"Sinaes" Contraditórios

Gladys Beatriz Barreyro & Jos Carlos Rothen
SINAES CONTRADITRIOS: CONSIDERAES SOBRE A ELABORAO E IMPLANTAO DO SISTEMA NACIONAL DE AVALIAO DA EDUCAO SUPERIOR
GLADYS BEATRIZ BARREYRO* JOS CARLOS ROTHEN**
RESUMO: As posies no debate sobre a avaliao da educao superior, que se iniciou na dcada de 1980, oscilam entre consider-la como um processo interno de autoconhecimento institucional ou como ferramenta de regulao das instituies pelo Estado e/ou pelo mercado. Nesse contexto, o artigo trata do processo de elaborao e implantao do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES) no governo de Luiz Incio Lula da Silva. Mostra-se que, na lei que o institui, esto presentes concepes antagnicas de avaliao e que essa recebe influncias dspares como a do Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB) e a do Exame Nacional de Cursos (ENC). Conclui-se que o SINAES tem o mrito de sinalizar uma mudana na concepo da avaliao com foco no mercado para a nfase na melhoria da qualidade. Contudo, a indefinio do modelo de avaliao adotado mostra as oscilaes da poltica de educao superior do governo Lula. Palavras-chave: Educao superior. Avaliao da educao superior. Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES). Regulao e avaliao. Controle da educao superior.
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Professora da Escola de Artes, Cincias e Humanidades da Universidade de So Paulo (USP). E-mail: gladysb@usp.br Professor do Mestrado em Educao Superior do Centro Universitrio do Tringulo (UNITRI). E-mail: jcrothen@bol.com.br
Educ. Soc., Campinas, vol. 27, n. 96 - Especial, p. 955-977, out. 2006

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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SINAES contraditrios: consideraes sobre a elaborao e implantao...
CONTRADICTORY SINAES:
CONSIDERATIONS ON THE
ELABORATION AND IMPLANTATION OF THE
NATIONAL HIGHER EDUCATION EVALUATION SYSTEM
ABSTRACT: In the debate on the evaluation of higher education, which began in the 1980s, positions oscillate between considering it as an internal process of institutional self-knowledge or as a tool for the State and/or the market to regulate the Institutions. In this context, this paper deals with the process of elaboration and implantation of the National System of Higher Education Evaluation (SINAES) in the government of Luiz Incio Lula da Silva. It shows that the law presents antagonistic conceptions of evaluation, which receive divergent influences from the Program of Institutional Evaluation of Brazilian Universities (PAIUB) and the National Test of Courses (ENC). It concludes that SINAES has the merit to signalize a change from the conception of evaluation centered on the market to an emphasis on quality improvement. However, the lack of a clear definition of a model to be adopted shows the lack of clarity in the higher education policies conducted under Lulas administration. Key words: Higher education. Higher education evaluation. National System Of Higher Education Evaluation (SINAES). Regulation and evaluation. Higher education control.
Introduo
avaliao assume, h trs dcadas, em diversos sistemas educacionais, o status de temtica privilegiada na agenda da educao superior. O modelo de Estado que comea a se tornar hegemnico no mundo ocidental, a partir de ento, questiona o financiamento pblico de algumas instituies sociais, como as universidades. Essa instituio que, at ento, garantia sua qualidade pela sua prpria excelncia, tendo como base a autonomia e uma forte tradio de auto-regulao enfrenta uma crise de legitimidade, porque a prpria condio do conhecimento como bem social questionada, pela incorporao da lgica de mercado a mltiplos aspectos da vida social.1 As instituies so impelidas a cumprir um papel-chave no novo modelo econmico-social: Todos tm interesse na qualidade da universidade, entre outras razes porque a cincia-tecnologia tornou-se mercadoria-chave, ao lado do trabalho, da acumulao de capital (Sguissardi, 2006, p. 4).
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Concomitantemente emergncia de processos de mundializao e globalizao, tem-se dinmicas de intercmbio, cooperao e mobilidade de recursos humanos que, junto mercantilizao da educao superior, introduzem a competitividade entre os sistemas, especialmente nos pases desenvolvidos, de cuja nova tendncia o processo de Bolonha,2 desencadeado pela Comunidade Europia em 1999, um exemplo. A avaliao na educao superior indissocivel desses cenrios, mas pode cumprir funes diferentes, de acordo com os valores do sistema no qual est inserida, pois diferentes paradigmas epistemolgicos a fundamentam, segundo a educao seja concebida como bem pblico ou com uma lgica de mercado (Dias Sobrinho, 2004). Algumas das finalidades da avaliao tm sido: oferecer parmetros que garantam a qualidade da educao para os usurios e os empregadores, favorecer a melhoria da qualidade dos servios, servir de instrumento de prestao de contas, estimular e regular a concorrncia entre instituies, implantar mecanismos de controle do investimento dos recursos pblicos, supervisar a iniciativa privada na proviso de um bem pblico, reconhecimento de crditos entre programas e aptido para receber recursos pblicos (Rodrguez Gmez, 2004, p. 2). Diferentes autores tm desenvolvido estudos e modelos tericos para analisar esses usos da avaliao. Na Amrica Latina: avaliao como controle versus avaliao como produo de sentidos/emancipatria (Dias Sobrinho, 2002), avaliao como garantia pblica de qualidade versus avaliao para a melhoria da qualidade (Stubrin, 2005), avaliao como regulao versus avaliao democrtica (Contera, 2002), entre outros. Tais concepes podem se sintetizar em duas vertentes: as que permitem identificar a avaliao como controle, respondendo a uma lgica burocrtico-formal de validade legal de diplomas e habilitaes profissionais em mbito nacional, e as com funo formativa/ emancipatria, sob uma lgica acadmica, com o intuito de subsidiar a melhoria das instituies. A histria da avaliao brasileira da educao superior est inserida nesse contexto. Neste artigo far-se- um balano crtico da elaborao e implantao do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior ( SINAES ) no governo Lula, procurando explicitar as concepes de avaliao adotadas e identificar avanos e retrocessos nesse processo.
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A avaliao da educao superior no Brasil

Diversos programas e propostas, que antecedem sano da Constituio de 1988, compem a pr-histria da avaliao da educao superior; desses, destacam-se o Programa de Avaliao da Reforma Universitria (PARU), em 1983; o relatrio da Comisso de Notveis, em 1985, e a proposta de avaliao no anteprojeto do Grupo Executivo da Reforma da Educao Superior (GERES), em 1986. A perspectiva que prevalecia a avaliao quantitativa e objetivista antecipava as comisses de especialistas para a avaliao de cursos de graduao e a aplicao de testes padronizados aos concluintes (Bertolin, 2004, p. 68), que seriam procedimentos utilizados depois de 1996. Em 1988, a Constituio Cidad incorpora a avaliao, pois, ao mesmo tempo em que declara a educao livre iniciativa privada, prev que ela est submetida ao cumprimento das normas gerais da educao nacional: a autorizao e avaliao de qualidade pelo poder pblico (art. 209). Como reao s concepes quantitativistas, criado, em 1993, o Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB), produto do trabalho da Comisso Nacional de Avaliao das Universidades Brasileiras, composta por membros de entidades representativas do setor3 (PAIUB, 1994). O Programa caracterizava-se como uma proposta de auto-regulao e concebia a avaliao como institucional (o foco era a prpria instituio), a adeso era de carter voluntrio e propiciava a participao dos prprios integrantes. Previa a criao de uma comisso de avaliao no interior de cada instituio, que elaboraria um projeto de auto-avaliao. Embora tendo a sua origem nas prprias Instituies de Educao Superior (IES), o Ministrio da Educao (MEC) era quem financiava e realizava a (meta) avaliao dos projetos, inspirados no Documento Bsico de Avaliao das Universidades Brasileiras. Essa forma de avaliao corresponde concepo formativa/emancipatria, baseada na auto-regulao, na qual a participao da comunidade acadmica fundamental, como aconteceu de fato tanto na criao quanto na implementao da proposta. O PAIUB chegou a ser desenvolvido por algumas universidades4 e, sem ser extinto formalmente, foi relegado pela adoo do Provo, em 1997. No governo Fernando Henrique Cardoso, o ento ministro da Educao, Paulo Renato de Souza, implantou uma sistemtica de avaliao desenvolvida de acordo com as necessidades da poltica de
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educao superior. Este processo estava sendo implementado, tendo como mola propulsora as reaes da comunidade acadmica e da sociedade. As propostas apareceram num conjunto de atos legislativos que foram sendo editados ao longo de todo o governo, estabelecendo a competncia do MEC na avaliao peridica dos cursos de avaliao, implantando o Exame Nacional de Cursos (ENC Provo), dispondo sobre a avaliao de instituies e cursos e atrelando a renovao de reconhecimento de cursos aos resultados do Provo e da Avaliao das Condies de Ensino. O Provo foi o instrumento de avaliao privilegiado, uma vez que os outros (Avaliao das Condies de Oferta, para os cursos, e Avaliao Institucional, para as IES) tinham menor destaque na divulgao oficial, sendo os seus resultados utilizados para efeitos regulatrios no reconhecimento de cursos de graduao. A implantao desses instrumentos ocorreu na mesma poca da aprovao da LDB, a qual determinava que a autorizao de funcionamento de instituies e o reconhecimento de cursos seriam por prazo limitado e vinculados realizao de avaliaes (art. 46). Essas mudanas, introduzidas pela LDB e com a sua posterior regulamentao, permitiram a expanso do ensino superior pela via privada. O Provo foi um mecanismo de regulao estatal com critrios relacionados ao mercado, com estabelecimento de rankings que estimulavam a concorrncia entre as IES. Apesar das normas preverem punies nos casos de resultados negativos no Provo, na prtica no houve nenhum efeito punitivo, seno de divulgao miditica e publicitria em procedimentos de auto-regulao tpicos do mercado.
A elaborao do SINAES5
Na proposta do programa de governo da coligao Lula Presidente, a avaliao foi um aspecto destacado nas polticas para a educao superior, sendo um contraponto autonomia institucional. Pretendia-se que a avaliao da educao superior fosse alm da viso neoliberal, a qual estimula a concorrncia entre as instituies e a regulao pelo mercado consumidor. A avaliao compreendida como instrumento para o planejamento e a interveno do Estado, visando melhoria do desempenho dos alunos e melhoria do sistema de ensino (Coligao Lula PresiEduc. Soc., Campinas, vol. 27, n. 96 - Especial, p. 955-977, out. 2006
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dente, 2002, p. 4). Entendia-se que a nova proposta deveria ser inspirada nas experincias anteriores, entre outras, a do PAIUB (p. 29). No clima de primeiro ano de governo, foi criada a Comisso Especial de Avaliao da Educao Superior (CEA),6 com prazo de 120 dias para elaborar propostas e subsdios para alterao da Avaliao da Educao Superior. A comisso foi composta por representantes da Secretaria da Educao Superior (SESu,) do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), da Unio Nacional dos Estudantes ( UNE ) e de especialistas ligados s universidades pblicas e privadas.7 Observa-se, na composio da comisso, a predominncia do perfil acadmico de seus integrantes, especialmente das universidades pblicas que participaram de experincias de avaliao no mbito do PAIUB. Nesse momento, a questo apresentada para a opinio pblica referia-se validade da realizao ou no do Exame Nacional de Cursos. So representativas desse debate as posies de Cristovam Buarque, na poca ministro da Educao, e a de Otaviano Helene, ento presidente do INEP autarquia ligada ao prprio MEC e executora das avaliaes , mostrando dessa forma, publicamente, as diferenas no interior do prprio Ministrio. Buarque (2003), em texto intitulado Avaliando a avaliao, defendia a necessidade da avaliao da educao superior. Apesar de ressalvar que o Provo era um instrumento parcial de avaliao, afirmava que a proposta de avaliao institucional implantada na Universidade de Braslia (UNB), na sua gesto como reitor dessa Instituio, teve o seu complemento com a implantao do Provo, pelo seu antecessor Paulo Renato Souza. Em contraposio postura do ministro, que defendia a continuao do Provo, Helene (2003) publicou, no site do rgo, o artigo O INEP e as avaliaes, afirmando que o Provo era severamente criticado, principalmente pela forma de divulgao dos resultados.8 Em 2 de setembro de 2003, a CEA apresentou publicamente a sua proposta, sendo a avaliao institucional o seu centro. A nfase da concepo avaliativa exposta est na preocupao com a tomada de conscincia sobre a instituio, conseguida pela participao coletiva em todo o processo, o que lhe outorga carter formativo e de aperfeioamento individual e institucional. O processo estaria centrado na auto960

avaliao, realizada no interior das instituies, com subcomisses internas que avaliariam os diferentes cursos. Outros dados para a avaliao seriam advindos de um exame do Processo de Avaliao Integrado do Desenvolvimento Educacional e da Inovao da rea (PAIDEIA), aplicado a uma amostra de alunos de segundo e do ltimo ano das instituies, com o intuito de analisar os processos educativos em cada rea de conhecimento, alm de informaes estatsticas coletadas regularmente pelo MEC. A auto-avalio seria completada com um momento de avaliao externa realizada por membros da comunidade acadmica e cientfica, por meio de visitas in loco, com o objetivo de contrastar as informaes provindas do relatrio de auto-avaliao institucional (CEA, 2004). O relatrio final, derivado das variadas instncias, seria remetido ao rgo encarregado da avaliao, criado para tal fim: a Comisso Nacional de Avaliao da Educao Superior (CONAES). A difuso da proposta gerou um debate divulgado pela imprensa,9 destacando as opinies de ex-membros do governo anterior que haviam participado da elaborao e implantao da sistemtica de avaliao, tais como o ex-ministro Paulo Renato Souza, a ex-presidente do INEP, Maria Helena Guimares de Castro, e a ex-conselheira do CNE, Eunice Durham. Defendiam a viso neoliberal da avaliao como controle, mediante a classificao das instituies e cursos, baseada no resultado do Provo, e criticavam a avaliao institucional por consider-la subjetiva, enquanto que o resultado das provas era considerado objetivo.10 A imprensa11 divulgava idias a favor da manuteno do Provo. O ministro Buarque afirmou, ento, que era a favor do ranking de instituies utilizando no apenas a prova como critrio.12 No sentido de reverter a tendncia da avaliao estritamente emancipatria defendida pela CEA, Buarque entendia que Duas coisas ficaram meio patolgicas: uma achar que o mtodo de avaliao (o Provo) perfeito e outra achar que uma proposta feita por uma comisso, pela qual eu tenho o maior respeito, j o documento que vai substituir a avaliao anterior (O Estado de S. Paulo, 8 set. 2003). No dia 2 de dezembro de 2003, o ministro encaminhou Cmara uma nova proposta de avaliao, no mais intitulada SINAES, mas SINAPES (Sistema Nacional de Avaliao e Progresso do Ensino Superior), divulgada em um folheto de 10 pginas com uma redao mais prxima utilizada em propaganda denominado IDES. A nova gerao na avaliao da Educao Superior Brasileira.
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Nessa nova proposta, o resultado final da avaliao seria expresso pelo ndice de Desenvolvimento da Educao Superior (IDES), inspirao no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) das Naes Unidas. O IDES seria composto por quatro ndices: 1) a avaliao do ensino (medido atravs das caractersticas e produtividade do corpo docente), 2) a avaliao da aprendizagem (apresentada como uma evoluo do Provo e adotando caractersticas do Paidia), 3) a avaliao da capacidade institucional (que estaria centrada na infra-estrutura) e 4) a avaliao da responsabilidade social (que destacava as atividades de extenso universitria). A proposta de Buarque buscou conciliar algumas das idias da CEA por exemplo, a realizao de um exame nacional por amostragem com a manuteno da sistemtica de fazer ranking das instituies, somado um elemento prprio: a responsabilidade social. Na discusso da concepo de avaliao a ser adotada, as duas propostas tinham fundamentos opostos: a CEA defendia a avaliao emancipatria, o IDES apoiava-se na avaliao somativa, tendo o seu resultado expresso em um nico nmero, induzindo o ranking das instituies. Treze dias aps a apresentao da proposta do ministro para debate na Cmara, editada a Medida Provisria (MP) n. 147/2003. Esta, alm de no respeitar a dinmica da discusso proposta pelo prprio MEC, no faz nenhuma referncia ao IDES, nem a nenhum outro ndice. Preservam-se apenas os quatro aspectos que comporiam a avaliao do sistema (ensino, aprendizagem, capacidade institucional e responsabilidade social) e a existncia de duas comisses ministeriais (em lugar da CONAES ): uma executiva e outra deliberativa, as quais implementariam a avaliao. Na MP, foram fortalecidos o MEC e o INEP como os principais agentes da avaliao, sendo omissa em relao a aspectos importantes, como a avaliao da ps-graduao, e dbia ao definir de quem seria a atribuio de divulgar os resultados.13 Como virtude dessa MP, destaque-se, no artigo 11, que o resultado da avaliao seria expresso em trs nveis (satisfatrio, regular e insatisfatrio): dessa maneira, o resultado final da avaliao no facilitaria a criao de rankings. No incio de 2004, o presidente Lula realizou uma reforma ministerial, trocando, entre outros, o ministro da Educao, assumindo Tarso Genro, em 27 de janeiro de 2004. Na Cmara dos Deputados, o relator do projeto de Lei de Converso da MP apresentou proposta que
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alterou totalmente o contedo da MP n. 147/2003. Ao ser aprovada no Congresso Nacional, a lei recebeu o nmero 10.861 e foi sancionada pelo presidente da Repblica, em 14 de abril de 2004. Posteriormente, ela foi regulamentada pela Portaria do MEC n. 2.051, de 9 de julho de 2004.
A lei e as suas fontes

Apesar de a Lei n. 10.861/04 resgatar o nome Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES) utilizado na proposta da CEA e do documento dessa Comisso preceder lei no site do INEP, 14 uma anlise mais apurada mostra importantes diferenas entre ambos, assim como a influncia das experincias anteriores de avaliao em pontos importantes da lei. As questes analisadas a seguir pretendem identificar na lei as origens, filiaes e diferenas no que diz respeito a) funo da avaliao, b) definio das agncias principais da avaliao, c) ao foco da avaliao, d) ao exame de desempenho acadmico e e) divulgao dos resultados, realizando comparaes entre o texto da Lei n. 10.861/04, o Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras, o ENC-Provo, o texto IDES. A nova gerao na avaliao da Educao Superior Brasileira, a MP 147/03 e a proposta da CEA Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior, bases para uma nova proposta de avaliao da educao superior brasileira. a) Funo da avaliao Na proposta da CEA, a funo principal da avaliao entendida como emancipatria, e o agente principal a comunidade interna das IES, como no PAIUB; por sua vez, na lei, a funo o controle e os agentes principais so as agncias do Estado (Rothen & Shulz, 2005), que a constituem numa lei hbrida (Bertolin, 2004). b) Agncias da avaliao Enquanto no governo Fernando Henrique, o INEP tornou-se o rgo governamental responsvel pela avaliao da educao superior,15 na proposta da CEA era prevista a criao da Comisso Nacional de Avalia963

o da Educao Superior (CONAES) como o ncleo coordenador e executor da avaliao. Mas, na lei aprovada, a CONAES tem menos atribuies que as previstas na proposta, pois as atribuies de coordenar e executar so divididas respectivamente entre a CONAES e o INEP (Rothen & Shulz, 2005). Quanto divulgao dos resultados da avaliao, na proposta da CEA seriam divulgados pela CONAES; j na legislao, o responsvel o MEC. Ressalta-se que na Lei n. 10.861/04 ignorada a sugesto da CEA de atribuir as seguintes competncias CONAES: oferecer apoio tcnico s instituies, realizar a articulao entre os instrumentos de avaliao e analisar os resultados globais, tendo sofrido um esvaziamento de funes que a transformaram de uma agncia executiva em uma consultiva (Barreyro, 2006). c) O foco da avaliao Apesar de no terem sido desenvolvidas, a legislao promulgada16 na gesto do ex-ministro Paulo Renato inclua as anlises do sistema nacional para subsidiar polticas de educao superior. Tambm a proposta da CEA atribua essa funo CONAES. Na Lei n. 10.861/04, essa atribuio reduziu-se prescrio de que a avaliao deve orientar a expanso de sua oferta (art. 1, 1). Na proposta da CEA, o foco da avaliao so as instituies, sendo a avaliao de cursos e o PAIDEIA apresentados como instrumentos da avaliao, subsidirios avaliao institucional (CEA, 2004, p. 125). O documento resgata a idia do PAIUB de que a avaliao sempre institucional, propondo sua realizao a partir de dez dimenses que envolvem todas as funes da instituio.17 O SINAPE, institudo pela MP n. 147/03, determinante na configurao final da lei, pois inclui os trs eixos: as instituies, os cursos e a prova que sero constitutivos do modelo final do SINAES. Deve-se a ela a re-incorporao da avaliao de cursos, destacada no documento sobre o IDES: a base da avaliao do processo de ensino ser o conjunto de informaes relativas ao corpo docente contidas na Avaliao das Condies de Ensino (p. 4), recuperando, inclusive, o nome do instrumento desenvolvido durante a gesto de Paulo Renato. Por sua vez, a Lei n. 10.861/04 prev que ser realizada a avaliao das instituies de educao superior, dos cursos de graduao e do
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desempenho acadmico de seus estudantes (art. 1). Dentro do estabelecido pela lei, cada uma das avaliaes pode ser realizada de maneira independente, sendo que para cada uma delas atribudo um conceito numa escala com cinco nveis (art. 3, 3). Assim, a Lei n. 10.861/04 foca o objeto da avaliao nas instituies, nos cursos e nos estudantes, recuperando aspectos parciais de cada uma das experincias avaliativas anteriormente realizadas, re-configuradas, mas exclui a meno explcita anlise global dos resultados do sistema que estava prevista na desarticulada sistemtica de avaliao vigente, at a sano da lei que instituiu o SINAES. d) O exame de desempenho acadmico A realizao de uma prova um outro elemento metamorfoseado: Provo/PAIDEIA/ENADD/ENADE. O Provo, aplicado aos estudantes formandos, foi o instrumento privilegiado para avaliar a qualidade dos cursos com vistas regulao e ao controle das instituies pelo mercado. O PAIDEIA, proposto pela CEA, estava orientado a ser um dos instrumentos que fornecesse informaes para os processos da auto-avaliao e da avaliao institucional interna e externa e foi concebido para compreender as dinmicas da formao, do desenvolvimento e da inovao de cada rea e no simplesmente o resultado final (CEA, 2004, p.110-114). Seria aplicado a estudantes, segundo critrios amostrais e em diferentes momentos da formao, organizados por rea e no por curso. Assim, o PAIDEIA seria um instrumento para a avaliao institucional e no o elemento central da avaliao de cursos, como era o Provo. Entre o documento da CEA e a lei aprovada, a MP n. 147/2003 menciona uma avaliao do processo de aprendizagem (art. 1) sem maiores especificaes, apesar de o IDES, no folheto j citado, explicar que o indicador de aprendizagem seria o Exame Nacional de Desempenho do Corpo Discente18 ( ENADD). O folheto tambm informava que a comparao entre a primeira e a segunda prova mostraria o avano realizado pelo aluno graas ao curso, independentemente da formao recebida antes (p. 4). Ao comparar o ENADD com o PAIDEIA, destacam-se as seguintes diferenas: no PAIDEIA, a prova seria aplicada aos alunos do segundo e do ltimo ano; o enfoque seria nas grandes reas e teria como referncia a
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formao e os processos; por sua vez, no ENADD, a prova aplicada aos alunos do primeiro e do ltimo ano, isto , retoma-se o foco do Provo o curso , tendo-se como base da avaliao o desempenho do aluno. J o ENADE, aprovado pela Lei n. 10.861/04, possui poucas caractersticas do PAIDEIA, mantm a idia do ENADD, no que diz respeito s provas no primeiro e no ltimo ano do curso, e admite a utilizao de procedimentos amostrais (art. 5, 2), como no PAIDEIA. O foco o desempenho dos estudantes dos cursos (art. 5). O ENADE, no entanto, no um instrumento da avaliao institucional apenas, como o PAIDEIA, e no a avaliao do curso como o Provo, seno um dos trs componentes da avaliao das instituies. O processo aqui relatado mostra os avatares de uma prova em longa escala aplicada aos estudantes da educao superior e suas metamorfoses, que foi se constituindo como uma colcha de retalhos: de um exame censitrio a um outro por amostragem, de todos os cursos, a reas e a amostra de cursos, de formandos a ingressantes e concluintes. No fim, persiste a avaliao do produto educao, apesar das crticas sucessivas, o que nos conduz s condicionalidades das agncias internacionais de emprstimo (Barreyro, 2004). e) A divulgao dos resultados Na legislao anterior, os resultados, principalmente do Provo, eram apresentados de forma a estabelecer-se um ranking dos cursos e instituies. J a CEA props que a CONAES divulgasse como resultados os pontos fortes e fracos de cada instituio. Com essa sistemtica no seria possvel estabelecer nenhum tipo de ranking; contudo, essa opo no escapa totalmente da viso da educao como mercadoria, pois os resultados divulgados por instituio permitem que o consumidor de educao escolha o melhor curso para ser adquirido. Na MP n. 147/03, artigo 11, estabelecia-se que o resultado da avaliao das IES fosse expresso em um conceito, numa escala de trs nveis, com vis qualitativo: satisfatrio, regular, insatisfatrio. A opo adotada diminua significativamente a possibilidade de se estabelecer ranking. Finalmente, na Lei n. 10.861/04 retoma-se a escala de cinco conceitos a ser atribuda como resultado de cada uma das avaliaes (Institucional, Curso e ENADE). Interessante notar que, alm de reto966
mar a possibilidade do criticado ranking, a lei tambm resgata a possibilidade de compartimentalizao da avaliao, ao prever a divulgao separada dos resultados. O breve apanhado realizado at aqui mostra a persistncia de duas concepes de avaliao: a do PAIUB e a do ENC-Provo e suas metamorfoses. Assim, coexistem na Lei n. 10.861/04 a viso formativa/ emancipatria do PAIUB recuperada pela CEA na proposta de auto-avaliao e a de controle, aferio de produto do ENC-Provo.
Lei aprovada, a polmica continua19

Encerrado o momento legislativo aprovao da lei e edio das portarias de regulamentao , as duas concepes de avaliao continuam coexistindo. Sintomtico dessa indefinio a adoo de concepes divergentes nos sucessivos documentos publicados pela CONAES / INEP; por exemplo, os documentos intitulados Diretrizes para a avaliao das Instituies de Educao Superior e o Roteiro para a Avaliao Interna so mais prximos da concepo emancipatria defendida pela CEA do que da viso regulatria da avaliao. Por sua vez, o documento Avaliao Externa de Instituies de Educao Superior assume a viso oposta. No incio das Diretrizes, os autores do documento vinculam o conceito da avaliao institucional definio presente na proposta da CEA e a seus antecessores como o PAIUB : a avaliao institucional tem a auto-avaliao como central (CONAES/INEP, 2004a, p. 7). Contudo, a vinculao entre avaliao e regulao segue a mesma estrutura presente na proposta da CEA, dividindo o processo em trs momentos: 1) o poder pblico aplica a regulao para a autorizao de funcionamento das IES e credenciamento dos cursos; 2) avaliao realizada autonomamente pelas IES ; 3) o poder pblico, tendo como base o parecer da CONAES, aplica os efeitos regulatrios (CONAES/INEP, 2004a, p. 10). A avaliao, que o segundo momento do processo descrito, tambm foi dividida em trs momentos: 1) Inicia-se com (auto) avaliao institucional coordenada pela Comisso Prpria de Avaliao (CPA) de cada IES. 2) O relatrio da CPA encaminhado para avaliao externa, com o objetivo de corrigir os erros de percepo da avaliao interna. 3) A comisso externa, com base no relatrio interno, encaminha o seu para a CONAES, que ir elaborar o relatrio final (idem, ibid., p. 22).
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Em ltima instncia, os efeitos regulatrios da avaliao teriam como base a auto-avaliao institucional. O documento, Avaliao Externa de Instituies de Educao Superior: Diretrizes e Instrumento, inicia com a afirmao de que a avaliao externa deve ser formativa e, no decorrer do mesmo, separa-se a auto-avaliao da avaliao externa. A justificativa utilizada para esta separao que existiriam dois tipos de referncias: a particular e a universal. Na particular, a definio de padres de qualidade est ligada aos objetivos que direcionam o processo educativo e ao projeto pedaggico e cientfico da IES. Na universal, busca-se identificar a adequao e a pertinncia dos processos de formao, o rigor acadmico e cientfico, a condio social, cientfica e cultural da produo acadmica, a construo da cidadania e o exerccio da democracia (CONAES/INEP, 2005, p. 11). Finalmente, o documento aproxima-se da dinmica da avaliao do governo anterior, na qual se definia um conjunto de indicadores com seus respectivos pesos que possibilitavam a elaborao de um conceito final.
CPA:
a auto-avaliao no SINAES
A avaliao institucional no SINAES recupera a idia do PAIUB e da quanto prescrio de que as instituies elaborem uma proposta de auto-avaliao com a participao ativa dos seus membros. Enquanto no PAIUB a adeso ao programa era voluntria, a auto-avaliao um momento obrigatrio no SINAES. Para a realizao desse aspecto do SINAES, a CONAES apresentou, em 2004, o Roteiro de auto-avaliao institucional. Nesse documento, os assuntos sugeridos para as instituies elaborarem as suas propostas de auto-avaliao so organizados em dez dimenses, correspondentes s estabelecidas na Lei n. 10.861/04 que, por sua vez, recupera as dimenses que estruturariam a avaliao institucional na proposta da CEA. No documento, a CONAES manifesta a idia de que as instituies podem ou no seguir essas dimenses, incorporar ou mudar outras, coerentemente com o enfoque de que a avaliao um processo interno. Para a coordenao da auto-avaliao, a Lei n. 10.861/04 (art. 11) determina a criao de uma Comisso Prpria de Avaliao (CPA), no interior de cada instituio, com representao da sociedade civil e de todos os segmentos da comunidade.
CEA
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A identidade das CPAs depende do grau de autonomia e liberdade que elas possam efetivamente conseguir nas instituies, podendo adquirir caractersticas centralizadoras, burocrticas, utilitaristas ou emancipatrias, dependendo do grau de envolvimento dos atores institucionais e do uso que a auto-avaliao tenha no interior da instituio. Apesar da legislao declarar a autonomia das CPAs em relao aos colegiados e rgos da instituio, o cumprimento desta um ato que depende da vontade poltica institucional e da estrutura organizacional. O carter pblico/ privado e/ou comunitrio/confessional/filantrpico pode ser uma varivel com forte influncia no tipo de CPA que vai ser construda em cada IES. formao das CPAs seguiu um acompanhamento da CONAES, determinando prazos de entrega das propostas/projetos de auto-avaliao. As propostas foram devolvidas s instituies com pareceres cujo fim era prestar orientaes que possam ser teis ao desenvolvimento do trabalho das CPAs (CONAES, 2005). A CONAES pretendeu resguardar a autonomia institucional no que diz respeito a essas propostas/projetos, resgatando os procedimentos do PAIUB e da CEA. Apesar de possveis limitaes e distores, importante o fato da auto-avaliao e as CPAs estarem institucionalizadas em mais de 2.000 Instituies de Ensino Superior, com o seu potencial de apropriao e transformao institucional (Barreyro, 2006).
Contradies que precisam de pontes

Em 9 de maio de 2006, promulgado o Decreto 5.773 chamado pelo prprio Ministrio de decreto ponte entre avaliao e regulao , que havia sido colocado para discusso pblica em fevereiro do mesmo ano. O decreto tinha como papel substituir o Decreto n. 3.860, de 9 de julho de 2001, que dispunha sobre a organizao do ensino superior e regulamentava a Lei n. 9.131/95 nos aspectos relativos aos procedimentos da avaliao. Na prtica, o decreto ponte significa a antecipao de alguns pontos da reforma universitria principalmente ao tratar da organizao da educao superior e tambm uma nova regulamentao do SINAES. O decreto parece ser a tentativa de conciliar as tendncias presentes nos diversos documentos publicados no mbito do MEC/CONAES/
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INEP. Na sua estruturao, o decreto assume a tese defendida pela Comisso Especial de Avaliao na sua proposta, retomada na orientao das Diretrizes para a Avaliao das Instituies de Educao Superior, de que a regulao/avaliao ocorre em trs momentos distintos: a) a regulao pelo poder pblico nas etapas iniciais da autorizao e credenciamento; b) a avaliao e c) a aplicao pelo poder pblico dos efeitos regulatrios da avaliao. Em comparao lei que institui o SINAES, o Decreto n. 5.773/06 traz como novidade que os atos de credenciamento/autorizao e o recredenciamento dos cursos e instituies so de responsabilidade das Secretarias do MEC e do Conselho Nacional de Educao (art. 5 e 6) aspectos que receberam prescries no Decreto n. 3.860/01. O decreto repete que de competncia da CONAES coordenar e supervisionar o SINAES. Repete, tambm, que de competncia do INEP elaborar os instrumentos de avaliao, conforme as diretrizes da CONAES, e lhe atribui a competncia de elaborar os instrumentos de avaliao para credenciamento de instituies e autorizao de cursos, conforme as diretrizes das Secretarias e do CNE (art. 7). A opo adotada no decreto de prever, primeiro, que as Secretarias do MEC e o CNE determinaro as diretrizes para a elaborao de instrumentos de avaliao, tendo em vista o credenciamento, e, segundo, que competncia da CONAES estabelecer as diretrizes para a avaliao das IES e cursos, tem as seguintes dificuldades: a) as diretrizes podem ser contraditrias entre si; b) a diretrizes podem ter como pressuposto concepes distintas de educao superior; c) haver duplicao de esforos governamentais para a realizao de tarefas prximas. No decreto, segue-se a mesma tendncia presente no documento Avaliao Externa de Instituies de Educao Superior de separar a autoavaliao da avaliao externa, retirando assim a centralidade da auto-avaliao. Essa interpretao reforada pelo fato de que, na Lei n. 10.861/ 04, tem-se, no inciso I do artigo 2, a expresso avaliao institucional, interna e externa. Note-se que as duas esto juntas. Por sua vez, no decreto, pargrafo 1 do artigo 58, as duas so apresentadas como processos distintos. Com o decreto ponte, a lei que institui o SINAES re-elaborada: por um lado, retoma o princpio da separao entre a regulao e a avaliao; por outro, refora a viso da separao entre a auto-avaliao e a
970

avaliao externa, deixando transparecer que esta faz parte do processo de regulao e superviso. As conseqncias do decreto na re-configurao do SINAES dependem da maneira como ele ser interpretado e aplicado posteriormente. Consideramos importante que a avaliao seja realizada por rgo distinto do regulador e supervisor pelas seguintes razes: a) como a avaliao exige processos complexos e que requerem o dispndio de muito trabalho, aconselhvel que ela seja realizada por um rgo especializado; b) como a avaliao, a regulao e a superviso moldam uma realidade, a diviso das atividades implica a diluio do poder em determinar os modelos de educao superior a serem adotados. Contudo, entendemos que, devido ao dispndio de esforos e recursos, a avaliao promovida por agncias estatais no pode ser considerada como um processo parte da regulao, como pretendia a proposta inicial da CEA.
Consideraes finais
O SINAES foi estabelecido por uma lei aprovada pelo Congresso e sancionada pelo presidente da Repblica, um ano depois do incio do governo Lula, sendo esse um dos poucos atos legislativos educacionais desse governo. A lei aprovada implica a criao de um Sistema de Avaliao e no de instrumentos isolados estabelecidos por leis, decretos e portarias ministeriais. O SINAES sinaliza uma mudana na concepo da avaliao, passa do foco da concorrncia institucional pelo mercado para o da melhoria da qualidade, afirmando valores ligados educao superior como bem pblico e no como mercadoria (art. 1 1). Mas, o SINAES o resultado da cumulao e da metamorfose. Os trs pilares que constituem o Sistema atualmente so derivados das experincias anteriores: a) a Avaliao Institucional, do PAIUB, b) a Avaliao dos Cursos de Graduao, da Avaliao das Condies de Ensino e c) o Exame Nacional do Desempenho dos Estudantes, do Provo. A cumulao dos mecanismos de avaliao foi realizada sem considerar que cada um deles produto de valores e paradigmas divergentes: a viso formativa/emancipatria do PAIUB, fundada na participao e na autonomia institucional, a viso somativa da Avaliao das Condies de Ensino e o mecanismo de ranking do Provo.
971
A tentativa da conciliao das diferentes concepes de avaliao e de educao superior e a indefinio de qual concepo a adotada como oficial mostram a falta de consenso quanto poltica de educao superior do governo Lula, apesar do manifestado no seu Programa de Governo. Muitas das incongruncias do SINAES so resultado da tentativa de implantar uma sistemtica de avaliao sem qualquer relao com a elaborao de um projeto de poltica de educao superior, isto , sem discusso prvia do tipo de instituies desejado. Quanto aos resultados em si, ainda no possvel avaliar a avaliao, pois, por um lado, o SINAES conseguiu ressignificar o ritual anual de divulgao de resultados do Provo, instaurando um outro tempo, reforando a idia de processo e formao; por outro, no se conseguiu realizar um ciclo completo de avaliao, tanto que os resultados das avaliaes institucional, de curso e dos estudantes, integrados, ainda no foram finalizados. Ao jornal O Estado de S. Paulo, 20 o atual presidente do INEP , Reynaldo Fernandes, afirma temer que o ENADE seja mudado caso o PSDB vena as eleies presidenciais deste ano. Resta saber se esses temores devem ser considerados apenas quanto possibilidade de mudana de partido ou tambm quanto permanncia no governo do prprio PT. Esta dvida origina-se nos avatares ministeriais que evidenciam a falta de consenso no prprio partido no governo, quanto avaliao e s polticas para a educao superior no pas. A prpria Lei n. 10.861/ 04, com a coexistncia de modelos dspares de avaliao que apresenta, pode servir para um ou outro fim, dependendo dos grupos atuantes no Governo e no Ministrio da Educao. Recebido e aprovado em agosto de 2006.
Notas
1. Sobre a crise do Estado de bem-estar social e a implantao do Estado neoliberal, ver Laurell (1995), Sader & Gentili (1995). Sobre a influncia dos organismos multilaterais de emprstimo (Banco Mundial, BID, FMI) na formulao das polticas educacionais, ver Sguissardi (2000), World Bank (2004). A Declarao de Bolonha, assinada pelos ministros de educao da Unio Europia, em 1999, prope a realizao de mudanas nas universidades do bloco para ajustar a formao dos estudantes ao mercado de trabalho, atrair interessados de fora da Unio Europia
2.
972

e desenvolver a mobilidade interna dos estudantes e graduados (Hortale & Gins Mora, 2004, p. 938-960). 3. Da Comisso que elaborou o PAIUB participaram membros de entidades, tais como: Associao Nacional de Dirigentes das Instituies Federais de Ensino Superior, Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras, Associao Brasileira das Escolas Catlicas, Associao Nacional das Universidades Particulares e Associao Brasileira das Universidades Estaduais e Municipais e os seguintes Fruns de Pro-Reitores de Graduao, Pesquisa e PsGraduao e Planejamento, Administrao e Extenso. 46
IES
4. 5. 6. 7.
tiveram seu projeto aprovado em 1994 (PAIUB, 1994).
Esta seo toma como referncia: Barreyro (2004, 2006), Rothen (2003a, 2003b) e Rothen e Schulz (2005). Portarias
MEC /SESU
11, de 28/04/2003, e 19, de 27/05/2003
Comisso presidida por Jos Dias Sobrinho (UNICAMP), com os seguintes membros: professores Dilvo I. Ristoff (UFSC), Edson Nunes (UCAM), Hlgio Trindade (UFRGS), Isaac Roitman (CAPES), Isaura Belloni (UNB), Jos E. Q. Telles ( UFPR), Jos G. de Sousa Jnior (SESU), Jos M. de R. Pinto (INEP), Jlio C. G. Bertolin (UPF), Maria A. S. Zainko (UFPR), Maria B. M. Luce (UFRGS), Maria I. da Cunha (UNISINOS), Maria J. J. Costa (UFPA), Mario P. Pederneiras (SESU), Nelson C. Amaral (UFG), Raimundo L. S. Arajo (INEP), Ricardo Martins (UNB), Silke Weber (UFPE), Stela M. Meneghel (FURB); e pelos estudantes Giliate Coelho Neto, Fabiana de S. Costa e Rodrigo da S. Pereira, representando a Unio Nacional de Estudantes ( UNE). Daniel Ximenes foi o coordenador executivo, assessorado por Adalberto Carvalho, ambos da SESU, e Tefilo Bacha Filho, do Conselho Estadual de Educao do Paran. Helene utiliza como base para a sua crtica o estudo de Rothen (2003b) intitulado O Vestibular do Provo.
CEA
8.
9.O processo de transformao da proposta da tado em Barreyro (2004) 10. O Globo, 18 set. 2003.
no
SINAPES
e depois no
SINAES
pode ser consul-
11. Ver, por exemplo, MEC estuda fim de nota para Universidade (Folha de S. Paulo, So Paulo, 6 set. 2003, O Provo deve ser extinto? No). 12. O Estado de S. Paulo, 7 set. 2003. 13. Ver o inciso
VII
do art. 5 e o art 11.
14 . Verso publicada em maro de 2004. 15. A atribuio prevista na Lei n. 9.448 de 14/3/1997, que transformou o INEP em autarquia, no Decreto n. 3.879 de 1/8/2001, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas do INEP, e no Decreto n. 3.860/2001. Sobre a histria do INEP e da sua transformao em uma agncia de avaliao, ver Rothen (2005). 16. O Decreto n. 2.026/1996 e o Decreto n. 3.860/2001, que substitui o anterior. 17. Por questes metodolgicas, o PAIUB sugeria iniciar a avaliao institucional como nfase na rea de ensino de graduao, ainda que incluindo, nos instrumentos e indicadores, aspectos relativos ao conjunto da instituio (PAIUB, 1994 , p. 15). 18. O nome Exame Nacional de Desempenho do Corpo Discente tambm aparece no Projeto de Lei de Converso MP n. 147, de 15 de dezembro de 2003 (Congresso Nacional, 2004).

973
19. Esta seo toma como referncia Rothen (2006). 20. ENADE mostrar valor adicionado, O Estado de S. Paulo, So Paulo, 18 maio 2006.
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976
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977

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tiveram seu projeto aprovado em 1994 (PAIUB, 1994).

11, de 28/04/2003, e 19, de 27/05/2003

pode ser consul-

do art. 5 e o art 11.

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