Notas. Revista de informacin y anlisis nm.

17, 2002

Retrospectiva sobre la evolucin de los aspectos jurdicos del catastro*

Mario Martnez Jaramillo Dora Elia del ngel Jimnez Mayra Gutirrez Romero**

Con el objetivo de presentar una retrospectiva general de lo que hoy es Mxico en las diferentes formas de distribucin de la tierra a lo largo de la historia, as como de su evolucin legislativa, este artculo expone los procedimientos jurdicos que tuvieron impacto sobre el reparto, colonizacin y deslinde de la tierra a travs de distintas disposiciones de carcter legal, como mercedes, capitulaciones, instrucciones, cdulas reales, ordenanzas, decretos, reglamentos y leyes agrarias, de impuesto predial y catastrales, que se han aplicado en todo el territorio nacional desde los primeros indicios de la poca Prehispnica hasta la actualidad.
Introduccin La tierra es y ha sido uno de los recursos fundamentales de cualquier ciudad, por ello, no resulta extrao que desde la antigedad se le ha tratado de estudiar y de realizar las actividades conducentes a su clasificacin, registro y establecimiento de impuestos ligados a la propiedad. Los inicios del catastro en el Mxico prehispnico se ven reflejados en los variados sistemas de informacin con los que contaba el imperio azteca, respecto a su compleja organizacin poltica y social, en funcin de sus diferentes relaciones tributarias, de registro y cartogrficas, lo cual constituye el antecedente principal de los mapas y planos coloniales basados en la informacin catastral mesoamericana en relacin con el tipo de propiedad; posteriormente, con el surgimiento de los centros mineros y las grandes haciendas en el pas, surgi la necesidad de dar un sustento legal ms significativo a las formas de regulacin y control de la tenencia de la tierra, as como de su seguridad jurdica.

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Los insumos para la elaboracin del presente artculo son parte de la labor del rea de Normatividad, de la Direccin General Adjunta de Cartografa Catastral (DGCC), tanto de oficinas centrales como de direcciones regionales y coordinaciones estatales del INEGI, que a lo largo de tres aos han realizado investigacin sobre la evolucin histrica del catastro en Mxico. Actualmente, pertenecen a la Subdireccin de Investigacin de la Direccin de Normatividad de la DGCC. Telfonos: 01 (449) 910-44-58 y 910-44-87. Correo electrnico: micasa33@hotmail.com, doraeliadelangel@prodigy.net.mx y mmartin@dgcc.inegi.gob.mx.

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Asimismo, durante el periodo independiente y hasta nuestros das, el crecimiento estructural y el desarrollo de los centro urbanos ha permitido la evolucin del catastro y de sus legislaciones, en un marco normativo que facilita la toma de decisiones en los mbitos administrativo, econmico, poltico y fiscal, adems de ser una herramienta indispensable para la planeacin urbano-rural de las ciudades. Primeras formas de organizacin de la tierra El marco geogrfico y econmico en el que se desarrollaron las diferentes civilizaciones prehispnicas que habitaron las regiones de Aridoamrica y Mesoamrica influy en las formas de propiedad y usos del suelo, lo que trajo como consecuencia que las primeras disposiciones sobre distribucin de la tierra estuvieran relacionadas con su organizacin poltica y cultural; por ejemplo, entre los aztecas las tierras pertenecan a la comunidad y se dividan en tierras de los calpullis; de las instituciones, templos, ejrcito, palacio real; de los soberanos y de los nobles. En los calpullis barrios de la ciudad de Tenochtitln, el jefe de cada barrio se encargaba del registro de las tierras y del reparto entre los jefes de familia. Las obligaciones que tenan los miembros del calpulli eran las de trabajar la tierra y pagar los tributos, disponer de ella y heredarla a sus
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descendientes, aunque no la podan vender; adems, los campesinos que no la trabajaran en tres aos perdan los derechos sobre la misma, asignndosela a otro jefe de familia.1 El ejrcito y los grupos religiosos se sostenan de los productos cultivados por los esclavos, bajo la supervisin de los funcionarios pblicos; los macehuales (plebeyos) posean tierras indispensables para la subsistencia, mientras que los nobles y soberanos posean campos y jardines en las ciudades y regiones conquistadas.

pago de tributos fueron Teopantlalli para la manutencin de los sacerdotes, Tlatocatlalli para los gastos del palacio, Tecpantlalli para el mantenimiento de los servidores del palacio, Tecuhtlatoque para el pago al servicio de los jueces, Michimalli para abastecer a los guerreros en campaa y Yotlalli, que eran tierras del enemigo y calidad de botn en las guerras. Los nobles mexicas obtuvieron tierras a raz del triunfo sobre los tepanecas, cuando sus aliados lograron la independencia de Azcapotzalco. Tenan dominio completo sobre stas y se heredaban de padres a hijos, y nicamente era posible venderlas a gente de la misma clase social; no podan enajenarlas ni tener quien las trabajara; a su muerte, volvan a manos del tlatoani y, generalmente, el rey se quedaba como poseedor de todas las tierras, pero no de manera individual sino del Estado, del cual era representante. En ese periodo, la informacin referente al catastro es casi nula; sin embargo, a decir de algunos historiadores existen cdices pictogrficos, que especifican los procedimientos legales relacionados con la administracin y uso de la tierra.2 Entre ellos, el cdice denominado Santa Mara Asuncin, documento representativo del sistema catastral y estadstico sobre la poblacin y las tierras de 12 localidades de Texcoco en el Valle de Mxico, el cual est

El pueblo mexica se distingui por la influencia de la propiedad comunal, la cual era entregada a los miembros del calpulli con el propsito de que cada macehual diera el tributo correspondiente al cultivar su parcela junto con su familia; estas tierras podan rentarse a otros para ayudar con sus productos a las necesidades de la comunidad; jams podan otorgarse a quien no perteneciera al calpulli. Las tierras de los pueblos o ciudades cuyos productos se destinaban a cubrir los gastos y el

Trevio Villarreal, Hctor, et. al. Historia de Mxico. Nuevo Len, Mxico, Castillo, 1997, pp. 15 y 16. Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana. "Nuestra Constitucin", en: Historia de la libertad y soberana del pueblo mexicano. Distrito Federal, Mxico, nm. 23, Secretara de Gobernacin, artculos 122 al 155, 1991.

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dividido en tres partes: la primera contiene un censo por hogar que asocia a cada jefe de familia con sus descendientes, la segunda est constituida por un listado de parcelas, relacionado con cada jefe de familia, aunque stas se presentan sin orden aparente y la tercera parte incorpora, otra vez, a cada jefe de familia con un listado de predios, aunque con un orden arbitrario; este cdice es un ejemplo representativo del sistema catastral de origen prehispnico, y fue actualizado durante la Colonia por las autoridades de la poca, lo que da muestra de la informacin contenida en l.3 La propiedad de la tierra durante la Colonia A su arribo al continente americano y, en especial, a la regin que posteriormente se conocera como la Nueva Espaa, los espaoles encontraron una estructura territorial compleja, por lo que los reyes catlicos, con el fin de garantizar la posesin de las tierras recin descubiertas, recurrieron al Papa espaol Alejandro VI, quien expidi en 1493 un documento
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pontificio de carcter legal denominado bula, mediante el cual se otorgaba a la Corona de Espaa el dominio exclusivo de las Indias occidentales, dotndolos as de la posesin legtima de las mismas.4 Dicho documento sealaba como condicin obligatoria la instruccin cristiana para los habitantes de estas regiones, por lo que se implant una poltica denominada encomienda, que consisti en el reparto de indgenas entre los conquistadores, con el propsito de cristianizarlos y de protegerlos a cambio de utilizar sus servicios. 5 As, el origen legal de la propiedad territorial novohispana estuvo determinado por el soberano espaol, quien conceda la donacin de derechos sobre la tierra entre los particulares mediante un ttulo llamado merced, cuyo fin era premiar la gestin ejemplar de un vasallo sobresaliente o como pago de un compromiso. De este modo, las mercedes de tierra eran el medio de obtencin de la propiedad rural.6 Durante los primeros tiempos de la consolidacin de la Colonia, el repartimiento fue la base de la administracin novohispana, y se aplicaba de la siguiente manera: el oro para los conquistadores, descontndose el quinto real, los esclavos para el dueo de la tierra y los servicios para el rey, quien poda otorgarlos, a su vez, como mercedes. Otras formas de distribucin de tierras

durante el proceso de colonizacin fue la capitulacin, ttulo jurdico que sirvi de base para llevar a cabo las expediciones en nuevos territorios y que era un contrato o acuerdo de voluntades que contena la autorizacin real y los derechos y obligaciones entre la Corona y el organizador de la expedicin, que al mismo tiempo celebraba contratos con aquellos que lo acompaaran en su empresa. Estos convenios tambin reglamentaban lo que una y otra parte estaban obligados a otorgarse.7 Por otra parte, se implementaron las instrucciones que, aunque de importancia jurdicamente menor, se pactaban con el Consejo de Indias, organismo que otorgaba dicha instruccin a nombre del rey, en caso de que el pacto se hiciera con alguna autoridad residente en las Indias; en ellas, se reglamentaba la forma de hacer la navegacin, as como el comportamiento de los expedicionarios.8 Bajo este marco de organizacin, los nuevos territorios se establecieron con la fundacin de pueblos espaoles, de acuerdo con lo dispuesto por algunos documentos emitidos por la Corona Espaola, denominados Ordenanzas de poblacin, mismos que reglamentaban los lugares que deberan ser seleccionados para fundar nuevas poblaciones, la forma de hacer la traza de las ciudades y el

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Noriega B.V., Pablo. "Cdice de Santa Mara Asuncin, ejemplo de sistema catastral de origen prehispnico", en: Vrtices. Nm. 3, septiembre-diciembre, 1993, Aguascalientes, Mxico, INEGI, 1993, pp. 6-13. Cu Cnovas, Agustn. Historia social y econmica de Mxico (1521-1854). Distrito Federal, Mxico, Trillas, 1983, p. 114. Gonzlez Blackaller, Ciro E. y Luis Guevara Ramrez. Hoy en la historia. Distrito Federal, Mxico, Herrero, 1984, p. 202. De Solano, Francisco. Cedulario de tierras, compilacin de legislacin agraria colonial (1497-1820). Distrito Federal, Mxico, UNAM, 1991, p. 16. De la Torre Rangel, Jess Antonio. Notas histrico-jurdicas sobre la fundacin de Aguascalientes. Aguascalientes, Mxico, JUS, 1990, p. 18. Ibid., p. 20.

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reparto de tierras, solares y beneficios entre las autoridades civiles y eclesisticas, as como los pobladores que llegaran a establecerse.9 Durante las primeras dos dcadas del siglo XVI, se emitieron diversas medidas administrativas y legales, tal es el caso de las Leyes de las Indias, caracterizadas por dos tendencias: la de hacer del precepto legal una tentativa susceptible de corregirse, con el propsito de tener todo lo relativo al gobierno colonial minuciosamente organizado para que tanto el virrey como los empleados inferiores ajustaran su conducta a los preceptos establecidos en las mismas, y as se respetaran las costumbres de los pueblos en todo lo incompatible con la nueva cultura, y por otro lado, la de reducir a una unidad terica y nominal los numerosos, diversos y heterogneos elementos que constituan el Imperio espaol en el nuevo mundo.10 La aplicacin de estas leyes estuvo administrada por distintos organismos encargados de representar las atribuciones legales de la monarqua en la Nueva Espaa. En este contexto, en 1524 se cre el Real Consejo de Indias, entidad encargada de emitir las leyes y ordenamientos de acuerdo con las necesidades de las colonias. En este mismo sentido, tres aos

despus, se instituy la Audiencia Real de Mxico que, entre otras funciones fungi como responsable de cuestiones hacendarias y del cobro de impuestos. 11 Los dos tipos de propiedad que en el mbito legal se distinguieron durante la Colonia fueron la propiedad privada, conformada por enormes extensiones de tierra denominadas haciendas, cuya posesin perteneca a particulares y al clero, y la comunal, perteneciente a la poblacin indgena, comprendida por pequeas extensiones de tierra en regiones agrestes donde, adems, se refugiaron los grupos de indgenas que no fueron sometidos por los espaoles. Las haciendas surgieron cuando cambi el rgimen de trabajo al decaer las encomiendas y los servicios personales; este tipo de propiedad caracteriz la vida econmica de la Nueva Espaa. Paralelamente a estos sucesos, el desmesurado crecimiento de la gran propiedad en manos de particulares, y en especial del clero, ocasion una monopolizacin de la tierra en perjuicio de las propiedades individuales y comunidades agrarias, motivo por el cual el rey Carlos V, en 1535, prohibi la posesin de tierras al clero mediante una Cdula Real12, que dict las siguientes disposiciones: "No se

puede vender a iglesia, ni a monasterio, ni a otras personas eclesisticas so pena de que las hayan podido y puedan repartirlas a otros..."13; no obstante, la Iglesia continu en posesin de enormes extensiones de tierra, lo cual ocasion la amortizacin de los impuestos en detrimento de los bienes de la Corona. La poltica de la encomienda subsisti durante casi medio siglo, como forma de organizacin social del Estado espaol, aunque su objetivo inicial fue la enseanza de la doctrina cristiana a los indgenas. Se convirti en un sistema esclavizador que los someti a las rdenes de los peninsulares; para evitar semejantes abusos, el Consejo de Indias inspirado por el padre Bartolom de las Casas elabor, en 1542, las Nuevas Leyes, que abolan la encomienda y decretaban la desaparicin de las tierras sometidas y sus titulares14; sin embargo, tres aos despus, tales legislaciones fueron suspendidas por decisin de la Corona Espaola. Con respecto a la organizacin de los asentamientos humanos, desde mediados del siglo XVI se perfeccion la programacin de los pueblos indgenas en unidades poblacionales de 300 a 400 vecinos y un espacio de 500 varas (410 m

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De Icaza, Francisco. Recopilacin de Leyes de las Indias. Distrito Federal, Mxico, Porra, 1987, p. 233. Cu Cnovas, Agustn. Op. cit., p. 168. Rueda Huerta, Roco. Antecedentes histricos de la tenencia de la tierra en Morelos. Cuernavaca, Mxico, Prxis, Instituto Estatal de Documentacin de Morelos, 1998, p. 135. Las Cdulas reales fueron documentos que expidi la Real Audiencia con el objetivo de dar testimonio y aprobacin de mercedes y ttulos de propiedad de terreno. Rueda Huerta, Roco. Ibid., p. 204. Gonzlez de Cossio, Francisco. Historia de la tenencia de la tierra en Mxico. Tomo I. Distrito Federal, Mxico, Centro de Estudios Histricos y Antropolgicos de Mxico-Secretara de la Reforma Agraria (CEHAM-SRA), 1981, p. 302. Rueda Huerta, Roco. Op. cit., p. 204.

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aproximadamente) de tierras para vivir y sembrar, que tiempo despus, por disposicin de la Ordenanza de 1567 (dictada por el virrey don Gastn Peralta, marqus de Falcs), se denominaran fundo legal. 15 Posteriormente, se establecieron las bases legales

aprobada en la Nueva Espaa por la Audiencia de Mxico en 1784, cuyo objetivo fue registrar los instrumentos de censos y tributos, rentas de bienes races y todos aquellos que contenan hipoteca especial o gravamen de dichos bienes.18 En este mismo contexto, el rey Carlos VI, a fines del siglo XVIII, por Cdula Real orden se recojieran los capitales de juzgados, capellanas y obras pas (bienes races colectivos o gentilicios pertenecientes al clero) para ser enviados a Espaa; asimismo, se dictaron decretos que suprimieron el pago de tributos de los indgenas y ordenaban el reparto de tierras con dotacin de aguas en beneficio de los indgenas y castas de la Nueva Espaa; estas disposiciones culminaron con la promulgacin de la Constitucin de Cdiz del 30 de septiembre de 1812. No obstante a sus ideas liberales, esta constitucin no fue aprobada en la Nueva Espaa, iniciando as una serie de cambios al interior del gobierno, entre los que se pueden mencionar la transformacin de la Audiencia en un organismo judicial, al suprimirse sus funciones administrativas, as como la creacin de diputaciones provinciales electivas.19 A pesar de que las anteriores reformas estaban encaminadas al fortalecimiento del Estado espaol

frente al poder eclesistico, la injusta distribucin de la tierra y los altos ndices de concentracin de la propiedad rural en manos de peninsulares y criollos ocasionaron un descontento general, circunstancia que influy en la lucha de independencia y tuvo como consecuencia un estancamiento de las legislaciones en materia de tenencia de la tierra. Legislaciones dentro de un marco de independencia Durante la primera mitad del siglo XIX e iniciado el periodo independiente en 1821, se generaron disposiciones que marcaron los antecedentes legales del catastro en Mxico, es decir, se dict la proteccin de los grandes latifundios civiles y eclesisticos y la promulgacin de una Ley de Colonizacin, que favoreca la poltica colonizadora y al expansionismo norteamericano.20 Apenas consumada la independencia, se evalu la necesidad inaplazable y urgente de fomentar el desarrollo demogrfico del pas y de poblar vastas regiones del territorio, casi deshabitadas.21 Para tal fin, en 1823, la Junta Constituyente expidi un decreto, creando la provincia del Istmo, referente al reparto de tierras baldas entre los individuos interesados en colonizar el territorio nacional; estas tierras baldas se dividan en tres

que ratificaron los derechos de la Corona de Castilla sobre las regalas de tierras sin ttulo, mediante una Real Cdula expedida por Felipe II en 1591.16 Al iniciar el siglo XVII, la tenencia de la tierra era irregular y compleja, por lo que las autoridades competentes de la poca implantaron una tcnica jurdica llamada composicin, que acreditaba la propiedad de tierras baldas o realengas adquiridas de manera ilegtima, dando sustento jurdico a las mismas mediante un determinado pago a la Corona.17 Esta tcnica permaneci hasta mediados del siguiente siglo, cuando se dict en Espaa la Instruccin de los seores fiscales,

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De Solano, Francisco. Op. cit., p. 84. Florescano, Enrique. Origen y desarrollo de los problemas agrarios de Mxico (1500-1821). Serie Lecturas Mexicanas. Distrito Federal, Mxico, EraSecretara de Educacin Pblica, 1986, p. 33. Cu Cnovas, Agustn. Op. cit., p. 115. Prez Fernndez del Castillo, Bernardo. Derecho registral. Distrito Federal, Mxico, Porra, 1992, pp. 10-17. Cu Cnovas, Agustn. Op. cit., p. 223. Gonzlez Blackaller, Ciro E. Op. cit., p. 172. Cu Cnovas, Agustn. Op. cit., p. 272.

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partes: la primera se repartira entre los militares e individuos que hubiesen prestado servicios a la nacin, as como entre pensionistas y cesantes; la segunda, entre capitalistas nacionales y extranjeros que se establecieran en el pas conforme a las leyes generales de colonizacin, y la tercera parte sera distribuida entre los habitantes carentes de propiedad.22 Las leyes que posteriormente se dictaron en materia de baldos y colonizacin, en trminos generales, se inspiraron en tres principios: como reparto de tierras baldas a los militares en premio a sus servicios, como concesiones a los colonos extranjeros y como adjudicacin de terrenos a los habitantes de los pueblos; para tal efecto se promulg la Ley sobre Ocupacin y Enajenacin de Terrenos Baldos, que promovi el poblamiento de stos a niveles nacional y estatal, adems de fomentar su aprovechamiento.23 De este modo, la lucha por organizar al pas e impulsar su desarrollo propici que en 1824 se promulgara la primera Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que estableci un sistema de gobierno republicano y dividi al territorio en 19 estados, cuatro territorios dependientes del centro y un Distrito Federal, escogindose para ste la ciudad de Mxico; cabe destacar que el artculo 6 de la Carta Magna se
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refiere a las partes integrantes de la Repblica: estados independientes, libres y soberanos en lo que exclusivamente toque a su administracin y gobierno interior.24 En este contexto, Valentn Gmez Faras, en su carcter de vicepresidente de la Repblica, y en ausencia del presidente Antonio Lpez de Santa Anna, decret, en 1833, la secularizacin de las misiones de California y declar ilegales las ventas de bienes races del clero secular. Uno de los objetivos de este decreto era restar influjo econmico al clero; sin embargo, no se manifest cambio alguno para las misiones hasta 1835, cuando se paralizaron las reformas emprendidas debido a la instauracin del nuevo rgimen centralista que promulg la ley del 7 de noviembre de ese mismo ao, en la que se mencionaba que hasta que tomaran posesin los curas, el gobierno suspendera la ejecucin de los artculos mencionados en dicha legislacin y mantendra las cosas en el estado que tenan con anterioridad.25 Despus, se dictaron disposiciones legales con fines fiscales, como el decreto federal de 1836, en el cual se indicaba la regulacin de una contribucin anual de dos pesos al millar para todas las fincas urbanas. En 1838, se estableci, igualmente, una contribucin sobre fincas rsticas y, en este mismo ao, se adopt una

definicin de las mismas; aos ms tarde, en 1843, se reglamentaron a nivel federal los avalos sobre fincas urbanas y rsticas del territorio nacional. De igual modo, entre 1850 y 1851 se estableci un tipo de contribucin para fincas rsticas, urbanas y dems capitales sin que existiera un ordenamiento fsico de la propiedad.26

Por otro lado, durante la presidencia de Ignacio Comonfort, se dictaron leyes reformistas encaminadas a frenar el latifundismo perteneciente al clero y, en 1856, Miguel Lerdo de Tejada, en su calidad de ministro de Hacienda, promulg la Ley de Desamortizacin de Bienes Eclesisticos, que tuvo como propsito poner en circulacin comercial los bienes inmuebles tanto de las corporaciones eclesisticas como de las civiles, ayuntamientos y pueblos de indgenas.27 Con la promulgacin de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, se organiz al pas como una

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Ibid., p. 272. Idem. Trevio Villarreal, Hctor. Op. cit., p. 132. Lasspas Urbano, Ulises. Historia de la colonizacin de la Baja California y decreto del 10 de marzo de 1857. Distrito Federal, Mxico, Imprenta de Vicente Garca Torres, 1995, p. 343. Miranda Basurto, ngel. La evolucin de Mxico. Distrito Federal, Mxico, Numancia, 1989, pp. 287-292. Aldana Rendn, Mario. Proyectos agrarios y lucha por la tierra en Jalisco 1810-1866. Guadalajara, Mxico, Unidad Editorial, 1986, p. 179.

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Repblica, conformada por 26 estados libres y soberanos, integrados en una Federacin; adems, se obligaba a los gobernadores a publicar y hacer cumplir las leyes federales, as como a limitar la autonoma de sus estados para someterla al inters nacional; asimismo, en la fraccin II, del artculo 131, se mencionaba que es obligacin de todo mexicano contribuir en los gastos pblicos de la Federacin, as como del estado y municipio en que resida, de manera proporcional y equitativa como lo dispongan las leyes.28 Sin embargo, a pesar de que se haban dictado disposiciones referentes al catastro rstico, al aplicarse la Ley de Desamortizacin de Bienes se confundi la propiedad comunal de los pueblos con los bienes de comunidades religiosas, lo cual ocasion que muchas comunidades indgenas sufrieran el despojo de sus tierras; dicha problemtica disminuy en 1859, cuando Benito Jurez, en calidad de presidente de la Suprema Corte y vicepresidente de la Repblica, decret la Ley de Nacionalizacin de Bienes Eclesisticos, cuyo propsito fue confiscar los bienes del clero, la separacin de la Iglesia y el Estado, y el establecimiento de las bases para la ocupacin de dichos bienes y la forma de realizar su venta.29 Con la puesta en marcha de los ideales liberales reformistas bajo

el gobierno juarista, se llev a cabo una redistribucin de la tierra; esta nueva asignacin de terrenos propici que en 1863 se expidiera una ley que implantaba el sistema mtrico decimal para las medidas de tierras y aguas, fueran para riego o de potencial (uso idneo de la tierra), la cual estableca que seran estimadas por los ingenieros y agrimensores, teniendo para su aplicacin un plazo no mayor a 10 aos y reduciendo las unidades de mensura que hasta ese momento se haban usado. Asimismo, estipulaba que las medidas longitudinales, itinerarias y de superficie seran, en adelante, las fijadas por las tablas sancionadas por el Ministerio de Justicia, Fomento e Instruccin, publicadas el 10 de noviembre de 1862, relativas al sistema mtrico decimal establecido por la Ley de 15 de marzo de 1857.30 No obstante, este proceso se vio truncado con la intervencin francesa, y con sta se modific la forma de gobierno para implantarse una monarqua moderada, regida por el emperador Maximiliano de Habsburgo, quien en 1866 proclam dos legislaciones con repercusin nacional en el mbito rural: la Ley sobre Terrenos de Comunidad y Repartimiento, decretada con el fin de entregar a los habitantes de los poblados tierras que les correspondan; y la Ley Agraria del Imperio, con el objetivo de otorgar fundo legal y ejido de una legua de

largo (5 572.7 m), situado en las afueras del pueblo para pastoreo y obtencin de lea, piedra y agua, entre otros a las personas que carecieran de ello; con esto, se apoyaban las ideas liberales de Jurez; sin embargo, no se llevaron a cabo debido a la oposicin del gobierno conservador.31 Concluido el intervencionismo extranjero, se restableci la Repblica y el gobierno continu con la distribucin equitativa de las tierras; de tal manera que, bajo la administracin de Manuel Gonzlez, en 1883 se decret la Ley sobre Deslinde de Terrenos y Colonizacin, la cual estipulaba la identificacin de las tierras que no tenan propietario para incorporarlas a la vida econmica del pas mediante su deslinde, medicin y venta a particulares.32 Con el propsito de conocer la estructura econmica y poltica, en ese mismo ao el gobierno de la Repblica decret la creacin de la Direccin General de Estadstica, la cual tena como fin primordial compilar, clasificar y publicar en forma peridica cifras estadsticas comparativas del ramo econmico, llevando a cabo levantamientos censales tanto en el mbito poblacional como de catastro de la propiedad urbana, rstica y minera, a efecto de conocer la riqueza del pas.33 Por lo tanto, las bases legales de la

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Trevio Villarreal, Hctor Jaime. et. al. Op. cit., p. 175. Gonzlez Blackaller, Ciro E. Op. cit., p. 170. Fabila, Manuel. Cinco siglos de legislacin agraria (1493-1940). Distrito Federal, Mxico, SRA-CEHAM, 1981, p. 136. Ibid., pp. 165-171. Miranda Basurto, ngel. Op. cit., p. 315. Gobierno Federal. Diario Oficial de la Federacin. Distrito Federal, Mxico, Talleres Grficos de la Nacin, junio 11 de 1883, p. 559.

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medicin catastral estaban comprendidas en la Ley Especial de Catastro y su reglamento, las cuales abarcan el territorio nacional desde la propia medicin hasta los planos municipales y la propiedad particular. La tabla muestra el desarrollo cronolgico de la promulgacin de las leyes de catastro a partir de 1887. A travs de la evolucin de las legislaciones en esta materia se desarrollaron aspectos como la forma de integracin, facultades y funcionamiento de las juntas catastrales, as como las definiciones tcnicas y los recursos administrativos de las instituciones y organismos catastrales; de este modo, el siglo XIX culmin con los primeros trabajos tcnicos y el surgimiento de las primeras instituciones catastrales, con la promulgacin, en 1894, de la Ley Federal sobre Ocupacin y Enajenacin de Terrenos Baldos de los Estados Unidos Mexicanos, que clasifica los terrenos propiedad de la nacin de la siguiente manera: baldos, demasas y excedencias; adems, estableca el Gran Registro Pblico de la Propiedad, garantizando as los derechos de los poseedores de la tierra y perfeccionando la titulacin.34 Bases jurdicas del catastro moderno Al iniciar el siglo XX, el pas se encontraba envuelto en un movimiento social cuyas races eran esencialmente agrarias; a

raz de esto, en 1902 se expidi un decreto que derog la clasificacin de terrenos de la nacin, y slo se respetaron los baldos, facultando al Ejecutivo para deslindar stos a travs de comisiones oficiales; Estado
Puebla Chiapas Oaxaca Distrito Federal Yucatn Durango Campeche Coahuila de Zaragoza Michoacn de Ocampo Colima Hidalgo Guerrero Nuevo Len Quertaro de Arteaga Nayarit Sinaloa Veracruz-Llave Guanajuato Chihuahua Zacatecas Tabasco Sonora Tlaxcala Morelos Mxico Baja California Tamaulipas Baja California Sur Quintana Roo Aguascalientes Jalisco San Luis Potos Fuente:

de igual forma, se anularon todas aquellas disposiciones que autorizaban la separacin de baldos por empresas y/o compaas deslindadoras y se preserv el Gran Registro de la Propiedad.35 En 1905, la Direccin General de Catastro del Distrito Federal dictamin las instrucciones para las operaciones topogrficas. Paralelamente a esta disposicin, se desarroll un catastro legal y tcnico basado en la promulgacin de diversas legislaciones en materia catastral y agraria y, por consiguiente, la conformacin de instituciones encargadas de su aplicacin, que vinieron a modificar la estructura y organizacin de la propiedad de la tierra en Mxico; en este sentido, el presidente Venustiano Carranza consider urgente reorganizar el catastro en toda la Repblica y, en 1914, decret un proyecto de Ley Agraria, que fij las bases para la conformacin del catastro; sin embargo, por razones inherentes a la Revolucin entr en vigor dos aos ms tarde. Esta Ley Agraria tuvo por objetivo hacer un reconocimiento de la riqueza del pas, para distribuir de manera equitativa los impuestos sobre los contribuyentes, as como proponer el establecimiento de una Junta Calificadora en cada uno de los municipios de los estados para registrar las propiedades races, fijar su avalo y el monto de los capitales.36

Primera ley de catastro

1887 1892 1893 1896 1903 1907 1911 1912 1914 1917 1918 1919 1928 1928 1930 1930 1930 1931 1933 1934 1937 1945 1945 1947 1950 1954 1959 1975 1975 1976 1977 1988

Nota:

Elaboracin propia a partir de las leyes de catastro estatales (varios aos). Las fechas expuestas en esta tabla hacen alusin a las primeras leyes de catastro emitidas por estado, sin tomar en cuenta decretos o reglamentos anteriores.

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Gobierno del Estado de Aguascalientes. El Republicano. Aguascalientes, Mxico, 1 de julio de 1894, pp. 1-3. Tena Ramrez, Felipe. Leyes fundamentales de Mxico (1808-1979). Distrito Federal, Mxico, Porra, 1981, p. 68. Fabila, Manuel. Op. cit., pp. 259 y 260.

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Asimismo, se dict la Ley Agraria del 6 de enero de 1915, cuya finalidad fue normar la aplicacin de procedimientos referentes a la restitucin de tierras comunales, as como establecer los lmites de la pequea propiedad y la dotacin de tierras a las comunidades agrcolas. Para llevar a cabo la aplicacin de dichas legislaciones, el 18 de marzo de 1916 el general Venustiano Carranza conform la Comisin Nacional Agraria, que determin que la extensin del ejido fuese de 4 190 m por lado.37 Al ao siguiente, se cre la Secretara de Agricultura y Fomento, la cual tuvo a su cargo la recuperacin de las propiedades de la nacin y se modific la Ley Agraria en sus artculos 7, 8 y 9, con la finalidad de desaparecer la facultad concedida a los encargados de los gobiernos estatales para que dieran posesiones provisionales sin previa aprobacin del encargado del Poder Ejecutivo; tambin, se prohibi que fueran revocadas las posesiones ya dadas por cualquier autoridad.38 La promulgacin de la tercera Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en 1917, fue uno de los triunfos de la Revolucin; con esta Carta Magna se otorg la legitimidad necesaria para una distribucin justa de la tierra y con ella se cre el ejido

en Mxico. A partir de este suceso, se inici un proceso de reforma agraria basado en el artculo 27 constitucional, que en su contenido bsico menciona lo siguiente: "...la nacin es la nica propietaria de tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional; consecuentemente, slo ella tiene derecho a trasmitir su dominio a los particulares, para constituir la propiedad privada; asimismo, legisla tambin sobre los aspectos relacionados con la tenencia de la tierra y aguas, principalmente los correspondientes con ncleos de poblacin comunal y con la pequea propiedad".39 Recin creado el ejido en el pas, y una vez terminado el periodo revolucionario, inici una fase de consolidacin para la organizacin y planeacin de las tierras urbanas y rurales; de este modo, en 1920 entr en vigor la Ley de Deuda Pblica Agraria, que estipulaba los pagos de indemnizacin a los dueos afectados por expropiaciones de tierras para ejidos, en este rubro; la Ley de Ejidos, del mismo ao, estableci los registros para ejecutar las acciones de restitucin y dotacin, as como los principios de organizacin de las autoridades agrarias. 40 Pese a que esta ltima ley otorgaba las bases de la organizacin de las autoridades

agrarias, fue derogada por el presidente lvaro Obregn, quien, en 1922 (mediante el establecimiento del Reglamento agrario) estableci que los expedientes sobre dotacin de tierras a los pueblos seran tramitados por las comisiones locales agrarias y resueltos provisionalmente por los gobernadores.41 De la misma forma, para 1927 y bajo la autoridad del presidente Plutarco Elas Calles, se promulg la Ley de Dotaciones y Restituciones de Tierras y Aguas, que aceler su entrega y contempl con claridad la tramitacin procesal de los expedientes de dotacin y restitucin.42 Al ao siguiente, la Comisin Nacional Agraria emiti el Reglamento del Registro Agrario, con el objetivo de inscribir la propiedad ejidal en favor de determinado pueblo que proviniera de la restitucin o dotacin de tierras, bosques o aguas, de conformidad con la resolucin presidencial y la propiedad parcelaria individual correspondiente a cada ejidatario.43 Durante la administracin de Lzaro Crdenas se decret el Cdigo Agrario, cuyo propsito fue derogar todas las leyes, decretos, circulares y dems disposiciones expedidas en materia agraria con anterioridad. Dicho cdigo fue

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Ibid., p. 260. Zavala, Jos. Contenido analtico y estructura temtica de la Ley Agraria. Culiacn, Mxico, s.e. Trevio Villarreal, Hctor. Op. cit., p. 175. Zavala, Jos. Op. cit. Ibid. Ibid. Ibid.

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reformado en 1940, con el fin de facilitar la distribucin de la tierra y la mejor organizacin del ejido; dos aos despus, se emiti el reglamento al que debera sujetarse la divisin del ejido, cuyo objetivo era normar la divisin y el registro agrario, adems de realizar planes econmicos y de financiamiento bancario.44 En este mismo mbito, se continu con la expedicin de documentos de carcter legal sobre los ncleos agrarios y zonas de urbanizacin de los mismos; para tal efecto, se estableci la Disposicin para integrar la procuradura de asuntos agrarios, con la que el catastro rural se vio favorecido. Por otro lado, respecto a la propiedad pblica, en 1969 se expidi la Ley General de Bienes Nacionales, cuya finalidad fue normar las aplicaciones que sobre el patrimonio nacional de dominio pblico y privado se ejercan.45 A principios de la dcada de los aos 70, se expidi la Ley Federal de la Reforma Agraria, a efecto de consolidar y desarrollar a la institucin jurdica y a la organizacin social del ejido, conservando la vigencia de la parcela minifundista como opcin de trabajo por parte de la poblacin rural vigente.46 Para realizar estos preceptos se cre, en 1972, la Secretara de la Reforma Agraria

(SRA). Esa ley se modific durante el gobierno de Miguel de la Madrid, quien facult a las comisiones agrarias mixtas para evaluar la procedencia de la privacin de derechos agrarios y, en su caso, sobre las nuevas adjudicaciones de unidades de dotacin, ampliando el plazo para llevar a cabo las resoluciones tomadas.47 En el mbito urbano, el crecimiento acelerado de las ciudades origin la multiplicacin de asentamientos humanos irregulares en la periferia de los principales centros urbanos del pas, motivo por el cual el Ejecutivo Federal, con el fin de resolver el problema del uso del suelo, cre (en 1973) la Comisin para la Regulacin de la Tenencia de la Tierra (CORETT), dependiente de la SRA, confirindole facultades tcnicas y jurdicas que le permitieran llevar a cabo la actividad para la que fue constituida. Las legislaciones y la modernizacin del catastro actual A raz de las modificaciones al artculo 115 constitucional en 1983, se facult a los municipios en dos aspectos: en los mbitos legal federal, estatal y municipal para administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal y en

materia de reservas territoriales, para participar en planes de desarrollo regional respecto a la utilizacin del suelo, e intervenir en la regulacin de la tenencia de la tierra urbana y de organizar as sus propios catastros.48 Asimismo, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece que es obligacin de todo ciudadano mexicano inscribirse al catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga, as como la industria, profesin o trabajo de que subsista49; por otro lado, de acuerdo con el artculo 27, el rgimen jurdico de la propiedad en el pas se divide en pblico, social y privado. La propiedad pblica se reserva el dominio directo de determinados bienes, la social se conforma por el traspaso de ejidos y comunidades, y la privada se constituye mediante el traspaso del dominio de tierras y aguas de la nacin a particulares.50 Cada una de estas formas de propiedad tiene su regulacin ordinaria especfica y sus caractersticas propias; la pblica se caracteriza por estar constituida con los bienes y derechos del patrimonio nacional, el cual se integra con los bienes de la Federacin, de las entidades federativas, del Departamento del

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Fabila, Manuel. Op. cit., pp. 696 y 697. Gobierno del Estado de Aguascalientes. Peridico Oficial del Estado de Aguascalientes. Aguascalientes, Mxico, Gobierno del Estado de Aguascalientes, marzo de 1969, p. 10. Zavala, Jos. Op. cit. Hinojosa Ortiz, Jos Luis. El ejido en Mxico, anlisis jurdico. Distrito Federal, Mxico, p. 245. Lpez Prez, Ismael y Gerardo Dvila Jimnez. "Evolucin y perspectivas de la modernizacin catastral en Mxico (1987-200)", en: Federalismo y desarrollo. Distrito Federal, Mxico, BANOBRAS, nm. 58, abril-junio, 1997, p. 39. Gobierno Federal. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Captulo IV De los Ciudadanos Mexicanos, artculo 36 fraccin I, ttulo primero, tomo I. Distrito Federal, Mxico, Talleres Grficos de la Nacin, 1999, p. 450. Ibid., p. 346.

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Distrito Federal, de los municipios y de las entidades paraestatales. Paralelamente, la Ley General de Bienes Nacionales divide el capital de la Federacin en bienes de dominio pblico y privado; los primeros estn sometidos a un rgimen jurdico excepcional, establecido por la misma Constitucin y por diversas leyes, como: las leyes Federal de Aguas, Forestal, General de Vas de Comunicacin, adems de otros ordenamientos de carcter administrativo. Este rgimen establece que tales bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables, no son objeto de gravmenes o derechos reales y estn sujetos de manera exclusiva a la jurisdiccin de los tribunales federales; su uso, aprovechamiento y explotacin por los particulares requiere de una concesin otorgada por el Ejecutivo Federal, en el entendido de que se excluirn en forma expresa los bienes no susceptibles de ser concesionados; mientras que los bienes de dominio privado son igualmente inembargables e imprescriptibles, pero el dominio o el uso de estos bienes es transmitible para atender necesidades sociales o para destinarlos a servicios pblicos de los estados o municipios.51 Por su parte, la propiedad privada tiene la plena proteccin que otorgan las garantas constitucionales, a travs del

rgimen legal ordinario contenido en el Cdigo Civil del Distrito Federal y en los de cada uno de los estados; asimismo, algunas modalidades y limitaciones contenidas en el artculo 830 de este Cdigo se encuentran contempladas por diversas leyes y reglamentos, tanto locales como federales; dos de estos ordenamientos federales son la Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicas.52 La propiedad social se distingue por la proteccin del Estado, sin que ello implique limitaciones a ejidatarios y comuneros en el aprovechamiento de sus recursos productivos, destacando la reforma constitucional que se dio a partir de las disposiciones legales por parte de la Nueva Ley Agraria, publicada en el Diario Oficial del 26 de febrero de 1992; se derogan las leyes Federal de la Reforma Agraria, General de Crdito Rural, de Terrenos Baldos, Nacionales y Demasas, del Seguro Agropecuario y de Vida Campesina y, parcialmente, la de Fomento Agropecuario. Dicha ley estableci la configuracin de un nuevo marco normativo secundario, con el fin de reglamentar la propiedad de las tierras de tipo social, la vida de los ncleos de poblacin ejidal y comunal, as como las formas de relacin y de asociacin de los productores rurales en materia agraria. 53 Para poder llevar a cabo

la legitimacin de dichos preceptos legales con respecto a los tres tipos de propiedad, se han creado instituciones y organismos descentralizados, que dentro de sus atribuciones tienen a su cargo el registro de las tierras del pas. Bajo este marco legislativo se inici, en 1992, el Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares (PROCEDE), cuyo objetivo es la entrega de los certificados parcelarios y/o de derecho de uso comn, as como los ttulos de los solares en favor de todos y cada uno de los individuos que integran los ejidos del pas que as lo soliciten. En este programa participan de manera conjunta la Procuradura Agraria (PA), que tiene como finalidad la promocin y ejecucin del mismo en los ejidos para garantizar la observancia de los derechos de los ncleos de poblacin ejidal, de los posesionarios y avecindados; el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), responsable de llevar a cabo la ubicacin, delimitacin y medicin de los linderos ejidales, as como la realizacin de su cartografa respectiva; y el Registro Agrario Nacional (RAN), que formaliza la regularizacin de la tenencia de la tierra ejidal mediante el registro, control y expedicin de los certificados y ttulos correspondientes para otorgar seguridad documental. 54

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Ibid., p. 347. Ibid., p. 348. Loc. cit. INEGI. Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares Urbanos. Documento gua. Aguascalientes, Mxico, INEGI, 1993, p. 13.

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La regularizacin de la propiedad rural constituye el pilar para la promocin del desarrollo y la base para el diseo de polticas pblicas, as como para lograr el acceso a mercados de capitales y el fomento a la libre asociacin; a este respecto, las conclusiones de un estudio elaborado conjuntamente por el Banco Mundial, la SRA y la PA, establece que el PROCEDE ha contribuido a disminuir los conflictos de tierras, ha fortalecido la seguridad jurdica de la propiedad social, ha mejorado la eficiencia de los tratos agrarios, y destaca la importancia de avanzar en la regularizacin de todas las formas de tenencia de la tierra en el pas.55 A partir de 1993, en el marco del Programa de las 100 Ciudades56, la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) puso en marcha el Programa de Modernizacin Catastral, cuyo propsito fue apoyar las tareas iniciadas por el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS) mediante acciones de estmulo a los gobiernos municipales y estatales que emprendieron la modernizacin en sus catastros, tanto de su estructura legal y fiscal como de su normatividad tcnica y administrativa, para fortalecer su capacidad financiera.57 En este contexto, la coordinacin de la inversin en el sector pblico de la

administracin del suelo y los catastros en s deben reunir la informacin de manera uniforme para que otras instituciones pblicas y privadas realicen tareas de planeacin y desarrollo urbano, impulsando la planeacin de los centros de poblacin. Las acciones relativas a la modernizacin catastral tienen continuidad en la presente administracin federal y se ven reforzadas por los lineamientos que marca el Plan Nacional de Desarrollo, mismo que contempla como objetivos estratgicos primordiales, en materia de tenencia de la tierra, mejorar la titulacin e inscripcin oportuna de la vivienda, as como impulsar programas integrales en beneficio del campesinado mexicano, con el fin de preservar el medio ambiente y promover el ordenamiento territorial del pas, adems de fomentar la regularizacin de la propiedad rural, otorgando seguridad jurdica de la tierra, dando legalidad al Estado de Derecho en Mxico. Conclusiones El conocimiento sobre el desarrollo de las legislaciones que impactaron a nivel nacional y estatal en Mxico, desde la poca Prehispnica hasta finales de la dcada de los aos 90, representa un importante acervo acerca de la evolucin del catastro,

as como del desarrollo de los procesos que se han llevado a cabo para la utilizacin legal de la tierra en nuestro pas. La expedicin de los documentos legales correspondientes a la regulacin del marco legal de la actividad catastral en el pas, a travs de la administracin y aplicacin de los sistemas catastrales existentes, permite desarrollar aplicaciones y procedimientos ms eficaces, as como las caractersticas cualitativas y cuantitativas del uso actual y potencial de los terrenos. De este modo, la riqueza de la informacin y su disponibilidad para fines distintos al fiscal radica en desarrollar planes de ordenamiento territorial y respaldar proyectos de desarrollo urbano,

cuyo propsito sea el de hacer un uso adecuado de los recursos naturales de nuestro pas en beneficio de la poblacin actual y las futuras generaciones, as como el de coadyuvar en la regulacin de la tenencia de la tierra.

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Herrera Tello, Mara Teresa. IX Sesin Plenaria de la Comisin de la Reforma Agraria de la Cmara de Diputados, en el marco del anlisis del Plan Nacional de Desarrollo, en: www.sra.gob.mx, Secretara de la Reforma Agraria, Boletn de prensa, Unidad de Comunicacin Social, Comunicado nmero SRA/028, Regularizacin de la propiedad rural, justicia y desarrollo del campo, objetivos del sector, 26 de junio de 2001. Con el objetivo de ofrecer suelo urbano a la poblacin de escasos recursos para atender sus necesidades de vivienda, estructurar sistemas viales y de transporte pblico, mantener el equilibrio ecolgico de los procesos urbanos y promover la revitalizacin de los centros de las ciudades y rescatar su imagen urbana, la SEDESOL cre el Programa de 100 Ciudades en 1992. Secretara de Desarrollo Social Modernizacin catastral en el Programa de 100 Ciudades, en: Federalismo y Desarrollo, ao 10, nm. 58, abril-mayo-junio de 1997. Distrito Federal, Mxico, Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda, BANOBRAS, 1997, p. 21. Ibid., p. 2.

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