VERSO PRELIMINAR FAVOR NO DIVULGAR

A participao da sociedade civil na construo de uma poltica de direitos da criana e adolescente no cone sul da Amrica Latina
Maria do Carmo Albuquerque Julho 2010

I. Introduo
Este artigo situa-se na interface entre os estudos sobre a construo democrtica e sobre polticas pblicas, focalizando o papel da sociedade civil na construo de polticas de direitos. Focaliza os atores populares, ONGs e outros atores que se ligam s lutas sociais por direitos, especialmente os direitos da criana e do adolescente. Esta perspectiva certamente privilegia algumas fontes e enfoques, e se afasta de uma dimenso mais institucional de avaliao das polticas pblicas. Tambm no analisa com maior cuidado as perspectivas de atores contrrios ao paradigma da proteo integral aos direitos da infncia, presentes tanto na sociedade como no Estado. No momento em que comemoramos no Brasil os 20 anos do ECA, o artigo visa analisar de forma comparativa a construo de um novo paradigma e a redefinio das polticas de direitos da criana e adolescente1 nos pases do cone sul, na busca de adequao Conveno Internacional pelos Direitos da Infncia2, que coincide nestes pases com o momento de transio das ditaduras militares para uma etapa de reconstruo democrtica. Os cinco pases estudados Argentina, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai compartilham histrias marcadas por experincias restritas de democracia poltica e social. Mais do que reconstruo, as transies para a democracia se caracterizam por esforos de aprofundamento e ampliao da democracia, de ampliao do escopo e da prpria noo de direitos. Uma nova cidadania, sociedade civil e esferas pblicas de controle social sobre polticas pblicas O cone sul da Amrica Latina viveu, no final do sculo XX, um perodo em que coincidem e se enfrentam movimentos polticos e sociais intensos e diferenciados. Nestes anos coincide o final de violentas ditaduras militares, a reconstruo de uma sociedade civil que se modifica profundamente nos prprios processos de reconstruo democrtica, profundas mudanas nos

Este artigo se fundamenta na tese de doutorado da autora, apresentada em 2007 ao PROLAM/USP e que se intitula A participao da sociedade na redefinio de polticas de direitos Os direitos da infncia e o direito moradia em pases do cone sul na virada para o sculo XXI. O estudo fundamentou-se em pesquisa de campo, com observao direta de ONGs e organizaes populares, principalmente as integrantes de um programa de ao conjunta intitulado Mercosul Social e Solidrio. A observao ocorreu em eventos envolvendo a temtica da participao, bem como em visitas a algumas prticas de organizaes sociais referentes s duas polticas estudadas nos cinco pases. Alm da bibliografia terica foi realizada pesquisa em fontes secundrias, nas publicaes educativas e informativas de organizaes sociais e em pginas web sobre as polticas sociais e sobre a participao. 2 A Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana foi aprovada na Assemblia Geral das Naes Unidas, em 1989. J 1979 havia sido proclamado, pelas Naes Unidas, o Ano Internacional da Criana. O ECA Estatuto da Criana e Adolescente foi aprovado no Brasil em 1990.

paradigmas e utopias de transformao da sociedade e o embate entre agendas democratizantes e neoliberais de reformas do Estado e das polticas pblicas. A literatura das cincias sociais destaca muitas novidades novos movimentos sociais, uma nova sociedade civil, uma nova noo de cidadania, novas esferas pblicas de participao e controle social sobre o Estado. No fcil analisar a superposio e articulao entre estes elementos. Vamos levantar apenas alguns traos que se relacionam com o tema deste artigo. O surgimento dos chamados novos movimentos sociais, e de uma nova sociedade civil, por exemplo, liga-se nos pases estudados a fatores de escala mundial e regional. As profundas mudanas na organizao da economia e do trabalho, a represso exercida pelas ditaduras e as polticas neoliberais dos anos 90 incidem fortemente nos movimentos sindicais, enfraquecendo-os por um lado, mas acrescentando novas pautas e mudanas organizativas, como mostra o surgimento do chamado novo sindicalismo no Brasil. Na Argentina surge uma nova central sindical a CTA - Central de los Trabajadores Argentinos, que se vinculou fortemente s lutas dos desempregados, aos cacerolazos e cortes de ruta que caracterizaram o movimento dos piqueteros nos piores anos da crise econmica. A CTA articula tambm movimentos pelos direitos das mulheres, da moradia e o grande movimento nacional Chicos del Pueblo que se liga aos Fruns provinciais pelas novas leis de infncia e juventude. Tambm no Uruguai uma central sindical renovada o PIT-CNT3 se articula com os novos movimentos por direitos humanos e participa ativamente na definio de novas polticas pblicas. Nas lutas contra as ditaduras emergem vigorosos movimentos por direitos humanos em todos os cinco pases e se articula uma nova noo de cidadania. Na Argentina, Peruzzotti (2002:103) sublinha que o movimento dos direitos humanos representa o ponto de partida de uma nova forma de associativismo civil que contrasta com o modelo corporativista, muito arraigado naquele e em outros pases latino-americanos, e que aponta para a instaurao de um sistema efetivo de direitos. No Brasil, Evelina Dagnino4 caracteriza este perodo com a emergncia de uma nova noo de cidadania, como estratgia de afirmao, de criao e ampliao de direitos. Autonomia, pluralismo, heterogeneidade e abertura ao debate so apontadas como valores caractersticos de uma nova configurao da sociedade civil. A centralidade dos direitos e a ampliao da cidadania passam a caracterizar novas estratgias de luta social. A nova cidadania transcende a concepo liberal de pertencimento a um sistema definido de direitos e afirma o direito de participar da prpria definio desse sistema o direito de definir aquilo no qual queremos ser includos, a inveno de uma nova sociedade (Dagnino 1994:100). Esta ampliao das concepes sobre os movimentos sociais, a sociedade civil e a cidadania no se restringe, porm Amrica Latina. De modo mais amplo, Claude Lefort (1987:54-57), em sua crtica aos regimes do leste europeu, j assinalava o surgimento de novas demandas sobre a qualidade da democracia e de uma nova sensibilidade social para as lutas inspiradas pela noo de direitos, enfatizando que os direitos so necessariamente chamados a sustentar novos direitos e que so instrumentos de uma inveno democrtica. Por outro lado, na segunda metade do sculo XX, os direitos e as polticas sociais vm sofrendo profundas redefinies, ligadas s mudanas no mundo do trabalho. H uma
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Em 1984 a Central Nacional dos Trabalhadores do Uruguai (CNT) se articula com o Plenrio Intersindical dos Trabalhadores (PIT) incorporando novas formas de organizao e passando a denominar-se PIT-CNT. Entre 1992 e 1997 organizou-se a nova Central de Trabalhadores da Argentina (CTA), agrupando trabalhadores afetados pelas privatizaes. 4 Ver Dagnino (1994): Os Movimentos Sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania.

destituio de direitos5, decorrente da precarizao do trabalho, que havia sido a principal matriz de construo de cidadania e de polticas sociais e, por outro lado, nota-se uma ampliao do escopo e da prpria noo de direitos sociais. A devastao provocada pela segunda guerra mundial gera a necessidade de pensar a proteo social para os invlidos, os rfos, os desempregados, pensar uma nova gerao de direitos no diretamente associados ao trabalho. Emergem a seguir novas lutas pelos direitos da mulher, contra as discriminaes tnicas, e de opo sexual, a questo dos idosos, da infncia, a questo ambiental. Entre os pases estudados, Argentina, Uruguai e Chile chegaram a constituir no sculo XX sistemas de proteo social com alguma universalidade6, enquanto no Brasil e Paraguai o trabalho formal nunca alcanou a metade da populao economicamente ativa, de forma que a nova construo da cidadania, j na virada para o sculo XXI e j desvinculada do trabalho formal pode ser considerada quase como a primeira construo da proteo social (Sposati, 2002). Os debates sobre a construo democrtica so ainda marcados, desde o final do sculo XX, pelo surgimento de novas experincias de participao da sociedade nas polticas pblicas, como os oramentos participativos, as conferncias e os conselhos de polticas pblicas. Neste caso se tem falado de mais uma novidade o surgimento de novas esferas pblicas de participao e controle social, no sentido da ampliao ou aprofundamento da democracia, que tem sido denominada democracia participativa7. Os novos espaos participativos se caracterizam pela presena de diferentes atores sociais e estatais. O dilogo entre atores, embora tenso, supe algum grau de reconhecimento mtuo da validade das reivindicaes e dos conflitos entre elas. Desta forma se rompem, em alguma medida, a impermeabilidade e as hierarquias que tradicionalmente separam estes atores, inaugurando-se possibilidades de negociaes baseadas numa lgica argumentativa, caractersticas da teoria habermasiana8 freqentemente utilizadas para pensar as novas esferas pblicas. Vera Telles (1994:101) sublinha as possibilidades abertas pelas experincias de construo de espaos pblicos que conferem legitimidade aos conflitos e onde a medida de equidade e a regra de justia podem ser alvo do debate e de uma permanente negociao. Nestes espaos as diferenas devem expressar-se. Neles circulam e se debatem valores, argumentos se articulam e opinies se formam9. Atravs da pluralidade das opinies podem-se construir critrios de validade e legitimidade dos interesses e aspiraes que so ento reconhecidos como direitos. Sublinham-se assim as possibilidades de confronto e debate entre interesses
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A lgica da destituio de direitos tema que vem sendo debatido em extensa bibliografia a partir de trabalhos do Prof. Francisco de Oliveira sobre as mudanas na questo social sob o impacto da globalizao da economia e da reestruturao produtiva e sobre a mutao no significado dos direitos que esses processos vm produzindo. A obra de referncia principal Oliveira e Paoli (1999) - Os sentidos da democracia. Polticas do dissenso e hegemonia global. Petrpolis: Vozes. 6 Santos (1979) denomina cidadania regulada o sistema de direitos definidos pelo trabalho formal. 7 Democratizar a democracia. Os caminhos da democracia participativa o ttulo da obra de Boaventura Souza Santos (2002), que se tornou referncia no debate que analisa experincias recentes de aperfeioamento da democracia. O dossi Movimentos sociais e a Construo Democrtica, do Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica, integrado pela autora, faz uma ampla reviso bibliogrfica sobre estes temas especialmente no captulo Esfera Pblica e Democracia no Brasil (GECD, 1999). 8 A principal referncia Habermas (1984). Embora sua teoria tenha um contexto europeu, com conflitos e assimetrias de poder menos tensos e amplos do que na Amrica Latina, alguns de seus traos so interessantes para a anlise da novidade que representam os novos espaos fundados na quebra de hierarquias rgidas entre Estado e sociedade, introduzindo possibilidades para a lgica argumentativa e para o reconhecimento da legitimidade de novos atores sociais em debates e decises sobre assuntos pblicos. 9 A reconstruo de opinies e valores a partir da quebra de hierarquias entre os atores, e a lgica da argumentao so traos fundamentais nas novas esferas pblicas. Alm da obra de Jurgen Habermas, Hannah Arendt, com sua discusso sobre os conflitos entre o totalitarismo e a afirmao de direitos, tambm referncia fundamental para as anlises sobre estes novos espaos de interlocuo. Ver por exemplo Arendt (1989).

distintos, que atravs dos quais se pode passar da reivindicao de interesses construo de direitos. Este trabalho analisa experincias de participao da sociedade na construo de um novo paradigma de direitos e polticas pblicas o paradigma da proteo integral aos direitos da infncia. Nele buscou-se avaliar processos de participao da sociedade em todas as fases das polticas, desde a formao da agenda at o monitoramento e avaliao10. Incluram-se assim processos formais como conselhos e conferncias e processos informais como as reivindicaes, o lobby ou advocacy, as avaliaes e denncias. Foram tambm observadas experincias participativas que no chegam a incidir sobre a poltica em seu todo, mas se voltam apenas a programas sociais localizados. Adotamos assim uma concepo de controle social que se define pela incidncia da sociedade na poltica pblica, na perspectiva dos direitos, em todas as suas fases, seja de modo formal ou informal11. No entanto, os espaos pblicos que reconhecem a legitimidade de atores sociais e estatais para o debate e a deciso sobre polticas so aqui considerados como essenciais ao controle social. Polticas sociais no cone sul Certamente cada um dos pases do cone sul constitui uma experincia histrica particular, com suas especificidades na conformao da nao, do Estado e na relao deste com a sociedade. Mesmo reconhecendo as diferenas, destacam-se, porm, tanto no passado como no presente, experincias comuns com relao a grandes ciclos histricos (como o passado colonial), ou econmicos (como os modelos de desenvolvimento fundados na exportao de produtos agro-extrativistas, e na substituio de importaes), e tambm nas experincias scio-polticas recentes, como aquelas relacionadas s ditaduras, aos processos de recuperao democrtica e aos impactos recentes da globalizao econmica e poltica (Garcs, 2005). Do perodo colonial importante assinalar a constituio e permanncia de uma subcidadania12 gerada pela naturalizao de desigualdades tnicas e que considerada tambm como geradora de um verdadeiro apartheid13 social em alguns casos. A naturalizao das desigualdades ou subcidadania permanece limitando a construo da igualdade e da democracia e so traos dominantes nas lutas sociais especialmente na Amrica Andina. No cone sul, os pases que alcanaram melhores indicadores de qualidade de vida e construram uma noo de integrao social atravs dos direitos so aqueles pases mais brancos. Brasil e Paraguai, pases no brancos, assemelham-se neste aspecto aos demais pases latino-americanos. Na virada para o sculo XX, apesar de importantes diferenas, desenvolveram-se nos pases estudados projetos com traos desenvolvimentistas e nacionalistas que se estenderam at
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Villar (2003:19), em artigo sobre a incidncia da sociedade sobre polticas pblicas, considera importante avaliar esta participao em todas as suas fases e destaca a. o estabelecimento da agenda poltica, b. a formulao e promulgao da poltica, c. a implementao, d. o monitoramento e avaliao da poltica. 11 Esta concepo coincide com aquela afirmada pela equipe do CEBRAP que editou uma pesquisa sobre Proviso de servios pblicos, ao coletiva e accountability social (Delhi, So Paulo) realizada entre 2006 e 2009 e publicada em um Caderno educativo intitulado Controle social: dos servios garantia de direitos. Neste caderno se define Controle social a capacidade da sociedade intervir em polticas pblicas com o objetivo de garantir direitos (Amncio, Dowbor e Serafim, 2010). 12 Veja-se a obra de Jess Souza (2003): A construo social da subcidadania. Para uma sociologia poltica da modernidade perifrica. 13 Cristovam Buarque (1993) desenvolve a idia de que no Brasil as desigualdades so de tal forma arraigadas na realidade nacional que se poderia identificar uma situao de apartamento entre duas categorias de cidados semelhante a dos regimes africanos em que vigora o apartheid. Aqui consideramos que o Paraguai vive situao semelhante.

pouco mais da primeira metade do sculo XX, implantando verses vernculas14 do que na Europa se constituiu como o Estado de bem-estar social. No perodo marcado pelas duas guerras mundiais expandiu-se a produo capitalista, e o operariado emergente nos pases latino-americanos reivindicou a extenso de direitos sociais. Iniciou-se ento a construo de polticas de proteo social vinculadas ao trabalho. No Brasil este sistema foi caracterizado, por Wanderley Guilherme dos Santos (1979) como a garantia de uma cidadania regulada, extensiva apenas parcela minoritria dos trabalhadores formais. No Uruguai, Argentina e Chile, embora tambm regulada, esta cidadania foi capaz de integrar uma grande parcela da maioria da populao15. No Paraguai, sua extenso foi ainda menor do que no Brasil. As polticas sociais respondem, na virada para o sculo XX, ao incio da industrializao e acelerao do processo de urbanizao que geraram, nos diversos pases, o recrudescimento da pobreza urbana, acompanhada de doenas e epidemias. Movimentos sociais e operrios organizaram formas de auxlio mtuo e reivindicaram maior proteo social por parte do Estado. Estes movimentos pressionaram por mudanas importantes nas polticas governamentais relativas aos direitos trabalhistas, previdencirios, sade, moradia e proteo social aos idosos, crianas e mulheres gestantes. As polticas sociais se ligaram aos operrios e demais trabalhadores formais, principalmente urbanos. Por outro lado, mantiveram-se as polticas higienistas de controle das epidemias e habitaes insalubres, bem como o atendimento assistencial sade dos indigentes e de alguns grupos mais vulnerveis como gestantes e crianas subnutridas. Antes ainda de 1900, na Argentina, Uruguai e no Chile foram criadas as primeiras leis da Educao pblica, as primeiras universidades e jornais da regio16 que contriburam decisivamente para a ascenso e organizao de classes mdias com acesso informao. A deteriorao do relativo bem estar criado nos melhores anos do modelo desenvolvimentista (nos pases e na medida em que houve) inicia-se, j nos anos 50 e 60, provocando mobilizaes operrias, camponesas, estudantis e populares que alimentaram propostas revolucionrias de mudana e justia social, bem como inmeras propostas e projetos de reformas das polticas sociais. Os estudos que geraram a tese de doutorado da autora (Albuquerque, 2007:32) indicam que as reformas das polticas pblicas, que ocorreram no cone sul ao longo de toda a segunda metade do sculo XX foram marcadas por importantes disputas de concepes e de interesses, com resultados muito distintos e heterogneos. Estudar com mais detalhe estas diferentes trajetrias de reformas condio para avaliar os diferentes processos de construo dos espaos de incidncia da sociedade em polticas sociais.
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Embora bastante distintos, podem apontar-se nestes pases, perodos caracterizados por impulsos desenvolvimentistas centrados no protagonismo do Estado e voltados para a construo de sistemas de proteo social semelhantes aos do chamado Estado de bem-estar. Os autores dos artigos sobre cada um dos pases no livro La Construccin Democrtica desde abajo en el Cono Sur (Albuquerque, 2002:196, 198) usam termos como socialdemocracia verncula, ou Estado de Compromiso. No Paraguai a relao entre a construo de direitos e o papel desenvolvimentista do Estado muito mais tnue. 15 Mesa-Lago (1991) assinala que, nos anos 60, quase toda a fora de trabalho no Uruguai, mais de 70% da PEA no Chile, 55% na Argentina e 23% no Brasil estava inscrita em esquemas de seguridade social. No Brasil, entre 1960 e 1975 o nmero de assegurados quintuplicou, passando a incluir os trabalhadores rurais, empregados domsticos, trabalhadores autnomos, maiores de 70 anos e invlidos e empregadores rurais. Em 1971 a populao coberta pelo sistema previdencirio significava 38% e, em 1977, 49% da populao do pas (Dowbor, 2007). 16 Na Argentina, a primeira Constituio, em 1853, garante o direito educao como obrigatoriedade das provncias. No Chile, em 1855 criada a Universidad de Chile e o Instituto Nacional. Em 1860 promulgada a Lei Orgnica da Educao, que define a gratuidade do ensino primrio e a obrigatoriedade de escolas pblicas nos municpios com mais de 2 mil habitantes. (Jornal Folha de So Paulo, 01/08/2005). O primeiro jornal (El Mercurio) criado em Santiago, em 1900. No Uruguai, em 1885 se promulga a Lei de Educao Comum que prev a escola gratuita, obrigatria e laica (Fernndez e De los Campos, 2004).

II. As polticas de infncia no cone sul

As polticas de infncia nascem no contexto, bastante desigual nos pases estudados, do estado de bem-estar social, mas apresentam caractersticas bastante especficas. A sade e a educao, ao lado da previdncia social e, em alguma medida, a habitao popular foram as polticas de proteo social centrais no modelo desenvolvimentista. Entre as polticas voltadas infncia e juventude, alm das polticas de sade e educao, que se refletem em indicadores de mortalidade infantil e de alfabetizao17, importante assinalar o surgimento das leis relativas aos chamados menores abandonados e indigentes e da legislao penal voltada ao menor. No Uruguai, ainda antes de sua precoce legislao sobre a escola pblica a Lei de Educao Comum, de 1885, j existia uma lei sobre a vagancia, vadiagem ou ociosidade infantil, datada de 1882; em 1933 edita-se o primeiro Cdigo del Nio (Fernndez e De los Campos, 2004). Na Argentina temos a lei de Patronato, de 1919, fundada na tutela do Estado sobre menores em situao irregular, em perigo moral ou material, definindo a sua internao com objetivos de resocializao (Naddeo, 2007). No Brasil, um pouco mais tarde, edita-se em 1929 o cdigo Mello Matos (Nastari, 2006). Nos anos 60 e 70, algumas reformas modernizam e ampliam a legislao voltada infncia18. o caso da lei de menores no Chile, de 1967, e a criao do Sename (Servio Nacional de Menores) em 1979. No Brasil, tambm em 1979, temos a promulgao do novo Cdigo de Menores e a criao da Funabem (Fundao do Bem Estar do Menor). No entanto dois fatores parecem cruciais para a construo de novos paradigmas de direitos para a infncia e juventude. Por um lado a Conveno Internacional da ONU, de 1989 e por outro as novas faces da pobreza, que emergem com a desregulao do trabalho e com as polticas neoliberais dos anos 90. O conflito entre perspectivas nacionalista-desenvolvimentista e projetos neoliberais marca o cone sul desde a ditadura chilena, passando pelas demais ditaduras19 e chegando aos governos ps ditaduras nos cinco pases. Em alguns casos a implementao de polticas neoliberais se inicia com a ditadura, e mais profunda, como no Chile e Argentina, em outros, como no Brasil, temos uma ditadura nacionalista, que amplia polticas sociais, e as polticas neoliberais se iniciam com os governos eleitos de Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso20. A partir dos anos 80 nota-se, em todos os pases estudados, a presena ativa de uma parcela da sociedade civil na construo de uma nova agenda de direitos, especialmente os direitos da infncia. A Conveno Internacional aprovada em 1989 fortalece articulaes de organismos que se vinculavam ao tema da infncia. Os organismos internacionais, especialmente aqueles ligados ONU e OEA so muito determinantes nos cinco pases21.
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Ver anexo estatstico. Estas novas legislaes nascem marcadas por distintos contextos. O Chile em 1967 governado por Eduardo Frei, do Partido Democrata Cristo. Em 1979 o Brasil e o Chile esto sob ditaduras militares, mas o Ano Internacional da Criana, decretado pela ONU. 19 As ditaduras militares ocorreram na Argentina entre 1976 e 1983, no Brasil entre 1964 e 1885, no Chile entre 1973 e 1990, no Uruguai entre 1973 e 1984, e no Paraguai entre 1954 e 1989. 20 O estudo sobre as polticas sociais na Amrica Latina exigiria um estudo mais cuidadoso sobre os distintos perfis das ditaduras militares e sobre as foras que apoiaram e resistiram s propostas neoliberais. Dowbor (2007) aponta a extenso da cobertura previdenciria e de sade no perodo da ditadura brasileira e Francese (2004) analisa as diferentes resistncias s polticas neoliberais. 21 A pesquisa identificou a importncia de: UNICEF, Fundo das Naes Unidas para a Infncia; Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) da OEA; IIN - Instituto Interamericano del Nino; Redlamyc - Red

A elaborao de informes da sociedade civil alternativos aos informes governamentais de monitoramento da Conveno aproxima e articula ONGs, associaes profissionais e organizaes comunitrias, algumas mais voltadas prestao de servios infncia, outras mais voltadas ao estudo e outras voltadas defesa dos direitos da infncia. Este processo de articulao e debates entre diferentes perspectivas favorece a construo e a disseminao do novo paradigma, que substitui, de forma ainda limitada, antigas concepes menoristas por novos princpios que entendem a criana como sujeito de direitos. Organizaes que em sua origem limitavam-se a perspectivas assistenciais envolvem-se, em certos casos, em denncias e campanhas pela afirmao dos novos paradigmas que afirmam os direitos da Criana. Buscaremos a seguir caracterizar em cada pas: - o desenho institucional da poltica, destacando a perspectiva da descentralizao, a construo de sistemas articulados, e a definio de espaos de controle social sobre a poltica, - e o perfil da sociedade civil, destacando sua composio e sua capacidade de iniciativa frente poltica da infncia.

1. Argentina
As polticas para a infncia na Argentina A Argentina, assim como o Uruguai e Chile, entre os pases estudados, foram aqueles que construram no incio do sculo XX os melhores sistemas de bem estar social, com as polticas educacionais mais precoces. J em 1853 a Constituio argentina garante o direito educao como responsabilidade do Estado, embora no se refira ao direito sade. Na primeira metade do sculo XX criou-se um sistema mutualista de seguros de sade, bem como polticas de vacinao e complementao nutricional aos grupos mais vulnerveis, especialmente gestantes, lactantes e crianas nos primeiros anos de vida, objetivando reduzir as taxas de mortalidade infantil. As polticas para a infncia se definiram at recentemente pela antiga lei de Patronato, de 1919, fundada na tutela do Estado sobre menores em situao irregular, em perigo moral ou material, definindo a sua internao com objetivos de re-socializao (Naddeo, 2007). Por volta dos anos 30 surgiram as primeiras regulamentaes do trabalho infantil e as instituies para menores em conflito com a lei. Segundo Lerner (2007), esta concepo tutelar entra em crise desde os anos 50 e o debate recrudesce depois da ditadura de 76-83. As polticas de educao e sade produziram os melhores indicadores sociais da Amrica do Sul, ao lado dos do Uruguai. A taxa de alfabetizao era de 95% em 199022 e a escolarizao primria alcanava, em 1999, os 99,3%. Porm, desde os anos 50 a economia comea a perder o dinamismo e a deteriorar-se o relativo bem estar criado nos melhores anos do modelo desenvolvimentista. Iniciam-se reformas nos sistemas de sade e educao em meio a fortes disputas entre perspectivas voltadas ampliao de cobertura e perspectivas de retirada das funes do Estado. Aps os perodos ditatoriais, as crises econmicas, a forte reduo dos nveis de trabalho formal no pas e a precarizao que resultou das reformas neoliberais, alteraram profundamente este quadro, repercutindo especialmente na pobreza infantil. Assim como no

Latinoamericana y caribea por los derechos del nio; Red de Informacin sobre los Derechos del Nio (CRIN na sigla em ingls); Rede ANDI Amrica Latina; Save the Children. 22 Segundo o documento do Comit Internacional sobre los Derechos del Nio, de 1995. Citado por Gonzalez y Graray, 2003:339.

Uruguai, tambm na Argentina, durante os piores anos da crise, a metade dos pobres eram crianas e a metade das crianas era pobre23. Mais recentemente a taxa de escolarizao secundria apresenta diferenas importantes de acordo com as classes sociais. Os jovens esto entre as faixas com menores ndices de cobertura de sade24. Crescem as mortes por causa violenta, devidas a acidentes, agresses e suicdios25. Cresceu tambm o nmero de mes adolescentes26. O acmulo de fatores como a evaso escolar, o trabalho precoce e precrio, as crises geracionais, a desagregao familiar, as expectativas desenvolvidas pela televiso e pelo mercado, mergulham os jovens em profundos problemas de identidade e de falta de perspectivas. A situao da infncia e juventude passa a ser crescentemente objeto da ao e da preocupao da sociedade civil e de organismos internacionais (Gonzlez, 2003). Antes mesmo da Conveno da ONU, j em 1987 se elabora na Argentina a Carta Latinoamericana dos Direitos da Infncia (Gonzlez e Garay, 2003:316). Aps a conveno internacional (CDN Convencin de los Derechos del Nio, em espanhol) cria-se um comit internacional para vigilncia da implementao do tratado nos pases signatrios. Em 1990, o governo Menem ratifica a Conveno e aprova uma nova legislao para a Infncia. Criam-se o Conselho Nacional do Menor e da Famlia e os conselhos provinciais, responsveis pela aplicao da Conveno. Em 1991 se cria o Comit argentino que elabora o primeiro informe sobre a implementao da Conveno. A nova legislao recebe crticas quanto ao dilogo com a sociedade e quanto reforma das instituies e rgos pblicos (Gonzlez e Garay, 2003). A cidade autnoma de Buenos Aires aprova em 1994 sua nova Constituio, com a participao das organizaes por direitos da infncia. Cria em 2000 o Conselho dos Direitos da Criana e Adolescente, com atribuies de promoo e difuso dos direitos da infncia, elaborao de planos anuais e superao da fragmentao de direitos atravs de servios. Embora deliberativo, o Conselho no consegue que os rgos executivos assumam suas decises. Constituem-se 17 Defensoras Zonales, ligadas ao Conselho de Direitos e ao Governo da Cidade, sendo 14 estatais e 3 conveniadas com ONGs (Naddeo27, 2007:68). Porm, segundo Gonzlez (2003) prevalecem problemas como a institucionalizao dos menores em risco social, e tambm nos programas, metodologias e contratos com as entidades assistenciais. Faltam reformas polticas e institucionais que dem efetividade aos novos paradigmas e articulao das polticas nacionais com as polticas sociais das provncias. Destacam-se algumas provncias, que revogaram a legislao do patronato antes da lei federal, como Neuqun e Jujuy (2001) e a Provncia de Buenos Aires (2005).
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O pico mximo da pobreza foi em 2002, (em maio de 2001 era 26%, em 2002, 58%, no primeiro semestre de 2006 caiu para 31%). Em 1991 50,2 % dos pobres eram crianas entre 0 e 17 anos. Em 1991, eram 52,7%. Pobreza medida por NBI (Necessidades Bsicas Insatisfeitas). INDEC, Censos 1991 y 2001. Em Situacin de los nios y adolescentes en la Argentina. Buenos Aires, INDEC, 2003, Serie Anlisis Social, 2. Nos piores anos da crise (2002-2003), mais de 60 % das crianas e jovens se encontrava submersa na pobreza (CTERA, 2006). 24 41.5% dos jovens no tm cobertura de sade. E entre os jovens pobres esse percentual de 65.8%%. Ver INDEC, Procesamientos especiales, DESCNPYV, 1991 (www.deis.gov.ar/informes.htm). Em 1999 s 27,3% dos jovens pobres possuam o secundrio, e as taxas de repetncia e a evaso escolar eram maiores entre os pobres. O ndice de mortalidade infantil, que melhorava at 2001, aumentou em 2002 e recuperou-se em 2004. 25 64% das mortes de adolescentes entre 15 a 17 anos tm causas externas, aumentando esta incidncia na ltima dcada. Os suicdios foram 5.7 % em 90 e 10.5 % em 2000, as agresses foram 8.5 % e 10.5 % e outras causas externas de morte foram 10.3% e 13.2%, respectivamente. O crescimento das mortes por causas violentas afeta mais os homens que as mulheres, com exceo dos suicdios, que ocorrem mais entre as mulheres. Sua incidncia quase se duplica entre 1990 e 2000 (CTERA, 2006). 26 O Comit internacional de monitoramento da CDN (1995) assinala sua preocupao com o alto nmero de mes entre 12 e 18 anos e com as denncias sobre o abuso domstico e sexual (Gonzlez, 2003:340) 27 Maria Elena Naddeo foi presidente do Consejo de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes da cidade de Buenos Aires em 2007.

Em 2005 se sanciona a lei federal que derruba o antigo paradigma do patronato. As novas leis afirmam paradigmas em que a criana entendida como um sujeito de direitos. Redefinem-se os papis do executivo, legislativo e judicirio nas polticas de infncia, nos nveis nacional e provincial e, em menor medida, nos municpios. A justia de menores atua no nvel nacional e nas provncias e, na cidade de Buenos Aires, inicia-se a descentralizao deste rgo atravs da criao de defensorias barriales. Criam-se novas instituies como Secretarias, Conselhos Provinciais e Municipais e novos Programas como os Centros de Atencin Integral de Niez, Adolescencia y Famlia (CAINNAF- Jujuy). A partir das crises econmicas, desemprego e solues neoliberais implantadas nos anos 90, surgem numerosos Planos e polticas sociais de emergncia, como o Plan Alimentario e os planos de Jefes y jefas de Hogar, que envolvem a participao de numerosas organizaes como creches e restaurantes populares infantis. Neste processo cresce o debate sobre os modelos de polticas emergenciais focalizadas e as propostas de criao de uma nova institucionalidade. Cresce o papel do municpio e intensifica-se o debate sobre o papel do Estado e das organizaes sociais vinculadas a programas para a infncia, como creches, comedores, programas para a drogadio (Campaa, 2007:21 e 69). A participao destas organizaes em mobilizaes encabeadas por entidades de luta pelos direitos da infncia vem gerando debates e negociaes com o Estado sobre a construo de um sistema integrado e participativo de direitos. No entanto, o complexo processo de descentralizao argentino, que esbarra na autonomia das provncias, dificulta a generalizao das novas polticas, a consolidao e articulao entre espaos nacionais e subnacionais e at mesmo a construo de um sistema nacional de informaes sobre as polticas de infncia e os espaos participativos no pas. Aponta-se ainda a dificuldade em constiturem-se equipes tcnicas nos municpios, quando as universidades e quadros tcnicos esto nas capitais das provncias e geralmente mais voltados ao trabalho em grandes empresas ou em programas pr-definidos, pouco dispostos a envolver-se na criao de novas alternativas para os municpios. Faltam capacidades tcnicas e de oramento para desenvolver polticas de infncia nessas instncias, que tradicionalmente nunca tiveram esta atribuio. Apontam-se avanos na conscincia sobre os direitos da infncia e no envolvimento da sociedade e mesmo das organizaes assistenciais na construo de novas polticas e novo paradigma legal de direitos. Notam-se esforos de descentralizao e de criao de novos programas orientados pelo novo paradigma. As dificuldades se concentram no difcil processo de descentralizao e capacitao das instncias subnacionais, na dissociao entre a nova legislao de direitos e a justia de menores e na limitada construo e capacidade deliberativa dos espaos participativos. A sociedade civil que incide nas polticas para a infncia No perodo da ditadura militar (76-83) houve uma profunda mudana na sociedade civil argentina. Enfraqueceu e modificou-se profundamente o antigo e vigoroso sistema de representao sindical corporativo, fortemente vinculado ao peronismo28; surgiram organizaes de direitos humanos e inmeros outros movimentos de resistncia e de reivindicao de direitos; Entre 1992 e 1997 surgiu uma nova Central sindical, que reivindica sua autonomia poltica. J em 1987 formou-se o Grupo de Apoio Argentino para elaborar uma proposta alternativa para a Conveno da ONU e, em 1991, surge o primeiro comit de acompanhamento da CDN.
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A tese da autora (Albuquerque, 2007) analisa com mais cuidados esta questo e traz referncias bibliogrficas sobre o tema.

Em Buenos Aires, houve participao das organizaes sociais no debate da Constituio da cidade (1994) e das leis da infncia. Segundo Gonzlez (2003:286), elas apresentaram suas observaes e tiveram um lugar no processo decisrio. Os meios de comunicao desempenharam papel importante na construo de uma agenda pblica e na denncia de violao dos direitos reconhecidos pela nova legislao. Organizaes da sociedade civil e jovens dos conselhos de juventude integraram o Conselho criado em 2000. O agravamento de uma situao que nunca havia alcanado nveis to alarmantes de desagregao tem motivado esta nova incidncia. As polticas emergenciais propiciaram a proliferao de novas organizaes assistenciais que participam de forma instrumental da execuo de programas sociais de combate a pobreza, como as creches e restaurantes populares infantis. Uma novidade na sociedade civil argentina a participao de uma central sindical, a CTA, nas lutas por polticas pblicas. Organizaes sindicais29 passam a assumir cada vez mais as lutas pelos direitos das crianas e envolveram-se na Frenapo, Frente de Luta contra a Pobreza, que mobilizou a sociedade em 2001 por um seguro e uma renda universal para menores de 18 anos. Participam tambm do movimento nacional Chicos del Pueblo, tambm afiliado CTA. Este movimento desencadeou a campanha nacional El hambre es un crimen Ni un pibe menos, focado na fome e mortes de crianas que marcaram os anos da crise. Ela se expressa atravs de grandes caravanas, envolvendo a CTA, sindicatos, organizaes comunitrias, creches e restaurantes (guarderas e comedores) infantis, ONGs, organizaes de jovens e crianas, que percorrem anualmente o pas, desde as provncias onde as crianas so mais pobres, como Tucumn e Misiones, e se dirigem Praa de Maio, onde entregam seu manifesto s autoridades federais30. Em algumas seces provinciais da CTA se constituram fruns, como o Foro por los Derechos de la Niez y Adolescencia 31 da Provncia de Buenos Aires, fundamental no processo de elaborao e negociao da lei provincial aprovada em 2005 e regulamentada em 2007. Destaca-se ainda a Campanha Nacional Polticas Pblicas para la Infancia Ciudadana de Nios y Jvenes que se desenvolveu em 16 provncias mais a cidade de Buenos Aires32. Integrantes da campanha tornaram-se conselheiros municipais de direitos, como em San Pedro e La Matanza33. A Campanha buscou envolver agentes de governo nos municpios e provncias. Porm, as possibilidades de debate entre a sociedade e agentes de governo sobre o desenho das polticas e a garantia dos direitos da infncia ainda so novidades incipientes. Destaca-se na sociedade civil que incide em polticas a constituio de articulaes, redes, fruns que envolvem distintos tipos de organizaes, desde as locais e assistenciais, incluindo organizaes profissionais, sindicais, nacionais e internacionais focadas com perspectiva de direitos. As relaes entre eles so marcadas por tenses, como apontam Gonzlez e Garay (2003:349) que destacam a falta de estratgias para envolver as entidades prestadoras de
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Entre as quais a CTERA (Confederao de Trabalhadores na Educao da Repblica Argentina) e o SUTEBA (Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educacin de la Provincia de Buenos Aires). 30 O movimento continua a organizar campanhas e marchas at 2010. Ver www.pelotadetrapo.org.ar. 31 Participam organizaes de Direitos Humanos e advogados ligados defesa da Criana, sindicatos, organizaes sociais e redes de organizaes municipais. Ver http://www.atepba.org.ar/idep/foro/foro.htm. 32 A Campanha f oi impulsionada em 2005 e 2006, pelo Centro Nueva Tierra e UNICEF, visando a aprovao da nova lei nacional e leis provinciais e pela criao de conselhos participativos de direitos da infncia. ONGs, entidades assistenciais, organizaes profissionais e sindicais envolveram-se ativamente nestes processos. 33 Entrevista com Mara Luz Presa e Damin Fernndez Courel (Centro Nueva Tierra), educadores da Campanha e Raquel, conselheira municipal da cidade de La Matanza, na regio metropolitana da capital, provncia de Buenos Aires.

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servios nos temas mais gerais dos direitos da infncia e a dificuldade de funcionamento regular das redes em funo de outras prioridades que absorvem as organizaes.

2. Chile
As polticas para a infncia no Chile O Chile construiu um Estado de bem-estar que no alcanou a mesma extenso que no Uruguai e na Argentina. A ditadura foi fortemente privatista e implantou uma agenda neoliberal desde os anos 80, com maior vigor que nos demais pases. Posteriormente, os governos de centro-esquerda da Concertacin, foram criticados pela manuteno de diretrizes neoliberais e pela sua impermeabilidade participao da sociedade civil. Em 2010 a sequencia de governos da Concertacin d lugar a um governo considerado de centro-direita34. No entanto, ao contrrio da Argentina, Uruguai e Paraguai, no se notam nos indicadores sociais chilenos, valores inferiores aos obtidos em 1990. Desde ento os indicadores sociais melhoram, e o Chile passa frente do Uruguai e da Argentina em diversos aspectos35. Recentemente porm, emergiram importantes mobilizaes sociais, destacando-se as mobilizaes dos estudantes secundaristas e das comunidades de origem indgena Mapuche, em 2006. A Conveno internacional que afirma o novo paradigma de direitos coincide com o incio dos governos da Concertacin. No ocorre porm uma reviso profunda na antiga legislao menorista, de 1967, que segue em vigncia, embora complementada por novas leis relativas ao trabalho infantil, maioridade, aos menores em conflito com a lei etc. Novos servios de ateno infncia so criados, apoiados numa rede de instituies privadas prestadoras de servios. O Chile um pas unitrio, e as regies, provncias e comunas no definem polticas prprias. Existem rgos nacionais para as polticas sociais cujos servios so descentralizados atuando no nvel local. Em 1979 se cria o Sename, Servio Nacional de Menores, dependente do Ministrio da Justia. Datam de 1999 a Poltica Nacional e o Plano de Ao Integrado a favor da infncia e adolescncia 2001-2010. Define-se como linhas de ao36 as Prestaes de proteo e restabelecimento de direitos para os menores vulnerabilizados e Prestaes de responsabilizao de menores e reinsero de adolescentes em conflito com a lei penal. A poltica comea a ser descentralizada em 2001 com a criao de coordenaes regionais do Sename. Em 2003 se cria o Conselho de Ministros e o Comit Consultivo da Sociedade Civil para a Infncia e Adolescncia. Os governos locais e as ONGs convertem-se em atores importantes, executores ou mediadores de polticas pblicas, ao lado da rede privada. Em 2005 definem-se critrios para a subveno das instituies ligadas ao Sename. Nos convnios da rede educacional tambm se definem critrios de transparncia e de incluso de alunos em risco social (Delamaza, 2004:119, 120). Criam-se servios municipais para a reinsero, a proteo dos direitos da infncia, as Oficinas de Proteccin de Derechos de La Infncia (OPD). Tambm se destacam as entidades voltadas a receber denuncias relativas proteo dos direitos e reinsero social de adolescentes, posterior a uma infrao da lei -

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Aps a derrota da ditadura militar em 1988 o Chile foi governado pela Coalizo de centro-esquerda Concertacin de Partidos por la democracia. Em 2010 se elege Sebastin Piera pelo partido Renovacin Nacional. 35 Segundo o Relatrio de 2006 do PNUD, o IDH do Chile melhor que o do Uruguai em 2000 (0.843) e em 2004 (0.859). A taxa mortalidade infantil a menor entre os cinco (8,0/1000 entre 2000 e 2005), e a expectativa de vida a maior (77,7 entre 2000 e 2005). A incidncia de trabalho infantil entre a populao de 10 e 14 anos menor do que 5% assim como no Uruguai, e mais baixa que os demais pases. Ver anexo estatstico. 36 Veja-se o site www.sename.cl.

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Oficinas de Informacin, Reclamos y Sugerencias OIRS e um telefone para intervenes urgentes. Em 2006 a presidncia da Repblica criou um Conselho Assessor Presidencial para a Reforma das Polticas de Infncia, integrado por convidados (profissionais ligados a Universidades e outros organismos vinculados Infncia). No foram obtidas referncias a outros espaos formais de dilogo em que a sociedade civil escolha seus prprios representantes. Em 2007 aprovada a Ley de Responsabilidad Penal Juvenil, que define um novo sistema penal para os jovens entre 14 e 18 anos. O Informe apresentado pela sociedade civil em 200737 assinala avanos como a descentralizao de rgos coordenadores e a maior insero territorial de programas no nvel das comunas (municpios), como o caso das OPD e OIRS O Informe destaca ainda os programas de reinsero e acolhida familiar, os avanos nas polticas de desinternao e nas polticas de educao bilnge, desenvolvidas pela CONADI (Coordenao Nacional de Desenvolvimento Indgena)38. A constituio de um sistema de garantias de direitos tem caractersticas especficas num pas unitrio. No obstante as avaliaes positivas restam inmeros problemas como a coordenao e articulao entre programas executados por entidades privadas, a articulao entre as polticas de proteo e a manuteno de um sistema penal para os jovens e a falta de espaos de efetivo controle social sobre a poltica pblica. A sociedade civil que incide na poltica para a infncia A fora da organizao sindical no Chile radicou-se foi marcada pelo setor de minerao do cobre, e pelo forte enraizamento dos partidos operrios e socialistas39. Desde a ditadura porm, houve forte desregulao do trabalho e perda de poder dos sindicatos. Outros movimentos sociais foram ativos na sociedade chilena, destacando-se os movimentos indgenas mapuches, as Juntas de Vecinos e os movimientos de pobladores, que se fortaleceram especialmente no governo da Unidade Popular (70/73), mas foram esfaceladas a seguir. Durante a ditadura, a Igreja Catlica e organismos de cooperao internacional contriburam para reconstituir organizaes e mediaes com o Estado. A partir de 1983 as oposies e organizaes sociais voltam a se reorganizar e manifestar, culminando com a derrota da ditadura em 1988 (Delamaza, 2002:222). No incio dos anos 90 existia uma diversidade de organizaes com forte implantao de base (Garcs y RODRGUEZ, 2002). A transio chilena para a democracia foi um momento de forte perplexidade para as organizaes sociais. Uma parte da esquerda se retirou das negociaes para a transio. As relaes entre os setores de esquerda da sociedade civil e os governos da Concertacin foram complexas e limitadas, com reiteradas crticas falta de permeabilidade destes governos participao social.

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Informe Alternativo al Comit de los Derechos del Nio de las Naciones Unidas sobre La aplicacin de La Convencin sobre los Derechos del Nio en Chile apresentado em Genebra, em janeiro de 2007. Este informe (Informe 2007) foi elaborado pelas ONGs Opcin e OMCT (Organizao Mundial Contra a Tortura) e est disponvel em: www.omct.org/pdf/cc/2007/crc/44th/chile_informe_altern_crc_omct_opcion_es.pdf. 38 O Informe cita dados obtidos em 2006 na pgina web do Sename: www.sename.cl/interior/prevencion/centrosinfantojuveniles.pdf. 39 J em 1912 se criou o POS Partido Obrero Socialista. A esquerda participou do sistema poltico chileno, segundo Garcs e Rodrguez (2004), com uma significativa fatia na afiliao poltica e eleitoral.

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No entanto nota-se um interesse crescente de atores da sociedade civil em se qualificar e articular para participar de forma mais ativa das polticas de garantia dos direitos da infncia. Desde 2001 existe uma articulao nacional, a ROIJ - Red de ONGs Infncia y Juventud Chile, que tem elaborado os Informes Alternativos Chile (Informe 2005 e 2007) onde responde s recomendaes do Comit Internacional de los Derechos del Nio40. Os informes assinalam avanos e problemas e apresentam o debate sobre a Ley de Responsabilidad Penal Juvenil, promulgada em 2007. As ONGs de Infncia participam tambm de articulaes promovidas por organismos internacionais41. O Informe 2007 avalia que a desativao da sociedade comeou na poca da concertacin nacional e que os anos de crescimento econmico e estabilidade social funcionaram como um freio para a participao da sociedade civil que havia se levantado durante a ditadura. Aponta dificuldades frente aos governos da Concertacin e assinala: no h uma sociedade civil que possa questionar o governo. Pondera que as mudanas vividas na transio para uma democracia real e efetiva s vezes levam a passar por alto certas questes, que de outro modo seriam tratadas. Por exemplo: freqentemente questionar certas aes do governo se entende como um questionamento da democracia ou do sistema em si, quando isto no realmente o pretendido. Uma nova complexidade nas relaes entre a sociedade civil e o Estado, parece impedir uma participao das ONGs na elaborao, execuo e controle de polticas pblicas que incidem na infncia. Estas novas condies fazem com que a rede de ONGs voltada infncia se converta em uma rede cada vez mais complexa, com realidades diversas, que tm dificuldades para adaptar-se centralidade das instituies do Governo. No entanto, esta inrcia estaria sendo vencida e atualmente as ONGs estariam analisando qual o seu grau de responsabilidade, frente garantia dos direitos da Infncia42, limitadas no entanto pelas assimetrias com as instituies de governo. Outra dificuldade apontada a coordenao entre os distintos nveis de operao das organizaes: local, regional, nacional e internacional. O governo, por seu lado, privilegia um Conselho Assessor Presidencial, integrado por convidados, e no eleito pela prpria sociedade civil. Chama ateno a maior proximidade das ONGs internacionais com sede no Chile com as instituies do Governo, em relao s ONGs nacionais. Poder-se-ia pensar que estas ONGs internacionais esto mais distanciadas das dificuldades da sociedade nacional com os governos. Esta nova complexidade nas relaes entre a sociedade civil e os governos eleitos com apoio dos setores democrticos da sociedade civil aparece tambm no Brasil, Uruguai e Argentina. Ela se destaca no Chile, onde as avaliaes sobre o recuo da sociedade civil frente ao processo de transio democrtica so muito recorrentes. Este um tema que desafia novas investigaes em profundidade. Na sociedade civil chilena destacam-se as entidades privadas prestadoras de servios, que assumem papel central na execuo de programas voltados infncia e outras polticas. Em alguns casos elas participam de espaos de debate e controle social, adquirindo alguma capacidade de questionar o governo na medida em que se articulam a redes nacionais e internacionais vinculados s lutas por direitos. Apesar das novas e difceis complexidades,
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Ver http://infanciachile.cl/images/stories/informe_alternativo_ongs_infancia_chile.pdf. Organizaes internacionais como a sueca Save the Children e OMCT tm forte incidncia no fortalecimento das articulaes chilenas pelos direitos da infncia. Esta presena pode ser verificada nos Informes analisados e nas paginas web destas entidades. A Redlamyc organizou em Santiago, em 2006, uma reunio de redes nacionais de ONGs de Infncia de pases sul-americanos que contou com organizaes do Equador, Colmbia, Paraguai, Chile, Uruguai, Venezuela e Argentina. 42 Ainda em 2010 a ROIJ articula uma campanha pela aprovao de uma Lei de Proteo integral Infncia. Ver http:// www.infanciachile.cl e http://lacaleta.cl.

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Delamaza (2005) assinala que a participao na rea de infncia se destaca em relao a outras.

3. Paraguai
As polticas para a infncia no Paraguai No Paraguai as polticas de educao e sade so extremamente frgeis assim como as demais polticas pblicas. A Reforma Educativa, no bojo da Constituio de 1992 alcanou importantes resultados, quanto alfabetizao bilnge e cobertura na educao primria. Porm persistem maus indicadores como as taxas de escolarizao, de pobreza e o IDH43. Graves denncias de abusos aos direitos da infncia tais como o trfico de bebs, o servio militar de menores e o grande nmero de crianas sem registro civil marcaram as ltimas dcadas. Segundo documento de 1999 do SERPAJ44, 84% dos recrutas militares e policiais tinham 17 anos ou menos e 35,8% tinham 15 anos e menos. O trabalho infantil, segundo a Cepal e Unicef (2002), assim como no Brasil, supera os 15% da populao entre 10 e 14 anos. A CDN, em 1989, coincide com o final da ditadura de Stroessner e com um momento de grande mobilizao social pela construo da democracia. A Conveno foi ratificada pelo Paraguai em 1990, exigindo uma adequao do Cdigo do Menor, de 1981. A adequao CDN foi um processo longo e difcil. Em 1994, se constitui a CDIA Coordinadora por los Derechos de la Infancia y la Adolescncia que coordenou a elaborao do novo Cdigo de la Niez y la Adolescncia e lutou durante cerca de 5 anos pela sua aprovao, atravs da sensibilizao da opinio pblica e dos parlamentares da Cmara e do Senado nacionais (Rapport, 1999). Desde 1999 a CDIA elabora os Informes Alternativos sobre o cumprimento da Conveno Internacional. O primeiro passo para os novos paradigmas foi a lei que estabelece um novo regime jurdico para as adoes nacionais e internacionais (1997), aps as graves denncias dos meios de comunicao sobre o trfico internacional de bebs. O governo paraguaio lanou ento um Plano Nacional de Assistncia lnfncia, voltado garantia de direitos. No entanto, segundo o Informe Alternativo de 1999, no houve dotao oramentria para a sua efetivao e muitos funcionrios do governo nem sequer tomaram conhecimento do plano. O Novo Cdigo foi finalmente aprovado em 2001, produzindo uma das mudanas normativas mais importantes de todo o regime jurdico nacional. O Cdigo de la Niez y Adolescncia (CNA), inspirado nas experincias brasileira e peruana, cria o Sistema Nacional de Proteccin y Promocin Integral de los Derechos de la Niez y la Adolescencia, uma Secretara Nacional, com nvel de ministrio, um Conselho Nacional, Conselhos departamentais e municipais, nos quais est prevista a participao dos ministrios ou secretarias correlatas e de organismos no governamentais de bem pblico e sem fins de lucro. Nos conselhos departamentais e municipais esto previstas a participao de organismos que realizem aes dirigidas aos sujeitos deste Cdigo, assim como das organizaes de crianas. Estes Conselhos, no entanto, no so paritrios e nem deliberativos. O Cdigo cria tambm as Codenis Consejerias Municipales por los Derechos de la Niez y Adolescncia, organismos municipais de proteo infncia. Em 2003 se estabelece a maioridade aos 18 anos, igualando os limites de idade para todas as disposies nacionais. No mesmo ano o Conselho Nacional aprovou o Plano Nacional de
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A taxa de escolarizao incluindo os nveis primrio, secundrio e superior em 2004 (69% para homens e 70% para mulheres) eram inferiores s do Brasil (84% para homens e 88% para mulheres) e dos outros trs pases. O IDH paraguaio era 0,761 em 2007nico abaixo de 0,8 entre os cinco. Ver anexo estatstico. 44 SERPAJ Servicio Paz y Justicia do Paraguai. Ver www.decidamos.org.py.

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Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil e Proteo do Trabalho dos Adolescentes, que foi elaborado pela CONAETI - Comisso Nacional para a Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil e Proteo do Trabalho dos Adolescentes. O Paraguai se diferencia de outros pases quando acentua o perigo de criminalizao ou a perseguio de jovens ou pais cujos filhos trabalham, destacando que h necessidade de erradicar a explorao do trabalho, o que significa erradicar o trabalho infantil e as condies indignas ou perigosas do trabalho juvenil (Otero, 2007, entrevista). O sistema escolar continua precrio. Falta de uniformes, merenda e material escolar foram apontadas como causas da forte evaso escolar, que se acentua especialmente entre os jovens da escola mdia. No caso dos adolescentes em conflito com a lei e privados de liberdade, criaram-se estabelecimentos modelo, mas insuficientes e superlotados. Ainda so poucos os Conselhos municipais e departamentais existentes, assim como as Consejerias, instaladas praticamente sem oramento especfico, nos municpios onde h sensibilidade para o tema45. Os marcos jurdicos do Cdigo del Nio so extremamente progressistas, destacando-se sua concepo de sistema integral de proteo infncia, inovadora em relao aos demais pases unitrios. No entanto as instituies pblicas ainda so afetadas pela dominao do partido Colorado, muitas equipes tcnicas so partidarizadas e mudam quando mudam os governantes, o que prejudica as reformas institucionais, a descentralizao, a capacidade poltica, administrativa e oramentria dos municpios. Em 20 de abril de 2008, Fernando Lugo foi eleito presidente, encerrando quase seis dcadas de domnio do Partido Colorado. A atual Secretria Nacional de Nios, Nias y Adolescentes uma antiga militante pelos direitos da infncia, fundadora da CDIA, mas no temos dados sobre a implementao de mudanas. A sociedade civil que incide nas polticas para a infncia Ao longo da histria as ditaduras ofereceram imensas adversidades organizao da sociedade civil no Paraguai. No entanto, nas lutas contra a ditadura de Stroessner surgiram e se consolidaram inmeras organizaes civis. Entre elas se destaca o movimento de direitos humanos, que, atravs da CODEHUPY - Coordinadora de Derechos Humanos del Paraguay, elabora relatrios anuais sobre a situao dos direitos, incluindo os direitos da Infncia (Codehupy, 2004, 2006). Algumas entidades, como Callescuela46, foram pioneiras em assumir um enfoque de direitos, iniciando uma articulao de entidades que, em 1994, se constitui como Coordinadora por los Derechos de la Infancia y la Adolescncia (CDIA), que coordenou a elaborao do novo Cdigo de la Niez y la Adolescncia e lutou durante cerca de 5 anos pela sua aprovao (Rapport, 1999). A CDIA integrada por ONGs nacionais e internacionais e por redes de crianas e adolescentes como movimento nacional Plataforma de Nios, Nias y Adolescentes. Ela contribui para criar, ao longo dos anos, um enfoque de direitos nas diversas organizaes que a integram. No Paraguai menor a extenso dos programas pblicos conveniados com ONGs

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Em 2005 segundo Yuste, havia 104 Codenis. Veja-se a divulgao da Codeni nas pginas web das Municipalidades de Caaguazu, Encarnacin e Ciudad Del Este: www.caaguazu.gov.py, www.encarnacion.gov.py, www.mcde.gov.py. 46 A ex coordenadora da ONG Callescuela, Liz Cristina Torres Herrera, hoje Secretria Nacional de la Niez y Adolescencia. Ver www.snna.gov.py.

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assistenciais. Destaca-se a iniciativa da sociedade civil47 nas experincias piloto de implantao das Codenis. Trata-se da implantao de um programa pblico inovador, que alcanava, em 2005, 104 municpios, cerca de 50% dos municpios paraguaios (Yuste, 2005). Destaca-se tambm o trabalho da CONAETI que atuou na luta contra o trabalho infantil, assim como de redes e movimentos de jovens trabalhadores48 e de estudantes secundrios, alm da presena de outras redes de ONGs paraguaias49 como a Associao de ONGs do Paraguai, Pojoaj. No se pode citar um efetivo controle social sobre a poltica. Apesar da no efetivao dos Conselhos como rgos deliberativos e fiscalizadores, nota-se uma significativa capacidade de iniciativa na sociedade civil paraguaia na elaborao e negociao de propostas de polticas e de programas de direitos da infncia. A presena de ONGs internacionais tem sido fundamental no fortalecimento das organizaes paraguaias. Embora num contexto extremamente adverso, seja pela precariedade das instituies democrticas do pas, seja pelas limitaes da sociedade civil, ainda bastante controlada pelo partido Colorado, nota-se uma importante mobilizao da sociedade paraguaia, que conquistou uma legislao para a infncia bastante progressista em relao aos pases estudados. Resta avaliar a situao da sociedade civil no novo governo do presidente Lugo.

4. Uruguai
As polticas para a infncia no Uruguai As polticas pblicas para a infncia remontam, no Uruguai, a 1882, com a lei sobre a vagancia infantil e, em 1885, a Lei de Educao Comum que prev a escola gratuita, obrigatria e laica. As polticas de bem-estar social so implantadas nos anos 20. Em 1933, aprova-se o primeiro Cdigo del Nio. Em conseqncia, o Uruguai sempre possuiu, junto com a Argentina, os melhores indicadores sociais e os melhores ndices de equidade. Apesar das recentes crises econmicas, muitos deles continuam os melhores da Amrica Latina. No entanto, este modelo veio se esgotando desde os anos 50 e, desde o final da ditadura militar, o pas enfrenta crises econmicas, fiscais e sociais, que se aprofundaram nos primeiros anos do sculo XXI50. Os processos de globalizao econmica e reestruturao do trabalho afetaram muito fortemente as polticas sociais fundadas no trabalho. Emergiram novos problemas sociais, surgiram novas faces da pobreza houve mudanas importantes nos processos de excluso, fragmentao e segregao social para as quais as polticas pblicas no estavam adequadas. Avaliaes sobre o gasto pblico social apontam a predominncias dos gastos com a
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As Codenis so institudas pelo Cdigo del Nio mas tem sido implementadas pela sociedade civil com forte apoio da ONG Global Infncia. Veja-se o Manual produzido por esta ONG na pgina web da Municipalidade de Caaguazu: www.caaguazu.gov.py. 48 Est no Paraguai a coordenao do MOLANATS Movimiento Latinoamericano de NATs (Nios y Adolescentes Trabajadores). O Movimento tem representaes do Paraguai, Chile, Argentina, Bolvia, Peru, Colmbia, Nicargua, El Salvador e Mxico. A entidade paraguaia se chama CONNATS Cordinadora Nacional de Nios y Adolescentes Trabajadores. Ver ALAI, Agencia Latinoamericana de Informacin, 14/06/2004: Paraguay, Jornada mundial contra el trabajo infantil: La perspectiva del Movimiento social CONNATS em http://alainet.org. 49 Outras organizaes citadas so a Coordinadora Nacional para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia (Conadipi), a Coordinadora Nacional para la Promocin de las Personas con Discapacidad (Conaprodis), o Colegio de Organizaciones para el Desarrollo en Paraguay. 50 Entre 82 e 84 o pas enfrenta um contexto recessivo, com grandes desequilbrios macroeconmicos, queda no PIB e nos salrios e aumento no desemprego (Sosa e Sierna, 2005). No entanto a pobreza continua em queda at 1999 quando atinge 9,4% da populao urbana do pas, o menor ndice entre os pases estudados. A desigualdade medida pelo ndice Gini diminui at 1997, atingindo o valor de 0,430. Esta melhoria relacionada grande extenso de servios pblicos como a gua potvel e a escolarizao que, nos anos 80, atingiu a universalizao da escola primria. (Sosa y Sienra, 2005).

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seguridade social, voltados principalmente para as aposentadorias, sacrificando-se setores com menor capacidade de presso como a infncia (Fernndez e De los Campos, 2004:88 e 142). Entre os novos problemas sociais, a infncia emerge como uma das reas de maior vulnerabilidade. Em 2004 mais de 50% das crianas menores de cinco anos viviam abaixo da linha de pobreza51 (Sosa y Sienra, 2005). Novas polticas para a infncia tornam-se prioridade. Apesar do consenso sobre a necessidade de criao de polticas para os novos segmentos vulnerveis, num pas que havia construdo um sistema de proteo geral, sem focalizao em segmentos especficos como a infncia, instala-se um conflito entre diferentes concepes do que seriam as novas polticas sociais. Realizam-se estudos e avaliaes sobre as crises do antigo sistema de proteo social e os problemas emergentes. Organismos governamentais e organizaes no governamentais como a Anong (Asociacin Nacional de ONGs) debatem com intelectuais e tcnicos de organismos internacionais as caractersticas do sistema de proteo social que garantiu ao pas um dos maiores nveis de proteo social na Amrica Latina52, mas que no conseguiu manter. Debatem-se interpretaes sobre o possvel esgotamento de um modelo e sobre as novas propostas de focalizao, que poderiam tender a uma lgica de interveno de curto prazo, caracterstica das receitas neoliberais de polticas sociais (Fernndez e De los Campos, 2004: 65). Por outro lado, a Conveno Internacional define novos paradigmas sobre os direitos da infncia. O Uruguai ratifica a Conveno e cria, em 1991, o Comit de monitoramento da adequao ao novo paradigma, uma coalizo de ONGs e outras organizaes sociais e culturais. Em 1988, no governo Sanguinetti, cria-se o INAME Instituto Nacional del Menor. Apesar das tendncias neoliberais do governo Lacalle (90-95) elabora-se, em 1992, o primeiro Plan de Accin a favor de la Infancia, coordenado pela Oficina de Planeacin y Presupuesto (OPP), que visa a coordenao entre as polticas sociais. A partir de 1995 inicia-se uma reforma educativa, que, segundo Fernndez e De los Campos (2004), prioriza investimentos em equipamentos, a reforma curricular e a capacitao docente, e que conseguiu duplicar a cobertura, especialmente nas regies mais carentes. Criaram-se as Escolas de Tempo Completo. Desde 1997, com a Marcha Global pela erradicao do trabalho infantil, esta temtica mobiliza diversos atores sociais como as ONGs de infncia, atores do movimento sindical, profissionais e a Organizao Internacional do Trabalho (OIT). No ano 2000, se constitui o CETI Comit para la Erradicacin del Trabajo Infantil, que deve elaborar subsdios para a poltica e gerar um plano de ao na rea do trabalho infantil. Nos final dos anos 90 intensificaram-se os ajustes estruturais e, em 2002, sob a influncia das crises no Brasil e Argentina, a crise do sistema financeiro gerou o pico mais profundo da crise econmica, com o aumento da pobreza a nveis inditos no pas53. No Uruguai, no entanto, foram fortes as tenses entre as reformas orientadas para o mercado e o sistema de proteo social, largamente consolidado, provocando o surgimento do que foi considerado um modelo de reformas desobedientes s tendncias internacionais (Fernndez
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Em 1984 de cada 10 pobres, 4 tinham 14 anos ou menos (Opertti, 1995). Em 1989, Pablo Terra aponta que 41% dos uruguaios nasciam e se criavam em condies de pobreza; nos anos 90, indicadores mostram que 50% dos pobres eram crianas (Villareal, 2004b, 24-27). Ver Terra, 1989: Cresciendo en condiciones de riesgo. Los nios pobres del Uruguay. Montevideo: CLAEH-UNICEF. Citado por Sosa y Sienra (2005:84). 52 So bastante extensas e detalhadas as avaliaes realizadas em Seminrio organizado pela Universidad de la Repblica, CLAEH, CIESU e Fundacin Frederich Ebert, em 1994 (Busquets et al., 1995). Tambm o seminrio da Anong (2004) para elaborar uma agenda para a infncia, a partir do documento de Fernndez e De los Campos. 53 Segundo relatrios da Cepal a populao abaixo da linha de pobreza, cujo percentual baixou at atingir 9,4 em 1999, subiu at atingir 18,8 em 2005, superando o percentual de 17,9, de 1990.

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e De los Campos, 2004:2). A cultura uruguaia, fortemente estatista, fortaleceu o enfrentamento com as concepes liberais de reforma, garantindo a manuteno dos nveis do gasto pblico social em alguns setores como a educao54. O pas conseguiu, desde 2002, o apoio do BID para a proteo oramentria de alguns programas sociais prioritrios, especialmente os voltados educao e sade (Fernndez e De los Campos, 2004:69), assinalando a preocupao em evitar a deteriorao dos indicadores de bem estar e o acesso aos benefcios sociais. O Instituto Nacional de Alimentacin (INDA) foi importante na conjuntura de crise, aumentando os beneficirios dos programas de apoio educao, sade e infncia, os convnios com ONGs, as cestas de alimentao e os comedores, ou restaurantes populares. Alguns deles envolvem o acompanhamento da freqncia escolar e dos controles de sade das crianas beneficiadas. Em 2002 foi aprovado pelo BID o Programa Integral de Infncia, Adolescencia y Famlia en riesgo (PIIAF). O Banco Mundial e a OPP avaliaram, junto sociedade civil, o conjunto dos Programas sociais protegidos e a Anong, em documento de 2003, valoriza esta iniciativa de dilogo com a sociedade, mas aponta diversos problemas. O PIIAF considerado imediatista e criador de uma estrutura paralela, que no contribui para um desenho mais amplo da poltica de infncia. A Anong apresenta uma agenda de propostas enfatizando a necessidade de evitar o imediatismo das polticas emergenciais atravs da articulao das polticas sociais com um projeto de desenvolvimento (Anong, 2003, citado por Fernndez e De los Campos, 2004). Em 2003, a partir das entidades governamentais e no governamentais envolvidas no programa, constituiu-se um grupo de trabalho multi-setorial para a elaborao de um novo Plan Nacional de Infncia. Em 2004 aprova-se o Cdigo de La Niez y Adolescencia, onde se altera o nome do INAME para INAU Instituto Nacional de Nios y Adolescentes del Uruguay55. Aumentam os convnios com ONGs de infncia os quais, recentemente so responsveis por cerca de 70% das crianas atendidas pelo Instituto. Destaca-se o Plan CAIF (Centros de Atencin a la Infncia y a la Famlia), considerado uma das melhores experincias de poltica social integral, abarcando a educao inicial, alimentao, sade, orientao familiar para crianas de 0 a 3 anos. Outros convnios atendem as demais faixas etrias at 17 anos. O Plan CAIF, criticado pelo seu alto custo econmico, valorizado pela sua descentralizao, contando com rgos de direo e coordenao multisetorial no nvel departamental e por permitir maior participao das entidades conveniadas no desenho do Programa do que os demais convnios do INAU. O Uruguai um pas unitrio como o Paraguai e Chile e a descentralizao vem ocorrendo no mbito dos rgos prestadores de servios, sendo que a definio das polticas ocorre no nvel nacional. Embora no existam espaos deliberativos, os governos tm dado importncia aos comits participativos para a elaborao e monitoramento da poltica de infncia. A sociedade civil que incide nas polticas para a infncia No perodo da ditadura houve tambm uma profunda mudana na sociedade civil. Para alm dos atores tradicionais na cena pblica uruguaia os partidos polticos, as organizaes empresariais, as centrais sindicais e o movimento cooperativista, emergem novos movimentos sociais e ONGs. Novas organizaes reivindicam participar do desenho das polticas sociais.

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Ver anexo estatstico. Ver www.inau.gub.uy.

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Em 1991 surge o Comit de monitoramento da CDN, incluindo organizaes acadmicas, profissionais, ONGs de ateno a criana e de defesa dos direitos humanos56. Em 1992 surge a Anong Asociacin Nacional de ONGs Orientadas al Desarrollo, onde se destaca o Coletivo Infncia, articulao de 5 redes de organizaes ligadas infncia. Esta rede de redes realizou encontros e reunies de estudo e reflexo57, para fortalecer e articular sua ao, avaliar suas relaes com projetos governamentais e construir uma agenda de incidncia nas polticas para a infncia58. As ONGs de Infncia, setores do movimento sindical, a OIT e outros organismos internacionais organizaram, em 1997, a Marcha Global contra o Trabalho Infantil. Segue-se a formao do CETI, que articula setores do Estado, sociedade civil, trabalhadores, organismos internacionais e empresrios59. O CETI incide na elaborao da poltica sobre o trabalho infantil e participa da inspeo e monitoramento da situao do trabalho infantil, junto com o Foro consultivo e social do Mercosul. Inmeras organizaes participam de convnios de execuo de programas para a infncia. Em alguns casos, como no Plan CAIF, alm de meramente participar da execuo de programas, criou-se um espao institucional com participao dos setores governamentais e ONGs executoras. Segundo o documento da Anong (2004) h cerca de 10 anos vm sendo constitudas mesas de negociao entre as ONGs e diferentes organismos governamentais. Destaca-se a participao ativa da central sindical PIT-CNT em temas sociais e ligados Infncia e o envolvimento continuado de atores sociais nacionais e internacionais na proposio e negociaes de polticas. Embora distintos dos Conselhos e Conferncias brasileiros, h diversos exemplos de espaos de interlocuo entre Estado e sociedade como Grupos de Trabalho60 e Comits permanentes de elaborao e controle sobre polticas de infncia. Desde a aguda crise de 2002 as ONGs tomaram a dianteira no debate sobre o conflito entre polticas emergenciais focalizadas e polticas universalistas. A articulao entre estas polticas emergiu como proposta em vrias iniciativas de estudo e debate (Villareal, 2004b). Estes debates tiveram impacto imediato nas aes e programas eleitorais de partidos como o Partido Nacional e Encuentro Nacional Frente Amplio (Celiberti e Villareal, 2004), que se encontra frente do governo nacional e de alguns departamentos.

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O web site do Comit (www.comitedn.org) aponta entre seus integrantes o Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay, o Colegio de Abogados (Comisin de Infancia); Gurises Unidos; o Foro Juvenil, o SERPAJ, outros movimentos e organizaes locais, nacionais e internacionais e tambm pessoas envolvidas com o tema da infncia. 57 Destacam-se os encontros de 2004 e 2005 e as Maanas Complejas Ciclo de Foros sobre polticas pblicas, organizado pela ONG Instituto de Educacin Popular El Abrojo. 58 O principal documento utilizado para obter os dados acima (Anong, 2004), foi elaborado neste processo e se chama Diagnstico sobre Polticas y Programas Sociales en Uruguay, foi apresentado no Encuentro para La Construccin de La Agenda Infancia 2005 e est baseado nos resultados de um projeto de consultoria realizado por Jos Fernndez e Hugo de los Campos e publicado pelo IPEC-OIT em 2004. Os documentos relativos ao Coletivo infncia da Anong podem ser encontrados em www.anong.org.uy/inf.html. 59 O CETI integrado por: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (que o preside), Ministerio de Educacin y Cultura, Ministerio de Salud Pblica, Ministerio del Interior, Instituto del Nio y del Adolescente del Uruguay, Administracin Nacional de Educacin Pblica, a central sindical PIT-CNT, Cmaras Empresariais, Accin Sindical Uruguaya, Anong e a Red de Infancia, Niez y Adolescencia de los sectores populares. O Comit conta com o assessoramento permanente da UNICEF, do Instituto Interamericano del Nio e do IPEC-OIT. Ver http://cetimaldo.blogspot.com, www.presidencia.gub.uy/_Web/noticias/2006/06/2006060708.htm. 60 Cria-se em 2003, um Grupo de Trabalho para a elaborao do Plano Nacional para a Infncia. Participam: Congreso de Intendentes, Cmara Nacional de Comercio, Ministerio del Interior, Cmara de Industrias del Uruguay, ANEP, Red de Infncia, PIT CNT, INAU, Ministerio de Educacin y Cultura, Anong, Accin Sindical Uruguaya, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Salud Pblica, UNICEF, Instituto Interamericano del Nio.

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III. Fatores, resultados e desafios para a construo de um paradigma de direitos

Segue-se uma tentativa de identificar que fatores, resultados e desafios emergem deste estudo como os mais relevantes. 1. Fatores significativos na construo de uma poltica de direitos 1.1. Embates entre distintas concepes de Reforma um novo Estado social Este estudo aponta a necessidade de aprofundamento do debate que se tem feito sobre a Reforma do Estado na Amrica Latina, em especial no cone sul. Ao contrrio de uma viso bastante generalizada, que identifica a Reforma do Estado no final do sculo XX como Reforma de orientao neoliberal, o estudo mostra a importncia de identificar neste perodo vigorosos embates entre agendas distintas de reformas. Alguns fatores - como a extenso do Estado social construdo pelos chamados modelos desenvolvimentistas em cada pas, a capacidade de proteo destas conquistas sociais, bem como o debate internacional sobre a reforma de paradigmas nas polticas sociais so determinantes para caracterizar distintos embates entre agendas de reformas democrticas orientadas aos direitos e agendas neoliberais orientadas ao mercado. A extenso do Estado de bem-estar social muito diferenciada entre os pases estudados e caracteriza dois grupos: Argentina, Uruguai e Chile construram um Estado social mais precoce e mais amplo do que Brasil e Paraguai. A proteo social fundamentou, nos primeiros, uma noo de integrao social e de pertencimento que articulou, de alguma forma, os cidados de todo o pas. Como nas chamadas naes modernas, pertencer nao significava ser titular de um crdito garantido por ela. Esta noo de construo de uma nao e de uma identidade nacional, ligada ampliao de direitos sociais, que Beatriz Sarlo (2005) identifica na Argentina, se aplica em maior ou menor medida para Uruguai e Chile mas soa muito estranha no Brasil e Paraguai, onde a extenso dos direitos vinculados ao trabalho nunca atingiu a metade da populao. Essa limitao da cidadania regulada se liga tambm nestes pases subcidadania gerada pela naturalizao das desigualdades tnicas marcantes em relao a indgenas e negros. As caractersticas das ditaduras militares so tambm distintas. Mais privatistas em alguns casos como no Chile, mais nacionalista e at mesmo desenvolvimentista no Brasil61. A destruio do bem-estar. A Argentina parece ser o pas que sente de forma mais dramtica a perda da identidade e do crdito garantido pelos direitos, destitudos pelas mudanas no trabalho e polticas neoliberais. Embora semelhante, no Chile no houve queda nos indicadores sociais e, no Uruguai, houve um esforo de proteo aos programas sociais, que levou s chamadas reformas desobedientes, retardando a queda nos indicadores e permitindo uma recuperao mais acentuada nestes valores. Francese (2004) tambm aponta no Brasil certa desobedincia ao paradigma neoliberal e proteo do patrimnio nacional. No Paraguai tambm no forte o impacto de destituio de direitos que praticamente no estavam implantados. Outra reforma neoliberal a disseminao dos programas sociais executados atravs de convnios com ONGs prestadoras de servios tem tambm extenses diferentes maior no Chile e menor no Paraguai.
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Este um tema que sugere novos estudos. Ver (Dowbor, 2007) e (Francese, 2004).

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Novos paradigmas internacionais. importante estudar tambm os debates internacionais sobre as polticas sociais. Eles no se resumem s propostas neoliberais e so bastante importantes desde os anos 50. Entre eles as reformas educativas, as reformas na sade impulsionadas pela Organizao Mundial de Sade e, no caso da infncia, com destaque para o papel das Naes Unidas, OEA e OIT, o debate que vem desde o Ano Internacional da Criana, impulsionado vigorosamente pela Conveno de 1989. A descentralizao. A construo de novas polticas de direitos est fortemente vinculada aos processos de descentralizao desenvolvidos desde meados do sculo XX, mas especialmente aps as ditaduras militares62. As polticas sociais foram construdas de forma centralizada no modelo desenvolvimentista, constituindo-se grandes organismos nacionais para a sua implementao63. Especialmente na Argentina e Chile a descentralizao foi associada com desreponsabilizao do Estado com a garantia de direitos. No Brasil a descentralizao adquiriu carter de oposio ao perfil centralista da ditadura militar; surgiram novos sistemas que compartilham responsabilidades entre os entes federados (Unio, Estados e Municpios), permitindo o exerccio do controle social desde os espaos locais, mais prximos ao cidado. No entanto resta o desafio de pensar as diferentes possibilidades de descentralizao nos Estados federados (Argentina e Brasil) e unitrios como Chile, Uruguai e Paraguai, onde a definio das polticas se concentra em instncias nacionais. Processos truncados de descentralizao, como na Argentina, ou municpios que no desenvolveram capacidades oramentrias e administrativas para implementar polticas pblicas so problemas em todos os pases, em menor medida no Brasil. Um novo Estado social. Os fatores acima esto ligados ao esgotamento do modelo de bemestar gerado no ps guerra. Novas faces da pobreza, novas reivindicaes, novas geraes de direitos vm provocando debates sobre novas polticas sociais no ligadas ao trabalho e sobre polticas de proteo social no contributivas64. Dentro deste debate, o pensamento neoliberal, as situaes de emergncia assim como outras questes ligadas cobertura das polticas sociais vm gerando novas questes, avaliaes e debates sobre a relao entre focalizao e universalizao das polticas. A construo de sistemas de polticas sociais descentralizados e participativos aponta possibilidades de superao da segmentao entre programas e polticas. 1. 2. O vigor da sociedade civil que incide na poltica So distintos, no cinco pases, o vigor e a capacidade de iniciativa e incidncia da sociedade civil nas polticas de infncia, destacando-se o caso brasileiro. O Chile parece ser o pas onde menor a iniciativa e a incidncia da sociedade na medida em que houve grande protagonismo dos governos na implantao de novos programas sociais, que garantiram melhoria significativa nos indicadores sociais. Paraguai, Argentina e Uruguai embora com maiores fragilidades na consolidao do novo paradigma, mostram uma sociedade civil bastante ativa na rea da infncia. O estudo revela um antes e depois das ditaduras, na sociedade civil envolvida nas lutas por direitos. Antes, com amplitudes distintas, houve um predomnio da organizao sindical, urbana e rural. Houve distintos graus de ligao com projetos polticos socialistas ou igualitaristas.

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A autora, na tese que fundamenta o presente artigo (Albuquerque 2007) e tambm em Albuquerque (2006) retoma o debate sobre a descentralizao e o papel do municpio nos pases do cone sul. 63 Como os Institutos de Previdncia, Bancos Nacionais de Habitao, Funabem, Redes nacionais de Escolas e Hospitais etc. 64 Ver Sposati, Aldaza: Modelo brasileiro de proteo social no contributiva: concepes fundantes, em MDS, UNESCO, 2009.

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Nas lutas contra as ditaduras emergem novas organizaes e movimentos por direitos humanos e por direitos sociais. Os meios de comunicao se destacam nas denncias de violao de direitos e sua atuao essencial na fase de formao de uma nova agenda pblica e na divulgao de avaliaes sobre as polticas implementadas. Os organismos internacionais, especialmente os vinculados ONU e OEA so presena destacada na rea da infncia, especialmente no perodo antes e depois da Conveno Internacional. ONGs e redes internacionais contribuem para disseminar o novo paradigma de direitos que da emerge. As organizaes locais de prestao de servios, sejam ONGs assistencialistas ou movimentos de base, tm presena destacada em todos os pases, fortalecidas por polticas que transferem responsabilidades pblicas sociedade. Esto menos presentes no Paraguai, que ainda oferece menos servios voltados infncia. Elas podem assumir funes instrumentais restritas fase de execuo de programas atravs de convnios ou vincular-se a espaos e redes que incidem na ampliao de direitos e na avaliao e proposio de polticas. Os profissionais ligados infncia como professores, mdicos, advogados, assistentes sociais, promotores pblicos, esto presentes em todos os pases e se envolvem com maior ou menor vigor em redes e fruns de promoo de direitos, de formulao e avaliao de polticas. As Redes so a grande novidade na sociedade que incide em polticas pblicas. Em geral pode-se falar em uma rede de redes, uma rede heterognea constituda de organizaes com perfil distinto: - as organizaes de base, que trazem capilaridade, conectando-se e captando as reais demandas da sociedade; - as organizaes de profissionais, que permitem uma melhor interlocuo com a formulao tcnica dos programas e polticas; e as organizaes mais amplas e focadas nos direitos que permitem escapar do imediatismo, do localismo, dos corporativismos. A maior ou menor consistncia, heterogeneidade e continuidade destas redes parece decisiva para a maior ou menor possibilidade de incidncia e controle social sobre as polticas. 2. Os avanos institucionais em cada pas Os avanos so distintos, embora a Conveno de 89 tenha sido ratificada por todos os pases e em todos se tenha iniciado a disseminao de uma nova cultura de direitos, assim como reformas do marco legal focadas no novo paradigma garantista. O Chile o pas que se destaca na melhoria dos indicadores sociais. No entanto ainda existe um sistema penal para a juventude e ainda em 2010 h uma campanha pela aprovao de uma Lei de Proteo Integral Infncia. O Uruguai, tambm um pas unitrio, embora no caminhe na direo de um sistema descentralizado e participativo, vem construindo espaos importantes de participao consultiva com bastante influncia nas definies sobre as polticas. A Argentina, em funo de sua estrutura federativa, conta com diferenas importantes na legislao, na implantao de programas e Conselhos entre as diversas provncias e municpios, que dificultam a disseminao de novas polticas e a construo de parmetros nacionais. O Paraguai o pas com menor consolidao de polticas sociais, mas com uma das melhores legislaes, que se aproxima da proposta brasileira de sistema descentralizado participativo. O Brasil no o melhor, pois seu estado de bem-estar tardio e muito limitado deixou um grande passivo social, mas seu Estatuto e Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e Adolescente apontam as inovaes mais significativas quanto a um novo sistema de proteo social, no dependente do trabalho formal e que incorpora a idia da proteo no contributiva, elementos importantes para a construo de um novo Estado social. 22

O Brasil avana na definio de responsabilidades para os diferentes entes da federao especialmente nos processos de transferncias constitucionais fundo-a fundo, que vem diminuindo a ingerncia poltico-partidria no financiamento de polticas sociais. Introduz tambm as prticas deliberativas de controle social, que j se disseminam em todos os nveis da federao, assim como inovaes relevantes na articulao entre a legislao jurdica e social, buscando avanar na difcil adequao das polticas voltadas criana e adolescente em conflito com a lei ao novo paradigma garantista. 3. Desafios Sistemas descentralizados e participativos e um novo Estado Social A construo de sistemas descentralizados e participativos emerge como um desafio essencial para pensar novas polticas, um novo sistema de proteo social, um novo Estado social para o sculo XXI. Este desafio envolve a construo de uma nova cultura poltica, alargando a compreenso sobre polticas sociais para alm da educao e da sade, incorporando temticas novas e no tradicionalmente entendidas na tica dos direitos, como o direito assistncia social e os direitos da infncia, e a criao de novas polticas sociais no contributivas. Estas polticas, tradicionalmente relegadas filantropia e benemerncia, e permeadas pela corrupo e barganha poltica, tm um rduo caminho na direo de novas concepes fundadas nos direitos. s concepes tradicionais somam-se as novas concepes gesto pblica que fizeram renascer uma filantropia empresarial e profissional vinculadas aos programas conveniados. Os sistemas podem contribuir para a superao do focalismo e para a articulao de programas em polticas que possam garantir parmetros e patamares uniformes nos benefcios e servios oferecidos nos diferentes municpios e estados (ou departamentos e provncias). Entre os desafios na construo de sistemas esto: - encontrar desenhos adequados a Estados unitrios e Estados federados, - a construo e implementao de formas de financiamento de polticas sociais que possam diminuir as ingerncias poltico-partidrias, como por exemplo as transferncias constitucionais fundo-a-fundo. Nessa perspectiva sistmica destaca-se ainda o desafio do controle social, a realizar-se desde os espaos locais e informais da sociedade at os espaos participativos que podem deliberar sobre as polticas desde o mbito local at o nacional. A construo de um novo e amplo Estado social especialmente importante na Amrica Latina, como possibilidade de incluso dos cidados com vnculos informais de trabalho. Redes e capacidade de incidncia Mais do que movimentos sociais ou outros atores ligados infncia de forma individual, a participao e controle social sobre polticas pblicas dependem da articulao de redes que envolvam diferentes tipos de atores, desde as organizaes de base at as organizaes profissionais. A presena de profissionais ligados aos direitos e polticas sociais tem sido fator importante na capacidade de incidncia das redes. A participao de organizaes sociais na execuo de programas, embora tenha sido apontada como fator de cooptao e submisso de organizaes s diretrizes do Estado, tambm tem sido apontada como fonte de aprendizagem que capacita para a crtica e a formulao de propostas. Gonzlez (2003:353) destaca como condio necessria para a incidncia em polticas o funcionamento das coalizes e o desenvolvimento de capacidades institucionais especficas. Diferencia organizaes sociais que implementam agendas polticas decididas por outros das 23

organizaes que se mostram atores polticos com vontade de incidir a favor ou contra interesses no processo poltico. A elaborao de desenhos e propostas concretas de instrumentos de poltica pblica destaca-se entre as novas capacidades exigidas para o exerccio do controle social. Monika Dowbor (2007) acentua a importncia da estratgia de ocupao de espaos no Estado pelo movimento sanitarista para a construo do desenho e dos contedos do SUS no Brasil, mesmo nas condies extremamente adversas da ditadura militar. Algumas das experincias analisadas neste trabalho apontam tambm para a importncia de ver as experincias prticas em programas sociais como fontes de aprendizado tcnico e poltico para o controle social. Um dos dirigentes da ASA Associao do Semirido brasileiro, assinala a importncia de novas experincias concretas que possam inspirar o debate sobre o desenvolvimento e seus modelos, e as propostas de polticas pblicas 65. Este trabalho pretendeu apontar os esforos e estgios de construo de novas polticas de direitos em pases da Amrica Latina. Para alm do destaque que assumiu a experincia brasileira, mostra as distintas trajetrias nos demais pases. Destaca ainda a importncia da sociedade civil nestes esforos, na avaliao crtica das iniciativas governamentais na construo de novos programas e polticas de direitos. Sem apegar-se a uma viso otimista, o trabalho aponta para a importncia de avanar na participao e controle social das polticas de direitos. Essa participao indispensvel para que as polticas concretizem perspectivas de direitos e de equidade e adquiram um carter pblico.

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Alguns casos como as experincias de Reforma Urbana e as CODENIS paraguaias foram analisadas em Albuquerque, 2007. Em Albuquerque, 2010, se estuda a implementao do Programa Cisternas no semirido brasileiro.

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SIGLAS: ALAI: Agencia Latinoamericana de Informacin - http://alainet.org. ANDI: Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia - http://www.andi.org.br, www.redandi.org ANONG: Asociacin Nacional de ONGs Orientadas al Desarrollo - Uruguay CIDH: Comisso Interamericana de Direitos Humanos da OEA - www.cidi.oas.org CETI Comit de Erradicao do Trabalho Innfantil - Uruguai CODEHUPY: Cordinadora de Derechos Humanos del Paraguay CONNATS: Cordinadora Nacional de Nios y Adolescentes Trabajadores Paraguay CONAETI: Comisso Nacional para a Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil e Proteo do Trabalho dos Adolescentes - Paraguai CDIA: Cordinadora de Derechos de la Infancia y Adolescencia del Paraguay CDN: Convencin por los derechos del Nio CONADI: Coordenao Nacional de Desenvolvimento Indgena - Chile CTA: Central de los Trabajadores Argentinos CTERA: Confederao de Trabalhadores na Educao da Repblica Argentina ECA: Estatuto da Criana e Adolescente FUNABEM: Fundao do Bem Estar do Menor. IDH: ndice de Desenvolvimento Humano IIN - Instituto Interamericano del Nino: www.iin.oea.org INAU Instituto Nacional de Nios y Adolescentes Del Uruguay IPEC-OIT: Programa Internacional pela Erradicacin del Trabajo Infantil - OIT MOLANATS: Movimiento Latinoamericano de NATs (Nios y Adolescentes Trabajadores) ONGs: Organizaes No-Governamentais OEA: Organizao dos Estados Americanos OIT: Organizao Internacional do Trabalho OMCT: Organizao Mundial contra a Tortura ONU: Organizao das Naes Unidas PIT-CNT: Plenrio Intersindical dos Trabalhadores - Central Nacional dos Trabalhadores do Uruguai PNUD: Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PROLAM/USP: Programa de Ps-graduao em Integrao da Amrica Latina da Universidade de So Paulo REDLAMYC - Red Latinoamericana y caribea por los derechos del nio - www.redlamyc.info ROIJ- Red de ONGs Infncia y Juventud - Chile CRIN (na sigla em ingls) - Red de Informacin sobre los Derechos del Nio) - www.crin.org; SENAME: Servicio Nacional de Menores SERPAJ: Servicio de paz y justicia na Amrica Latina - www.serpaj.org SUTEBA: Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educacin de la Provincia de Buenos Aires SGDCA: Sistema de Garantia dos Direitos da Criana SUS: Sistema nico de Sade UNICEF: Fundo das Naes Unidas para Infncia

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Entrevistas semi-estruturadas, coletivas e virtuais e visitas. Entrevistas semi-estruturadas

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Anexo estatstico
As tabelas que integram este anexo foram elaboradas pela autora, com base nos documentos citados, com finalidade de fundamentar algumas avaliaes apresentadas.
Tabela 1. TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL, por quinqunios (Por cada mil nascidos vivos)
1950-1955 1955-1960 1960-1965 1965-1970 1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010

dif

Argentina Brasil Chile Paraguai Uruguai

Amrica Latina y el Caribe b/ Amrica Latina Caribe

65.9 134.7 120.3 73.4 57.4 126.2 127.7 123.4

60.4 121.9 118.3 69.7 53.0 112.7 114.2 108.2

59.7 109.4 109.0 62.3 47.9 100.8 102.1 92.8

57.4 100.1 89.2 58.6 47.1 91.1 92.3 83.9

48.1 90.5 68.6 53.1 46.3 80.7 81.7 75.9

39.1 78.8 45.2 51.0 42.4 69.0 69.9 71.3

32.2 63.3 23.7 48.9 33.5 56.9 57.5 62.2

27.1 52.4 18.4 46.7 22.6 47.1 47.5 53.3

24.4 42.5 14.1 43.3 20.1 38.7 39.2 41.7

21.8 34.1 11.5 39.2 17.5 32.1 33.0 37.3

15.0 27.3 8.0 37.0 13.1 26.0 27.7 33.5

8.7 12.1 4.9 22.1 8.0 12.4 14.1 19.1

57,2 122,6 115,4 51,3 49,4

Fonte: CEPAL, 2006. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe. Tabela 1.4.2. Tabela 2. MORTALIDADE INFANTIL menores de 5 anos 1990 2005 Taxa 1970/1990 Taxa 1990/2005 Reduccin desde 90(%) 29 18 4,5 3,2 38 60 33 4,1 4,0 45 21 10 7,9 4,9 52 41 23 3,2 3,9 44 23 15 4,5 2,8 35 46 27 4,4 3.6 41 Fonte: UNICEF. 2001. Estado Mundial de la Infancia. Unicef Chile. Tabela 3. ESPERANA de vida ao nascer

Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay Mxico

1970 71 135 98 78 57 110

Posicin IMM5 121 86 150 106 129 96

1990/1995 1995/2000 2000/2005 Diferena

AR 72,1 73,2 74,3 2,2

BR 67,5 69,4 71,0 4,1

CL 74,3 75,7 77,7 3,4

PY 68,5 69,7 70,8 2,3

UY 73,0 74,1 75,2 2,2

Fonte: CEPAL, 2005. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe. P.32.

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Tabela 4. ANALFABETISMO (mais de 15 anos)

1990 2000 2005 Melhora

AR 4,4 3,2 2,8 1,5

BR 18,0 13,1 11,1 6,9

CL 6,0 4,2 3,5 2,5

PY 9,7 6,7 5,6 4,1

UY 3,5 2,4 2,0 1,5

Fonte: CEPAL, 2005. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe. P.57. TRABALHO INFANTIL Incidncia do trabalho infantil entre 10 e 14 anos, em 1996. Dados da OIT. Fonte: UNICEF. 2002. Estado Mundial de la Infancia. Unicef Chile. Menos que 5% - Chile (1) e Uruguai (2) Entre 5 e 10% - Argentina (3) e Paraguai (4) Mais que 15% - Brasil (5) Tabela 5. IDH (ndice de Desenvolvimento Humano)

AR BR CL PY UY

75 .787 .647 .706 .671 .761

80 .802 .684 .741 .705 .781

85 .811 .699 .764 .712 .788

90 .813 .720 .787 .721 .806

85 .835 .749 .818 .740 .819

2000 .860 .785 .843 .754 .841

2004 .863 .792 .859 .757 .851

2007 (*)

Dif 2004-2007

.866 .813 .878 .761 .865

003 021 019 004 014

Fonte: Relatrio de Desenvolvimento Humano 2006 e (*) 2009 PNUD p. 288.

1990 1996 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

AR 0,501 0,530 0,542

Tabela 6. ndice de Gini BR CL 0,627 0,554 0,638 0,553 0,640 0,559 0,639

PY 0,447 0,493 0,565 0,570

UY 0,492 0,430 0,440

0,590 0,621 0,537 0,524 0,613 0,550 0,536

0,455

0,452

Fonte: CEPAL, 2005 (quadro 4) e 2006. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe.

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