos de suelo localmente ndeseados) (18) Una extensa bibliografa sobre NIMBYs y LULUs se puede encontrar en Horah, Jan y Scott, Heather. (1993). NIMBYs and LULUs (Not-ln-My-Back-Yard and Locally-UnwantedLand-Uses). CPL Bibliography N e 302. USA: Council of Planning Librarians. (19) Arocena, Jos. (1989). Descentralizacin e iniciativa: una discusin necesaria. Cuadernos del CLAEH #51. CLAEH: Montevideo. (20) Idealmente, esas negociaciones deben iniciarse antes que comience el proyecto productivo. El proyecto minero Red Dog de la empresa Comineo en el norte de Alaska, es un ejemplo de buenas relaciones entre empresas y comunidad local basadas en la consideracin plena de los intereses de cada parte. Ver McLean, Ron y Hensley, Willie. (1994). Mining and Indigenous Peoples: The Red Dog Mine Story. Publicacin del International Council on Metals and the Environment. Ottawa: ICME.

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