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CAPACIDADE INSTITUCIONAL PARA A GESTO DO TURISMO: DEFINIO DE INDICADORES E ANLISE COM BASE NO ESTUDO DE CASO DE SANTA CATARINA

Luciana Carla Sagi1

Resumo: Trata-se de uma pesquisa exploratrio descritiva, em forma de estudo de caso, resultado da dissertao intitulada Capacidade Institucional para a gesto do turismo: um estudo de caso do Estado de Santa Catarina, apresentada para obteno do ttulo de mestre no Programa de Hospitalidade da Universidade Anhembi Morumbi no ano de 2006. Compreendendo a gesto organizacional ou institucional como um fator estratgico para a operacionalizao do planejamento pblico do turismo, enfocou-se, portanto, as habilidades estaduais para tal funo, com base na tcnica de anlise de capacidade institucional, desenvolvida por rgos de desenvolvimento internacionais. Foi possvel verificar que o Estado de Santa Catarina apresenta cultura do turismo forte e apresenta processo de regionalizao marcado por seus aspectos sociais refletidos na cultura, economia e poltica, bem como nas caractersticas geogrficas. Conclui-se que o Estado de Santa Catarina apresenta habilidades institucionais em desenvolvimento, com plena coerncia entre a poltica estipulada e alto grau de potencial para sua consolidao.

Palavras-chave: Capacidade institucional; gesto pblica do turismo; Santa Catarina

Mestre em Hospitalidade pela Universidade Anhembi Morumbi e Bacharel em Turismo pela mesma universidade. Consultora e gestora de projetos de desenvolvimento sustentvel competitivo com projetos no Brasil e em Moambique pela Ruschmann Consultores de Turismo. Segunda Secretria da Associao Brasileira de Bacharis em Turismo ABBTUR/SP. E-mail: luciana@ruschmannconsultores.com.br.

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SAGI, Luciana Carla. Capacidade institucional para a gesto do turismo: definio de indicadores e anlise com base no estudo de caso de Santa Catarina. Revista Hospitalidade. So Paulo, ano VI, n. 1, p. 50-75, jan.-jun. 2009.

Abstract: This is an exploratory and descriptive research, with a case study, results of the thesis entitled "Institutional Capacity for the management of tourism: a case study of Santa Catarina", presented to obtain the title of Master Program in Hospitality at Anhembi Morumbi University in 2006. Understanding the institutional and organizational management as a strategic factor for operation of tourism public planning, it was focused the ability of the government for this function, based on the methodology of institutional capacity, developed by international development organizations. It was possible to verify that Santa Catarina presents tourism culture and presents strong regionalization process marked by its social aspects reflected in the culture, economy, politics and in geography. It is concluded that Santa Catarina presents skills in institutional development, with full consistency between the policy stipulated and high potential for its consolidation.

Keywords: Institutional capacity; tourism public management; Santa Catarina State

Introduo

Este trabalho resultado da dissertao intitulada Capacidade Institucional para a gesto do turismo: um estudo de caso do Estado de Santa Catarina, apresentada para obteno do ttulo de mestre no Programa de Hospitalidade da Universidade Anhembi Morumbi no ano de 2006. Gerenciar um destino turstico no depende de uma nica instituio, mas sim de um conjunto de atores, grupos e instituies (ou outros tantos termos utilizados), partindo do conceito de turismo como um sistema. Alm disso, analisar a capacidade destas instituies para gerir um destino turstico envolve certamente um sem nmero de questes interdependentes. O estudo teve como foco principal a organizao governamental para gerenciar o turismo, com maior especificidade a Secretaria de Cultura, Turismo e Esportes de Santa Catarina. Alguns aspectos tambm tiveram maior enfoque analisar todos os indicadores com maior detalhamento certamente exigiria um tempo maior em especial aqueles da organizao e dos indivduos. Pontualmente alguns aspectos mais amplos, aqui intitulados de 51

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Contexto foram observados. O que se pretende disseminar tcnicas j utilizadas (principalmente por organismos internacionais de desenvolvimento institucional) em outras reas de anlise poltica para o turismo. Desta maneira, o trabalho prov alguns indicadores de anlise, com base em um referencial terico, que certamente podero ser melhorados, adaptados e utilizados para a anlise da capacidade institucional de forma mais ampla ou at mesmo especfica, de acordo com cada caso. Este mtodo foi eficaz ao retornar anlises importantes, que certamente demonstram caractersticas relevantes da gesto pblica para uma gesto coerente do turismo em nvel estadual.

Polticas e instituies pblicas de turismo

As polticas pblicas so entendidas, em sentido simples, como a interveno do poder pblico na tentativa de destinar as verbas pblicas para atendimento da populao em um determinado campo social. Porm, sua definio apresenta maior complexidade o que acaba por explicar o porqu deste termo ser utilizado para designar muitas vezes aspectos diferentes a qual pode ser resumida de acordo com as definies do Nepp (Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas da Universidade Estadual de Campinas Unicamp, 2002) como: rede de decises e aes que definem valores; instncia que, uma vez articulada, vai conformando o contexto no qual uma sucesso de decises futuras sero tomadas; algo que envolve uma teia de decises ou o desenvolvimento de aes no tempo, mais do que uma deciso nica localizada no tempo Desta forma, tm-se as seguintes dimenses polticas:
POLITY (institui es Ordenamento do sistema poltico, delineado pelo sistema jurdico e estrutura institucional do POLICY (contedos da poltica) Processo poltico, freqentemente de carter conflituoso no que diz respeito imposio de objetivos, aos

POLITICS (processo s Contedos concretos, isto , configurao dos programas polticos, problemas tcnicos e contedo material

Figura 1 Dimenses da poltica


Fonte: Nepp, 2002; adaptado por Sagi, 2006

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Muitas vezes, as aes polticas (policy) so as norteadoras da estruturao institucional (polity). As polticas e os planos governamentais acabam sendo definidos anteriormente estruturao administrativa, e, a partir das necessidades identificadas criam-se departamentos, diretorias e, gerncias, entre outros. A necessidade de polticas referentes ao turismo e sua estruturao dentro da esfera pblica teve incio, de acordo com Acerenza (1974, p. 87), em funo do poder econmico percebido pelos governos em relao ao movimento turstico. Hall (2001) e Getz (1987) discorrem sobre o tema demonstrando a evoluo dos mtodos de planejamento turstico ao longo do tempo (fomento, econmico, fsico-espacial, comunidade, sustentvel) o que representa a prpria funo e a necessidade das polticas. Na estrutura do estado, ou na estrutura administrativa, o turismo ocupa posicionamentos diferenciados e no h um padro. Este fato ocorre pela dificuldade de posicionar o turismo dentro da administrao pblica e de sua abrangente relao com outros setores. Cada governo ir direcionar o turismo de acordo com suas ideologias e a policy pretendida. A ambientao da poltica pode variar, ainda, em nveis nacional, estadual, regional e municipal, embora os conceitos se apliquem igualmente a todas. Em geral, as polticas nacionais devem nortear as estaduais, e conseqentemente as municipais e h, assim, particularidades em cada esfera, principalmente em funo dos recursos, ideologia, necessidades e normas especficas, entre outros. Alm desta relao, h de se considerar o turismo com outros setores os quais podem e, muitas vezes, devem estar associados em um organograma da rea. Considerando os pontos abordados quanto necessidade e importncia da edificao de uma poltica de turismo, a estrutura administrativa passa a ser denominada instituio, ou polity, uma vez que, segundo Blau e Duncan (1967, p. 42):
[...] as organizaes podem ser denominadas de instituies quando elas desenvolvem a capacidade de agir como agente de uma sociedade em mbito maior na produo de funes e servios de grande valor para esta sociedade [...] serve como modelo para definir legtimos padres normativos e de valores, conservando-os e protegendo-os para a sociedade como um todo.

Quando uma rea passa a ter representatividade ampla do ponto de vista social ela se torna uma preocupao poltica e aumenta ou cria instituies responsveis por esta temtica. 53

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H, tambm, instituies criadas que no respeitam esta lgica, que buscam interesses pessoais ou partidrios, ou, at mesmo, de um grupo especfico de indivduos. Mas, de forma geral, mesmo do ponto de vista de interesses, as reas que se tornam importantes para a populao tornam-se tambm importantes para os indivduos com o poder, uma vez que estes pretendem continuar atuando na esfera pblica por meio da demonstrao de resultados positivos de suas aes em uma determinada rea. em especial neste ponto que o marketing poltico se embasa para as eleies. Complementarmente, Selznick (1996, p. 271) define:
Organizaes so instrumentos tcnicos utilizados para mobilizar as energias humanas e direcion-las no sentido de um dado conjunto de objetivos [...] delega-se autoridade, estabelece-se canais de comunicaes e delineia-se alguma maneira de coordenar tudo aquilo que foi dividido e parcelado [...] governado por idias de racionalidade, um claro sistema conscientemente coordenado de atividades [...] se apresenta como um instrumento racional idealizado para realizar certo trabalho [...] Uma instituio por outro lado, est muito mais prxima de um produto natural das necessidades e presses sociais um organismo autoadaptativo e responsivo.

Compreender como as instituies esto organizadas e capacitadas, bem como as ligaes e redes intra e inter agncias, determinadas por fluxos de recursos e de autoridade, os processos de deciso que podem ser influenciados por grupos polticos inseridos no interior da estrutura administrativa ou influncias de grupos externos, assim como a relao estabelecida com a sociedade se fazem de extrema importncia para identificar a situao em que as instituies encontram-se, seja do ponto positivo, seja negativo, para atingir os objetivos a que se propem.

Capacidade institucional para a gesto do turismo

Grosso modo, de acordo com o Pnud (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, 2002), capacidade definida como a habilidade de indivduos, instituies e sociedades de desempenhar funes, solucionar problemas, definir e atingir objetivos de uma maneira sustentvel. Para ser efetiva, tal capacidade deve ser edificada em todos os setores da sociedade governo, empresariado, instituies educacionais, mdia e sociedade civil com

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oportunidades para fortalecer experincias colaborativas capazes de conduzir para uma tradio de interao dinmica entre elas. A capacidade tambm se refere habilidade de indivduos de elaborar e implementar decises e desempenhar funes de uma maneira efetiva, eficiente e sustentvel. No nvel institucional, o esforo focalizado em capacidades organizacionais e funcionais, assim como a habilidade institucional de adaptar-se mudana.
O conceito de capacidade institucional um alvo movente desde que o campo evoluiu ao longo dos anos a partir de um foco inicial no desenvolvimento e fortalecimento de organizaes individuais e provimento de treinamento tcnico e gerencial para suportar o planejamento integrado e os processos de deciso entre instituies. (...) Hoje, a capacidade institucional implica muitas vezes um foco amplo de empowerment2, capital social e um ambiente facilitador, assim como a cultura, valores e relaes de poder que nos influenciam (Segnestam, 2002).

De acordo com Skocpol (1990) e Howitt (1977), a capacidade institucional o resultado da anlise comportamental focando as aes dos governos em definir a capacidade das organizaes pblicas. Estas definies assumem que a capacidade institucional a habilidade de realizar funes, tornando a autonomia importante para realar a potencialidade de governos locais as execues de forma inteligente e eficiente sob seu prprio direcionamento (Lindley, 1975). De acordo com Lindley (1975), a capacidade institucional tem outro significado: a habilidade de escolher que fins perseguir e a disposio para tomar atitudes buscando atingi-los. Complementarmente, de acordo com a instituio Capacity.org (2003) a capacidade institucional refere-se ao funcionamento de regras do jogo adequadas e que funcionem na organizao ou entre organizaes para atingir objetivos, realizar tarefas e de se ajustar constantemente frente a novos desafios. H diversas instituies formais e informais operando entre e em volta de um sistema ou programa. Conforme abordado, a capacidade institucional pode ser traduzida em uma ferramenta de anlise situacional das habilidades de uma determinada instituio. Esta tcnica surgiu como resultado de metodologias de desenvolvimento e anlise elaboradas para pases ao longo dos
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Processo de reconhecimento, criao e utilizao de recursos e de instrumentos pelos indivduos, grupos e comunidades, em si mesmos e no meio envolvente, que se traduz num acrscimo de poder psicolgico, scio-cultural, poltico e econmico que permite a estes sujeitos aumentar a eficcia do exerccio da sua cidadania

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anos, principalmente atravs de organismos de desenvolvimento mundiais como o Banco Mundial, Unicef (Fundo das Naes Unidas para a Infncia), Pnud e agncias de desenvolvimento, a qual foi utilizada como base para o desenvolvimento deste trabalho. Nveis de capacidade institucional

possvel identificar quatro categorias que ilustram as habilidades necessrias para uma instituio decidir quais objetivos deve seguir e agir em seu benefcio, de realizar tarefas at o final e constantemente melhorar seu desempenho: identificar sinais, balancear interesses, implementar polticas e aprender e adaptar-se (Banco Mundial, 2004). A identificao de sinais significa entender fatores que podem ser resultados de problemas, bem como agir no sentido de resolv-los e identificar quais objetivos valem a pena ser seguidos. O balanceamento de interesses determina qual prevalecer e quais esto sob a instncia governamental. A implantao de polticas decidida pela habilidade de agir e, aprender e adaptar-se facilita a melhoria do desempenho e excelncia. As instituies identificam e trabalham ativa e proativamente em problemas sociais e so sempre motivados a conquistar a excelncia por meio do aprendizado constante e adaptao a novas configuraes sociais. Conforme aborda Lehan (1975), a fim de ser capaz de executar as funes e atividades, uma organizao deve ter um estoque administrativo. Este estoque, o qual define a capacidade potencial de uma instituio, medido pelos recursos humanos e financeiros controlados pela organizao (Hanadle, 1981; Schwartz, 2003). A valorizao da educao, o tempo de emprego e o treinamento profissional so itens componentes da qualidade do capital humano. O tamanho do oramento de uma organizao indica seus recursos financeiros. Adicionalmente, as relaes inter-governamentais como o nvel da autonomia e conexes com lderes polticos so fontes importantes para uma organizao desempenhar suas funes. De acordo com Lafontaine (2002) e Forss e Venson (2002) h trs nveis de capacidade institucional atualmente: nvel micro, ou o indivduo; nvel mdio, ou a organizao; nvel macro, ou o contexto da organizao. O ltimo, nvel macro, inclui trs nveis distintos, fazendo com que existam, em verdade, cinco nveis de capacidade.

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Contexto Sociedade: normas, valores e prticas

Governana pblica Rede de organizaes A organizao Individuo o

Figura 2 Viso holstica da capacidade institucional


Fonte: Segnestam, 2002; adaptado por Sagi, 2006

Indivduo Esta abordagem est pautada principalmente em dois aspectos: habilidades e desempenho, que so as bases para o sucesso de qualquer ao ou poltica. Desta maneira, analisada a motivao, definies claras de misso quanto s funes estabelecidas, habilidades para executar determinado trabalho, incentivos tanto financeiros quanto nofinanceiros em termos da responsabilidade que os indivduos possuem ou em termos de evoluo de cargos. Certamente, a motivao, por exemplo, um aspecto extremamente pessoal. Em diversos casos, as pessoas desejam ter bom desempenho e assumir novos desafios, mesmo em um contexto difcil, devido ao fato de isso dar sentido s suas vidas. Entretanto, diversos aspectos do desempenho pessoal esto relacionados com fatores de capacidade em nveis superiores. Se o pessoal insuficiente, cada indivduo ir sofrer para realizar suas funes, afetando seu desempenho, j que um indivduo ter que executar muitas tarefas. Entretanto, a falta de pessoal ocorre por causas mais profundas no nvel organizacional ou do setor pblico inteiro: a falta de recursos financeiros e, ainda, a baixa prioridade dada poltica de turismo. Isto verdadeiro, tanto no setor pblico, quanto no setor privado, que tambm necessita alocar pessoal suficiente para seguir o desenvolvimento de polticas pblicas. Na maioria das vezes, uma instituio gerenciada de maneira superficial pode indeterminar o desempenho de seu pessoal, mesmo quando so altamente qualificados. A disponibilidade de incentivos financeiros ou no-financeiros tambm pode depender das regras e prticas da instituio ou do servio para a sociedade como um todo. Por exemplo, se os 57

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salrios so baixos, investimentos significantes em treinamento podem resultar em um passo para empregos com melhores remuneraes em outras organizaes/instituies. Outro aspecto crtico a independncia do servio para a sociedade, que mais exceo do que regra em diversos pases ou localidades, tanto desenvolvidas quanto em desenvolvimento. A progresso da carreira dos servidores pode ser severamente dificultada por nomeaes polticas, diminuindo a motivao. Em alguns pases ou localidades, pode mesmo no haver um servio para a sociedade permanente. Com base nos aspectos abordados, podemse identificar as principais variveis de anlise da capacidade institucional:

definio de tarefas; nvel de conhecimentos e oportunidades de treinamento; incentivos financeiros e no-financeiros; interesse sobre questes relativas ao turismo.

A organizao O desempenho da organizao , tambm, um fator-chave para medir a capacidade institucional. Desenvolver um grande entendimento sobre o que motiva tanto organizaes pblicas quanto privadas e quais so suas estruturas de incentivo particularmente importante para garantir a efetividade de qualquer poltica, incluindo a poltica de turismo. Estas organizaes possuem misses claras e mutuamente compatveis? Possuem recursos e prticas administrativas apropriadas para estas misses? Possuem a habilidade de se adaptar a novas misses, como exemplo para contratar corpo de funcionrios especfico ou adaptar a estrutura administrativa? A alta administrao est bem informada sobre o corpo de funcionrios? Em compensao, o corpo de funcionrios suportado pela alta administrao? Estas so algumas questes da administrao bsica que afetam o desempenho organizacional. O fato de existir grandes diferenas na administrao organizacional de localidades sugere que h muitas possibilidades de melhorias para cada uma delas. Deste modo, o desenvolvimento de capacidades no nvel organizacional tambm crucial. Entretanto, o desempenho organizacional muito dependente do nvel geral institucional existente em uma localidade, o qual representado pelas trs categorias apresentadas a seguir (rede de organizaes; governana pblica; e normas valores e prticas sociais).

princpios da organizao; disponibilidade de recursos humanos e financeiros; 58

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prticas e processos administrativos.

Rede de organizaes O fato de algumas organizaes bem administradas estarem buscando novos desafios por sua prpria iniciativa, em geral a chave do sucesso de uma poltica emergente, como o caso da poltica de turismo. No contexto da cooperao para o desenvolvimento, escolher as organizaes com as quais se trabalhar um passo crtico para o sucesso de um projeto OECD, (2006). No entanto, em muitos casos, o resultado total de iniciativas isoladas, mesmo teis, pode ser bem modesto uma vez que as aes quase sempre requerem a cooperao de muitas organizaes diferentes. Em geral, necessria a cooperao entre ministrios e agncias no mesmo nvel institucional, bem como a cooperao entre diferentes nveis institucionais, como, por exemplo, entre governo federal e estadual. necessria tambm, a cooperao entre o governo e muitas organizaes privadas, empresas e organizaes no-governamentais, A habilidade de trabalhar em rede ou a cooperao em organizaes requer, entretanto, experincias especficas das mesmas. O que faz uma rede de organizaes eficiente em finalizar suas tarefas? Quase sempre so necessrias habilidades de administrar aspectos de forma horizontal entre todas as organizaes. No entanto, h muitos fatores que parecem ser crticos para o desempenho de uma rede como a habilidade de garantir a participao de atores chave; disponibilidade de regras de procedimentos e provises financeiras para a rede; definio apropriada de responsabilidades; autoridade suficiente da(s) organizao (es) responsveis pela coordenao de aes; bem como a adaptabilidade, inclusive, a estabilidade dos arranjos institucionais que foram definidos. Mais uma vez, a eficincia destas redes pode depender de experincias de indivduos particulares ou organizaes, porm estes arranjos institucionais tendem a ser mais eficientes quando o setor pblico como um todo criou uma cultura administrativa focando a integrao poltica e a participao pblica, alm de ter desenvolvido processos especficos para administrar aspectos em linha horizontal. Dada complexidade do turismo, o qual muitas vezes analisado do ponto de vista sistmico, verifica-se que h uma rede de instituies que atua no sentido do seu desenvolvimento. No entanto, muitas vezes estas organizaes esto desconexas umas das

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outras caminhando em direes contrrias. Apenas a existncia das instituies, sem que exista um objetivo em comum, no contribui para o desenvolvimento pleno de uma localidade. Neste sentido, fica clara a importncia da existncia de uma poltica, instrumento que contm os princpios para um determinado desenvolvimento, os quais devero nortear as demais aes que sejam executadas. Para que isso acontea so necessrias a organizao e a participao dos envolvidos no processo, nos mbitos pblico, privado e no-governamental. A partir da anlise da cadeia produtiva do turismo possvel identificar a quantidade de envolvidos e suas atribuies: Com base nos aspectos abordados, podem-se identificar as principais variveis de anlise da capacidade institucional:

regras de procedimentos e provises financeiras; nvel de participao; definio de responsabilidades; autoridade; estabilidade/adaptabilidade da estrutura institucional.

Governana pblica As aes dos indivduos, organizaes ou redes de organizaes esto inseridas em um contexto institucional mais amplo, isto , o setor pblico define tambm as leis e os regulamentos existentes na localidade. Em geral a eficcia total do setor pblico em cumprir suas principais funes, em outras palavras a governana pblica, a chave eficcia de qualquer poltica especfica. H dimenses diferentes de governana pblica que so relevantes para discutir a capacidade institucional. Em primeiro lugar, a poltica econmica, isto , a forma como os governos so eleitos, monitorados e substitudos, bem como a forma com que as instituies tomam decises sobre aspectos polticos, implicam de modo profundo na governana. A instabilidade poltica ou um governo fraco quase sempre fazem com que a execuo de polticas seja difcil. Um processo legislativo tambm pode criar muitos obstculos institucionais ou privilegiar interesses especiais, impedindo a adoo de qualquer estrutura ambiciosa ou inovadora de poltica. Mesmo as regras constitucionais podem apresentar desafios particulares. Em segundo lugar, a habilidade dos cidados, grupos e associaes terem voz ativa, o monitoramento de aes do governo e, a participao no processo de tomada de deciso, so 60

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consideradas cada vez mais como essenciais para a boa governana. Por sua vez, esta habilidade depende da disponibilidade de direitos polticos e de liberdade civil, incluindo a independncia da mdia, bem como a habilidade do governo de fornecer informaes de forma transparente. Em terceiro lugar, a qualidade do servio sociedade e sua total habilidade de executar polticas coerentes formam o reforo para o sucesso de qualquer poltica, incluindo a de turismo. Por sua vez, esta habilidade depender de outros fatores, como, por exemplo, a independncia do servio sociedade por meio da presso poltica e de grupos de interesse especial, a habilidade do governo de coletar recursos suficientes e de reformar o setor pblico para promover a responsabilidade e a inovao individuais, bem como a

estabilidade/adaptabilidade de instituies pblicas. Em quarto lugar, a regra da lei refere-se ao respeito dos cidados pelas regras da sociedade e, mais especificamente, eficcia do judicirio, a obrigatoriedade de contratos, a incidncia de crimes, bem como o controle da corrupo. Isto depender, por sua vez, de muitos fatores: independncia poltica, imprensa livre, acesso transparente informao e controle da corrupo. Se a capacidade for deficiente neste nvel, o desafio do desenvolvimento se transforma em um desafio de escala completamente diferente. J no dependente das iniciativas que se levantam de um contexto particular da poltica, como, por exemplo, a poltica de turismo. Aqui, iniciativas amplas, como a reforma do setor pblico ou para melhorar a eficcia do judicirio so necessrias. Com base nos aspectos abordados, podem ser identificadas as principais variveis de anlise da capacidade institucional:

estabilidade poltica, voz e prestao de contas sociedade; eficcia governamental e qualidade de regulamentos; leis e controle de corrupo.

Normas, valores e prticas sociais As normas, valores e prticas sociais representam um ambiente cultural, econmico e social mais amplo, dentro do qual o setor pblico funciona. As aes do governo por si s no sero suficientes para atingir resultados significativos para desenvolver ou adaptar-se ao turismo. Neste sentido, a aceitao de polticas e regulamentos governamentais pelos cidados,

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empresas e organizaes no-governamentais, bem como suas prprias iniciativas essencial para o sucesso da poltica. Neste nvel no h nenhum conjunto universal de normas, valores e prticas que so mais direcionados ao eficaz de uma poltica de turismo. Entretanto, provvel que as normas, valores e prticas iro auxiliar as polticas pblicas, no caso de polticas de turismo, quando promovem a cooperao entre pessoas e instituies, a participao na poltica pblica e um sentido da responsabilidade individual ou coletiva para com o turismo. Alguns aspectos culturais tendem tambm a ser mais sensveis s ameaas de longo prazo ao ambiente e sociedade. Se a capacidade neste nvel for pequena, melhorar a participao pblica, aumentar a conscincia pblica e promover a educao para o turismo sero crticos no processo da poltica. Uma definio to ampla de capacidade institucional, que inclui normas, valores e prticas sociais, poderia confundir a distino entre habilidade e disponibilidade para executar uma poltica particular. Por exemplo, um partido pode argumentar que possui, em determinado sentido, a habilidade de realizar um compromisso particular, porque possui recursos humanos e financeiros suficientes para faz-lo; no entanto, a prpria sociedade civil no est pronta para aceitar esta poltica particular, devido aos seus valores ou estilos de vida. Por meio deste exemplo possvel verificar a necessidade de priorizar, na construo da capacidade, a conscincia pblica e educao para estimular o desenvolvimento de valores e normas relacionadas ao problema em questo, no caso, a poltica de turismo. No existe um conjunto universal de normas, valores e prticas que seja considerado efetivo para o turismo. No entanto, as normas, valores e prticas iro auxiliar as polticas de turismo quando provem:

a cooperao entre indivduos e instituies, assim como a participao pblica na poltica pblica, particularmente em assuntos emergentes como o turismo;

senso da responsabilidade individual ou coletiva em relao ao turismo, que pode tambm conduzir indivduos, empresas e outras instncias governamentais ou organizaes no governamentais a voluntariamente tomarem medidas de mitigao de impactos;

a aceitao das leis, que podem restringir o comportamento individual para proteger, por um exemplo, recursos tursticos como o meio ambiente; 62

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so sensveis s ameaas de longo prazo ao meio ambiente e sociedade. Quando os instrumentos baseados no mercado so considerados como elementos principais de uma poltica de turismo, tambm crucial, que as normas, valores e prticas sociais j preparem o caminho aos mercados competidores, que so necessrios em tais instrumentos da poltica.

Capacidade institucional para a gesto pblica do turismo no estado de Santa Catarina perodo 2003/2006

Estabelecimento de variveis de anlise Para anlise da capacidade institucional do perodo 2003/2006 foram considerados trs nveis: indivduo, organizao e rede de organizaes. Tambm, foi possvel pincelar os contextos mais amplos governana pblica e sociedade, normas e valores por meio da anlise histrica do processo de institucionalismo pblico do turismo no Estado; da histria do desenvolvimento turstico do Estado e da evoluo das polticas e planos de governo implementados ao longo de 40 anos. Com base em cada um dos nveis (indivduo, organizao e rede de organizaes) foram definidas variveis visando analisar a gesto pblica de turismo no Estado de Santa Catarina no perodo 2003/2006. Estas variveis tiveram como critrio de escolha as necessidades preconizadas pelo Plano de Desenvolvimento Integrado de Lazer (PDIL) elaborado para a Secretaria de Cultura, Turismo e Esporte, definido como instrumento de operacionalizao da poltica, diretrizes e programas pelo Estado atravs da Lei n. 13.792, de 18 de julho de 2006, bem como as indicaes da teoria apresentada. As anlises foram feitas baseadas em dados secundrios como o plano de governo, documentos relativos normatizao da atividade, bem como atravs de entrevistas, com apoio de questionrio especfico apresentado no Anexo A. Foram entrevistados: Secretaria de Cultura, Turismo e Esporte o Assessoria de imprensa e equipe o Gerncia de turismo e equipe o Gerncia do Prodetur e equipe o Gerncia administrativa e equipe 63

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Santur o Diretoria de planejamento turstico e equipe Secretarias de Desenvolvimento Regional o Gerncia de turismo de Blumenau, Joinville, So Jos, Chapec e Laguna. As variveis de anlise definidas so apresentadas no quadro a seguir.
Quadro 1 Quadro sntese das variveis de anlise da capacidade institucional para gesto do turismo no Estado de Santa Catarina
Contexto quantidade de organizaes tipologias funo bsica no desenvolvimento do turismo no Estado relacionamento com a gesto pblica (Fonte: Sagi, 2006) Organizao princpios e cultura organizacional estrutura administrativa recursos fsicos recursos humanos prticas e processos administrativos Indivduos capacitao para desenvolvimento de tarefas motivao e funes percepes sobre a instituio

Resumo dos resultados obtidos e consideraes finais As variveis analisadas no estudo possibilitaram compreender de fato como determinados comportamentos e/ou aes refletem positivamente na gesto pblica de um destino turstico, embora se faa necessria a complementao de tais anlises, bem como aprofund-las. Foi possvel compreender, atravs da fundamentao terica, que a cultura do turismo de uma determinada localidade assume papel primordial nas instituies pblicas responsveis por tal rea. Para definir aes de longo prazo, a compreenso do que o turismo realmente significa e a mobilizao de esforos necessrios para, em contraponto ensinar o que turismo, essencial seja no sentido estrutural, institucional, promocional ou cultural. A cultura, normas e valores possibilitam compreender o comportamento dos indivduos tanto no desenvolvimento de suas tarefas enquanto funcionrios quanto como consumidores e comunidade que percebe e afetada pela instituio. Novamente destaca-se a importncia da continuidade da pesquisa abordando tais aspectos com maior profundidade. Santa Catarina, com uma histria de mais de 40 anos, um dos estados brasileiros mais antigos em relao organizao da mquina de gesto pblica na rea de turismo. O

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institucionalismo no estado passou por diversas mudanas em funo do foco diferenciado dado ao turismo ao longo do tempo, bem como sua priorizao poltica. A evoluo seguiu as tendncias nacionais e internacionais de um modelo de gesto focado na participao, principalmente a partir da metade da dcada de 80. Outro fator que contribuiu para esta realidade foi o incio do processo de interiorizao do turismo no estado, o qual, at a dcada de 70, estava concentrado no litoral catarinense. Atravs de aspectos relacionados cultura do povo, estrategicamente, os diversos municpios das zonas perifricas do litoral utilizaram o turismo como motor de desenvolvimento econmico e de valorizao do territrio. A partir de 1990 houve maior envolvimento dos diversos envolvidos no turismo e a conseqente necessidade da gesto pblica atender interesses variados. Desta maneira, o estado tentou enquadrar o turismo junto a demais reas em termos de estrutura administrativa, at chegar a um consenso com os diversos stakeholders. O turismo no estado passou por diversas pastas comrcio, indstria, economia, meio ambiente, cultura e Mercosul. Tais mudanas constantes dos rgos de administrao direta e indireta responsveis pelo turismo representam ao mesmo tempo preocupao em adequar a estrutura administrativa s reais necessidades, porm, falta de planejamento no sentido de uma reforma administrativa mais objetiva e participativa. As instituies no podem ser engessadas por estruturas administrativas imutveis e fixas principalmente aquelas ligadas ao setor pblico, pois devem acompanhar necessidades amplas e que so extremamente afetadas por aspectos externos. Porm, a realidade no caso do institucionalismo pblico, na grande maioria das vezes, dada por mudanas constantes em um curto perodo de tempo o que acaba por afetar o funcionamento destas estruturas. As aes estratgicas, de longo prazo, se perdem e a cultura organizacional demora e/ou no se constitui afetando o desempenho individual. Pode-se afirmar que a cultura do turismo no estado grande e forte. Isto ocorre em funo de diversos aspectos como: sua longa histria e aprendizagem sobre o tema; os padres sociais da comunidade que tem como uma das caractersticas o interesse dos indivduos em contribuir para o desenvolvimento equilibrado; bem como o processo de regionalizao local, o qual acabou por estimular a criao de srie de instituies preocupadas com o turismo espalhadas pelo territrio catarinense. 65

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O processo de regionalizao em Santa Catarina marcado por seus aspectos sociais refletidos na cultura e economia, bem como nas caractersticas geogrficas que acabam por dividir o territrio, naturalmente. Diversas aes foram tomadas no sentido de regionalizar o estado e garantir maior participao da comunidade, como a instituio do Plano Regional de Turismo no incio da dcada de 70 e o auge de sua evoluo no modelo de gesto adotado pelo governo de 2003/2006, o qual teve como premissa a diviso do territrio catarinense em 30 regies administrativas para um governo descentralizado. Este quadro acabou por facilitar a gesto turstica no Estado, atendendo as necessidades de diversas localidades e possibilitando a participao dos diversos stakeholders. No a toa que nos resultados obtidos pelo estudo foi possvel verificar que tais entidades so extremamente organizadas e participativas e so responsveis, em grande parte, pela disseminao e fortalecimento da cultura do turismo. Sua longa existncia e experincia proporcionam esta boa situao. Tambm, em funo das organizaes serem apartidrias e a longa existncia da Santur (uma entidade mista e com equipe de carreira), formou-se, de fato, uma rede organizacional cooperativa, destituda de interesses polticos e de curto prazo, o que possibilitou o compartilhamento de muito conhecimento e idias sobre o turismo. Destaca-se neste contexto, a presena do Conselho de Turismo, que embora seja consultivo, extremamente participativo e tem grande fora na tomada de decises. O governo de 2003 a 2006 foi responsvel por um grande processo de reforma administrativa do Estado de Santa Catarina, focando a regionalizao e descentralizao das aes. Para isto, criou em cada uma das 30 regies administrativas, secretarias de desenvolvimento regional em municpios espalhados por todo o territrio. Alm disto, instituiu a primeira Secretaria de Estado brasileira a ter o lazer como pauta principal, a Secretaria de Estado da Organizao do Lazer (SOL). Com a criao da SOL, o estado viu-se frente a um desafio: integrar as reas de cultura, turismo e esporte, em um planejamento estadual que respeitasse o processo de regionalizao. No perodo inicial de operao, a secretaria enfrentou desafios tpicos com que se deparam novas organizaes, principalmente aquelas baseadas em novos conceitos de gesto: em primeiro os desafios resultantes da vinculao para o lazer de organizaes mais maduras e com formas de funcionamento pr-estabelecidas e distintas (Fundao Catarinense de Cultura 66

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[Fcc], Fundao Catarinense de Desporto [Fesporte] e Santa Catarina Turismo[Santur]); em segundo, desafios relacionados falta de conhecimento da populao quanto ao tema lazer; e em terceiro, desafios decorrentes da necessidade de descentralizao e interiorizao de suas atividades, em experincia tambm indita. As reformas administrativas apresentam por natureza alto risco, uma vez que correspondem a uma estratgia de nvel corporativo, ou seja, que atuam em toda a organizao, afetando sua misso, viso, objetivos e metas de longo prazo, estando extremamente ligada a paradigmas scio-culturais. Ainda cedo para demonstrar resultados bem definidos sobre esta mudana, porm j possvel verificar que no caso do turismo os indivduos compraram a idia e vem se esforando para contribuir com este novo modelo de gesto. Para acompanhar este processo, a Secretaria de Cultura, Turismo e Esporte contratou, no incio do seu funcionamento, uma consultoria a fim de definir sua misso, viso, objetivos estratgicos, bem como os desafios. A misso da Secretaria bem conhecida por toda a sua equipe e a rea de marketing e comunicao se esfora para manter esta informao presente no dia a dia de trabalho atravs de banners, cartazes e demais mdias. Posteriormente, contratou outra consultoria para auxiliar no desenvolvimento de uma poltica de integrao do lazer. Verifica-se que a Secretaria, resolveu, em um primeiro momento e acertadamente, integrar as instituies vinculadas a ela para ento poder descentralizar, com maior eficcia, as suas aes s Secretarias de Desenvolvimento Regional. Desta forma, justifica-se o fato de que as Secretarias de Desenvolvimento Regional ainda no apresentem relacionamento ideal com a secretaria de estado central. As organizaes no atuam de forma cooperativa, h falta de comunicao e principalmente, de um planejamento coordenado entre estas instituies. Outro fator que explica tal situao o fato da recente criao das secretarias de desenvolvimento regional, ou seja, ainda h aspectos de planejamento e comunicao a serem aprimorados; pela ocupao dos cargos de profissionais sem qualificao tcnica; e por tais posies serem muitas vezes cargos ocupados por indivduos com indicao poltica e pouco comprometimento com o tema. Em termos de aes desenvolvidas ao longo destes 40 anos de institucionalismo pblico, verifica-se que o estado teve pouca concentrao em aes de cunho administrativo ou institucional. Por outro lado, Santa Catarina destaca-se em termos de aes de promoo e comunicao, bem como de planejamento com foco na regionalizao e descentralizao, 67

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embora no tenha preparado adequadamente a estrutura institucional para lidar com a descentralizao. As Secretarias de Desenvolvimento Regional vem conseguindo desenvolver aes pontuais e esto atingindo o objetivo, em termos gerais, de atender demandas locais. Com isto h uma mudana no papel das Secretarias Centrais, a qual ainda no est totalmente incorporada haja vista a falta de planejamento coordenado entre estas organizaes. O paradigma dos modelos de gesto institucionais est focado no planejamento prvio e estruturao em conjunto com a operacionalizao dos servios que se dispem a prestar, aspecto que no ocorreu em Santa Catarina nos primeiros 20 anos de sua gesto, bem como nos demais estados da federao e no prprio pas. Embora esta preocupao esteja aumentando, a realidade do Brasil em termos de fortalecimento institucional mostra que as aes muitas vezes focam-se em apenas um dos aspectos do modelo de gesto, notadamente o planejamento estratgico anual ou quadrianual das instituies. Aes mais amplas que trabalham toda a questo institucional, inclusive focando os aspectos legais e a criao de novas leis, decretos e normas, so extremamente recentes no Brasil, conforme pode ser observado, por exemplo, no atual estabelecimento de novas instituies responsveis pelo turismo nos estados, no componente Fortalecimento Institucional na fase II do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Brasil (Prodetur) e na publicao de alguns artigos sobre o tema no meio acadmico. Em relao organizao, apesar das diversas pastas que o turismo ocupou, o estado contou durante muitos anos com a estrutura intocada da Santur. A Santa Catarina Turismo foi responsvel pela comunicao e promoo do turismo de forma bem sucedida no estado, disseminando com alto impacto, a cultura do turismo tanto no prprio estado quanto para o resto do pas e do mundo. A organizao sempre buscou valorizar as diferenas regionais e acompanhar modelos de gesto que pudessem agregar esta condicionante. Neste sentido, a Santur tambm apresentou grande responsabilidade na construo do conhecimento de planejamento, tcnicas, organizao e gesto pblica do turismo no Brasil, destacando-se, por exemplo, o programa de regionalizao do Ministrio do Turismo institudo em 2004, o qual Santa Catarina foi o primeiro a desenvolver e servir de modelo para demais regies do pas.

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O turismo est extremamente associado marca Santur, mais do que qualquer outra secretaria de administrao direta que tenha sido instituda no estado. No entanto, com o estabelecimento de uma lei que extingue esta organizao, Santa Catarina vem passando por um momento de instabilidade de gesto. Pelo fato de 2006 ser um ano de eleio e neste mesmo ano, a Santur ter sido extinta, a gesto pblica do turismo foi extremamente abalada. Apesar de ter promovido a elaborao de mais de 200 planos de ao turstica, apoiados pelo Programa Nacional de Municipalizao Turstica (PNMT), a Santur no dispe atualmente de capacidade tcnica suficiente para apoiar regularmente o desenvolvimento de atividades tursticas nas SDRs e os municpios. Atrelada a tal questo legal, a criao da Secretaria de Cultura, Turismo e Esporte e a regionalizao administrativa representada pelas Secretarias de Desenvolvimento Regional foram responsveis pela introduo de um processo novo de estruturao administrativa. Diversas aes foram realizadas no sentido de garantir um bom desempenho e sucesso deste processo, destacando-se o desenvolvimento do PDIL Plano de Desenvolvimento Integrado do Lazer, especificamente para o turismo, cultura e esporte, bem como o Programa Cicerus, de reforma administrativa de todo o estado. Percebe-se que no perodo compreendido entre 2003 e 2006 o governo procurou reunir esforos buscando no apenas estruturar como colocar aes em prtica em funo das demandas existentes, se aproximando das regies destacando-se o diagnstico do lazer no mbito do PDIL rograma Portais do Lazer nas 30 regies administrativas. A organizao analisada demonstrou encontrar-se em estruturao, com falta de liderana, porm, com quadro tcnico hbil, capaz e motivado para definir mudanas. Devido ao estgio em que se encontra h algumas questes que ainda no esto bem organizadas como a comunicao interna, planejamento de aes, normas e procedimentos, bem como nmero de pessoal reduzido. Apesar dos entraves tpicos de uma nova estrutura administrativa percebe-se preocupao e aes efetivas no sentido de melhorar as habilidades institucionais para a gesto do turismo. Desta maneira, possvel afirmar que h grande potencial de que se constitua estrutura adequada e eficaz nos objetivos a que se prope. O estabelecimento dos fundos de apoio ao desenvolvimento de lazer, em especial o de turismo, foram um grande marco legal no Estado uma vez que isto fortaleceu a imagem institucional da gesto pblica do turismo e regionalizou as aes, buscando atender demandas 69

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que tinham dificuldades para obteno de verba. Tal fundo estimula o empreendedorismo e a criao de redes de relacionamento em prol do desenvolvimento turstico local. Outro aspecto que demonstra a priorizao do turismo do ponto de vista de polticas pblicas a determinao da lei n 13.792, de 18 de julho de 2006 que determina que o Plano de Desenvolvimento Integrado do Lazer seja a base poltica a ser seguida pelo Estado e que todas as aes previstas nele sejam implementadas. Esta ao, bem como a prpria extino da Santur enquadram-se na viso do governo de Luis Henrique da Silveira que instituiu aes de longo prazo, considerando uma possvel reeleio, ou seja, um governo de oito anos. De qualquer maneira, por tratar-se de um rgo pblico, incertezas quanto gesto muitas vezes prejudicam o desempenho das aes, principalmente em anos eleitorais ou nas inseguranas quanto ocupao de cargos, citando-se o caso da absoro da Santur pela Secretaria, procedimento que ainda aguarda a definio de normas e regras para efetivar tal ao3. No tocante aos recursos humanos, a Secretaria de Cultura, Turismo e Esporte estabeleceu um concurso pblico para preencher o quadro tcnico com profissionais especializados em todas as reas de sua pauta, o que contribuir para melhorar a gesto na rea do turismo. Complementarmente, foi estabelecido um plano de cargos e carreira o qual estimula a participao dos indivduos da organizao a desenvolver seu trabalho buscando o melhor desempenho possvel, alm de possibilitar a perspectiva de evoluo de funes e de agregar conhecimento. Tal ao torna-se primordial uma vez que fortalece o corpo tcnico e o valoriza, demonstrando uma viso de compreenso do que uma organizao realmente : um conjunto de indivduos. Sem as pessoas, a organizao vira apenas uma sede fsica, ou seja, um corpo sem crebro. Todas as aes em torno da reforma administrativa geraram uma boa percepo da instituio por parte dos indivduos que atuam nela. Outro aspecto que contribuiu para esta viso o fato dos funcionrios serem qualificados o que possibilita sua compreenso e atuao em prol da melhoria da gesto do turismo no estado. Complementarmente h a questo cultural da populao catarinense que, parece exercer grande influncia na forma de ser e agir das pessoas enquanto profissionais.
Prev-se que aps o perodo eleitoral ocorra a incorporao da Santur pela Secretaria de Cultura, Turismo e Esporte.
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Apesar de tal questo no ser abordada com nfase nesta pesquisa, atravs das entrevistas e vivncia junto s pessoas que atuam na organizao, pde-se verificar que os indivduos so comprometidos, hospitaleiros e extremamente conscientes da importncia do trabalho conjunto e, mais do que isso, valorizam sua terra e sua gente. Desta forma, no medem esforos para melhorar as condies de vida local, a qual j uma das maiores do pas. No entanto, assim como demais rgos pblicos, os cargos da alta administrao esto todos confiados s indicaes polticas, que podem constantemente mudar e afetar toda a estrutura funcional. Este fato ocorreu na secretaria com a sada de seu secretrio em 2005. Isto causou um grande impacto na organizao que sentiu a falta de uma liderana e direcionamento das aes a serem tomadas. Em funo da fase estrutural pela qual vinha passando, a Secretaria no dispunha de programas de capacitao e reciclagem profissional, bem como acompanhamento e avaliao das aes. O planejamento estratgico anual da secretaria foi bem desenvolvido no incio de seu funcionamento, principalmente devido liderana existente na poca e do esprito de equipe institudo. No entanto, com as mudanas ocorridas, o planejamento se perdeu e com isso a comunicao interna no vem sendo bem sucedida. Os departamentos de tais reas esto preparados para reverter este quadro, porm, acredita-se que somente disseminaro e implementaro suas idias aps o retorno da estabilidade poltica, ps eleio. Os diversos departamentos/reas de atuao da Secretaria no apresentam caractersticas centralizadoras, o que refora a viso da presena de um grupo com esprito de equipe. A Secretaria dispe de toda a estrutura fsica necessria para atuar de forma bem sucedida com uma sede com excelentes instalaes e de grande conforto aos funcionrios, tornando-se um lugar agradvel para trabalhar. Os sistemas de informao tambm so adequados e demonstram que a tecnologia pode ser uma grande parceira e auxiliar na gesto do turismo em funo da criao de bancos de dados e redes de comunicao online, primordial para uma gesto descentralizada. A preocupao da secretaria com a comunicao e planejamento coordenado com as instituies regionais pode ser afirmado atravs da inteno de implementao do Pdil, o qual tem como premissa bsica o desenvolvimento sustentvel e descentralizado, nos moldes da estrutura administrao instituda.

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H um sistema desenvolvido pelo Centro de Informao e Automao do Estado de Santa Catarina (Ciasc) que consolida os resultados das pesquisas tursticas realizadas regularmente no Estado pela Santur e gera perfis dos turistas e avaliaes de infra-estrutura e hospedagem. O site www.santur.sc.gov.br est orientado para a promoo turstica, disponvel em seis idiomas e oferece poucas informaes institucionais. O site de cada uma das Sdrs congrega informaes tursticas da regio bem como notcias locais. De forma geral, pode-se afirmar que o Estado de Santa Catarina possui habilidades institucionais coerentes com o estgio de desenvolvimento que se encontra e que possui preparo e abertura para enfrentar desafios tpicos da atualidade como mudanas constantes nos padres de consumo dos turistas, gesto compartilhada e compromisso com resultados comunidade local. A estrutura, recursos e capacitao existem e, o mais importante, o compromisso com a sociedade e a vontade de crescer so presentes no estado.

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Tabela 02. Quadro sntese das habilidades institucionais para a gesto do turismo
Contexto Rede organizaes Organizao Forte impacto da marca SANTUR, imagem com grande credibilidade Existncia da cultura institucional de regionalizao Organograma bem definido Falta de planejamento interno e comunicao na Secretaria e entre suas vinculadas: SANTUR e SDRs Estrutura fsica adequada Falta de liderana Indefinio dos processos a serem tomados em relao incorporao da equipe tcnica da SANTUR Viso focada em profissionais com qualificao tcnica quando a mesma requerida Definio de uma poltica, atravs da aprovao do PDIL enquanto lei Viso focada na regionalizao: criao dos fundos melhorou dotamento oramento e facilitou a regionalizao de aes; atuao com o programa de regionalizao do turismo; regionalizao atravs das aes do PDIL e SDRs Concurso pblico a ser realizado Definio de Plano de Cargos e Carreiras No h programa de capacitao No h sistema de avaliao e desempenho Falta de sistemtica e normatizao de tarefas e atividades nas trs entidades Indivduo

Forte cultura do turismo Institucionalismo do turismo antigo: Estado serviu de exemplo em muitos momentos para o pas Populao preocupada e engajada com o desenvolvimento sustentvel local

Grande quantidade de organizaes de turismo no Estado e em cada regio administrativa Entidades participativas e organizadas Responsveis por processo de introduo e fortalecimento da cultura do turismo Organizaes so disseminadoras da cultura do turismo no Estado Comunicao com as SDRs ainda no ideal

Motivados Proativos Boa percepo da instituio Incertezas em funo da falta de planejamento quanto a cargos e funes Interesse alto pelo tema turismo Capacitao coerente com a rea que atuam na Secretaria e na SANTUR. Capacitao muitas vezes inadequada nas gerncias regionais Equipe da SANTUR desmotivada em funo da extino e indefinio de seus cargos

Fonte: Sagi, 2006

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