A COOPERAO INTERMUNICIPAL NA FRANA E NO BRASIL EM PERSPECTIVA COMPARADA1

Juliana Nunes Rodrigues2 Resumo EGAL 2011 O presente estudo aborda as prticas de cooperao intermunicipal que se desenvolvem na Frana e no Brasil. Argumenta-se sobre a importncia do mtodo comparativo em Geografia, visando-se ampliar a reflexo sobre os entraves e as possibilidades de ao nas escalas de gesto local em dois modelos de Estados distintos: o modelo unitrio e descentralizado francs e o modelo federal brasileiro. Em um primeiro momento, discute-se o processo de descentralizao e as diferenas institucionais entre comunas francesas e municpios brasileiros. A anlise se desenvolve nas escalas regionais e locais, a partir de informaes reunidas durante a realizao de entrevistas de campo na regio Rhne-Alpes (Frana) e no estado do Rio de Janeiro (Brasil). Enfim, problemticas que se apresentam nos dois pases so discutidas. Palavras-chave: cooperao, comunas, territrio, descentralizao, comparao. Introduo Ao longo dos ltimos vinte anos, uma tendncia descentralizao das estruturas poltico-administrativas dos Estados ocidentais, europeus e latino-americanos ganhou visibilidade. Com a intensificao do fluxo de idias, pessoas e mercadorias, as sociedades se tornaram mais complexas. A progressiva expanso dos mercados provocou uma maior exigncia quanto transparncia e eficincia na satisfao de demandas e prestao de servios pelo Estado. Alm de prestador exclusivo de bens e servios, o Estado comeou a ser percebido como um aparelho regulador, encarregado de estimular as iniciativas da sociedade civil e dos indivduos. Ademais, com as crises
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Este texto deriva de nossa tese de doutorado, financiada pela Capes, bolsa de doutorado pleno no exterior 20062010. Ver Rodrigues, J.N., La coopration intercommunale: regards croiss entre la France et le Brsil, Universit Jean Moulin Lyon 3, 2010.
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Doutora em Geografia - Ps doutorado Junior/CNPq, Universidade Federal do Rio de Janeiro, jnunesrodrigues@yahoo.com.br

fiscais dos anos 1970 e 1980, o modelo keynesiano centralizado, de controle econmico e poltico deu sinais de esgotamento, assim como a idia de EstadoProvidncia (Bennet, 1990). Nesta lgica, termos polissmicos, tais como gesto, governana, eficincia, transparncia, flexibilidade, so freqentemente convocados para se evocar um novo modo de regulao social, e tambm as expectativas com relao s performances dos governos. Ainda que possamos delinear os traos principais3, esse processo de desenvolveu de maneira bastante diversa em cada pas. Fundamentalmente, se descentralizar significa re-organizar poderes que, em um primeiro momento, estavam mais concentrados, no mago de cada estrutura poltico-administrativa que a descentralizao ganha sentido e seu escopo pode ser apreendido. Eis a razo pela qual descentralizar se refere antes a uma lgica de mudanas que se reproduz em realidades histricas e polticas precisas (Bennet, 1990, pp.8-9). Posto isso, torna-se interessante refletir sobre os significados que uma mesma tendncia de fortalecimento das escalas de gesto local pode assumir em sociedades que apresentam concepes diversas sobre o Estado e seus mecanismos de controle social. Partindo-se do pressuposto de que as escalas locais ganharam maior visibilidade, trata-se de um contexto privilegiado para o estudo das particularidades sub-nacionais e a maneira como essas ltimas afetam a organizao do territrio em escala nacional. O presente texto interroga sobre a importncia da organizao poltico-administrativa dos Estados para a compreenso das prticas de cooperao intermunicipal que se desenvolvem na Frana e no Brasil. O objetivo apresentar e debater um conjunto de problemticas que emergem das prticas cooperativas locais que se desenvolvem em dois modelos de Estado bastante distintos: o modelo tradicionalmente unitrio e que se descentraliza francs e o modelo federal brasileiro.

Segundo R. Bennet, a descentralizao est relacionada a duas tendncias principais : a primeira privilegiou a redefinio de competncias no mbito do aparelho dos Estados e a valorizao das escalas locais de gesto, enquanto escalas de reproduo do cotidiano social. Nesta perspectiva, a descentralizao est relacionada a um processo de rearranjo de poderes no seio da estrutura poltico-administrativa dos Estados. A segunda tendncia promoveu uma redefinio de responsabilidades dos governos para com a sociedade, cujos produtos mais acabados so a valorizao das iniciativas individuais e da sociedade civil e a introduo da lgica de mercado na prestao de servios antes considerados como de responsabilidade exclusiva do poder pblico. (Bennet, 1990, pp. 8-10)

Ainda que Frana e Brasil constituam realidades scio-espaciais muito distintas, os dois pases atravessaram processos de descentralizao de suas estruturas polticoadministrativas; alm disso, assistem multiplicao de estruturas de cooperao intermunicipal nas escalas locais de gesto territorial. Nos limites deste artigo, discutiremos algumas constataes que resultam de enquetes de terreno realizadas junto a gestores e responsveis locais, na Regio Rhne-Alpes, na Frana, e no Estado do Rio de Janeiro, no Brasil. Com o intuito de melhor situar o leitor, algumas caractersticas dos modelos de Estado francs e brasileiro sero sublinhadas. Em seguida, abordaremos os procedimentos da pesquisa e a metodologia adotada. Enfim, discutiremos um conjunto de problemticas que se apresentam nos dois pases. A cooperao intermunicipal na Frana e no Brasil, alguns pontos de partida Por cooperao territorial entendemos os acordos voluntrios entre duas ou mais estruturas de gesto local (comunas, no caso da Frana; municpios, no caso brasileiro), voltados maximizao de recursos materiais, humanos e tcnicos, capazes de beneficiar o conjunto de estruturas locais participantes. Tais acordos definem regras de funcionamento e de insero de cada municpio ou comuna em uma estrutura de cooperao intermunicipal. Essa ltima se concretiza pela definio de novos limites territoriais para enfrentamento de problemas e elaborao de aes conjuntas. As prticas cooperativas intermunicipais tornam-se assim um objeto de estudos eminentemente geogrfico: o territrio da cooperao fixado no somente afetado por polticas pblicas, mas constitui o prprio referencial das relaes intermunicipais. Em outras palavras, os limites territoriais da cooperao so reconhecidos e compartilhados pelo conjunto de parceiros, o que lhes possibilita identificar problemas comuns e meios de interveno. Em ltima instncia, o territrio que ordena a cooperao (JOUVE, 2007, p. 46). O qualificativo territorial assim empregado para valorizar municpios e comunas enquanto espaos polticos, dotados de contigidade e limites precisos, nos quais os efeitos das aes e decises do poder pblico so identificveis e mensurveis (CASTRO, 2005). Na Frana, mudanas de ordem jurdica e poltica estimularam a propagao das estruturas intercomunais. Tais mudanas se referem evoluo da prpria legislao

nos anos 1990, que estabeleceu as diversas modalidades para o desenvolvimento dos chamados Estabelecimentos Pblicos de Cooperao Intercomunal (EPCIs). Leis claras e exaustivas foram importantes para sanar incertezas quanto s pretenses do Estado: a cooperao seria fundada sobre o voluntarismo, diferentemente das tentativas de fuso impostas no passado. Ademais, no contexto europeu, contratos de desenvolvimento territorial so encorajados entre as prprias intercommunalits4, ou ainda entre essas e regies europias localizadas em pases diferentes. Em suma, mudanas de ordem institucional e poltica favoreceram a adoo e a difuso de prticas de cooperao intercomunal na Frana. No Brasil, ainda que inauguradas pela Constituio de 1937, uma legislao que dispe sobre as modalidades de cooperao intermunicipal, na forma de Consrcios Intermunicipais, s foi estabelecida em 20055. A lei dos Consrcios Pblicos foi lanada com o objetivo de sanar incertezas e estimular o desenvolvimento de projetos de gesto consorciada na escala supra-municipal. Nesse quadro, a cooperao entre municpios reconhecida como um instrumento importante para a gesto de equipamentos, infra-estruturas e servios urbanos, alm de se tratar de uma estratgia eficaz para que os municpios menos populosos sejam capazes de cumprir suas funes. Diferentemente dos EPCIs franceses, a maior parte dos consrcios brasileiros no visa ao desenvolvimento de projetos territoriais. Antes, o objetivo elaborar e executar polticas pblicas setoriais, comuns aos municpios membros da estrutura intermunicipal. Desse modo, os consrcios promovem a maximizao de recursos financeiros, tcnicos e humanos, para a criao e manuteno de equipamentos e servios que, isolados, os municpios seriam incapazes de oferecer. A cooperao intermunicipal se desenvolve assim nos campos da administrao, do suporte tcnico, de capacitao de pessoal, alm da prestao de servios diretos populao nos ramos da sade, da educao, do saneamento bsico, dos transportes, da assistncia social, da cultura e habitao, passando por programas de amparo infncia, de criao de empregos, de desenvolvimento urbano e de proteo ao meio ambiente. Nesse sentido, pode-se dizer que se assemelham aos Sindicatos Intercomunais que
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Termo francs para designar os Estabelecimentos Pblicos de Cooperao Intercomunal (EPCI). Lei 11.107 sobre os Consrcios Pblicos e o decreto n 6.017de 2007.

fizeram sucesso na Frana durante os anos 1980. Trata-se de um tipo de cooperao setorial, voltada para objetivos precisos. Importa ressaltar que a Lei dos Consrcios Pblicos prope alternativas para dois problemas maiores: o problema dos municpios menos populosos, considerados a priori como ineficazes, e o problema das grandes aglomeraes urbanas, que exigem o desenvolvimento de aes conjuntas na escala supra-municipal. Embora no Brasil os municpios sejam de porte muito maior do que as comunas francesas os municpios menores tm menos de 5.000 habitantes, enquanto muitas comunas no ultrapassam a marca de 100 habitantes interessante notar que os municpios menos populosos so tambm taxados de ineficazes, apesar do porte demogrfico no constituir explicao suficiente para justificar a penria financeira. Em 2005, o Brasil contava com 4537 municpios membros de Consrcios Intermunicipais, o que representa 81% dos municpios. Nesse conjunto, os municpios menos populosos (menos de 10.000 habitantes) tm ampla participao em Consrcios, sobretudo nos campos da sade (40%). Com efeito, o ramo da sade apresenta o maior nmero de Consrcios (1196 municpios, ou 42% dos municpios membros de Consrcios), graas s prprias regras do Sistema nico de Sade (SUS). Descentralizao, preveno e gesto compartilhada, linhas mestras do SUS, estimulam o compartilhamento de recursos para uma melhor resposta s demandas da populao. Em seguida ao campo da sade, aparece o do meio ambiente (9%), o do saneamento (8%), do turismo (8%) e o dos transportes (7%)6. Apesar das diferenas, tanto os Consrcios brasileiros quanto as intercommunalits francesas seguem a mesma via da cooperao intermunicipal para reforar o papel das estruturas de gesto local na proviso de equipamentos e servios pblicos. Na Frana como no Brasil, a cooperao intermunicipal se consolida como uma estratgia para o cumprimento das competncias locais, atravs da maximizao das economias de escala. tambm importante frisar que o fenmeno da cooperao intermunicipal ganha expresso em um contexto particular: o de valorizao das lgicas locais nos processos de definio e tratamento de problemas pblicos. Procedimentos da pesquisa
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Dados tratados pela autora a partir dos resultados da pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros - Gesto Pblica 2005 , IBGE, 2005.

Depois de uma primeira etapa de tratamento de dados estatsticos e de elaborao de mapas na escala nacional da Frana e do Brasil, selecionamos uma regio francesa e um estado federal brasileiro para a realizao de nossas entrevistas de campo. Nos limites deste artigo, os resultados da primeira etapa no sero abordados; a inteno antes sublinhar um conjunto de questes comuns aos dois pases, identificadas durante a realizao do campo. No mago das diferenas territoriais brasileiras, o Estado federal do Rio de Janeiro foi selecionado graas variedade de estruturas intermunicipais que comporta. Essa heterogeneidade nos parecia interessante para tecermos o fio condutor da comparao com a Frana. Localizado na Regio Sudeste do Brasil, o Estado do Rio de Janeiro (RJ) faz fronteira com os Estados de Minas Gerais, So Paulo e Esprito Santo. Trata-se de um dos menores estados brasileiros, contando 92 municpios distribudos em uma superfcie total de 43.696,054 km2. A populao de 16 milhes de habitantes e sua capital, a cidade do Rio de Janeiro, concentra aproximadamente 40% do total de habitantes7. interessante ressaltar que, no Brasil, os estados federados podem criar regies administrativas, que facilitam a gesto de servios pblicos no conjunto do territrio estadual. No caso do Rio de Janeiro, as regies administrativas so as seguintes: Regio Metropolitana, Costa Verde, Baixada Litornea, Centro-Sul, Mdio Paraba, Norte, Noroeste e Serrana.

Mapa 1 Estado do Rio de Janeiro, regies administrativas.

Estado do Rio de Janeiro Regies administrativas.

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A populao da cidade do Rio de Janeiro estimada em 6.186.710 habitantes em 2010, IBGE. Ver http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1. Data do ltimo acesso: 06/05/2010.

Fonte: Secretaria de Planejamento Territorial do Estado do Rio de Janeiro, 2006.

Na Frana, a Regio Rhne-Alpes foi retida em razo da extenso e diversidade de seu territrio. Em termos dimensionais, trata-se da nica regio francesa (43. 698 km), capaz de se comparar ao estado do Rio de Janeiro (43.696,054 km) 8. No entanto, se as superfcies so prximas, alguns indicadores acusam as disparidades com relao organizao scio-espacial desses dois espaos sub-nacionais: a populao estimada em 6.160.000 habitantes em Rhne-Alpes (141hab/km)9; o estado do RJ abriga 92 municpios, contra 2879 comunas rhnalpinas10.
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Com exceo da Regio le de France , que apresenta particularidades que derivam do peso scioeconmico de Paris. Fonte: Insee, Censos demogrficos, estimaes da populao, 2009. Disponvel no site http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=99&ref_id=CMRSOS02137. Data do ltimo acesso :03/03/2010. Densidade demogrfica: 140,967 hab. km2.

Mapa 2 Regio Rhne-Alpes, Frana, diviso administrativa

Fonte: BD carto IGN.

A Regio Rhne-Alpes um terreno de estudos privilegiado, sendo cruzada por importantes eixos de circulao nacionais e europeus (localiza-se entre o Norte e o Sul da Europa), onde se desenvolvem atividades rurais e urbanas, alm de experincias inovadoras em matria de desenvolvimento econmico e planejamento territorial (Jouve et al., 2001, p. 35). Trata-se de uma das vinte e duas regies da Frana

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A ttulo de informao, PIB da regio Rhne-Alpes 180 milhes de euros em 2007 ; ou seja, 9,8% da riqueza da Frana. Informaes disponveis no site da Regio Rhne-Alpes www.rhonealpes.fr. Para outras informaes, ver o site do IINSEE : http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=99&ref_id=CMRSOS01208. Data do ltimo acesso : 03/03/2010.

metropolitana, abrigando oito departamentos: Ain, Ardche, Drme, Haute-Savoie, Savoie, Isre, Loire et Rhne. Apesar dos contrastes, os dois conjuntos sub-nacionais selecionados abrigam espaos urbanos e peri-urbanos, assim como reas rurais menos povoadas. Essa variedade se mostrava interessante para analisarmos as formas e dinmicas da cooperao intermunicipal nos dois pases. Optamos por concentrar a ateno nos espaos perifricos e menos urbanizados, nos quais se concentram os municpios e comunas menos populosos. Tal escolha se justifica em razo de nosso interesse pelas vantagens e desvantagens das estruturas de cooperao para os municpios e comunas que se acham distantes das infra-estruturas e servios disposio nos grandes centros urbanos. Considerando-se os argumentos que associam o porte demogrfico de municpios e comunas a uma suposta ineficcia administrativa e financeira, decidimos investigar at que ponto a cooperao intermunicipal pode ser considerada como soluo institucional para municpios e comunas de menor porte. Depois de uma anlise preliminar de mapas temticos e de estatsticas locais disponveis tanto para as intercommunalits rhne-alpinas quanto para os consrcios do RJ11, um conjunto de estruturas intermunicipais foi selecionado. O objetivo foi o de identificar situaes contrastantes, passveis de ilustrar uma multiplicidade de formas e dinmicas cooperativas nos dois pases. Para tanto, consideramos a localizao das estruturas intermunicipais, o nmero de municpios e comunas participantes, a extenso, as funes desempenhadas, as formas de financiamento, as atividades econmicas predominantes, alm de traos sociolgicos e culturais particulares desses espaos. Mapa 3 Estruturas de cooperao intercomunal visitadas na Regio Rhne Alpes, Frana.

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As estatsticas trabalhadas foram as seguintes: Base Nationale sur lIntercommunalit (2009), na Frana, e a pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros (2005) organizada pelo IBGE.

Nota : O mapa mostra as estruturas intercomunais visitadas, segundo o tipo de arrecadao prpria adotado. Na Frana, as intercommunalits podem optar por um regime de arrecadao adicional, quando os habitantes contribuem com um percentual adicional de impostos de competncia comunal: o regime de fiscalit additionnelle; ou podem, ainda, adotar o regime de Taxe Professionnelle Unique, quando as comunas associadas unificam a alquota da principal taxa que incide sobre as empresas instaladas no territrio intercomunal. Conforme consta no mapa, visitamos os diferentes tipos de estruturas. Fonte: Base Nationale sur LIntercommunalit, 2009.

J em campo, observamos que os Consrcios efetivamente instalados e em funcionamento no estado do RJ eram Consrcios de Sade. Os outros tipos ora se encontravam em fase de implantao, ora se haviam dissolvido, em razo do trmino de um programa de governo especfico. Isso mostra a ainda incipiente concepo dos gestores sobre o leque de aes capazes de serem desempenhadas pelas estruturas intermunicipais. Por outro lado, o sucesso dos Consrcios de Sade explicado pelas prprias regras do SUS, que desde o incio do processo de descentralizao (anos 1990) incita gesto consorciada atravs de um conjunto de normas sobre a questo. Precisamente, as leis que regulam o funcionamento do SUS estimulam a hierarquizao de funes entre municpios de porte demogrfico diferente. Essa lgica

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cria uma rede intermunicipal, segundo os equipamentos e infra-estruturas previamente instalados em cada territrio municipal. A formao de consrcios assim estimulada para a realizao de programas e servios visando-se em ltima instncia universalizao do acesso aos servios e programas de sade (Lima, 1998, p. 22; Arretche, 2000). Mapa 4 Consrcios de Sade visitados no Estado do Rio de Janeiro, Brasil

Fonte: Secretaria de Planejamento Territorial do Estado do Rio de Janeiro, 2008.

A partir de um conjunto de questes abertas, entrevistamos gestores, funcionrios e eleitos locais, notadamente pessoas que desempenham uma funo de mediao no processo de constituio da cooperao intermunicipal. Considerando-se as diferenas em termos de extenso e aspectos scio-econmicos entre municpios brasileiros e comunas francesas, a anlise qualitativa das respostas pareceu-nos o mtodo mais adequado para se respeitar a realidade de cada pas. Enfim, a comparao s pode ser realizada se ordenamos a variedade de casos observados. Assim, ao invs de apresentarmos cada estrutura intermunicipal visitada

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de forma detalhada, optamos pela exposio de um conjunto de temticas comuns aos dois pases, identificadas durante a realizao do campo. A partir desse conjunto de informaes, esperamos contribuir para o debate sobre os bloqueios e os avanos realizados em matria de cooperao intermunicipal nos dois pases. Os aportes do campo Os arranjos poltico-administrativos da Frana e do Brasil se revelaram importantes para a compreenso da cooperao intermunicipal nos dois pases. Na Frana, a assim chamada cooperao de projeto, que tem por objetivo o desenvolvimento de projetos globais de desenvolvimento territorial, data dos anos 1990. No entanto, esse tipo de cooperao deriva de formas precedentes, como o caso de distritos e sindicatos intercomunais. Os distritos e sindicatos, que se propagaram durante os anos 1980, so setoriais, voltados para a proviso de servios especficos so, portanto, muito semelhantes aos consrcios brasileiros. Na Frana, observamos certa estabilidade na composio das estruturas intercomunais, que se mantm desde a formao dos primeiros distritos. Essa estabilidade interessante porque evidencia a reproduo, ao longo do tempo, de laos de reciprocidade entre os mesmos parceiros. A dimenso temporal se apresenta assim como um componente de suma importncia para se entender as intercommunalits : quando as estratgias dos parceiros so conhecidas, as incertezas do lugar previsibilidade, estabilidade e credibilidade nas relaes. No Brasil, mesmo se a cooperao intermunicipal pode se realizar desde os anos 1930, foi somente aps a estabilizao do pacto federativo definido em 1988 que a lei 11.105 precisou as modalidades desse instrumento. Um decreto complementar que detalha o disposto na Lei s foi editado em 2007. Isso significa que as experincias em matria de cooperao intermunicipal so ainda relativamente incipientes. Os laos de reciprocidade entre os parceiros ainda no se estabilizaram e incertezas, assim como o pouco conhecimento de gestores e responsveis locais acerca das prticas cooperativas, persistem. Inseridos no arcabouo institucional que regula cada poltica pblica particular, a maior parte dos consrcios visitados deriva de programas de incitao dirigidos pelo Governo Federal e pelos estados federados. Dessa forma, ao inverso do que ocorre na Frana,

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onde as iniciativas para a criao das intercommunalits partem dos prprios atores locais, os consrcios se inscrevem na lgica operacional de polticas setoriais e fragmentadas. Dito de outro modo, as relaes intergovernamentais e o tratamento vertical das polticas pblicas esto na base da cooperao intermunicipal. Os estados federados e o Governo federal so os principais parceiros e financiadores de consrcios, que dificilmente seriam criados sem esse aporte de recursos suplementares. Em sntese, a origem, e de certo modo, o sucesso desses instrumentos, esto associados capacidade dos municpios de estabelecer acordos com as escalas de gesto superiores. Ademais, no Estado do Rio de Janeiro as disparidades entre municpios membros de uma mesma estrutura intermunicipal so bastante acentuadas, o que pode dificultar a cooperao. Concretamente, em relao s caractersticas demogrficas e sociais, existem fortes diferenas entre municpios membros de um mesmo consrcio, o que implica demandas e prioridades diversas no mbito de um mesmo espao de cooperao. Em contraponto, as estruturas intercomunais visitadas na Frana apresentam perfis scio-econmicos relativamente semelhantes, sobretudo nos espaos periurbanos. Essa semelhana facilita no apenas a definio de prioridades comuns, mas tambm a requalificao dos espaos mais perifricos, atravs da criao de oportunidades de investimentos, de atividades produtivas e a gerao de novos empregos. Em sntese, a cooperao intermunicipal oferece um novo flego s menores comunas, na medida em que se torna um recurso para a renovao das atividades econmicas e a valorizao territorial. igualmente possvel avanar a idia de um tipo de cooperao dfensiva , tanto no Brasil quanto na Frana, que se caracteriza pela associao de municpios e comunas perifricas que, juntas, buscam contrabalanar o peso econmico e demogrfico das cidades principais e das aglomeraes urbanas. Em ambos os pases, as divergncias se intensificam quando se trata de decidir sobre a localizao dos servios e equipamentos intermunicipais. Nesse quadro, os consrcios parecem reproduzir, em grande maioria, as relaes centro-periferia, segundo uma lgica de hierarquizao de municpios no provimento de servios intermunicipais, tal qual definida pelo SUS. De acordo com essa lgica, o municpio-

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plo (que possui geralmente entre 50.000 e 100.000 habitantes) concentra os servios e equipamentos mais onerosos, e os custos de manuteno so rateados entre todos os municpios de um mesmo consrcio. Tendo-se em vista que os municpios-plo so freqentemente submetidos a uma forte presso sobre seus servios em razo da migrao dos habitantes vindos dos municpios vizinhos, o rateio dos custos constitui uma estratgia eficaz para reduzir os efeitos negativos dessa presso demogrfica. Entretanto, se os servios permanecem concentrados, os benefcios da cooperao no so igualmente desfrutados por todos os municpios participantes. As pssimas condies de transporte, associadas aos longos trajetos, tornam a cooperao pouco vantajosa para os municpios de menor porte e os mais provincianos. As relaes horizontes de reciprocidade terminam assim por se fragilizar. Alm disso, as equipes tcnicas e de coordenao mudam freqentemente a cada escrutnio eleitoral, o que dificulta a continuidade dos projetos. Na Frana, os conflitos tambm emergem quando a pauta exige deciso sobre onde servios e equipamentos sero localizados. No entanto, a proximidade entre comunas faz com que a distribuio espacial de servios e equipamentos seja menos espinhosa a proximidade favorece os deslocamentos, embora alguns eleitos protestem contra a concentrao de servios nas comunas-sede da estrutura, geralmente as mais ricas e populosas. Ademais, a possibilidade de arrecadao prpria abre caminhos para a redistribuio de recursos no territrio da cooperao o saldo positivo dos recursos arrecadados administrado de forma a reduzir as disparidades intercomunais. Igualmente, o forte engajamento dos eleitos no processo de constituio e na dinmica de funcionamento dessas estruturas favorece a continuidade dos projetos, assim como a estabilidade das equipes tcnicas e de coordenao. Outro tpico se refere aos limites territoriais da cooperao. Nos dois pases foi observada certa correspondncia entre os limites das regies administrativas, definidas pelos estados federados no caso brasileiro, e dos cantes, no caso francs. Na Frana, os cantes correspondem s circunscries para a eleio dos conselheiros gerais, que compem as assemblias legislativas na escala dos departamentos. No Brasil, as regies administrativas so definidas e organizadas pelos estados federados para uma melhor gesto de servios especficos, de competncia estadual. Essas

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correspondncias sugerem que as escalas do departamento e dos estados federados influenciam a organizao dos municpios e comunas na escala local. No Brasil, considerando-se que o estado no pode obrigar os municpios a se engajarem em estruturas de cooperao, so as medidas de incitao que prevalecem, tais como a elaborao de planos de ao favorveis cooperao intermunicipal, a realizao de encontros e seminrios, o apoio tcnico e jurdico, alm dos aportes suplementares de recursos financeiros, para ficarmos em alguns exemplos 12. Segundo essa lgica, o papel dos estados to importante que os consrcios respeitam, freqentemente, os limites das regies administrativas estaduais. Contudo, essa correspondncia quase perfeita leva a interrogaes sobre os processos de definio de prioridades e de objetivos comuns entre municpios vizinhos, mas geralmente bastante diversos do ponto de vista scio-econmico. Na Frana, os departamentos so encarregados de organizar a cooperao intercomunal em seus respectivos territrios. No entanto, muitos gestores reconhecem: apesar da existncia das Comisses Departamentais de Cooperao Intercomunal, tal funo tem um carter mais propositivo e consultivo do que impositivo13. Na realidade, a coincidncia entre limites cantonais e territrios intercomunais revelam uma questo de outra natureza: considerando-se as possibilidades de acumulao de mandatos, a maior parte dos Presidentes das intercommunalits exerce tambm funes no executivo das comunas14, alm de serem conselheiros gerais na escala dos departamentos, cujas bases eleitorais so justamente as dos cantes. Ora, tais correspondncias de limites e a superposio de funes refletem uma lgica que favorece os eleitos das comunas principais, sedes dos cantes e bases eleitorais dos conselheiros departamentais.

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No Estado do Rio de Janeiro, os Consrcios so citados no Plano Diretor de Regionalizao e no Plano de Investimentos do Estado do RJ para o perodo 2008-2011. Alm disso, vrios seminrios e workshops foram realizados pelo estado em cada regio administrativa a fim de estimular a formao de Consrcios. Cf. Informaes fornecidas pela Secretaria de Planejamento Territorial do Estado do RJ, em entrevista realizada em 8/10/2008. 13 Cf. Entrevistas de campo realizadas na Regio Rhne-Alpes em julho e agosto de 2008. No entanto, o papel das Comisses Departamentais de Cooperao Intercomunal - Commissions Dpartementales de la Coopration Intercommunale dever se tornar mais importante com a definio de novas prerrogativas visando completar a cobertura do territrio francs pelas estruturas intercomunais. Cf. Reforma territorial recm-aprovada pela Assemblia Nacional francesa, em17 novembre 2010. 14 A figura do maire, que corresponde aos prefeitos dos municpios brasileiros.

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Outro ponto deriva da capacidade tributria das intercommunalits. No Brasil, inconcebvel que um consrcio usufrua da prerrogativa de arrecadar recursos prprios, pelo simples fato de que a arrecadao prpria implica o controle de recursos pblicos em uma escala de ao diferente daquela de representao poltica. Assim, os Consrcios so financiados por transferncias realizadas por cada municpio, alm das subvenes recebidas das escalas de gesto superiores. Na Frana, a arrecadao prpria amplia as possibilidades de perequao territorial, atravs de mecanismos de redistribuio do saldo positivo dos recursos arrecadados. Ademais, favorece a margem de manobra sobre investimentos e aes realizadas no territrio intercomunal. Por conseguinte, o atrelamento dos autnomos municpios brasileiros s escalas superiores e a relativa autonomia das comunas francesas nos remetem s mediaes do pacto federativo brasileiro e s nuances da cooperao intermunicipal em estruturas poltico-administrativas distintas. Nessa perspectiva, seriam os municpios brasileiros mais dependentes do que supomos? A questo exige, de todo modo, uma reflexo sobre a complexidade das relaes federativas capazes de afetar a adoo de prticas cooperativas intermunicipais. O leque de responsabilidades das estruturas intercomunais francesas, associado possibilidade de arrecadar recursos prprios, suscita outras questes sobre os limites da democracia representativa nesta escala. Os gestores e delegados que detm o poder decisrio nas intercommunalits so eleitos na escala da comuna, para agirem e decidirem em benefcio dos habitantes comunais. Ora, na escala intercomunal as decises afetam e devem beneficiar o conjunto dos habitantes do territrio da cooperao, mesmo que tais decises acarretem desvantagens relativas para algumas comunas. O vcuo entre a escala da deciso e a escala da democracia representativa coloca assim em xeque a legitimidade dos delegados intercomunais15, responsveis por competncias cada vez mais abrangentes, enquanto as tarefas exclusivas das comunas se limitam cada vez mais a questes de ordem administrativa. No caso dos consrcios, o controle e a participao da sociedade civil ocorrem atravs dos Conselhos Municipais, que devem regular e debater temas ligados gesto
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Os escrutnios diretos para os eleitos intercomunais sero institudos a partir de 2014, cf. reforma territorial adotada pela Assemblia Nacional em 17 de novembro de 2010.

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consorciada. No entanto, muitos dos nossos entrevistados declararam que essa participao freqentemente escamoteada: os representantes da sociedade so, em grande parte, representantes de categorias profissionais ou de grupos de presso particulares, que buscam a obteno de vantagens junto a gestores. Na Frana, a sociedade civil convidada a participar de eventos festivos, feiras ou fruns de discusso sobre temas pouco polmicos (como a preservao do meio ambiente, a melhoria da qualidade de vida, entre outros). Em algumas estruturas intercomunais visitadas, consultas pblicas costumam ser efetivamente realizadas quando questes pouco consensuais vm tona. No entanto, de maneira geral, a comunicao das aes e decises tomadas ainda insuficiente, tanto na Frana quanto no Brasil. A desinformao impera e leva gestores e responsveis locais a reconhecerem o fraco ou nenhum conhecimento da populao a respeito da prpria existncia das estruturas intermunicipais. Um ltimo ponto merece ser sublinhado. Na maior parte dos Consrcios, os entraves que se apresentam na escala local se manifestam tambm na escala intermunicipal. Criados e administrados pelos municpios, os consrcios refletem as incertezas e carncias que dificultam a gesto pblica local. Desta maneira, quaisquer que sejam as frmulas, os problemas parecem derivar antes dos limites e bloqueios das administraes municipais, que remetem ao prprio papel do municpio no pacto federativo brasileiro e ao escopo de suas competncias, do que de questes pontuais e localizadas. Em outros termos, pensar nas possibilidades da cooperao intermunicipal exige resgatar o debate sobre a partilha de competncias entre os entes da Federao e os recursos disponveis para execut-las. Enfim, as entrevistas realizadas revelaram temticas similares que derivam das prticas cooperativas intermunicipais que se difundem nos territrios francs e brasileiro. Ao confrontarmos essas duas realidades institucionais mostramos como as experincias em cooperao intermunicipal se concretizam nos dois modelos de Estados. Na Frana, solues experimentadas no que tange localizao de servios e equipamentos, perequao no espao intercomunal, ao forte engajamento dos eleitos e competncia tributria das intercommunalits enriquecem a reflexo sobre os entraves e os potenciais dos consrcios brasileiros. Alm disso, as enquetes

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realizadas no Brasil assinalam a persistncia de dificuldades, sobretudo no que tange gesto das distncias intermunicipais. Essas constataes reforam a importncia da comparao no campo da Geografia Poltica para se melhor compreender os desdobramentos espaciais das polticas pblicas em modelos de Estado distintos. Referncias bibliogrficas
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