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CONCEPTUALIZACIN E INTERVENCIN EN EL TEMA DE DESARROLLO SOCIAL Construccin de conocimientos

IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA En los departamentos la comprensin del tema de desarrollo social, tanto entre funcionarios y profesionales del sector pblico, como de actores locales y beneficiarios, es diverso, generndose acciones desarticuladas sobre el ejercicio de las funciones en esta materia. OBJETIVO Construir, de manera consensuado, la conceptualizacin e intervencin en el tema de desarrollo social para los tres niveles de gobierno. JUSTIFICACIN El desarrollo social es un tema abordado por varios Sectores del Gobierno Nacional (Salud, Educacin, Trabajo y Promocin del Empleo, Vivienda y Saneamiento, Agricultura, Mujer y Desarrollo Social) y por los gobiernos regionales y locales, materializndose en polticas, programas, planes, proyectos y servicios sociales, los cuales muchas veces no se articulan ni guardan unidad y coherencia. De acuerdo al Marco Social Multianual 2009-2011, la falta de unidad, coherencia y articulacin de la poltica social se comprueba en la existencia de mltiples acuerdos, estrategias y planes nacionales, sectoriales y regionales que coexisten como documentos oficiales sin orden ni concierto. En ese sentido, es importante elaborar un documento en el que se conceptualice el desarrollo social, delimitando la intervencin de los gobiernos regionales, en el marco de las funciones en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades transferidas por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social; por lo que esbozaremos una propuesta de marco conceptual. MARCO CONCEPTUAL DEL DESARROLLO SOCIAL Para entender el desarrollo social, empezaremos por revisar las definiciones de desarrollo y lo social. Sin embargo, el trmino social est referido a lo perteneciente o relativo a la sociedad, por lo que el desarrollo ser relativo a la sociedad. En ese sentido, no nos detendremos en la definicin de lo social. Para Pedro Paz, el desarrollo es un proceso de cambio social deliberado que tiene como objetivo alcanzar los niveles de vida y oportunidades que presentan las sociedades industrializadas con elevados niveles de bienestar. En esta definicin est implcito el papel del Estado como promotor de dichos cambios1. Otra definicin, mencionada por Gilbert Rist2, es la siguiente: El desarrollo es un proceso que permite a los seres humanos desarrollar su personalidad, lograr confianza en s mismos y conseguir una existencia digna y armoniosa. Es un proceso que libera a las poblaciones del miedo, de la pobreza y de la explotacin y que hace retroceder la opresin poltica, econmica y social. Es mediante el desarrollo como la
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Pedro Paz, Desarrollo-subdesarrollo, en Torcuato S. Di Tella, Hugo Chumbita, Susana Gamba, Paz Fajardo, Diccionario de Ciencias Sociales y Polticas, 1. Edicin, Ed. Ariel, Bueno Aires, 2004. Pg. 184 2 Rist Gilbert. El desarrollo: historia de una creencia occidental. Traduccin de Adolfo Fernndez Marugn. Editor Catarata, Octubre 2002. Pg. 20

independencia poltica adquiere su autntico sentido. Se presenta como un proceso de crecimiento, un movimiento que toma sus races en la sociedad misma que est cambiando. Para Amartya Sen, el desarrollo puede concebirse () como un proceso de expansin de las libertades reales de que disfrutan los individuos3; esta concepcin ha otorgado una importancia fundamental al desarrollo humano. Cabe precisar que la nocin que se tenga de desarrollo responde a las diferentes concepciones tericas o corrientes econmicas que surgieron en determinado tiempo histrico; por lo que su conceptualizacin puede ser en algunos casos contradictoria, pero con acciones que forman parte de un todo y un objetivo comn que es el bienestar de la sociedad. Ello ha generado que el tema de desarrollo cuente con diversos enfoques, entre los que se puede mencionar los siguientes: Enfoque de desarrollo humano Este enfoque del desarrollo humano se refiere a la creacin de un entorno en el que las personas pueden desplegar su pleno potencial y tener una vida productiva y creativa, de acuerdo a sus intereses y necesidades4. Enfoque de desarrollo basado en derechos humanos El enfoque de los derechos humanos se ha constituido en un referente de las polticas sociales, en particular los derechos humanos de segunda generacin que se definen como los derechos econmicos, sociales y culturales, debido a los cuales, el Estado de Derecho pasa a una etapa superior, es decir, a un Estado Social de Derecho5. Bajo este enfoque, el desarrollo es un derecho fundamental y el ejercicio pleno de los derechos es un medio para lograr el bienestar. Enfoque de desarrollo econmico Este enfoque considera al desarrollo como un proceso de crecimiento mediante el cual los pases incrementan los ingresos per cpita y se convierten en industrializados. Se busca estimular las actividades econmicas, generacin de empleo y la satisfaccin de la menos las necesidades bsicas. Enfoque de desarrollo territorial Mediante este enfoque del desarrollo, se conjugan procesos sociales, culturales y econmicos que promuevan en un territorio (regin, provincia, mbito metropolitano, urbano, rural, entre otros) el dinamismo econmico y la mejora de la calidad de vida de la poblacin. De esta forma la poblacin de dicho territorio podr definir sus prioridades y explotar sus ventajas comparativas para alcanzar competitividad y poder participar en la globalizacin. Enfoque de desarrollo con equidad Este enfoque identifica los diversos factores que limitan el desarrollo de los pases del tercer mundo. Ejemplo: intercambios comerciales desiguales, seguro social diferenciado, entre otros. De este enfoque se puede desprender

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Amartya Sen. Desarrollo y Libertad. Editorial Planeta. 2000. Pg. 19. Sedesol, Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006. Superacin de la pobreza: una tarea contigo, 15. 5 Comisin Nacional de Derechos Humanos. En: http://www.cndh.org.mx/losdh/losdh.htm

la Equidad de Gnero que es entendida como la igualdad de oportunidades econmicas, sociales y polticas de varones y mujeres, con el objeto de superar la discriminacin de gnero, particularmente de la mujer. Enfoque de desarrollo sostenible El desarrollo sostenible se define como el desarrollo que asegura las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para enfrentarse a sus propias necesidades6. El objeto del desarrollo sostenible es definir proyectos viables, que permitan juntar los aspectos econmicos, sociales y ambientales al momento de realizar las actividades

Ahora, el desarrollo social es un concepto que por s mismo es ambiguo y el uso de los mismos se presta para asignarle significados y definiciones diferentes. As podemos compartir algunas definiciones de la evolucin de DESARROLLO SOCIAL7 como enfoque o concepto:

"El desarrollo social como consecuencia natural del desarrollo econmico". Bajo ese enfoque los servicios sociales son percibidos como "consumo", que restaban recursos para la produccin y por lo tanto slo podran ofrecerse siempre y cuando el crecimiento econmico genere los recursos necesarios y diera por tanto posibilidades de aumentar el consumo. En ese sentido, el desarrollo social sera el resultado natural del crecimiento econmico. "El desarrollo social como condicin del desarrollo econmico": En este contexto al desarrollo social se le asigna la funcin de eliminar los obstculos sociales que impiden alcanzar el crecimiento econmico, de manera que las polticas sociales deben promover acciones a travs de las cuales se superaran los cuellos de botella que impiden ese desarrollo. "El desarrollo social como elemento central del desarrollo": Esta concepcin implic una revaloracin del concepto que trajo consigo una reorientacin de los recursos pblicos para asignarle una mayor proporcin a los sectores sociales, considerndolo una inversin y no un mero gasto, ya que contribua a preparar los recursos humanos considerados indispensables para alcanzar mayores niveles de crecimiento y desarrollo. "El desarrollo social centrado en la generacin de empleo": En otro momento se le asigna a las polticas de desarrollo social la tarea de impulsar la generacin de empleo, considerando que la incorporacin de la poblacin al proceso productivo es un requisito fundamental para generar mayores ingresos y por ende un mayor desarrollo econmico. "El desarrollo social como un sistema integrado": Por las debilidades que presentaron los anteriores esquemas de polticas, se consider que la accin social podra ser ms efectiva si se realizaba mediante proyectos localizados y asociados a acciones que produjeran un impacto econmico. "El desarrollo social como la eliminacin de los grupos en extrema pobreza": En la medida que las polticas econmicas y las sociales impulsadas durante dcadas no lograron una equitativa distribucin de los frutos del desarrollo, se va

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Comisin Mundial sobre Ambiente y Desarrollo (Comisin Brundtland), 1987. Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica MIDEPLAN de Costa Rica. (2001). ndice de Desarrollo Social. Series de Estudios Especiales N 3. Mayo, 2001.

haciendo latente la persistencia de sectores de poblacin que viven en condiciones pauprrimas, esto condujo a un enfoque de desarrollo social que persigue la atencin de las necesidades bsicas de los grupos pobres. La creciente preocupacin por desarrollar sistemas de informacin que aporten criterios para la seleccin de los hogares en condicin de pobreza y la identificacin de reas geogrficas que concentran los mayores contingentes de poblacin en esa condicin, son esfuerzos que se ejecutan de manera paralela tendente a disminuir las filtraciones de poblacin no pobre en programas sociales antipobreza.

De acuerdo con James Midgley el desarrollo social es un proceso de promocin del bienestar de las personas en conjuncin con un proceso dinmico de desarrollo econmico8. El concepto de desarrollo social refiere al desarrollo tanto del capital humano como del capital social de una sociedad. El mismo implica y consiste en una evolucin o cambio positivo en las relaciones entre individuos, grupos e instituciones de una sociedad, siendo el bienestar social el proyecto de futuro. Bsicamente, el desarrollo social deber ser entendido como un proceso de mejoramiento de la calidad de vida de una sociedad. Se considerar que una comunidad tiene una alta calidad de vida cuando sus habitantes, dentro de un marco de paz, libertad, justicia, democracia, tolerancia, equidad, igualdad y solidaridad, tienen amplias y recurrentes posibilidades de satisfaccin de sus necesidades y tambin de poder desplegar sus potencialidades y saberes con vistas a conseguir una mejora futura en sus vidas, en cuanto a realizacin personal y en lo que a la realizacin de la sociedad en su conjunto respecta.9

Como podemos apreciar el tema econmico est siempre ligado al desarrollo social. Actualmente, existe un consenso de que el crecimiento econmico es condicin necesaria, pero no suficiente para alcanzar el desarrollo social. Las propuestas actuales en la materia recomiendan dar un mayor peso a la calidad del crecimiento, esto es, lograr que el crecimiento econmico sea incluyente y contribuya al desarrollo social10. Sin embargo, el desarrollo social implica mucho ms que la conjuncin con lo econmico, sino tambin con los dems enfoques mencionados sobre el desarrollo. INTERVENCIN DEL DESARROLLO SOCIAL En el proceso de desarrollo social, los gobiernos de cada Estado deben tener un papel decisivo en la promocin y coordinacin del mismo, con la activa participacin de actores sociales, pblicos y privados. El rol del gobierno se materializar, por tanto, en las polticas sociales. En el pas, no obstante la falta de unidad y articulacin de la poltica social existe un esfuerzo por ordenarla a travs del Marco Social Multianual 2009-2011 Orientaciones de Poltica para los Programas Sociales, que presenta un ordenamiento sobre la base de los tres ejes del Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza11: 1) Eje de proteccin social, 2) Eje de desarrollo de capacidades y 3) Eje de promocin de oportunidades econmicas. Cada uno de estos ejes supone programas con caractersticas especficas.

Midgley, James. Social Development: The Developmental Perspective in Social Welfare. Sage Publications Ltd. Londres, 1995. Pg. 8 9 Tomado el 15/06/10 de http://www.definicionabc.com/social/desarrollo-social.php 10 Ver World Bank, The quality of growth, Washington, 2000 y Banco Mundial, La pobreza en Mxico. Una evaluacin de las condiciones, las tendencias y la estrategia del Gobierno, 2004. 11 Decreto Supremo N 064-2004-PCM de setiembre del 2004.

1) El eje de proteccin social est dirigido a la poblacin vulnerable en pobreza


extrema, en atencin a su ciclo de vida, y por condiciones o circunstancias especficas, as como a la poblacin afectada por la violencia y por emergencias o desastres naturales. En este eje se sitan los programas sociales protectores que tienen como objetivo amortiguar la prdida de capacidades y activos de los pobres extremos y poblacin en emergencia. 2) El eje de desarrollo de capacidades se basa en los programas cuyo objetivo es desarrollar las capacidades de las personas, sobre todo en ciclos intermedios de vida. Este eje tiene que ver con la educacin y la capacitacin laboral. 3) El eje de promocin de oportunidades, en el que se ubican los programas sociales promotores de oportunidades econmicas que buscan potenciar los activos productivos de los pobres y articularlos a los mercados internos y externos. Por ello se dirigen a personas en pleno ciclo productivo. En ese sentido, el gobierno interviene a travs de polticas sociales tomando decisiones institucionales y organizacionales a travs de las cuales se definen prioridades y estrategias basadas en valores, principios y criterios que regulan las opciones y decisiones con relacin a la concentracin y distribucin de la riqueza, lo que le da carcter inclusivo y redistributivo a la poltica social. Es muy probable que existan diversas formas de entender qu es desarrollo social y de qu parte de ese desarrollo social es responsable el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social; por lo en este trabajo aproximaremos la delimitacin.
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El MIMDES es rector de polticas pblicas en materia de equidad de gnero, proteccin y desarrollo social de poblaciones vulnerables y que sufren exclusin, garantizando el ejercicio de sus derechos a fin de ampliar sus oportunidades, mejorar su calidad de vida y promover su realizacin personal y social. El rol del MIMDES se vincula a la construccin de equidad en la sociedad peruana a partir de las caractersticas especficas de las personas, grupos humanos y territorios en el pas. Su accionar se orienta a promover el desarrollo social desde la poblacin en situacin de pobreza, exclusin o vulnerabilidad. El MIMDES prioriza la atencin al desarrollo integral de la mujer promoviendo la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, la atencin de la primera infancia y del adulto mayor como segmentos poblacionales que condensan discriminacin, pobreza y exclusin12.

En este sentido, el desarrollo social visto desde un sentido amplio se desenvuelve en temas que son competencia de otros sectores ajenos al MIMDES, como lo son salud, educacin, empleo, vivienda, entre otros); sin embargo, desde un enfoque de gestin territorial hay posibilidades de articulacin y esto constituye un reto para los gobiernos regionales. Siguiendo esta lgica, debemos delimitar la intervencin de los gobiernos regionales en el proceso del desarrollo social, preguntndonos: Qu entendemos por desarrollo social? Qu componente del desarrollo social es abordado por los gobiernos regionales?; y de manera especfica Qu campo de accin tiene la Gerencia Regional de Desarrollo Social, la Direccin Regional de Salud o la Direccin Regional de Educacin? Ello exige delimitar no slo las competencias de cada nivel de gobierno, sino delimitar en cada territorio las funciones exclusivas y compartidas de
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Orientaciones rectoras del MIMDES. Junio de 2009.

estas Unidades que intervienen en lo social y que deberan abordar problemticas de manera integral. Las ideas de desarrollo social deben ser ms amplias y exigentes y procurar abordar problemticas especficas con el concurso ordenado de las diferentes Direcciones Regionales a su cargo13. Alcanzar desarrollo social implica plantear adecuadas polticas econmicas y sociales. Las polticas econmicas han centrado su atencin en la produccin de bienes que tienen una fuerte importancia en el desarrollo pero no es el nico medio. Un creciente desarrollo econmico podra mantener o perpetuar brechas de desigualdad y exclusin. Asimismo, las polticas sociales (orientadas al desarrollo humano) ponen en el centro de la atencin a las personas y se expresan o concretan a travs de programas, proyectos y servicios sociales, sean estos focalizados o de carcter universal. En el caso del MIMDES ha focalizado su intervencin en poblaciones vulnerables e condiciones de pobreza y pobreza extrema, procurando acercarlos a derechos y programas o servicios universales dados por otros sectores. As por ejemplo, un programa como Educadores de Calle o contra la Violencia, aparte de la atencin facilita el acceso a los beneficiarios a sistemas de justicia, salud entre otros. Con estas premisas Cul es el rol de los gobiernos regionales? Cul es el rol de las gerencias regionales de desarrollo social? Cul es el alcance de intervencin de las diferentes direcciones regionales? Consideramos una labor propia y particular la construccin de ideas comunes al interior de un mismo nivel de gobierno, por lo que proponemos aplicar la metodologa cualitativa a fin de construir a manera de consensos qu se entiende por desarrollo social y sus alcances, apelando a la experiencia propia de los participantes, los procesos en curso (modernizacin del Estado, descentralizacin, etc.) y la apuesta hacia el mejoramiento de las condiciones de pobreza. PROPUESTA PARA LA CONSTRUCCIN CONSENSUADA CONCEPTUALIZACIN DEL DESARROLLO SOCIAL DE LA

Para abordar la construccin consensuada de un enfoque o concepto de desarrollo social respondiendo a la realidad departamental, se propone los siguientes criterios:

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En una sesin llevada a cabo en el MIMDES en octubre de 2009 con representantes de las Direcciones Generales y el aporte del facilitador Ernesto Gonzles de la Fundacin Ebert se llegaron a estas ideas: Qu debemos entender por desarrollo humano y social? El desarrollo social y el desarrollo humano son dos procesos ontolgicos que se realimentan mutuamente. Ontolgico, porque es el hombre el centro de la atencin y de la accin del Estado y la sociedad. El desarrollo humano es un proceso mediante el cual la sociedad y el Estado buscan la ampliacin de las oportunidades para las personas, aumentando sus derechos y sus capacidades humanas que permiten alcanzar una interaccin integral en diferentes escalas sociales y polticas (PNUD). Los indicadores de desarrollo humano se refieren fundamentalmente a tres aspectos el grado de acceso que cada persona alcanza para ejercer sus derechos, en trminos de ingreso, de gasto y de esperanza de vida al nacer. Tambin debemos tener en cuenta que la persona humana vive en interaccin con otros individuos y con otras familias y comunidades. En otras palabras, cada persona est en funcin de las dems. Por lo tanto, la interaccin es social y supone, por ejemplo, la relacin madre-nio o maestro comunidad alumno. El desarrollo social apunta a la colectividad social y contribuye a la construccin del desarrollo humano que apunta a la individualidad. El capital social y el capital humano son valores o activos pblicos interdependientes. Existe una relacin directa entre el capital humano y el capital social. El desarrollo social viabiliza y visibiliza el desarrollo humano en tanto expresa la calidad del capital social. Por su parte, el desarrollo humano visibiliza el desarrollo social. El desarrollo humano y el desarrollo social se logran en la medida en que cada individuo consigue una clara idea de su situacin y de sus potencialidades en funcin de los dems. El desarrollo humano y el social tambin comprenden el enfoque de gnero y, por lo tanto, los temas referidos a la mujer. Qu debera hacer el MIMDES en relacin con ambos procesos de desarrollo social y humano? Interesa al MIMDES fortalecer la generacin de capital social fundado en los actores, mediante el proceso de desarrollo social del cual es el agente primordial.

1. Identificacin de participantes, involucrados en temas sociales de las reas


de salud, educacin, proyectos de infraestructura social y productiva, acciones relacionadas a poblacin vulnerable y equidad, etc. Esto permitir identificar la labor de los profesionales o tcnicos que estn contribuyendo al desarrollo social de la zona o qu deben hacer para tener una mirada social en el territorio que ayude a captar informacin para definir o tener un enfoque de desarrollo social en el departamento.

2. Identificacin de un equipo tcnico, que lleve el proceso de construccin del


enfoque de desarrollo social en el departamento. Los profesionales que constituyan el equipo tcnico deben contar con experiencia metodolgica para facilitar espacios de discusin sobre los temas sociales.

3. Tener materiales para los espacios de discusin, El MIMDES remitir


informacin relacionada a los temas sociales a escala nacional, as como informacin relacionada a indicadores bsicos que permitan entender el desarrollo social a escala pas y en el departamento desde la data sectorial. El equipo tcnico coordinar la organizacin de informacin relacionada a los temas sociales del departamento. 4. Construccin del enfoque de desarrollo social en el departamento Objetivos: Homogenizar conceptos existentes de desarrollo social a escala departamental y local. Construccin del enfoque o concepto a partir de su definicin, caractersticas en los espacios territoriales y sus alcances, a fin de definir en qu parte del desarrollo social somos responsables.

Metodologa: Desarrollar grupos de discusin, el cual contar con una gua metodolgica elaborada por la DPATC que incorpore, de manera sistemtica y gradual, un conjunto de interrogantes que permitan facilitar el dilogo, la reflexin y la construccin de ideas. El grupo de discusin deber tener un facilitador, que sistematice las opiniones, con capacidad de construir ideas de consenso. Las sesiones del grupo de discusin debern ser de dos medias maanas o una jornada completa y se deber tener la participacin de representantes de sus diferentes reas o instituciones involucradas en el tema.