Notas sobre a Questo Metropolitana no Brasil: fundamentos da disjuno entre Urbes, Civita e Polis

Luiz Cesar Queiroz Ribeiro Coordenador do INCT Observatrio das Metrpoles CNPq/FAPERJ Professor-Titular do IPPUR/UFRJ

O destino das metrpoles est no centro dos dilemas das sociedades contemporneas. As transformaes tecnolgicas, sociais e econmicas em curso desde a segunda metade dos anos 1970, em especial as decorrentes da globalizao e da re-estruturao scio-produtiva, aprofundaram a dissociao engendrada pelo capitalismo industrial entre progresso material e urbanizao, economia e territrio, Nao e Estado. Segundo previses de organismos internacionais, em 2015 teremos 33 aglomerados urbanos do porte de megalpoles, entre as quais 27 estaro localizadas em pases em desenvolvimento, sendo que apenas Tquio ser a grande cidade do mundo rico. Entre os pases da OCDE, as reas urbanas abriga 53% da populao total, contando 78 regies habitantes. A concentrao urbana freqentemente se traduz por concentrao econmica. As regies metropolitanas de Dublin, Copenhagen, Randstad na Holanda, Budapeste, Seul concentram quase metade do PIB de seus pases. Cerca de 30% do PIB nacional so gerados em Paris, Tkio, Cidade do Mxico e Istambul, onde vivem entre cerca de 11 milhes e 34 milhes de habitantes. Por outro lado, enquanto boa parte das metrpoles do hemisfrio sul continuar conhecer taxas explosivas de crescimento demogrfico, dissociadas
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metropolitanas com mais de 1,5 milho de

do necessrio progresso material, aquelas que concentram as funes de direo, comando e coordenao dos fluxos econmicos mundiais encolhero relativamente de tamanho. Teremos ento duas condies urbanas: a gerada pela vertiginosa concentrao populacional em grandes cidades nos pases que esto conhecendo o processo de des-ruralizao induzido pela incorporao do campo expanso das fronteiras mundiais do espao de circulao do capital, e a condio urbana decorrente da concentrao do capital, do poder e dos recursos de bem-estar social. Ao mesmo tempo, apesar do aumento das assimetrias, as metrpoles aumentaram seu papel indutor do desenvolvimento econmico nacional, como j mostraram trabalhos clssicos como de J. Jacobs (1969), Bairroch e pesquisas sobre a relao entre globalizao e as metrpoles (Veltz, 1996; 2002). Para que as metrpoles, porm, sejam mais do que mera plataforma de atrao de capitais, mas, ao contrrio, constituam-se em territrios capazes de re-territorializar a economia, e de impedir o aprofundamento da disjuno entre Estado e Nao necessrio que contenham os elementos requeridos pela nova economia de aglomerao da fase ps-fordista, entre os quais se destacam os relacionados aos meios sociais germinadores da inovao, confiana e da coeso social. A reduo dos custos da distncia e das vantagens pecunirias - produto da revoluo dos meios de transportes e comunicao e dos novos sistema de gesto empresariais - contam hoje menos do que os efeitos de aglomerao decorrentes da densificao das relaes sociais, intelectuais e culturais. Veltz (2008) menciona que o que conta nas novas exigncias competitivas qualidade, reatividade e inovaoe da organizao produtiva em rede- em substituio a organizao taylorista so recursos relacionais do que a existncia de um estoque de recursos materiais de baixo custo. claro que para alguns setores organizados em dinmicas rotineiras de processos e produtores de commodities, funcionando em enclaves de alta
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produtividade, mantendo relaes apenas fsicos-materiais com o meu meio ambiente tais como a produo de cimento, ar lquido, etc. ) a localizao se orienta pelo estoque de recursos materiais de baixo custo. Mas para a maioria dos setores de consumo, inclusive de bens e servios de consumo corrente, mas orientado para a produo em massa, importa mais o que Veltz chama de ecosistema relacional, tanto na organizao interna da empresa quanto nas suas relaes com fornecedores, profissionais, consumidores, etc. Este o fator essencial que conta na modalidade competitiva atual. Embora no seja o exclusivo, o territrio entendido como espao social tornou-se um estratgico fornecedor de tais recursos relacionais, juntamente com a organizao e esquemas de comunicao da grande firma. O territrio integra um conjunto de estoque invisvel de recursos que as firmas e as redes de firmas .... mobilizam para fazer crescer sua competitividade melhorando a qualidade de seus processos cooperativos, seja por formas mercantins oou no-mercantis. (Veltz, 2008) Estudos mostram que as metrpoles onde prevalecem menores ndices de dualizao e de polarizao do tecido social so as que tm levado vantagens na competio pela atrao dos fluxos econmicos, ou seja, as que recusaram a lgica da competio buscando oferecer apenas governos locais empreendedores e as virtudes da mercantilizao da cidade. As metrpoles devem, portanto, constiturem-se em meios sociais capazes de promoverem a inovao, a confiana e a coeso social, tornando-se veculos da juno entre Estado e Nao. FORMAO DAS METRPOLES NA NAO INTERROMPIDA Celso Furtado (1992), um dos nossos mais brilhantes e importantes pensadores, escreveu um pequeno livro em 1992 sob o ttulo Brasil: uma Construo Interrompida. Nele, reflete sobre a nossa trajetria histrica aps a crise dos anos 80, perodo em que o nosso modelo de desenvolvimento por
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substituio de importaes esgotou-se e, ao mesmo tempo, a globalizao liberal ganhou hegemonia e passou orientar as aes do Estado brasileiro. Furtado avalia que a nossa construo como Nao se interrompe com a poltica liberal, uma vez que perdemos de maneira radical a nossa j frgil capacidade de controlar as decises sobre a dinmica econmica, submetida agora completamente ao sistema de foras comandado pelo mercado internacional, controlado pelas empresas globais. Como Nao, somos, portanto inconclusos, uma vez que o territrio e a cultura nacionais deixam de coincidirem com a economia. Mantemos a nossa identidade, mas perdemos a capacidade de controlar o nosso destino. Para Celso Furtado h duas etapas do desenvolvimento histrico do capitalismo: (i) a primeira, marcada pelo longo processo de acumulao fundado na existncia de mo-de-obra barata e abundante no qual o progresso tecnolgico era incremental e vegetativo; e (ii) a segunda etapa desencadeada pela revoluo tecnolgica-industrial. Nesta segunda etapa a Europa torna-se o epicentro da economia mundial e inicia-se um processo de modernizao da periferia como base da acumulao do centro da economia mundial, que no realiza o desenvolvimento daqueles pases. A razo seria a gerao de uma dualidade estrutural nos pases perifricos. H um modelo cultural das elites (cosmopolita) que orienta a definio das necessidades a serem atendidas, do qual resulta uma estrutura produtiva de bens de consumo suntuoso, ou seja, os bens e servios correspondentes Revoluo Tecnolgica-Industrial ocorrida nos pases centrais, que para ser vivel necessita da concentrao da renda. Para que esta concentrao da renda se mantenha, necessria a concentrao do poder, que por sua leva a concentrao da renda.

Quais as conseqncias para a nossa formao urbana? Pensamos que as nossas metrpoles expressam esta inconclusividade da nao brasileira. Nos pases centrais da expanso capitalista, as metrpoles expressam o processo de concluso da construo nacional iniciado com o dsenclavement plantaire (ADDA, 2006:20) do capitalismo nascido na Europa entre 1430 e 1540. Como se sabe desde os textos de Polanyi (2000), comandaram este movimento duas foras: uma primeira, liberalizanteinternacional, comandada pelo mercado auto-regulado, e uma segunda de proteo da sociedade. Atravs do resultado da ao destas duas foras ocorreu nos pases centrais do capitalismo uma juno entre territrio, sociedade e economia, na qual o Estado-Nao resultado e agente. A formao e evoluo das nossas metrpoles no expressam esta juno, mas, o contrrio, a sua disjuno, como efeito das foras liberalizantes. O surgimento das cidades brasileiras, com efeito, desde sua origem exprimem as foras da expanso da economia-mundo capitalista e sua capacidade criar territrios hierarquizados por suas funes na acumulao global. Na colnia, as cidades surgem como lcus da dominao poltica que assegurou o poder necessrio empreitada extrativista das novas riquezas requeridas pelo neomercantilismo do sculo XVI. Nossas cidades surgem, portanto, com funes improdutivas. No Imprio, as cidades passam a ser a sede do capital mercantil-financeiro que assegurou a nossa insero na diviso internacional do trabalho comandada pela Inglaterra, sem o que os bens produzidos pelos braos escravos no se tornariam mercadorias. Surge uma acumulao de base urbana, mas totalmente resultante do papel da cidade na mediao do nosso hinterland no capitalista com a acumulao internacional. A hegemonia da lgica mercantil da economia urbana surgida neste perodo constitui-se na raiz da natureza especulativa dos capitais responsveis pela expanso e

modernizao das cidades brasileiras, principalmente aps 1870, quando a acumulao nos circuitos da economia escravista-exportadora comea apresentar problemas. A indstria nascente no encontra na cidade a sua base material de fora produtiva socializada, tendo que criar o seu urbano. As vilas operrias expressam o carter autrquico da indstria manufatureira. Em resumo, em um rpido bosquejo histrico sobre a nossa formao urbana, identifica trs etapas: (i) o urbano na colnia como locus do controle da acumulao do capital mercantil atravs da explorao do trabalho escravo: a cidade improdutiva; (ii) a cidade como sede de parte da acumulao do capital mercantil, quando se desenvolve uma economia urbana no interior da economia agrriaexportadora; (iii) a cidade da indstria, com dois subperodos, o primeiro correspondendo fase do populismo onde a estrutura produtiva estava orientada produo dos bens salariais de consumo (vesturio, txtil, alimentos, etc.), e a segunda fase correspondente ao desenvolvimento-associado, onde a produo foi orientada para os bens de consumo de luxo. Esta estrutura produtiva foi o resultado daquilo que Celso Furtado chamou de processo de modernizao, ao invs do desenvolvimento, atravs do qual se importou um modelo cultural dos pases desenvolvidos. Para viabilizar esta modernizao foi necessrio realizar e manter uma estrutura de desigualdade com forte concentrao da renda e da riqueza. O estado teve um importante papel na concentrao da renda. Como produto deste modelo temos um processo de industrializao com a gerao de uma massa marginal.

As razes da nossa questo metropolitana esto no seu modelo de desenvolvimento1. Em todos os trs momentos mencionados da nossa formao urbana-metropolitana temos trs aspectos marcantes que esto na raiz dos nossos problemas urbanos: (i) a industrializao com a formao concomitante de uma massa marginal constituda por um excessivo exrcito industrial de reserva; (ii) o bloqueio da formao moderna da cidadania; e, (iii) a constituio de poderosos interesses mercantis ligados acumulao urbana, base do que podemos chamar de poder urbano corporativo. A cidade da industrializao com massa marginal permitiu que a formao da classe operria fosse vivida como um processo de mobilidade social ascendente j que associada intensa migrao dos camponeses empobrecidos do campo em razo dos efeitos de desarticulao das economias regionais provocada pelas relaes de dependncia. A migrao foi um fator de mobilidade social ascendente para estes trabalhadores, dadas as enormes disparidades de condies de vida, resultando na formao de um extenso exrcito industrial de reserva na cidade. urbanos segundo as classes sociais, destinando excelentes condies de vida para as classes altas, nveis aceitveis de vida para as classes mdias e situaes de precariedade para as classes populares e; (v) a permanente incapacidade do poder pblico em controlar a ao do crime organizado, sobretudo ligado ao trfico de drogas e ao comrcio ilegal, e de responder as formas perversas de integrao social que se encarnam na criminalidade e na violncia, o que atinge particularmente os jovens e gera a crescente insegurana das classes mdias.

No plano scio-cultural, este o nosso modelo de desenvolvimento urbano seria a raiz scioeconmica de nossa modernizao seletiva (Souza, 2000), isto , de uma modernizao via mercado e Estado racional-burocrtico, mas que no revolucionou as relaes sociais integralmente e tampouco o sistema de representaes coletivas. Revolucionou apenas a dimenso material das cidades, produzindo a modernizao fsica mas no modernidade scio-cultural. por esta razo que o urbanismo nascido nos anos 20 vai importar apenas os aspectos embelezadores do urbanismo americano e europeu, fazendo desaparecer em seus princpios de orientao a sua relao com o projeto de reforma social. 7

Mas ao mesmo tempo, no plano poltico, assistimos crescente transferncia de responsabilidades e de competncias do governo nacional para os governos locais, impulsionando profundas transformaes nas instituies de governo local do pas, que alteram o sistema de decises municipais e as prticas dos atores polticos. Desde ento, verifica-se um crescente e generalizado processo de fortalecimento da esfera local de governo, centrado na descentralizao e na municipalizao das polticas pblicas. Assim, assistimos a difuso de experincias de participao social e democratizao do poder local em um contexto de aprofundamento da crise econmica e social no pas, durante a dcada de 1990.

AS METRPOLES: fora produtiva e reproduo social Apesar de seus desequilbrios, o nosso sistema urbano constitui importante ativo para o desenvolvimento nacional. Ele composto por 37 grandes aglomerados urbanos onde residem aproximadamente 45% da populao (76 milhes de pessoas) e se concentram 61% da renda nacional. Entre os 37 grandes aglomerados urbanos, temos 15 metrpoles, isto , aglomerados que apresentam caractersticas prprias das novas funes de coordenao, comando e direo das grandes cidades na econmica em rede. Isto : concentrao populacional, capacidade de centralidade, grau de insero na economia de servios produtivos e poder de direo medido pela localizao das sedes das 500 maiores empresas do pas, pelo volume total das operaes bancrias/financeiras e pela massa de rendimento mensal 1. O mapa que acompanha este artigo fornece uma representao grfica da distribuio e da hierarquia dos grandes espaos urbanos brasileiros. Os 15 espaos considerados metropolitanos tm enorme importncia na concentrao das foras produtivas nacionais. Eles centralizam 62% da
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capacidade tecnolgica do pas, medida pelo nmero de patentes, artigos cientficos, populao com mais de 12 anos de estudos e valor bruto da transformao industrial (VTI) da empresas que inovam em produtos e processos. Nestas 15 metrpoles esto concentrados tambm 55% do valor de transformao industrial das empresas que exportam. Temos, portanto, um sistema urbano que pode ser considerado importante ativo para um projeto de desenvolvimento nacional, frente s novas tendncias de transformao do capitalismo. Mas, ao mesmo tempo, nelas esto concentrados tambm os grandes desafios a serem enfrentados, na forma de passivos resultantes de um modelo de urbanizao organizado essencialmente pela combinao entre as foras de mercado e um Estado historicamente permissivo com todas as formas de apropriao privatistas das cidades. No se trata de constatar e procurar entender a ausncia do planejamento governamental no intenso e acelerado processo de urbanizao, que transferiu para a cidade 8 milhes de pessoas na dcada de 1950, 14 milhes na de 1960 e 17 milhes na de1970. A omisso planejadora do Estado decorreu da utilizao da cidade como uma espcie de fronteira amortizadora dos conflitos sociais inerentes ao capitalismo concentrador e excludente que aqui se implantou. Por este motivo, as metrpoles esto hoje despreparadas, material, social e institucionalmente para o crescimento econmico baseado na dinmica da inovao, na economia do conhecimento e na eficincia que mobilizam no apenas a lgica do mercado, mas tambm os efeitos positivos da coeso social. Nelas est conformado um conjunto de passivos cujo enfretamento imperativo para que foras produtivas consteladas na complexidade de nossa rede urbana possam alavancar o desenvolvimento nacional. Examinaremos trs dimenses desses passivos. Tomemos, em primeiro
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lugar, as conseqncias dessa poltica urbana perversa sobre a mobilidade espacial. Inexistem sistemas pblicos e coletivos de transportes urbanos nas metrpoles capazes de estruturar o uso e a ocupao do espao e, ao mesmo tempo, se contrapor submisso ao transporte individual e privado, hoje gerador de enormes deseconomias urbanas. Os ltimos nmeros sobre So Paulo so impressionantes: no dia 3 de abril de 2008, o ndice de congestionamento atingiu a marca 229 quilmetros. Mas, como era de se esperar, as conseqncias dessa irracionalidade no atingem igualmente a todos. A So Paulo dos negcios paira acima do inferno do trnsito, movimentando-se com a utilizao da segunda maior frota particular de helicpteros do mundo, com cerca de 500 aparelhos. Enquanto os players do mercado circulam pelo ar, os trabalhadores enfrentam as conseqncias desse modelo de urbanizao, buscando formas de estar prximos aos espaos onde se concentram os empregos e a renda. O grfico que acompanha este artigo nos fornece uma viso da presso demogrfica pela centralidade. Ele traz o grau de concentrao do PIB, da populao residente e do incremento demogrfico nos plos e nos quatro graus de integrao aos plos dos municpios que compem as 15 metrpoles. A presso pela ocupao das reas centrais resulta da combinao das transformaes do mercado de trabalho ocorridas nos anos 1980 e 1990 cujo principal trao o crescimento da ocupao informal, transitria ou precria, especialmente no setor de servios, e sobretudo nos servios pessoais e domsticos com a reconhecida crise da mobilidade urbana e o colapso das formas de proviso de moradia. Como a riqueza continua concentrada nos municpios plos, pode-se concluir que uma das principais caractersticas da dinmica socioterritorial nas metrpoles o conflito pela centralidade na ocupao e uso do solo urbano. As duas outras expresses desse conflito so, de um lado, a imobilidade de parte da populao trabalhadora e, de outro, a reproduo da precariedade

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do habitat urbano. Nos ltimos nove anos, nas principais metrpoles, nada menos de 26% dos brasileiros que hoje vegetam com renda familiar abaixo de R$ 500 trocaram o nibus pelo par de tnis! Outros 13%, pela bicicleta. Estudos tm estimado que, se os trabalhadores das regies metropolitanas utilizassem de maneira produtiva o tempo gasto em transporte, tal fato acarretaria, em um ano, um aumento de cerca de R$ 55 bilhes na renda do trabalho (em valores de maro de 2004). Nas metrpoles de So Paulo e Rio de Janeiro, onde as distncias dos bairros perifricos cidade-plo so as maiores, esta perda potencial corresponde, em cada uma delas, a 26% da massa de renda apropriada pelos trabalhadores. Em outros termos, o aumento da eficincia da circulao poderia ter um impacto muito positivo na diminuio da pobreza, com repercusses adicionais no aumento da produtividade da economia. Os trabalhadores que conseguem se infiltrar na centralidade metropolitana trocam a imobilidade pela precariedade habitacional. As favelas so a sua mais evidente expresso. Nas 15 metrpoles, quase trs quartos dessas moradias distribuem-se por um raio de at 10 quilmetros a partir dos plos. As caractersticas da precariedade habitacional so a ilegalidade, a irregularidade, a construo em solos pouco propcios funo residencial, o adensamento da ocupao da moradia e, em muitos casos, o emprego de parcelas considerveis da renda no aluguel. Estas caractersticas no esto homogeneamente presentes em todas as metrpoles, pois so altamente influenciadas pela histria das formas de produo da moradia popular e do regime poltico de gesto do territrio urbano. Em So Paulo, por exemplo, as favelas apresentam maior precariedade quanto ao tipo de terreno ocupado e maior afastamento das reas centrais. Ermnia Maricato (1996) estima que 49,3% das favelas da cidade de So Paulo esto localizadas em beira de crrego, 32,2% em terrenos sujeitos a enchentes, 29,3% foram construdas em terrenos com declividade

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acentuada e 24,2% em terrenos sujeitos eroso. Os mapas de localizao das favelas de So Paulo evidenciam o seu distanciamento em relao ao ncleo econmico e social da metrpole, mas em reas que permitem o acesso. Em compensao, os cortios parecem constituir estratgia de proximidade, em razo de sua localizao nas reas mais centrais. J na regio metropolitana do Rio de Janeiro, o regime urbano permite um modelo de proximidade das favelas com os bairros que concentram as moradias dos segmentos superiores da estrutura social, conforme descrito por Ribeiro e Lago (2001) Ao lado deste conflito, as metrpoles brasileiras esto concentrando tambm os aspectos mais dramticos da crise de sociabilidade, cujo lado mais evidente a exacerbao da violncia. Os dados sobre a criminalidade violenta nas metrpoles brasileiras so to impressionantes que levaram o historiador Luiz Mir (2004) a cunhar a expresso metrpoles da morte: a taxa de homicdios dobrou em vinte anos; a mdia da taxa de vtimas de homicdio, entre 1998 e 2002, foi de 46,7 vtimas por 100 mil habitantes. Esse valor est bem acima da mdia nacional, que, no mesmo perodo, foi de 28,6. Ou seja, a incidncia de homicdios nas regies metropolitanas quase duas vezes maior que a incidncia nacional. Como sabido, as vtimas de homicdio concentram-se no segmento dos jovens do sexo masculino. O terceiro aspecto decorre das conexes entre a segregao residencial e os mecanismos de reproduo das desigualdades sociais. A utilizao da cidade como fronteira amortizadora dos conflitos implicou na instituio de um regime dual de bem-estar, combinando a variante famlistico-mercantil (Esping-Anderson, 1995) com a atuao de um Estado de bem-estar social seletivo. Foram transferidas para as famlias e comunidades as principais funes de reproduo social, ao mesmo tempo em que se instaurou uma perversa poltica urbana de tolerncia total para com todas as formas e condies de ocupao da cidade, tanto pelo capital quanto pelo trabalho. A fisionomia, a organizao do territrio, a vida social, enfim todos os aspectos

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de nossa realidade urbana expressam as vrias facetas desse regime de reproduo social. O Observatrio das Metrpoles tem realizados diversos estudos que constataram a existncia nos grandes aglomerados urbanos dos efeitos concentrados da crise social decorrente da mudana no modelo de desenvolvimento. Neste sentido, contata-se, por exemplo, que o contexto social da vida nas grandes cidades pode influenciar o desempenho do sistema escolar municipal, ou seja, h efeito das tendncias da metropolizao da questo social sobre as desigualdades de acesso s oportunidades educacionais. Os resultados de pesquisas fortaleceram a hiptese dos efeitos desorganizadores e desestabilizadores da vida social nas metrpoles sobre oportunidades educacionais ao evidenciarem o impacto da precariedade do habitat urbano, de tenso social (medida a partir de taxa de homicdios) e de polticas educacionais sobre a o IDEB[i] (ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica) dos municpios metropolitanos. Observou-se que os resultados educacionais (IDEB 2005 de 1 e de 2 fase) nos municpios localizados nas reas metropolitanas foram sistematicamente mais baixos do que aqueles alcanados nos municpios nometropolitanos. Essas constataes so surpreendentes, uma vez que as metrpoles concentram mais riqueza, renda e capacidade governamental. As diferenas so mais marcantes justamente nas regies Sul, Sudeste e CentroOeste. Por exemplo, no Estado do Rio de Janeiro, a mdia de 2005 do IDEB de 1 fase, ou seja, referente ao primeiro segmento do ensino fundamental dos municpios fora da regio metropolitana foi de 4,1, enquanto nos municpios metropolitanos foi de somente 3,6. J os resultados de 2007 foram de 4,3 e 3,8, respectivamente.

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As anlises realizadas apontaram que menor qualidade da educao oferecida por municpios metropolitanos estava relacionada ao menor ndice de condio social apresentado por estes municpios o ndice de condio social mede as condies deficientes de moradia no que diz respeito ao saneamento, ao abastecimento de gua e coleta de lixo. As metrpoles tambm apresentam taxas maiores de criminalidade, particularmente homicdios. Por exemplo, mantendo outras caractersticas dos municpios constantes, para municpios com 130 homicdios por 100.000 habitantes (mdia observada para municpios metropolitanos do Estado do Rio de Janeiro), o IDEB estimado de 3,8 pontos. Para municpios que apresentam uma taxa de homicdios de 85 homicdios por 100.000 habitantes (mdia da taxa de homicdios em municpios fora das regies metropolitanas no Rio de Janeiro), o IDEB estimado de 4,0. Por fim, outra questo central, a negligncia em relao pr-escola pode explicar a menor qualidade da educao oferecida nas metrpoles. Para um municpio em que as vagas oferecidas na pr-escola cobrem 20% da demanda (mdia da cobertura em municpios metropolitanos no Estado do Rio de Janeiro), o IDEB de 1 fase estimado em 4,0. J em um municpio cuja cobertura da pr-escola chega a 60% (mdia do atendimento em municpios no metropolitanos no Estado do Rio de Janeiro) o IDEB estimado de 1 fase de 4,3. A organizao espacial interna de nossas metrpoles provoca tambm efeitos sobre as condies de acesso estrutura de oportunidades no mercado de trabalho. Temos verificado que existem variaes considerveis na taxa de desemprego, na fragilidade ocupacional e na remunerao dos trabalhadores conforme o contexto social do local de moradia. Em um dos estudos realizados pelo Observatrio, constatamos, portanto, que adultos entre 30 e 59 anos de idade tm menores chances de estarem empregados, de

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conseguirem melhores empregos ou melhores rendimentos por estarem inseridos em contextos sociais de moradia de baixo status educacional em comparao com indivduos que moram em contextos sociais de alto status, mesmo que estes indivduos possuam as mesmas caractersticas de cor ou raa, idade e sexo. Na Regio de Integrada de Desenvolvimento Econmico do Distrito Federa (RIDE DF), por exemplo, as chances de um indivduo, que reside em contextos sociais de baixo status, estar desempregado 123% maior do que aquele indivduo que residente em reas de alto contexto social. Esse mesmo indicador tambm elevado em metrpoles como Salvador (100%), Rio de Janeiro (88%) Natal (74%) e Goinia (60%). Hoje, podemos dizer que atravessamos, nas grandes metrpoles, uma crise decorrente da fragilizao desse regime dual de bem-estar, cujos mecanismos so as transformaes do mundo do trabalho e a fragilizao das estruturas sociais nos planos da famlia e do bairro, combinados com os mecanismos de segregao residencial. A fragilizao das estruturas sociais familiar-comunitrias tem ocorrido pela ao de trs tendncias: a crescente incorporao cidade dos territrios populares marginalizados via lgica mercantil, com a constituio de mercados paralelos de moradias (sem titulao formal), de segurana pblica (as milcias privadas), de servios coletivos (gatonet, gatogs, gatoluz,transportes alternativos), fato que aprofunda a separao da populao que neles mora das instituies garantidoras da coeso social via a sua incorporao aos direitos de cidadania. Estima-se que na cidade do Rio de Janeiro esta economia paralela mobilize vultosas somas. O Jornal O Globo na edio de 17 de junho, ouvindo especialistas e empresrios, estimou que as atividades econmicas exploradas pelas milcias gerem

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um faturamento de 280 milhes de reais por ano. No gatonet 120 milhes, no sistema de Vans 145 milhes e gaznet 16 milhes. a difuso de uma sociabilidade violenta 2 como ordem social e suas conseqncias na vida coletiva prevalecente nestes territrios; a tendncia concentrao territorial dos segmentos vivendo relaes instveis com o mercado de trabalho e seu conseqente isolamento sociocultural em relao ao conjunto da cidade. Os trs mecanismos se reforam mutuamente, transformando a segregao residencial em uma das principais marcas da atual ordem urbanometropolitana. Observamos, em nossos estudos, evidncias empricas nesta direo. Alm das j conhecidas tendncias ao auto-isolamento das camadas superiores em cidadelas fortificadas conhecidas como condomnios fechados , constatamos a formao de territrios concentrando uma populao que vive o acmulo de vrios processos de vulnerabilizao social. So bairros perifricos e favelas onde habitam pessoas que mantm laos instveis com o mercado de trabalho e vivem sob condies de fragilizao do universo familiar territrios que tendem a concentrar uma espcie de capital social negativo, segundo a terminologia de Wacquant (1998). Em estudo realizado pelo Observatrio das Metrpoles (Ribeiro, 2007), constatamos que o risco de jovens de 17 a 24 anos ficarem em situao de desafiliao institucional (ou seja, sem estudar, sem trabalhar, nem procurar ocupao) aumenta 30% se moram em bairros com forte concentrao de responsveis por domiclios que mantenham frgeis e instveis laos com o mercado de trabalho. E que o risco de desproteo escolar-familiar de crianas e jovens de 4 a 14 anos aumenta de 28%. Neste sentido, contata-se, por exemplo, que o contexto social da vida nas grandes cidades pode influenciar o desempenho do sistema escolar municipal, ou seja, h efeito das tendncias da metropolizao da questo social sobre as desigualdades de acesso s oportunidades educacionais. Ao
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compararmos o IDEB total da 1 fase, entre o conjunto dos municpios metropolitanos e no metropolitanos, percebemos que ele menor no primeiro conjunto em todas as regies do pas, com exceo da Norte e Nordeste. No caso do IDEB da 2 fase a situao quase a mesma, a nica diferena que na regio Nordeste o IDEB de 2 fase maior nos municpios no metropolitanos. Tambm nas metrpoles o atendimento pr-escola, em todas as regies, apresenta menor cobertura se comparado aos municpios no metropolitanos. Os estudos do Observatrio tm constatado que pertencer aos aglomerados metropolitanos exerce um efeito negativo, mesmo que moderado, sobre a qualidade da educao pblica oferecida nos municpios. Estar integrado dinmica metropolitana nas Regies Nordeste e Norte significa uma diminuio em torno de 0,25 no IDEB urbano de 2 fase dos municpios. J nas regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste a integrao dinmica metropolitana exerce um impacto ainda mais negativo. Isso significa que, em mdia, ao pertencer a metrpoles h uma diminuio de 0,30 no IDEB de 1 fase e de 0,28 no IDEB de 2 fase destes municpios. A organizao espacial interna de nossas metrpoles provoca tambm efeitos sobre as condies de acesso estrutura de oportunidades no mercado de trabalho. Temos verificado que existem variaes considerveis na taxa de desemprego, na fragilidade ocupacional e na remunerao dos trabalhadores conforme o contexto social do local de moradia. Em um dos estudos realizados pelo Observatrio, constatamos, portanto, que adultos entre 30 e 59 anos de idade tm menores chances de estarem empregados, de conseguirem melhores empregos ou melhores rendimentos por estarem inseridos em contextos sociais de moradia de baixo status educacional em comparao com indivduos que moram em contextos sociais de alto status,

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mesmo que estes indivduos possuam as mesmas caractersticas de cor ou raa, idade e sexo. Na Regio de Integrada de Desenvolvimento Econmico do Distrito Federa (RIDE DF), por exemplo, as chances de um indivduo, que reside em contextos sociais de baixo status, estar desempregado 123% maior do que aquele indivduo que residente em reas de alto contexto social. Esse mesmo indicador tambm elevado em metrpoles como Salvador (100%), Rio de Janeiro (88%) Natal (74%) e Goinia (60%).

As metrpoles, que apresentam expressivos traos das foras produtivas requeridas pelo novo modelo de desenvolvimento, geram condies de vida e estruturas bastante desfavorveis reproduo social e, conseqentemente, coeso social. Esto, portanto, no corao dos dilemas atuais da nao brasileira. Em seu solo, esto concentrados e dramatizados os efeitos da disjuno entre economia, sociedade e nao inerentes a nossa condio histrica de periferia da expanso capitalista, acelerados pela subordinao globalizao hegemonizada pelo capital financeiro.

DIREITO CIDADE NA METRPOLE: exceo e escassez As cidades esto hoje, portanto, no corao dos dilemas da formao social brasileira. Em seu solo esto dramatizados e concentrados os efeitos da disjuno entre nao, economia e sociedade inerentes sua condio histrica de periferia da expanso capitalista, acelerados pela subordinao globalizao hegemonizada pelo capital financeiro. A aprovao da lei denominada Estatuto da Cidade em 2001 e a criao do Ministrio das Cidades em 2003 foi institudo no Brasil um Programa Municipal de Reforma Urbana.

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As Prefeituras tm sua disposio um conjunto de instrumentos legais, urbansticos, fiscal-financeiros necessrios adoo de polticas regulatrias e redistributivas do uso do solo urbano, de controle social dos investimentos urbanos e de democratizao da propriedade urbana e do acesso aos servios e equipamentos de consumo coletivo. Se usados de maneira conveniente, estes instrumentos permitem a realizao concreta da palavra de ordem Direito Cidade proposta por H. Lefbvre no incio dos anos 70, na sua verso latinoamericana. Com efeito, no se trata apenas de se contrapor cidade da racionalidade industrial-capitalista, mas cidade da ordem urbana espoliativa nascida, vertente do modelo de desenvolvimento que combinou crescimento e pobreza, ao mesmo tempo em que bloqueou a afirmao de direitos reais de cidadania. O potencial reformador deste novo marco institucional de gesto das cidades pode ser sintetizado no princpio estabelecido na Constituio Federal segundo o qual a poltica urbana deve se orientar pela da funo social da cidade e da propriedade. Os constituintes expressaram neste princpio a demanda por um direito cidade, correspondente aos ideais republicanos de justia distributiva, proteo social e democracia participativa. A transformao deste Programa em polticas pblicas enfrenta hoje alguns desafios, ao mesmo tem em que necessita da atualizao do seu escopo para dar conta das urgncias decorrentes da articulao entre a questo urbana e as tendncias des-coeso social. Quais so os desafios? Antes, porm, de apresent-los retomemos a reflexo que fizemos em anterior trabalho (Ribeiro, 2004b) sobre as conexes entre as tendncias de des-coeso social presentes em nossas grandes cidades e os impasses para a consolidao da cidadania. O ponto essencial pode ser assim formulado:

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Como criar um projeto de desenvolvimento para as nossas cidades que responda ao que parece ser o imperativo da competitividade e aos novos requerimentos da economia de aglomerao que demandam cooperao entre atores do mercado, da sociedade e o poder pblico, nesse quadro de segmentao social e fragmentao social, territorial e institucional? Responder a essa pergunta implica avaliar os impactos das transformaes descritas anteriormente sobre o sistema de atores da cidade, no quadro da crise social produzida pelo esgotamento do modelo desenvolvimentista prevalecente desde os anos 1950. Formular a questo nesses termos impe partir de uma viso mais ampla sobre a problemtica da governabilidade urbana do que a forma pela qual ela vem sendo formulada pelo senso comum tcnico, pois centrada apenas nos problemas da engenharia institucional ou na concepo utilitarista da ao coletiva. A eficcia das polticas pblicas depende da capacidade da sociedade brasileira em construir um sentido de comunidade poltica nas cidades capaz de fundamentar e legitimar o necessrio consenso instaurao de uma autoridade pblica sobre os territrios urbanos. A construo da governabilidade urbana das nossas metrpoles a urgncia a que estamos defrontados para contornamos os passivos e aproveitamos os ativos que representam a complexidade da realidade metropolitana da sociedade brasileira. Trata-se de uma tarefa essencialmente poltica contraposta a grandes desafios decorrentes do nosso modelo urbano. O principal decorre dos limites decorrentes impostos pela lgica de cidades escassa2 politizao do territrio metropolitano. Com efeito, a caracterstica

O termo cidade escassa foi uma bela inveno metafrica da cientista poltica Carvalho (2000) para descrever os mecanismos pelos quais no Rio de Janeiro no desenvolveu uma cultura poltica que favorecesse a consolidao de um padro de relaes sociais entre poder pblico e as camadas populares geradores da tica necessria constituio da cidade como uma comunidade poltica. claro que o sentido deste termo o referente concepo de Tocqueville e Weber, o que implica em pensar a cidade atravessada ao mesmo tempo por diversidades, conflitos e disputas de interesses e projetos polticos, mas tambm constituda por uma cultura e de mecanismos capaz de articular a satisfao dos interesses privados com interesses gerais. 20

essencial das nossas metrpoles a existncia de urbes sem instituies e prticas que incorporem ampla e igualmente o conjunto dos citadinos nas dimenses civitas e polis do fenmeno urbano. A inexistncia destas condies faz com que vigore nas metrpoles uma tica que orienta e legitima o comportamento social fundado na atitude privatista e na busca da realizao privada dos interesses privados, seja nas interaes entre grupos, indivduos e entre estes e o poder pblico. As relaes sociais e a sociabilidade so banhadas por valores da tica hobbesiana que valida o comportamento predatrio e belicoso, o que significa dizer relaes de dominao, relaes de puro poder. A lgica da cidade escassa implica tambm na manuteno em estado de inao poltica aqueles que no tm recursos para o exerccio do poder, em razo da sua submisso queles que controlam os mecanismos e condies que reproduzem relaes de hierarquia e patronagem. Quem est margem da cidade integrado subordinada e seletivamente poltica da cidade, pois sendo portador de direitos polticos formais, so chamados a validar um sistema representativo sem capacidade de universalizar os interesses particulares. Atravs da hierarquia e da patronagem, os marginalizado participam na poltica sem autonomia para explicitarem o conflito com os donos do poder urbano e, ao mesmo tempo, fragmentados pela competio que estabelecem para terem reconhecidas suas necessidades e as demandas atendidas. Portanto, fecha-se o circuito: os que esto fora da cidade devem tambm usar de relaes de poder entre eles para competirem pela acumulao de maior quantidade de recursos que lhes permitam maximizar a sua entrada na cidade. O hobbesianismo ocorre, portanto, entre os donos do poder, entre estes e os que esto fora e entre estes. O resultado mais geral da cidade escassa pode ser identificado em dois aspectos: de um lado, a fragmentao do tecido social onde esto os marginalizados em mundos
Tais condies implicam na existncia a prevalncia na cidade de uma viso universalista da ordem social que pressupe a separao das esferas pblica e privada.

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sociais justapostos, em grupos e famlias, crescentemente antagnicos; de outro lado, na inexistncia na representao coletiva da concepo ordem social na cidade como fato universalizador e equalizador da condio de cidadania. Esta reflexo permite-nos interpretar parte dos resultados do survey realizado pelo Observatrio sobre o impacto do meio metropolitano na cultura poltica3. Nela no identificamos o encadeamento lgico entre associativismo, cultura cvica, traduzida em virtudes cvicas (direitos do bom cidado) e em confiana interpessoal e mobilizao poltica. Esta constatao importante, sobretudo se levarmos em considerao as formulaes de Putnam (1993) sobre a importncia na cultura cvica-poltica na constituio de fundamentos institucionais do engajamento dos indivduos na arena poltica. Nas metrpoles brasileiras, a distribuio dos recursos polticos desigualdades distribudos na estrutura social e espacial. Neste quadro de desigualdades de recursos polticos, a segregao scio-espacial tem assumido o papel de reproduo das desigualdades no que concerne distribuio do poder social na sociedade, entendido este como a capacidade diferenciada dos grupos e classes em desencadear aes que lhes permitam disputar os recursos urbanos. A auto-segregao das altas classes mdias que, como foi mencionado, controlam o poder social na cidade brasileira --, seja pelo esvaziamento demogrfico das reas onde elas j esto densamente presentes, seja pelo recurso da recriao do sistema de cidadela, aprofundar a fragmentao metropolitana, separando os espaos em que se

Trata-se de um projeto realizado pelo Observatrio das Metrpoles em articulao com a rede do International Social Survey Program - ISSP, atravs de uma parceria com o Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro IUPERJ e com o Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa. Alm de uma robusta bateria de 60 indicadores scio-demogrficos, esse questionrio internacional compe-se de 60 perguntas - mais 4 optativas sobre a exposio aos media informativos - que incidem sobre as seguintes temticas: deveres do bom cidado; direitos de cidadania; confiana social; interesse, compreenso, eficcia e confiana polticas; participao em associaes; mobilizao cvico-poltica; avaliao da democracia e da administrao pblica; tolerncia; cidadania global etc. Os resultados desta pesquisa esto publicados em Azevedo, Santos Junior e Ribeiro (2008;2009) e ;

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concentram os poderosos, vitoriosos da globalizao, produzindo territrios do autogoverno e modelos neo-corporativos de governana urbana. A poltica urbana da cidade escassa torna-se uma interveno fragmentada e fragmentadora do direito cidade a cidade na metrpole brasileira. Assistimos hoje a um processo modernizao da poltica urbana da cidade escassa, cujo resultado a adoo na cidade governo pela exceo4, ampliando a expresso cunhada por Francisco de Oliveira (2006). Multiplicam-se os projetos municipais de urbanizao de favelas, mas no existem polticas metropolitanas que aumentem a oferta de moradia, a mobilidade urbana e que regulem a especulao imobiliria, submetendo-a a funo social do uso e ocupao do solo e aos imperativos da justia distributiva na alocao territorial dos bens e servios urbanos. O governo da exceo das reas metropolitanas tambm est expresso na forma pela qual se constitui o chamado problema da segurana pblica, hertz da assim chamada violncia urbana. Com efeito, como bem demonstrou o socilogo Michel Misse, a escalada de aes violentas nos territrios populares das favelas e periferias, s vezes espraiando-se pelo territrio das metrpoles, somente acontece quando o mercado de segurana privada resultante do uso privatizado pelos seus agentes do monoplio estatal da violncia entra em disputa com o narcomercado. Na ausncia instituies polticas capazes de constiturem a cidadania, a ao dos governos estaduais e municipais resultam de 4 lgicas polticas particularistas que co-existem na organizao e no funcionamento da administrao urbana, esquartejando a mquina pblica em vrios centros de deciso que funcionam segundo os interesses que os comandam: a) o

A exceo se caracteriza pelo rebaixamento do nvel das contradies, uma espcie de dialtica negativa: enquanto na histria do Estado do Bem-Estar dos pases ocidentais, que hoje formam o pequeno peloto dos desenvolvidos, o trabalho foi transformado em custo do capital, para cujo ultrapassamento fez-se necessrio um enorme aumento da produtividade, movida esta ltima pelo prprio bem-estar os pases mais igualitrios, os nrdicos, so tambm os mais produtivos - , na periferia submundial o trabalho objeto de polticas assistencialistas, que no so custo para o capital. Ficam a cargo do Estado, o que pareceria transform-lo em custo, mas com as polticas econmicas, sobretudo a fiscal, constrangidas pela 23

clientelismo urbano que trouxe para as modernas cidades brasileiras o padro rural de privatizao do poder local, to bem transcrito por Vitor Nunes Leal na expresso coronelismo, enxada e voto, mas que nas condies urbanas transformou-se em assistencialismo, carncia e voto. Trata-se da lgica que est na base da representao poltica no Poder Legislativo Municipal, mas que precisa controlar parte da mquina administrativa para fazer a mediao do acesso pela populao ao poder pblico. O clientelismo urbano alimentado por prticas perversas de proteo de uma srie de ilegalidades urbanas que atendem a interesses dos circuitos da economia subterrnea das nossas cidades (comrcio ambulante, vans, etc.) e a necessidades de acessibilidade da populao s condies urbanas de vida, dando nascimento as nossas favelas e as entidades filantrpicas que, travestidas de ONgs, usando recursos pblicos para prestar privada e seletivamente servios coletivos que deveriam ser providos pela Prefeitura. Atualmente, esta lgica vem se reconfigurando pela presena nas cmaras de vereadores de representantes dos interesses da criminalidade, como caso do fenmeno das milcias no Rio de Janeiro. b) o patrimonialismo urbano fundado na coalizo dos histricos interesses presentes nos circuitos da acumulao urbana, representados pelas empreiteiras de obras pblicas, concessionrias dos servios pblicos, entre elas o poderoso setor de transportes coletivos, e os do mercado imobilirio. Esta lgica de gesto das cidades constitui-se historicamente na etapa de transio da economia agroexportadora para a economia industrial, pela reconfigurao do capital mercantil em capital urbano, mas que mantm os traos fundamentais desta forma de acumulao, ou seja, a manipulao dos preos e a corrupo, obtidas pelo controle privatista de parte da mquina pblica. Nos anos 19501970 este circuito se afirma e seus atores passam a constituir importante parcela do poder urbano em razo da exploso demogrfica e econmica das nossas cidades impulsionadas pela expanso do Estado Desenvolvimentista
financeirizao das economias submundiais, esto sujeitas aos cortes que a conjuntura econmica impe. (Oliveira, 2006 :pp. 52/53) 24

impulsionando a realizao de vultosas obras virias, pontes, tneis, etc, custosas mas de finalidades duvidosas. Por outro lado, a criao do Sistema Financeiro da Habitao comandado pelo BNH consolidou o setor imobilirio, fez expandir as empresas de construo civil e sua presena no comando da administrao das cidades. b) o empreendendorismo urbano uma lgica emergente impulsionada pelo surgimento de um complexo circuito internacional de acumulao organizado em torno da transformao das cidades em mquinas de entretenimento, para usar a expresso cunhada pelo socilogo americano Terry Clark. Integra este circuito uma mirade de interesses, protagonizados pelas empresas de consultoria em projetos, pesquisas, arquitetura, de produo e consumo dos servios tursticos, empresas bancrias e financeiras especializadas no crdito imobilirio, empresas de promoo de eventos, entre outras empresas. Tais interesses tm como correspondncia local as novas elites locais portadoras das ideologias liberais que buscam na aliana com aqueles interesses recursos e fundamentos de legitimidade do projeto de competio urbana. As novas elites buscam a representao poltica atravs do uso das tcnicas do marketing urbano, traduzido em obras exemplares da nova cidade, o que facilitado pela fragilidade dos partidos polticos. A poltica urbana passa a centralizar-se na atrao de mdios e mega-ventos e na realizao de investimentos de renovao de reas urbanas degradadas, prioridades que permitem legitimar tais elites e construir as alianas com os interesses do complexo internacional de entretenimento. Na maioria dos casos, esta orientao se materializa na constituio de bolses de gerncia tcnica, diretamente vinculados aos chefes do executivo e compostos por pessoas recrutadas fora do setor pblico. Portanto, a lgica do empresariamento urbano, que se pretende mais eficiente, implica no abandono e mesmo desvalorizao da organizao burocrtica. Os salrios dos funcionrios clssicos so aviltados, suas carreiras perdem prestgios, no so capacitados, os cadastros so abandonados e mesmo a base

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tcnica dos rgos pblicos fragilizada. d) o corporativismo urbano traduzido na presena dos segmentos organizados da sociedade civil nas arenas de participao abertas pela Constituio de 1988, cuja promessa era a constituio de um padro republicano de gesto da cidade que, se implantado, criaria a condies para o surgimento de uma gesto urbana fundada no universalismo de procedimento. Nos municpios onde a correlao de foras levou ao comando das Prefeituras coalizes de foras comprometidas com o projeto de constituio de uma verdadeira esfera pblica local vem sofrendo reveses decorrentes, de um lado, em razo do baixo ndice de associativismo vigente na sociedade apenas 27% da populao adulta integra as formas de organizao cvica como sindicato, associaes profissionais, partidos, entidades de bairro, etc. e , de outro lado, pela diminuio do mpeto dos movimentos sociais nas cidades. Estes dois fatos vm bloqueando a constituio de uma aliana entre o escasso mundo organizado civicamente organizado e o vasto segmento da populao urbana que se mobiliza politicamente apenas de maneira pontual e temporria. O resultado que as experincias participativas resultam no atendimento dos interesses destes segmentos organizados, no forando a adoo de um universalismo de procedimentos, pressuposto da constituio do direito cidade nas metrpoles.

Devemos ser capazes de construir respostas s ameaas de descoeso social, sem o que nenhuma mudana de rumo do transatlntico da economia estabilizada e solvvel ser possvel ou ter sentido. Lembrando Celso Furtado, diramos com ele que, nas metrpoles, esto concentrados os processos que interrompem a nossa construo como nao. Mas cabe, ento, perguntar: se enfrentar a questo social uma necessidade simultaneamente

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social e econmica, alm de um imperativo moral, por que to pouco tem sido feito? Por que a questo metropolitana tem sofrido de uma ameaadora orfandade poltica? At quando ser possvel conciliar o processo de democratizao com a manuteno de tamanhas e gritantes disparidades sociais? Em resumo, o sistema urbano-metropolitano brasileiro contm foras produtivas potencialmente capazes de sustentar um novo modelo de desenvolvimento. Depende da capacidade da sociedade brasileira instituir um verdadeiro Programa de Reforma Urbana transforme as metrpoles em metropolis , ou seja, em urbes, civitas e polis.

* Luiz Csar Queiroz Ribeiro professor titular do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Pesquisador IA do CNPq e coordenador do Observatrio das Metrpoles/Instituto Nacional de Cincia e Teconologia -INCT-CNPq. lcqribeiro@gmail.com www.observatoriodasmetropoles.net.

Para maiores detalhes sobre os procedimentos e indicadores utilizados, consultar

o documento Anlise das Regies Metropolitanas do Brasil. Relatrio de Atividade 1: identificao dos espaos metropolitanos e construo de tipologias, disponvel no site www.observatoriodasmetropoles.net. Ver tambm Ribeiro e Santos Junior (2007). 2 Pode-se apresentar como caracterstica mais essencial da sociabilidade violenta a

transformao da fora, de meio de obteno de interesses, no prprio princpio de regulao das relaes sociais estabelecidas (Machado, 2004b)

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