EL CONGRESO : HISTORIA CONSTITUCIONAL Y VALORES DEMOCRATICOS Carlos Chipoco*

1.Introduccin a.- La primera gran transformacin: la democracia griega b.- La segunda transformacin: la democracia representativa

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Principios Democrticos y Congreso a.- Gobierno Limitado b.- El Principio de Divisin o Separacin de Poderes b.1. El aporte de John Locke b.2. El aporte de Louis Montesquieu c.- Pesos y Contrapesos o Control y Balance (checks and balances) d.- El Pluralismo Poltico

Introduccin El Congreso, como institucin poltica representativa, es un producto histrico de la voluntad --y sin duda de la lucha-- librada por los hombres y mujeres por imaginar, y finalmente crear, un instrumento de gobierno y de representacin que afirme los principios de libertad, igualdad y respeto mutuo, que alientan la participacin en la vida poltica y la convivencia humana. Con el nombre genrico de parlamento o congreso se designa al cuerpo diferente del Ejecutivo que conjuntamente con ste asegura el gobierno del Estado.1 El parlamento es una de las ms elaboradas y antiguas formas, por medio de la cual, la humanidad ha intentado resolver el dilema de lograr una representacin ciudadana justa y adecuada en la esfera de lo pblico. El
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.- Abogado (Pontificia Universidad Catolica del Peru), Master in Law (Harvard law school), Master of Arts (The Fletcher School of Law and Diplomacy). 1 .- Jaime Vidal Perdomo, Derecho Constitucional General e Instituciones Polticas Colombianas, Bogot, l996, p.135

Congreso pretende resolver la contradiccin entre el origen plural del poder, la soberana de todo el pueblo --ejercido directamente por cada ciudadanoy la necesaria singularidad del acto de gobierno --realizada por el representante electo-- quin sin embargo crea, gracias al mandato conferido por la ciudadana, normas obligatorias para todos en una sociedad. La contradiccin se produce entre el deseo de tomar individualmente cada decisin poltica que pudiera afectarnos y la imposibilidad prctica de dar nuestra opinin de manera permanente y sobre todos los actos de gobierno. La contradiccin se resuelve cuando el congreso como un todo, y sus miembros en especfico, representan, y en se sentido, son los portavoces del pueblo. Tericamente cada ciudadano --al haber elegido a su representante-- dio consentimiento para que acte en su nombre al aprobar leyes de carcter general. La institucin parlamentaria y el congreso son tambin la va ms expandida de organizar el poder en el mundo, prcticamente no hay pas en el orbe sin alguna forma de congreso o parlamento2. Y no se trata de Congresos formales como los que existan en los pases de Europa del Este y la URSS, o todava existen en Cuba, Corea y China. Estamos hablando de Congresos que practican el respeto al Estado de Derecho, a la pluralidad poltica y a las elecciones libres. Lo que algunos autores han denominado la tercera ola de democratizaciones comprende tambien la extensin de la institucin parlamentaria por el mundo. Hoy dia esa tendencia se extiende hacia establecer parlamentos regionales, como el Parlamento Europeo o el Andino en nuestras latitudes. Como se ha dicho, bastaria solo atrasar el reloj 60 aos atrs y encontraremos un panorama constitucional sombro. La Constitucin de Weimar se haba derrumbado, el ingenioso ensayo de Austria con su Corte Constitucional tambien haba cado. Ni los franceses ni los ingleses tenan mucha fe en el poder de las constituciones para imponer lmites al poder. Tampoco un siglo de experiencia latinoamericana haba aportado mucho, las constituciones liberales fueron disueltas o usadas por el caudillismo. Sesenta aos ms tarde el panorama ha cambiado. La fe ilumina en las constituciones escritas, se expande, sobretodo luego de la cada del muro de Berln. Alemania, Francia, Espaa, Italia, Israel, Hungra, Canad y la India tienen tribunales constitucionales poderosos.3 Hoy en dia se discuten incluso textos constitucionales regionales como el de la Constitucin Europea.
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.- Hoy en da, de acuerdo a la Unin Parlamentaria Mundial, existen mas de 259 cmaras en 179 pases.

El Parlamento es igualmente la expresin --sin duda creativa y compleja-- de los ciudadanos por darse un gobierno estable que permita que los asuntos pblicos sean directamente abordados, debatidos y resueltos por las reglas de la competencia electoral y la subsecuente representacin de quin gana, en buena lid, sa competencia. Es por definicin un escenario privilegiado del debate poltico pblico entre mayora y minora, entre gobierno y oposicin, en sntesis entre los grupos polticos que acceden a l. Con sus potencialidades y debilidades expresa fielmente a sus inventores: los propios seres humanos. En stas asambleas, llmense congresos o parlamentos estn presentes por decisin popular, no slo quines ganan las elecciones, sino tambin quines las pierden. Es decir, todas las fuerzas significativas al momento electoral y con la legitimidad obtenida de esa votacin durante el lapso que dure su mandato. Por ello en la doctrina se ha dicho con claridad que el Congreso representa a la Nacin, sin excepcin alguna. Es una va o canal del debate institucional y poltico, as se puede institucionalizar el debate y la confrontacin poltica, que de no existir producira una situacin de estado de naturaleza o anarqua. Se ha sostenido igualmente que -- si se desarrolla plenamente y tiene poder propio--puede ser un impedimento para los golpes de estado, los mismos que cuando son exitosos, son siempre realizados contra poderes del estado entre ellos el congresototalmente desacreditados. An cuando este trabajo es bsicamente jurdico, para analizar al Congreso ha sido necesario acudir a distintas disciplinas acadmicas. En muchas oportunidades hemos tenido que recurrir a aportes realizados desde el campo de las ciencia poltica. El parlamento es un tema del derecho constitucional, en la medida en que la Carta Poltica define las facultades y su ubicacin en el sistema de gobierno del Congreso de la Repblica, y porque expresa la divisin de poderes establecida en la Constitucin. Pero es tambin un tema poltico ya que las facultades formales y reales que puede tener el Congreso son finalmente una opcin poltica --tomada por quines ejercen se poder en una coyuntura determinada-- sobre como distribuir y ejercer la energa poltica de un pas. Se trata de precisar el rol de la asamblea ms representativa de un Estado, y no est dems advertir que el Congreso, siendo

.- Bruce Ackermman, La Poltica del Dialogo Liberal, GEDISA Barcelona, 1999, p.47-48

como es, un poder del Estado, entra dentro del mbito del poder y como tal es objeto clsico de estudio de la ciencia poltica. Algunos autores han pretendido diferenciar los conceptos de Congreso y Parlamento de acuerdo al sistema poltico4. La denominacin de Congreso correspondera al rgimen presidencialista mientras la denominacin de Parlamento a la del rgimen parlamentario. As, se sostiene que el Congreso es una reunin de representantes elegidos, que tienen poderes para hacer leyes, pero no para escoger al Jefe del Ejecutivo; el Presidente o Primer Ministro es escogido por el pueblo. Por el contrario el Parlamento es una reunin de representantes elegidos que aprueban leyes y escogen al jefe del ejecutivo (llamado habitualmente primer ministro). En nuestra opinin, y siguiendo lo consagrado en muchos ordenamientos constitucionales, los dos trminos son en realidad sinnimos e intercambiables, existen regmenes parlamentarios que denominan a sus asambleas polticas: congresos, del mismo modo que existen congresos que eligen al presidente, como es el caso del sistema constitucional en Bolivia5. a) La Primera Gran Transformacin: la Democracia Griega Hasta donde conocemos y de acuerdo a los estudios sobre historia poltica ms elaborados sobre el tema de la democracia, alrededor de la primera mitad del siglo V antes de Cristo, se produjo una primera gran transformacin poltica. Esta revolucin en el pensamiento y la prctica poltica permiti el advenimiento de una original y fascinante forma de democracia de origen griego y ms precisamente ateniense. Se trat de una gran transformacin en las ideas e instituciones polticas vigentes entre griegos y romanos que, por su importancia histrica es comparable a la invencin de la rueda o al descubrimiento del nuevo mundo. El cambio consisti en que varias ciudades - Estado que desde tiempos inmemoriales haban sido gobernadas por diversas clases de lderes no democrticos (aristcratas, oligarcas, monarcas o tiranos) se convirtieron en sistemas en los cules una cantidad sustancial de varones adultos libres tenan derecho a participar directamente, en calidad de ciudadanos del gobierno. Dicha visin sigue constituyendo el ncleo de las modernas ideas democrticas y plasmando las instituciones y prcticas
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.- James Q, Wilson, El Gobierno de los Estados Unidos, Editorial LIMUSA, Mexico, 1992, p.241. .- Wilson, Op. cit. p.241.

democrticas de hoy6. Sartori por su cuenta ha sostenido que denominar a las ciudades griegas de entonces ciudad-estado es un error. Para l la polis griega no constitua en modo alguno la ciudad estado como acostumbramos a llamarla - porque no era de ninguna forma un Estado. La polis era una ciudadcomunidad, una koinomia. Tucdides lo dijo en tres palabras: andres gar polis (son los hombres los que son la polis)7. Lo que caracterizaba a los antiguos era una democracia sin estado. Las diferencias entre las democracias antiguas y las modernas --segn Sartori-- no son slo de tamao, sino que estriban tambin en fines y valores. Existe un largo debate acadmico sobre la libertad de los antiguos y la de los modernos. Sin duda las diferencias existan, para el antiguo era imposible imaginarse la libertad individual, salvo en esferas absolutamente privadas y en ocasiones religiosas8. An cuando hay opiniones diversas: nadie hay quin ponga en duda la similitud de nuestras democracias con la democracia en Atenas en lo siglos V y IV antes de Cristo, incluso en cierta medida en el VI. La palabra es griega, muchas de las instituciones dentro de nuestras democracias son comparables a las atenienses, como lo son los conceptos de libertad, igualdad, solidaridad y justicia9. Lo paradjico es que sabemos ms de las caractersticas de este original invento poltico griego por sus adversarios --sean moderados como Aristteles (384-347 a.c.) o enemigos radicales como Platn (427-347 a.c.)-- que por los propios defensores del sistema de la democracia griega. Para Aristteles la sociedad es naturaleza y no convencin, se trata de algo inherente al hombre mismo, no instituido. Toda sociedad tiende a un bien para interpretar el ser de la polis, el bien no se decide por eleccin10. La teora poltica de la democracia ateniense no se encuentra formulada y recogida en ningn texto fundamental. La lgica bsica de esta constitucin popular --que fue perfilndose en sucesivas reformas-- fue el resultado de un proceso histrico que podemos recomponer bien: igualdad ante la ley, libertad
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.- Robert A. Dahl, La Democracia y sus crticos, Paidos Estado y Sociedad, Buenos Aires, 1991, p.21.

.- Giovanni Sartori, Teora de la Democracia. Los Problemas Clsicos, II volumen, Alianza Universidad, 1988, p. 344.
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.- Giovanni Sartori, Op. cit. p.350. .- Francisco Rodrguez Adrados, Historia de la Democracia, Temas de Hoy, Madrid, 1997, p.11.

10.- Julin Marias, Historia de la Filosofa, Alianza Editorial, Madrid 1993,p.79

de palabra, participacin directa en el gobierno, tribunales populares, etctera. Todas estas libertades y atribuciones existieron como manifestacin de la confianza y la solidaridad del pueblo en sas instituciones que, bajo la gua de polticos democrticos, la ciudad haba conquistado, La democracia ateniense funcionaba sin una declaracin expresa de sus principios fundamentales, aunque pueden encontrarse algunos textos en los que se ensalzan sus logros, como el famoso discurso de la guerra de Peloponeso, en el libro II de su historia. All Pericles entona un verdadero himno a la grandeza espiritual de la Atenas democrtica, ejemplo cvico para toda Grecia11. No existe fundamentacin escrita ordenada y consistente de cmo era el sistema. Sin embargo es posible deducir que los ciudadanos atenienses resolvan, en forma directa y participando personalmente, gran parte de las decisiones pblicas en asambleas tambin pblicas en las hermosas colinas de la Pnyx. Este tipo de gobierno, que supona la participacin individual de cualquier ciudadano ateniense, implicaba iniciales e incipientes afirmaciones de igualdad, incluso antes de que la palabra democracia entrara en vigor los griegos consideraban como caractersticas positivas de un sistema poltico la igualdad de todos los ciudadanos en cunto a su derecho a hablar en la asamblea de gobierno (isogoria) y la igualdad ante la ley (isonomia)12.Quizs ese sea uno de los ms interesantes aportes a la idea an incipiente de igualdad para dar la propia opinin. La naturaleza directa de la democracia ateniense, la exigencia de la participacin directa de los ciudadanos en la cosa pblica, si bien transform la propia nocin del manejo de lo pblico, tambin tuvo diversas limitaciones. Es necesario precisar que era una democracia ms exclusiva que inclusiva. En la ciudad-Estado, muchos de los seres humanos que vivan en sas sociedades no gozaban de los derechos de la ciudadana plena, careciendo de la condicin de sujetos de la poltica y por ende no podan participar de las deliberaciones ni expresar su voluntad con el voto, no slo la mujeres--excluidas hasta el siglo XX-- sino tambin los extranjeros y, obviamente, los esclavos. Esa democracia griega afirmaba el derecho del ciudadano a la participacin poltica directa, pero no reconoca an se derecho como una pretensin universal de libertad e igualdad, o al goce de derechos ya sean polticos o, en lneas ms generales,

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.- Ver al respecto, Carlos Garca Gual,La Grecia Antigua en Fernando Vallespin, Historia de la teora Poltica (1).
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.- Dahl, op. cit. 1991, p.22.

humanos. La libertad era un atributo de los miembros de una ciudad particular y especfica, no de los miembros de la especie humana13. A stas limitaciones se sumaron otras an mucho ms importantes, la mecnica de democracia directa hizo que la democracia griega quede intrnsecamente restringida o limitada a sistemas polticos relativamente pequeos, calculndose en poco ms de cuarenta mil las personas que asistan a las asambleas atenienses14. Dos mil aos despus, con el surgimiento del estado nacional, de escala absolutamente distinta, con millones de ciudadanos, la vinculacin entre democracia directa o griega y pequeo nmero de ciudadanos fue vista como un obstculo irremediable y tuvieron que re-pensarse totalmente los contenidos y caractersticas que deban tener las distintas nociones que caracterizaban a la nueva democracia. Como bien se ha sostenido ste sistema contena limitaciones objetivas insalvables: En las sociedades pequeas, como en algunas pocas de las polis griegas, los ciudadanos se pueden reunir en el gora para discutir y sancionar las leyes. Son los ciudadanos quines directamente se gobiernan y deciden sobre las normas que van a regir sus conductas. Este sistema directo de gobierno implica necesariamente un nmero pequeo de habitantes; no es concebible que cien mil o ms ciudadanos se renan a plantear y discutir sus problemas en la plaza pblica. Se trata pues de una imposibilidad fsica: habra una discusin interminable y, al final de cuentas, slo seran algunos los que realmente participaran y cuyas opiniones tendran importancia15. Existe entonces una contradiccin prcticamente insalvable entre democracia directa y poblacin ciudadana apta para participar en ella. La democracia basada en la participacin personal slo es posible bajo ciertas condiciones; y, en consecuencia, cuando no se dan sas condiciones, la nica posibilidad es la democracia representativa16.
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.- Dahl, op.cit., 1991, p.33. Es, sin embargo, tambien acertado, el comentario : La brillante democracia de Atenas quedaba desvirtuada por la esclavitud (y por la exclusin de las mujeres), Robert Dahl, Despus de la Revolucin, GEPISA, Barcelona, 1999, p. 12.
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.- La poblacin aproximada de la Atenas de Pericles era de 45,000 ciudadanos adultos libres, Alfred Zimmer,The Greek Commonwaelth (Oxford),p. 169-174, citado por Sartori, p. 347.
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.- Jorge Carpizo, El Sistema representativo en Mxico, en Estudios Constitucionales, UNAM, Mxico, 1983, p. 157.
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.- Giovanni Sartori, op. cit., p. 350.

b) La Segunda Transformacin: la Democracia Representativa Es en parte por sa limitacin de la democracia directa que surgi y se desarroll, en un contexto histrico fascinante, una segunda transformacin a partir del siglo XVIII. El nuevo concepto de democracia se va a nutrir de stos hechos nuevos. Existe un perodo histrico muy importante en la creacin de las modernas nociones de la poltica y el derecho que expresan esta segunda gran transformacin histrica. Haciendo un breve recuento de ella podemos mencionar la revolucin inglesa de 1688, por la que se aboli el derecho divino del rey y se estableci por primera vez el predominio del parlamento en el sistema poltico; el desarrollo del comercio, que alter las relaciones sociales tradicionales y suprimi viejas y pesadas barreras a la movilidad individual; la independencia de las colonias britnicas de Norteamrica, que dio paso a la formacin de los Estados Unidos, la primera democracia en un pas extenso; la Revolucin francesa y las guerras napolenicas que conmocionaron Europa entera, la revolucin industrial que provoc nuevos conflictos sociales y oblig a nuevas adaptaciones de los sistemas polticos representativos; las reformas polticas y sociales del segundo tercio del siglo XIX, que anunciaron la difusin de los regmenes democrticos modernos17. Tal y como ms adelante veremos a travs de algunos autores especficos, en ste perodo histrico, se desarroll una cultura poltica distinta que afirmaba una suerte de republicanismo. La creacin de la novedosa teora de la representacin --probablemente el elemento ms importante del cambio-- as como la nocin de la igualdad poltica. Se ha entendido por tradicin republicana un conjunto de ideas y argumentaciones polticas que distan de ser sistemticas y que no se originan en las ideas de la democracia clsica de Grecia, tomando ms bien mucho ms de las ideas de Aristteles y de las experiencias de la Roma republicana y de la Repblica de Venecia. Esta experiencia fue interpretada a fines del renacimiento (...) por Francisco Guicciardini y Nicols Maquiavelo, fue reformulada, replasmada y reinterpretada en Inglaterra y en Estados Unidos durante los siglos XVII y XVIII18. Aunque no asume como suyo todo el pensamiento democrtico griego
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17.- Joseph Colomer, Ilustracin y Liberalismo en Gran Bretaa: J.Locke,D.Hume, los economistas clsicos, los utilitaristas, en Fernando Vallespin Ed. Teora de la Ciencia Poltica No.3, Alianza Editorial, Madrid, 1995, p.11.
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.- Dahl, op.cit., 1991, p. 35.

previo s recogi algunas de sus premisas, entre otras, la nocin de considerar al hombre como un ser por definicin social y poltico. Al igual que los demcratas griegos, los republicanos sostenan que el mejor sistema poltico es aqul en el cual los ciudadanos son iguales en aspectos importantes: ante la ley, por ejemplo, y por la ausencia de toda relacin de dependencia (como la que hay entre amo y esclavo). Adems la doctrina republicana insista en que ningn sistema poltico poda ser legtimo, conveniente o bueno si exclua la participacin del pueblo en su gobierno19. La democracia directa basada en la participacin personal slo es posible bajo ciertas condiciones; y, en consecuencia, cuando no se dan esas condiciones, la nica posibilidad es la democracia representativa. El aporte ms importante de esta segunda transformacin poltica fue la resolucin de la dificultad para la aplicacin en grandes sociedades del principio de democracia directa al modo de las democracias griegas a travs de la creacin de instituciones del gobierno representativo. Sin duda uno de los ms importantes instrumentos de sa representacin fue el parlamento. Desde la Grecia clsica hasta el siglo XVII, la posibilidad de que el ente de gobierno est compuesto, no por la totalidad de los miembros de esa sociedad sino slo por algunos que hagan las veces de sus representados, qued totalmente fuera de la imaginacin, la teora y la prctica poltica. Al margen de la propia evolucin terica --la que en nuestra opinin estuvo representada por Locke y Montesquieu, entre otros-- la prctica de asambleas convocadas por los monarcas o los mismos nobles, con el objeto de tratar temas como impuestos, guerras e incluso la sucesin de los monarcas, ejercit una efectiva forma de elegir representantes de estamentos. Esa prctica de eleccin, an cuando al inicio el mandato fuera imperativo, gener la posibilidad de otorgar voluntariamente a otro la propia participacin en las instituciones polticas. En Inglaterra esa transformacin se redujo pronto a la Cmara de los Lores y la de los Comunes. La consecuencia crucial de aceptar la representacin como una forma democrtica de gobierno fue resolver los problemas de la dimensin del Estado que puede ser expresado por esa forma de democracia. Los ciudadanos a ser representados podan ser muchos ms que los de la clsica ciudad-estado griega. A ello se sumaron nuevas concepciones de los derechos y la igualdad de las personas. En el campo ms propiamente de la cultura poltica se ha sealado
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.- Dahl, op. cit., 1991, p. 36.

que el surgimiento y persistencia de un gobierno democrtico en un grupo o pueblo depende en alguna medida de sus creencias. Si una mayora sustancial (o una minora sustancial) se opusiera a la idea de la democracia y prefiriese otra alternativa, es muy improbable que ese grupo o pueblo llegase a gobernarse democrticamente20. Una de las consecuencias de esta segunda transformacin fue la creacin de la Constitucin, como concepto al mismo tiempo poltico y jurdico que contena el acuerdo de representacin al establecer institucionalmente la democracia representativa. Como documento poltico la Constitucin, expresin tambin del contrato social, organiza y disciplina el mbito y funciones de los poderes del Estado, sus atribuciones, limitaciones y relaciones. Como documento jurdico, se consolida como autntico y supremo derecho del Estado, establecindose como la norma de mayor jerarqua del ordenamiento jurdico21. Se ha mencionado que estos dos valores de la Constitucin, el poltico y el jurdico se corresponden esencialmente con el modelo francs y norteamericano de revoluciones, procesos sociales y consideracin de sus constituciones. As en el modelo francs y europeo --en algn sentido podramos decir lo mismo del proceso constitucional latinoamericano y en especfico el peruano--22 la Constitucin es bsicamente un documento poltico. Por otro lado en la experiencia norteamericana, desde los momentos posteriores a su aprobacin fue considerado como un documento jurdico, con las consecuencias de afirmar la supremaca de la norma constitucional y el control de la constitucionalidad de las leyes y actos del poder. En la democracia representativa la soberana --es decir el poder-- le pertenece al pueblo. El mismo pueblo lo ejerce, a travs de la representacin, y con las facultades y lmites establecidos por la Constitucin. Si el Congreso es electo por el pueblo y tiene entre sus facultades efectivas modificar la constitucin, aprobar leyes y realizar el control poltico, se puede concluir que el Congreso es una de las formas ms importantes mediante la cual el pueblo ejerce su soberana. Si, asimismo, la soberana le pertenece en exclusiva a la ciudadana, el derecho a tener parlamento ser entonces expresin de dicha
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.- Dahl, op. cit., 1991, p.43.

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.- Esta teora ha sido desarrollada con detalle en Roberto Blanco Valdz, El Valor de la Constitucin, Alianza Editorial, Madrid, 1994, p.31 y siguientes.
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Carlos Chipoco, La Constitucionalizacin del Derecho del Trabajo en el Per, Pontificia Universidad Catlica del Per, Tesis de Bachiller en Derecho, 1981.

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soberana. Siendo as la ciudadana tiene, como lo ha sostenido una parte de la doctrina italiana, un "derecho a tener un Parlamento", es decir a ser representada23. Ese derecho es consustancial a la condicin de ciudadano de un Estado siendo consecuentemente un derecho humano24.El establecer como es la distribucin del poder en un Estado es de mucha importancia para los derechos humanos, el poder absoluto, sin congreso o con congreso sumiso genera un gobierno tambin absoluto, con facilidad para alentar la arbitrariedad. No se puede hablar de respeto a los derechos ciudadanos fundamentales s se transgrede se derecho ciudadano. El Parlamento es as una de las formas a travs de la cual el pueblo ejerce la soberana. La Constitucin, tal y como la conocemos luego de la Constitucin norteamericana crea el Congreso. En efecto, dada la imposibilidad de una consulta diaria a la ciudadana, ella delega en el Congreso parte de su poder. Como lo sostiene acertadamente el Tribunal Constitucional espaol, "en su doble condicin de representantes del pueblo espaol, en quin reside la soberana y de titulares de la potestad legislativa, las Cortes Generales (es decir el parlamento) hacen realidad el principio de la democracia representativa, a saber, que los sujetos de las normas sean, por va de la representacin parlamentaria, los autores de las normas, o dicho de otro modo, que los ciudadanos sean actores y autores del ordenamiento jurdico25.Tal y como lo dice la carta alemana, los derechos humanos, derechos fundamentales obligan en forma vinculante y de aplicacin inmediata al Congreso de la Repblica. El Congreso es as la va mediante la cual la ciudadana crea el orden jurdico post-constituyente, ejerciendo el llamado poder constitudo. Esta
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.- Andrea Manzella, Il Parlamento, Il Mulino, Bologna, 1977, p. 16.

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Pacto de Derechos Civiles y Polticos: artculo 25: Todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artculo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: (a) participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; (b) votar y ser elegidos en elecciones peridicas, autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores; (c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad a las funciones pblicas de su pas. Por su parte la Convencin Americana de Derechos Humanos indica en su artculo 23: Derechos Polticos. (1) Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades; (a) de participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; (b) de votar y ser elegidos en elecciones peridicas autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores; (c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad,, a las funciones pblicas de su pas.
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.- Sentencia del 15 de febrero de 1990(STC 24/1990), citada en Jorge Rodrguez Zapata, Teora y Prctica del Derecho Constitucional, Tecnos, Madrid, 1996, p.412.

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institucin ejercita as una funcin de mantenimiento y actualizacin de la soberana popular y un rol de contra-poder respecto a otros poderes del Estado. El Congreso es tambin una va posible de vinculacin entre el Estado y la sociedad civil. Ubicndose, no slo como un poder del Estado, sino como un derecho del ciudadano, puede constituir una garanta transversal de los otros derechos fundamentales26. Es con sta segunda gran transformacin de la nocin de democracia y la aceptacin terica y prctica de la representacin que la historia de la democracia y del Parlamento se entrelazan definitivamente histricamente. Pero adems de expresar un derecho ciudadano, el Congreso es por su origen electoral un rgano del pueblo27. La eleccin popular y universal de los miembros del Parlamento permite afirmar que son elegidos para representar, y en consecuencia sustituir, para las funciones establecidas en la Constitucin, a la ciudadana a travs de un mecanismo de democracia indirecta. En especfico el Congreso de la Repblica es el "rgano representativo que ejerce el Poder Legislativo", an cuando "no es sta la funcin exclusiva pues tambin desarrolla funciones de control continuado del Gobierno y de colaboracin en la orientacin poltica y en la formacin de otros rganos constitucionales, y en ciertas ocasiones, funciones jurisdiccionales"28. El Poder Legislativo se define usualmente como aqul rgano o entramado de rganos que desempean bsicamente la tarea de elaborar, reformar o derogar las leyes29. Es as un rgano de representacin poltica y de democracia indirecta. Algunos lo definen como "una asamblea o un sistema de asambleas en cuya base hay un "principio representativo", variadamente especificado, que determina los criterios de su composicin"30. El Congreso norteamericano (an cuando en su origen y desarrollo inicial muy vinculado a la experiencia inglesa y la de las asambleas de colonos) as
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.- Andrea Manzella, Il Parlamento, Il Mulino, Bologna, 1977, p. 17. .- Andrea Manzella, Il Parlamento, Il Mulino, Bologna, 1977, p.17-19. .- Fundacin Toms Moro, Diccionario Jurdico Espasa, Espasa Calpe, Madrid, 1994, pg.719-720. .- Fundacin Toms Moro, op.cit., pg.762. .- Bobbio, Matteucci y Pasquino, Diccionario de Poltica, Siglo XXI Editores, Madrid, 1995, p. 1124.

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como los parlamentos europeos fueron sin duda fuentes inspiradoras de los parlamentos latinoamericanos. Todos ellos tuvieron su precedente histrico en las asambleas estamentales medioevales. Sin embargo es importante precisar que el advenimiento y la consolidacin de la monarqua absoluta signific una ruptura muy fuerte entre una y otra experiencia. Asambleas estamentales medioevales y congresos tienen un parntesis en el estado absolutista, que luego permite que la poltica sea un juego nacional y se planteen representaciones nacionales. Las asambleas estamentales eran expresin de la divisin del poder estatal y la concentracin de la representacin en la institucin del monarca supuso el paso de la divisin a la unidad estatal. No es extrao por ello que los ltimos Estados Generales previos a la Revolucin Francesa de 1879 se celebraran en 1614 y las ltimas Cortes Castellanas, previas a las Cortes de Cdiz de 1812, se reunieran en 1665. La llamada "discontinuidad histrica" que la monarqua estableci entre los parlamentos medioevales y los parlamentos modernos permiti un proceso unificador y centralizador del poder estatal, las monarquas absolutas fueron a su modo unificadoras. Pero todo ello produjo tambin un cambio en la idea de representacin. Mientras los parlamentos medioevales eran estamentales y estaban vinculados a la conservacin de los privilegios de los brazos feudales, los parlamentos modernos, surgidos de las revoluciones eran nacionales, como el rgimen que sustituan y representaban al conjunto de los ciudadanos libres e iguales en derechos, a diferencia de las asambleas estamentales que las precedieron. As como en su momento el estado fue slo y exclusivamente Luis XIV, el parlamento moderno representa a todo el cuerpo social31. Tenemos as que paradjicamente el Estado Absolutista fue el preludio cuasi necesario de la nocin del Estado democrtico nacional. La voz parlamento contiene ya su raz etimolgica con referencia a la palabra. El Parlamento es un lugar donde se usa la palabra. Esta referencia sino incorrecta slo contempla parcialmente la acepcin original del trmino. El origen debe encontrarse en el verbo parlamentar, si bien tiene una misma raz, es diferente en su contenido, por cunto incorpora una intencin explcita de negociacin y llegar a acuerdos.32 El Congreso es una imagen espejo de nuestro sistema poltico33. . Parlamento significa conversacin. Lo empleaban las rdenes
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.- Miquel Caminal Badia, coord., Manual de Ciencia Poltica, Tecnos, Madrid, 1996, p. 374-376. .- Snchez Serrano, Las Minoras de la Estructura Parlamentaria,CEC, Madrid, l995, p.51-52

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.- Woll Peter, The Congress, USA, 1985, fs.16.

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monsticas para las conversaciones de los monjes despus de la cena, posteriormente adquiri un significado ms poltico, viniendo a denominar lo que hoy podramos llamar Conferencias internacionales o contactos entre el monarca y sus nobles ( Como Enrique III a Inglaterra). Su origen es econmico y se basa en las convocatorias reales para poner impuestos (no taxation without representation) fue el lema que los convoco34. Pero la pugna por establecer el parlamento no fue --ni por asomo-solamente terica. En el campo de las ideas el parlamento es tambin el resultado histrico de la pugna poltica que, durante el siglo XVIII y principios del XIX, enfrent a las fuerzas democrticas contra la autocracia y gener revoluciones, con su secuela de guerras y muertes, en toda Europa y en las Amricas. El objeto de sta disputa fue conceder a los representantes del pueblo una participacin decisiva en la formacin de la voluntad poltica, poniendo de lado la voluntad exclusiva y excluyente del rey y los privilegios del orden feudal. Con el advenimiento del nuevo orden --Congreso incluido-- se esperaba "el amanecer de una era nueva y mejor"35. Dos modelos fundamentales que permiten explicar las caractersticas histricas de diversos parlamentos son el britnico y el continental: (a) en su matriz britnica, sobre todo a partir de las reformas electorales de 1852, se consagra la "soberana" del parlamento, considerndose que el Monarca, desde el punto de vista legal, tambin forma parte del mismo, evitndose con ello la oposicin entre ste y aqul. Se otorga a la Cmara de los Comunes un rol hegemnico y se ubica a la Cmara de los Lores en una posicin subalterna; (b) en el modelo continental, en especial el francs, el Parlamento surge como reaccin al Antiguo Rgimen, convirtindose en el nico y excluyente depositario de la soberana nacional y en el rgano representativo por excelencia36. Pero un Congreso realmente existente no es slo lo que la doctrina o incluso la Constitucin diga de l. Es fundamentalmente una realidad viva y en permanente movimiento. As, es producto de una correlacin de fuerzas polticas y sociales especficas, que se expresa a travs de elecciones primero y luego a travs de la accin de la sociedad civil, teniendo efectos directos
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.- Enrique Albarez Conde........p. 40. .- Hans Kelsen, Esencia y Valor de la Democracia, Barcelona, Guadarrama, 1977. .- Enrique Alvarez Conde, Curso de Derecho Constitucional, Tecnos, Madrid, 1993, p.42.

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sobre los congresistas, despus de todo est compuesto por representantes polticos que aspiran a representar a la ciudadana. Por ello, el papel real, el rol que efectivamente ocupe en la sociedad depender de su propia accin y conducta y de la direccin y papel que los grupos o el grupo mayoritario sepan darle a sus decisiones. La existencia de un Congreso con plenas facultades y en funcionamiento es un componente fundamental de la democracia Definiendo a la democracia, se dir que est caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quin esta autorizado a tomar decisiones colectivas y con qu procedimientos.37, por ello ser tan importante el rol real y efectivo que las fuerzas en l representadas le den, su naturaleza misma de depositario de la soberana popular puede ser real o falsa a partir de la conducta poltica y el papel que le hagan jugar a la institucin parlamentaria los propios parlamentarios. No existe una Constitucin propiamente dicha --tal y como lo puede reconocer el constitucionalismo moderno-- sin la precisin de la divisin de poderes y la constitucionalizacin de un rgano representativo como el Parlamento. Cul es la esencia, el telos de una Constitucin escrita?. Por lo pronto le corresponde una funcin de orden al fijar las reglas de juego segn las cules, por una parte, se desarrolla el proceso poltico que no es sino la lucha por el poder poltico en el Estado- ,y, por otra, se forma la voluntad estatal obligatoria. Pero por otro lado, la constitucin promueve la libertad de los destinatarios del poder o ciudadanos al establecer las normas que distribuyen las funciones estatales entre los diferentes detentores del poder la famosa tcnica de la separacin de poderes38. Pero las instituciones no son slo lo que ella pretendan ser, sino lo que las sociedades les permitan ser, por lo que la propia cultura democrtica que manejan los otros poderes y los propios ciudadanos determinar la suerte y el poder del parlamento. Existen diversas visiones sobre el papel efectivo y el rol poltico del Congreso. Entre estas teoras, entre las que tienen un mayor desarrollo e importancia, podemos citar : a) La teora de la fuerza del Ejecutivo (Citados por Rieselbach: James Burns, Congress on Trial (New York: Harper, 1949); James M. Burns, The Deadlock of Democracy (Englewood Clifs, NJ, Prentice Hall, 1963), Joseph Clarck, Congress. The Sapless Branch (New York: Harper and Row, 1964)) Los proponentes de sta teora son pesimistas sobre la capacidad de gobierno del Congreso. Ellos subrayan la necesidad de resolver apremiantes problemas polticos, econmicos y sociales y niegan que el
37

.- Norberto Bobbio, El Futuro de la Democracia, Plaza Janes Editores, Espaa, 1985, p. 21. .- Karl Loewestein, Teora de la Constitucin, Ariel Derecho, Barcelona, 1986, p. 151.

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parlamento pueda contribuir significativamente en la formulacin de polticas. En esa visin el ejecutivo es un fcil catalizador del progreso, mientras el Congreso, dados su estructura y procedimientos puede slo impedir la innovacin. Siendo una institucin descentralizada, fragmentada, representando mltiples intereses es incapaz de actuar decisivamente. Es mucho ms fcil para ella oponerse que crear, reaccionar que inventar. Como consecuencia de ello es imprescindible reducir la capacidad legislativa para apoyar al Ejecutivo; b) La teora de los partidos responsables (Citados por Rieselbach: American Political Sciencie Association, Committee on Political Parties, Toward a More Responsible Two Party System,New York, Rinehart, 1950; y Richard Boling, House Out of Order, New York, Dutton, 1965). Una alternativa para poder enfrentar los casos de obstruccionismo es la promocin de una disciplina y cohesin de los partidos polticos responsables, que faciliten la iniciativa del ejecutivo. Los miembros del congreso pueden actuar disciplinada y responsablemente para promover los cambios legislativos y las propuestas de polticas ms adecuadas, renovando los procedimientos para hacerlos ms flexibles y rpidos frente a las demandas planteadas por la situacin del pas; c) La teora de la interpretacin "literal" de la Constitucin (James Burham, Congress and the American Tradition, Chicago, Regnery, 1959). Lo que para los promotores de las dos primeras teoras son vicios, para los partidarios de esta teora son en realidad virtudes. Ellos rinden homenaje a la tradicin escrita de los checks and balances y a la separacin de poderes establecida en la Constitucin. El Congreso debe restringir la bsqueda de poder del ejecutivo, tanto durante la formulacin de polticas como durante la implementacin de las mismas, favorecen procedimientos que protegen el derecho de hablar, de tener acciones, promover la deliberacin y supervisar la administracin; d) La supremaca del Congreso (ALfred de Grazia, Republic in Crisis, New York, Federal Legal Publications, 1964; y Alfred de Grazia, coord. Congress, The first Brach on Goverment, Washington DC, American Enterprise Institute, 1966)39. Los partidarios de sta opcin reafirman la centralidad del Congreso e incluso proponen una extensin de su poder ms all de los lmites de la propia propuesta "literal". Consideran el Congreso como la primera rama del Gobierno y favorecen cambios procesales que permitan poner al congreso en el centro de las decisiones polticas del estado. Consideran ms apropiado para la eficacia del Estado un Congreso que propone y una administracin que dispone en acuerdo estricto con los deseos legislativos. Mientras la primera y
39

.- Leroy Rieselbach, Congressional reform: the changing modern Congress, Congressional Quarterly Inc,, Washington DC, 1994, p. 14-7 y 22).

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la segunda teoras enfatizan la accin, las otras dos llaman la atencin sobre la cautela y el consenso. Las teoras pro-ejecutivo buscan minimizar la accin independiente del Congreso, mientras las pro-legislativo buscan maximizarlas. En general se trata de como enfrentar los problemas que plantean stas diversas teoras tratando de desarrollar una alternativa que, reconociendo la importancia poltica de un Congreso fuerte, remarque igualmente la necesidad de eficacia, por ello, en nuestra opinin, es ms realista buscar una optimista mezcla de responsabilidad, capacidad de respuesta y control ciudadano que permita al Congreso sobrevivir y trabajar efectivamente. Como algn autor ha sostenido el problema no radica tanto ni exclusivamente en el Congreso, sino en cada legislatura y en el sello que las mayoras y minora logran darle 40. Es tambin cierto que existe una tendencia nacional --quizs heredada de Espaa-- que nos alienta a criticar a las instituciones pblicas, bsicamente por incomprensin de su rol para el pas, instituciones que parecen sin sentido, existiendo mucho antes del nacimiento de los ciudadanos, perodos de facto en donde la ausencia del Congreso podra haberse visto como poco notoria han alentado esa visin negativa de la institucin parlamentaria. En parte esto tambin se debe a que se le demanda al Congreso el ejercicio de funciones para las cuales hoy no est preparado, como fiscalizar un ministerio con recursos humanos y materiales mucho ms importantes que los que tienen un grupo parlamentario o un parlamentario slo. Cmo fiscalizar si no se cuenta con el personal preparado para ello y sin el acceso a la informacin que permita desarrollar esas actividades. Algunas opciones, desarrolladas por ejemplo en el discurso del golpe de estado de abril de 1992 en el Per, consideran al Parlamento, por su competencia de poder con el ejecutivo, su lgica de debate prolongado, de publicidad, de pasos predeterminados y de costos excesivos, como una entidad anquilosada y en consecuencia no preparada a resolver problemas con agilidad y eficacia. Con lo que se concluye fcilmente que el parlamento no permite la realizacin de las polticas del gobierno41. Esta reflexin --que podemos llamar anti-parlamentaria-- considera que el ejecutivo debe ser, por razones de modernidad, el ente bsico, cuando no exclusivo de poder en la sociedad. Esta
40

.- Jos Ramn Montero, Parlamento y opinin pblica: las percepciones y los niveles de apoyo de las Cortes Generales, en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, No.2, Enero - Abril, 1989, Madrid, p.65-66.
41

.-Sin lugar a dudas ni el Parlamento, ni el Poder Judicial son hoy por hoy agentes de cambio, sino ms bien freno a la transformacin y el progreso, Mensaje Presidencial del 5 de abril de 1997, en El Comercio, 6 de abril de 1997, p. A4.

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opcion se alimenta igualmente de las criticas generales a la institucin parlamentaria, confundiendo equivocadamente una critica temporal (a quienes son los actuales representantes) con una critica institucional, al parlamento como institucin. Otras opciones consideran ms bien que en la sociedad moderna de lo que se requiere no es de un parlamento minusvlido o reducido sino un parlamento moderno, gil, eficaz, transparente, sin ataduras partidistas y fiscalizador. La velocidad de las transacciones econmicas, la enorme densidad de las funciones de control que tiene el Estado deben estar distribuidas entre agentes de origen diverso, entre instituciones de funcionamiento distinto y separadas para poder realizarse con efectividad y sobretodo con seguridad jurdica. El establecimiento de un ordenamiento jurdico bsico y estable es esencial para la inversin y para el desarrollo. Sobre todo ahora tenemos conciencia de la complementariedad del Estado y el mercado: aquel es esencial para sentar las bases institucionales que requiere ste42 2.Principios democrticos y Congreso

En el mbito constitucional el parlamento hace realidad diversos principios del orden democrtico y del derecho constitucional, podemos citar entre los ms importantes: el de gobierno limitado, la divisin de poderes, el de los llamados pesos y contrapesos o control y balance ("checks and balances"), as como el de la pluralidad poltica. Todos estos principios permiten entender mejor --y por ende justificar plenamente-- la necesidad poltica y jurdica as como el rol constitucional de la institucin parlamentaria. Permiten tambien poder mejorar la actual institucin, pues estos principios deben estar plenamente expresados en la regulacin constitucional del Parlamento, en la ley de organizacin interna, su Reglamento y en las practicas del funcionamiento parlamentario. a.- Gobierno Limitado En la democracia el Congreso es una rama del gobierno limitada, con poderes enumerados, limitando sus capacidades a las acciones que expresamente le otorga la Constitucin y la ley. La autoridad del Congreso proviene del pueblo pero est totalmente limitada por las competencias que expresamente le seala la Constitucin. En el diseo de la primera Constitucin
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.- Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo en transformacin, Washington DC, 1997, p.4.

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escrita, la norteamericana, los constituyentes o framers queran un gobierno nacional fuerte y efectivo, una garanta para la eficacia real de gobierno. La propia nocin de "Presidente", una evidente copia democrtica de la nocin de rey, alude a sa voluntad de gobierno fuerte y eficaz. Sin embargo, influenciados por las debilidades humanas que anunciaba Locke --y que antes de l mencion Hobbes--, se preocuparon tambin por evitar que se concentrara el poder en manos de una sola persona o grupo de personas o en una sola institucin. Esa limitacin poda ser obtenida por la divisin de poderes as como por los controles internos y de cada poder frente al otro, como veremos ms adelante. Pero era crucial para la estabilidad del sistema la afirmacin de que el gobierno constitucional es siempre un poder limitado. Es decir debe existir una clara frontera a su conducta, una lnea demarcatoria establecida por el propio ordenamiento institucional al especificar funciones, atribuciones y obligaciones de diversas instituciones constitucionales. E igualmente existe un lmite infranqueable en el respeto a los derechos personales, lmite objetivo e inobjetable de la funcin de gobierno, cualquiera que sta sea dentro de un rgimen democrtico. En un Estado de Derecho, bajo un rgimen constitucional, hay actos que ni an la mxima autoridad gubernamental puede realizar. La regla fundamental que gobierna la autoridad del Congreso es el lmite que la Constitucin le ha puesto a sus poderes. Los poderes del Estado--y en ste caso el Congreso, son poderes enumerados y facultades limitadas por la Constitucin. La doctrina ha sostenido tambin que no slo son facultades las enumeradas sino tambin, por excepcin, aquellas que razonablemente las impliquen como necesarias para la realizacin de sus fines. Adems de las nociones de equilibrio y control, es necesario precisar que el ejercicio del Poder Legislativo y de los otros poderes, en una democracia constitucional, por definicin no es ilimitado. Las instituciones de un estado de derecho deben asumir, en su diseo y funcionamiento prctico, el principio de que el constitucional es siempre un gobierno limitado. Los lmites estn determinados por el respeto de la Constitucin, pero adems por respeto a los derechos fundamentales y a las bases de un estado de derecho, con divisin y control de poderes, as como a las reglas pre-establecidas, de manera de no transgredir el principio que el democrtico es un gobierno de las leyes y no de las personas. La forma ms directa como esto se expresa es, en primer lugar en el principio que sus poderes son exclusivamente los enumerados en la

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Constitucin, estando imposibilitado cualquier poder de excederlos43. Esta nocin de gobierno limitado tiene tambin que ver con la obligacin de respetar los derechos de los individuos, el ejercicio del poder parlamentario no puede, en ningn caso, alterar o transgredir los derechos fundamentales 44. Es un principio general del derecho pblico, en especial el constitucional, que los poderes de las instituciones son exclusivamente las expresadas en la Constitucin o en las leyes y no ms que ellas. Es decir, en el derecho constitucional las facultades institucionales son siempre taxativas. No es aplicable el principio del derecho privado de que nadie est impedido de hacer aquello que la ley no prohibe. El principio n dubio pro libertate, aplicable para las personas, no es aplicable a las facultades institucionales. El Gobierno es limitado y en ste caso el Congreso est autorizado a hacer en forma exclusiva y excluyente slo aquello que expresamente le permite hacer la Constitucin, su Reglamento o las leyes de desarrollo constitucional de sus facultades. Esta limitacin objetiva de la institucin es una garanta ciudadana, pues impide el ejercicio del poder al libre arbitrio de quien lo detente, incluso siendo el origen de la institucin el sufragio popular. Expresa la nocin que la propia democracia y el poder emergente del sufragio debe tener lmites insalvables, en orden a proteger la institucionalidad democrtico constitucional toda y en especial los derechos fundamentales de los ciudadanos. As entendida la nocin de gobierno limitado o gobierno de las leyes y no de las personas permite darle continuidad histrica y seriedad a la legislacin peruana. La frondosa e inservible maraa legal con cerca de 30,000 leyes, no se ha debido a la falta de educacin legal de nuestros antepasados ni al deseo impulsivo de hacer leyes. Tiene ms bien que ver con gobiernos de facto o semi-facto que se sostienen sobre la nocin de que todo lo pasado fue malo y en consecuencia hay que crear nuevas leyes para cambiar la realidad. Nada ms lejano de la realidad, pues las leyes por s solas, no cambian la realidad sino ms bien las expresan de una u otra manera. Las posibilidades de ordenar esa abundante e inconexa legislacin, se ven recortadas por la accin del Congreso, el mismo que muchas veces ve limitada su accin, no por autocontrol, sino por
43

.- La Corte Suprema de los Estados Unidos precis la Constitucin en se sentido, "Consistente con el principio de que ste es un gobierno limitado, un gobierno de poderes enumerados, el Congreso no tiene poderes inherentes para dar legislacin domstica" Kansas vs. Colorado (1907).
44

.- Los derechos fundamentales son la base sobre la cual se ha construido la doctrina del estado de Derecho, "o sea, del estado que no slo ejerce el poder sub lege, sino que lo ejerce dentro de los lmites derivados del reconocimiento constitucional de los llamados derechos "inviolables del individuo", Norberto Bobbio, El Futuro de la Democracia, Plaza Janes Editores, Espaa, 1985, p. 23.

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las rdenes impartidas desde palacio, o por la presion de grupos de interes no debidamente registrados como grupos de looby. Existe una paradoja crucial en el derecho constitucional moderno, aun cuando la mayora decidiera actuar contra los derechos de la minora, no podra, su conducta seria ilegitima, por la limitacin de poder inherente a la democracia. b.- El principio de divisin o separacin de poderes La nocin de divisin o separacin de poderes es una de las ideas ms brillantes y de los inventos institucionales mas funcionales que se han producido en la historia de las ideas polticas. La doctrina de la separacin de poderes establece que la libertad de un ciudadano de un Estado puede ser asegurada slo si una cantidad de poder que puede ser dirigida al abuso, es prevenida por una divisin de la autoridad gubernamental, en autoridad de gobierno, autoridad judicial y autoridad legislativa45. Con el desarrollo del Estado durante el siglo XIX y XX se le critic como una institucin que obstaculizaba el buen gobierno y se le intent relativizar. Un ejemplo de ello es la aun persistente practica en regmenes como el Cubano o el de Corea del Norte de usar el parlamento como un adorno de la funcion de poder real. Hoy en da las nocin de separacin o divisin de poderes ha cobrado auge, pues se trata de imponer lmites a los poderes del Estado de manera que no slo amparen la libertad individual sino tambin proporcionen ciertas seguridades de estabilidad a la inversin privada y extranjera. El ms reciente informe del Banco Mundial sobre el Estado, reitera la importancia de la divisin de poderes para el desarrollo: se necesitan mecanismos formales de control, anclados en las instituciones estatales bsicas. El poder puede dividirse ya sea entre los rganos judiciales, legislativos y ejecutivos del Estado, o entre las autoridades centrales, provinciales y locales. Cunto ms amplia es la separacin de poderes, mayor es el nmero de instancias de control que pueden evitar las medidas estatales arbitrarias46 La divisin de poderes, elemento sustancial de la doctrina constitucional, es uno de los fundamentos del nacimiento y concesin de atribuciones al Congreso como institucin poltica. La propia nocin de Estado de derecho est asociada a sta divisin o separacin de poderes, pues uno de los temas ms
45

.- Rautembach y MalHerbe, Constitutional Law, Lex Patria, Johannesburg, 1995, p.59.

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.- Banco Mundial, Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1997.El Estado en un Mundo en Transformacin, Washington, 1997, p.8

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importantes de la teora del Estado democrtico es la bsqueda de "evitar una peligrosa concentracin del poder y un exceso de dirigismo centralizado en una comunidad organizada y dotada de suficiente fuerza de integracin. Precisamente, la divisin de poderes en la organizacin del Estado pretende crear un sistema de ejercicio moderado y controlado del poder, mediante la distribucin y coordinacin de las competencias estatales"47. Son diversos los autores que han expuesto la necesidad histrica de controlar, frenar y dividir el poder. Al respecto se ha dicho con acierto que el "telos" de la Constitucin liberal (la moderna Constitucin del Estado burgus de derecho) es en primera lnea, no la potencia y brillo del Estado, no la gloire, segn la divisin de Montesquieu ... sino la liberte, proteccin de los ciudadanos contra el abuso del poder pblico48. Tambin se ha sostenido que la doctrina de la separacin de poderes es "uno de los dogmas polticos ms famosos que constituye el dogma del constitucionalismo moderno"49. En la teora, en mi modesta opinin, dos son los aportes ms importantes al desarrollo de ste concepto: el de John Locke y el de Louis Montesquieu. La obra de estos autores ha devenido en paradigmtica de toda la teora del Estado liberal. Hay una cierta unanimidad doctrinal en relacin con la paternidad de ambos autores del principio de separacin de poderes, an cuando es objeto de debate la importancia del aporte de uno frente al otro50. b.1. El aporte de John Locke Es indudable que el desarrollo del pensamiento liberal generado por la obra de Locke es esencial para entender la existencia de la institucin parlamentaria tal y como hoy la conocemos. Mientras Thoms Hobbes fue un autor poltico de transicin en la constitucin del pensamiento liberal clsico, John Locke (Wrington,Somerset, 1632-Oates, Essex, 1704) es ms bien el fundador del mismo. En efecto, Hobbes con su nocin del contrato social poniendo fin al estado de naturaleza que afirma la condicin del hombre como
47

.- Enrico Pascucci, "La Aparicin del Estado de Derecho: limitaciones al poder y separacin de poderes", El Estado de Derecho en la Espaa de hoy, Seccin de Filosofa del Derecho de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislacin, Actas Editorial, Madrid, 1996, p.82
48

.- Carl Shmitt, Teora de la Constitucin, Alianza Universidad, Madrid, p.138. .- Karl Loewenstein, Teora de la Constitucin, Ariel, Barcelona, 1986, p. 54

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.- Roberto Blanco Valdz, El Valor de la Constitucin., Alianza Editorial, Madrid, 1994, p.29.

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lobo del hombre, deja sentada la idea del pensamiento racional para justificar el poder poltico, generando as una revolucin al modo de Coprnico en la poltica, pues hace recaer en la razn humana y no en la decisin divina la justificacin del poder, pero sta opcin de Hobbes de gestacin de un ciudadano con derechos para pensar y crear el Contrato Social termina abdicando, ante el Leviatn, de todos sus derechos. Resulta interesante saber que Hobbes conoce y se entrevista con Galileo en Florencia y conoce tambin a Descartes en Francia.51 Es sta cesin de derechos individuales al soberano lo que hace a Hobbes un autor de trnsito y no el fundador del pensamiento liberal. Para Locke el fundamento de la existencia misma del Poder Legislativo proviene tambin directamente de la necesidad de la proteccin de derechos y del acuerdo social o pacto que se expresa en la Constitucin. La necesidad de convertir en obligatorias ciertas prcticas de proteccin de derechos a travs de leyes que obligan a la instalacin del Poder Legislativo que tenga el ttulo, autoridad y deber de dar sas leyes52. Para l, el poder es una compleja relacin entre individuos que hace inevitable el conflicto, pero al mismo tiempo permite la cooperacin, as los individuos portadores de derechos innatos y absolutos poseen una racionalidad que los llevara, libres y racionales, as como actuando en defensa de su propio inters, a obedecer normas morales naturales y a pactar consensualmente su integracin en la vida civil y la comunidad poltica53. La sociedad de naturaleza es as quebrada por la decisin racional de proteger derechos naturales que el ciudadano considera como esenciales a la condicin humana y una de las razones fundamentales del contrato social.
51

Vallespin Oa, Fernando Thomas Hobbes y la teora poltica de la revolucin inglesa en Historia de la Teora Poltica, Alianza Editorial, Madrid, Tomo 3, p.255-256. 52 .- "Como el fin principal de los hombres al entrar en sociedad es disfrutar de sus propiedades en paz y seguridad, y como el gran instrumento y los medios para conseguirlo son las leyes establecidas en sa sociedad, la primera y fundamental ley positiva de todos los estados es el establecimiento del poder legislativo. Y la primera y fundamental ley natural que ha de gobernar el poder legislativo mismo, es la preservacin de la sociedad y (en la medida en que ello sea compatible con el bien pblico) la de cada persona que forme parte de ella. Este poder legislativo no slo es el poder supremo del Estado, sino que tambin es sagrado e inalterable, una vez que est ya en las manos a las que la comunidad lo haya entregado; y ningn edicto de nadie, como quiera que sea concebido, o cualquiera que sea el poder que lo respalda, tendr la fuerza y la obligacin de una ley, si no ha sido sancionado por los magistrados de la legislatura que el pueblo ha escogido o nombrado. Pues sin esto, la ley no tendr lo que le es absolutamente necesario para ser ley: el consentimiento de la sociedad, sobre la cual nadie puede ostentar el poder de hacer leyes, excepto por consentimiento y autoridad recibidos de la sociedad misma". John Locke, Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil, Alianza Editorial, Madrid, 1990, p.140-141.
53

.- Josep M Colomer, lustracion y Liberalismos en Gran Bretana: J. Locke, D. Hume, los economistas clsicos, los utilitaristas, Fernando Vallespin Edi. Historia de la Teora Poltica (3), Alianza Editorial, Madrid, 1995, p. 14.

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En la teora del contrato social desarrollada por Locke se supone la existencia ficta de un acuerdo entre gobernantes y gobernados54. De acuerdo a la opcin clsica propuesta por Locke, en dicho pacto se incorporan directamente los derechos de las personas. Una de las instituciones encargadas de hacer respetar se acuerdo, en el aspecto de la vigencia de los derechos, en coherencia con la Constitucin y las normas vigentes, es el Congreso. De sa manera, si el Congreso se constituye en el depositario de la soberana popular, en el ente representante del pueblo, una de sus misiones centrales consistir en cautelar que los derechos de se pueblo se respeten en el ejercicio, tanto de su propia misin, como en el ejercicio de las funciones de los otros poderes del Estado, esto es el Ejecutivo y el Judicial. En el pensamiento de Locke la divisin de poderes tienen como objeto el garantizar los derechos y el balance del Pacto Social. As sostiene que "debido a la fragilidad de los hombres, stos podran ser tentados a tener en sus manos el poder de hacer leyes y el de ejecutarlas para as eximirse de obedecer las leyes que ellos mismos hacen"55. La solucin supone la creacin de la divisin de poderes: "y como podran tener tentaciones de hacer leyes a su medida y de ejecutarlas para beneficio propio, llegando as a crearse intereses distintos de los del resto de la comunidad y contrarios a los fines de la sociedad y del gobierno, es prctica comn en los Estados bien organizados que el poder legislativo sea puesto en manos de diversas personas" 56, y finalmente insiste: "es necesario que haya un poder que est siempre en activo y que vigile la puesta en prctica de sas leyes y la aplicacin de las mismas. De ah que los poderes legislativo y ejecutivo suelan estar separados"57. La doctrina de la separacin de poderes ser formulada por primera vez durante la guerra civil de la Repblica inglesa por los opositores a la teora de la monarqua mixta. Tanto el Agremment of the People, elaborado por los
54

.- As, en el estado de naturaleza falta en primer lugar "una ley, establecida, fija y conocida", falta adems "un juez pblico e imparcial" y falta, por ltimo, "un poder que respalde y d fuerza a la sentencia cuando sta es justa". En ste plano general, parece claro por lo tanto, que Locke distingue tres funciones --las que podran denominarse normativa, judicial y coactiva-- como funciones constitutivas del Estado, delimitacin de funciones que, derivada de la ya apuntada necesidad de que el propio Estado cumpla con las finalidades que le han atribuido, coloca a la ley en una posicin sobresaliente, en tanto que aquella aparecer como la garanta de la verdadera libertad", Roberto Blanco Valdz, El valor de la Constitucin, Alianza Universidad, Madrid, 1994, p. 42-43.
55

.- Locke, pargrafo 143, p. 150. .- Locke, Pargrafo 143, p.150. .- Locke, pargrafo 144, p.151.

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niveladores (levellers) en mayo de 1649, que fijaba una estructura constitucional en que se reflejaba claramente la separacin entre poder legislativo y ejecutivo, como, posteriormente, el instrument of Government, de 16 de diciembre de 1653, que iba a suponer la primera Constitucin escrita de Inglaterra, significaron el establecimiento del principio de la separacin de poderes al margen del esquema constitucional del gobierno mixto 58. b.2. El aporte de Louis Montesquieu Para Montesquieu la garanta de la libertad exige la existencia de varios poderes dentro del Estado. Al describir la constitucin de Inglaterra, en el capitulo VI del Libro XI del Espritu de las Leyes, traza su teora de la divisin de poderes. Algunos autores han sostenido que la descripcin fue slo un pretexto pues no guardaba mucho parecido con la realidad poltica de la isla 59. Esos poderes pblicos deban tener funciones bsicas (legislativa, judicial y ejecutiva) claramente diferenciadas y separadas. El eje orientador de la obra es la lucha contra el despotismo. Se ha sostenido, desde mi punto de vista con acierto, que no es casual que el texto breve pero crucial sobre la separacin de poderes se encuentre en el contexto de un Libro XI, cuyo objeto es analizar las leyes que dan origen a la libertad poltica en su relacin con la constitucin. Ello pone, ya desde el inicio, de relieve la ntima vinculacin que para el publicista francs existir entre separacin de los poderes y mantenimiento de la libertad60. Montesquieu afirma que: "La libertad poltica de un ciudadano depende de la tranquilidad de espritu que nace de la opinin que tiene cada uno de su seguridad. Y para que exista la libertad es necesario que el Gobierno sea tal que ningn ciudadano pueda temer nada del otro. Cuando el poder legislativo est unido al poder ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo, no hay libertad porque se puede temer que el monarca o el Senado promulguen leyes tirnicas para hacerlas cumplir tirnicamente. Tampoco hay libertad s el poder judicial no est separado del legislativo ni del ejecutivo. Si va unido al poder legislativo, el poder sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sera arbitrario, pues el juez sera al mismo tiempo legislador. Si va unido al poder
58

.- Roberto Blanco Valdz, El valor de la Constitucin, Alianza Editorial, Madrid, 1994, p.39-40. .- Roberto Blanco Valdz, op.cit., p.60. .- Roberto Blanco Valdz, op.cit., p.60.

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ejecutivo, el juez podra tener la fuerza de un opresor. Todo estara perdido s el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales, de los nobles o del pueblo, ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones polticas y el de juzgar los delitos o las diferencias entre particulares"61. La facultad de control, adems de la de legislar es parte de esa teora de divisin de poderes: "Pero si en un Estado libre el poder legislativo no debe tener derecho frenar al poder ejecutivo, tiene, sin embargo, el derecho y debe tener la facultad de examinar como son cumplidas las leyes que ha promulgado"62. Un cierto pesimismo antropolgico, tambin presente en Hobbes y Locke, lo lleva a afirmar que para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la disposicin de las cosas, el poder frente al poder. Estas teoras fueron asumidas por los primeros constituyentes, los llamados "framers" de la Constitucin Norteamericana, Montesquieu fue estudiado y citado por todas las partes (federalistas y antifederalistas) que participaron en el debate constitucional norteamericano63. Se lleg incluso a vincular las teoras de Montesquieu a la propia existencia de una constitucin libre, "No puede haber libertad donde los poderes legislativo y ejecutivo se hallan unidos en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados", o "si el poder de juzgar no est separado de los poderes legislativo y ejecutivo", no pretenda decir que los diversos rganos no deberan tener una participacin parcial, o un cierto control, sobre los actos de los otros. Lo que pretenda decir, como se deduce de sus propias palabras, y como resulta todava ms claro a partir de los ejemplos que l tena presentes, no era otra cosa que cuando todos los poderes de un rgano son ejercidos por las mismas manos que poseen todos los poderes de otro rgano, quedan subvertidos los principios fundamentales de una constitucin libre"64. Sin duda alguna Montesquieu influy decididamente en el diseo de la primera Carta Poltica escrita. Este concepto tambin influenci las declaraciones polticas de la revolucin francesa. Es as clebre el artculo 16 de la Declaracin Francesa
61

.- Montesquieu, Del Espritu de las Leyes, Sarpe, Madrid, 1984 (originalmente 1748), p. 169.
62

.- Montesquieu, Op.cit., Libro XI, Cap. VI, p.? .- Judith N. Shklar, Montesquieu, Oxford University Press, Gran Bretaa, 1987, p. 111. .- James Madison, El Federalista, 1788, citado por Roberto Blanco Valdz, en op. cit., p.57.

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de los Derechos de 1789, que menciona: "Una sociedad en la que la garanta de los derechos no est asegurada y la separacin de poderes no est definitivamente determinada no tiene una Constitucin". Esa norma inspirar a cientos de cartas polticas posteriores. Sin duda no es posible imaginar la Constitucin Americana ni la Constitucin Francesa de 1791 ni el desarrollo constitucional posterior, sin el concepto de la divisin de poderes cuyo origen est tanto en Locke y mucho ms clara y ampliamente desarrollado en Montesquieu65. En resumen, podemos decir que, al incorporar la separacin de poderes en el mbito constitucional y establecer tres ramas separadas de gobierno, los autores de las primeras constituciones tuvieron un doble objetivo: en primer lugar la separacin de poderes estaba destinada a recortar el poder de cada uno de sos poderes, pero al mismo tiempo aseguraban la cooperacin entre ellas como un elemento indispensable de un gobierno efectivo. "Mientras la Constitucin difumina el poder, lo mejor para asegurar la libertad, ella tambin contempla que la prctica integrar los poderes dispersos en un gobierno viable"66. La divisin de poderes asegura as equilibrio y cooperacin entre poderes, la divisin y competencia promueve la cooperacin y por ende alienta a su contrario la unidad del Estado. Hoy en da nadie defiende una dogmtica y clsica divisin de poderes afirmada por Montesquieu, se trata ms bien de afirmar una nueva nocin de separacin que, afirmando la independencia, sin embargo entiende el manejo de la cosa pblica como un esfuerzo consistente de cooperacin y mutuo control, ms que de slo confrontacin o antagonismo. La propia existencia de sujetos polticos y sociales distintos a los que analiz Montesquieu obliga a la bsqueda de nuevas opciones institucionales. Sobre ste tema podemos decir que an son vlidas las palabras de Vctor Andrs Belande, pero es innegable seor Presidente, que la divisin de poderes en un sentido moderado es la salvaguarda de la libertad y que con stas restricciones, es imperecedero el principio descubierto por Montesquieu67.
65

.- Irving Fetsher, "La Ilustracin en Francia: la Enciclopedia, Montesquieu, Rousseau", en Fernando Vallespin ed., Historia de (3) la Teora Poltica, Alianza Editorial, Madrid, 1995, p.97-98.
66

.- Youngstown Co. v. Sawyer, citado en Walter Oleszeck, Congressional Procedures and the Policy Porcess, Congressional Quarterly Press, Washington DC, 1996, p.2.
67

.- Vctor Andrs Belande, El Debate Constitucional, Talleres Grficos Villanueva, Lima, 1966, p.68

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La nocin de separacin de poderes, asumida plenamente por el derecho constitucional, no ha sido sin embargo nunca absoluta 68. Complejiz la clsica nocin de divisin de poderes tanto el funcionamiento real del Estado que implicaba cierto grado de cooperacin, como ms recientemente el surgimiento de instituciones no exactamente clasificables dentro de las tres divisiones, como el Poder Electoral o el Tribunal Constitucional, o de organizaciones especficas territoriales de poder regional o autnomo. La expansin del estado moderno, que ha llevado al ejecutivo a regular actividades antes no conocidas de la actividad y del intercambio econmico, telecomunicaciones, patentes, etc, tambin ha erosionado la clsica nocin de divisin absoluta. c.Pesos y Contrapesos o control y balance (checks and balances)

Sin embargo, desde casi los inicios de la teora constitucional surgi un concepto que complementa la divisin de poderes y permite entender mejor el rol de cada uno de ellos, as como sus complementarias y necesarias relaciones: se trata de la nocin de pesos y contrapesos, de controles y equilibrios, aparecida originalmente en el derecho constitucional norteamericano. Este concepto de "checks and balances", alude al ejercicio de mutuos controles entre los poderes lo que permite la mayor proteccin de la libertad de los ciudadanos y la permanencia y estabilidad del sistema democrtico. Madison llamaba a sta institucin precauciones auxiliares explcitas o implcitas. Algunos autores han sealado incluso que la separacin de poderes no existe, superada por la realidad del funcionamiento del Estado y del crecimiento de diversas instituciones constitucionales no clasificables dentro de la triada, slo se sigue hablando de ella por comodidad69. Schmitt sostena que "en la distincin de poderes hay que considerar dos puntos de vista: primero, la introduccin de una separacin de las autoridades superiores del Estado y de su competencia; despus, el establecimiento de una vinculacin de influjo y contrapeso recprocos de las facultades de stos "poderes" diferenciados. Una cierta separacin es necesaria, y con ella se hace posible una diferenciacin. Si bien no cabe practicar un pleno y absoluto aislamiento, por lo pronto es preciso
68

.- Algunos autores han sostenido que ya el mismo Montesquieu hablaba de una combinacin, de fusin y de enlace de los poderes, citando a Eisenmann, Louis Althousser, Montesquieu, la Poltica y la Historia, Ariel, Madrid, 1974,, p.121.
69

.- Domingo Garca Belande, Teora y Prctica de la Constitucin Peruana, Tomo II, Ediciones Justo Valenzuela, Lima, 1993, p. 20.

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considerarlo, no obstante, como punto de vista independiente dentro de este principio de organizacin"70. As, corolario esencial de la separacin de poderes son los "checks and balances". Los primeros constituyentes se dieron cuenta que los individuos en cada rama pueden buscar aumentar su poder a expensas de los otros poderes del Estado, en cierto sentido la Constitucin establece una invitacin abierta a la lucha por el poder, por ejemplo entre el Congreso y el Ejecutivo. Para restringir sa accin se visualiz un sistema de control y balance. En los sistemas bicamerales el propio Congreso es controlado y balanceado por cada una de las Cmaras. El ejecutivo puede observar leyes, los tratados y ciertos nombramientos del ejecutivo requieren de aprobacin del Congreso y las propias leyes estn sometidas al control de constitucionalidad ejercido en algunos casos por la Corte Suprema o en otros por un tribunal constitucional especializado71. Como se ha sostenido, "con la diferenciacin de varios poderes se anuda el ulterior pensamiento orgnico de introducir ms amplias divisiones en el seno de los campos as diferenciados de la actividad del Estado para alcanzar un alto grado de controles y frenos (checks and controls). La diferenciacin no sirve slo a la separacin, porque entonces surgira una pluralidad de actividades estatales aisladas, sin conexin ninguna, sino que tiene el fin de producir un equilibrio"72. Ese equilibrio constitucional --que alude a la clsica nocin de pesos y contrapesos o control y balance ("checks and balances")-- debe ser construido y mantenido a travs del respeto a la autonoma institucional y la especificidad de cada uno de los Poderes del Estado. Pero la nocin de divisin de poderes, como referente constitucional es todava muy importante en el estado moderno del siglo XX porque al asegurar la diferencia entre poder legislativo (Congreso) y ejecutivo (gobierno), mantiene la necesidad y peculiaridad del procedimiento legislativo. Dado que el procedimiento legislativo por definicin es pblico y plural permitiendo la participacin de mayoras y de minoras y asegurando en consecuencia la
70

.- Carl Schmitt, Teora de la Constitucin, Alianza Universidad, Madrid, 1996, p.189.

71

.- Walter Oleszek, Congressional Procedures and the policy process, Congressional Quarterly Press, Washington DC, 1996, p. 3
72

.- Carl Schmitt, Teora de la Constitucin, Alianza Universidad, Madrid, 1996, p. 186-187.

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funcin de control del gobierno. El Poder Legislativo se mantiene as como un foro de control y crtica, as como de discusin y debate pblico entre las alternativas polticas nacionales73. Sin duda el Congreso, y su funcionamiento real, ocupa un lugar trascendental en la definicin de la democracia74. Entre las caractersticas mnimas del modelo democrtico se encuentra la existencia real de "un estado de derecho, donde el orden jurdico sea implantacin nacional, orientado al bien comn, este sustentado sobre una distribucin de poderes con independencia de funcionamiento; y un sistema de equilibrios, frenos y contrapesos, que garantice efectivamente la libertad ciudadana y el control de los poderes pblicos y el ejercicio de las funciones gubernamentales por sus titulares" 75. De manera que ah donde el Congreso no cumpla su rol de independencia, equilibrio o no sea una instancia que frene y contrapese los otros poderes, protegiendo al ciudadano, la caracterstica democrtica del rgimen poltico estar en cuestin. Hoy en da se puede decir que no hay democracia sin divisin de poderes En el Per se ha desarrollado un desigual proceso de aplicacin del principio de divisin de poderes, a lo largo de nuestras diversas constituciones76. De acuerdo con el diseo constitucional contenido en la Carta de 1993, el Congreso es parte de una distribucin de poder entre diversas instituciones polticas, distribucin que intenta construir un equilibrio de poder y auto-control para asegurar la estabilidad del Estado, el respeto del Estado de derecho y la plena vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Por ello, el artculo 43 de la Constitucin sostiene con precisin
73

.- Luis Lpez Guerra, Introduccin al Derecho Constitucional, Tirantint lo Blanch, Valencia, 1994, p.74.

74

.- Es muy importante la nocin de un Congreso que funcione realmente como tal. Los regmenes totalitarios de Europa del Este por ejemplo todos tenan parlamentos pero que en la realidad no eran instancias de expresin de la soberana popular pues estaban totalmente limitados por el poder y la dictadura del partido, de la nomenclatura o, en casos como el de Rumania, del dictador.
75

.- Rodolfo Cerdas, "Democracia y Derechos Humanos", en Aguiar, Cancado Trindade, Cerdas, Chipoco, Goldman, Grossman, Nieto, Nikken, Padilla, Vivanco, Valencia Tovar, Valencia Villa, Estudios Bsicos de Derechos Humanos, Instituto de Derechos Humanos, San Jos de Costa Rica, 1994, p. 297.
76

.- Se pasa de un extremo a otro, en teora poltica. La teora de Montesquieu de la divisin de poderes, se adopt como un dogma. Despus se ha dicho: no hay divisin de los poderes. Eso es absurdo. Hay y habr siempre separacin de poderes, conservando cada poder sus funciones esenciales. El Poder Ejecutivo podr dar un Decreto Ley, pero con autorizacin del Congreso. Mas, el Poder Ejecutivo nunca podr juzgar ni imponer penas por delitos comunes ni por delitos polticos. Vctor Andrs Belande, Debate Constitucional, p. 115.

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que el gobierno "se organiza segn el principio de la separacin de poderes". Otro tema es constatar si realmente se logra dicho equilibrio de poder. Las democracias pueden ser organizadas en formas diversas. Los dos modelos alternativos bsicos son el presidencialismo y el parlamentario, el primero heredado del sistema poltico establecido con la Constitucin de los Estados Unidos y el segundo proviene del sistema parlamentario cuyo origen se puede encontrar en el Parlamento Ingls77. El modelo poltico terico que la Constitucin de 1993 establece es el de un presidencialismo, con algunas caractersticas hbridas del parlamentarismo. Se ha continuado as una tradicin que se remonta al siglo pasado, que asume la incorporacin o "incrustacin" --muchas veces contradictoria y desordenada-- de diversas piezas del modelo parlamentario en un sistema presidencialista78. En nuestro modelo la hegemona y conduccin, muchas veces sin control del ejecutivo, se combina con algunas prcticas parlamentarias como las de la interpelacin, la censura, la estacin de preguntas o "question time", el voto de investidura al nuevo gabinete, as como la facultad presidencial de disolver el Congreso. En sta ubicacin el Congreso ocupa una posicin subordinada al ejecutivo en cunto funciones, conduccin general del estado, arbitrariedad para la eleccin del gabinete, posibilidad de delegacin de facultades legislativas ms o menos amplia, nombramiento de embajadores, de oficiales generales y almirantes, etc. An as el Congreso debera ocupar, de acuerdo a los artculos constitucionales que analizaremos ms adelante, un rol de legislacin y fiscalizacin relativamente importante para el pas. Sin embargo un modelo constitucional --como ya lo hemos mencionado-- no es slo lo que podra haber ocurrido con la aplicacin de un sistema de normas sino lo que en realidad ha ocurrido al aplicarlo. En ste aspecto no hay duda al finalizar el siglo XX, que estamos
77

.- En que se diferencian los dos regmenes? "La primera distincin a ser hecha es que en los gobiernos parlamentarios, la cabeza del gobierno --para los que hay diferentes ttulos oficiales, como primer ministro, premier, canciller, ministro presidente -- y su gabinete dependen de la confianza del legislativo y que pueden ser despedidos de sus puestos por un voto parlamentario de no confianza o censura. En la forma presidencial de gobierno, la cabeza del gobierno es elegida por un trmino fijo constitucionalmente establecido y en circunstancias normales no puede ser forzado a renunciar por el Congreso. (..) La segunda diferencia crucial es que el jefe de gobierno del rgimen presidencial es elegido popularmente, sea directamente o por un colegio electoral, mientras el primer ministro es seleccionado por la legislatura. (..) Una tercera distincin fundamental es a menudo usada: los sistemas parlamentarios tienen ejecutivos colectivos o colegiados, mientras el sistema presidencial tienen una persona y ejecutivos no colegiados". Arend Liphart, Parliamentary versus Presidential Government, Oxford University Press, Great Britain, 1992, p.2-3.
78

.- Una de las primeras "incrustaciones" fue, a mediados del siglo XIX, la figura del Consejo de Ministros. Domingo Garca Belande, Teora y Prctica de la Constitucin Peruana, Tomo II, Ediciones Justo Valenzuela, Lima, 1993, p.19.

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ante un sistema presidencialista, en ocasiones extremo que ha subordinado las funciones del Congreso, dejndolo bsicamente como un espacio --incluso bastante recortado-- de debate poltico pblico. d.- El pluralismo poltico.El Congreso es tambin una institucin que debe hacer realidad el principio democrtico del pluralismo poltico y su consecuencia directa de alternancia en el gobierno. Al ser el nico rgano electo donde mayora y minora alcanzan representacin y al existir diversos mecanismos constitucionales --como el de la modificacin constitucional-- que demandan votaciones casi consensuales, es el espacio natural de realizacin del pluralismo poltico donde mayora y minora se confrontan, pero al mismo tiempo se toleran institucionalmente y eventualmente pueden llegar a acuerdos en defensa del inters nacional. El Estado democrtico que prefigura la Constitucin se basa en la concepcin pluralista de la democracia, la cual supone que la sociedad est formada por diversos grupos que deben ser reconocidos y que pueden --y deben-- participar en el gobierno de la sociedad79. En el mbito constitucional lo que preocupa son las minoras, no las mayoras. Ms concretamente, en ste contexto el problema que surge es el del derecho que deben tener las minoras a oponerse, el derecho a la oposicin. La expresin gobierno de la mayora y derechos de la minora adquiere aqu su significado ms preciso y una singular importancia. Si se acosa, se impide o se aplasta a la oposicin, podemos hablar de tirana de la mayora en el sentido constitucional de la tirana de la mayora, que Madison y Jefferson denominaron despotismo electivo80. La pluralidad poltica supone la aceptacin de una dinmica mayora-minora donde si bien la primera ejerce su derecho a ser la fuerza mayoritaria, no aplasta los derechos de los otros representantes de la ciudadana. Algunos autores sostienen que la primera constitucin escrita se inspir en los principios de la autoridad limitada, el de la autoridad equilibrada (separacin de poderes) y el del pluralismo poltico. Y se ha indicado que la importancia de la pluralidad del poder radica tambin en la medida en que los mecanismos jurdicos constitucionales pueden transtornarse
79

.- Jorge de Esteban y Pedro Gonzles Trevijano, Curso de Derecho Constitucional Espaol II, Servicio de publicaciones de la facultad de derecho, Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 1993, p.547.
80

.- Giovanni Sartori, Teora de la Democracia, Alianza Universidad, Madrid, 1988 ,p. 170.

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si algunos ciudadanos o grupos adquieren porciones desproporcionadas de poder en comparacin con otros ciudadanos, el poder potencial de un grupo debe ser controlado (balanceado) por el poder de otro grupo" 81. La calidad de rgano de representacin popular, de institucin donde se va a expresar la voluntad del pueblo de elegir a quines deben representarlos, descansa necesariamente en el pluralismo poltico y social que es propio de toda sociedad libre. Y ello se tiene que traducir no slo en la composicin de los actuales Parlamentos, los cuales son el rgano por excelencia de la representacin nacional o popular, sino tambin en su funcionamiento. Dicho en otras palabras para que un parlamento pueda considerarse como tal debe reconocer el importante papel de las minoras que son las llamadas a ejercer el papel de oposicin y la importante funcin de control de gobierno, en el caso del Per no slo del Ejecutivo sino de todo el Estado82. El tema es muy importante porque no para todas las concepciones constitucionales ni polticas el pluralismo es un valor esencial a preservar. Existen ejemplos contemporneos, algunos muy recientes, donde la existencia de un partido nico o la prctica proscripcin de la oposicin afirman la negacin formal o informal de la oposicin. Por un lado, una primera postura es la que mantiene que la poltica es especialmente un esfuerzo para hacer reinar el orden y la justicia siendo la misin del poder asegurar el inters general y el bien comn contra la presin de los intereses particulares. Por otro lado otras concepciones opinan que la poltica es una lucha basada en la diversidad y en el intento de supremaca de unos grupos sobre los otros. Para los primeros la diversidad y el desacuerdo son incompatibles con el orden poltico, el cual debe descansar en la unidad basada en la unanimidad. Para los segundos, por el contrario, el horror de la carencia de unidad es reemplazado por la creencia de que un mundo policromtico es la nica posibilidad de la vida poltica83. La doctrina constitucional, sobretodo la producida a travs de las decisiones jurisprudenciales del Tribunal Espaol --la corte constitucional de habla hispana ms antigua y consistente en sus decisiones-- afirma que el
81

.- Robert Dahl, citado en Bobbio, Mateucci, Pasquino, Diccionario de Poltica, Alianza Editorial, Madrid, 1996, p. 1187.
82

.- Angel J. Snchez Navarro, Las Minoras en la Estructura Parlamentaria, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, p. 20.
83

.- Jorge de Eseban y Pedro Gonzles Trevijano, Curso de Derecho Constitucional Espaol, II, Servicio Publicaciones facultad de derecho, Universidad Complutense Madrid, Madrid, 1993, p.551.

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parlamento es un espacio privilegiado de expresin del pluralismo poltico. Siendo como es el intrprete mximo de la Constitucin en el ordenamiento jurdico hispano ha considerado en forma reiterada que el pluralismo poltico es un elemento esencial sobre el que debe basarse el funcionamiento del parlamento. Refirindose a normas recogidas en el reglamento parlamentario ha afirmado que aunque el artculo 28.1 de nuestra ley orgnica no menciona los reglamentos parlamentarios entre aquellas normas cuya infraccin pueden acarrear la inconstitucionalidad de la ley, no es dudoso que, tanto por la invulnerabilidad de tales reglas de procedimiento frente a la accin del legislador cmo, por el carcter instrumental que stas reglas tienen respecto de uno de los calores superiores de nuestro ordenamiento, el del pluralismo poltico. (Art.1.1CE), la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podra viciar de inconstitucionalidad la ley cuando sta inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formacin de voluntad en el seno de las Cmaras(Sentencia 99/1987 del 11 de junio RI, FJ1). Esta nocin vlida segn dicho tribunal para el proceso legislativo, en relacin con los procedimientos parlamentarios de control del Gobierno y de las concretas facultades en tal sentido atribuidas a los rganos parlamentarios (o a los propios parlamentarios). El Tribunal Constitucional espaol ha sealado tambin que tal control deviene un imperativo constitucional en el marco de la democracia pluralista que la Constitucin consagra en su artculo 1.1. (Sentencia 161/1988, de 20 de setiembre, RA, FJ7)84.

84

.-Edorta Cobreros Mendazona, Del status parlamentario como derecho fundamental garantizado por el artculo 23.2 de la Constitucin, en Estudios sobre la Constitucin Espaola, Editorial Civitas, Madrid, 1991, p. 2153.

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