Cena 2004 1

C
ENA
Internacional
Ano 6 N 1 Jun/2004
Sumrio A Poltica Ambiental Internacional: Uma Introduo Conhecimento Cientfico e Formao de Regimes Internacionais Ambientais: o Caso do Regime de Biossegurana O Regime Internacional de Biossegurana e suas Implicaes para os Cidados Brasileiros O Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana e sua Implementao pelo Brasil A Evoluo do Papel do Brasil no Regime Internacional de Mudana Climtica e na Governabilidade Global Novo Regionalismo, Livre Comrcio e Proteo Ambiental: o Caso do Nafta Alianas e Coalizes no Ativismo Verde Transnacional
Llian Cristina Burlamaqui Duarte Cristina Inoue & Rafael Schleicher Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella Mariangela Rebu de Andrade Simes Eduardo Viola Tatiana Coutto Rafael Duarte Villa
Cena Internacional Revista de Anlise em Poltica Internacional Ano 6 Nmero 1 Jun 2004 ISSN 1518-1200
Cena Internacional um veculo dedicado ao debate cientfico sobre as relaes internacionais contemporneas
e sobre os desafios da insero internacional do Brasil. A Revista, que a primeira publicao digital inteiramente dedicada grande rea de relaes internacionais, publica artigos sobre Poltica e Economia Internacional, Histria, Teoria e Metodologia das Relaes Internacionais, Poltica Exterior do Brasil e dos pases do Cone Sul e Temas Globais (meio ambiente, direitos humanos, narcotrfico, empresas transnacionais, etc). As opinies expressas nos trabalhos veiculados em Cena Internacional so de responsabilidade exclusiva de seus autores. Cena Internacional uma publicao do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (IREL) e da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG/MRE), instituies que mantm em conjunto o projeto RelNet Site Brasileiro de Referncia em Relaes Internacionais, com o objetivo de constituir a comunidade brasileira de relaes internacionais com a oferta pblica e gratuita de servios de informao e de pesquisa. Os artigos publicados em Cena Internacional, bem como as edies completas da revista, esto disponveis para download, em formato PDF (Portable Document Format), gratuitamente, na seo Cena Internacional de RelNet Site Brasileiro de Referncia em Relaes Internacionais (http://www.relnet.com.br). 1999-2003 Instituto de Relaes Internacionais & Fundao Alexandre de Gusmo Todos os direitos reservados. As opinies expressas nos trabalhos publicados em Cena Internacional so de responsabilidade exclusiva de seus autores e no expressam as opinies da Universidade de Braslia e do seu Instituto de Relaes Internacionais ou do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil e da sua Fundao Alexandre de Gusmo.
Editor: Norma Breda dos Santos Conselho Editorial Amado Luiz Cervo, Domcio Proena Filho, Eduardo Viola, Flix Pena, Henrique Altemani de Oliveira, Marcos Costa Lima, Shiguenoli Myamoto, Tullo Vigevani Conselho Consultivo Alcides Costa Vaz, Ana Flvia Barros Platiau, Antnio Carlos Lessa, Antnio Jorge Ramalho da Rocha, Argemiro Procpio Filho, Carlos Pio, Eiiti Sato, Estevo Chaves Rezende Martins, Francisco Monteoliva Doratioto, Guy de Almeida, Janina Onuki, Joo Pontes Nogueira, Jos Flvio Sombra Saraiva, Letcia Pinheiro, Lincoln Bizzozero, Mrcio Pinto Garcia, Marco Cepik, Maria Helena de Castro Santos, Miriam Gomes Saraiva, Paulo Roberto de Almeida, Ricardo Ubiraci Sennes, Virglio Caixeta Arraes, Wolfgang Dpcke Correspondncia: Revista Cena Internacional Caixa Postal 04359 Braslia DF 70910-970 E-Mail: breda@unb.br Tel: (55)(61) 307 2426 Fax: (55)(61) 274 4117 Secretrio da Revista Cena Internacional: Fernando Zelner E-mail: breda@unb.br Capa e composio: Samuel Tabosa E-mail: samueltabosa@ig.com.br Como publicar trabalhos em Cena Internacional: So admitidos apenas textos inditos de professores, pesquisadores e profissionais atuando na grande rea de Relaes Internacionais. Os arquivos devem conter cerca de 25 laudas de 30 linhas de 65 toques, ou seja, 60 mil caracteres, geradas em editor de textos de uso universal. Os trabalhos podem ser escritos em portugus, ingls, francs ou espanhol e devem ser necessariamente acompanhadas de um resumo em portugus e abstract em ingls de at 90 palavras. A contribuio deve ser identificada e deve conter a vinculao institucional do autor. As notas, referncias e bibliografia devem observar as normas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. Enviar o arquivo para breda@unb.br indicando na linha subject Contribuio para Cena Internacional.
Cena Internacional
Ano 6
Nmero 1
Jun 2004
SUMRIO
ARTIGOS
A POLTICA AMBIENTAL INTERNACIONAL: UMA INTRODUO ........................ 4 Llian Cristina Burlamaqui Duarte CONHECIMENTO CIENTFICO E FORMAO DE REGIMES INTERNACIONAIS AMBIENTAIS: O CASO DO REGIME DE BIOSSEGURANA ..................................................................................................... 13 Cristina Inoue & Rafael Schleicher O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS ..............................................36 Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL ................................................................. 59 Mariangela Rebu de Andrade Simes A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL ......................... 82 Eduardo Viola NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA ................................................................................................. 106 Tatiana Coutto ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL ................127 Rafael Duarte Villa
A POLTICA AMBIENTAL INTERNACIONAL: UMA INTRODUO


Resumo
Este artigo tem como objetivo fornecer uma breve introduo poltica ambiental internacional. Aps um breve histrico, trata da importncia do movimento ambientalista, dos rumos da poltica internacional ambiental desde a dcada de 60 e dos desafios trazidos para a rea de relaes internacionais.
Llian Cristina Burlamaqui Duarte

Abstract
This article is a brief account about the international environmental politics. Anchored in a short historical overview, it deals with the importance of the environmental movement, the main issues and discussions in international environmental politics since the 60s, and the challenges the issue brought to International Relations.
retrocessos que permearam o processo de ratificao do Protocolo nos ltimos anos.1 Ao passo que alguns especialistas alegam que estamos vivendo um momento de curva descendente no movimento ambiental, caracterizado pela disperso do tema em vrias reas correlatas e afins, o que esvaziaria a fora das principais questes ambientais, h estudiosos que afirmam que jamais se viveu momento to auspicioso para a proteo do meio ambiente. Em todo o mundo, pases ricos e pobres vm adotando ou aperfeioando instituies e legislaes que salvaguardem princpios originados h mais de trinta anos na Conferncia de Estocolmo de 1972 (Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano). O conhecimento de que grupos humanos podem ter efeito deletrio sobre o meio ambiente antigo, e h relatos, em textos clssicos, sobre o desaparecimento de civilizaes que se dedicaram explorao continuada e desordenada de seus territrios.2 A partir do sculo XIX, e sob o impacto da Revoluo Industrial, sociedades europias, notadamente a inglesa, demonstram preocupao crescente com os efeitos da poluio e da degradao urbana na qualidade de vida dos cidados; alm disso, tratados visando explorao de recursos transfronteirios comeam a se multiplicar. na segunda metade do sculo XX,
Rev. Cena Int. 6 (1): 4-12 [jun 2004] * Mestre em Relaes Internacionais, IRI-PUC, Rio de Janeiro. Professora do Instituto Rio Branco.
Llian Cristina Burlamaqui Duarte*
Future historians may well be amazed by our distorted sense of proportion. How could intelligent beings seek to control a few unwanted species by a methods that contaminated the entire environment and brought the threat of disease and death even to their own kind? Rachel Carson, Silent Spring
A entrada em vigor do Protocolo de Quioto, no incio do ano de 2005, representa, simultaneamente, uma vitria do ambientalismo internacional e a exposio de suas atuais vulnerabilidades, pois j quase se perdia a esperana de que tal desfecho pudesse se produzir, tantas foram as dificuldades, contradies e


porm, que os problemas ambientais se tornam efetivamente globais, e passam a suscitar medidas governamentais e no governamentais, polticas, jurdicas, econmicas e educacionais em escala mundial.3 Interesses comuns, o carter transfronteirio e o estreito lao entre meio ambiente e questes scio-econmicas podem ser uma explicao plausvel para a rpida assimilao dos temas ambientais na agenda internacional, especialmente durante as dcadas de 80 e 90. Em primeiro lugar, alguns problemas s podem ser administrados por meio da cooperao entre todos os Estados do Sistema Internacional. Ou seja, a cooperao internacional ambiental pode ter lugar a partir de interesses comuns entre os Estados. Tal o caso do adelgaamento da camada de oznio e das mudanas climticas. Existem, ainda, os recursos globais comuns, como os oceanos, a atmosfera, o espao exterior e, para alguns, os recursos genticos. Em segundo lugar, existem problemas locais ou regionais que ultrapassam fronteiras tornando-se, dessa forma, transnacionais, como a chuva cida ou o depsito de certos materiais txicos em locais que sofrem a ao de foras naturais, como rios e ventos. Freqentemente, a ao concertada de grupos ambientalistas no governamentais, muitas vezes atuando fora da regio onde ocorre o problema, acaba por conferir visibilidade questo e inseri-la na agenda global. Pode ocorrer, ainda, que o mesmo problema se repita em diferentes localidades do planeta, o que provoca a busca de solues comuns e concertadas. Em terceiro lugar, os problemas ambientais e os dilemas scio-econmicos so indissociveis, como lembra o Relatrio Nosso futuro comum.4 A pobreza leva explorao excessiva dos recursos naturais, poluio, ao uso de tecnologias ultrapassadas. Paralelamente, a afluncia tambm implica a superexplorao dos recursos, a manuteno de padres de consumo insustentveis, a degradao ambiental resultante da riqueza. Na origem do ambientalismo global encontram-se movimentos e correntes de pensamento distintos que envolvem cincia, poltica e correntes filosficas de variados matizes.5 A conscincia de que fabulosos progressos cientficos podem causar dano em escala planetria tornou-se mais viva aps a Segunda Guerra Mundial, tanto em razo da inovao trazida pela bomba atmica, dispositivo capaz de efetivamente extinguir a existncia no planeta, quanto pela verificao de que avanos tcnicos e cientficos traziam conseqncias negativas indisputveis: a eroso dos solos, a destruio de habitas naturais, a degradao dos oceanos e das florestas tropicais, a devastao urbana. De um lado, o movimento pacifista se fortaleceu ao longo dos anos, inicialmente na Europa, mas espalhando-se rapidamente pelos demais pases. Do outro, os problemas ecolgicos decorrentes do desenvolvimento de tcnicas cientficas apareciam em diversas reas: na indstria, na agricultura, nas cidades. Os efeitos nefastos do uso de produtos qumicos para melhorar o rendimento agrcola foi denunciado no incio da dcada de 1960, por Rachel Carson, no livro Silent Spring, que provocou furor, mas tambm a transformao nas tcnicas de cultivo nos Estados Unidos.6 Na dcada de 1950, Londres e outras cidades


europias apresentavam ndices de poluio que provocavam graves doenas na populao e a contaminao hdrica na Europa atingia nveis alarmantes. Era tambm por meio da cincia que a degradao ambiental podia ser monitorada. O desenvolvimento de modernos computadores permitia a elaborao de modelos que cruzavam dados referentes industrializao, ao crescimento econmico dos pases, ao incremento populacional e aos recursos disponveis. Vrios relatrios foram elaborados a esse respeito, mas dois tiveram maior influncia na formulao de polticas: Limites ao Crescimento e Relatrio do Clube de Roma.7 Em ambos, as concluses coincidiam: a se continuar a explorao dos recursos e a industrializao em ritmo acelerado, em pouco tempo as fontes mundiais estariam esgotadas. Os autores desses estudos propunham, como soluo, reduzir drasticamente o crescimento econmico e a industrializao. Grupos dentro da comunidade cientfica, os chamados doomsayers, corroboravam a anlise e passaram a emitir previses apocalpticas sobre o planeta. No contexto do mundo da Guerra Fria, que vivenciava a descolonizao dos pases afro-asiticos e a nfase no desenvolvimento, a prpria ideologia da modernizao era objeto de barganha poltica nas relaes entre as superpotncias e os pases do Terceiro Mundo. Portanto, o sacrifcio preconizado, quanto conteno no uso de recursos para a industrializao e ao controle populacional, recairia necessariamente sobre os pases pobres. Entre estes, Brasil, China e ndia apresentavam ndices de crescimento mais alto e se tornaram objeto de debates quanto viabilidade dos modelos de desenvolvimento adotados. Concomitantemente, em todo o mundo, mas especialmente nos Estados Unidos, cresciam as lutas por direitos civis e polticos contra a segregao e pelos direitos das minorias e pelo fim da guerra no Vietn. O movimento da contracultura, que se disseminava velozmente, preconizava a interao com a natureza e rejeio aos padres materialistas de produo e consumo ocidentais; buscava, tambm, em pensadores como Thoreau e Rousseau, alm dos gurus orientais, a inspirao para novas formas de convvio e de organizao social. Esses movimentos, alm de outros de inspirao local e regional que convergiram para o ambientalismo, preparavam o terreno para as conferncias sobre temas ambientais. A realizao da Conferncia da Biosfera, em Paris, em 1968, teve carter primariamente cientfico e produziu prognstico bastante pessimista. Diferentes organismos das Naes Unidas diagnosticavam alteraes severas no meio ambiente global e propunham uma conferncia internacional para discutir o estado do planeta. A idia de reunir os Estados para discutir politicamente o meio ambiente foi-se fortalecendo, e a Assemblia Geral da ONU decidiu convocar nova Conferncia, a realizar-se em 1972. A Sucia ofereceu-se, ento, para sediar a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano. O legado da Conferncia de Estocolmo tem amplo espectro. Alm da conscientizao do pblico para a gravidade dos problemas ambientais, o encontro propiciou forte discusso sobre o aprofundamento das distncias entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento e gerou questionamentos sobre modelos de crescimento. Mas talvez seja


no campo da criao e fortalecimento das instituies que a Conferncia tenha produzido os maiores xitos. Os conferencistas produziram uma Declarao de Princpios e um Plano de Ao acerca de seis reas: desenvolvimento, aspectos educacionais, habitats humanos, poluio, administrao de recursos naturais e organizaes internacionais. Como conseqncia direta da Conferncia, foi criado o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, com a tarefa de coordenar as atividades das demais agncias da ONU pertinentes ao meio ambiente, facilitar as negociaes ambientais, ajudar no aprimoramento da capacidade institucional dos pases, auxiliar na formao de um consenso cientfico sobre problemas e possveis solues. Nos anos que se seguiram Conferncia de Estocolmo, muitos Estados procuraram adequar suas instituies e legislaes aos princpios e recomendaes acordados em 1972. Com isso, foram criados agncias e ministrios do meio ambiente que desempenham hoje forte papel na diplomacia ambiental global. Ademais, foram criadas, tambm, agncias de monitoramento global, que atuam em reas como a reduo da camada de oznio e degradao martima. Finalmente, as organizaes no-governamentais, que j possuam atuao relevante durante a Conferncia, teriam extraordinria expanso em nmero, atividades e eficcia nos anos subseqentes. Na dcada de 1980, o cenrio econmico indicava forte recesso global sucedendo-se a dois choques do petrleo. Paralelamente, no entanto, surgiam no horizonte novos e gravssimos problemas ambientais e alguns problemas antigos pareciam ter-se aprofundado. Logo no incio da dcada, surgiram denncias de que a camada de oznio havia-se adelgaado e mesmo rompido em algumas partes, formando extensas reas desguarnecidas s radiaes solares, condio que afetava fortemente os pases desenvolvidos, mais vulnerveis a doenas de pele e oftalmolgicas provocada pela incidncia de raios solares. Concomitantemente, comeavam a ser divulgadas ao pblico as pesquisas sobre o efeito estufa, que existe em condies naturais, mas tem sido exacerbado pela ao humana. O fenmeno corresponde, sinteticamente, elevao de temperaturas conseqentes ao aprisionamento de certos gases, sobretudo CO2, nas camadas inferiores da atmosfera. As altas temperaturas ocasionam alteraes nos padres da natureza, podendo gerar uma variedade de desastres: secas, inundaes, furaces, derretimento de geleiras e modificao de reas agricultveis. Os veres de intenso calor no hemisfrio Norte nos anos de 1988-89, levando inclusive a bitos, pareciam confirmar as mais sombrias predies cientficas. Em 1986, o vazamento da indstria qumica de Bhopal, na ndia, e o acidente com a usina russa de Chernobyl, cujas nefastas conseqncias so sentidas at hoje, evidenciaram a falta de transparncia dos governos para lidar com graves acidentes ambientais e a carncia de recursos e de preparo para lidar com os efeitos. Na Europa, as negociaes para combater os efeitos da chuva cida que, originando-se muitas vezes na Alemanha e nas pores centrais do continente, estendiam-se at a Escandinvia, se intensificaram. Com colapso do bloco socialista evidenciou-se, tambm, a degradao ambiental em no Leste Europeu resultante


da superexplorao dos recursos, alm das precrias condies de segurana de diversas instalaes nucleares. As negociaes sobre a movimentao transfronteiria de rejeitos txicos, juntamente com as queimadas na Amaznia, mobilizavam a opinio pblica. No primeiro caso, tratavase da necessidade de encontrar mecanismos seguros para dispor de material txico. No segundo caso, a idia de que o Brasil estaria destruindo o pulmo do mundo, provocou reaes fortssimas de organizaes no governamentais e de lderes polticos e chefes de governo, como Franois Mitterand e George Bush. No mbito da ONU, as crticas falta de integrao entre as vrias agncias e falta de eficcia dos programas ambientais em vigor levavam a demandas por um novo frum de discusso. Em 1983, as Naes Unidas convocaram uma comisso de especialistas, presidida pela norueguesa Gro Harlem Brundtland, para discutir o estado do meio ambiente do planeta e propor novos rumos para sua gesto. Em 1987, a Comisso produziu o Relatrio Nosso Futuro Comum (tambm conhecido como Relatrio Brundtland), que se tornou referncia para discusses sobre a temtica ecolgica, e consolidou a expresso desenvolvimento sustentvel, sntese para a consecuo do crescimento com conservao, e que leve em considerao os direitos de geraes futuras. Em 1988, na esteira do Relatrio Brundtland, a Assemblia Geral das Naes Unidas aprovou uma resoluo que determinava a realizao de uma conferncia sobre temas ambientais, para revisitar os avanos obtidos desde Estocolmo. A Resoluo 44/28, de dezembro de 1989, convoca a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMD) para o ms de junho de 1992, e o Brasil ofereceu o Rio de Janeiro como sede do encontro, o que foi aceito pelos membros da ONU. A agenda da reunio se compunha dos temas maior preocupao internacional que tinham maior visibilidade entre os meios de divulgao. A emisso dos gases que provocam o efeito estufa, o crescimento de espcies ameaadas de extino, a devastao das florestas e o combate desertificao e o financiamento das medidas para implementar as decises constituram o cerne das acaloradas discusses. A Conferncia da Terra, como ficou conhecida popularmente a reunio, transformouse em uma das maiores e mais bem sucedidas conferncias de cpula do mundo.8 Estiveram presentes praticamente todos chefes de Estado e de governo ento em exerccio. Ademais, o nmero de organizaes no governamentais presentes em um frum paralelo superou as expectativas, e os integrantes puderam participar de encontros intergovernamentais. Alm da Declarao do Rio, que apresenta 27 princpios gerais de atuao em meio ambiente e desenvolvimento, a Conferncia produziu a Conveno-Quadro sobre Mudanas Climticas (CQNUMC), a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), a Declarao de Princpios das Florestas e a Agenda 21, documento extenso que prope um programa de ao para o desenvolvimento sustentvel.


As convenes-quadro estabeleciam diretrizes bsicas e normas para ao, mas deveriam ser complementadas por acordos especficos, que tratariam dos aspectos mais complexos ou difceis de negociar. Assim que as negociaes para a elaborao do protocolo adicional Conveno sobre Mudanas Climticas iniciaram-se pouco tempo depois da Conferncia e tiveram comeo auspicioso. Os pases desenvolvidos preparam relatrios minuciosos sobre as emisses de gases-estufa e vrios encontros se sucederam at a finalizao do Protocolo de Quioto, em 1997. Segundo o Protocolo, os pases industrializados (Anexo I) deveriam reduzir suas emisses em pelo menos 5%, em relao aos nveis de 1990, entre 2008 e 2012 (Art. 3). Os Estados Unidos, responsveis por cerca de 25% da emisso de combustveis fsseis, seriam obrigados a fazer as maiores redues, devendo diminuir o consumo e intensificar os investimentos na busca de energias alternativas. O Protocolo determina compromissos vinculantes para que os pases industrializados reduzam as emisses de gases que produzem o efeito estufa, e os interesses conflitantes entre pases do Norte e do Sul ficam patentes na conduo do processo de ratificao, que tem como ausncia marcante os Estados Unidos. O processo se completou com a assinatura da Rssia no final de 2004. Quanto implementao da Agenda 21, as instituies criadas aps a Conferncia, como a Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel e a Agncia Ambiental Global, encarregada dos recursos financeiros, tiveram sucesso limitado. Mas pode-se contar como xito os Estados terem procurado elaborar e implementar planos de desenvolvimento sustentvel. O debate sobre temas ambientais, por sua vez, tem-se desenvolvido cada vez mais no contexto de instituies como a Organizao Mundial do Comrcio, e os vnculos entre comrcio e meio ambiente so hoje elemento corrente da agenda ambiental global. Os anos 1990 tornaram-se conhecidos como a dcada das Conferncias, pela esperana depositada no multilateralismo e pela consolidao da agenda social global: para citar apenas algumas, houve a Conferncia Mundial sobre a Criana, a Rio-92, a Conferncia de Viena sobre os Direitos Humanos, a Conferncia do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento, a Conferncia de Beijing sobre a Mulher, a Habitat-II. Por isso, acreditavase que finalmente o movimento ambiental teria o impulso e a fora necessrios para implementar programas acordados ao longo de vinte anos. As notcias sobre a recuperao parcial da camada de oznio e a reduo na velocidade das queimadas (para muitos, sobretudo um resultado da retrao econmica e no de polticas ambientais criteriosas) eram auspiciosas; entretanto, outros setores, como a mobilizao de recursos para os programas ambientais, ou as medidas para lidar com o aquecimento global, continuavam desassistidos. O discurso multilateral falhava no teste da prtica cotidiana. O aquecimento global continuou a ser um dos principais temas da agenda durante a dcada de 1990. A origem antropognica do fenmeno encontra-se bem definida, porm as controvrsias quanto velocidade de variao do aquecimento e seus efeitos sobre a economia e os ecossistemas permanecem, da a dificuldade de formular pactos com os quais os Estados se disponham a se comprometer.
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Os dilemas da cooperao seriam levados Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, convocada para Joanesburgo, na frica do Sul, entre agosto e setembro de 2002, com o objetivo de avaliar os progressos alcanados desde a ECO-92. Os encontros preparatrios revelavam o grau de divergncia entre os Estados sobre os rumos do desenvolvimento e dos modelos de proteo ambiental. Os interesses contrastantes agora se estendiam ao longo dos eixos Norte-Norte, Norte-Sul e Sul-Sul. Estados Unidos e Europa, por exemplo, posicionavam-se em plos distintos quanto ao aquecimento global. Entre os pases em desenvolvimento, havia divergncias sobre quais deveriam ser os assuntos da agenda, uma vez que os mais pobres queriam enfatizar a erradicao da pobreza e o aumento de desembolsos para projetos de saneamento; para pases em estgio mais avanado de desenvolvimento, no entanto, como o Brasil, o objetivo deveria ser examinar o cumprimento e a implementao dos acordos firmados, reavaliar os padres de consumo, incentivar o uso de energias renovveis e a transferncia de tecnologias e o fomento de programas e instituies ambientais. Efetivamente, a pobreza, os recursos energticos e a biodiversidade dominaram os debates nas principais mesas de discusso. Quinze pases, inclusive o Brasil, firmaram um acordo sobre megadiversidade, para garantir que as comunidades locais usufruam dos benefcios decorrentes da explorao de recursos naturais encontrados em seus territrios, o que foi considerado uma vitria significativa para os pases em desenvolvimento. A possibilidade de recuperao, at 2015, de reas comerciais pesqueiras foi outro ponto positivo da reunio. Porm, as propostas sobre a utilizao de recursos energticos renovveis, inclusive a proposta brasileira, sofreram forte oposio dos Estados Unidos e de pases do Oriente Mdio, e o texto final optou por declaraes vagas e de carter voluntrio, com nfase na diversificao de matrizes e na pesquisa de novas fontes energticas. Entre os temas que provocaram as maiores polmicas, a erradicao da misria no mundo gerou documento que prev a ampliao da ajuda aos pases pobres e a criao de um fundo de combate pobreza. O esprito do acordo que, at 2015, deve ser reduzido pela metade o nmero de pessoas no mundo sem acesso a saneamento bsico. Evidentemente, somente a forte vontade poltica e desembolsos de vulto podero proporcionar os resultados desejados no prazo proposto. A complicar ainda mais este propsito, o fenmeno do aquecimento global tem gerado prognsticos alarmantes sobre o avano da desertificao e sobre o grande nmero de refugiados ambientais, resultante de catstrofes diversas, e estimase que os prejuzos para os pases mais pobres so incalculveis. Em relao ao binmio comrcio e meio ambiente, a questo agrcola permanece como uma das arenas de confrontao, em que pases ricos e pobres se enfrentam em vrios fruns na Organizao Mundial do Comrcio, nas negociaes da Alca (rea de Livre Comrcio das Amricas) e tambm em Joanesburgo. Os subsdios para agricultura praticados pelos governos de pases ricos induzem a desigualdades crescentes entre o Norte e o Sul. A Cpula de Joanesburgo gerou, como documento-mestre, o Plano de Implementao, cuja viabilidade considerada duvidosa por muitos especialistas, em razo da nfase na

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erradicao da pobreza e do tom elevado e vago das declaraes. Embora a Conferncia tenha se encerrado sob certo clima de desencanto, o movimento ambiental global, em sua complexidade e extenso pode continuar a se fortalecer com a formao de regimes ambientais internacionais, os quais contemplam desde a formao da agenda at os estgios negociadores e a implementao de acordos e programas de conservao do meio ambiente. Os temas ambientais constituem, para as Relaes Internacionais, simultaneamente, a oportunidade de investigao sobre a aplicabilidade das diversas teorias e o campo de desafios para a conciliao de posies pertinentes soberania estatal e administrao de recursos globais, aos limites entre as esferas domstica e global e interao entre interesses e valores com vistas cooperao internacional. Esses sero alguns dos dilemas e questes que nortearo os artigos a seguir.
Notas
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Ver, por exemplo, as controversas ratificaes do Canad e da Rssia. CALDWELL, Lynton & BARTLETT, Robert (Eds.) Environmental Policy: Transnational Issues and National Trends. Wesport: Quorum Books, 1997. HAAS, P. M.; Keohane, R. & Levy M. (eds.). Institutions for the Earth: Sources of Effective Environmental Action. Londres: MIT Press, 1993. COMISSO MUNDIAL DE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO (CMMAD). Nosso Futuro Comum. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1988. Ver, a respeito, VOGLER, J. & IMBER, M. (eds.). The Environment and International Relations. Londres: Routledge, 1996; e BLOWERS, A. & GLASBERGEN, P. (eds.). Environmental Policy in an International Context. John Wiley Professio,1996.
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CARSON, Rachel L. Silent Spring. Greenwhich: Fawcett, 1962. MEADOWS, Donella H. Limits to Growth: a Report for the Club of Romes Project on the Predicament of Mankind. London: Pan Books, 1974. Contudo, a avaliao dos resultados da CNUMD controversa, pois h diversos autores que os avaliam como acordos polticos vagos e de difcil implementao. Alm disto, os principais fruns e decises na CNMUD foram restritos aos Estados. Ver como crtica, por exemplo: PRINCEN, Thomas & FINGER, Matthias. Environmental NGOs and World Politics: Linking the Local and the Global. London: Routledge, 1994.
Bibliografia
BLOWERS, A. & GLASBERGEN, P. (eds.). Environmental Policy in an International Context. John Wiley Professio,1996. CALDWELL, Lynton & BARTLETT, Robert (Eds.) Environmental Policy: Transnational Issues and National Trends. Wesport: Quorum Books, 1997. CARSON, Rachel L. Silent Spring. Greenwhich: Fawcett, 1962.
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COMISSO MUNDIAL DE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO (CMMAD). Nosso Futuro Comum. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1988. HAAS, P M.; Keohane, R. & Levy M. (eds.). Institutions for the Earth: Sources of Effective Environmental . Action. Londres: MIT Press, 1993. MEADOWS, Donella H. Limits to Growth: a Report for the Club of Romes Project on the Predicament of Mankind. London: Pan Books, 1974. PRINCEN, Thomas & FINGER, Matthias. Environmental NGOs and World Politics: Linking the Local and the Global. London: Routledge, 1994. VOGLER, J. & IMBER, M. (eds.). The Environment and International Relations. Londres: Routledge, 1996.
CONHECIMENTO CIENTFICO E FORMAO DE REGIMES INTERNACIONAIS AMBIENTAIS: O CASO DO REGIME DE BIOSSEGURANA

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Resumo
Este artigo tem como objetivo demonstrar a insuficincia das tradicionais abordagens de regimes internacionais para explicar a dinmica da formao do regime internacional de biossegurana. A partir da caracterizao do conflito entre cientificismo e precauo no seio do regime de biossegurana, prope-se trs caminhos pelos quais a teoria de regimes internacionais poderia se desenvolver: explorar a dinmica entre poder e tcnica, a relao agente-estrutura e questes metodolgicas.

Cristina Inoue & Rafael Schleicher
para o Meio Ambiente (PNUMA) e a Organizao Meteorolgica Mundial (OMM) chamarem ateno para o fato de que os clorofluocarbonetos (CFCs) destruam o oznio troposfrico (O3) que protege a Terra da radiao ultravioleta. Alarme dado, a falta de informaes e anlises cientficas foram fatores centrais de barganha tanto na negociao dos princpios que nortearam a Conveno de Viena quanto naquela que caracterizou o ambiente de aprovao
Rev. Cena Int. 6 (1): 13-35 [jun 2004] * Cristina Inoue professora do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia. Rafael Schleicher mestrando em Relaes Internacionais na Universidade de Braslia. Os autores gostariam de agradecer a professora Norma Breda dos Santos pelos excelentes comentrios e sugestes, sem os quais o artigo jamais alcanaria esta forma final.
Cristina Inoue Rafael Schleicher*
Introduo
comum encontrar anlises que partem do pressuposto de que os regimes internacionais ambientais so construdos a partir de evidncias cientficas. Entretanto, esse pressuposto contm trs problemas. O primeiro uma definio inadequada de cincia e do mtodo cientfico. A segunda uma crena infundada na separao entre pesquisador e objeto de anlise, e ainda entre agente e estrutura. Finalmente, quando considerados dessa forma, poder e tcnica aparecem enclausurados, o que dificilmente ocorreria na realidade. Pode-se pensar em dois bons exemplos do pressuposto de que os regimes internacionais ambientais poderiam ser construdos a partir de evidncias cientficas. O primeiro deles, diz respeito Conveno de Viena para a Proteo da Camada de Oznio (1985), construda e negociada aps o Programa das Naes Unidas
Abstract
This article aims to show the insufficiency of traditional approaches to international regimes based on the analysis of the international regime on biosafety. Characterizing the biosafety regime negotiation process as a conflict between scientificism and precaution, the article sheds light on three alternative routes to the theory of international regimes: explore the relationship between power and knowledge, consider the issue of agency and discuss the validation of the method.
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do Protocolo de Montreal (1987).1 O regime internacional de proteo camada de oznio ganharia fora somente depois que cientistas britnicos caracterizaram o ozone hole na Antrtica e que o Ozone Trends Panel (um grupo que reuniu os maiores especialistas no assunto) demonstrou uma reduo de 3% na camada de oznio no hemisfrio Norte entre 1969-1986.2 Em moldes similares, construiu-se e desenvolveu-se o regime internacional de mudana climtica. De fato, muitas das discusses desde a adoo da Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC) se basearam nas descobertas contidas nos Trs Relatrios de Avaliao (1990, 1996 e 2001) do Painel Intergovernamental de Mudana do Clima (IPCC, em ingls), e muitas controvrsias ainda persistem.3 A cincia, ou melhor, est no centro das discusses sobre mudana do clima,4 tanto no que concerne o estabelecimento dos compromissos na CQNUMC e em seu protocolo adicional (Protocolo de Quioto), quanto o desenvolvimento de estratgias de mitigao e adaptao nas muitas reas temticas em discusso das Conferncias das Partes (COP) e no rgo Subsidirio para Conselho Cientfico e Tecnolgico (SBSTA, em ingls). Portanto, primeira vista, pareceria uma caracterstica dos regimes internacionais ambientais serem construdos sob slidas evidncias cientficas, sendo que a formao desses regimes seguiriam a lgica apontada por Kingdom: Os polticos voltam-se para aquela comunidade [dos cientistas] em razo do que poderia ser relevante para as suas preocupaes e do que poderia revelar-se como solues para os seus problemas.5 Ou seja, a cincia forneceria as solues tcnicas necessrias e os tomadores de deciso forneceriam o conhecimento poltico para a formao dos regimes internacionais ambientais. Entretanto, como frisado anteriormente, tal constatao sintetiza o problema da relao entre conhecimento cientfico e regimes internacionais ambientais de uma forma incompleta, pois: (a) h uma tendncia de se superpor a tcnica em relao distribuio de poder ou desconsiderar a prpria tcnica como uma forma de poder; (b) o conhecimento cientfico ou tcnico abordado dentro de uma lgica de progresso, de um projeto iluminista da razo, ou seja, ao mesmo tempo tratado como uma verdade e como objetivo da reflexo humana; (c) a abordagem no d luz a interao entre objeto e sujeito nas cincias sociais, o carter recursivo apontado por Giddens.6 Sustentado pela construo do arcabouo terico resultante da discusso acerca da formao dos regimes internacionais, prope-se neste estudo uma anlise da formao do Regime Internacional de Biossegurana a partir das negociaes do protocolo complementar Conveno da Biodiversidade (1992), o denominado Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana (2000). Contudo, tenta-se demonstrar a insuficincia das perspectivas tericas neorealistas ou neoinstitucionalistas, que partem da definio clssica de Regimes Internacionais para explicar a formao do Regime de Biossegurana. A pergunta que permeia a presente anlise seria: como o conhecimento cientfico afeta a formao dos regimes internacionais ambientais?

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Este estudo tem, portanto, dois objetivos centrais. O primeiro mostrar que o conflito no seio da negociao do Protocolo de Biossegurana mais do que um litgio comercial. Parece ser, de fato, um choque entre duas vises diferentes de progresso inseridas em uma nica civilizao.7 O segundo apontar aps demonstrada a insuficincia da teoria clssica de Regimes Internacionais e analisado o caso da formao do regime internacional de biossegurana alguns caminhos pelos quais a idia de regimes poderia caminhar: i) relaes entre conhecimento e poder (poltica); ii) carter mutuamente constitutivo entre agente e conhecimento cientfico, ou seja, a interatividade entre objeto e sujeito e as relaes agenteestrutura; iii) o conflito epistemolgico representado por posturas intersubjetivas distintas dos atores relevantes no processo de negociao, sintetizado pelos debates postivismo versus interpretao e cientificismo versus precauo. Finalmente, o artigo aponta que trs razes relacionadas ao conhecimento cientfico so fundamentais para entender a dinmica que marcou a formao do Regime Internacional de Biossegurana: o conflito transatlntico entre Estados Unidos e Unio Europia. Ou ainda, um conflito entre o Cientificismo e a Precauo. Entretanto, deve-se notar que no est sendo afirmado que o contencioso comercial entre Estados Unidos e Unio Europia deixa de ser uma dimenso importante e prtica do conflito entre cientificismo e precauo. O que se busca aqui dar luz a um conflito intersubjetivo que pode se refletir no regime internacional de comrcio.
1. A teoria de regimes internacionais

No incio da dcada de 1970, aps a definio da abordagem neorealista, vrios estudiosos do campo das Relaes Internacionais comearam a se questionar sobre os efeitos da estrutura anrquica do sistema internacional e constataram que, apesar dessa estrutura carecer de autoridade central, o Estados pareciam estar imiscudos em uma rede institucional em um sentido mais amplo, de regras implcitas e explcitas que contribuam para a modificao do comportamento estatal e eventualmente sua convergncia com o comportamento dos demais.8 Neste sentido,
a anlise de regimes tentou preencher uma lacuna definindo um foco que no fosse nem amplo como estrutura internacional nem to estreito como o estudo das organizaes internacionais. Os analistas de regimes levaram em conta que os padres da ao estatal so influenciados por normas, mas que esse comportamento guiado por normas era totalmente consistente com a busca dos interesses nacionais. Portanto, a literatura sobre regimes pode ser vista como uma experincia no sentido de conciliar as tradies realista e idealista.9
Assim, o surgimento de diversas perspectivas tericas sobre regimes internacionais sintetizadas em International Regimes, de Stephen Krasner, antes de tudo um esforo de sntese entre o neorealismo e o neoinstitucionalismo, (embora alguns artigos, como os de Puchala & Hopkins e Ruggie, apontem para o carter intersubjetivo dos regimes). A ironia
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est no fato de que o conceito, ou melhor, o surgimento da discusso sobre regimes iniciouse em um artigo de John Gerard Ruggie sobre as respostas internacionais tecnologia, em 1975,10 em volume especial da prpria International Organization.11 Ruggie considerado um crtico tanto do neorealismo como do neoinstitucionalismo por apontar a proximidade metodolgica de ambas as perspectivas e por trazer questionamentos epistemolgicos forma como essas perspectivas tratam os regimes internacionais: como uma realidade objetiva percebida pelos atores e como tal fator de constrangimento ou de incentivo. Regimes internacionais so, de acordo com a definio proposta por Krasner, princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso em torno das quais as expectativas dos atores convergem em determinada rea temtica.12 Ou seja, os regimes internacionais seriam meios e esta construo conceitual proposta por Krasner tem, portanto, o status de varivel interveniente. Em outras palavras: os regimes fazem a mediao entre variveis causais e o comportamento do Estado. Ainda que os vrios autores tomem caminhos diferentes (coordenao funcional no sentido de que os regimes so criados para cumprirem determinado fim ou comportamento continuado ao longo do tempo), a importncia dos regimes como objeto de estudo parece inquestionvel em International Regimes.13 Stephan Haggard e Beth Simmons consideram que existem quatro abordagens diferentes na teoria de regimes internacionais: i) estrutural, ii) estratgica ou teoria dos jogos, iii) funcional e iv) cognitiva. Se for entendido luz do terceiro debate das Relaes Inernacionais (Neo-Realismo & Neo-institucionalismo), o estruturalismo corresponderia ao realismo, as abordagens de teoria dos jogos e funcionalismo seriam um meio termo entre o realismo e liberalismo e, por fim, o cognitivismo seria um ponto fora do contnuo do debate da Teoria de Relaes Internacionais (TRI) na dcada de 1980. O estruturalismo, sob o rtulo da teoria da estabilidade hegemnica14, pressupe que um sistema internacional aberto mais provvel de ocorrer quando existe uma s potncia dominante no sistema econmico internacional.15 Ou seja, por meio de uma ontologia realista os Estados so os principais atores das Relaes Internacionais e a distribuio de poder hegemnico d a tnica do sistema internacional a teoria da estabilidade hegemnica postulou que um sistema econmico aberto mais interessante para um hegemon e que ele tem capacidade de prover a estrutura necessria para tal fim (bens pblicos, estabilidade financeira, etc). De tal argumento se conclui que a existncia e eficcia dos regimes internacionais estariam diretamente vinculados existncia de um hegemon. Naturalmente, se a hegemonia declina tambm se enfraqueceriam os regimes. Interessante neste caso o exemplo da OTAN no ps-Guerra Fria, organizao que continuou a existir independentemente da bipolaridade. Tal caso, assim como a permanncia dos regimes estabelecidos em Bretton Woods, evidencia as falhas da teoria de estabilidade hegemnica. Essa discusso foi avanada por Keohane.16

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Se a teoria de estabilidade hegemnica no foi capaz de explicar o caso da OTAN, uma hiptese muito valiosa foi avanada pela mesma teoria funcionalista exposta por Keohane: os incentivos trazidos pelos regimes internacionais (reduo dos custos de transao e acesso informao, basicamente) fazem com que eles sejam perenes. Alm disto, os custos de criar outros regimes internacionais seriam mais altos em comparao com os custos de modificar aqueles j existentes. Assim, o funcionalismo avanou tanto uma justificativa para a continuidade dos regimes internacionais quanto uma hiptese instigante acerca do papel das instituies internacionais na modificao dos interesses e percepes estatais. A obra funcionalista mais conhecida After Hegemony de Robert Keohane. No livro, Robert Keohane busca estudar (...) como a cooperao foi, e pode ser, organizada na economia poltica mundial quando interesses comuns existem. (...) pode a cooperao ocorrer sem hegemonia, caso sim, como?17 Alm dos insights j mencionados, After Hegemony traz uma importante idia: que a cooperao entre Estados no depende somente de interesses compartilhados, mas emerge de um padro de discrdia ou da discrdia potencial e no da harmonia. A cooperao definida como ajustes mtuos ao invs de uma situao em que interesses comuns superam os conflitantes.18 Na mesma linha de pesquisa por que e como os Estados cooperam em contextos anrquicos , a teoria da escolha racional, conhecida tambm como teoria dos jogos, explica sob quais condies o comportamento cooperativo emerge. Essencialmente, o modelo utilizado o do dilema do prisioneiro, tambm intitulado dilema da confiana. Considerando os Estados como atores racionais, egostas e maximizadores de utilidade, o dilema do prisioneiro demonstra como a busca do interesse individual leva a um resultado subtimo para o grupo. Nessa situao, os regimes internacionais surgiriam para coordenar o comportamento dos atores, diminuindo a discrdia e incrementando a cooperao.19 Entretanto, a maior crtica a estes modelos que so tipos ideais, ou modelos para laboratrio, uma vez que pressupem as preferncias dos atores como dadas e que estes no interagem ao longo do processo.20 Por fim, h a abordagem construtivista de regimes internacionais, essencialmente desenvolvida por Ruggie e Kratochwil.21 Para eles, a teoria de regimes internacionais, essencialmente a definio proposta por Krasner,22 padece de vrios males. O primeiro que h uma confuso entre ontologia e epistemologia, uma vez que o mtodo positivista utilizado no capaz de apreender o carter intersubjetivo no qual o conceito de Regime Internacional apoiado. Ou seja, dar nfase idia de expectativa na elaborao do conceito de regimes internacionais um problema para uma abordagem positivista ou cientificista. Outra crtica diz respeito s Normas e s Regras como variveis explicativas do comportamento estatal. As normas seriam guias de conduta cuja violao no implica em sua refutao. Por fim, Ruggie e Kratochwil retomam o problema da epistemologia versus ontologia para demonstrar que agente e estrutura constituem-se mutuamente.
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Caberia ento a pergunta: a dinmica que leva formao dos regimes internacionais ambientais distinta das demais? Martin List e Volker Rittberger sintetizam bem esta questo:
Este impacto da ao humana no ambiente natural baseada em mecanismos fsicos causais e no pode per se constitui um problema poltico (nem um problema poltico internacional), mesmo se o comportamento humano uma atividade social (como a produo). Na medida em que, entretanto, o comportamento humano afetado, seja ele parte do sistema ecolgico em questo ou porque eles esto preocupados com o seu estado, ao problema ecolgico dado seu significado social.23
Entretanto, dizer que os regimes ambientais so distintos dos demais porque o objeto de negociao, o problema ambiental, pertence, inicialmente, ecologia no ajuda em sua categorizao uma vez que: i) uniformiza o impacto do problema entre todos os atores; ii) se, em tese, um regime internacional ambiental construdo por atores com o objetivo de resolver o problema ambiental, ento
Porque os atores na sociedade internacional tem sucesso em formar arranjos institucionais ou regimes para responder alguns problemas transfronteirios, mas falham em faz-lo em conexo com outros problemas aparentemente similares?24
O prprio Oran Young, embora sem discutir o por que, revela, quando trata de sua abordagem de Institutional Bargaining para a formao de regimes internacionais, que Os regimes para os recursos naturais e meio ambiente no se diferem, em tese, de qualquer outros regimes internacionais em nenhuma forma fundamental (...).25 A afirmao de Young faz sentido caso se considere que os regimes internacionais so arranjos institucionais destinados administrao da interdependncia global. Nesse sentido, os objetivos para a criao de um regime internacional de comrcio e outro de mudana global do clima so semelhantes, embora as motivaes, ou expectativas para relembrar a leitura de Ruggie feita a partir da definio de Krasner acima sejam diferentes (crena nos benefcios do livre comrcio versus amenizao do impacto do homem no clima global, por exemplo). Portanto, aparentemente no h diferena se o objetivo inicial que compeliu os atores negociao do regime pertence a diferentes reas temticas. Em primeiro lugar, a formao dos regimes depende do grau de politizao ou de presena do tema na agenda internacional, conforme ocorreu com os temas ambientais em geral no perodo que compreende a publicao do Relatrio Brundtland e as negociaes levadas a cabo durante a Conferncia das Naes Unidas para Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), em 1992. Em segundo lugar, o que realmente caracteriza os regimes, segundo a interpretao de Kratochwil e Ruggie para a definio de Krasner, so as expectativas convergentes entre os atores que viro ou no a se tornar tratados ou organismos internacionais, constituindo solues para um problema ambiental especfico.

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Assim, a existncia de um problema comum no implica em interesses e expectativas comuns. Nesta matria, Arthur Stein lembra que os regimes internacionais poderiam surgir tambm devido a um sentimento compartilhado de averso, no somente pela existncia de interesses comuns.26 Robert Keohane tambm levanta esta questo quando lembra que um regime internacional poderia surgir mesmo em contextos de discrdia entre as partes sobre a matria em negociao.27 Portanto, a formao de um regime internacional ambiental no depende somente da existncia de um problema ambiental, mas principalmente da convergncia e coordenao das expectativas dos atores em relao a ele.
2. A formao do regime internacional de biossegurana

2.1. Antecedentes
O Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana um instrumento jurdico negociado no mbito da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), de acordo com o Artigo 19 (3) desta.28 Quando as negociaes para a CDB e a Agenda 21 foram iniciadas em 1990 a questo dos riscos oriundos do manuseio e transporte de Organismos Vivos Modificados (OVMs)29 era em grande medida uma preocupao dos pases em desenvolvimento. Nesse sentido, afirma Abby Munson que Os pases em desenvolvimento, em geral, estavam ansiosos para ver um instrumento jurdico vinculante emergir destas negociaes, que os protegeria de se tornar reas de teste para experimentos perigosos.30 J havia ocorrido, por exemplo, no episdio do teste de vacinas modificadas geneticamente na Argentina (1986) por um instituto de pesquisa norte-americano.31 De fato, a biossegurana era um tema relativamente distante da maioria dos pases tanto no perodo de negociao da CDB (1990-1992) quanto no incio do processo negociador que culminaria no Protocolo de Biossegurana (1996-2000). Na Comunidade Econmica Europia (CEE), as primeiras diretrizes comunitrias sobre a matria datam de 1990 (diretivas 90/219/EEC, que trata de OVM para fins de pesquisa, e 90/220/EEC, que lida com liberaes intencionais para comrcio e pesquisa, e o regulamento da CEE 258/97, sobre rotulagem). O Brasil, por intermdio da Lei No 8.974, de 5 de Janeiro de 1995, era um dos raros pases que tinham uma legislao relativamente completa sobre biossegurana quando do incio das discusses sobre o Protocolo. Nesse contexto, era natural que a maioria dos pases e blocos negociadores fossem a favor da negociao de um protocolo que regulasse o trnsito de OVMs. Ou seja, a lgica da existncia de um protocolo de biossegurana foi desde o comeo sustentada pela idia de precauo32, evidenciado pela inexistncia de legislao pertinente na maioria dos pases. Abby Munson, escrevendo em 1995, ressalta tal fato ao analisar a posio de diversos pases e o contedo do relatrio oriundo dos trabalhos do UNEP Experts Pannel IV. Entretanto, Munson rejeitava a viso clssica da Anlise de Risco33 recomendada por este relatrio, em favor de uma abordagem crtica, ou seja,
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Talvez o corolrio mais importante da viso crtica do debate de risco, entretanto, envolva a clara necessidade de aplicar mais eficientemente o princpio da precauo onde a biossegurana considerada (...) envolver mais abertura nas avaliaes cientficas no que concerne a ignorncia e a indeterminao.34
O que Munson no imaginava naquele momento era que tal controvrsia se tornaria justamente o cerne das discusses sobre o Protocolo de Biossegurana.
2.2. A negociao do Protocolo de Cartagena

Na opinio do professor Robert Falkner, o cerne da negociao do Protocolo de Biossegurana tambm foi
(...) o conflito tambm foi entre a insistncia da abordagem precaucionria da UE em regular os OGMs no meio ambiente que levariam em considerao perigos ambientais potenciais trazidos pelos OGMs, e os mtodos cientficos de avaliao do risco em voga nos Estados Unidos.35
Todavia, quais foram os grupos que se agregaram em torno dessa questo? Qual foi a dinmica do processo de negociao que culminou no Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana? Houve outros temas de importncia nas negociaes? Os movimentos em direo a Cartagena iniciaram-se durante a primeira Conferncia das Partes da CDB (COP-1), realizada em Nassau, 1994. Nessa reunio, decidiu-se criar um Open-Ended Ad Hoc Group of Experts on Biosafety, que se reuniu em julho de 1995 e viria a produzir um relatrio que serviria de modelo para as primeiras discusses sobre o Protocolo de Biossegurana na segunda Conferncia das Partes da CDB, em Jacarta, 1995. Nessa mesma conferncia as Partes da CDB decidiram estabelecer um Open-Ended Ad Hoc Working Group on Biosafety (BSWG) de forma a elaborar e refinar as necessidades, modalidades e demais especificidades do Protocolo de Biossegurana. As negociaes para o Protocolo de Cartagena se estenderam por seis reunies da BSWG (1996-1999), uma Reunio Extraordinria da quarta Conferncia das Partes da CDB ExCOP (Eslovquia, 1999), uma reunio do escritrio da COP em Genebra (maio de 1999), consultas informais em Viena (setembro de 1999), uma seo resumida da ExCOP para adoo do Protocolo de Cartagena (Montreal, 2000), e os nove dias de negociao at a adoo definitiva do Protocolo de Biossegurana em 29 de Janeiro de 2000. Cosbey e Burgiel separam em quatro os temas que foram objeto de controvrsia e extenso debate entre as partes: i) Escopo do Protocolo; ii) Cincia e Precauo; iii) Relao com outros acordos internacionais, especialmente aqueles relacionados a OMC; iv) Questes de responsabilidade e reparao de dano (liability, redress, responsibility).36 Gupta tambm prope uma categorizao em dois temas que sintetiza os quatro temas propostos por Cosbey

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e Burgiel: i) Categorias de OVMs a serem cobertas pelo Protocolo, ii) Controle das transferncias de OVMs entre as Partes. Resumidamente, Escopo e Controle. A categorizao feita por Gupta permite analisar os interesses dos trs grupos negociadores eventualmente identificados pelos analistas: o Grupo de Miami (Argentina, Austrlia, Canad, Chile, Estados Unidos, e Uruguai), o Like-Minded Group (G77+China) e a Unio Europia.37 Em relao ao Escopo do Protocolo, o Relatrio Preliminar da ExCOP propunha a incluso de todos os OVMs, exceto aqueles listados pelas partes como ambientalmente seguros, em trnsito, para uso contido, e os frmacos.38 De fato, o desenho final do Protocolo respondeu exatamente ao acordado na ExCOP. Apesar de haver meno a trs categorias de OVMs alm daqueles destinados introduo direta no meio ambiente39, os procedimentos para eles no esto no mbito do mecanismo regulatrio do Protocolo, o Advanced Informed Agreement (AIA). Nos casos dos FFPs e outros Derivados de OVMs, o Artigo 11 do Protocolo estabelece que deve haver uma notificao Biossafety Clearing House40 com informaes bsicas contidas no Anexo II. J para os OVMs em trnsito e para o uso contido no h procedimento padro estabelecido pelo Protocolo. H que se explicar, ento, a lgica regulatria traduzida no Advanced Informed Agreement. Sucintamente, o AIA um mecanismo inovador que permite parte importadora recusar o movimento transfronteirio dos OVMs regulados pelo Protocolo com base em um sistema de avaliao de risco delineado no Artigo 15 e no Anexo III do Protocolo de Biossegurana. Alm disso, a Parte importadora pode transferir o nus da prova para a Parte exportadora, ou seja, a Parte importadora (...) pode requerer que recaia sob o exportador a avaliao de risco, e ainda O custo da avaliao de risco deve ser trazida pela Parte notificadora se a Parte importadora assim quiser. 41 Assim, o nus pode recair integralmente sobre a parte exportadora. Em relao aos interesses das partes e o desenho final do Protocolo, o Grupo LikeMinded no conseguiu introduzir os FFPs e os Derivados no AIA e falhou em definir e alcanar seus interesses, o que leva alguns autores a questionar o grau de coeso do G77+China.42 O Grupo de Miami, basicamente de produtores e exportadores de OVMs, no conseguiu excluir os Derivados/FFPs do Protocolo. Entretanto, este grupo pde negociar um mecanismo alternativo de notificao no caso de FFPs e Derivados de OVMs, conforme mencionado acima, e impedir uma referncia explcita ao Princpio da Precauo no Protocolo de Biossegurana em clusulas preambulatrias. O Princpio da Precauo aparece no Protocolo como uma possibilidade dentro dos Procedimentos de Deciso delineados no Artigo 10. A Unio Europia alcanou em grande medida seus objetivos iniciais. A sistematizao completa das posies iniciais destes trs grupos em relao ao Escopo e natureza dos mecanismos de Controle presentes no Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana em comparao ao desenho final deste Tratado est na Tabela 1 a seguir.
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Tabela 1 Grupos negociadores versus Escopo e Grau de Controle no Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana
Escopoi Direto Miami UE Like-Minded Resultado X X X X (X) X (X) FFPs Uso Contido X X X (X) (X) X (X) X X X X X Trnsito Derivados Frmacos Forte Controleii Mdio Fraco X
Legenda: X = Includo no Protocolo; (X) = Includo no Protocolo, mas fora do AIA. i Baseado em GUPTA, Aarti. Governing trade in Genetically Modified Organisms: The Cartagena Protocol on Biosafety, Environment, Maio, 2000, p. 28. ii Baseado em GUIMARES, Gabriela. O pluralismo na formao do interesse brasileiro em biossegurana. Braslia: Dissertao de Mestrado apresentada ao Departamento de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia. Orientador, 2002, p. 66.
2.3. Interpretando a formao do Regime Internacional de Biossegurana

Qual a concluso a que se chega a partir da correlao entre os parmetros Escopo e Controle versus Grupos Negociadores e Resultado Final do Protocolo? A Teoria de Regimes Internacionais poderia ajudar a entender a dinmica da formao do Regime de Biossegurana a partir da existncia de expectativas convergentes entre os grupos negociadores, ou seja, levando em considerao a necessidade de regulao dos movimentos transfronteirios de OVMs. Contudo, quando o analista observa atentamente o processo de negociao do Protocolo como o exposto acima, depara-se com um problema que transcende a teoria clssica de Regimes Internacionais encerrada na definio de Krasner: se as expectativas convergentes em relao a normas, regras, princpios e procedimentos de tomada de deciso entre os atores so o principal fator que define a formao de um regime internacional, ento como entender a existncia de um forte desentendimento intersubjetivo na formao do Regime de Biossegurana? De forma mais clara: como compreender a formao de um regime internacional quando as expectativas dos atores divergem em uma questo que antecedente formao do prprio regime, ou seja, entre dois projetos distintos de progresso: um cientificista e outro precaucionrio?43 O que est sendo avanado que em ambos os parmetros de Escopo e de Controle pode-se enxergar um conflito transatlntico entre cientificismo (Estados Unidos) e precauo (Unio Europia) no tocante a um suposto projeto de progresso humano. Na questo de Escopo o problema relativo incluso ou excluso de categorias especficas de OVMs corresponde a criao ou no de supostos entraves a livre circulao de bens. Em relao

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ao Controle, o conflito entre cientificismo e precauo se torna mais claro por trs razes. A primeira relaciona-se ao fato de que os interesses do Grupo de Miami, liderado pelos Estados Unidos, que o maior produtor mundial de OVMs, referem-se exclusivamente a livre circulao de bens. Em segundo lugar, constata-se que a postura crtica da UE a esse projeto de progresso tem suas razes nas sucessivas crises alimentares e sanitrias que ocorreram na Europa (como a da Vaca Louca, por exemplo), criando um comportamento geral de averso ao risco.44 Finalmente, em terceiro lugar, h que mencionar que o G77+China, o cerne do Like-Minded, em rarssimas ocasies foi um grupo coeso ou uniforme e que a posio radicalmente precaucionria deste grupo foi em larga escala resultado do desconhecimento, da falta de informao e conseqentemente desregulao domstica acerca dos OVMs. Assim, enquanto a postura crtica da UE relacionava-se averso da opinio pblica aos potenciais riscos dos OVMs, grande parte do grupo Like-Minded viu no Protocolo de Cartagena apenas uma oportunidade de regular o comrcio de OVMs internacional e domesticamente. Uma exceo a esta constatao o caso do Brasil, que j possua legislao pertinente quando do incio das negociaes do Protocolo, mas teve atuao limitada devido a discordncias de poltica domstica, conforme demonstrado por Guimares.45 Portanto, neste estudo, o grupo Like-Minded ser considerado como um coadjuvante do conflito transatlntico entre UE e Estados Unidos. A partir da exposio do conflito que caracterizou a formao do Regime de Biossegurana (cientificismo versus precauo), sero explorados trs caminhos pelos quais a Teoria de Regimes Internacionais poderia se desenvolver: i) relaes entre conhecimento e poder (poltica); ii) carter mutuamente constitutivo entre agente e conhecimento cientfico, ou seja, a interatividade entre objeto e sujeito e as relaes agente-estrutura; iii) o conflito epistemolgico representado por posturas intersubjetivas distintas dos atores relevantes na processo de negociao, sintetizado pelos debates positivismo vs interpretao e cientificismo versus precauo.
3. Cientificismo versus precauo: A normalidade do progresso

Em 20 de maio de 1961, Michel Foucault defendia sua tese na Sorbonne, Paris, sob o ttulo de A Histria da loucura. Uma entre as diversas leituras possveis da tese aquela calcada em duas dicotomias: objeto versus sujeito e normalidade versus loucura. Foucault examina a suposta separao entre sujeito e objeto da psicanlise, ou entre a loucura e o louco, a partir de uma diviso temporal em Barroco, Clssico e Moderno. Foucault indica que a loucura como objeto atemporal da psicanlise uma caracterstica prpria do perodo Moderno. Ou seja, que a loucura passou a ser entendida na modernidade como uma desrazo, como um desvio da normalidade. Nas palavras de Foucault,
A loucura se torna uma forma relativa a razo. Ou melhor, razo e loucura entram em uma relao perpetuamente reversvel que faz que toda loucura tenha a sua razo que a julga e domina, e toda razo tenha sua loucura na qual encontra sua verdade derrisria.46
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Resumidamente, o louco seria o homem que escolhe a irracionalidade. A seguir, Foucault procede anlise da normalidade a partir da idia de Medo, como um temor do afastamento a vida sadia e ao progresso, e o Asilo, como um aprisionamento ou confinamento em um mundo moral. Na verdade, o que Foucault encontra o aprisionamento do louco em um mundo moral cujos cavaleiros humanistas seriam encerrados na figura do psicanalista. Ou seja, uma vez que a loucura entendida como uma fuga normalidade encerrada no mundo racional-positivo, tanto a teraputica quanto o asilo seriam espaos de julgamento e punio de uma moral especfica. Em suma, o louco estaria condenado ao aprisionamento devido sua opo pela fuga do projeto humanstico iluminista, onde a razo e a objetividade aparecem como elementos centrais. Quais idias podem ser resgatadas a partir leitura da loucura feita por Foucault? De fato, o que Foucault faz nesta obra um rastreamento histrico do saber e do poder. Ou seja, mostra como as estruturas esto permeadas e so construdas a partir discursos e razes especficas. Como se d a relao entre poder e conhecimento/discurso? No exemplo da loucura, a arqueologia de Foucault levantou a possibilidade de que a loucura, entendida como desrazo, seja apenas um resultado da preponderncia de um discurso especfico que permeia a idia de modernidade. Se o racionalismo-cientificismo seria apenas um discurso que se sobressaiu ao longo da construo e implementao de um projeto modernizador, qual seria o grau de loucura em um discurso precaucionrio em contraposio a normalidade cientificista? Que se examine, ento, esta questo a partir da idia de conhecimento como poder, do problema agente-estrutura e finalmente de mtodo nas cincias sociais. Antes de proceder a essa anlise interessante esclarecer em qual nvel de abstrao ser trabalhada esta parte final do presente artigo. Na seo que trata das Teorias de Regimes Internacionais a discusso foi avanada em nvel terico, ou seja, sobre um conjunto de hipteses interrelacionadas sobre a realidade. As crticas que se faz as teorias neorealistas e neoinstitucionalistas de Regimes Internacionais centram-se em nvel metaterico, no caso de Kratochwil e Ruggie, e terico, no caso de Keohane. Nas trs subsee a seguir vai-se propor que o prprio discurso cientfico pode ser uma forma de poder, ou seja, as palavras, quando organizadas em forma de discursos especficos, no so elementos neutros como os nmeros, mas correspondem a interesses, valores e crenas especficas daqueles que executam o discurso. Para tal prope-se trs discusses: poder versus conhecimento, a questo agenteestrutura, e de mtodo. A figura abaixo ajuda a visualizar a diferena a que se fez meno.
METATEORIA
Fonte: ROCHA, Antnio J. R. Relaes internacionais: teorias e agendas. Braslia: IBRI, 2002, p. 79.
TEORIA
REALIDADE

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3.1. Poder versus conhecimento

Pode-se polarizar esta discusso em torno de duas explicaes que recorrem somente ao conhecimento cientfico ou exclusivamente ao poder para explicar a formao dos regimes internacionais ambientais, embora o conhecimento cientfico em ambos os casos seja entendido como um dado ou varivel. O primeiro caso pode ser encontrado em anlises tais como a de sociedade do risco, de Ulrich Beck,47 e de comunidades epistmicas, de Peter Haas. Tanto Beck quanto Anthony Giddens salientam a confiana dos indivduos em expert knowledge systems,48 que seriam tanto uma caracterstica quanto uma exigncia da modernidade, dado o distanciamento e o desencaixe das relaes sociais no contnuo tempo-espao. A sociedade do risco seria ento aquela onde a tradio no influenciaria fortemente nas escolhas e estratgias de ao futuras dos indivduos, sendo esta a prpria definio de risco, um rol de cursos futuros de ao. Como o prprio Beck afirma, subitamente no claro se continua sendo a poltica familiar, ou se j a cincia gentica humana que tem a autoridade primria para decidir como as pessoas vivem fora do consenso democrtico e do voto.49 Ou seja, Beck levanta o papel preponderante da cincia em tanto criar os problemas tpicos da alta modernidade quanto em fornecer solues, no caso as estratgias futuras de ao. De forma similar, a teoria de comunidades epistmicas tenta encontrar (...) uma origem no sistmica para os interesses estatais e identifica uma dinmica para a cooperao persistente independente da distribuio de poder internacional.50 Peter Haas tenta de fato criar um vetor para levar o conhecimento arena de formao dos regimes internacionais, como ele mesmo sugere em sua anlise sobre a formao do regime internacional de proteo da camada de oznio.51 O segunda abordagem, que v na distribuio de poder a principal explicao para a formao dos regimes internacionais, tambm insuficiente. O que se convencionou chamar de abordagem estrutural ou de estabilidade hegemnica, por exemplo, no conseguiu explicar a diferena entre a liderana efetiva e a liderana como capacidade ou potncia, uma vez que em tese o papel de lder no precisa necessariamente coincidir com o do hegemon.52 A anlise mais conhecida nesta vertente, a de Stephen Krasner, correlaciona o grau de abertura do comrcio mundial com a concentrao de poder econmico, medido pelo tamanho e desenvolvimento econmico de um pas.53 Por fim, importante notar o esforo conciliador de John Gerard Ruggie, que coloca o problema por meio da separao entre Estado e cincia.54 O primeiro seria responsvel pela soluo coletiva dos problemas, alm de possuir o conhecimento de execuo das estratgias em pauta. O segundo, por sua vez, possuiria o conhecimento consensual sobre as relaes de causa-efeito, possuindo o conhecimento acerca das estratgias de curso. De tal tenso estado-cincia emergiriam trs arranjos cooperativos: cognitivas (arranjos exclusivamente baseados na comunidade detentora do conhecimento cientfico), regimes internacionais (expectativas mtuas, regras e regulaes, planos, energias organizacionais e
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comprometimentos financeiros que so aceitos por um grupo de Estados) e por fim as organizaes internacionais formais. Todavia, a soluo encontrada por Ruggie esbarra justamente no fato de que a fronteira que separa os tomadores de deciso e os cientistas criada para fins analticos. Em outras palavras, Ruggie ignora neste artigo o fator mais importante no relacionamento entre ambos: que eles se constroem mutuamente, como se ver a partir da discusso exposta na prxima subseo. De qualquer forma, essa discusso acerca do papel da poltica e do conhecimento cientfico extremamente importante porque evidencia a existncia de um relacionamento mais complexo entre tcnica e poder.
3.2. A questo agente-estrutura

No debate acerca das conseqncias da modernidade, Giddens, Beck & Lash cunham o conceito de reflexividade social.55 Segundo esta idia, os indivduos seriam capazes no apenas de refletir as estruturas normativas e institucionais em que esto inseridos, ou que eles criam atravs da continuidade de prticas sociais estendidas no tempo, mas tambm modific-las atravs de um processo de aprendizado e reflexo, que d um carter dinmico s prticas sociais. A concluso de tal processo de reflexo e aprendizado para o conhecimento cientfico direta: os agentes e as estruturas interagem de forma dinmica e bidirecional. Assim, o objeto das cincias sociais estaria em constante transmutao sendo ele prprio o mediador e o resultado das aes sociais.56 Esta constatao interessante quando se considera que o objeto das cincias sociais interage com ela, ou seja, que a forma pela qual se compreende os agentes e suas aes e as estruturas modifica a maneira pela qual os primeiros agem por meio de um processo de aprendizado/reflexividade e, conseqente, realimenta a percepo dos cientistas sociais. A constatao revela uma nova faceta da interao entre o conhecimento cientfico, seja ele em qualquer rea do conhecimento, os agentes e estruturas, que relevante para a Teoria de Regimes Internacionais.
3.3. Positivismo versus interpretao

Friedrich Nietzsche questionou em O nascimento da tragdia como Scrates pode promover a separao entre um mundo instintivo-interpretativo e um mundo racionalreflexivo. Ou seja, o que Scrates fez, na viso de Nietzsche, foi tornar a razo humana o objetivo da existncia e dos esforos humanos, ou nas palavras do prprio autor (...) o instinto se torna crtico e a conscincia criadora (...) e acrescenta (...) esta sublime iluso metafsica de um pensamento puramente racional associa-se ao conhecimento como um instinto e o conduz incessantemente a seus limites (...).57 E de fato a cincia encontra seus limites na medida em que o prprio conhecimento, ou melhor, a epistemologia, torna-se objeto de reflexo.

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Karl Popper, como exemplo de defesa de uma metafsica positiva e objetiva, prope que no so as premissas ou hipteses que deram origem as concluses que importam para a cincia, mas sim o mtodo que deu origem a elas.58 Entretanto, pressupe-se que o esforo cientfico independa tanto de contexto quanto de tempo, fato este que origina a reflexo de Thomas Kuhn encerrada na noo de paradigma. Para Kuhn, na noo de paradigma estaria incluso um consenso prvio da comunidade cientfica acerca de certos princpios, idias e valores que se desenvolveriam em torno de uma cincia normal.59 Uma vez retirado tal carter mstico ou sagrado que era conferido ao conhecimento cientfico pode-se entender a proposio de Nietzsche acerca da no existncia de um sentido original que possa ser desvendado pela razo. Ou ainda, que a busca pela verdade simplesmente uma mscara ou cosmtica. Portanto, saber o que h para ser interpretado no mundo dos signos, uma vez que para Nietzsche os signos impem uma interpretao, o trabalho do etimologista.60 Explorar tais discusses importante por duas razes. A primeira que ela revela diferentes vises acerca da objetividade do conhecimento cientfico e suas implicaes para a poltica. Em segundo lugar, a ontologia no campo das Relaes Internacionais , em grande, medida, esforo da reflexo humana.61 Em outras palavras, nas Relaes Internacionais a discusso acerca da objetividade do conhecimento teria um duplo carter, epistemolgico e ontolgico, com profundas implicaes para a validade do mtodo. Portanto, a realidade que se conhece, e que objeto e/ou resultado da investigao, est sujeita a reflexo, assim como a prpria reflexo est sujeita a reviso. Por fim, necessrio relembrar que o conhecimento cientfico tambm uma forma de poder, ou melhor, a cincia seria um conflito entre discursos, ou metanarrativas, que buscam afirmao e consolidao. Se tanto a ontologia quanto o conhecimento produzido nas Relaes Internacionais so resultado da afirmao de discursos especficos, ento A questo por trs disso (...) se as auto-imagens e debates (...) so diferentes concepes do mesmo mundo, ou se eles so diferentes concepes de diferentes mundos.62 Assim, um dos motivos para a existncia de teorias seria a consolidao de um discurso especfico de mundo. Faz sentido relembrar a colocao feita por Robert Cox acerca da obrigatoriedade de um motivo para teorizao, pois esse processo no separvel do tempo-espao,63 e a utilidade fictcia do mtodo positivista em ambientes de estabilidade estrutural, uma vez que (...) h uma identidade implcita entre observador-analista e o conjunto social estvel.64
Concluses
Mas o ilustre mdico, com os olhos acesos de convico cientfica, trancou os ouvidos saudade da mulher, e brandamente a repeliu. Fechada a porta da Casa Verde, entregou-se ao estudo e cura de si mesmo. Dizem os cronistas que ele morreu dali a dezessete meses, no mesmo estado em que entrou, sem ter podido alcanar nada. Alguns chegam ao ponto de conjeturar que nunca houve outro louco, alm dele, em Itagua; mas esta opinio, fundada em um boato que correu desde que o alienista expirou, no tem outra prova, seno o boato; e boato duvidoso, pois
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atribudo ao padre Lopes, que com tanto fogo realara as qualidades do grande homem. Seja como for, efetuou-se o enterro com muita pompa e rara solenidade. Machado de Assis, O Alienista
Joaquim Maria Machado de Assis, ou simplesmente Machado de Assis (1839-1908), desenhou com uma pintura singela do que seriam os limites do positivismo/objetivismo cientficos, denominados aqui cientificismo. Em O Alienista, Machado de Assis apresenta Simo Bacamarte, um mdico estudioso, e cientista obcecado, que decide construir um manicmio para internar os doentes mentais que andam soltos ou trancados de modo subumano. Por amor e crena no poder da cincia, Bacamarte v na internao dos loucos no manicmio a Casa Verde uma forma de cur-los. Todavia, aps seguidas internaes, que incluram sua prpria esposa, Bacamarte percebe que 80% da populao de Itagua encontravam-se na Casa Verde. Conseqentemente, Bacamarte liberta a todos e passa a capturar todos aqueles que gozavam perfeitamente de suas capacidades mentais, casos raros em Itagua. Passado algum tempo, a Casa Verde se encontraria-se vazia. Todos em Itagua eram simples, modestos e bons: devidamente enlouquecidos. Bacamarte decide fazer autoanlise e se recolher a Casa Verde. A histria de Machado de Assis encerra-se com a morte de Simo Bacamarte aps o insucesso em curar-se de sua loucura, conforme recriado na citao acima. O que se pode extrair desta preciosa obra de Machado de Assis? De fato, tanto Machado quanto Foucault convidam a uma reflexo sobre o papel dos discursos que almejam a categoria de verdade absoluta. Em outras palavras, o prprio positivismo e a objetividade cientficas so tipos especficos de discurso. Para Foucault caberia analisar arqueologicamente as condies que permitiram que tais discursos alcanassem o status de normalidade. Na fico de Machado de Assis, a normalidade depende da lente de quem a enxerga e da maioria que a legitima. Em ambos a interpretao emerge como um poderoso instrumento para entender a realidade. Quais seriam ento as implicaes para a Teoria de Regimes Internacionais, para o Regime Internacional de Biossegurana e para o Cientificismo? Em primeiro lugar, torna-se mais claro para o analista que os Regimes Internacionais no so um dado, ou uma varivel interveniente ou independente: so algo a ser interpretado e desvendado em um contexto social especfico, como propem Kratochwil e Ruggie. A epistemologia dos Regimes Internacionais depende fortemente de como definida a ontologia e vice-versa, pois nas cincias sociais em geral ambos possuem um carter recursivo. Assim, se todas as categorias tomadas como dados ou variveis na anlise de regimes (Estados, Regimes Internacionais, Sistema Internacional, Anarquia, etc) so socialmente construdas, ento necessariamente h de se recorrer a um mtodo interpretativo para compreender a formao de um Regime Internacional. No Regime Internacional de Biossegurana explicita-se exatamente as questes de interpretao e subjetividade na formao de Regimes Internacionais Ambientais. A partir

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da anlise das posies dos trs principais blocos negociadores, Miami, UE e Like-Minded, demonstrou-se que emerge uma nova dinmica diferente daquela consagrada como comrcio e meio ambiente. Em adio, sugeriu-se que as posies da Unio Europia e dos EUA podem ser entendidas a partir de uma anlise metaterica que pressupe um conflito entre cientificismo e precauo. Em terceiro, aps ter demonstrado que os Regimes Internacionais no so um dado, trabalhou-se a idia de que o conhecimento cientfico tambm no o . De forma mais clara: no h como analisar formao de Regimes Internacionais Ambientais exclusivamente por intermdio de um mtodo positivo e objetivo, como foi discutido a partir das trs dimenses mencionadas: poder/conhecimento, agente/estrutura e positivismo/interpretao. A partir desta figura natural que a Precauo inevitavelmente aparea em diversas anlises cientificistas como irracional. Contudo, qual a validade da racionalidade cientificista quando h legitimidade suficiente para demonstrar que o irracional, a loucura para Foucault, pode no ser a exceo? O que seria ento a normalidade: a loucura precaucionria ou o progresso cientificista? Alguns analistas norte-americanos j entenderam este ponto:
Governos ansiosos para promover a engenharia gentica, notadamente os Estados Unidos, deveriam evitar utilizar os processos de disputa da Organizao Mundial de Comrcio (OMC) para forar a abertura de mercados internacionais especialmente na UE, onde o pblico ainda no acredita que a engenharia gentica segura. (...) tentativas de forar a engenharia gentica na Europa atravs de medidas de comrcio iro falhar e este processo s tornar mais difcil para os membros da OMC cooperarem em questes mais importantes (...).65
Finalmente, a inteno deste artigo no foi o de fornecer subsdio para que se possa definir o que certo ou errado, pois caso o fosse a prpria crtica avanada seria suficiente para colocar em cheque este eventual objetivo. Na realidade, procurou-se fornecer um outro caminho para que se possa ENTENDER, no EXPLICAR, a formao do Regime Internacional de Biossegurana, alm de ter-se buscado fornecer uma contribuio para os futuros estudos em Teoria de Regimes Internacionais. Assim, este artigo encerra-se com o trecho de O Alienista proposto no incio desta seo, que revela o tipo de miopia cientfica criticada neste artigo: Mas o ilustre mdico, com os olhos acesos de convico cientfica, trancou os ouvidos saudade da mulher, e brandamente a repeliu. Fechada a porta da Casa Verde, entregou-se ao estudo e cura de si mesmo.
Notas
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PORTER, Gareth & BROWN, Janet. Global Environmental Politics. Boulder: Westview, 1991, p. 74-78. Ver, por exemplo, os resultados dos dois primeiros Encontros das Partes (MOP, em ingls), em Helsinque (1989) e em Londres (1990).
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Ainda que sua base no seja estritamente cientfica, ver a recente declarao da Environmental Protection Agency (EPA) norte-americana, determinando que para efeitos nacionais o CO no seria considerado um poluente. Cf. REUTERS, US Says that CO2 is Not a Pollutant, 31/9/2003 (www.planetark.com).
2
ELLIOTT, Lorraine. The Global Politics of the Environment. New York: New York University Press, 1998, p. 60-73. KINGDOM, John W. Agendas, Alternatives, and Public Policies. 2. ed. New York: Harper-Colling College Publishers, 1996, p. 55. GIDDENS, Anthony. A constituio da sociedade. So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 2-3. HUNTINGTON, Samuel. O choque de civilizaes e a recomposio da ordem mundial. Rio de Janeiro: Objetiva, 1997. KEOHANE, R. & NYE, J. Transnational Relations and World Politics. Cambridge: Harvard University Press, 1971. HAGGARD, Stephan & SIMMONS, Beth. Theories of International Regimes, International Organization, v. 41, n. 3, Summer 1987, p. 492. Nesse artigo, Ruggie analisou a tenso existente entre poltica e cincia no que toca as respostas aos desafios tecnolgicos: se por um lado os Estados possuem o conhecimento acerca das capacidades de atingir objetivos e das opes polticas disponveis, por outro a cincia detentora do conhecimento acerca das relaes causa-efeito, algo como um conhecimento cientfico consensual. Essa tenso institucionalizada em 3 nveis: (a) Cognitiva: no caso da coordenao ser exclusiva das comunidades cientficas ou epistmicas este termo tambm foi cunhado por Ruggie; (b) Regimes Internacionais: expectativas mtuas, regras e regulaes, planos, energias organizacionais e comprometimentos financeiros que so aceitos por um grupo de Estados; (c) Organizaes Internacionais. Ver: RUGGIE, John G. International Responses to Technology: Concepts and Trends, International Organization, v. 29, n. 3, Summer 1975.
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O livro que veio a ser conhecido como International Regimes, que tinha como objetivo sintetizar todas os entendimentos existentes sobre regimes em uma definio consensual, foi, de fato, um apanhado de artigos do peridico International Organization. (v. 36, n. 2, 1982 e v. 35, n. 4, 1981). Ver tambm KRASNER, Stephen (Ed.). International Regimes. 8. ed. Ithaca: Cornell University Press, 1995.
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KRASNER, Stephen. Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables. In: KRASNER, Stephen (Ed.). International Regimes, op. cit., p. 1. Excluindo-se Susan Strange, que acredita que os regimes internacionais so epifenmenos, ou melhor, que as variveis causais bsicas so exclusivamente os fatores estruturais explicativos para o comportamento estatal, como o poder, por exemplo.
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14
KINDLEBERGER, Charles. World in Depression. Berkley: University of California Press, 1973; GILPIN, Robert. War and Change in International Politics. New York: Cambridge University Press, 1981; KRASNER, Stephen. States power and the structure of international trade, World Politics, v. 28, April 1976.
15
KATZENSTEIN, Peter; KEOHANE, Robert & KRASNER, Stephen. International Organization and the Study of World Politics, International Organization, v. 52, n. 4, Autumn, 1998, p. 660. KEOHANE, Robert. After Hegemony: Cooperation and Discord in World Political Economy. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1984. Ibid., p 5-17.
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Ibid., p. 12. Ibid., p. 84. Ver: RUGGIE, John G. Constructing the World Polity: Essays in International Institutionalization. New York: Routledge, 1998, p. 95. KRATOCHWIL, Friedrich & RUGGIE, John G. International Organization: a State of the Art on an Art of the State, International Organization, v. 40, n. 4, Autumn, 1986, 753-775. International regimes are defined as principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actor expectations converge in a given issue-area. LIST, Martin & RITTBERGER, Volker. Regime Theory and International Environmental Management. In: HURRELL, Andrew & KINGSBURY, Benedict (Eds.) The International Politics of the Environment: Actors, Interests, and Institutions. Oxford: Claredon Press, 1992, p. 87-88.
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YOUNG, Oran. The Politics of International Regime Formation: Managing Natural Resources and the Environment, International Organization, v. 43, n. 3, Summer 1989, p. 349. Ibid. STEIN, Arthur. Why Nations Cooperate: Circumstance and Choice in International Relations. Ithaca: Cornell University Press, 1990. KEOHANE, Robert, After Hegemony: Cooperation and Discord in World Political Economy, op. cit. O Artigo 19(3) da CDB determina que as Partes Contratantes (...) considerem a necessidade e as modalidades de um protocolo apontando (...) a transferncia, manuseio e uso seguros de quaisquer Organismos Vivos Modificados resultantes da biotecnologia.
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Neste artigo trabalha-se somente com o objeto de regulao do Protocolo de Cartagena: Organismos Vivos Modificados (OVMs). De acordo com o Artigo 3(g), Organismo Vivo Modificado significa qualquer organismo vivo que possua uma combinao incomum de material gentico obtido atravs do uso da biotecnologia moderna.
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MUNSON, Abby. Should a Biosafety Protocol be Negotiated as a Part of the Biodiversity Convention?, Global Environmental Change, v. 5, n. 1, 1995, p. 8. GUPTA, Aarti. Governing Trade in Genetically Modified Organisms: The Cartagena Protocol on Biosafety, Environment, maio, 2000, p. 24. De acordo com o Princpio 15 da Declarao do Rio (1992), sobre o Princpio da Precauo, Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.
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Que pressupe a separao entre tcnicos e polticos, ou seja, entre o Risk Management e o Risk Assessment. Ibid., p. 22. FALKNER, Robert. Regulating Biotech Trade: the Cartagena Protocol on Biosafety, International Affairs, v. 76, n. 2, 2000, p. 301. COSBEY, Aaron & BURGIEL, Stas. The Cartagena Protocol on Biosafety: an Analysis of Results. Briefing Note. International Institute for Sustainable Development (IISD): Winnipeg (Canad), 2000. Os analistas costumam dividir os grupos negociadores em cinco: Grupo de Miami, Like-Minded, Unio Europia, Compromise Group (Japo, Mxico, Cingapura, Repblica da Coria, Sua e Nova Zelndia), e Europa Central/Oriental. Neste artigo sero desconsiderados os dois ltimos grupos porque ou foram formados nos ltimos momentos de negociao ou no tiveram papel relevante.
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Ibid., p. 307. FFPs (destinados a Food, Feed or Processing), aqueles para Uso Contido (como para pesquisas, por exemplo) e OVMs em Trnsito entre pases. O Biossafety Clearing House um mecanismo criado para facilitar o intercmbio de informaes cientficas, tcnicas, ambientais, legais e outras, alm de auxiliar na implementao do Protocolo. Ver Artigo 20 (1) do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana.
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Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana, Artigo 15 (2) e (3). GUIMARES, Gabriela. O pluralismo na formao do interesse brasileiro em biossegurana. Braslia, Dissertao de Mestrado apresentada ao Departamento de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia, 2002.
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Neste ponto interessante notar que a abordagem funcionalista-microeconmica de Robert Keohane para explicar o surgimento de Regimes Internacionais a partir da convergncia de interesses tambm no suficiente. A cooperao para Keohane, como foi frisado, definida como ajustes mtuos ao invs de uma situao em que interesses comuns superam os conflitantes. Entretanto, como pode haver ajustes mtuos em uma situao em que os interesses das principais partes (precauo versus progresso) aparentam ser irreconciliveis? Qual a dinmica do surgimento de instituies sociais em condies de incerteza? A abordagem de Keohane parte do pressuposto de que os interesses estatais so definidos ou moldados ao longo do processo de surgimento do regime. Por esta razo a abordagem funcional aqui insuficiente.
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CADOT, Olivier et alii. Trade-Related Issues in the Regulation of Genetically Modified Organisms. Paper apresentado no Workshop on European and American Perspectives on Regulating Genetically Engineered Food, 7-8 de Junho, 2001.
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Ibid. curioso notar que apesar da abordagem de Guimares ser calcada na crtica de Graham Allison, a indivisibilidade do processo decisrio estatal para explicar o conflito interministerial que conturbou a definio de uma posio brasileira nas negociaes do Protocolo de Cartagena, a explicao para a atuao brasileira tambm poderia ser calcada em semelhantes razes sistmicas de cientificismo versus precauo tal qual apresentadas neste artigo. De fato, o cerne do conflito interministerial brasileiro foi entre estas duas leituras de progresso, uma desenvolvimentista e outra precaucionria.
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FOUCAULT, Michel. Histria da loucura. So Paulo: Perspectiva, 1978, p. 41. BECK, Ulrich. Risk Society: towards a New Modernity. London: Sage, 1992. 260 pg. GIDDENS, Anthony. As conseqncias da modernidade. So Paulo: UNESP, 1991, p. 29-51 e 83-115. Ibid., p. 154. HAAS, Peter. Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination, International Organization, v. 46, n. 1, Winter 1992, p. 4. HAAS, Peter. Banning Chlorofluocarbons: Epistemic Community Efforts to Protect Stratospheric Ozone, International Organization, v. 46, n. 1, Winter 1992, p. 187-224. HAGGARD, Stephan & SIMMONS, Beth. Theories of International Regimes, International Organization, v. 41, n. 3, Summer 1987, p. 500-504. KRASNER, Stephen. State Power and the Structure of International Trade, World Politics, v. 28, n. 3, Abril 1976. Ver, especialmente, nota 14. RUGGIE, John G. International Responses to Technology: Concepts and Trends, International Organization, v. 29, n. 3, Summer 1975.
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BECK, Ulrich; GIDDENS, Anthony & LASH, Scott. Modernizao reflexiva: poltica, tradio e esttica na ordem social moderna. So Paulo: UNESP, 1997. GIDDENS, Anthony. A Contemporary Critique of Historical Materialism. Berkley: University of California Press, 1981, p. 19. Nietzsche. (Coleo Os Pensadores). So Paulo: Nova Cultural, 1996. ROCHA, Antnio J. R. Relaes internacionais: teorias e agendas. Braslia: IBRI, 2002, p. 40-50. KUHN, Thomas. A estrutura das revolues cientficas. 5. ed. So Paulo: Ed. Perspectiva, 1997. interessante notar neste ponto que Nietzsche baseia-se em um entendimento de mundo fortemente influenciado pela filosofia budista, uma vez que, como diz o prprio Zaratustra, tudo igual, ou seja, o hoje igual ao amanh, no h uma existncia de pecados em contraposio a um paraso de eterna felicidade. Assim, o cristianismo, a metafsica socrtica, a prpria histria, considerando-se que esta cincia para Nietzsche baseia-se em fatos orientados pela tradio, o que torna tanto a cincia quanto os fatos vos, e o dualismo platnico, seriam algo a ser transpassado, a vontade de potncia, negar tudo para o nascimento do novo homem, ou melhor, do super-homem.
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Idem 58, pg 62. SMITH, Steve. The Self Images of a Discipline: a Genealogy of International Relations Theory. In BOOTH, Ken & SMITH, Steve. International Relations Theory Today. Cambridge: Polity Press, 1995, p. 31.
63
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65
VICTOR, David & RUNGE, Ford. Farming the Genetic Frontier, Foreign Affairs, v. 81, n. 3, Maio/ Junho 2002, p. 112.
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O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS


Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella
Resumo
O desenvolvimento do regime internacional de biossegurana se baseou em dois sistemas jurdicos internacionais distintos e autnomos. Essa dualidade tem levantado vrias dvidas a respeito das implicaes do regime para cada pas. Assim sendo, este ensaio analisa o caso brasileiro. O primeiro instrumento o Protocolo de Biossegurana, que emana do direito internacional ambiental, e o segundo o conjunto normativo da OMC, que considerado como o mais eficiente regime regulador da histria. Os impactos do regime de biossegurana so de natureza legal e poltica. O mais importante destes que, se os cidados no quiserem comprar OGMs, eles tero que agir como consumidores.
Ana Flvia Barros-Platiau Marcelo Dias Varella*
Introduo
Na era da informao, em uma sociedade baseada no risco e na hiper-concorrncia, as negociaes multilaterais tm que ter um papel claramente central, a fim de que os mecanismos internacionais de regulao evoluam no mesmo ritmo que o avano da tecnologia e das questes consideradas como ameaa segurana coletiva. Alm disso, os mecanismos devem ser amplos o suficiente para englobar questes como alimentao, sade (sanitation) e segurana produtiva. Em vista do fato de que no s os mercados, como tambm os ecossistemas, no so contidos por fronteiras nacionais, os Estados contribuem na cooperao/regulao para a elaborao de respostas s questes ambientais. Assim sendo, a legalizao das relaes internacionais (como proposta por Abbot, Keohane, Moravcsik e Slaughter, et al 1) o paradigma central deste texto. O objetivo proposto demonstrar a influncia no Brasil da legalizao das questes de biossegurana internacional sob dois sistemas legais distintos: o ambiental e o comercial.
Abstract
The development of the international biosecurity regime was based on two different international law instruments. This duality has raised several doubts about the regimes implications for any given country, so this paper analyzes the Brazilian case. The first instrument is the Biosecurity Protocol, which arises out of international environmental law, and the second one is the WTO regime, which is considered to be the most efficient regulation regime ever. The impacts of the international Biosecurity regime are at the same time of a legal and political nature. The most important one is that if citizens do not want to buy GMOs, they have to act as consumers.
Rev. Cena Int. 6 (1): 36-58 [jun 2004] * Ana Flvia Barros-Platiau professora do Instituto de Relaes Internacionais (IREL) da Universidade de Braslia e doutora em relaes internacionais pela Universidade de Paris I, Panthon-Sorbonne. Marcelo Dias Varella doutor em direito internacional pela Universidade de Paris I, Panthon-Sorbonne, coordenador do mestrado em Direito do UniCeub (Braslia). Ambos coordenam o Grupo de Estudos em Relaes Internacionais e Direito, financiado pelo CNPq.Os autores agradecem aos participantes do GERIMA (Grupo Interinstitucional de Estudos em Poltica, Direito Internacional Ambiental e Comrcio Internacional, financiado pelo CNPq) pelos utilssimos debates e esclarecimentos feitos durante os encontros, especialmente ao Professor Eduardo Viola por seus comentrios finais sobre o assunto, que muito enriqueceram o texto.

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Existem vrias razes por trs do interesse em estudar este tema tendo como ponto de incio o Protocolo de Cartagena. Em primeiro lugar, o Protocolo foi motivado por uma abordagem que anteviu a necessidade de regulamentar produtos biotecnolgicos, e foi implementado para controlar o movimento transfronteirio de organismos vivos modificados (OVMs). Em segundo lugar, porque o Protocolo foi negociado sob a gide da Conveno sobre Diversidade Biolgica. Em terceiro, porque o Protocolo foi considerado como vitria pelos ambientalistas na luta contra o desenvolvimento acelerado de prticas comerciais, cuja inocuidade ainda no tinha sido provada. Entretanto, o contexto atual mostra que o alarme inicial foi superado. Em quarto, o Protocolo poderia constituir um instrumento para a proteo de pequenos fazendeiros, sendo desta forma um impedimento de fato e de juris liberalizao do comrcio agrcola internacional. Em quinto lugar, o Protocolo interessante devido s questes que levanta a respeito do regime comercial. Por ltimo, trata-se da consagrao legal e poltica do princpio da precauo.2 O fato de que o desenvolvimento do regime de biossegurana internacional foi baseado em dois instrumentos legais, um comercial e outro ambiental, levou a dvidas significativas por parte dos pases membros dos dois regimes. O primeiro instrumento legal em questo o Protocolo de Biossegurana, que emanou da legislao ambiental internacional, e o segundo composto dos acordos firmados sob o regime internacional da OMC (Organizao Mundial do Comrcio). Este considerado o regime mais eficiente j criado no mbito das relaes internacionais. O Protocolo de Biossegurana o mais especfico e por isso o mais apropriado para lidar com questes de biossegurana. Entretanto, o regime da OMC mais consolidado enquanto lei e tem lidado com questes ambientais sem referncia expressa tanto ao regime ambiental quanto aos princpios legais que o norteiam. Surge assim, deste tratamento legal dplice, um possvel conflito de normas internacionais, com o resultado de que cada ator poderia interpretar o desenvolvimento do regime de biossegurana com base em seus prprios interesses comerciais ou ambientais. Desta forma, este ensaio sugere que a maneira em que se desenvolveu o complexo sistema de regulao vital para os cidados brasileiros porque a legalizao de regimes internacionais exerce influncia direta sobre a legislao nacional. A primeira parte do ensaio dedicada a esclarecer a complexidade da regulamentao internacional do assunto em questo e a mostrar que, enquanto o regime de Cartagena frgil, o regime da OMC forte. O estudo tambm levantar dvidas resultantes da coexistncia de dois sistemas lgicos legais distintos, mas sem hierarquia formal entre si. A segunda parte do texto analisa os impactos diretos desse regime para os cidados brasileiros. A natureza dos direitos constitucionais brasileiros, tal como o direito de proteger o meio ambiente enquanto bem pblico, o direito vida em um meio ambiente saudvel e o direito do consumidor de ser informado antes de consumir, sero examinados. Alm disso, ser
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delineado o contexto nacional, que marcado pela coexistncia de dois mundos agrcolas distintos no Brasil um o do agronegcio, com grande capacidade competitiva e completamente integrado economia global, e que favorece a produo agrcola modificada, e o outro o dos pequenos produtores rurais, pobres e desprovidos de assistncia. Naturalmente, o primeiro grupo tem imposto seus interesses sobre a poltica brasileira de desenvolvimento, apesar de o Presidente ser de esquerda e politicamente comprometido com o segundo mundo.
O regime internacional de biossegurana

O Protocolo de Biossegurana3 foi negociado e adotado sob a gide da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), de 1992, e , portanto, um acordo ambiental. Um total de 187 pases so membros da Conveno (168 assinaturas), enquanto o Protocolo tem 109 ratificaes.4 Entretanto, a fim de que possa tornar-se membro do Protocolo, um pas deve primeiro ser membro da CDB. O Protocolo foi implantado em 11 de setembro de 2003 e, desde ento, os Estados tm tido que adaptar seus sistemas nacionais a fim de cumprir as obrigaes por ele estipuladas. Quando o Protocolo entrar em vigncia, uma srie de medidas dever ser implantada pelos pases membros. Entre elas, as quatro mais importantes so5: 1. Os pases que exportarem Organismos Vivos Modificados (LMOs) [o que diferente de Organismos Geneticamente Modificados (OGMs), haja vista que OGMs no transmitem material gentico] para introduz-los no meio ambiente, devero informar a parte compradora, por meio do Advanced Informed Agreement System (AIA), para que a primeira entrega inclua informao suficiente para que o comprador possa tomar as decises adequadas. 2. A entrega ser certificada como estando em conformidade com as estipulaes do Protocolo. Note-se que apenas o primeiro carregamento estar sujeito a esta pesada burocracia de informao obrigatria. 3. A documentao para LMOs usadas com alimentao dever mencionar apenas que a comida pode conter LMOs, e que estas no esto destinadas introduo no meio ambiente. 4. O Mecanismo Clearing-House de biossegurana6 (CHM) requer informao, tal como a legislao nacional de biossegurana, resumo da avaliao de risco, e as decises finais tomadas pelos importadores, assim como suas respectivas justificativas. A parte que aprovar o uso de LMOs que poderiam ser exportadas dever comunicar sua deciso comunidade internacional atravs da Clearing House.

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O Protocolo de Biossegurana veio a preencher uma lacuna em relao ao progresso biotecnolgico, que deveria ser regulado por legislao internacional. Assim sendo, ele tem o efeito de estabelecer um sistema compulsrio de conduta anteriormente ao transporte de LMOs, assim como os princpios para sua identificao e rotulagem, que sero definidos subseqentemente. Os objetivos do Protocolo so: aumentar a segurana no manuseio, transporte e uso de LMOs que poderiam causar efeitos adversos para a conservao e uso sustentvel de recursos biolgicos, incluindo riscos sade humana. Sua rea de aplicao relativamente ampla, mas seu contedo freqentemente vago. Conseqentemente, o Protocolo considerado por ambientalistas como um texto com um forte objetivo inicial, cuja raison dtre foi seriamente neutralizada por grupos de interesse econmicos despreocupados com questes ambientais e sanitrias. O resultado foi que produtos derivados de transgnicos, mas que no reproduzem ou transmitem material gentico, foram excludos de seu mbito inicial. Isto levou confuso entre os termos OGM (Organismo Geneticamente Modificado) e LMO. Pases em desenvolvimento e outras entidades que estiveram ativos na luta por eqidade social consideraram o Protocolo um completo fracasso em relao a questes sociais. O objetivo da proteo social, tal como claramente definido pelos pases do Sul, no foi bem aceito. Na ausncia de um protocolo sobre biossegurana, a questo do movimento transfronteirio de LMOs poderia ser abordada com base na OMC, se for vista enquanto questo comercial, ou atravs da busca de acordo ambiental, caso a situao no envolva comrcio. Entretanto, os nicos instrumentos legais relevantes que especificamente abordam o tema fazem parte do sistema legal da Unio Europia. Conseqentemente, o Protocolo foi implementado, apesar de permanecer vago a respeito de questes importantes que sero negociadas durante o primeiro encontro entre as partes. O fato de que a legislao europia tenha se posicionado sobre o tema cria a expectativa de uma fonte de inspirao (ou controvrsia) para os prximos encontros multilaterais.7 Neste ponto, faz-se til uma breve anlise dos artigos do Protocolo, a fim de que se possa atingir melhor compreenso das concluses finais deste trabalho. At mesmo a identificao de LMOs foi fonte de disputas entre grupos opostos. No Artigo 3 do Protocolo, LMOs so definidas como qualquer organismo vivo que possua combinao diferente de material gentico, obtida atravs do uso da biotecnologia moderna. Um procedimento simplificado foi estabelecido para LMOs produzidas para consumo humano e animal. Como j mencionado acima, outra exceo importante foi feita para LMOs destinados a uso farmacutico, embora as partes envolvidas possam submeter os LMOs a avaliaes de risco antes de sua importao. Os LMOs para uso farmacutico j so sujeitos a acordos especficos que regulam seu uso.
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O Protocolo menos ambicioso que outros acordos ambientais em relao questo de acesso informao, especialmente em comparao com as propostas iniciais, que requeriam informaes completas a respeito dos LMOs.8 O Protocolo o nico instrumento legal multilateral relevante que aborda efetivamente o assunto. Foi decidido que ele se basearia em um sistema de identificao, mas os detalhes no foram definidos imediatamente. Em geral, os europeus consideraram isso como vitria. O tratamento dado ao princpio de precauo tambm revelou um hiato significativo entre o Grupo de Miami e a Unio Europia. Aquele no protestou contra a referncia feita pelo artigo 15 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, embora a questo do uso do princpio de precauo como justificativa para negar a importao de LMOs tenha gerado mutia controvrsia. Finalmente, o mecanismo para a resoluo de disputas, estabelecido pelo Protocolo, resulta da considerao do Artigo 27 da Conveno sobre Diversidade Biolgica e do Artigo 32 do Protocolo de Cartagena. Assim, os mecanismos estabelecidos sob a CDB so aplicveis ao Protocolo. As etapas do mecanismo cobrem desde arbitragem, contida no Anexo II, at as apelaes Corte Internacional de Justia. Contudo, as estipulaes para interveno e conciliao, assim como para o Comit de Reconciliao, no estabelecem normas racionalmente necessrias. Alm dessa fragilidade, Maljean-Dubois tambm ressalta o fato de que a clusula para a resoluo de controvrsias, como estabelecida em outras conferncias ambientais, nunca foi usada.9 Para propsitos acadmicos, regime internacional corresponde ao conceito desenvolvido por List e Rittberger uma forma de ao coletiva entre Estados, fundada sobre uma comunidade de princpios, normas, regras e processos decisrios que guiam o comportamento individual em relao a questes especficas.10 Considera-se que a Cpula do Rio de 1992 marca o incio do regime de biossegurana. Foi consagrado pela assinatura do Protocolo, em Montreal, em 2000. Houve um debate de sete anos sobre se o regime de fato existia, mais notavelmente demonstrado pelo Grupo de Miami.11 Os outros grupos que contriburam durante as negociaes foram o Grupo Like-Minded12, a Unio Europia13, o Grupo do Acordo14 (Compromise) e o Grupo de Pases do Leste Europeu e Europa Central candidatos entrada na Unio Europia. O Protocolo de Biossegurana entrou em vigor em junho de 2003, quando Palau15 completou o nmero mnimo de ratificaes necessrias. A participao dos Estados no foi o nico fator importante para o regime de biossegurana. Paralelamente, vrias organizaes internacionais, por motivos diferentes, contriburam para a formao de um consenso inicial em relao urgncia da questo. Diversas organizaes internacionais participaram na formao do regime, tal como a Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (Food and Agriculture Organization-FAO, Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (Organizatiom for Coorperation and Economic Development-OECD, Organizao Mundial

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da Sade (OMS) e Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (United Nations Environment Program-UNEP). Ainda que algumas dessas organizaes tenham normas frgeis, elas tiveram papel importante na construo do primeiro passo do debate polticolegal que essencial para a adoo de normas relevantes. Por exemplo, em 1995, o UNEP publicou Instrues (Guidelines) Internacionais para Segurana em Biotecnologia. A OECD publicou vrios textos desde ento, com o propsito de orientar pases importadores de OGMs. A FAO e a OMS tiveram papel importante na criao do Comit Codex Alimentarius, que possui mandato para discutir a rotulagem. Durante as negociaes do Protocolo, uma das questes recorrentes e que geraria muitos estudos foi a dvida sobre se o Protocolo de Biossegurana era ou no um protocolo de proteo ambiental que poderia afetar o comrcio de OGMs. Ou, ao contrrio, seria ele prova da indivisibilidade das duas reas? A Corte Europia de Justia deliberou que o Protocolo era de natureza ambiental e que sua base legal era especificamente poltica ambiental.16Assim, conforme o esperado, a natureza ambiental do regime de biossegurana foi aceita de forma geral, mas suas implicaes para o comrcio internacional so inquestionveis. Desta forma, em termos polticos, o Protocolo congruente com a terceira alternativa, e no com a opinio legal supracitada. A questo de biossegurana foi abordada a partir de trs perspectivas diferentes: proteo sade humana, proteo da diversidade biolgica e proteo de pequenos produtores nos pases do sul. Os trs temas do uma viso clara das divergncias que apareceriam nas negociaes do Protocolo. Eles tambm corroboraram a crena de que o hiato Norte-Sul seria uma abordagem muito simplista para explicar as coalizes formadas.17 Isto se baseia no fato de que no so apenas as questes de alimentao e de segurana fitosanitria que esto em jogo, mas tambm a balana de poder entre os pases que possuem a tecnologia mais avanada e aqueles que usam a poltica internacional para ganhar tempo em relao ao assunto. Dentro deste contexto, o Protocolo de Biossegurana foi aprovado por 133 pases, em Montreal, mais de trs anos atrs. Dentro desse complexo cenrio internacional, poderia o Protocolo ser congruente com os objetivos de desenvolvimento sustentvel aceitos pela comunidade internacional desde os anos 1980? Se considerarmos como objetivos, basicamente, a erradicao da pobreza mundial e a proteo da diversidade biolgica18, talvez no seja possvel atribuir tais ambies altivas ao Protocolo. Seu objetivo principal foi o de garantir transparncia ao movimento de organismos vivos modificados e, em menor grau, garantir que os consumidores tenham acesso informao necessria a respeito dos produtos a serem vendidos. Em geral, o objetivo foi de garantir um consenso na harmonizao da legislao sobre a questo, dado que a maioria dos signatrios da Conveno sobre Diversidade Biolgica, de 1992, no possuam legislao que abordasse especificamente a questo da biossegurana, poca da Conferncia do Rio. Apesar disso, a partir de uma perspectiva extremamente otimista, poderia ser dito
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que o Protocolo congruente com os objetivos de desenvolvimento sustentvel porque parte da evoluo da legislao ambiental internacional, que busca tais objetivos. Esta uma questo importante porque mostra quo distante est a legislao internacional relativamente questo do desenvolvimento sustentvel. Entrementes, os obstculos eram inmeros. Um dos fatores agravantes era que Estados soberanos estavam negociando juntamente com gigantes genticos19 (gene giants), sem nenhuma legislao nacional, de forma que o nico instrumento legal era, de fato, o Protocolo de Cartagena.20 Em grande parte, este fato explica as controvrsias criadas durante as negociaes multilaterais e a forma como se desenvolveu o Protocolo. Um exemplo so as excees, j reguladas por outros instrumentos legais, relacionadas aplicao de biotecnologia pela indstria farmacutica para fins de sade humana. Outras duas excees parciais excluem LMOs em trnsito e aquelas para uso restrito com base na burocracia estabelecida pelo Advanced Informed Agreement (AIA). Os atores internacionais mais importantes envolvidos nessa negociao incluem os Estados, stakeholders econmicos (primariamente empresas de biotecnologia), organizaes no-governamentais, produtores agrcolas e indivduos enquanto consumidores. Em relao aos Estados, o principal dissenso ocorreu entre o Grupo de Miami, que preferia o reconhecimento de OGMs como substancialmente similares a outros produtos sem modificao gentica, e a Unio Europia, que defendia a viso oposta. O Brasil oscilou entre os dois grupos durante os anos da negociao, mas acabou por posicionar-se com o segundo grupo. Os stakeholders econmicos tiveram papel importante primariamente como agentes de lobby dentro de alguns Estados e de organizaes burocrticas nacionais21, enquanto os produtores se dividiram entre aqueles a favor da liberalizao dos OGMs e aqueles contra. Finalmente, as ONGs, vistas como representantes da comunidade de atores no-estatais, subdividiu-se em dois grupos com interesses complementares. O primeiro grupo defendia a proteo ao meio ambiente e sade humana, enquanto que o segundo defendia a sobrevivncia de pequenos agricultores. Contudo, um sistema legal para governar a questo da biossegurana ainda est longe de estar completo. Dificuldades oriundas da novidade da questo e relacionadas com a divergncia entre interesses estatais, especialmente a curto prazo, freqentemente indicam que os hiatos na sociedade internacional so insuperveis. Ademais, a falta de consenso sobre o assunto na comunidade cientfica contribui para o ritmo lento e complexidade das negociaes para um verdadeiro regime internacional. Em todo caso, a incluso do universo biolgico ao sistema legal resulta em restries s negociaes, confinadas a um universo de controvrsia, nas palavras de Olivier Godard.22 Sua concluso esquematizada na tabela a seguir.

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Dois Universos Decisrios

Processo Decisrio em Universo Estvel (Clssico) Percepo Processo Decisrio em Universo de Controvrsia (ambiental)
Os agentes tm percepo direta dos Predominncia de uma construo cientfica efeitos externos de bens coletivos. e social dos problemas sobre a percepo Suas escolhas so bem informadas direta dos agentes. Apenas os interesses ou preferncias dos atores presentes so relevantes. Os agentes tm acesso a procedimentos sociais apropriados a fim de expressar suas preferncias: mercados, eleies, protestos, conflitos. A representao separada dos interesses de terceiros (e ausentes) questionada: outros Estados, espcies em extino, geraes futuras, etc. Os representantes so contraditrios ou no existem.
Interesses
Procedimentos
Conhecimento Cientfico
A cincia estabilizou-se em relao Vrias controvrsias a respeito da natureza natureza dos problemas essencial do problema, relevantes para relacionados ao: cadeias causais qualquer ao, ainda persistem. foram elaboradas, o dano bem definido, responsabilidade claramente atribuda. So reversveis: podemos esperar pelo suficiente desenvolvimento da tecnologia a fim de tomar decises de acordo com o modelo de racionalidade substancial (anlises de custo-benefcio) O conhecimento cientfico estvel constitui um universo comum a todos os atores, que necessariamente precede a ao. Eficincia econmica e equidade, baseada em interesses bem constitudos. Por causa de uma possvel reversibilidade, e da prpria natureza das questes ambientais, alguns calculam que seja necessrio agir imediatamente, sem esperar pela estabilizao do conhecimento (consenso cientfico ou certeza). Isto explica a criao do Princpio de Precauo. As vises do mundo e do futuro so variveis estratgicas que engendram novas formas de concorrncia. O enjeu23 a apropriao e uso, a custos mais baixos para os recursos naturais, dentro do mbito da regulao internacional em processo de consolidao.
Reversibilidade dos fenmeno causais
Teorias Cientficas
O que est em jogo?
O direito internacional econmico

Atualmente, a OMC tem 148 membros e vrios observadores: ONU, FMI, Conferencial das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), Banco Mundial, FAO, OMPI (Organizao Mundial de Propriedade Intelectual) e OECD.24 Trata-se do corao do direito internacional econmico, com legitimidade mundial e fora para tornar suas normas eficazes e, em funo de centenas de conflitos trazidos ao longo dos poucos anos de existncia do seu rgo de Soluo de Controvrsias. Inicialmente, com a falta de um protocolo de biossegurana e, posteriormente, com a dvida em relao a seu campo de aplicao, a OMC atuou como principal frum para a soluo de controvrsias em questes relacionadas ao comrcio de OGMs. Com a implementao do Protocolo, que inclua um mecanismo prprio para resoluo de disputas, conflitos de competncia entre os diferentes regimes tornaram-se possveis e at mesmo provveis.25
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As questes relacionadas a OGMs continuam complexas, j que dizem respeito a mercadorias cujo comrcio, com algumas excees, pode ser tratado pelo regime comercial, dado os riscos inerentes possveis. Trs acordos que poderiam ser aplicados a este assunto. O primeiro o Acordo sobre Padres Sanitrios e Fitossanitrios (SPS). O segundo o Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio (TBT) e o terceiro o Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), de 1947.26 O objetivo e contedo da medida ser analisado luz dos riscos ambientais e sanitrios que os OGMs parecem causar. Est claro que, mesmo no mbito do regime da OMC, ainda no foi estabelecida a maneira pela qual sero tratadas as questes contenciosas relacionadas a OGMs.27 Em se tratando do princpio jurdico-ambiental basilar para o tratamento do tema, o princpio da precauo, a OMC tem se mostrado mais ativa e eficaz. Enquanto a Corte Internacional de Justia negou a existncia do princpio, com princpio geral do direito internacional, no caso Gabckovo-Nagymaros, e preferiu julgar o processo com base na teoria da impreviso, do direito civil tradicional, o rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, trs meses depois da sentena da Corte reconheceu a existncia do princpio no acordo SPS e o definiu em um caso concreto.28 Por enquanto, a batalha entre Estados Unidos e Unio Europia a respeito do tratamento da questo na OMC ainda perdura. Os norte-americanos tiveram sua primeira vitria ao conseguir que o assunto no fosse abordado apenas enquanto questo ambiental, como propunham os europeus. Esse fato levou criao de um comit sobre biotecnologia na OMC que, por enquanto, se limita a reunir informaes. Devido ao fato de que, em Seattle, o frum foi criticado pelo Grupo de Miami, este se limita atualmente a ser o interface da OMC para o regime ambiental. Com o aparecimento de disputas relacionadas comercializao de OGMs, a expectativa que as partes envolvidas tendam a escolher o regime internacional que melhor se adapte a seus interesses. Alguns casos existem nos quais se apelar OMC, e no ao Protocolo de Biossegurana, como no caso dos Estados Unidos. O segundo envolve a situao na qual o Estado seja membro da OMC e do Protocolo, mas prefira levar o caso OMC. Esta preferncia est baseada na eficincia j demonstrada pelo mecanismo de resoluo de disputas da OMC. Mesmo em poucos anos de atuao, a grande quantidade de casos resolvidos pela OMC contrasta com os poucos casos julgados pela Corte Internacional de Justia.
A lgica comercial e ambiental

A coexistncia de dois regimes paralelos em campos legais diferentes, e que lidam com o mesmo tema usando lgicas e objetivos diferentes pressupe uma hierarquia. Sabendose que o primeiro mais eficiente que o segundo, o resultado uma subordinao de fato do ambiental ao comercial. Isto explica por que o campo comercial melhor estruturado e

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fundado sobre normas relevantes, tanto na legislao internacional quanto nacional em geral, enquanto a legislao ambiental internacional desenvolveu-se com normas declaratrias ou mais ambguas, restringindo a aplicao da lei. Ademais, no existe instituio consolidada que seja capaz de implementar a legislao ambiental internacional, ao passo que a OMC extremamente eficaz, por meio do seu rgo de soluo de controvrsias, em perfazer a implementaao do seu conjunto normativo. Assim, mesmo que terica ou legalmente, esta subordinao de certos ramos da lei no exista, ela ocorre na prtica.29 Esta subordinao no significa necessariamente que a legislao comercial ignore imperativos ambientais, como foi discutido por vrios autores. A jurisprudncia da OMC, a partir de suas decises relacionadas pesca, ao salmo, aos combustveis e outros assuntos, demonstra que as decises do rgo de Soluo de Controvrsias podem favorecer a proteo ao meio ambiente.30 O ponto interessante aqui no tanto a subordinao dos ramos da legislao internacional que se desenvolveram em paralelo e que abordam temas tais como biossegurana a partir de perspectivas diferentes, ou at divergentes. O que deve ser compreendido como os mecanismos internacionais de regulao criam um regime de obrigaes para o Estado que tambm influencia os mecanismos nacionais de regulao, ou, pelo menos, guiam sua interpretao at certo ponto. Se partirmos da hiptese de que, atualmente, o regime internacional da OMC o que predomina, ento as obrigaes dos Estados sero implementadas de acordo com esse regime, ou melhor, sero desenvolvidas de forma a mitigar os obstculos relativos ao comrcio de OGMs. Ao final do Prembulo do Protocolo adotado em Montreal, h uma frmula ambgua o suficiente para atestar a coexistncia de dois instrumentos legais internacionais, sem pistas sobre como resolver conflitos que possam emanar dessa coexistncia. O texto estabelece que o comrcio e o meio ambiente devem contribuir para o desenvolvimento sustentvel e que o Protocolo no modifica obrigaes internacionais pr-existentes, mas tambm no subordinado a outros acordos internacionais. Portanto, o Prembulo do Protocolo previa essa incongruncia com acordos comerciais, ressaltando o valor do apoio mtuo que tratados ambientais e comerciais deveriam prestar um ao outro, cujo interface seria a afirmao do conceito de desenvolvimento sustentvel.
A coexistncia de dois sistemas legais

Dada a existncia de vrios sistemas, as comunidades cientfica, legal e poltica debatem possveis disputas relacionadas biotecnologia. Os mais otimistas almejam solues atravs das quais os dois sistemas possam ser interpretados sob a mesma luz, em nome do interesse geral da humanidade. Em todo caso, h um nmero crescente de autores que sustentam que a simples existncia de uma dualidade de sistemas no deve necessariamente ser uma fonte de conflito, j que existe a possibilidade de organizar-se em
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relao ao assunto. Assim, os conflitos no so necessariamente destrutivos, podendo levar a um dilogo construtivo e transformador que tem por objetivo conciliar interesses diferentes. O Protocolo tem se mostrado menos restritivo que a maioria dos acordos ambientais internacionais, contendo princpios amplos e tentando satisfazer todos os grupos envolvidos. Consideraes sociais e econmicas a grande causa dos pases em desenvolvimento tiveram pouca importncia nos dois sistemas legais e no deveriam tambm ser sujeitas discrdia entre eles. De fato, a agenda de Doha e do recente encontro de Cancn trouxe a OMC de volta a esse debate, embora aqueles que analisam a evoluo da OMC no estejam otimistas em relao a mudanas rpidas no regime. Com efeito, algumas questes j foram discutidas mostrando resultados que indicam a mitigao do problema ou certa convergncia entre os dois sistemas. No primeiro caso, a questo da discriminao de LMOs parece haver sido superada. Isso ocorreu porque a definio de LMOs resultou na necessidade de rotulagem a fim de diferenciar o produto de outros, no modificados. No caso da convergncia de normas, o exemplo mais comum o tratamento dos riscos inerentes ao comrcio de LMOs, tambm debatidos pelo Codex Alimentarius. As clusulas sociais tambm poderiam constituir um ponto de convergncia entre os dois regimes, j que ambos afirmam considerar como princpio norteador o do desenvolvimento sustentvel. Na verdade, existem duas solues legais para a polmica da coexistncia. A primeira uma diviso de jurisdies que fechasse o debate, mas isto improvvel. O maior obstculo seria a complexidade envolvida. Dada a dificuldade em definir os produtos do progresso tecnolgico, tais como LMOs, quais seriam os critrios legais para a elaborao de normas precisas? E, se considerarmos as incertezas cientficas e os riscos potenciais relacionados ao transporte e liberao de LMOs? Nesse contexto de limitaes cientficas e polticas resoluo legal da questo, a diviso de jurisdies entre os dois sistemas parece improvvel. A segunda soluo legal possvel seria a abertura da OMC a questes ambientais, o que se mostra uma tendncia desejvel e factvel. Claramente, acrscimos poderiam ser feitos ao Protocolo a fim de prover conciliao com o regime comercial internacional. Isto provavelmente ocorrer no futuro. Em relao abertura do regime comercial, a jurisprudncia da OMC demonstra que h uma diviso na considerao de questes ambientais. O Protocolo de Cartagena, sobretudo em se tratando da aplicao do princpio da precauo. Ademais, a tendncia de desenvolvimento sustentvel, que ficou evidente no Acordo de Marrakesh, foi reforada pela declarao de Doha. Nesta, os objetivos do desenvolvimento do comrcio internacional foram apresentados como sendo compatveis com os imperativos do desenvolvimento sustentvel.31 Por ltimo, o Relatrio da OMC de 2003 corroborou esta tendncia com base no debate ocorrido na Cpula de Joanesburgo em 2002 (a Conferncia Rio + 10).

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Os impactos dos regimes internacionais sobre o Brasil

A legalizao das relaes internacionais resulta do desenvolvimento de instituies internacionais que garantem a coordenao de comportamentos por parte dos atores internacionais, assim como a conformidade com as normas estabelecidas, sejam elas soft norms ou hard law. Abbott e Snidal32 identificam a expanso da regulao internacional por meio das leis e instituies criadas em vrias reas da vida em sociedade. Durante o sistema de Yalta, elas ficaram relegadas ao monoplio quase exclusivo dos Estados. Biossegurana constitui, irrefutavelmente, uma rea de grande interesse. Os autores atribuem trs dimenses a esta legalizao da poltica internacional, sendo elas: obrigao, preciso e delegao.33 Elas so independentes, mas cada uma influencia as outras, porque cada regime constitui uma combinao dos trs. Por exemplo, existem regimes que envolvem alto grau de obrigao e preciso, mas pouca delegao. Se as trs dimenses forem fortes, o custo para a soberania aumentar imediatamente. Em outras palavras, se um Estado se comprometer a uma norma obrigatria, sua margem para a ao ser reduzida. A fim de evitar isto, Estados podem fazer lobby por normas que no sejam ligadas a nenhum tema. Se a norma for muito precisa, limita a capacidade de interpretao das partes comprometidas. Como resultado, alguns acordos so propositadamente amplos, com recurso a princpios gerais, e so pouco contestados. Quando a norma envolve delegao, as partes perdem autonomia na implementao, no controle e na sano das normas do regime. Essa interpretao uma forma muito interessante de explicar a natureza do Protocolo de Biossegurana, que tem sido descrita como obrigatria para as partes e pouco precisa e fraca em relao delegao. importante enfatizar que o Protocolo foi elaborado utilizando terminologia ampla, vaga em vrios pontos, mas que no permite excees aos Estados.34 A maioria dos acordos ambientais internacionais so da mesma natureza, porque os Estados consideram o custo da soberania muito alto.35 Em contraste, o regime da OMC tem sido descrito por alguns autores como obrigatrio, preciso e forte em relao delegao, porque o custo da soberania compensado pelos benefcios que as partes podem obter de um comrcio internacional regulado e previsvel. Com base nesse ponto de vista, as obrigaes internacionais derivadas da OMC influenciam mais na poltica e legislao nacionais dos Estados membros do que as obrigaes oriundas dos regimes ambientais. O caso do Brasil uma ilustrao dessa hiptese.
O Brasil no regime de biossegurana

A fim de transpor o debate para a arena nacional, importante analisar a posio internacional do Brasil, dadas as presses internas sofridas, seguidas por uma tmida participao na negociao do Protocolo e, por ltimo, o impacto do regime internacional no sistema legal e na poltica nacional.
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Como resultado de suas caractersticas especficas naturais, polticas, legais, cientficas e agrcolas , o Brasil desfrutou de uma posio sui generis nas negociaes de biossegurana. Em primeiro lugar, como conseqncia de sua diversidade biolgica e das presses internas e externas geradas por essa diversidade. Em segundo lugar, e diretamente ligado conseqncia anterior, o pas logrou continuar seus esforos iniciados nos anos 1990, quando ofereceu o Rio de Janeiro para ser a cidade anfitri da CDB e, assim, melhorou sua fraca imagem internacional.36 Em termos legais, houve um acirrado debate nacional sobre a criao de um dos mais modernos e inovadores sistemas ambientais legais do mundo, que ocorreu durante a dcada de 1990.37 Do ponto de vista cientfico, considerou-se que a grande capacidade de instituies de pesquisa aplicada, tais como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA), no poderiam ser prejudicadas por um regime nascente. Por ltimo, a questo agrcola, que tem se mostrado extremamente complexa ao longo dos ltimos dez anos. De fato, a situao brasileira resultado da existncia de dois mundos rurais quase antagnicos. O primeiro o poderoso mundo do agronegcio e o segundo o dos pequenos produtores rurais. De um lado, esto produtores em larga escala, visionrios, que temem perder tempo e capacidade competitiva na corrida biotecnolgica, apoiados pelo Ministrio da Agricultura, devido importncia do setor para a pasta de exportaes.38 Do outro, organizaes da sociedade civil39 e produtores em pequena escala, receosos de tornarem-se vassalos da grandes empresas de biotecnologia, ou simplesmente de no sobreviverem. Desta forma, durante todo o processo de negociaes que precedeu ao Protocolo, o Brasil se encontrou em situao perigosa de fragilidade institucional, devido a diferenas significativas entre os ministrios envolvidos nas questes de biossegurana. Em geral, o Ministrio do Meio Ambiente foi o mais favorvel ao Protocolo, devido a seus objetivos de preservao ambiental. No outro extremo esteve o Ministrio da Agricultura, motivado pela preocupao de no deixar a questo dos transgnicos ser tratada com medo irracional. Ao contrrio, considerava que deveria ser tratada como guerra comercial, vital para a integrao competitiva do Brasil economia do sculo XXI. Naturalmente, a profunda ciso nacional e institucional persiste no atual governo, representada pelos seus respectivos Ministros, Marina Silva e Roberto Rodrigues. Entre estes dois ministrios estava o Ministrio da Cincia e Tecnologia, que assumiu papel importante na tentativa de manter uma abordagem racional no debate. Uma das principais preocupaes foi minimizar o medo infundado de novas tecnologias e criar uma cultura institucional que fosse favorvel ao progresso tecnolgico.40 A posio do Ministrio das Relaes Exteriores foi a de conciliador entre os membros da delegao e de rbitro com relao aos impactos das posies mais fortes sobre o interesse nacional.41 Alm disso, o Brasil um pas onde a legislao sempre coincide com as prticas sociais quando se fala em regulamentaes ambientais. Isto significa que a legislao ambiental tem evoludo rpido, mas ainda no at o ponto necessrio para garantir sua implementao e cumprimento.

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importante enfatizar que esta fragmentao de interesses e arranjos burocrticos ocorreu em outros pases tambm. Tanto na Frana quanto nos Estados Unidos houve movimentos contra e a favor do Protocolo. A prova disso foi a mobilizao de ONGs em transnational advocacy networks, tais como descritos por Keck e Sikkink.42 Entretanto, alguns Estados negociadores puderam mandar delegaes mais homogneas e melhor informadas, e maioria de suas negociaes foi de fato nacional, e no nacionais fora do pas, como no caso do Brasil.43 Contudo, no foram apenas a falta de um debate nacional e as conseqentes divergncias entre os ministrios que resultaram na falta de participao brasileira durante as negociaes. O fato de que o pas encontrava-se imerso em acirrado debate entre os grandes produtores de biotecnologia, de um lado, e os veementes defensores da agricultura nacional, do outro, sem a contribuio significativa do G77 e do Grupo Like-Minded, resultou na adoo de uma posio extremamente cautelosa por parte dos formuladores das polticas nacionais. Assim, o Brasil poderia ter assumido uma posio mais ativa no cenrio internacional, mas no conseguiu.44 Antes de abordar a Medida Provisria 113, necessrio compreender o contexto que obrigou as autoridades a reconhecer uma situao, de fato, irreversvel. Na verdade, como resultado da posio brasileira ambgua em relao questo, produtores, cientistas e consumidores continuaram a comportar-se como se o pas no tivesse assumido nenhum compromisso internacional e a infringir a legislao ambiental nacional e a Lei de Biossegurana, n. 8.974, promulgada em 1995.
As medidas legais brasileiras

Aproximadamente 10% da safra de soja de 2003 foi geneticamente modificada, proveniente em parte de contrabando da Argentina. Entretanto, o marketing de soja geneticamente modificada foi expressamente proibido por deciso judicial.45 Foi nesse contexto de insegurana poltica que a MP 113 foi editada em maro de 2003. A Medida legalizou a venda da safra transgnica, sujeita a condies e limitaes da data, a fim de evitar a repetio do impasse na safra de 2004. Autorizou tambm a venda da safra ilegal de soja at maro de 2004. Alm disso, produtos que contenham mais de 1% de transgnicos em sua composio devero ser etiquetados e seu cultivo ser proibido. Em outras palavras, o governo se viu obrigado a modificar sua prpria legislao a fim de no ter que sancionar os produtores rurais, sob o pretexto de proteger os pequenos produtores que seriam levados bancarrota se fossem impedidos de venderem suas safras ilegalmente produzidas. Como o Brasil ainda no faz parte do Protocolo de Biossegurana, pouca ou nenhuma referncia lhe foi feita durante o debate nacional a respeito da Medida Provisria 113 e da Lei n 10.688, de 13 de junho de 2003.
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Recentemente, a nova Medida Provisria 223, de 14 de outubro de 2004, mais uma vez possibilitou o plantio da soja transgnica, marcando a postura do governo frente aos conflitos entre o Ministrio do Meio Ambiente e o Ministrio da Agricultura, ou seja, preferindo o ltimo. De fato, a soja continua liberada no Brasil, ainda que sob judice nos tribunais federais superiores. Se o Brasil fosse um pas supostamente livre de transgnicos, estaria atualmente em um impasse, porque, se no reconhecer a natureza perene das culturas transgnicas, tambm no poder criar instituies, em nvel nacional, para regularem a questo. Como resultado, a sensao de sociedade sem Estado foi promovida no Brasil, levando a vrias iniciativas governamentais relacionadas regulamentao de OGMs.46 Alm disso, o pas no estabelecer sua capacidade institucional de assumir seus compromissos internacionais, a menos que estas pertenam ao regime comercial.
O governo em defesa dos cidados e dos pequenos agricultores

interessante notar que, como a legislao ambiental brasileira relativa ao assunto ainda controversa, a melhor resposta legal a fim de impedir a liberalizao dos transgnicos tem sido a defesa dos direitos do consumidor. O Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC)47 a instituio que faz campanha pela aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor nacionalmente. No caso da soja, a ONG se uniu ao Greenpeace. Este no o nico exemplo de apelo aos direitos do consumidor para fins ambientais, em parte porque os municpios brasileiros, por exemplo, dispem de mais autonomia para questes de defesa do consumidor do que para questes de segurana alimentar. Depois da publicao das diversas medidas provisrias sobre o tema, no apenas o IDEC e o Greenpeace, mas tambm outras importantes ONGs da rea ambiental, tais como o Instituto Socioambiental (ISA) e Direito por um Planeta Verde, juntaram foras para assegurar o cumprimento da legislao ambiental nacional. Ademais, a Associao Nacional dos Procuradores da Repblica (ANPR) e a Associao de Juzes Federais (AJUFE) tambm deram apoio iniciativa. Em relao defesa do consumidor, tanto o presidente Lula quanto o ministro da Agricultura, Roberto Rodrigues, comprometeram-se, este ano, a monitorar a qualidade dos produtos que esto no mercado. Para que a qualidade seja igual dos produtos de exportao, as autoridades estabeleceram o rgido monitoramento como poltica ministerial. Paradoxalmente, enquanto no cenrio internacional o consumidor est crescentemente sendo visto como o beneficirio de normas para a segurana sanitria e ambiental48, esta tendncia ainda fraca no Brasil. Assim, o primeiro impacto das normas internacionais sobre a poltica e legislao brasileiras foi derivado do regime de proteo ao consumidor, como resultado da convergncia entre os regimes ambiental e comercial. Se essa tendncia se confirmar, os

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direitos do consumidor sero fortalecidos nos prximos anos. Isso se deve ao fato de que o Brasil est mudando de uma posio anti-OGM para uma posio favorvel ao contexto dos OGMs sob certas condies legais.49 Conseqentemente, a posio internacional do pas em relao a OGMs tambm tem mudado rapidamente. O segundo impacto, diretamente ligado ao primeiro, ser sentido ao final dos debates multilaterais a respeito da rotulagem e da separao de cadeias produtivas. Como o Brasil ainda no possui legislao especfica sobre a rotulagem de transgnicos, prevalecero as normas do Cdigo de Defesa do Consumidor. Ou seja, no nem a legislao ambiental nem as organizaes tcnicas/cientficas que esto promovendo a regulamentao no Brasil, e sim uma ONG de direitos do consumidor aliada a outras ONGs ambientais. Esta parece ser uma questo sria o suficiente para melhorar a governana50 no Brasil. Entretanto, assim que normas internacionais so estipuladas, o pas deve adequar-se s porcentagens definidas. Com relao separao de cadeias, a legislao nacional ser fortemente afetada porque o pas no possui infra-estrutura para assumir tais compromissos. Nesse caso, prevalecer a influncia do regime comercial, porque os importadores de produtos modificados podem exigir que os produtos sejam completamente rastreveis. Um terceiro impacto, essencial, mas difcil de mesurar, diz respeito interpretao da legislao ambiental brasileira. Pode-se dizer que o debate nacional foi bastante favorecido pela influncia internacional. Ou seja, as tendncias internacionais influenciam a compreenso da inteno dos legisladores. O princpio da precauo, por exemplo, foi incorporado ao sistema legal nacional porque estava presente em acordos internacionais dos quais o Brasil membro. O princpio foi aceito na Conveno sobre Diversidade Biolgica, na Conveno das Naes Unidas para Mudana Climtica e no Protocolo de Biossegurana. Entretanto, apesar da possvel concluso de que a ratificao desses documentos legais pelo Brasil significa que o princpio foi incorporado ao sistema legal nacional, a Constituio Federal no faz meno expressa a ele. O Artigo 225, pargrafo 1, menciona o risco sem estabelecer princpios aplicveis sua interpretao. De fato, o termo medidas de precauo foi usado na legislao nacional apenas na Lei sobre Crimes Ambientais, n 9.605, de 1998, em relao ao caso em que haja risco de danos ambientais graves ou irreversveis. Isto demonstra a influncia da legislao ambiental internacional na evoluo da legislao ambiental brasileira. Ou, ainda, a influncia da afirmao deste tipo de princpio sobre os legisladores e formuladores de doutrina brasileiros. Como existe um certo grau de reconhecimento do princpio de precauo no sistema legal brasileiro, os brasileiros tm a possibilidade de impetrar aes pblicas cveis contra a liberao da safra transgnica, a fim de garantirem a defesa de seus direitos.51 No Artigo 225, a Constituio Federal estabelece que o meio ambiente um bem para o uso comum do povo e que todos os cidados tm o direito a um meio ambiente saudvel. Entretanto, uma questo relevante como esse direito constitucional pode ser respeitado se o Brasil no capaz de implementar uma estrutura institucional que possa
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garanti-lo. Devero os brasileiros resignar-se esperana de que a legislao internacional evolua de forma a garantir seus direitos constitucionais? No caso da biossegurana, bastante provvel que a legislao brasileira d um salto qualitativo como resultado da entrada em vigor do Protocolo e da crise nacional com relao soja. Atualmente, o Brasil passa por uma fase transitria de adaptao a um contexto regulador mais estreito. Aqui poderia ser encontrado um quarto efeito, que vem a ser o surgimento de novas iniciativas de governana. O pr-projeto para a lei brasileira de biossegurana, que precisa ser atualizado, foi discutido em reunio de julho de 2003, no Ministrio de Cincia e Tecnologia. As autoridades pblicas, a comunidade cientfica, representantes da indstria de biotecnologia e organizaes da sociedade civil participaram do debate, organizado pelo Comit Tcnico Nacional sobre Biossegurana (CTNBio). Finalmente, para que a nova lei defenda realmente os direitos dos cidados brasileiros, ela dever requerer cumprimento das provises estabelecidas pelo EIA-RIMA (Estudos de Impacto Ambiental e Relatrios de Impacto ao Meio Ambiente) para que o plantio de safras geneticamente modificadas seja liberado, que produtos contendo OGMs sejam devidamente etiquetados, de acordo com o Cdigo de Defesa do Consumidor52 e que seja feita, pela Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), uma avaliao dos riscos sade humana. Ainda mais importante que os infratores, aqueles que cultivam sementes geneticamente modificadas para fins comerciais, sem a devida autorizao, sejam responsabilizados e sofram as sanes cabveis de acordo com a legislao em vigor. Por ltimo, um quinto efeito que o setor do agronegcios tem ditado as regras do jogo e o governo Lula tem sido capaz apenas de seguir e reagir s suas aes. Isso porque exportao de commodities tem papel central na balana comercial brasileira. Alm disso, a falta de polticas claras em relao questo dos OGMs, o que se deve, em parte, competio econmica global, regulada por mercados e no por restries ambientais.
Consideraes finais
Viu-se que Protocolo de Biossegurana foi, provavelmente, o acordo multilateral que mais sofreu com a influncia de interesses econmicos bem definidos. Isto explica a rpida formao de grupos de interesse durante o processo de negociao do texto, assim como sua rpida adaptao ao atual contexto tecnolgico. Conseqentemente, o Protocolo foi elaborado em virtude da pr-existncia de outro regime internacional o da OMC. Gerou controvrsia o fato de que o regime da OMC poderia ter jurisdio sobre disputas relacionadas a LMOs e porque o regime poderia ser preferido por Estados que alegam sofrer danos por causa da recusa de outros Estados em importar transgnicos. Em seguida, o regime internacional para a proteo ambiental foi brevemente descrito. Foi mostrado que o regime internacional de biossegurana no estabeleceu sua subordinao ao regime comercial,

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tampouco uma hierarquia entre os acordos internacionais relevantes, deixando dvidas quanto coexistncia de dois regimes e segurana legal internacional em geral. O resultado dessa incerteza legal e poltica no cenrio internacional sentido em pases como o Brasil, que no conseguiram adotar posies claras em relao s regulamentaes relevantes. No caso brasileiro, a fragilidade institucional e a confuso poltica surgem como resultado de um confronto de interesses entre dois mundos diferentes o do agronegcio para exportao e o dos produtores em pequena escala ameaados pela inacessibilidade s revolues tecnolgicas. O Brasil, que foi refm de suas prprias divergncias internas durante as negociaes multilaterais para o Protocolo, no foi capaz de assumir um papel importante no mbito do regime. Contudo, dada a sua capacidade de exportao e o tamanho de seu mercado consumidor, o Brasil pode vir a desempenhar um papel importante no futuro. Por enquanto, a legislao nacional especfica sobre o tema ainda frgil e vem sendo debatida com o intuito de ser revisada. Conseqentemente, o direito constitucional a um meio ambiente limpo, o cumprimento de requisitos internacionais de licenciamento ambiental e a observao da legislao especfica sobre biossegurana ainda no esto completamente garantidos pelas instituies nacionais. Existem basicamente cinco impactos sobre a poltica e legislao nacionais oriundos da existncia de dois regimes internacionais. O primeiro relativo s constantes mudanas na posio internacional brasileira neste assunto. O segundo afeta a interpretao das provises legais existentes, comeando com a Constituio Federal de 1988. Em seguida, o fortalecimento dos direitos do consumidor e a facilitao para o consumidor do acesso informao. Isto envolve a organizao dos produtos e sua rotulagem. O quarto impacto leva s iniciativas governamentais. Por ltimo, os empresrios do agronegcio tm estabelecido as regras do jogo. Agora, as instituies nacionais devem ser reformadas a fim de cumprirem com seus respectivos papis, tendo em vista o comrcio internacional e as obrigaes ambientais assumidas pelo Brasil. Como as obrigaes comerciais so mais facilmente sancionveis, seja pela legislao ou pelo mercado, o sistema nacional tender a prioriz-las.
Notas
1
O conceito de legalizao foi discutido em edio especial da revista International Organization, n. 54, v. 3, vero de 2000. Ademais, vrios autores tm abordado o tema, tais como Anne-Marie Slaughter, que trabalha com abordagens tericas das relaes internacionais e do direito internacional.
O princpio da precauo um princpio de direito ambiental. Ele consagra a idia de que a ausncia de certeza cientfica no deve ser usada como pretexto para adiar a ao poltica. Constitui um avano na regulao jurdica para a proteo ambiental, uma vez que o operador do direito no precisa esperar que o dano ambiental seja causado para poder agir. A questo da precauo foi discutida pela
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autora com maior profundidade no captulo A Legitimidade da governana global ambiental e o princpio de precauo, in: VARELLA, Marcelo & BARROS-PLATIAU, Ana Flvia. (orgs.) Princpio da precauo. Belo Horizonte: Del Rey, 2004 Coleo de Direito e Poltica Ambiental).
3 4
http://www.biodiv.org/biosafety/ De acordo com informao obtida em 7 de julho de 2003, no site oficial http://www.biodiv.org/world/ parties.asp. O Brasil assinou a CDB em 5 de junho de 1992, e tornou-se membro em 28 de fevereiro de 1994. O pas ainda no assinou o Protocolo de Biosegurana.
5 6 7
http://www.biodiv.org/biosafety/ratification.asp, acessado em 28 de outubro de 2004. A fase piloto do mecanismo est disponvel no seguinte site: http://bch.biodiv.org/Pilot/Home.aspx Entretanto, as instituies da Unio Europia tambm so frgeis. A lei ambiental no se beneficia da doutrina de supremacia da lei europia. Ao contrrio, ela restrita pela tradio de aceitao voluntria inerente lei internacional. Ver: BODANSKY, Daniel. The Legitimacy of International Governance: a Coming Challenge for International Environmental Law? The American Journal of International Law, n. 93, 1999, p. 598.
MALJEAN-DUBOIS, S. Accs linformation et reconnaissance dun droit linformation environnementale. Le nouveau contexte juridique international. In: MALJEAN-DUBOIS, S. Leffectivit du droit europen de lenvironnement. Contrle de la mise en oeuvre et sanction du non-respect. Paris: La Documentation Franaise, 2000, p. 25-48.
9 10
Ibid. Regime Theory and International Environmental Management. In: HURRELL, A & KINGSBURY, B. (eds.) The International Politics of the Environment: Actors, Interests and Institutions. Oxford: Clarendon Press, 1992. Naturalmente, existem vrias definies de regimes internacionais na teoria das relaes internacionais, mas esta foi escolhida porque ressalta o fato de que os regimes guiam o comportamento individual sobre questes especficas.
11
O Grupo inclui produtores de GMOs em larga escala: Estados Unidos, Argentina, Canad, Austrlia, Uruguai e Chile. Alguns autores no incluem os Estados Unidos no Grupo porque o pas no membro da Conveno sobre Diversidade Biolgica.
12
O Grupo formado por G77/China e pases em desenvolvimento em geral. Seus membros demandam a incluso de consideraes scio-econmicas em relao assimetria entre os Estados-membros. A Unio Europia demanda um Protocolo amplo e uma maior aplicao do princpio da precauo. Japo, Cingapura, Mxico, Sua, Nova Zelndia e Repblica do Coria. Palau tem aproximadamente 20.000 habitantes, mas foi politicamente importante nesse contexto. Dezembro de 2001. Ver: http://curia.eu.int BARROS-PLATIAU, Ana Flavia & VARELLA, Marcelo. Direito e biodiversidade. O Protocolo Internacional de Biossegurana e as implicaes jurdicas de sua aplicao para o mundo em desenvolvimento, In: LEITE, Jos Rubens Morato (org.). Inovaes em direito ambiental. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2000, p. 187-202.
13 14 15 16 17
18
De acordo com os Millenium Development Goals mencionados na CDB, nota imprensa de maio de 2003: http://www.biodiv.org/doc/press/pr-2003-05-22-bioday-en.doc As grandes empresas de biotecnologia. A Monsanto a maior no Brasil, mas no a nica. O Protocolo aborda o direito do pas importador de rescindir sua compra se forem previstos riscos fito-sanitrios. GUIMARES, G. O pluralismo na formao do interesse brasileiro em biossegurana. Dissertao de Mestrado, Universidade de Braslia (IREL), 2002.
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22
Stratgies industrielles et conventions denvironnement: de lunivers stabilis aux univers controverss , Environnement, Economie, INSEE, Mthodes, n. 39-40, p. 145-174. Usando a anlise de Godard, Aubertin e Vivien concluem que o enjeu ambiental foi a criao de comunidades epistemolgicas e a elaborao de acordos ambientais multilaterais. Conforme site oficial www.wto.org, visitado em 28 de outubro de 2004. Em seu Relatrio Anual de 2003 (p. 14), o Comit sobre Comrcio e Meio ambiente (CTE) da OMC estabeleceu uma de suas prioridades como sendo o estudo de obrigaes internacionais estabelecidas por acordos ambientais multilaterais. Disponvel no site: http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/ anrep_e/anrep03_e.pdf
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24 25
26
O SPS e o TBT no estabelecem padres para a OMC, mas reconhecem o papel das agncias das Naes Unidas em relao a estas questes. Ademais, o SPS determina quais medidas devem ser amparadas para a proteo da sade.
27
Para uma anlise mais aprofundada da questo, consultar QURESHI, A. The Cartagena Protocol on Biosafety and the WTO: Co-existence or Incoherence? International Comparative Law Quarterly, v. 49, 2000, p. 835-855.
28 29
Ver VARELLA, M. e BARROS-PLATIAU, A. (orgs). Princpio da precauo, op. cit. MALJEAN-DUBOIS, S. La rgulation du commerce international des organismes gntiquement modifis: entre le droit international de lenvironnement et le droit de lorganisation du commerce. In: BOURRINET, J. & MALJEAN-DUBOIS, S. (orgs.) Le commerce international des organismes gntiquement modifis, La Documentation Franaise, Monde Europen et International, 2002, p. 27-58.
30
VARELLA, M. Diferentes interpretaes sobre um mesmo tema: o exemplo do princpio de precauo, in: VARELLA, M. & BARROS-PLATIAU, A. (orgs.) O Princpio da Precauo. op. cit. http://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/dohaexplained_e.htm ABBOTT, L & SNIDAL, D. Hard and Soft Law in International Governance. International Organization, n. 54, v. 3, Summer 2000, p. 421-456. Os impactos das organizaes internacionais e da Unio Europia tambm so cruciais nesse debate. No so, porm, abordados neste texto.
31 32
33
A obrigao definida pelo contedo da norma, e a preciso corresponde margem de interpretao permitida. A delegao de poder a outra autoridade pode ser muito reduzida, como no caso dos acordos ambientais, ou maior, como no caso de acordos comerciais.
34
O professor Alexandre Kiss acredita que esta evoluo em estgios, com denominadores comuns menores, necessria, j que no existe consenso geral em relao aos valores do regime. Assim, os acordos ambientais so caracterizados como acordos-lei, que estabelecem condutas internacionais, e no acordos-contrato, nos quais uma contrapartida esperada. O Brasil mudou da posio contenciosa de soberano intolerante durante a presidncia Sarney para uma posio de soberano responsvel, nos perodos presidenciais Collor e Cardoso. O governo do presidente Lula avana na mesma direo.
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37
Apesar das grandes lacunas na regulao do progresso tecnolgico, a legislao ambiental brasileira extremamente inovadora em outros aspectos, tais como direito ambiental constitucional e criminal (Lei n 9.605/98).
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A prxima safra de gros ser 23% maior que a anterior, de acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O Brasil competitivo no plantio da soja, cana de aucar, caf e laranjas, por exemplo. Segundo a USDA, as exportaes brasileiras de soja (aproximadamente 26 milhes de toneladas em 2003) sero superiores s exportaes norte-americanas pela primeira vez na
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histria.
39 40
Movimento dos Sem-Terra (MST), lideranas religiosas, cooperativas agrcolas e outras. Em 2000, Jeffrey Sachs considerou o Brasil como uma mistura de adepto da tecnologia e tecnologicamente excludo em um mundo de poucos inovadores tecnolgicos. SACHS, J. A New Map of the World. The Economist, junho 2000. Conseqentemente, o principal objetivo do Ministrio da Cincia e Tecnologia eliminar os obstculos ao progresso tecnolgico, que se baseiam em argumentos idealistas, radicais ou irracionais.
41 42
Concluses obtidas a partir de pesquisas do GERIMA sobre as ltimas negociaes do Protocolo. KECK, M. & SIKKINK, K. Activists beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics. Ithaca: Cornell University Press, 1998. Declaraes de participantes do GERIMA que estiveram em Cartagena ou que trabalhavam nos minstrios mencionados na poca referida. Braslia, maio de 2003. Gabrielle Guimares chegou a esta mesma concluso a partir de caminhos marcadamente diferentes. Vide GUIMARES, G., op. cit. O IDEC formulou aes (mounted an action) contra a Unio e as empresas Monsanto e Monsoy S.A., como remdio provisrio para pedir a proibio do cultivo de soja round up ready sem a precedente anlise de impacto ambiental, como estipulado por resoluo do CONAMA (Conselho Nacional do Meio ambiente).
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At a EMN Monsanto compartilha dessa percepo, j que publicou em jornais brasileiros suas expectativas de que os produtores nacionais pudessem ter o direito legal de escolherem suas sementes e de usarem as melhores tecnologias disponveis.
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ONG criada em 1987, ver: www.idec.org.br Seattle foi um bom exemplo disso. Entretanto, este o tipo de lei que no tem sido cumprida. Por exemplo, apenas cerca de 11.000 produtores assinaram o Termo de Compromisso, Responsabilidade e Ajustamento desde a publicao da Medida Provisria 131. Esse um compromisso assinado com o MAPA, do Ministrio da Agricultura, pelo qual os agricultores se responsabilizam por seus gros geneticamente modificados.
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O termo governana usado aqui tal como definido por Oran Young funo social que envolve a administrao de indivduos interdependentes ou grupos , em contraste com o termo governo, que um conjunto de organizaes formais que elabora e implementa regras. Cf. International Governance: Protecting the Environment in a Stateless Society. New York: Cornell University Press, 1994.
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H grandes possibilidades de que isso ocorra dentro em breve, j que entidades da sociedade civil tm se mobilizado em torno da questo. A recentemente criada Lei n 10.688 prev a rotulagem de produtos que contenham transgnicos, que podem chegar at 80% dos produtos consumidos, segundo informaes da Associao Nacional de Biosegurana (ANBIO).
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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

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Resumo
O presente texto busca oferecer breves consideraes a respeito Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana e a participao do Brasil em suas negociaes. Ser examinada a posio do pas, assim como o desenvolvimento do debate acerca de OGMs. Indicar-se- que a dicotomia entre comrcio e meio ambiente foi o ponto de inflexo nas negociaes, o que constituiu grande obstculo para a evoluo do tratamento do tema no nvel internacional. O texto trata detalhadamente da implementao do Protocolo no Brasil, por meio da anlise de seus principais dispositivos com relao legislao brasileira, levando em conta o projeto de lei sobre biossegurana.

Mariangela Rebu de Andrade Simes
Rev. Cena Int. 6 (1): 59-81 [jun 2004] * Mestre em Relaes Internacionais (Estudos de Poltica Ambiental) pela Universidade de Columbia, Nova York, Estados Unidos.
Mariangela Rebu de Andrade Simes*
Introduo
O Protocolo de Cartagena um instrumento ambiental que integra o regime da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) que se vincula ao desenvolvimento dos regimes ambientais na dcada dos 90. Nesse perodo, o tratamento dos assuntos de meio ambiente no nvel internacional tornou-se mais complexo pois a delimitao desses problemas passou a ser observada de forma sistmica. Isto significa, por exemplo, que o que antes era identificado como espcie ameaada passou a ser tratado dentro do conceito de perda de diversidade biolgica e suas implicaes para seu uso sustentado e a repartio de benefcios advindos da utilizao desses recursos. O Protocolo de Cartagena possui a mesma caracterstica complexa da CDB, pois trata do movimento transfronteirio de organismos geneticamente modificados (OGMs). Nesse sentido, traz em si diferentes aspectos relacionados no apenas segurana ambiental e ao eventual impacto na sade humana presentes na utilizao dos OGMs, mas tambm pode repercutir no comrcio internacional de produtos transgnicos, j que inclui, entre outros dispositivos, a possibilidade de aplicao do Princpio da Precauo.
Abstract
This essay seeks to present a few considerations regarding the Cartagena Protocol on Biosafety and Brazils participation in its negotiations. It will examine the Brazilian position on the matter as well as the development of the growing debate on LMOs. In addition, the essay will show that the dichotomy between trade and the environment marked the inflexion point in the negotiation process, constituting a great obstacle to the evolution of the international treatment of the issue. Finally, the text reviews, in detail, the implementation of the Protocol in Brazil, examining its principal characteristics in relation to Brazilian legislation, also taking into account the new legislation project on biosafety.
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O presente texto busca oferecer breves consideraes sobre a implementao do Protocolo de Cartagena pelo Brasil, tendo em conta que o Protocolo entrou em vigor para o pas em 22 de fevereiro de 2004. Na primeira parte do texto, sero apresentados o arcabouo conceitual e poltico do Protocolo de Cartagena, a fim de que o leitor possa identificar as principais questes polticas, socioeconmicas e comerciais presentes no Protocolo de Cartagena e que influenciam a sua implementao. Assim, sero examinados, brevemente, o processo negociador, o debate internacional e nacional sobre a utilizao de transgnicos e a participao do Brasil nas negociaes. Na segunda parte, do texto pretende-se realizar modesta anlise dos principais dispositivos do Protocolo de Cartagena com relao legislao brasileira de biossegurana. Para tanto, ser levado em conta o projeto de lei sobre biossegurana que est em fase final de exame no Congresso Nacional.
I. Consideraes gerais
a) Antecedentes e principais questes
Segundo Porter e Brown (1996), os temas ambientais no so mais tratados apenas como assuntos cientficos e tcnicos; esto tambm entrelaados a outros temas centrais: o sistema internacional de produo e o uso de recursos, a liberalizao do comrcio internacional, as relaes Norte-Sul e, at mesmo, conflitos internacionais e estabilidade poltica e social interna.1 Acrescente-se, ainda, o fato de que, no caso da biotecnologia, as incertezas cientficas relacionadas aos novos produtos afetam a formulao de polticas em nvel nacional e internacional, uma vez que a falta de elementos de consenso para informar uma atuao definida do pas pode influenciar sua participao em negociaes internacionais sobre o assunto. Trata-se de tomar decises a respeito do risco do risco, ou seja, at que ponto assumir o risco de serem adotadas tecnologias para as quais no existem evidncias concretas de danos ambientais, tampouco consenso cientfico sobre seus impactos. E foram os possveis riscos dos OGMs que chamaram a ateno internacional para a necessidade de elaborao de um instrumento internacional com regras vinculantes sobre biossegurana. Est-se diante de realidade que reflete no apenas o carter holstico dos temas ambientais, mas tambm a crescente interdependncia mundial gerada pelo processo de globalizao contemporneo2, fenmeno que vem sendo estudado por diversos autores, sem que haja consenso sobre seu significado. Segundo Simmons e Oudtraat (2001)3, o processo de globalizao pode ser visto como verso ampliada da interdependncia que ocorre em diversas reas: na economia (como resultado de consenso crescente a respeito do modelo econmico capitalista com a expanso do comrcio internacional e da livre circulao de capitais); na poltica e na rea social (que

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compreende maior democratizao com a expanso da sociedade civil, a circulao de idias, informaes e de pessoas); na rea tecnolgica (pela revoluo nas tecnologias de informao e telecomunicao); e nas reas ambiental e biolgica (que incluem o movimento transfronteirio de materiais e elementos diversos que podem afetar a sade humana e o meio ambiente).4 Esses aspectos conferem ao processo de globalizao atual caractersticas que desafiam o tratamento poltico desses temas no s internacionalmente, mas tambm em nvel nacional, j que envolvem inmeros atores econmicos, sociais, cientficos, entre outros, que se interconectam em redes de informao instantnea e influenciam a opinio pblica em todos os cantos do mundo. Na agenda poltica ambiental, o desenvolvimento do regime ambiental moderno5 foi possibilitado pela expanso do debate cientfico a respeito da degradao ambiental verificada sobretudo a partir do sculo XIX e, mais tarde, com a criao de formato organizacional do sistema das Naes Unidas que facilitou a mobilizao para as causas sociais6. A ampliao do debate cientfico foi analisado por Haas (1990)7 que chamou a ateno para a participao das chamadas comunidades epistmicas (formadas sobretudo por cientistas e tcnicos especialistas em diversas reas do conhecimento) responsveis pela divulgao das ameaas ao meio ambiente global, o que possibilitou posterior mobilizao poltica em torno desses temas e a preparao de acordos internacionais a eles relacionados. O regime ambiental originou-se em discurso internacional informal e transformou-se em atividade oficial intergovernamental.8 Segundo Winham (2003)9, tal processo pode ser caracterizado como de cima para baixo em termos do sistema internacional, j que a iniciativa da criao de diversos acordos internacionais (regimes) ocorreu, sobretudo, no nvel internacional e no no nacional.10 A gravidade dos problemas ambientais11 passou a ser matria de vrios artigos que se tornaram referncia clssica na agenda ambiental como o artigo de Garret Hardin publicado na revista Science, intitulado The Tragedy of the Commons12, que descreve modelo de anlise para compreenso da origem do dilema da preservao de bens de uso comum que no esto afetos responsabilidade individual ou coletiva, tais como os oceanos, a atmosfera, as florestas pblicas, as pastagens de uso comum.13 Segundo o artigo, os bens de uso comum tendem a ser utilizados de forma predatria, uma vez que no s no existem limites sua explorao, mas tambm o custo do eventual dano no imputado a ningum, ou melhor, passa a ser divido entre todos os usurios. Nesse sentido, no caso da engenharia gentica (tcnicas de RNA/DNA recombinantes14), assiste-se ao temor de que constitua novo fator desestabilizador do meio ambiente, sobretudo relacionado ao desaparecimento de espcies da diversidade biolgica, alm dos eventuais impactos na sade humana. Nas dcadas de 70 e 80, proliferaram os movimentos sociais de cunho ambiental, com o aparecimento de diversos grupos de interesse. Intensificou-se a nfase dada pela sociedade civil15 em nvel mundial, no s preservao do meio ambiente, mas tambm proteo da sade humana. Concorreram para isso alguns fatos que chocaram a opinio
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pblica mundial, tais como o derrame de petrleo no Alasca causado pelo navio Exxon Valdez, o desastre qumico de Bopal, na ndia, que vitimou cerca de quatro mil pessoas, e a contaminao qumica de gua subterrnea em cidades americanas, que pode ter causado surtos de doenas fatais em diferentes regies e gerou ao pblica contra empresas daquele pas.16 A conscientizao internacional sobre os problemas ambientais, ampliada nas dcadas de 80 e 90, levou preparao de novos acordos ambientais. Merecem relevo, no entanto, pela caracterstica de incluir preocupaes socioeconmicas e tecnolgicas ao lado da necessidade de conservao ambiental, os acordos negociados no bojo do processo preparatrio da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Conferncia do Rio, de 1992. A CDB foi adotada durante essa mesma conferncia. O Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana vincula-se ao regime da CDB que dispe, em seu Artigo 19.3, que as Partes devem considerar a necessidade e as modalidades de um Protocolo que regulamente, em particular, acordo de notificao prvia no campo da transferncia, manuseio e uso de qualquer organismo vivo geneticamente modificado pela biotecnologia que possa ter qualquer efeito adverso sobre a conservao e o uso sustentvel da diversidade biolgica. Assim, a existncia do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana j estava prevista no prprio texto da CDB. Trata-se, portanto, de instrumento que reflete a inquietao internacional com os possveis impactos das novas tcnicas de RNA/DNA recombinantes. Apesar da caracterstica eminentemente ambiental do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana, as questes ambientais, e a biotecnologia em especial, esto vinculadas a aspectos econmico-comerciais que envolvem a utilizao de novas tecnologias e descortinam fronteiras do conhecimento que se tornam fontes de aplicaes industriais que podem movimentar significativo comrcio internacional.17 A dicotomia de interesses entre ambientalistas e comercialistas refletiu-se nas discusses internacionais para a adoo de regras para o estabelecimento de mecanismos de proteo para o uso da biotecnologia moderna por meio de normas de segurana biolgica conhecida como biossegurana Assim, ficou patente a polarizao de posies entre comrcio e meio ambiente durante as negociaes do Protocolo de Cartagena, o que fez com que a arquitetura poltica da negociao se afastasse da concepo terica a respeito dos regimes internacionais formulada na segunda metade do sculo XX. A presso exercida pelas ONGs deve ser reconhecida como elemento de relevo para a prpria existncia do Protocolo de Cartagena. Insere-se, ademais, no processo de globalizao comentado por William Clark como o aprofundamento do globalismo ambiental.18 Para ilustrar esse fenmeno, o autor chama a ateno para o grande nmero e variedade de atores envolvidos nos temas de meio ambiente em nvel transcontinental, com a criao de interconexes em redes que difundem seus interesses e idias. Esses vnculos transnacionais no reconhecem fronteiras. Penetram as discusses polticas internas dos Estados. Tal o processo de influncia de cima para baixo em termos

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do sistema internacional, j mencionado, que tem caracterizado no s as negociaes de regimes ambientais19, mas tambm a prpria existncia do meio ambiente como tema global. Dessa forma, a sociedade brasileira tambm recebeu influncia do debate externo capitaneado pelas ONGs ambientais. A atuao desses atores sociais em nvel interno revelouse pea fundamental para dar visibilidade s possveis implicaes no apenas para o meio ambiente, mas tambm socioeconmicas, ticas e culturais envolvidas na utilizao da moderna biotecnologia. Diversos assuntos tratados no Protocolo de Cartagena relacionam-se, direta ou indiretamente a questes de comrcio internacional. Entre eles, mencionam-se, por exemplo, o movimento transfronteirio de organismos vivos geneticamente modificados; a informao a respeito do produto (transporte, embalagem e identificao); e a relao do Protocolo com outros acordos internacionais, especialmente os da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Por esse motivo, as negociaes do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana refletiram as inquietaes da opinio pblica mundial a respeito, por um lado, dos possveis riscos relacionados aos produtos transgnicos (sobretudo os destinados alimentao humana e liberao no meio ambiente) e, por outro lado, do desenvolvimento do comrcio internacional desses produtos. Alm das oportunidades que se abrem com o comrcio internacional de produtos geneticamente modificados, cabe mencionar, do ponto de vista cientfico e tecnolgico, que o desenvolvimento de OGMs tem auxiliado a pesquisa cientfica bsica e a biotecnologia aplicada.20 Na pesquisa bsica, a tecnologia do DNA recombinante tem causado enorme impacto no diagnstico mdico de doenas hereditrias e na oncologia. As tcnicas de engenharia gentica oferecem a possibilidade de correo de muitas doenas hereditrias por meio de manipulao gnica. Na biotecnologia aplicada, os organismos transgnicos podem funcionar como biorreatores para a produo de protenas de grande valor ou para propsitos industriais.21 A moderna biotecnologia possui inmeras aplicaes nos setores farmacutico, agrcola e ambiental. Pode-se dizer que se assiste verdadeira revoluo cientfica, tecnolgica e econmica. Todas essas novas aplicaes que se descortinam com a moderna biotecnologia, e as tcnicas de transgnese em particular, ampliam as possibilidades de desenvolvimento industrial e comercial de novos produtos e patentes. Como a pesquisa em biotecnologia requer vultosos investimentos por parte da indstria, verifica-se que o mercado desses produtos tem-se concentrado entre grandes empresas, na maioria multinacionais. Estima-se que o mercado global para os produtos derivados de recursos genticos gire em torno de US$ 500 bilhes e US$ 800 bilhes.22 J os dados disponveis para a indstria da biotecnologia, embora pouco divulgados, apontam para lucros da ordem de US$ 41,369 bilhes em 2002, o que atesta um crescimento de 15% em relao ao ano anterior.23 Nesse sentido, o comrcio mundial de commodities transgnicas tem crescido significativamente.
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b) O processo de negociao
O embate entre comrcio e meio ambiente nas negociaes do Protocolo de Cartagena dividiu, sobretudo, os pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e colocou frente a frente os interesses comerciais dos pases exportadores de produtos transgnicos (especialmente os Estados Unidos, principal representante desse grupo), de um lado, e a Unio Europia (UE), de outro, alm de grande parte dos pases em desenvolvimento. A disputa comercial entre a UE e os Estados Unidos vinculou-se, sobretudo, aplicao do processo decisrio para a importao de OGMs. A UE defende a utilizao ampla do Princpio da Precauo24, ao lado dos pases importadores. Dependendo de como for aplicado, o Princpio da Precauo contido no Protocolo pode ser inconsistente, por exemplo, com o previsto no regime sanitrio e fitossanitrio da OMC prev que seja utilizada avaliao cientfica para fundamentar a deciso de restrio importao. J a aplicao do Princpio da Precauo no prev necessariamente a avaliao cientfica sobre os supostos danos de um OGM ao meio ambiente e pode levar ao banimento da importao e, portanto, ter efeitos adversos no comrcio desses produtos. A utilizao ampla do Princpio da Precauo significa que sua aplicao, alm de no prever qualquer avaliao de risco, poder implicar, inclusive, sua insero em questes comerciais. Os Estados Unidos,e os pases exportadores em geral pretendem que qualquer restrio importao de OGM seja baseada em critrios estritamente cientficos, a exemplo das disposies dos acordos da OMC. A anlise do quadro poltico das negociaes do Protocolo de Cartagena com relao atuao das ONGs ilustra a situao descrita por Keohane e Nye25 e corrobora o que foi observado a respeito do peso da disputa comercial entre os Estados Unidos e a UE. Esses autores indicam que a participao dos atores no-governamentais complementar aos estatais. Sustentam o entendimento de que, tal como se apresenta atualmente o sistema internacional, os atores estatais so os mais importantes na arena poltica global, mas no so os nicos que importam. As negociaes do Protocolo de Cartagena, ao colocar em evidncia as questes de comrcio e meio ambiente, revelaram, igualmente, diferentes universos de tratamento desses assuntos. No caso do Protocolo de Cartagena, verifica-se uma nfase discrio dos pases para tomar decises a respeito de importaes de OGM. Ainda assim, a aplicao do Princpio da Precauo no Protocolo est vinculada avaliao de risco. J o regime multilateral de comrcio previsto nas regras da OMC funciona de maneira inversa do Protocolo de Cartagena pois parte de regras acordadas multilateralmente que vinculam os pases a atuarem de acordo com seus preceitos. A adoo do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana CDB, em 29 de janeiro de 2000, fez nascer na norma jurdica internacional o primeiro acordo global que regula o movimento transfronteirio de OGMs. Representa um documento de consenso que contou

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com o apoio tanto da sociedade civil organizada quanto das organizaes industriais presentes s negociaes. A adoo do Protocolo resultou do esforo de flexibilizao de todos os grupos. Por esse motivo, um documento amplo que remete muitas aes ao processo decisrio interno de suas Partes, de acordo com suas legislaes nacionais.
c) O debate contemporneo sobre OGM

A discusso a respeito dos transgnicos, continua, dentro e fora do Brasil, caracterizada por argumentos conflitantes e polarizados. De um lado esto os que defendem o controle rgido sobre a biotecnologia, a fim de evitar riscos ao meio ambiente e sade humana. Situam-se nessa posio, sobretudo, as ONG ambientalistas e de defesa de direitos dos consumidores. Do outro lado esto os que advogam a ampla liberdade das atividades biotecnolgicas, tendo em vista interesses cientficos e econmico-comerciais. A transferncia da aoambiental global para os nveis local e regional parece ser, segundo Clark26, a tendncia da governana ambiental27 para as prximas dcadas, uma vez que, como mencionado, os regimes ambientais dependem da ao dos Estados. O Brasil tem sido marcado por embates entre os setores pr-ambientais e os prcomerciais. A exemplo da polarizao do debate internacional, no Brasil ainda no existe consenso a respeito da utilizao em larga escala de produtos transgnicos, sobretudo para a alimentao. A polarizao de posies entre comrcio e meio ambiente internacionalmente, exacerbada durante as negociaes do Protocolo de Cartagena, refletiu-se no pas e alimentou o debate interno, o que contribuiu para que as posies antagnicas entre comrcio e meio ambiente em nvel interno se tornassem cada vez mais entrincheiradas. At o incio das negociaes do Protocolo sobre Biossegurana, em 1996, a maior parte da sociedade brasileira no tinha conhecimento a respeito dos produtos transgnicos, sobretudo as sementes geneticamente modificadas. Com a aprovao da Lei Nacional de Biossegurana, n 8.974, em 5 de janeiro de 1995, e, ao mesmo tempo, com o incio das negociaes do Protocolo sobre Biossegurana, o debate internacional penetrou no pas, especialmente pela ao dos atores da sociedade civil ligados rea ambiental e de defesa do consumidor. Transferiu-se, com a atuao infra-estatal da sociedade civil global, a polarizao de posies do debate internacional entre os interesses da indstria de biotecnologia que se desenvolvia rapidamente no pas e os dos grupos de proteo ambiental e de defesa do consumidor.
d) A posio sui generis do Brasil

O Brasil que tem em seu territrio grande diversidade biolgica, pelas suas condies climticas diversas, terras frteis e gua abundante oferece ambiente favorvel
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sobrevivncia e reproduo de diversas formas de organismos vivos com diferentes caractersticas adaptativas. Revela-se, ainda, como centro de origem de espcies biolgicas. A variedade de espcies presente no Brasil representa um enorme reservatrio de riquezas para o futuro aproveitamento pela biotecnologia. Alm disso, o Brasil possui grande rea costeira, com vrios portos e fronteiras contnuas com diversas naes da Amrica do Sul e infra-estrutura pouco especializada para a importao, manipulao e transporte de OGM destinados ao consumo e ao uso em conteno. Todos esses fatores contriburam para que o Brasil atuasse nas negociaes do Protocolo de Cartagena de forma a considerar como um dos pontos fundamentais no texto do acordo a proteo da diversidade biolgica que um dos objetivos principais da CDB e tambm do Protocolo de Cartagena como instrumento ambiental vinculado CDB. Do ponto de vista comercial, o Brasil, pela sua caracterstica de grande exportador agrcola com fortes interesses do setor do agronegcio, produtor e exportador de produtos de base (commodities) transgnicos e de produtos derivados de OGM, poder tornar-se produtor e exportador, inclusive de produtos industriais derivados da biotecnologia. Encontram-se em pesquisa diferentes sementes de milho, batata, arroz e outras variedades transgnicas, muitas dessas desenvolvidas pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa). Existem estudos sobre melhoramentos genticos no tabaco, na cana-de-acar, no tomate, no algodo, em espcies madeireiras, no mamo, entre outros. A participao brasileira nas negociaes do Protocolo de Cartagena refletiu essa dupla caracterstica e buscou aproximar os dois plos de interesse: comrcio e meio ambiente. Por esse motivo, a fim de resguardar seu rico patrimnio gentico, o Brasil apoiou a incluso do Princpio da Precauo. Ao mesmo tempo, defendeu o sistema simplificado de tratamento para a importao e exportao de commodities transgnicas, com o objetivo de atender aos interesses comerciais do agro-negcio. A atuao brasileira nas negociaes do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana pautou-se sobretudo na Lei Brasileira de Biossegurana de 1995, ento vigente. A lei consagra o conceito de OGM, definidos como todo organismo, incluindo vrus, prons e outras classes que venham a ser conhecidas, cujo material gentico tenha sido modificado por qualquer tcnica de engenharia gentica. Com a entrada em vigor para o Brasil do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana, em 22 de fevereiro de 2004, abre-se a perspectiva de plena participao nas reunies das Partes, assim como a necessidade de implementao das disposies do Protocolo pela legislao nacional sobre biossegurana. Sero examinadas a seguir as principais caractersticas do Protocolo de Cartagena tendo em vista sobretudo sua implementao e sua relao com a Lei Nacional de Biossegurana em vigor.28

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II. O protocolo e a legislao nacional

Dispositivos do Protocolo de Cartagena de interesse para implementao pelo Brasil
O Prembulo do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana orienta o contedo do articulado desse instrumento e pode relacionar-se com a Lei Nacional de Biossegurana que, por sua vez, no apresenta parte preambular. Entre os principais pontos tratados no prembulo do Protocolo de Cartagena ressaltam-se a referncia abordagem precautria no quarto pargrafo e a relao do Protocolo com a OMC. Com relao abordagem precautria, o Prembulo indica a necessidade de ser aplicada a precauo para os OGMs, tendo em conta que o avano da moderna biotecnologia tem suscitado crescente preocupao do pblico em geral com os potenciais efeitos sobre a diversidade biolgica e a sade humana dos OGMs. A abordagem precautria aparece, ainda, nos Artigos 1, 10 ( 6), 11 ( 8) e Anexo III do Protocolo de Cartagena.29 No Prembulo e no Artigo 1 do Protocolo h referncia ao Princpio 15 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, segundo o qual quando houver ameaa de risco de danos srios e irreversveis ao meio ambiente e sade humana, a falta de completa certeza cientfica no ser usada como razo para adiar a adoo de medidas eficazes a fim de prevenir a degradao ambiental30. A previso do Princpio da Precauo no Protocolo de Cartagena implica a explicitao do contedo desse princpio pelo rgo executor da legislao brasileira de biossegurana com vistas a torn-lo operacional. O Princpio da Precauo trata de abordagem genrica sobre problemas ambientais e no claramente mencionado como tal no texto do Protocolo. Faz-se referncia ao Princpio 15 da Declarao do Rio e possibilidade de serem tomadas decises na falta de evidncia cientfica. Cabe ressaltar, no entanto, que a aplicao de abordagem precautria no texto do Protocolo vincula-se prvia avaliao de risco, o que d base cientfica tomada de deciso. Tomando-se como referncia a Declarao do Rio, o escopo do princpio limitado ao dano quando ele for srio ou irreversvel. Alm disso, as medidas a serem tomadas na preveno devem ser eficazes. A idia da precauo est ligada noo de que a preveno do dano freqentemente menos dispendiosa do que remedilo. A aplicao do Princpio da Precauo depender de futuras discusses a respeito de sua implementao no nvel interno e externo. O projeto de lei sobre biossegurana, que se encontra em fase final de apreciao pelo Congresso Nacional, faz referncia explcita ao Princpio da Precauo em seu Artigo 1.: Esta Lei estabelece normas de segurana e mecanismos de fiscalizao sobre a construo, o cultivo, a produo, a manipulao, o transporte, a transferncia, a importao, a exportao, o armazenamento, a pesquisa, a comercializao, o consumo, a liberao no meio ambiente e o descarte de OGMs e seus derivados, tendo como diretrizes o estmulo ao avano cientfico
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na rea de biossegurana e biotecnologia, a proteo vida e sade humana, animal e vegetal, e a observncia do princpio da precauo para a proteo do meio ambiente. Do ponto de vista do processo decisrio para a introduo de OGMs no pas, tanto o projeto de lei sobre biossegurana quanto a lei em vigor caracterizam-se como a prpria aplicao interna do Princpio da Precauo, uma vez que esto previstos procedimentos estritos de avaliao de risco, controle e monitoramento. Apesar disso, persistir o desafio de se operacionalizarem internamente os pressupostos desse princpio.31 A relao do Protocolo de Cartagena com outros acordos internacionais (em especial os da OMC) est circunscrita a trs pargrafos preambulares no Protocolo. Nesses pargrafos alude-se ao apoio mtuo entre comrcio e meio ambiente, afirmao de que o Protocolo no deve ser interpretado como implicando mudana nos direitos e obrigaes de uma Parte em outros acordos internacionais, e explicao de que a clusula anterior no pretende subordinar o Protocolo a outros acordos internacionais.32 No caso especfico dos OGMs, a incerteza vigente quanto segurana desses produtos e a possibilidade de aplicao do princpio da precauo parecem indicar ser prudente, pelo menos no atual estgio negociador na OMC e nos demais foros, manter-se a caracterstica intrnseca e independente das agendas ambiental e comercial, a fim de no permitir que o Protocolo de Cartagena possa ser utilizado como barreira ao comrcio. Nesse sentido, pode ser til a anlise de Asif H. Qureshi (2000)33 segundo a qual, em caso de disputa entre Partes do Protocolo sobre assunto a ele relacionado, ser prefervel recorrer ao prprio mecanismo de soluo de controvrsias desse instrumento. No se aplicaro, portanto, as regras da OMC, j que estas somente so efetivas para os casos que envolvam seus acordos. J em situaes de disputa em que um dos participantes seja pas no-Parte do Protocolo (Estados Unidos, por exemplo), o autor sugere a OMC como foro apropriado. Os dispositivos do Protocolo podero, ademais, servir para informar, quando necessrio, o processo interpretativo das regras da OMC. Este tema, no entanto, encontra-se, igualmente, em aberto.34 Desse modo, considerando o estgio ainda preliminar do tratamento regulamentar internacional da biossegurana dos OGMs, aliado ao carter multifacetado da utilizao desses organismos, ser interessante tambm considerar a hiptese de tratamento especializado dos diversos aspectos a ele relacionados. Assim, Phillips e Buckingham (2001)35 chamam a ateno para o fato de que, por no existir nenhuma instituio internacional capaz de cuidar sozinha de todos os ngulos da questo, deve-se recorrer s instituies que j vm tratando de temas especficos relacionados biotecnologia no nvel internacional. Sugerem, portanto, que se possam utilizar, quando necessrio, os documentos preparados pela OCDE com diretrizes para regular a agrobiotecnologia. Da mesma forma, iniciativas no foro da International Standard Association (ISO) podem fornecer padres de atuao para a indstria nessa rea. Podem, ademais, ser fontes de consulta os esforos empreendidos no Codex Alimentarius para, entre outros,

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estudar as possibilidades de rotulagem para alimentos transgnicos ou, ainda, os padres desenvolvidos pelo Escritrio Internacional de Epizootias (OIE) sobre sade animal e pela Conveno Internacional para a Proteo dos Vegetais (IPPC). Todas essas iniciativas somam-se aos acordos da OMC e ao prprio Protocolo de Cartagena como instrumento que focaliza os aspectos ambientais do comrcio. Entendimentos entre produtores e consumidores incluem-se tambm como importante elemento para a regulamentao internacional dos OGMs. O conjunto dessas iniciativas poder contribuir para criar um arcabouo internacional capaz de servir de referncia para, por exemplo, avaliaes de riscos relacionados aos OGMs, alm de ser fonte de consulta para eventuais disputas comerciais relativas ao comrcio internacional de OGMs.36 Embora existam, ainda que de forma atenuada e suprimidas dos artigos operacionais, disposies atinentes relao do Protocolo com outros acordos internacionais, no h, at o momento, nenhum caso especfico que permita vislumbrar com clareza como sero solucionadas eventuais controvrsias no contexto do comrcio internacional derivadas da aplicao do Protocolo: se pelo caminho da OMC ou do mecanismo da prpria CDB (arbitragem e Corte Internacional de Justia). O Artigo 1 do Protocolo37 corresponde Artigo 1 da Lei Nacional de Biossegurana de 1995. A lei nacional indica em seu primeiro artigo o objetivo geral do texto: estabelecer normas de segurana e mecanismos de fiscalizao no uso das tcnicas de engenharia gentica na construo, consumo, liberao e descarte de OGMs, visando proteger a vida e a sade do homem, dos animais e das plantas, bem como o meio ambiente. Este artigo corresponde, ademais, aos Artigos 1 e 2 do projeto de lei. Ambos os textos legais so consistentes com o Protocolo de Cartagena, embora a lei nacional seja mais abrangente, j que trata de todos os OGMs, inclusive seus derivados. O Protocolo de Cartagena cuida apenas dos organismos vivos modificados e no de derivados que no sejam considerados organismos vivos. A existncia da Nacional de Biossegurana atende, ademais, iniciativa proposta nas disposies gerais do Protocolo de Cartagena (Artigo 2) que insta os pases a adotarem medidas jurdicas, administrativas, etc., apropriadas para implementar suas obrigaes no mbito do Protocolo. Tanto a Nacional de Biossegurana em vigor quanto o projeto de lei que est em estudo prevem ainda que as atividades e projetos, inclusive os de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico e de produo industrial que envolvam OGM no territrio brasileiro fiquem restritos ao mbito de entidades de direito pblico ou privado, que sero tidas como responsveis pela obedincia aos preceitos da lei e de sua regulamentao, bem como pelos eventuais efeitos ou conseqncias advindas de seu descumprimento. No Artigo 2.4 do Protocolo h referncia ao fato de que as Partes podero tomar medidas mais restritivas do que as contidas no Protocolo com o objetivo de proteger o meio ambiente e a sade humana, desde que tais medidas sejam consistentes com o objetivo e as provises
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do Protocolo e de acordo com as outras obrigaes que o pas tenha como Parte de outros acordos internacionais (por exemplo, na OMC). A Lei Nacional de Biossegurana em vigor, em seu Artigo 8, 1, prev que os produtos contendo OGMs, destinados comercializao ou industrializao, provenientes de outros pases, s podero ser introduzidos no Brasil aps o parecer prvio da CTNBio e a autorizao do rgo de fiscalizao competente, levando-se em considerao pareceres tcnicos de outros pases, quando disponveis. O projeto de lei sobre biossegurana prev, ainda, que caber aos rgos e entidades de registro e fiscalizao a emisso de autorizao para a entrada no pas de qualquer produto contendo OGMs e seus derivados. Da mesma forma, o Conselho Nacional de Biossegurana proposto pelo projeto de lei poder decidir em ltima instncia administrativa a respeito da importao de OGMs e seus derivados no pas. Assim, a Lei de Biossegurana em vigor e o projeto de lei encaixam-se no dispositivo do Artigo 2.4 do Protocolo de Cartagena ao serem mais restritivas que esse instrumento internacional. A lei nacional em vigor e o projeto de lei em exame no Congresso Nacional no regulamentam o transporte internacional dos OGMs. Nesse caso, o Protocolo pode vir a complementar a lei nacional, uma vez que trata do movimento internacional de OGMs e poder ser instrumento til para fornecer informaes a respeito do transporte internacional desses produtos por meio do Mecanismo de Intermediao de Informao sobre Biossegurana (Biosafety Clearing House) criado no mbito do Protocolo com acesso pela Internet (Artigo 20). Esse mecanismo de informao poder auxiliar a CTNBio e os demais rgos internos na tomada de decises informadas a respeito da importao de produtos transgnicos, sobretudo os produtos de base. O Protocolo exclui de sua aplicao os produtos farmacuticos para uso humano. Prev, no entanto, que os frmacos (geneticamente modificados) j estariam contemplados por outras organizaes internacionais, tais como, a Organizao Mundial da Sade (OMS). A lei brasileira em vigor e o projeto de lei so mais completos do que o Protocolo, uma vez que incluem todos os OGMs e, portanto, os produtos farmacuticos. Tal fato no invalida a lei nacional, uma vez que as discusses sobre o assunto sero tratadas nos foros adequados. Assim, caso venha o Brasil a tornar-se exportador de produtos farmacuticos geneticamente modificados, dever levar em considerao as legislaes nacionais dos pases importadores e a regulamentao internacional que venha a existir nos foros adequados. A legislao brasileira de biossegurana no admite excees a qualquer OGM vivo, capaz de replicao no meio ambiente. No entanto, de acordo com o Protocolo de Cartagena, fica facultado s Partes decidir sobre a submisso de todos os OGM avaliao de risco previamente importao o que d flexibilidade para o pas na condio de importador, mas deve ser avaliado internamente quando o pas se apresentar como exportador de produtos de base geneticamente modificados.

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Os produtos transgnicos importados para uso em conteno (laboratrios, por exemplo) e aqueles que passem pelo pas em trnsito esto excludos do procedimento de acordo prvio entre importador e exportador previsto no Protocolo. Assim, caber CTNBio decidir de acordo com a legislao nacional de biossegurana em vigor a respeito do procedimento a ser tomado nesses casos38, se assim for julgado pertinente. O Procedimento de Acordo Prvio Informado um dos pilares do Protocolo, j que estabelece procedimento de tomada de deciso pelo pas importador antes da primeira importao de um OGM previamente liberao desse organismo em seu meio ambiente, conforme previsto nos Artigos 7, 8, 9, 10 e 12 do Protocolo. Busca-se, dessa forma, permitir que o pas importador possa avaliar os eventuais riscos ao meio ambiente e sade humana relacionados ao OGM antes de sua importao. Ao pas importador caber, portanto, a responsabilidade pela avaliao do eventual risco de um OGM antes de introduzi-lo em seu meio ambiente. A Parte importadora dever basear sua deciso em procedimento de avaliao de risco cientificamente fundamentada de acordo com os requerimentos do Artigo 15 e do Anexo III do Protocolo. Apesar da obrigao da Parte importadora de realizar a avaliao de risco, o importador poder solicitar ao exportador arcar com os custos da avaliao de risco. Tal procedimento obedece a prazos estabelecidos nesses artigos, podendo at incorrer na suspenso da futura importao com a aplicao, inclusive, do Princpio da Precauo. O mecanismo de concordncia prvia para importao de OGMs para liberao no meio ambiente no diz respeito aos OGM para alimentao, rao ou processamento (commodities) que so disciplinados pelo Artigo 11 do Protocolo, como tambm no se aplica ao movimento transfronteirio de OGM a serem identificados como improvveis de ter efeitos adversos para conservao e uso sustentvel da biodiversidade e para a sade humana. Os produtos de base, que constituem a maior parte do comrcio internacional de produtos transgnicos, esto tratados no Artigo 11, por meio de procedimento simplificado, mais gil, de concordncia prvia por parte do importador.39 Apesar das provises na lei nacional 40 poderem equiparar-se aplicao do Procedimento de Acordo Prvio Informado previsto no Protocolo de Cartagena, a lei nacional aplica-se a todas as importaes/exportaes de OGM e no apenas ao primeiro movimento internacional de um OGM, como previsto no Protocolo de Cartagena. Assim, com relao ao Protocolo, a CTNBio poder decidir preparar Instruo Normativa especfica para OGMs importados que j foram objeto de anlise e parecer tcnico prvio da CTNBio. O procedimento de acordo prvio importao de um OGM, tanto para os que se destinam liberao no meio ambiente quanto aos produtos de base, estabelece que a falta de resposta do importador solicitao do exportador no implica a aceitao da importao. Persistem dvidas com relao ao fato de que a ausncia de consentimento explcito ou a recusa implcita poderiam vir a constituir-se barreira comercial sempre que uma Parte do Protocolo injustificadamente silenciar quanto importao. de se crer, no entanto, que, caso o importador no responda notificao, o exportador dever enviar nova notificao e
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insistir na necessidade de obter resposta com a devida urgncia. Caso tal no ocorra de se esperar que sejam observadas as regras da OMC, caso a caso, para resolver o impasse quando se tratar de importao/exportao comercial. A Lei Nacional de Biossegurana em vigor e o projeto de lei no estabelecem prazos especficos para a notificao e a confirmao do recebimento de importaes para essas duas classes de produtos transgnicos (para a liberao intencional no meio ambiente e de base). De acordo com a lei nacional, as solicitaes para a importao de OGMs devero ser submetidas CTNBio, que se pronunciar a respeito. O Brasil, como Parte do Protocolo, poder adaptar sua legislao, por meio de Instruo Normativa da CTNBio, para adequar-se aos prazos previstos no Protocolo. O mecanismo de notificao simplificado para OGM destinados ao uso direto na alimentao, rao ou processamento (produtos de base), previsto no Artigo 11 do Protocolo, de interesse do setor agro-exportador e no se aplica aos procedimentos de experimentos de campo com OGM. O procedimento simplificado de informao prvia exportao de um produto de base transgnico pressupe que um pas Parte do Protocolo que tomar deciso final sobre o uso domstico de um determinado OGM, inclusive sua comercializao, dever informar, pela Internet, o Mecanismo de Intermediao de Informao sobre Biossegurana (Biosafety Clearing House) do Protocolo sobre o OGM. Ou, alternativamente, caso no tenha acesso internet, dever encaminhar as informaes por escrito ao Secretariado do Protocolo de Cartagena. Tal procedimento visa a tornar mais acessveis as informaes sobre o OGM que est sendo lanado no mercado domstico, uma vez que as informaes correspondentes ao OGM (no confidenciais) possam estar disponvel ao alcance no s do pblico em geral, mas tambm de potenciais importadores, o que poder informar decises futuras. O Protocolo tambm prev que as decises sobre importao, conforme as legislaes nacionais sobre biossegurana, devero ser consistentes com o Protocolo. Ficaro, portanto, discrio da deciso interna as importaes de produtos de base transgnicos, conforme previsto na lei nacional de biossegurana. De acordo com o projeto de lei, no se submeter anlise e emisso de parecer tcnico da CTNBio o derivado cujo OGM j tenha sido por ela aprovado. No Artigo 14 do Protocolo prev-se que os acordos e arranjos bilaterais, regionais e multilaterais sobre movimentos transfronteirios realizados entre suas Partes, ou entre pasesParte e pases no-Parte, devero ser consistentes com seus objetivos do Protocolo e no implicar menor nvel de prote o. As Partes devero notificar o Mecanismo de Intermediao de Informao sobre Biossegurana do Protocolo a respeito da existncia desses acordos. Os pases-Parte devero, ainda, informar as regulamentaes nacionais existentes que se apliquem a determinadas importaes de OGMs. Caber, portanto, ao Brasil e aos demais membros do MERCOSUL, por exemplo, informar sobre a existncia de eventuais arranjos regionais existentes sobre biossegurana.As provises do Protocolo de Cartagena referentes avaliao de risco (Artigo 15), ao controle de risco (Artigo 16) e aos movimentos

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transfronteirios no intencionais e medidas de emergncia (Artigo 17) encontram correspondentes na Lei Nacional de Biossegurana e nas Instrues Normativas da CTNBio, inclusive no projeto de lei. Assim, segundo a lei nacional, compete CTNBio estabelecer critrios de avaliao e monitoramento de risco de OGMs, a fim de proteger a vida e a sade do homem, dos animais e das plantas, bem como o meio ambiente. O pargrafo 3 do Artigo 16 do Protocolo de Cartagena41 menciona a necessidade de se tomar medidas de controle de risco anteriormente liberao do OGM. No entanto, esse pargrafo parece vago e no indica precisamente quais medidas devero ser tomadas. Devese ter em conta que a Lei Nacional de Biossegurana em vigor e o projeto de lei, alm das Instrues Normativas da CTNBio, tratam do assunto em nvel interno e podem atender s necessidades do Protocolo de Cartagena. O projeto de lei prev, ainda, o fornecimento de informao adequada quanto aos critrios de liberao e requisitos tcnicos aplicveis manuteno da biossegurana para os usurios de produtos transgnicos. Esto previstas, igualmente, medidas de responsabilidade civil e administrativa para os responsveis pelos danos ao meio ambiente e a terceiros. O Artigo 17 do Protocolo de Cartagena estipula que cada Parte tomar medidas apropriadas para notificar os Estados afetados ou potencialmente afetados, alm de colocar as informaes disponveis no Mecanismo de Intermediao de Informao sobre Biossegurana, mencionado acima, e, conforme o caso, as organizaes internacionais relevantes, quando tiver conhecimento de uma ocorrncia danosa ao meio ambiente ou sade humana, em sua jurisdio, que tenha resultado na liberao que conduza, ou possa conduzir, a um movimento transfronteirio no-intencional de um OGM. O Artigo 17 menciona tambm as medidas de emergncia a serem adotadas. Essas disposies coadunamse com a Lei Nacional de Biossegurana em vigor, em especial no que se refere s medidas a serem tomadas pelas Comisses Internas de Biossegurana de instituies especializadas (universidades, laboratrios de pesquisa etc.) e empresas a respeito de eventuais riscos e emergncias, s sanes e multas a infratores das regras de biossegurana estabelecidas, aos crimes contra a biossegurana, e s obrigaes dos autores dos danos ao meio ambiente e a terceiros sua reparao.42 O projeto de lei de biossegurana cuida, igualmente, do assunto ao tratar das competncias da Comisses Internas de Biossegurana das instituies especializadas e das empresas, bem como da responsabilidade civil e administrativa. Prope, ainda, a criao de um Sistema de Informaes em Biossegurana (SIB) destinado gesto das informaes decorrentes das atividades de anlise, autorizao, registro, monitoramento e acompanhamento das atividades que envolvam OGM e seus derivados. O SIB poder ser um instrumento til para atender s exigncias de informao a respeito de riscos de manejo de OGMs previstas no Artigo 17 do Protocolo de Cartagena. O Artigo 18 (Manuseio, Transporte, Embalagem e Identificao) do Protocolo de Cartagena estabelece procedimentos para a embalagem e a identificao de OGM sujeitos ao
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transporte transfronteirio e define medidas para assegurar que sejam manuseados, embalados e transportados sob condies de segurana. Seu pargrafo 2, (a), trata dos produtos de base geneticamente modificada. O ponto pendente at o final das negociaes do Protocolo, que quase causou um impasse, foi o relativo identificao dos OGM, j que poderia significar um aumento de custos para os exportadores, pois implicaria em procedimento de segregao. O Protocolo pde finalmente ser adotado, com modificao na redao do Artigo 18.2 (a), segundo a qual a documentao que acompanha o transporte deve indicar a expresso pode conter e especificar que tais produtos no so destinados introduo no meio ambiente, o que diminui a responsabilidade do exportador pelas conseqncias que resultem de eventual utilizao para plantio da semente geneticamente modificada. O pargrafo 3 do Artigo 18 do Protocolo prev tambm que, dois anos aps sua entrada em vigor, a reunio das Partes dever considerar modalidades de identificao, manuseio, transporte, embalagem e identificao, em consulta com as demais entidades internacionais que se ocupam do assunto. Esse um dos temas prioritrios para a fase de implementao do Protocolo, pois tem relao direta com o comrcio internacional de produtos geneticamente modificados, especialmente os produtos de base transgnicos. Para o Brasil, o Artigo 18 no parece causar dificuldades, j que, alm da Lei Nacional de Biossegurana e das Instrues Normativas da CTNBio a respeito de importao de OGMs, um mecanismo regulatrio para a rotulagem ou identificao de produtos geneticamente modificados vem sendo implementado internamente. O Decreto no 4.680, de 24 de abril de 2003, regulamentou a rotulagem de produtos transgnicos e derivados no pas. Da mesma forma, o projeto de lei prev a informao em rtulos em todas as etapas da cadeia produtiva. A aplicao do Artigo 18 do Protocolo de Cartagena e a regulamentao da rotulagem de produtos transgnicos no Brasil devero observar, no entanto, as regras da OMC, especialmente as referentes ao tratamento nacional e no-discriminao, a fim de no provocar reclamaes de exportadores de produtos transgnicos para o Brasil. O Protocolo de Cartagena trata, ainda, em seu Artigo 23, da promoo e facilitao da conscientizao, educao e participao pblicas a respeito da transferncia, da manipulao e do uso seguros dos organismos vivos modificados em relao conservao e ao uso sustentvel dos OGMs. Esto previstos na Lei Nacional sobre Biossegurana brasileira a divulgao de informaes junto aos trabalhadores e coletividade e a publicao dos pleitos submetidos CTNBio, bem como dos resultados dos processos analisados no Dirio Oficial da Unio (Artigos 10 e 12 da Lei no 8.974, de 5 de janeiro de 1995, e Artigos 2 e 3 do Decreto no 1.752, de 20 de dezembro de 1995). No projeto de lei prope-se a realizao de audincias pblicas pela CTNBio, sendo obrigatrias no caso de anlise de solicitaes de liberao comercial. Relativamente s consideraes socioeconmicas para a tomada de decises em matria de importao de um OGM, objeto do Artigo 26 do Protocolo, adotou-se consensualmente que tais consideraes no deveriam ser utilizadas como barreira comercial. O objetivo desse

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dispositivo o de ajudar os pases em desenvolvimento a superar desafios sociais decorrentes da introduo da biotecnologia. As eventuais decises para importao ou no de um produto transgnico que venham a ser tomadas baseadas em consideraes socioeconmicas devem, no entanto, ser consistentes com as obrigaes internacionais das Partes, sem, portanto, ferir regras internacionais, tais como as da OMC. A Lei Nacional de Biossegurana em vigor e o projeto de lei no prevem que se leve em conta consideraes socioeconmicas para impedir a importao de um OGM. No projeto de lei, a existncia do Conselho Nacional de Biossegurana (CNB), como instncia poltica no mbito da Casa Civil da Presidncia da Repblica, poder permitir, caso seja julgado oportuno, a tomada de decises, com base no Protocolo, quanto adoo de um determinado OGM no pas, com seu eventual impacto socioeconmico, por exemplo, nas comunidades que praticam a agricultura familiar. Trata-se, portanto, de consideraes que extrapolam o carter tcnico-cientfico da avaliao de risco e, nesse sentido, como mencionado, devero ser levadas em conta as obrigaes do pas em outros acordos internacionais. O Artigo 27 do Protocolo de Cartagena estabelece que dever ser adotado pela Reunio das Partes um processo para a elaborao de regras internacionais e procedimentos na rea de responsabilidade e compensao (indenizao) referentes aos danos resultantes de movimentos transfronteirios de OGMs. A Lei Nacional sobre Biossegurana e o projeto de lei tratam da responsabilidade criminal relativamente ao uso de tcnicas de engenharia gentica na criao, cultivo, manipulao, transporte, comercializao, consumo, liberao e descarte de OGMs. Reconhecem que essas prticas podem gerar riscos para a sade humana e ao meio ambiente. Nos dois textos legais est previsto que indivduos ou empresas respondero criminalmente por aes ou atos de omisso relacionados a OGMs que resultem em crime do ponto de vista legal com as correspondentes penalidades a serem aplicadas pelo Poder Judicirio. Outro ponto de interesse para o Brasil na fase de implementao do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana diz respeito ao Artigo 34 deste, que trata do regime de cumprimento. Tendo em conta que o Brasil dispe de legislao nacional avanada sobre biossegurana e que tem buscado atuar de forma construtiva no mbito das reunies das Partes do Protocolo, parece ser de interesse brasileiro que o regime de cumprimento do Protocolo seja estabelecido de maneira cooperativa, inclusive no sentido de oferecer assistncia s Partes que porventura venham a no cumprir suas regras. Tal linha de ao permitir a manuteno de uma relao positiva com a implementao interna do Protocolo. Deve-se levar em conta, alm disso, que muitos pases em desenvolvimento encontram-se com fraca capacidade institucional para atender a todas as exigncias criadas. No caso brasileiro, pela legislao em vigor e pela capacidade institucional de que dispe, no haver provavelmente maiores dificuldades para o cumprimento das regras do Protocolo internamente. A Constituio brasileira, em seu Artigo 5, XXXII, trata da necessidade de o Estado promover a defesa do direito do consumidor. Nos Artigos 196 e 197 trata da garantia sade,
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assim como do direito e dever do Estado de promover polticas econmicas e sociais que reduzam os riscos de doenas e outros males, alm do acesso universal aos servios para a promoo, proteo e recuperao da sade. Em seu Artigo 200, o Estado instado a participar da superviso e controle da produo, armazenamento e uso de substncias e produtos psicoativos, txicos e radioativos por meio de seu sistema de sade. O Artigo 225 trata da proteo ao meio ambiente e da necessidade de sua conservao para as geraes presentes e futuras. O Cdigo Penal brasileiro (Decreto Lei 2.848, de 7 de dezembro de 1940) trata igualmente de crimes que afetam a vida e a sade humanas, de forma individual ou coletiva. Alm disso, o novo Cdigo Civil (Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2003) cuida da responsabilidade civil e da obrigao de promover a compensao pelos danos causados a terceiros. O sistema legal brasileiro sobre meio ambiente, a exemplo da Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998), revela-se, da mesma forma, importante arcabouo jurdico para o tratamento da responsabilidade e da compensao em matria de danos ao meio ambiente. Assim, o Brasil encontra-se legalmente equipado para tomar medidas relativas a danos ao meio ambiente e sade humana causados pelo uso, manipulao, transporte, comercializao, consumo, liberao e descarte de OGM.
III. Concluso
Apesar do equipamento legal, e tambm cientfico e tecnolgico de que dispe o Brasil para adequar-se s regras do Protocolo de Cartagena, reproduz-se no pas a dicotomia que se verifica internacionalmente entre comrcio e meio ambiente, presente sobretudo na agenda de interesses dos pases desenvolvidos (Estados Unidos e UE). Essa polarizao no parece contribuir para aprofundar o debate interno conducente a uma reflexo madura sobre as opes tecnolgicas de que o Brasil dispe para inserir-se na economia do sculo XXI, bem como com relao proteo ambiental e ao desenvolvimento sustentvel. A aplicao das regras do Protocolo no Brasil no deve enfrentar maiores empecilhos, uma vez que a legislao brasileira de biossegurana mais estrita do que o texto do Protocolo. Alm disso, a criao do Sistema de Informaes em Biossegurana proposto no projeto de lei de biossegurana brasileira e a realizao de audincias pblicas, sobretudo em casos de liberao comercial de OGMs, contribuem para tornar mais transparente o processo decisrio interno sobre a adoo de organismos transgnicos no pas. A criao do Conselho Nacional de Biossegurana ligado Casa Civil da Presidncia da Repblica poder, ademais, aprimorar a coordenao poltica para a tomada de decises internamente com respeito ao assunto. A entrada em vigor do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana e a aprovao do projeto de lei de biossegurana podem constituir momento oportuno para que os rgos governamentais e a sociedade brasileira realizem um esforo conjunto para tomar decises

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responsveis e equilibradas a respeito da utilizao da moderna biotecnologia no pas, tendo em conta todos os ngulos da questo, a fim de aproximar os plos de interesses de forma madura.
Notas
1
PORTER, Gareth & BROWN, Janet Welsh. Global Environmental Politics (Dilemmas in World Politics). Boulder, Colorado: Westview Press, Inc., 1996, p. 1. SIMMONS, P. J & OUDRAAT, Chantal de Jonge. Managing Global Issues. Lessons Learned. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace Press, 2001. Segundo os autores, dependendo do tamanho do nosso globo, sempre houve assuntos globais desde os campos dos caadores de tila at a Peste Negra dos colonizadores europeus na conquista da frica. No entanto, o processo de globalizao contempornea bem mais complexo, j que modifica a natureza poltica dos desafios que passam a exigir respostas que envolvem outros atores alm dos atores tradicionais.
3 4 5
Idem. Idem. MEYER, John et al. The structuring of a world environmental regime, 1870-1990, International Organization, n. 51, v 4, Autumm 1997, p. 623-651. WINHAM, Gilbert R..International Regime Conflict in Trade and Environment: The Biosafety Protocol and the WTO, World Trade Review, v. 2, n. 2, Cambridge, 2003. Haas, Ernst B. When Knowledge is Power: Three Models of Change in International Organizations. Berkeley/Los Angeles, University of California Press Ltd., 1990. WINHAM, Gilbert R, op. cit. Idem Idem. Entre as principais ameaas ao meio ambiente que se tornaram conhecidas mencionam-se a destruio da camada de oznio que protege a Terra da incidncia de raios ultra-violetas; o efeito estufa na atmosfera causado pelo aumento das emisses de dixido de carbono, sobretudo, e de outros compostos qumicos que absorvem a radiao infra-vermelha e retm calor, o que produz o aumento da temperatura do planeta; a poluio marinha; a destruio das florestas; a chuva cida causada pela emisso de dixido sulfrico e xido de nitrognio das chamins das fbricas e dos automveis, os quais se transformam, em contato com a atmosfera, em cido sulfrico e cido ntrico que se deslocam com o ar por centenas de quilmetros e destroem florestas, matam peixes, poluem a gua subterrnea, alm de causar problemas respiratrios. A perda da diversidade biolgica (variao biolgica ou o conjunto de diferentes espcies de seres vivos de todo o planeta) revela-se outra importante ameaa ao meio ambiente, j que se constitui em insumo essencial para a produo agrcola, pecuria, atividades pesqueira e florestal, alm de oferecer matria-prima para a biotecnologia. Segundo a FAO, estima-se que 75 por cento da diversidade gentica das culturas foi perdida, desde o comeo do sculo XX. A perda da biodiversidade provoca, ainda, a reduo da habilidade das sociedades humanas de resistncia a doenas e da capacidade das culturas agrcolas de proteo contra pestes e mudanas climticas.
8 9 10 11
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HARDIN, Garrett. The Tragedy of the Commons, Science, v. 162. EASTERBROOK, Gregg. A Moment on the Earth. New York: Penguin Group, 1995. No livro, o autor chama a ateno para o exagerado pessimismo de muitas correntes ambientalistas e advoga argumento
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que ele denomina de eco-realista que se fundamenta na capacidade do desenvolvimento tecnolgico e de transformao das sociedades humanas que podem contribuir para encontrar solues para a maioria dos problemas ambientais. Segundo o autor, tal j vem acontecendo, sobretudo nos pases desenvolvidos.
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Entende-se por engenharia gentica a utilizao de tcnicas de manipulao de molculas de cido desoxirribonuclico (ADN, ou DNA em ingls) e de cido ribonuclico (ARN, ou RNA em ingls) recombinantes. Essas molculas constituem o material gentico de um ser vivo, seja ele um simples microrganismo, seja ele um homem. Esse material gentico contm as informaes determinantes dos caracteres hereditrios transmissveis descendncia. As molculas de DNA/RNA recombinantes so aquelas manipuladas fora das clulas vivas, mediante a modificao de segmentos de cidos nuclicos naturais ou sintticos que possam multiplicar-se em uma clula viva, ou, ainda, as molculas resultantes dessa modificao. Entre as inmeras aplicaes da moderna biotecnologia mencionamse: tratamento da diabetes com produto resultante da transferncia do gene humano para uma bactria que passa a produzir grande quantidade de insulina humana; vacina contra a hepatite B criada por meio de tecnologia de DNA recombinante; hormnio de crescimento que previne casos de nanismo; tratamento de doenas de origem gentica como a sndrome de Down, a esquizofrenia e doenas gentico-somticas como o cncer; produo de diversas vacinas para tratamento humano e veterinrio; clonagem de animais de interesse pecurio; produo de microorganismos e bactrias para fabricao de leveduras e fermentao lctea; engenharia de microorganismos conversores de biomassa, capazes de degradar substncias poluentes; produo de novos aditivos alimentares e de antibiticos.
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No presente trabalho considera-se sociedade civil as ONG ambientais e de defesa do consumidor, bem como as associaes da indstria, de cientistas e de acadmicos ligados ao tema em anlise. NEWTON, Lisa H.Watersheds 2: Ten cases in environmental ethics.Belmont, CA : Wadsworth Publishing Company, 1997. NUTTI, Marlia Regini; WATANABE, Edson; TANNO, Grace & SOUZA, Taynah Lopes de. Aspectos da introduo da biotecnologia no comrcio internacional. In: Global Biotchnology Forum: Bioindustries in Development Section 6 Strengthening market access 91): labeling and traceability of GMOs. Seminrio realizado em Braslia, em julho de 2003. O presente debate sobre o uso de OGMs gira em torno de alguns produtos agrcolas provenientes da chamada primeira onda da engenharia gentica cujas caractersticas so a tolerncia a herbicidas e resistncia a insetos, os quais aportaram poucos benefcios ao consumidor final. A maioria dos produtos j liberados para a comercializao contm transgenes com o objetivo de reduzir estresses ambientais, incluindo tolerncia a herbicidas, resistncia a insetos e vrus. Estima-se que com a segunda onda (alimentos funcionais) de produtos geneticamente modificados o mercado poder contar com produtos que disponham de propriedades que contribuam para melhorar a sade do consumidor (como, por exemplo, a soja com alto contedo de cido olico). J na chamada terceira onda (bio-fbricas) sero produzidos OGMs com medicamentos ou componentes para a sade humana e produo animal.
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CLARK, William C. Environmental Globalization. In: Governance in a Globalizing World. Cambridge, Massachusetts, 2000. Globalismo ambiental, segundo Robert O. Keohane e Joseph Nye, na mesma publicao, refere-se to-somente ao carter transfronteirio dos problemas ambientais, tais como o aquecimento global, a destruio da camada de oznio na estratosfera etc. J o aprofundamento do globalismo ambiental, conforme Clark, envolve diversas relaes intensivas e extensivas, ou seja, conseqncias econmicas, sociais e polticas, alm da multiplicidade de atores com interconexes

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em rede transnacionais. Nessa mesma ordem de idias, o lema ambiental: Tudo est conectado a todo o resto chama a ateno para os possveis efeitos de muitas atividades humanas, tais como a queima de combustveis fsseis e as culturas geneticamente modificadas, com impacto no meio ambiente, na sade. Esses problemas ambientais tambm afetam o processo econmico (e produtivo) de forma, entre outros, a implicar a adoo de novos produtos e tecnologias.
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WINHAM, Gilbert R., op. cit.. FONTES, Elizabeth P. B. O Que Biotecnologia. In: Entendendo a Biotecnologia. MICROSERVICE TECNOLOGIADIGITAL S/A. Ibid. Exemplos de substncias ou produtos que tm sido produzidos por meio da biotecnologia moderna ou engenharia gentica incluem interferon humano (substncia natural sintetizada no organismo humano para defesa contra vrus), insulina humana, hormnios de crescimento humano, plantas resistentes a vrus, plantas tolerantes a insetos e plantas resistentes a herbicidas. Outro uso importante da biotecnologia relaciona-se produo de bactrias, utilizadas para biodegradao de vazamentos de leos ou lixos txicos.
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KATE, Kerry Ten & LAIRD, Sarah A. The Commercial Use of Biodiversity. Access to Genetic Resources and Benefit-Sharing. London: Earthscan, 2000. ERNST & YOUNG. Beyond Borders. The Global Biotechnology Report 2003. Os dados disponveis esto calculados para as empresas dos Estados Unidos, Canad, Europa e sia. Nos ltimos cinqenta anos, o rpido desenvolvimento cientfico com a criao de novas tecnologias e o reconhecimento dos limites do conhecimento prospectivo, como, por exemplo, a avaliao de riscos relacionada a essas novas tcnicas, contriburam para a cunhagem do Princpio da Precauo cuja formulao mais amplamente aceita est contida no Princpio 15 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento emanado da Conferncia do Rio. O Princpio 15 prev o seguinte: De modo a proteger o meio ambiente, o Princpio da Precauo deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental.
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KEOHANE O. Robert & NYE, Joseph S. Introduction. In: Governance in a Globalizing World. Cambridge, Massachusetts, 2000. CLARK, William C. Environmental Globalization, In: Governance in a Globalizing World. Cambridge, Massachusetts, 2000. Ibid., p.103-104. Segundo os autores, governana significa o processo e instituies tanto formais quanto informais que guiam e restringem as atividades coletivas de um grupo em determinada rea. A legislao nacional pertinente poder ser encontrada na pgina http://www.ctnbio.gov.br. A meno ao Protocolo de Cartagena refere-se forma simplificada do mesmo instrumento: Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana. A abordagem precautria causou polmica nas negociaes do Protocolo pela possibilidade de vir sua aplicao a estimular o protecionismo comercial, uma vez que a adoo de medidas precautrias no dependeriam do estabelecimento de evidncias cientficas que estabeleceriam uma relao clara de causa e efeito entre o possvel dano ambiental ou sade humana e o OGM. Argumenta-se que tal caracterstica da abordagem precautria estimularia importadores de OGM, mesmo sem ter as evidncias cientficas necessrias, a proibir a importao de um OGM por pressupor potenciais danos ao meio ambiente e sade humana. O receio dos pases exportadores agrcolas no sentido de que, sem
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evidncia cientfica de risco, questes de biossegurana sejam levantadas pelos pases importadores simplesmente para bloquear o comrcio ou retardar as inovaes at que disponham de mesmo nvel tecnolgico.
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Como tentativa de superar-se tal desafio, a implementao interna do Princpio da Precauo existe sugesto no sentido de que os rgos que aplicaro o Protocolo no Pas podero inspirar-se na frmula adotada na Medida Provisria n 2.052/2000 que regulamenta a Conveno da Biodiversidade e o acesso ao patrimnio gentico brasileiro e consagra em seu artigo 6 a abordagem precautria associada abordagem cientfica, da seguinte forma: a qualquer tempo, existindo slida evidncia cientfica de perigo de dano grave e irreversvel diversidade biolgica [e a sade humana], decorrente de atividades praticadas na forma desta Medida Provisria [envolvendo OGMs], o Poder Pblico, com base em parecer tcnico e com critrios de proporcionalidade, adotar medidas destinadas a impedir o dano, podendo, inclusive, sustar a atividade.
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O fato de que a meno sobre a relao do Protocolo com os demais Acordos internacionais tenha tido tratamento apenas no Prembulo poderia ser usado como argumento segundo o qual o Protocolo no estaria necessariamente obrigado a respeitar as regras contidas em outros textos legais internacionais (como a OMC) e, portanto, os pases Partes poderiam, por exemplo, aplic-lo eventualmente de forma protecionista contra o livre comrcio. A interpretao jurdica, no entanto, reconhece que o Prembulo o arcabouo de princpios que inspira o Tratado, prov o quadro de referncia para os demais artigos e parte integrante do Tratado, embora suas disposies no apresentem coercitividade ou seja, so clusulas programticas e no operativas. Dever-se-ia levar em conta, ainda, que a afirmao contida no pargrafo preambular 10 Este Protocolo no deve ser interpretado com implicando mudana nos direitos e obrigaes de uma Parte sob qualquer outro acordo internacional suficientemente incisiva para determinar que as regras do Protocolo no podem se sobrepor a qualquer outro acordo pr-existente, mesmo sendo posterior a ele. Pela Conveno de Viena de 1969, quando o novo tratado se refere a outro, anterior, o mais antigo, acrescido e regulamentado pelo novo. No entanto, tambm consta no Prembulo do Protocolo de Cartagena a declarao de que tal clusula no deve ser entendida como subordinao do Protocolo a outros Acordos Internacionais. Trata-se, portanto, de considerar que os acordos se apiem mutuamente. Caberia meno, ademais, ao fato de que o Artigo 2.4 do Protocolo prev que uma Parte poder tomar medidas mais restritivas do que as previstas no Protocolo desde que tais aes sejam consistentes com os objetivos e provises do Protocolo e estejam de acordo com as obrigaes da Parte sob a lei internacional. Tal afirmao implica que o Protocolo no pode ser invocado para justificar medidas que estejam alm do que por ele regulado e que no sejam consistentes com outras obrigaes internacionais, inclusive os acordos da OMC. Neste caso, devero ser implementadas todas as obrigaes presentes nos acordos da OMC e no Protocolo, de tal forma a no criar conflitos entre elas. Alm disso, tal o entendimento do Comit de Comrcio e Meio Ambiente da OMC com relao aos Acordos Multilaterais Ambientais e os Acordos da OMC.
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QURESHI, Asif H. The Cartagena Protocol on Biosafety and the WTO: Co-existence our Incoherence? International and Comparative Law Quarterly, v. 49, n. 4, London, October 2000. Sandrine MALJEAN-DUBOIS privilegia a OMC em funo da fora de facto do regime comercial sobre o ambiental. PHILLIPS, Peter W. B. & BUCKINGHAM, Donald E. Hot Potato, Hot Potato: Regulating Products of Biotechnology by the International Community, Journal of World Trade, n. 35, v. 1, p. 1-31, Netherlands, 2001.
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MOS, Evdokia. Intellectual Property: Rights and Wrongs. OECD Observer, 2 April, 1999. Disponvel em: http://www.oecdobserver.org/news/fullstory.phd/aid/86/Intellectual property:rights and wrongs. Estima-se que o mercado para os produtos da biotecnologia deve alcanar US$ 38 bilhes de dlares norte-americanos por volta do ano 2005.
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Segundo o artigo, o objetivo do Protocolo, levando em considerao a abordagem precautria contida no Princpio 15 da Declarao do Rio, o de contribuir para assegurar nvel adequado de proteo para o transporte, manuseio e uso de OGM resultantes da moderna biotecnologia que podem ter efeitos adversos para a conservao e o uso sustentvel da diversidade biolgica, levando em considerao os riscos para a sade humana, com especial foco nos movimentos transfronteirios.
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As Instrues Normativas da CTNBio 2 (estabelece normas provisrias para importao de vegetais geneticamente modificados destinados pesquisa), 4 (estabelece normas para o transporte de OGM no Pas), 5 (sobre a importao de vegetais geneticamente modificados destinados pesquisa quando tiverem como objetivo a liberao planejada no meio ambiente), 7 (trata de normas para o trabalho em conteno com OGM), 11 (regulamenta a importao de microorganismos geneticamente modificados para uso em trabalho em conteno) e 13 (estabelece normas para a importao de animais geneticamente modificados) podero fundamentar a tomada de deciso interna a respeito desses dois tipos de OGM.
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Considere-se, ainda, a Instruo Normativa 4 da CTNBio (Normas para o transporte de OGM), pargrafos 14, 15 e 16. O pargrafo 14 prev que no caso de transporte para fora do pas, a Comisso Interna de Biossegurana (CIBio) da entidade remetente ser responsvel pelo cumprimento das exigncias necessrias solicitadas na lei e nas Instrues Normativas da CTNBio, inclusive encaminhando CTNBio a solicitao de autorizao para o transporte de OGM do Grupo II (OGM que possam conter organismos patognicos, por exemplo). O pargrafo 15 esclarece que aps a chegada do material, o destinatrio dever notificar o remetente sobre seu recebimento e sobre as condies do mesmo. J o pargrafo 16 explica que no caso de importao ou exportao, o Pesquisador Principal dever informar CIBio local sobre a inteno do recebimento ou envio do material, bem como enviar ao remetente ou destinatrio as informaes relevantes sobre o transporte contidas nestas normas. De acordo com esse mesmo pargrafo, a importao de OGM, tanto de Grupo I (no-patognico) quanto de Grupo II, dever obedecer as normas especficas elaboradas para este fim pela CTNBio.
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A legislao nacional de biossegurana em vigor, conforme j comentado, prev que os produtos contendo OGM destinados comercializao ou industrializao provenientes de outros pases, s podero ser introduzidos no Brasil aps o parecer prvio da CTNBio e a autorizao do rgo de fiscalizao competente, levando-se em conta pareceres tcnicos de outros pases, quando disponveis. Da mesma forma, a proposta de nova lei nacional sobre biossegurana prev que os rgos e entidades de registro e fiscalizao devero emitir autorizao/licenciamento para a entrada no Pas de qualquer produto contendo OGM e seus derivados.
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O Artigo 16 do Protocolo de Cartagena prev que as Partes, levando em conta o Artigo 8 (g) da CDB, estabelecero e mantero mecanismos, medidas e estratgias apropriadas para regular, manejar e controlar os riscos identificados nas disposies de avaliao de risco do Protocolo.
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As Instrues Normativas da CTNBio 3 (normas para a liberao planejada de OGM no meio ambiente), 6 (normas sobre a classificao dos experimentos com vegetais geneticamente modificados quanto aos nveis de risco e conteno), 7 (normas para o trabalho em conteno com OGM) e 12 (normas para o trabalho em conteno com animais geneticamente modificados), mencionadas anteriormente.
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A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL


Eduardo Viola
Resumo
O regime de mudana climtica o mais abrangente e ambicioso de todos os regimes internacionais ambientais, ligando de forma direta questes cruciais como o uso de energia, a eficincia energtica e a ameaa de mudana climtica global. Por esse motivo, o regime climtico um dos exemplos mais importantes dos impasses encontrados na construo de uma governabilidade global limitada em um mundo anrquico e unipolar. Este artigo discute a evoluo da posio brasileira em suas relaes com o mundo durante os ltimos quinze anos: o movimento de uma posio mais nacionalista para uma mais liberal e globalista em vrias questes relacionadas com a governabilidade global. Alm disso, analisada a evoluo da posio brasileira nas negociaes do Protocolo de Quioto, desde seu inicio em 1996 at os dramticos esforos para atingir a sua entrada em vigor e incio de implementao.
Eduardo Viola*
Os quinze anos (1989-2004) que mudaram as percepes: da esperana de um mundo cooperativo e sustentvel realidade de um mundo violento e tecnologicamente acelerado
O regime de mudana climtica o mais abrangente e ambicioso de todos os regimes internacionais ambientais, ligando de forma direta questes cruciais, como o uso de energia, a eficincia energtica e a ameaa de mudana climtica global (Porter e Brown, 1996). A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, assinada no Rio de Janeiro, em 1992, estabeleceu como objetivo genrico a reduo de emisses de gases de efeito estufa (particularmente dixido de carbono, metano e cloro-flor-carbono) para os pases desenvolvidos e economias em transio vindas do Comunismo, os quais deveriam estabilizar suas emisses, at 2000, nos mesmos nveis de 1990. J na metade da dcada de 1990, ficava claro que nenhum pas desenvolvido atingiria a reduo objetivada. Houve progresso significativo na Conferncia de Quioto, em dezembro de 1997, com a adoo de um Protocolo (Grubb, 1999).
Abstract
The world system has presented for the past five centuries successive systemic cycles of accumulation built around hegemonic powers. This article examines the theories of Wallerstein and Arrighi about this subject and elaborates a review to those authors view that the economic gains collected by hegemonic powers in the organization of the world system are enough to push them into this task. Based on the thought of Norbert Elias about the process of power concentration initiated in Europe of Middle Age, it is stated that the ultimate power that forces some states to become hegemonic is the inter-estate tension that exists within the system. The paper concludes that, although the means to hegemonic rise are economic, its ultimate reason is geopolitic.
Rev. Cena Int. 6 (1): 82-105 [jun 2004] * Professor Titular do Instituto de Relaes Internacionais, Universidade de Braslia.

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Apesar de anos de intensas negociaes, o Protocolo de Quioto ainda no entrou em vigor e, at setembro de 2004, havia srio risco de o documento nunca se tornar legalmente obrigatrio. Foi somente em setembro de 2004, quando a governo Putin anunciou que apoiava a ratificao do Protocolo que a possibilidade de sua vigncia se tornou concreta. A dificuldade de entrada em vigor poderia ser atribuda a uma combinao de seis fatores principais, o primeiro e mais importante sendo a fraca liderana por parte dos principais pases emissores de carbono e a falta de progresso desses pases em alcanar os nveis de estabilizao estabelecidos no Protocolo de Quioto. Em comparao com os nveis de 1990, as emisses de gs carbono em 2000 eram as seguintes: os Estados Unidos aumentaram em 14% (comprometeram-se a uma reduo de 7% at 2010), o Canad aumentou em 17% (comprometeu-se a uma reduo de 6% at 2010), o Reino Unido reduziu em 15% (comprometeu-se a uma reduo de 12% at 2010), a Alemanha reduziu em 17% (comprometeu-se a reduzir 21% at 2010), os Pases Baixos aumentaram 17% (comprometeram-se a reduzir 6% at 2010), e o Japo aumentou em 4% (comprometeu-se a reduzir 6% at 2010). Entre os pases desenvolvidos, somente o Reino Unido, a Alemanha, a Sucia e a Dinamarca encontravam-se em tendncia de cumprimento de seus compromissos at 2010. At pases como os Pases Baixos e a ustria, que estiveram por dcadas na vanguarda mundial das polticas ambientais, esto enfrentando fortes dificuldades em cumprir seus compromissos (Viola e Simes, 2003). O segundo fator que torna difcil a entrada em vigor do Protocolo de Quioto a sada dos Estados Unidos em maro de 2001, aps a eleio de George W. Bush, em novembro de 2000. De fato, as polticas do governo Bush so a expresso de uma transformao profunda na opinio pblica de pases desenvolvidos: o movimento gradual e estvel da mitigao adaptao em relao mudana climtica. Seja de forma aberta, como a dos conservadores norte-americanos, ou menos claras, fazendo apelo ao discurso politicamente correto como fazem os europeus, a atitude das pessoas na maior parte do mundo mostra uma busca constante por uma afluncia material quase infinita, contraditria com a diminuio de emisses de gs carbnico, pelo menos dentro da atual matriz energtica. Os Estados Unidos produziram 24% das emisses de gs carbono em 2000 e, de acordo com a clusula de entrada em vigor estabelecida pelo Protocolo de Quioto, so necessrios 35% (a proporo das emisses norteamericanas em relao aos pases pertencentes ao Anexo 1 em 1990, o ano-base do Protocolo) de ratificaes entre os pases desenvolvidos para que o Protocolo entre em vigor. Devido ao papel central dos Estados Unidos no sistema internacional e a natureza do mundo unipolar, impossvel alcanar um regime internacional eficiente sem o comprometimento dos Estados Unidos. A relutncia por parte de pases emergentes (grandes e crescentes emissores de gases de efeito estufa, como China, ndia, Mxico, Brasil, frica do Sul, Indonsia, Malsia, Coria do Sul, Tailndia) em comprometer-se com a reduo de nveis futuros do crescimento de
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suas emisses o terceiro fator que faz pensar que o Protocolo de Quioto dificilmente se tornar um instrumento relevante para mitigar a mudana climtica. O quarto fator a contnua e insidiosa oposio ao Protocolo por parte da maioria dos pases exportadores de petrleo, especialmente os membros da OPEP. O quinto fator o conjunto de transformaes dramticas e turbulentas experimentadas pela economia russa desde a assinatura do Protocolo em 1997. Aps a escolha de 1990 como ano-base do mesmo, a Rssia percebeu-se como vencedora no regime, situao esta que est mudando no perodo entre 2001-2004, devido ao forte crescimento da economia russa nos setores de explorao de petrleo e gs natural. Em setembro de 2004, depois de uma prolongada e acirrada disputa no gabinete russo, Putin inclinou-se em favor do setor que defendia a ratificao do Protocolo, em funo de ganhos de curto prazo: ingressos fiscais com a venda de crditos de carbono, melhor relao com a Unio Europia e apoio desta ao pleito da Rssia para entrar na Organizao Mundial de Comrcio, sem abandonar o subsdio aos preos internos de energia. Finalmente, num processo muito veloz, tpico da subordinao quase total do Parlamento ao Executivo, em outubro de 2004, a Duma e o Senado russo ratificaram o Protocolo de Quioto. Por ltimo, o sexto fator a falta de consenso nas comunidades cientfica e econmica sobre, respectivamente, a velocidade e a extenso das mudanas climticas, e os custos e benefcios das diferentes alternativas para lidar com elas. O declnio do Protocolo de Quioto nos ltimos anos tem chocado as comunidades cientfica e de organizaes no-governamentais (ONGs) sobre mudanas ambientais globais, j que a maioria destas comunidades subestimou a importncia das transformaes do mundo desde a Cpula da Terra, em 1992. Apesar das previses otimistas de muitos analistas na poca da queda do Muro de Berlim, questes de segurana e guerra continuam sendo cruciais, como foi demonstrado pelos ataques terroristas de 11 de setembro e pela guerra contra o terrorismo ligado ao radicalismo islmico, liderada pelos Estados Unidos aps os atentados. A cooperao na arena global tem sido muito mais difcil do que se supunha no final da Guerra Fria, com muito mais conflitos mundiais do que se antecipava. As possibilidades de criao de um mundo prspero, pacfico e sustentvel dependem da disseminao de economias de mercado e democracias polticas (Held, 1999; Keohane e Miller, 1996). Entretanto, os ltimos quinze anos tm mostrado que em muitos pases difcil construir economias de mercado consistentes e democracias polticas. Alguns exemplos de sucesso so notveis: Polnia, Hungria, Repblica Checa, Eslovnia, os Estados Blticos, Turquia, Chile, Brasil, Costa Rica, Mxico, Coria do Sul, Taiwan e Tailndia. No entanto, os exemplos de fracasso so mais numerosos. A procisso de reformas econmicas fracassadas, Estados falidos, sociedades desintegradas e guerras civis, nos ltimos anos, tem sido muito mais produto de obstculos domsticos histricos do que conseqncias da globalizao. Entretanto, as sociedades j integradas economia mundial no tm tido uma atitude global fortemente cooperativa de acordo com as suposies Kantianas do final da

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Guerra Fria e com o tipo de atitude dos EUA quando lanou o Plano Marshal para ajudar na reconstruo da Europa Ocidental e do Japo a fim de prestar significativa assistncia a outras sociedades na construo de economias de mercado e democracias polticas (Viola, 1998). Em sntese, o fracasso da disseminao de sociedades prsperas e democrticas principalmente resultado de obstculos domsticos nas sociedades fracassadas e, secundariamente, produto da falta de atitudes fortemente cooperativas por parte das sociedades globalizadas, embora uma anlise minimamente realista nos indique que as possibilidades de sucesso de atitudes fortemente cooperativas so bastante limitadas em funo do grande nmero e da intensidade de conflitos nas sociedades fracassadas. Outra mudana importante desde a Cpula de Rio tem sido o impacto da acelerao da revoluo da tecnologia da informao. A forte onda global de expanso do movimento ambiental (particularmente de 1985 a 1995) baseou-se em um processo de crtica ao impacto da prosperidade econmica e do desenvolvimento cientfico e tecnolgico sobre a qualidade ambiental. O ambientalismo demandou autocrtica por parte da cincia e uma diminuio do passo do progresso tecnolgico e material, e foi dada ateno crescente a essas demandas pelos principais segmentos da sociedade (Inglehart, 1997). Essa atmosfera cultural mudou dramaticamente desde o incio dos anos 1990. A acelerao da revoluo da informao na segunda metade da dcada de 1990 promoveu confiana crescente na capacidade da tecnologia de resolver os problemas criados pela prpria tecnologia, mesmo enquanto crescia dramaticamente o abismo tecnolgico entre sociedades desenvolvidas e pobres. Alm disso, a capacidade de criao de ambientes tecnolgicos pelo uso generalizado de ar-condicionado, assim como de transporte e comunicaes rapidssimos est produzindo uma nova insensibilidade ps-ambientalista em relao transformao da natureza pelo ser humano. A acelerao dramtica da inovao tecnolgica tem disseminado, nos pases desenvolvidos, a impresso de que podem se proteger das conseqncias negativas da degradao ambiental mundial. Esse fenmeno tem minado a idia de um destino comum no enfrentamento da degradao ambiental para toda a humanidade, idia esta que criou algum momentum poca da Cpula do Rio. O movimento ambientalista tem tido grandes dificuldades em entender esse novo caminho de afirmao tecnolgica tomado pelas sociedades ocidentais e a maioria dos pases emergentes. Tais dificuldades foram agravadas pela viso ingnua sobre democracia que prevalecia entre os ambientalistas. O movimento ambientalista tem contribudo para a disseminao da democracia participativa, mas, o aumento da participao no traz somente vantagens. A inflao de expectativas gera fadiga e cinismo nos envolvidos. A comparao de sistemas polticos no longo prazo demonstra que, a fim de garantir bons nveis de governabilidade, mais importante do que a intensidade de participao pblica a qualidade institucional.
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O Brasil na segunda metade do sculo XX: crescimento econmico, democratizao e proteo ambiental
A economia brasileira tem crescido fortemente desde 1945, embora esse crescimento tenha acontecido em dois perodos diferentes. No perodo entre 1945 e 1979, a economia brasileira cresceu 7% ao ano, mdia muito mais alta que a mundial. Nos anos 1970, o pas tornou-se a nona economia do mundo, atrs apenas dos pases do G7 e da Unio Sovitica. No perodo entre 1980 e 2003, a economia brasileira cresceu apenas 2,3% ao ano, abaixo da mdia mundial. Apesar do forte crescimento econmico da segunda metade do sculo 20, o Brasil no foi capaz de mitigar sua muito assimtrica distribuio de renda, uma das piores do mundo. Durante todo o sculo XX, os elos entre o Brasil e o resto do mundo tm sido baseados principalmente nos princpios de paz mundial, livre comrcio, diversidade cultural e liberdade religiosa. A democracia poltica tem sido, na maior parte do tempo, um objetivo declarado da sociedade brasileira, apesar de ter havido vrios perodos de autoritarismo poltico. Entre a metade da dcada de 1960 e o final dos anos 1980, os militares tentaram desenvolver armas nucleares, como forma de alcanar posies de poder na arena mundial. Entre 1960 e 1990, a sociedade brasileira experimentou fortes tenses derivadas do crescimento de duas tendncias poltico-econmicas contraditrias: de um lado, o desenvolvimento de corporaes transnacionais, da iniciativa privada e de valores ocidentais; do outro, a expanso de corporaes estatais, burocracias e valores nacionalistas. A posio brasileira na emergente arena do ambiente global no incio dos anos 1970 correspondia ao perfil econmico do pas. A postura brasileira baseava-se no princpio de que a pior forma de poluio a pobreza e que a proteo ambiental deveria vir somente aps o aumento significativo da renda per capita. Na Conferncia do Meio Ambiente de Estocolmo, em 1972, o Brasil e a China lideraram a formao de uma coalizo de pases do Terceiro Mundo contrrios ao reconhecimento da importncia dos problemas ambientais. A posio brasileira em Estocolmo baseou-se em trs princpios: a defesa de soberania nacional irrestrita em relao ao uso de recursos naturais, a idia de que a proteo ambiental deveria vir somente aps o crescimento da renda per capita e a atribuio de responsabilidade exclusiva aos pases desenvolvidos pelo nus da proteo do meio ambiente global. (Viola, 1997). Durante a dcada de 1990, o Brasil consolidou o regime democrtico, expandiu a proteo dos direitos humanos ainda que maior expanso seja necessria , abriu sua economia ao investimento externo e teve uma poltica externa baseada em forte aproximao aos pases ocidentais. O Brasil continua sendo um pas importante na arena mundial, embora sua importncia econmica tenha diminudo em relao aos anos 1970. Em 2003, o pas era a dcimo-quinta economia do mundo, vindo depois do G7, da China, da Espanha, do Mxico, da Coria do Sul, da Austrlia, da Holanda e da ndia. O Brasil tem 6% da superfcie global, 180 milhes de habitantes (2,4% da populao mundial), cresce 1,1% ao ano, tem densidade

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populacional de 20 habitantes por quilmetro quadrado e aproximadamente 70% de sua populao em centros urbanos (com mais de 20.000 habitantes). O PIB brasileiro de 490 bilhes de dlares, considerando-se taxas cambiais, e por volta de 1,2 trilhes de dlares, considerando-se paridade de poder de compra; a renda per capita de 2.800 dlares, e 7.000 dlares, considerando-se paridade de poder de compra; o pas produz aproximadamente 2% da produo mundial. A inflao tem sido 8% ao ano no trinio 2002-04, muito acima da media dos pases desenvolvidos (1,5%) e acima da media dos emergentes (4,5%). O desemprego era de 12,5% em 2003 e os custos da mo-de-obra por hora eram de 2,6 dlares. O Brasil est colocado em 62 lugar no ranking de Desenvolvimento Humano das Naes Unidas. A produo econmica est dividida entre agricultura (11%), indstria (28%) e servios (61%). Em 2003, o investimento interno bruto foi de 18% (muito abaixo da mdia dos desenvolvidos e emergentes), as receitas do governo (federal, estadual e municipal) somaram 38% do PIB (muito acima da mdia dos pases emergentes e acima de vrios desenvolvidos) e o dficit total do oramento foi de 4% do PIB (descontando-se os encargos da dvida pblica, o pas tem supervit de 4,3%). Os investimentos diretos externos anuais no perodo entre 1996 e 2002 foram, em mdia, de 18 bilhes de dlares, um recorde na histria brasileira e uma das maiores mdias do mundo, apresentando pico de 30 bilhes de dlares em 2000, mas caindo para 9 bilhes em 2003, e 12 bilhes em 2004. Em 2003, a dvida pblica era de 270 bilhes de dlares (56% do PIB) e seus encargos totais de 48 bilhes de dlares, tendo o pas, conseqentemente, risco estrutural de default de sua dvida pblica. Em incio de 2004, um momento de grande liquidez nos mercados financeiros globais, os ttulos brasileiros pagavam 450 pontos acima dos ttulos do Tesouro Americano, 150 pontos a mais que a mdia dos pases emergentes. Em 1998, a balana comercial brasileira apresentava dficit de oito bilhes de dlares, enquanto em 2003 havia um supervit de 24 bilhes. Houve uma mudana dramtica nas relaes comerciais brasileiras com o mundo, o que reduziu a vulnerabilidade do pas, embora as reservas cambiais tenham permanecido baixas desde 1998. Em dezembro de 2003, as reservas (excluindo-se emprstimos do Fundo Monetrio Internacional) eram equivalentes a 24 bilhes de dlares. A relao dvida externa/ exportaes tambm se encontrava bastante vulnervel, em 300%. O balano da conta corrente (current account balance), enquanto porcentagem do PIB, havia melhorado dramaticamente ao longo dos ltimos trs anos: -4,55 em 2001, -1,72 em 2002 e 0,20 em 2003. O Brasil participa com apenas 0,9% do comrcio exterior mundial (exportando principalmente commodities e produtos manufaturados de tecnologia intermediria, mas tambm produtos de alta-tecnologia, como avies). Os principais parceiros comerciais do Brasil so: Estados Unidos (24%), Unio Europia (27%), Argentina (13%) e China (8%). O Brasil produz por volta de 3,5% das emisses mundiais de gs carbnico (considerando-se indstria, energia, transporte, uso e transformao da terra, e pecuria), ou aproximadamente 1,5 toneladas mtricas per capita. O Brasil possui 5,5 milhes de quilmetros quadrados de florestas,
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com uma taxa de desmatamento de 0,4% ao ano, por volta de 20% da biodiversidade terrestre mundial e aproximadamente 15% da gua doce de todo o mundo, da qual apenas 0,5% so utilizados. H algumas dissonncias que esto no ncleo da posio brasileira no cenrio mundial. A renda per capita levemente mais baixa que a mdia mundial, se calculada de acordo com taxas cambiais, e levemente mais alta que a mdia mundial, se calculada de acordo com o poder de compra, embora em ambos os casos muito mais assimetricamente distribuda do que a mdia, tendo o 1% mais rico da populao 14% da riqueza nacional e os 50% mais pobres, 13%. A economia ainda significativamente mais fechada que a mdia mundial porque a capacidade exportadora baixa, embora tenha crescido dramaticamente de apenas 8% do PIB, em 1998, para 16%, em 2003. As emisses per capita de gs carbnico esto bem abaixo das taxas de pases desenvolvidos, mas acima da mdia de pases de renda mdia. Emisses advindas dos setores modernos da economia (indstria, energia, transportes, habitao e agro-negcio) so bastante baixas porque a matriz energtica baseada em energia hidroeltrica, conseqentemente, as emisses oriundas dos setores modernos encontramse bem abaixo da mdia dos pases de renda mdia. O nico setor moderno que apresenta altas taxas de emisso de gs carbnico, comparativamente, o da pecuria, devido ao fato de o rebanho comercial brasileiro ser o maior do mundo, com significativas emisses de gs metano. Emisses carbnicas advindas da transformao da terra e de seu uso tradicional so extremamente altas. Neste ponto, o Brasil moderno refm do Brasil tradicional. Em termos de eficincia energtica, a economia brasileira moderna demonstra melhor desempenho que a maioria dos pases de renda mdia, enquanto sua economia tradicional tem desempenho pior que o da maioria dos pases de renda mdia (Fearnside, 1999).
A mudana paradigmtica do governo Cardoso (1995-2002): reformas liberalizantes, consolidao da democracia e poltica externa globalista
Durante os anos 1990, a economia brasileira progrediu dramaticamente em direo convergncia com o capitalismo democrtico ocidental: profundas reformas de mercado criaram, pela primeira vez na histria, uma economia mais baseada nos mecanismos de mercado do que em regulamentaes estatais. O investimento direto externo por parte de pases desenvolvidos esteve entre os maiores do mundo, a transparncia nas contas pblicas e a responsabilidade fiscal tornaram-se objetivos da sociedade nacional, a corrupo na poltica tem diminudo, embora continue bastante alta, a democracia poltica tornou-se mais enraizada na fbrica social e na cultura poltica, o respeito aos direitos humanos tornou-se um dos principais objetivos das polticas domstica e externa, tentativas de construir uma mquina militar nacional foram abandonadas e as foras armadas tm sido civilizadas, a conscincia pblica a respeito da proteo ambiental tem crescido continuamente e a poltica

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externa nacional conseguiu, pela primeira vez, alguma capacidade de liderana regional e global, sedimentando as fundaes de suas pretenses de ocupar uma assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. A nica rea em que no tem havido progresso significativo est relacionada m distribuio de renda e a sua principal conseqncia: a crescente violncia urbana e rural. Deste ponto de vista, criou-se um crculo vicioso entre as dificuldades em superar a herana da escravido e a tendncia da globalizao de criar um novo abismo entre aqueles que tm acesso informao e aqueles que no o tm por causa da excluso digital. O crescimento da violncia urbana e rural nos anos 1990 esteve fortemente relacionado com a produo, trfico e consumo de drogas ilegais, e outras atividades ilcitas, como o contrabando de produtos eletrnicos e de ouro, assim como o trfico de armas e animais em risco de extino (animais silvestres). Ao final do sculo XX, o Brasil estava razoavelmente adaptado globalizao do ponto de vista econmico, mas a distribuio de renda extremamente desigual e a crescente violncia social e o crime constituam grave ameaa estabilidade da sociedade (Simes e Viola, 2003). A posio brasileira na arena mundial ambivalente, apesar das transies positivas significativas dos governos Collor (1990-92) e Cardoso (1995-2002), que buscaram maior sintonia e convergncia com as polticas liberais dos pases da OECD. Uma parte importante da burocracia estatal brasileira (foras armadas, poltica externa, promoo do desenvolvimento) nacionalista, ainda que pragmtica, e tradicionalmente receosa de qualquer tipo de cosmopolitismo, sempre associado a ameaas em relao soberania sobre a Amaznia. A sociedade civil, apesar de participar ativamente em vrias ONGs brasileiras envolvidas em redes mundiais de ao social, em vrios nveis, defende um comunitarismo utpico, com importantes componentes antiliberais. Vrias empresas brasileiras esto colhendo bons frutos da globalizao, embora poucas tenham evoludo para corporaes verdadeiramente transnacionais com matriz no Brasil (destacam-se Embraer, Petrobrs, Vale do Rio Doce, Gerdau, Sadia, Ambev, Marcopolo, Aracruz, Bradesco e Ita). O governo Cardoso produziu uma mudana paradigmtica na poltica externa brasileira. Reforaram-se as relaes econmicas com os Estados Unidos e a Unio Europia (Onis, 2000), e o Brasil passou a apoiar o Ocidente na maioria das questes globais: proteo aos direitos humanos e aos direitos de propriedade intelectual, apoio atuao da OMC, proteo mulher e sade reprodutiva, e condenao proliferao nuclear e ao terrorismo. Entretanto, o Ministrio das Relaes Exteriores tem mantido algumas posies terceiromundistas, tais como a continuao de sua afiliao ao G77 em foros da ONU, como forma de buscar apoio para sua candidatura a um assento permanente no Conselho de Segurana. A participao brasileira no cenrio mundial dos anos 1990 foi definida por quatro tendncias principais: a aceitao de limites ao princpio de soberania nacional, a clara deciso de lutar por uma vaga permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas quando de sua expanso, o forte compromisso com o fortalecimento do Mercosul como forma de enfrentar os desafios da integrao na economia globalizada e o apoio ao
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universalismo e contratualismo em questes como os direitos humanos, democracia poltica, direitos de reproduo, direitos da mulher, desenvolvimento social e proteo ambiental. Os quatro princpios so diametralmente opostos poltica externa brasileira dos anos 1970 e 1980, baseada no princpio de soberania absoluta e na tentativa de tornar-se uma potncia no cenrio mundial, incluindo o desenvolvimento de foras armadas poderosas. Durante seu perodo como Ministro das Relaes Exteriores, em 1992-93, Cardoso persuadiu o governo Franco da necessidade de mover o Programa Espacial do controle militar ao controle civil, a fim de conseguir o muito necessitado intercmbio de tecnologia para o desenvolvimento do programa. Ainda seguindo a iniciativa de Cardoso, o Senado ratificou o Tratado de Proscrio das Armas Nucleares na Amrica Latina e no Caribe (Tratado de Tlatelolco) em 1994, significativamente mais tarde que os outros pases latino-americanos. Imediatamente aps assumir a presidncia, em 1995, Cardoso deu incio a uma srie de movimentos na poltica externa, que alinharam o Brasil completamente ao Ocidente. Em 1995, Cardoso completou seu trabalho na rea de msseis, assinando a entrada brasileira no Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR). Durante os anos 1980 e o incio dos anos 1990, as foras armadas haviam sido contra o MTCR. Imediatamente aps a assinatura do MTCR, o Brasil foi convidado a participar do projeto de construo da estao espacial multinacional a ser estabelecida em rbita terrestre, tornando-se, conseqentemente, membro do seleto Clube Espacial. Finalmente, o ltimo passo na direo da credibilidade do Brasil enquanto membro pacfico da comunidade internacional aconteceu em 1999, quando o Brasil superou a desconfiana norte-americana e assinou um acordo com os Estados Unidos e a Ucrnia para o lanamento de satlites comerciais desde a Base de Alcntara, com fortes vantagens competitivas, devido a sua localizao, prxima Linha do Equador. Entretanto, setores nacionalistas e esquerdistas entrincheirados no Congresso Nacional tm negado a ratificao do acordo com os Estados Unidos, alegando que o mesmo nocivo soberania nacional. O Brasil foi um dos lderes na formulao do Tratado de Banimento de Testes Nucleares (Nuclear Test Ban Treaty), assinado em 1995, e apoiou tambm, com alguma resistncia por parte dos militares, o Tratado de Banimento de Minas Terrestres (Land Mine Ban Treaty), assinado em 1997. Cardoso esforou-se durante dois anos de seu mandato para convencer o establishment diplomtico e militar da necessidade de o pas assinar o Tratado de No-Proliferao Nuclear (Nuclear Non-Proliferation Treaty). Quando o Brasil finalmente assinou (1997), era um dos ltimos trs pases que ainda no o tinham feito, mesmo considerando que a eficcia do tratado se encontrava crescentemente erodida pelos desenvolvimentos nucleares na Lbia, Paquisto, Coria do Norte, Iraque e Ir. A diplomacia brasileira era bastante rgida quanto a esta questo e continuava a argumentar que o tratado era injusto e discriminatrio, como se o mundo ainda estivesse nos anos 1970. A longa oposio assinatura do Tratado de No-Proliferao Nuclear um dos maiores erros da diplomacia brasileira no sculo XX. Tambm em 1996, Cardoso persuadiu as foras armadas

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da necessidade de maior coordenao entre os Estados Unidos e o Brasil no combate ao narcotrfico e, conseqentemente, os dois pases assinaram um novo acordo de cooperao. Entretanto, a maioria dos tomadores de deciso brasileiros percebeu o apoio norte-americano ao governo colombiano no combate s narco-guerrilhas como uma ameaa soberania brasileira na Amaznia. Os Estados Unidos e os pases da Europa ocidental ficaram muito satisfeitos com a nova poltica do governo Cardoso de acabar com os monoplios estatais dos setores do petrleo e de telecomunicaes, e as companhias norte-americanas e europias de telecomunicaes investiram pesadamente no Brasil desde 1996. Durante a visita de Clinton ao Brasil, em 1997, o Brasil e os Estados Unidos assinaram importantes acordos de cooperao em diversas reas: educao superior, cincia e tecnologia, meio ambiente e drogas. Segundo o acordo ambiental, os dois pases comprometeram-se a uma profunda troca de idias a fim de atingir maior consenso em vrias reas: mudana climtica, destruio da camada de oznio, preservao e uso sustentvel da diversidade biolgica, desmatamento, desertificao, poluio ocenica e gesto de resduos e de substncias txicas. A fim de aumentar sua agenda comum para o meio ambiente, o Brasil e os Estados Unidos declararam sua inteno de realizar regularmente conferncias consultivas de alto nvel, pelo menos uma vez por ano, para discutir questes prioritrias de interesse comum na rea de meio ambiente e desenvolvimento sustentvel. Tais consultas tm contado com a participao das agncias governamentais relevantes dos dois lados, envolvidas com a proteo ambiental e o desenvolvimento sustentvel. Em relao Amaznia, desde 1992, tem sido implementado o Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais,, financiado pelo G7. Desde 1997, a Agncia Espacial Norte-americana (NASA) tem colaborado com um seleto de grupo de cientistas brasileiros e de outros pases no desenvolvimento do Experimento em Larga Escala da Biosfera-Atmosfera na Amaznia (Large Scale Atmosphere Biosphere Experiment in the Amazon), um dos programas mais importantes do mundo na pesquisa do ciclo do carbono. Em quatro deliberaes das Naes Unidas sobre interveno militar em situaes de crise na ltima dcada, o Brasil esteve relutante em aprovar intervenes: Iraque 1991, Haiti 1994, Kosovo 1999 e Iraque 2003. A posio brasileira em relao Guerra do Golfo, em 1991, custou caro em termos de credibilidade para o pas, embora pelo menos tenha sido a ltima vez que as foras armadas brasileiras tiveram algum poder na definio de questes cruciais em poltica externa. Contingentes brasileiros participaram na Fora Observadora da ONU, que garantiu as eleies de 1994 em Moambique, e na Fora Observadora da ONU na Bsnia/Crocia, em 1995. O Brasil mandou um contingente militar significativo de foras de paz misso falida em Angola (1996). Mais recentemente, o Brasil mandou um contingente ao Timor Leste (1999), onde a autoridade interina das Naes Unidas era liderada pelo diplomata brasileiro Srgio Vieira de Mello (que faleceu em ataque terrorista a ONU em Bagd, em agosto de 2003). O governo Lula apoiou ativamente, em fevereiro-maro de 2003, a oposio franco-russo-alem ao ataque anglo-americano ao Iraque, mas retraiu-se na segunda
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semana da guerra diante de sinais de possveis retaliaes por parte do governo Bush. Em 2004, o Brasil foi escolhido pelo Conselho de Segurana da ONU para dirigir as Misso de Paz no Haiti, um desafio gigantesco, em virtude de o Haiti apresentar as caractersticas mais extremas do mundo em termos de sociedades fracassadas. Em todas as Cpulas Mundiais relacionadas a direitos humanos a Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos de 1993, a Conferncia do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento de 1994, e a Conferncia de Beijing sobre Direitos da Mulher de 1995 , o Brasil alinhou-se totalmente com as coalizes liberais dos pases ocidentais na promoo de direitos individuais contra o Estado ou instituies tradicionais (Viola 1997). Nas conferncias de Cairo e Beijing, a delegao brasileira teve uma participao significativa de lderes feministas da sociedade civil e, conseqentemente, um papel de liderana na promoo de causas universalistas e liberais. Em contraste a outros pases latino-americanos, a Igreja Catlica Brasileira no teve xito em guiar a posio do pas em direo conservadora. O Brasil tem apoiado desde o incio todos os tratados relacionados ao meio ambiente global assinados durante os anos 1990: a Conveno de Basilia sobre o Controle dos Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos e seu Depsito, de 1989, a Emenda de Londres ao Protocolo de Montreal, estabelecendo mecanismos de transferncia de tecnologia para a substituio de CFCs, de 1990, a Emenda de Madri (1991) ao Tratado da Antrtica, que estende por mais cinqenta anos a moratria para atividades econmicas naquele continente, a Conveno sobre Biodiversidade (1992), e a criao (1991) e expanso (1993) do Global Environment Facility. Na negociao do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana (1998-2000), a delegao brasileira esteve dividida, com os representantes do Ministrio de Meio Ambiente apoiando a posio europia contrria ao comrcio internacional de organismos geneticamente modificados. O Brasil teve pouca ou mdia participao na negociao destes tratados, exceto na Conveno sobre Biodiversidade (Viola e Leis 2001). Durante as negociaes da Conveno sobre Diversidade Biolgica (1990-92), o Brasil teve um papel de liderana, devido a sua realidade de ser o maior pas do mundo em biodiversidade. Uma das questes mais importantes em jogo durante as negociaes da Conveno sobre Biodiversidade estava relacionada com as relaes entre a biodiversidade e biotecnologia. De um lado, os Estados Unidos (onde esto instalados 2/3 da indstria de biotecnologia mundial) defendiam fortemente o princpio de direitos de propriedade intelectual, de acordo com sua definio convencional. Do outro lado, uma coalizo de pases ricos em biodiversidade, liderados pelo Brasil, defendia o direito de royalties para os pases detentores da biodiversidade da qual eram gerados produtos de biotecnologia manufaturados a partir dessa biodiversidade. A conveno foi adotada em maio de 1992 e foi uma vitria implcita para os pases liderados pelo Brasil, j que no reconheceu totalmente o princpio de direitos de propriedade intelectual e o definiu em um sentido amplo, dando direitos aos habitantes locais.

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A participao brasileira em negociaes econmicas

O Tratado de Assuno, que criou o Mercosul, assinado em 1991, foi desenvolvido sob liderana brasileira. O tratado foi crucial em duas dimenses: deu fim definitivo rivalidade geopoltica entre Brasil e Argentina, aprofundando o poder civil (com a diminuio da importncia das foras armadas nos dois pases), e promovendo o rpido crescimento do intercmbio de bens, capital, pessoas e informao entre os quatro pases. Alguns meses aps a assinatura do Tratado de Assuno, os presidentes brasileiro e argentino assinaram o tratado que criou o Sistema Comum de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares, submetido s regulamentaes da Agncia Internacional de Energia Atmica. Ambos os Senados rapidamente ratificaram o tratado e, desde 1991, a relao Brasil/Argentina tomou uma nova direo, definitivamente superando a forte rivalidade que prevaleceu entre as dcadas de 1940 e 1970. Em 1994, aps esforos significativos liderados por parte da diplomacia brasileira para a convergncia comercial, os pases assinaram o Protocolo de Ouro Preto e aprofundaram o Mercosul, apesar de ainda no se comprometerem com a construo de instituies supranacionais. O Mercosul ficou gravemente abalado durante a crise financeira global nos mercados emergentes, em 1997/99, especialmente depois da desvalorizao da moeda brasileira, em janeiro de 1999. Mais recentemente, o Mercosul tem se tornado um meio de promover o compromisso com polticas pblicas estveis em todos os pases (liberalizao comercial, equilbrio fiscal, coordenao de polticas macro-econmicas, perspectiva em mdio prazo de criao de moeda comum), apesar de a profunda crise argentina, com seu ponto alto em 2002, ter diminudo a importncia econmica do tratado. Entre 1997 e 2000, os quatro pases do Mercosul, liderados pelo Brasil, negociaram o Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente, finalizado em fevereiro de 2001. De acordo com este acordo, o processo de integrao econmica deveria ter, no seu ncleo, a proteo ao meio ambiente. O Acordo estabelece que o Mercosul est comprometido com ar puro, gua limpa, tratamento apropriado de resduos slidos, gesto cuidadosa de substncias e produtos perigosos, preservao da biodiversidade, integridade da camada de oznio e estabilidade do clima global (Leis e Viola 2000). O acordo negociado reflete os novos padres ambientais, mais altos, presentes na economia brasileira, mas, por causa do medo de empresrios argentinos e uruguaios relativo perda de competitividade, sua entrada em vigor deu-se somente em meados de 2004. Durante as negociaes finais da Rodada Uruguai do GATT, em 1993, o Brasil apoiou fortemente a liberalizao comercial baseada na recente abertura de sua economia e esteve, de forma geral, aliado aos Estados Unidos, Austrlia, Canad e Argentina contra o protecionismo agrcola empregado pela Unio Europia e pelo Japo. Alm disso, o Brasil apoiou fortemente a criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em janeiro de 1995. Entretanto, o Brasil ops-se iniciativa geral do vice-presidente norte-americano Gore para uma nova rodada de negociaes baseada no estabelecimento de clusulas de proteo
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ambiental no comrcio internacional (Viola 1999). Durante as difceis negociaes que precederam a 3 Reunio Ministerial de Seattle, em 1999, o Brasil assumiu a liderana entre os pases em desenvolvimento, que se opunham aos pases desenvolvidos em relao a suas barreiras comerciais para produtos agrcolas, e foi contra a negociao de condies ambientais e de trabalho proposta para a nova rodada de liberalizao comercial. Na 4 Reunio Ministerial em Doha (2001), o Brasil teve papel protagonista no lanamento da Rodada de Desenvolvimento. O Brasil fez-se ouvir em vrias questes: eliminao das barreiras comerciais agricultura por parte dos pases desenvolvidos, txteis e calados, subsdios e regimes antidumping em pases em desenvolvimento, e a promoo da incluso de consideraes de sade pblica como restrio aos direitos de propriedade intelectual no caso de alguns medicamentos. Durante a 5 Reunio Ministerial em Cancun (setembro de 2003), o Brasil foi o lder na formao do G20 (incluindo China, ndia, Mxico e frica do Sul) e foi considerado pelos lderes da Unio Europia e dos EUA como principal responsvel pelo fracasso da reunio. Durante as negociaes para a criao de uma rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), iniciadas na Cpula de Miami em 1994, o Brasil sempre defendeu um processo lento: no antes de 2005 e sem implementao parcial. A posio brasileira era baseada na necessidade de preparar a indstria do pas para a competio total com a norte-americana. Entre 1994 e 1997, a posio brasileira implicou conflitos com a poltica oficial de outros pases latino-americanos (como Argentina, Uruguai e Chile) e dos Estados Unidos, que eram a favor de um processo mais rpido. At que, em 1997, o Congresso Americano no aprovou a legislao de fast track ao Presidente Clinton e a lentido tornou-se um grave constrangimento para os pases que favoreciam a velocidade nas negociaes. As tenses entre o Brasil e a maioria dos outros pases das Amricas ressurgiram em 2002, quando o Presidente Bush finalmente conseguiu a aprovao da legislao fast track junto ao seu Congresso, o que, conseqentemente, renovou as expectativas de criao da ALCA. Em reunio em Miami, em novembro de 2003, o Brasil e os Estados Unidos concordaram em uma abordagem da ALCA em duas velocidades. Entretanto, na reunio de Puebla, em fevereiro de 2004, a posio brasileira tornou-se muito ideologizada e o Brasil encontrou-se isolado, tendo apenas o apoio de Argentina e Venezuela, frente a uma aliana entre os Estados Unidos, o Canad, o Mxico e o Chile, que lideravam o G14 no apoio a um acordo mais forte. Contrariamente viso da cpula do Itamaraty no governo Lula, o Brasil e os Estados Unidos tm muito mais interesses em comum do que divergncias em relao integrao do hemisfrio. O Brasil ganharia na expanso de mercados para seus produtos agrcolas e na atrao de mais investimento externo direto, e talvez perdesse com relao a algumas indstrias intensivas em capital e servios, que no seriam competitivas com as norteamericanas. Apesar das objees do Presidente Lula em assinar a ALCA em termos majoritariamente impostos pelos Estados Unidos, uma anlise pragmtica das opes brasileiras para o crescimento econmico sustentado sugeriria que o atual comportamento

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opositor do Brasil est prejudicando as potencialidades do pas (Viola e Pio, 2003). Tambm verdade que o interesse nacional americano poder ser prejudicado se o Brasil no alcanar um robusto crescimento econmico, j que o pas tem um papel estabilizador na Amrica do Sul. A estabilidade do hemisfrio ocidental depende do crescimento econmico sustentvel no Brasil, j que a nica maneira de evitar uma reestruturao forada de sua dvida externa de 300 bilhes de dlares (65% pblica e 35% privada). A moratria da dvida brasileira (depois da Argentina, em 2001) poria toda a Amrica do Sul (exceto o Chile) em uma longa e perigosa crise econmica, social e poltica. Isto produziria perdas econmicas entre investidores norte-americanos e prejudicaria a segurana nacional americana devido ao aumento dramtico do crime transnacional.
O Brasil na poltica global de emisses de carbono

A posio do governo brasileiro na Conferncia Rio-92 fundamentou-se no seguinte: os problemas ambientais globais so muito importantes e sua resoluo deve ser priorizada pela comunidade internacional; a responsabilidade pelos problemas ambientais globais tem sido diferenciada entre diferentes pases ao longo da histria e isso deveria estar refletido nas polticas para lidar com eles, devendo os pases ricos assumirem a maior parte dos custos. Durante as negociaes da UNCED (1990-92), o governo brasileiro foi progressivamente recuando de seu nacionalismo, marcante nos anos 1972-88, e assumindo uma posio globalista: teve papel de liderana na elaborao da Conveno da Biodiversidade, facilitou as negociaes e o acordo na Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima, e apoiou compromissos financeiros em relao Agenda 21. Apesar disso, o nacionalismo teve seu breve ressurgimento quando o Brasil apoiou a Malsia em sua oposio assinatura de uma conveno sobre florestas (Viola, 1997). Para uma melhor compreenso da participao brasileira nas negociaes do Protocolo de Quioto, necessrio levar em conta que, no que se refere a emisses de gs carbnico, o pas tem trs grandes vantagens e uma desvantagem importante. As trs grandes vantagens so: ser um pas de renda mdia (estando, assim, fora dos compromissos obrigatrios para a reduo de emisses de gs carbnico correspondentes aos pases desenvolvidos e excomunistas industrializados); ter uma matriz energtica com grande peso do setor hidroeltrico (mais de 90% da eletricidade gerada no pas deriva de fontes hidroeltricas), o que reduz as emisses de gases do efeito estufa; e ter, em seu territrio, 16% das florestas do mundo, com grande importncia no ciclo mundial do carbono. A grande desvantagem ter altas taxas de emisso de gs carbnico, causadas pelo uso de queimadas na agricultura tradicional e pelo desmatamento na Amaznia. As emisses brasileiras de gs carbnico representam, aproximadamente, 2,5% das emisses mundiais, sendo que, em torno de 25% destas emisses so produzidas pela economia moderna e os outros 75% so produzidos pela agricultura tradicional, mudanas no uso da terra na fronteira agrcola e por uma indstria
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madeireira ineficiente. Conseqentemente, o pas tem emisses per capita mais altas que a mdia dos pases emergentes, assim como uma maior intensidade de emisses por unidade do PIB do que a mdia dos pases desenvolvidos e emergentes. Devido importncia da Amaznia nas emisses brasileiras de gs carbnico, conveniente examinar com mais detalhe as polticas do governo Cardoso neste setor. Elas tiveram as seguintes caractersticas: incentivos a grandes investimentos em minerao, energia, madeira, soja e transporte; baixa capacidade de punir o desmatamento ilegal por parte da indstria madeireira, dos donos de terra, dos invasores e assentados, do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e de populaes tradicionais; baixa capacidade de articular polticas e incentivos para o desenvolvimento do complexo biodiversidade/ biotecnologia, que valoriza os recursos florestais, promovendo o desenvolvimento de cadeias produtivas com maior valor agregado; baixa capacidade de promover o ecoturismo nacional e internacional; incapacidade de controlar a expanso do crime organizado, ligado principalmente ao trfico de drogas, armas, ouro e animais silvestres (este constitui o principal problema para a consistncia e eficincia das polticas pblicas na Amaznia); e prioridade para o desenvolvimento do sistema SIVAM de radar, que se tornou operacional em 2002 e vem tendo impactos positivos em termos de algum controle de atividades ilegais. O aumento da demanda por madeira no resto do pas, a existncia de vastos contingentes de populaes em condies de pobreza, com a conseqente tendncia a invadirem e desmatarem terras pblicas, a fraqueza dos escritrios locais do IBAMA e uma abordagem de desenvolvimento de curto prazo por parte das elites locais tm sido as causas fundamentais do desmatamento amaznico. O ritmo do desmatamento tem sido acima de 20.000 km ao ano, entre 1985 e 1989, mas, entre 1990 e 2001, uma maior conscincia publica e uma maior capacidade de atuao por parte do governo federal tm mantido a taxa entre 15.000 e 20.000 km por ano, com picos superiores a 20.000 km apenas nos anos de forte crescimento econmico (1994, 1995 e 2000). Contudo, desde 2002 observa-se um desmatamento sustentado acima de 20.000 km2 e um crescimento exponencial do mercado para a madeira ilegal da Amaznia no conjunto da economia brasileira. Em algumas regies, como o sudoeste de Par, o Norte de Mato Grosso e o Sudeste de Amazonas, existe uma febril atividade de construo de estradas ilegais por parte das empresas madeireiras. Mesmo a presena massiva de ambientalistas, liderados pela senadora Marina Silva, no Ministrio do Meio Ambiente, parece no ter impacto sobre a lgica de desmatamento. A lgica econmica de curto prazo (a floresta como recurso abundante de baixo valor) predomina sobre uma lgica econmico-cultural de longo prazo (a floresta valorizada por atividades madeireiras mais sustentveis e reconhecimento dos servios ambientais regionais e globais por ela prestados. A disposio e a capacidade limitadas de restringir o desmatamento na Amaznia demonstradas pelos governos Cardoso e Lula (e por quase todos os governos estaduais) constituem uma limitao das potencialidades da liderana brasileira no Protocolo de Quioto. O establishment do desmatamento,

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predominante na Amaznia e com grande poder no Congresso, tem condicionado o comportamento do moderno centro-sul brasileiro. O desempenho brasileiro no processo de negociao/ratificao de Quioto (1996-2003) foi guiado por uma definio do interesse nacional baseada em cinco dimenses principais (muito mais comprometidas com a governabilidade global do que poca da Conferncia de Estocolmo): 1 afirmar o direito ao desenvolvimento como componente fundamental da Ordem Mundial, dando continuidade a um dos pilares clssicos da poltica externa brasileira; 2 promover uma viso mundial do desenvolvimento associado sustentabilidade ambiental, em consonncia com o forte crescimento da conscincia pblica a respeito do meio ambiente no Brasil e sua traduo em polticas estaduais e nacionais; 3 promover o financiamento por parte de pases desenvolvidos para projetos relacionados mitigao climtica em pases em desenvolvimento; 4 promover um papel de liderana para o Brasil no mundo, correspondente com o crescimento do prestgio internacional do pas durante o governo Cardoso; e 5 bloquear a adoo de regras internacionais ao uso das florestas, com o objetivo de evitar os riscos de questionamentos internacionais em relao ao desmatamento amaznico. importante ressaltar que a entrada da questo das florestas no regime climtico mundial no foi percebida como ameaa soberania nacional pela maior parte dos outros pases detentores de vastas florestas: Estados Unidos, Canad, Rssia, Austrlia, Chile, Argentina, Colmbia, Peru, Costa Rica e Mxico. Ao contrrio, estes pases promoveram a adoo de regras internacionais sobre florestas.
Liderana mundial versus medos amaznicos: contribuies brasileiras durante as negociaes de Quioto
Em junho de 1997, o Brasil fez uma proposta nova e original: o Fundo de Desenvolvimento Limpo (Clean Development Fund - CDF), que seria constitudo pelas multas pagas por pases desenvolvidos que no cumprissem seus compromissos de reduo de emisses de gs carbnico. Essa proposta obteve forte apoio dos pases pobres e emergentes, mas enfrentou firme oposio dos pases desenvolvidos. Em outubro de 1997, algo surpreendente aconteceu: os Estados Unidos e o Brasil articularam uma verso alterada do CDF, que seria chamada de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL (Clean Development Mechanism - CDM). O FDL tinha o objetivo de fazer com que os pases desenvolvidos prestassem apoio financeiro a pases nomembros do Anexo 1 que se comprometessem a usar formas de energia menos intensivas em carbono. Sem o carter punitivo da proposta brasileira original para o Fundo, que estabelecia penalidades para os pases do Anexo 1 que no conseguissem reduzir suas emisses, quase todos os pases apoiaram o MDL. Isto abriu a possibilidade de os pases desenvolvidos cumprirem parte de suas promessas de reduo de emisses por meio do financiamento de projetos de desenvolvimento sustentvel em pases emergentes e pobres.
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O MDL acabou sendo uma das maiores inovaes do Protocolo de Quioto e por meio dele o Brasil aceitou o conceito de mecanismos flexveis de mercado a fim de complementar os compromissos de reduo dos pases desenvolvidos. Assim, o Brasil superou tanto sua prvia oposio Implementao Conjunta (j presente na Conveno-Quadro, de 1992), quanto sua oposio ao comrcio de cotas de emisses entre pases do Anexo 1 (que acabou sendo introduzido como mecanismo fundamental no Protocolo de Quioto). O lanamento da proposta do MDL implicou um momento de forte colaborao entre as diplomacias norte-americana e brasileira, e uma vitria para ambas, j que por meio dessa colaborao os pases pobres e emergentes comearam a aceitar mecanismos flexveis de mercado para complementar os compromissos de reduo de pases desenvolvidos. O componente mais interessante da posio brasileira em todas as negociaes do Protocolo foi a capacidade de articular com a diplomacia americana, em outubro de 1997, a transformao de um fundo no vivel o Fundo de Desenvolvimento Limpo em um novo e promissor mecanismo o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Entre 1999 e 2001, o Brasil liderou os pases que propuseram com sucesso que o MDL fosse o primeiro dos trs mecanismos flexveis de mercado a ser implementado e que seu Conselho Diretor tivesse maior representao de pases pobres e emergentes do que o Fundo para o Meio Ambiente Global (Global Environment Facility-GEF). O Fundo de Desenvolvimento Limpo foi a posio mais verde j assumida pela diplomacia nacional na formao do Regime Climtico (sem considerar como posio nacional a abordagem extremamente verde assumida pelo ento Ministro do Meio Ambiente, Lutzenberger, em seus confrontos com o Ministrio das Relaes Exteriores durante as conferncias preparatrias de 1990-92). No que diz respeito aos sumidouros de carbono, o interesse nacional brasileiro foi sempre definido de forma defensiva: a floresta amaznica foi percebida como nus por causa do desmatamento e no como trunfo devido a seu papel mundial na absoro do gs carbnico. A presuno implcita dos negociadores brasileiros era a de que o pas no conseguiria combater de forma eficaz o desmatamento amaznico. Isso levou o Brasil a se opor incluso de todo o ciclo do carbono no Protocolo, com medo de que, no futuro, quando fossem estabelecidos compromissos para os pases emergentes, o pas poderia ser prejudicado devido ao alto desmatamento na Amaznia. A deciso final pode ser analisada como resultado intermedirio para a posio brasileira: de um lado, o Brasil e a Unio Europia foram derrotados, porque a questo dos sumidouros de carbono foi includa com parte integrante do Protocolo, mas, em relao ao MDL, somente reflorestamento e florestamento podero ser contados como atividades de seqestro de carbono, ficando de fora do MDL o desmatamento evitado de florestas primrias (neste quesito, Brasil e Unio Europia saram vitoriosos). Na questo da no incluso do combate ao desmatamento no MDL, o Brasil encontrava-se em minoria frente aos pases no-membros do Anexo 1, especialmente na Amrica Latina (Viola e Leis, 2001).

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Apesar de ser um pas emergente com uma matriz energtica limpa, o Brasil constituiu uma forte aliana com pases emergentes, de matrizes energticas dependentes de combustveis fsseis (China, Indonsia, ndia e frica do Sul). A vantagem da matriz energtica sempre esteve subordinada desvantagem do desmatamento amaznico na formao da posio brasileira. Assim sendo, o pas se aliou, de forma geral, com a Unio Europia contra os pases florestais com capacidade de controlar seu desmatamento (Estados Unidos, Canad, Austrlia, Rssia, Japo, Chile, Argentina e Costa Rica) na questo da incluso do seqestro de carbono na contabilidade das emisses. Conseqentemente, o Brasil no valorizou o servio prestado ao mundo pelas florestas enquanto sumidouros de carbono. Uma viso alternativa positiva sobre a Amaznia teria levado o Brasil a uma aliana inversa, o que poderia ter tido influncias significativas no perfil final do Protocolo. O Ministrio das Relaes Exteriores, em coordenao com o Ministrio da Cincia e Tecnologia, tem estado encarregado das negociaes do regime climtico. At 1999, a Presidncia da Repblica no considerava a negociao do Protocolo de Quioto um assunto importante, no qual deveria interferir. Tambm at 1999, houve fraca participao de organizaes no-governamentais no processo decisrio da posio brasileira. Algumas grandes empresas tm comeado a interessar-se em mudana climtica por causa da influncia da seo brasileira do Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel. Tambm tem havido a participao de alguns cientistas, responsveis pela assessoria tcnica diplomacia brasileira em debates multilaterais. Paralelamente, sempre houve esforo por parte da diplomacia nacional em garantir a participao dos cientistas do pas no Painel Inter-governamental sobre Mudana Climtica. O Congresso teve participao mnima no processo decisrio da poltica brasileira em regimes ambientais. Sua funo restrita ratificao dos acordos firmados pelo Executivo e acontece sem envolvimento significativo por parte da sociedade civil. A poltica externa brasileira em relao a mudanas climticas tem sido internamente consistente, entre 1996 e 1999 (depois do confronto aberto entre os setores de Meio Ambiente e Relaes Exteriores do governo durante as negociaes da UNCED, entre 1990 e 1992): nmero restrito de atores, concentrao das decises nos escales mais altos da burocracia nacional e boa articulao entre as agncias dentro da estrutura burocrtica (Viola, 2003). A partir de 2000, a arena para a definio da posio brasileira foi ampliada, com a incluso do Ministrio do Meio Ambiente, do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel, de alguns governos estaduais amaznicos e de vrias ONGs. Em junho de 2000, por iniciativa presidencial, foi criado o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas, com um perfil amplo (multi-stakeholder), juntando vrios atores governamentais, econmicos, de ONGs e acadmicos. O frum foi uma inovao em escala internacional, fora dos pases desenvolvidos, tanto em termos de formao da arena para a definio da posio nacional, quanto no potencial de internalizao do regime climtico no pas. A partir de outubro de 2000, o Ministrio do Meio Ambiente e os governos estaduais de alguns
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estados amaznicos comearam a questionar a posio histrica do pas, que sempre se ops incluso de todo o ciclo do carbono no Protocolo (sumidouros de carbono derivados da gesto florestal e do solo). Vrias ONGs, especialmente aquelas com grande atuao na Amaznia, tm demandado ativamente que o Brasil apie a incluso de projetos relacionados proteo de florestas primrias (combate ao desmatamento) no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Entretanto, tem prevalecido a posio do Ministrio da Cincia e Tecnologia e do Itamaraty. O Brasil sempre teve papel de liderana no G77, fazendo a ponte com os pases desenvolvidos, quando comparado com ndia, China, Indonsia e Malsia, pases que assumiram posies de maior confronto. O Brasil tem mantido a posio de atribuir a responsabilidade pelas emisses de carbono aos pases desenvolvidos e de confrontar a proposta desses pases para o estabelecimento de compromissos futuros de reduo de emisses para os pases emergentes. A liderana nessa questo levou o Brasil ao confronto com pases desenvolvidos (especialmente os Estados Unidos) em vrias ocasies e com a Argentina em 1998/99. O Brasil assumiu, desde 1997, uma posio de princpio ao defender a doutrina de que as emisses de gs carbnico deveriam ser calculadas em funo de sua acumulao histrica desde o final do sculo XVIII, e no somente tendo 1990 como anobase. Ainda que essa posio conte com forte apoio da maioria dos pases no membros do Anexo 1 (e ter sido um dos pilares da liderana brasileira), ela no foi levada a srio pelos pases do Anexo 1 e, conseqentemente, no teve impacto no processo de negociao. A proposta brasileira tecnicamente robusta, legtima de um ponto de vista histrico e est moldada em uma abordagem terica baseada em direitos universais da populao mundial ao uso da atmosfera como bem pblico mundial. Pode ser considerada utpica, por estar bem longe da realidade do poder mundial no incio do sculo XXI, mas provvel que a proposta brasileira acabe contribuindo para a melhoria do poder de barganha dos pases emergentes em futuras negociaes do regime climtico, especialmente para o estabelecimento de seus compromissos de reduo da curva de emisses a partir de 2010, caso se continue com a definio da arquitetura de Quioto. O Brasil sempre teve forte liderana na questo de novos financiamentos por parte de pases desenvolvidos para a transferncia de tecnologias limpas e o desenvolvimento de capacidades em pases em desenvolvimento, e obteve vitria nessa rea na Conferncia de Bonn (2001). A nfase brasileira na promoo da transferncia de tecnologias limpas foi consistente com os objetivos da poltica externa durante o governo Cardoso, de promover a integrao competitiva do pas na economia globalizada. A relao entre o Brasil e os Estados Unidos tornou-se difcil, em 1999, devido ao confronto entre os dois pases em vrias questes: os Estados Unidos eram favorveis ao estabelecimento de compromissos de reduo da curva futura de crescimento de emisses dos pases emergentes no primeiro perodo de implementao (2010), enquanto o Brasil era totalmente contra; o Brasil era contrrio incluso de florestas primrias no MDL e os

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Estados Unidos eram a favor; os Estados Unidos eram a favor de um regime de implementao e sanes fraco, enquanto o Brasil apoiava a Unio Europia na defesa de um regime forte; o Brasil, apoiando a Unio Europia, queria incluir limites para contabilidade de sumidouros de carbono por parte dos pases desenvolvidos e os Estados Unidos eram contra. Da retirada americana do Protocolo, em maro de 2001, at a concluso das negociaes, em novembro de 2001, o Brasil teve um desempenho formidvel, tanto na crtica posio norte-americana, quanto na promoo de negociaes entre os vrios blocos de pases. O Brasil foi um pas proeminente na articulao da aliana entre Unio Europia, Japo e pases emergentes, o que possibilitou o sucesso nas negociaes finais do Protocolo. Em vrios discursos internacionais antes e depois de 11 de setembro o presidente Cardoso criticou incisivamente a poltica unilateral do governo Bush em relao mudana climtica. Comparando as posies brasileira e norte-americana em relao aos problemas ambientais globais, entre 1989 e 2001, pode-se dizer que houve uma inverso de papis que mostra a evoluo positiva ocorrida no Brasil, mesmo com as limitaes que ainda persistem: em 1989, o governo Bush (pai), aliado a outros governos de pases desenvolvidos, criticou o governo Sarney pela contribuio brasileira em relao mudana climtica causada pelo alto desmatamento amaznico; em 2001, o governo Cardoso, aliado a outros pases desenvolvidos, criticou o governo Bush pela falta de uma atitude mais responsvel em relao ao clima mundial.
O declnio de Quioto e a retirada brasileira

Durante as reunies preparatrias Conferncia de Joanesburgo sobre Desenvolvimento Sustentvel (2001-2002), o Brasil liderou duas iniciativas importantes para a reduo de emisses de gs carbono. A primeira iniciativa, em cooperao com a Unio Europia, foi a de promover um nmero suficiente de ratificaes ao Protocolo de Quioto o Senado Brasileiro o aprovou rapidssimo, em contraste com o ritmo usual desse tipo de procedimento no pas a fim de que este entrasse em vigor em agosto de 2002. A segunda foi a de conseguir o apoio de toda a Amrica Latina para a iniciativa de estabelecer como objetivo para todos os pases do mundo que pelo menos 10% de sua energia deveria ser produzida a partir de fontes renovveis, at 2010. O Brasil foi derrotado nas duas iniciativas. Na 7 Conferncia das Partes da UNFCCC, em Nova Dli, em outubro de 2002, o Brasil, que liderava o G77, confrontou a Unio Europia em suas tentativas de implementar compromissos de reduo para os pases em desenvolvimento no perodo 2010-2020. Nesse confronto, o G77 recebeu o apoio dos Estados Unidos, o que revelou a outra face da complexa arena de discusso do regime climtico: os pases emergentes eram favorveis a Quioto apenas enquanto esse apoio no implicasse em obrigaes para eles; quando apareceu a questo de compromissos de reduo para pases emergentes, definiram-se novos
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alinhamentos. De um lado, viu-se a formao de uma aliana entre os pases do Anexo 1 contrrios ao Protocolo de Quioto (Estados Unidos e Austrlia) com os principais pases emergentes. Do outro, aliaram-se a Unio Europia, Japo, Canad, Sua, Noruega, Nova Zelndia e alguns emergentes, como Coria do Sul, Singapura e Mxico, numa aliana prQuioto. Durante a 8 Conferncia das Partes, em Milo, em dezembro de 2003, a Rssia mostrou-se inclinada no ratificao de Quioto a menos que obtivesse benefcios significativos em outros campos. A Rssia resistia ao protocolo com base em quatro razes principais, que combinam economia e geopoltica. Em primeiro lugar, devido recusa norteamericana em ratific-lo, o que desvalorizou sensivelmente o comrcio de cotas de emisso - a Rssia deve ganhar menos com o comrcio de ar quente (hot air) do que se esperava. Em segundo lugar, o governo russo mostrou-se insatisfeito com as ressalvas feitas China e ndia pelo Protocolo. Os dois gigantes demogrficos esto entre os maiores emissores de carbono e competem, cada vez mais, com a indstria russa. Em terceiro lugar, as indstrias poluentes (smokestack industries) da Rssia tm muito a perder se o Kremlin assinar Quioto. Por ltimo, uma grande parte da elite formadora de opinio russa suspeita que o Protocolo tenha se tornado uma ferramenta da burocracia europia para limitar o crescimento econmico russo e norte-americano, e reduzir a Rssia a fornecedor de matria-prima para a Europa, especialmente de gs natural. Uma vez que a Rssia mostrou relutncia em assinar o Protocolo, a arena domstica brasileira tornou-se desorientada e comeou a descomprometer-se com o Protocolo. Estabeleceu-se uma profunda diviso no governo Lula, iniciado em janeiro de 2003, algo relativamente comum no Brasil, devido complexidade de seus arranjos federativos (Viola 2003). O ncleo do governo atual mostrou crescente falta de compromisso com o Protocolo de Quioto, embora o Ministrio do Meio Ambiente tenha tentado mostrar-se empenhado em cumpri-lo. Quando, em dezembro de 2003, ficou mais provvel que a Rssia no ratificaria o Protocolo e que o tratado no entraria em vigor, a comunidade ambiental brasileira tentou buscar alternativas que criassem oportunidades para a implementao do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo alm da estrutura legal de Quioto. A ratificao do Protocolo pelo parlamento russo, em outubro de 2004, reacendeu as esperanas da comunidade ambientalista brasileira, embora esteja consciente de que o governo russo, muito dividido na questo, est tentando tirar o mximo proveito no curto prazo, com o Protocolo, estando longe de ter nele um interesse genuno de longo prazo. Em novembro de 2004 existiam indicaes de que o governo Lula reativaria o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas, que ficou no limbo desde janeiro de 2003 at outubro de 2004, e finalmente tornaria pblico (e comunicaria ao Secretariado da Conveno sobre Mudana do Clima) o inventrio de emisses do Brasil, considerado por alguns setores do governo (aqueles contaminados pela parania sobre a soberania nacional na Amaznia) como um questo de segurana nacional e por isso tentados a manipular informaes, num mundo em que isso impossvel, seno ridculo. Este inventrio, conhecido h dois anos entre os

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especialistas, mostra claramente que o pas um grande emissor mundial de carbono, com aproximadamente 3,5% do total, sendo as emisses muito intensas nas reas de desmatamento e de metano produzido pelo gado bovino. Apenas EUA, Unio Europia, Japo, Rssia, China, ndia e Indonsia tm uma proporo maior que o Brasil das emisses mundiais. Por outro lado, a possibilidade de uma maior ateno por parte do governo federal questo da mudana climtica deriva da vulnerabilidade do Brasil. Com efeito, os mais sofisticados modelos de simulao produzidos pelos centros de pesquisa do clima americanos e europeus, e trabalhados mais especificamente para o Brasil pelo Instituto de Estudos Espaciais (INPE), mostram cada vez mais claramente que o Brasil um dos pases mais vulnerveis do mundo mudana climtica, em virtude da potencial transformao do clima no Nordeste de semi-rido para rido e da diminuio das precipitaes na Amaznia Oriental e Central, com potencial savanizao da floresta. A viabilidade em longo prazo do regime climtico depende fortemente do envolvimento em algum tipo de compromisso significativo para melhorar o perfil de suas emisses de gs carbnico por parte dos principais emissores, no presente e nas prximas dcadas: Estados Unidos, Unio Europia, Japo, Canad, Austrlia, Rssia, Ucrnia, China, ndia, Brasil, Mxico, Venezuela, Indonsia, Arbia Saudita, Ira, Iraque, Arglia, Nigria e frica do Sul. A posio brasileira a esse respeito ser, possivelmente, de grande importncia, j que o pas se encontra numa das melhores situaes entre os pases emergentes para assumir compromissos de reduo da curva de crescimento de emisses. Para isso, o Brasil teria que reduzir significativamente o desmatamento na Amaznia, objetivo que contaria provavelmente com o apoio da vasta maioria da populao. Possivelmente, a reduo no desmatamento amaznico teria que ser de aproximadamente 70% da atual taxa anual (de aproximadamente 0,40% da floresta amaznica para 0,15%), a fim de que fosse significativa para o balano nacional de emisses de carbono. Apesar do apoio da opinio pblica ao combate ao desmatamento, difcil avaliar quo forte seria esse apoio em um confronto aberto com a coalizo de interesses que apia o desmatamento da Amaznia (maioria da populao pobre, empresas madeireiras, agribusiness menos moderno, maioria dos polticos, crime organizado, empresas de construo civil do resto do pas que se beneficiam da madeira ilegal mais barata). Devido s peculiaridades do arranjo federativo brasileiro, esses interesses esto fortemente representados no Congresso Nacional. A mudana necessria para diminuir significativamente o desmatamento na Amaznia muito profunda e desafiadora porque envolve transformaes culturais com relao ao uso dos recursos naturais, maior vigncia do Estado de Direito e nova estrutura de incentivos e punies para os polticos. Os perdedores so concentrados, visveis no curto prazo e tem capacidade de organizar-se para resistir, os ganhadores so difusos, com baixa capacidade de organizao e os benefcios somente sero visveis no meio/longo prazo. Conseqentemente, uma coalizo para o uso mais racional da floresta amaznica teria impactos positivos no somente dentro do pas, mas tambm no cenrio internacional, trazendo prestgio ao pas soft power e, de forma geral, para a cooperao multilateral internacional.
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NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA


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Resumo
O fortalecimento do novo regionalismo constitui atualmente uma importante estratgia comercial. Esse ajuste de polticas pode ser feito de variadas formas, dando origem a arranjos com diferentes objetivos e desenhos institucionais. O objetivo deste artigo analisar como a proteo ao meio ambiente tema recorrente nas relaes internacionais e com impacto significativo no comrcio tratada pelo Nafta. Que cenrio e perspectivas seus mecanismos e instituies podem sugerir em termos de poltica ambiental na Amrica do Norte?
Abstract
New regionalism has been regarded as a major trade strategy. The policy adjustment it requires can be carried out in many ways, which accounts to the variety of objectives and institutional desings observed among various arrengements. This article seeks to analyze how environmental protection recurring theme in international relations with significant impact on trade is addressed by Nafta. Which scenario and future perspectives are suggested by its institutional design in terms of environmental policy in North America?
deve ser conduzida. Se o objetivo principal do Estado sua segurana e, em ltima anlise, sua prpria sobrevivncia necessrio reavaliar quais fatores e atores ameaam sua
Rev. Cena Int. 6 (1): 106-126 [jun 2004] * Mestre em Relaes Internacionais pelo IRI/PUC-Rio. Doutoranda em Cincias Polticas e Sociais, Instituto Universitrio Europeu (Florena, Itlia).
Tatiana Coutto*
1. Introduo
Observando-se o cenrio internacional desde a dcada de 1990, possvel apontar mudanas significativas no s no modo como Estados e organizaes conduzem suas polticas como tambm nas questes que hoje recebem maior ateno por parte de governos, instituies e entidades que atuam em nvel transnacional. Articulaes impensveis no contexto da Guerra Fria tornaram-se realidade ou so seriamente discutidas: a entrada da China na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em 2001, e a possvel, ainda que controversa, admisso da Turquia na Unio Europia so bons exemplos, sem falar em questes mais delicadas como a criao de um Estado Palestino e na guerra contra o terrorismo. Nesse contexto, as organizaes internacionais tambm passam por um processo de avaliao, como ocorre com a OTAN (Organizao do Tratado do Atlntico Norte). De modo geral, pode-se afirmar que as relaes internacionais vm se modificando significativamente desde a dcada de 90. Por um lado, os Estados se deparam com novos desafios no que diz respeito ao modo como sua poltica

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estabilidade, no s do ponto de vista geopoltico/militar, mas tambm econmico, social e ambiental.1 Esta ltima dimenso analisada neste artigo; a evoluo da agenda ambiental demonstra que esta deixou de ser um tema marginal e passou a ocupar mais espao na agenda de governos nacionais e diversos tipos de organizaes. Se, por um lado, esta agenda j no recebe tanto destaque por parte da mdia e mesmo no meio acadmico (em comparao com assuntos relacionados segurana, por exemplo), por outro, experimenta um grau crescente de institucionalizao. Este desenvolvimento burocrtico denota um amadurecimento da agenda ambiental; esta passa a ser administrada levando-se em conta no (apenas) um componente tico, mas tambm aspectos materiais e interesses de outros atores envolvidos ou afetados por polticas de proteo ao meio ambiente. Fatores econmicos desempenham papel fundamental, determinando em grande parte o contexto e as polticas que podem ser adotadas, i.e., aquelas que se mostram economicamente viveis. Partindo deste cenrio mudanas na ordem internacional, bem como o status ocupado atualmente por questes ambientais, bem como sua relao (ou subordinao, em muitos casos) com temas econmicos este artigo prope-se a analisar como a cooperao no plano comercial pode tratar de questes relativas proteo do meio ambiente. O texto obedece seguinte estrutura: primeiramente, so revisados conceitos-chave como cooperao e regionalismo; em seguida aborda-se o caso do Nafta, a partir de seu histrico, instituies e mecanismos que lidam com questes ambientais. A ltima parte do artigo traz concluses e perspectivas para uma possvel agenda ambiental norte-americana.
2. Conceitos-chave
2.1. Cooperao
As transformaes mencionadas no incio do artigo chamam ateno para um ponto importante: apesar de ainda constiturem o principal ator nas relaes internacionais, os Estados so cada vez menos capazes de determinar suas polticas de modo autnomo. Outros atores (estatais ou no) devem, cada vez mais, ser levados em considerao. Em meio a essa interdependncia crescente, vrias agendas adquirem status de problemas de ao coletiva. Em outras palavras, um nmero cada vez maior de pautas depende de aes coordenadas para que certos ganhos sejam obtidos. Partindo do conceito de cooperao fornecido por Robert Keohane, observa-se uma crescente necessidade do que o autor define como ajuste de comportamento levando em conta as preferncias de outros atores, atravs de um processo de coordenao de polticas.2 A cooperao, no entanto, no depende, necessariamente, de instituies complexas, centralizao ou mesmo alto nvel de regulamentao. Tampouco se restringe a organismos internacionais, j que um nvel mais alto de institucionalizao no garante per se maior
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cooperao. Pelo contrrio, dependendo da agenda sob negociao, diversidade de interesses e nmero de atores (entre outros fatores), um arranjo mais flexvel permite que sejam alcanados resultados mais significativos do que iniciativas que impliquem um maior nvel de comprometimento ou cesso de soberania, na percepo de alguns atores envolvidos. Cooperao depende no s dos problemas a serem resolvidos; depende tambm de um certo nvel de cesso de soberania e garantias (ou confiana) de que as outras partes no tero incentivos para agirem unilateralmente, quebrando o acordo. Em contrapartida, elas permitem alcanar solues para problemas de ao coletiva e geram a possibilidade de ganhos mtuos. Em outras palavras, resultados favorveis para os atores envolvidos, ainda que sua distribuio nem sempre se d de modo proporcional. importante ressaltar que a cooperao no um processo simples. O prprio Keohane afirma que, onde h harmonia de interesses, a cooperao desnecessria. Esta, por sua vez, envolve barganhas onde interesses, expectativas futuras, percepes e restries externas so avaliados e re-avaliados em mltiplas (na maioria das vezes) interaes. De modo geral, quanto mais semelhantes os interesses dos negociadores, menos arriscado e custoso o processo de ajuste de polticas. Esse aspecto fundamental para se entender a articulao entre Estados de uma mesma regio.
2.2. Regionalismo3
Iniciativas regionais tm sido adotadas por um nmero cada vez maior de Estados que buscam aumentar sua insero e poder de barganha em diversos processos de negociaes internacionais. Sua prtica mais freqente no que diz respeitos a relaes comerciais, onde a interdependncia entre diferentes mercados mais visvel. Sob esse aspecto, a cooperao no s mostra-se possvel, como tambm desejada e vantajosa em diversas esferas. No entanto, cabe ressaltar que processos envolvendo estabelecimento da agenda, elaborao de acordos e implementao de polticas aprovadas previamente sejam isentos de tenses e conflitos, pelo contrrio: grupos com interesses distintos e muitas vezes, antagnicos participam, de alguma forma, destas negociaes. Isso ocorre em um semnmero de arenas, ou policy areas. Afinal, onde h perspectiva de ganhos, h interesses e, portanto, articulao poltica. O papel de diferentes grupos envolvidos entre os quais possvel destacar a comunidade cientfica/ epistmica, a iniciativa privada (nacional ou estrangeira), mdia, sindicatos e rgos pblicos ligados aos mais variados setores econmicos tem sido amplamente pesquisado luz de diferentes abordagens tericas. O estabelecimento de acordos com objetivo de promover relaes comerciais entre diferentes pases ou regies no constitui propriamente uma novidade do final do sculo XX. Pelo contrrio, possvel identificar, ao longo da histria, diversas iniciativas de coordenao de polticas e procedimentos envolvendo desde a elaborao de tratados de navegao e comrcio at padronizao de cdigos postais e de sistemas de pesos e medidas.

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No entanto, seu carter era predominantemente tcnico, com objetivos bastante especficos mas a necessidade de se cooperar visando a ganhos mtuos j era clara. De fato, mesmo em pocas marcadas por disputas territoriais e conflitos de naturezas variadas, alguma articulao/ cooperao era necessria para que regies distintas, mas com algum grau de interao pudessem contornar problemas de ordem prtica como percorrer um rio, atravessar uma fronteira, vender um produto em outra localidade, etc. Em outras palavras, a integrao regional era um fenmeno bastante limitado se comparado s diversas formas de concertao observadas atualmente, uma vez que havia menos instncias, instrumentos de cooperao e delegao de autoridade por parte dos Estados. O foco deste artigo, no entanto, voltado para o que se convencionou chamar de novo regionalismo, que tem se reafirmado como importante estratgia comercial. Para entender suas variadas formas, necessrio fornecer um breve histrico a fim de esclarecer como uma iniciativa localizada tornou-se to importante e difundida. At a 2a Guerra Mundial, o regionalismo no era analisado em profundidade pelos estudiosos da poltica internacional. Somente aps 1945 ele passou a ser encarado como uma alternativa para o desenvolvimento e a recuperao econmica. Dois fatores principais podem ser apontados: o primeiro, de carter acadmico, foi o surgimento das Relaes Internacionais como disciplina e a incorporao do conceito de regio como unidade e nvel de anlise.4 O segundo principalmente poltico: o deslocamento do eixo de poder da Europa para Estados Unidos e Unio Sovitica, alm do estabelecimento de diversas organizaes internacionais com o objetivo de manter a estabilidade mundial e evitar novas guerras. Tais organizaes, no entanto, exerciam um papel limitado devido s restries impostas pela ordem internacional vigente. Enquanto isso, iniciativas regionais eram observadas principalmente na Europa Ocidental (sob o patrocnio dos Estados Unidos). Do mesmo modo, elaboravam-se perspectivas tericas capazes de explicar tais processos, sendo o funcionalismo a mais difundida. A evoluo do processo europeu da Comunidade Econmica do Carvo e do Ao (CECA), passando pela Comunidade Econmica Europia (CEE) e seus sucessivos alargamentos at a Unio Europia com 15 e, atualmente, 25 Estados-membros parecia indicar um processo irreversvel alimentado por uma crescente demanda por integrao. Em outras palavras, a integrao de determinadas reas gera uma demanda por regulao em outras esferas, em um processo conhecido por spill over. Apesar de se tratar de um processo por vezes turbulento e que enfrentou diversos altos e baixos, os xitos obtidos pela CEE estimularam a criao de reas de livre comrcio e mercados comuns em outras regies. Alguns exemplos so o Mercado Comum Centro Americano e a Associao de Livre Comrcio da Amrica Latina, ambos estabelecidos em 1960; a Associao das Naes do Sudeste Asitico (ASEAN), em 1967; o Mercado comum centro-africano, e assim por diante. No entanto, a maioria destas iniciativas fracassou devido
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impossibilidade de reproduzir o fenmeno europeu em um contexto fundamentalmente diferente. Aps um perodo de latncia, o regionalismo foi retomado no final da dcada de 80, principalmente devido s transformaes econmicas observadas em escala global e tambm s transformaes ocorridas na Unio Sovitica e nos pases do leste europeu. A elaborao de polticas regionais comuns passou a transcender questes comerciais e de segurana. Atualmente, este novo regionalismo encarado como uma estratgia que proporciona maior projeo em negociaes e fruns multilaterais, como demonstram, por exemplo, acordos comerciais envolvendo diversos tipos de preferncias que promovem o fortalecimento de determinados blocos comerciais. Esta escolha estratgica permite que os Estados exeram maior influncia e/ou aumentem a capacidade de defender seus interesses, tornando-se mais competitivos no plano internacional. A opo pelo regionalismo poderia sugerir, em princpio, um abrangncia crescente onde cada vez mais poder delegado a instituies supranacionais, modelo cujo exemplo mais marcante o da Unio Europia. No entanto, importante ressaltar que um arranjo to institucionalizado como o europeu, a integrao poltica e a unio monetria no constituem a nica possibilidade, tampouco devem ser vistos obrigatoriamente como meta a ser alcanada por outros pases. O carter do arranjo depende de seus objetivos e dos atores que o constituem. essa flexibilidade que possibilita que Estados to diferentes quanto Estados Unidos, Brasil, China e frica do Sul possam traar estratgias prprias de integrao e de insero, considerando no s sua posio no sistema internacional, mas tambm particularidades e demandas de diversos atores no plano domstico. As diferentes formas de cooperao refletem graus variados de confiana e interdependncia entre os atores, e no somente disparidades de poder e de recursos materiais. Esses arranjos traduzem a pluralidade de interaes observadas atualmente no cenrio internacional, onde os Estados, em meio a uma infinidade de outros atores e instituies, desenvolvem instrumentos na tentativa de solucionar questes que se mostram cada vez menos restritas s fronteiras dos Estados. No entanto, importante ressaltar que a opo por determinado desenho institucional no apenas reflete como determina as polticas que sero discutidas e implementadas, como demonstrado atravs da anlise de aspectos ambientais no Nafta. Por um lado, as perspectivas funcionalistas pecaram por tomar o spill over como inevitvel. Essa viso excessivamente otimista dos primeiros trabalhos elaborados sob esta perspectiva e a incapacidade de explicar iniciativas contrrias integrao oriundas de governos nacionais e outros grupos sociais acabou deixando o funcionalismo latente durante alguns anos. Seu ressurgimento coincide com a retomada do processo de integrao europeu e o surgimento de outras iniciativas regionais. Do ponto de vista acadmico, procurou-se corrigir as deficincias presentes na abordagem tal como havia sido proposta inicialmente, tornando-a mais sofisticada. Por outro, verdade que, ao regular questes comerciais, uma

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srie de outros aspectos tm que ser discutidos e negociados. Tal fato nos leva a uma questo: at que ponto os acordos de livre comrcio influenciam agendas que no so ou, como gostaramos de pensar, no deveriam ser a priori - de carter econmico. Agendas que, acredita-se, deveriam ser motivadas, antes de tudo, por um componente tico. Vejamos como o contexto dentro do qual o Nafta foi estabelecido determina sua lgica, seu funcionamento e sua abordagem ambiental.
3. O acordo do Nafta
As relaes internacionais registram inmeras iniciativas de cooperao bilateral, bem como alguns projetos mais amplos envolvendo vrios Estados. No entanto, exemplos de formao de arranjos entre trs pases so bem mais raros. O nmero reduzido de membros oferece importantes vantagens como a possibilidade de abordar um nmero maior de questes, permitindo uma variedade mais ampla de solues e compensaes. Por outro lado, os custos relativos ao processo de integrao ainda que restritos esfera comercial causam maior impacto. Diferenas de diversos tipos e disparidades de poder so ressaltadas. Esse ltimo aspecto apontado inclusive por autores como Hufbauer e Schott5 como uma das causas pelas poucas iniciativas trilaterais observadas. Tais prs e contras podem ser identificados no Nafta com relativa facilidade, bem como suas caractersticas mais marcantes: nfase na aplicao, cumprimento e fiscalizao da legislao, alto nvel de especificidade das regras e predomnio de instituies governamentais em detrimento de organismos supranacionais. A desigualdade entre as partes do acordo pode ser traduzida em poucos nmeros: os Estados Unidos so responsveis por 88% do PIB da regio e 69% da populao, constituindo o principal parceiro comercial de Mxico e Canad mesmo antes da entrada em vigor do acordo. Por exemplo, no incio da dcada de 1990, 65% das importaes canadenses eram provenientes dos Estados Unidos, que por sua vez eram o destino de 81% das exportaes do pas. No caso do Mxico, produtos estadunidenses respondiam por 62% das importaes, enquanto 70% das exportaes eram destinadas aos Estados Unidos. Tais aspectos fazem com que os Estados Unidos desempenhem papel fundamental no estabelecimento, evoluo e manuteno do arranjo, que possui carter de zona de comrcio estendida, uma vez que envolve questes que no so estritamente comerciais, como investimentos, prestao de servios, aspectos trabalhistas e meio ambiente, como ser visto mais adiante. Antes, porm, necessrio saber um pouco mais sobre o contexto em que o Nafta foi concebido, bem como sua evoluo.
3.1. Um breve histrico

A constituio de uma rea de livre comrcio compreendendo unicamente a Amrica do Norte no foi fruto de um nico acordo, ao contrrio: ocorreu gradualmente e em decorrncia de uma srie de fatores com maior ou menor relao entre si. Sua origem remonta
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ao acordo firmado em 1965, o chamado Canada-US Auto Pact. Nos anos seguintes, no entanto, os avanos foram modestos: a poca foi marcada por disputas bilaterais envolvendo principalmente polticas de investimento e de energia adotadas pelo Canad, alm da imposio de cotas e acordos setoriais por parte dos Estados Unidos. As negociaes voltaram a se intensificar somente na metade da dcada de 1980, como reflexo da mobilizao, junto ao executivo dos Estados Unidos, de grupos com interesse na diminuio de prticas protecionistas, sobretudo empresas com operaes em outros pases. O governo Reagan estabeleceu ento um conjunto de polticas visando promoo de acordos bilaterais que contemplavam diversos setores, entre os quais se inclui o Canada-US Free Trade Agreement (CUSTFA), de 1988. No entanto, o fomento do comrcio regional era apenas parte da estratgia comercial dos Estados Unidos. Tambm merecem destaque iniciativas como o Trade and Competitiveness Act de 1988, que direcionava a nova poltica comercial de Washington para os pases em desenvolvimento, em especial aqueles que exerciam alguma posio de liderana terceiro-mundista nas negociaes da Rodada do Uruguai, como Brasil e ndia. A atuao dos Estados Unidos face liberalizao do comrcio concentrava-se, portanto, em duas frentes: negociaes no mbito do GATT e uma srie de acordos bilaterais. Em 17 de dezembro de 1992, os Estados Unidos, Canad e Mxico assinaram um acordo comercial histrico, o North American Free Trade Agreement (NAFTA), o mais abrangente pacto comercial j negociado entre parceiros comerciais regionais. 6 Compreendendo mais de 360 milhes de indivduos e um produto interno bruto de aproximadamente 6.239 bilhes de dlares, tambm o primeiro acordo destas dimenses a ser firmado entre um pas em desenvolvimento e pases com nvel avanado de industrializao e grande poder econmico. O pacto comeou a vigorar em 1994 e considerado pela literatura uma expanso do CUSTFA. Contou com a participao de negociadores que tambm desempenharam papel significativo no mbito do GATT, da a semelhana entre os dois acordos. O quadro que levou ao estabelecimento do Nafta pode ser resumido da seguinte forma: de um lado, o Mxico procurava abrir sua economia, diminuindo a participao (ou interferncia) do Estado em determinados setores. Os Estados Unidos visavam a um maior acesso ao mercado mexicano, precavendo-se tambm contra um possvel aumento de share de produtos europeus. O Canad, cuja integrao comercial com os Estados Unidos j era uma realidade, vislumbrava a possibilidade de um incremento em suas relaes com o Mxico. No entanto, a deciso de aderir ao Nafta foi primordialmente defensiva, levando em considerao o custo de oportunidade de no fazer parte do acordo e uma provvel perda de mercado americano para o Mxico. O acordo foi projetado para promover a liberalizao do mercado e estimular o fluxo de capital na regio. Alm disso, so reguladas questes que tangenciam a abrangente e multifacetada agenda comercial, como propriedade intelectual, investimentos e transportes, ou seja, reas com impacto significativo nas relaes comerciais. Ele prev a eliminao

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progressiva de restries tarifrias e no tarifrias ao comrcio regional em um prazo de 10 anos7. No entanto, diferente do que ocorreu na UE, a delegao a instituies supranacionais nunca foi uma meta a ser alcanada.
3.2. Estrutura e funcionamento

O acordo traduz um alto nvel de obrigao e predomnio da hard law. A autoridade transferida quase exclusivamente a mecanismos (instituies, legislao) de resoluo de controvrsias, uma vez que no houve apoio poltico para que fosse estabelecido um rgo judicial regional que restringisse a autonomia dos membros e, principalmente, a capacidade dos Estados Unidos de nortear a poltica regional. O objetivo era sobretudo tornar mais transparente o ambiente onde as transaes comerciais, investimentos e outros negcios eram conduzidos, reduzindo portanto o risco e a incerteza envolvidos em tais operaes. Havia preocupao em manter o controle do processo, diminuindo a possibilidade de conseqncias no esperadas. Tampouco era interessante aumentar os custos relativos a um possvel abandono do acordo, como ocorrera na Europa. Outro aspecto importante no estabelecimento do pacto regional dizia respeito s suas regras e procedimentos. Lies aprendidas nas negociaes no GATT, principalmente na Rodada de Tquio, apontavam a necessidade de definir regras com maior preciso e restringindo debates em torno de diferentes interpretaes, os quais retardariam as negociaes e impediriam avanos nas agendas que podiam ser tratadas. O Nafta permite a cada Estado continuar defendendo, atravs de acordos com outros pases ou em organizaes internacionais, interesses e objetivos particulares. No h, na maioria das vezes, a obrigao de se negociar previamente uma posio norteamericana (i.e., dos trs pases). Mesmo em relao agenda econmica, observa-se diversidade de interesses, embora exista um objetivo comum de se intensificar as relaes comerciais entre os membros. No que diz respeito ao meio ambiente, a estrutura do arranjo e os rgos criados para lidar com a questo deixam espao para que cada Estado determine sua adeso a tratados internacionais e as medidas a serem implementadas para atingir as metas estabelecidas, como ocorre com outras agendas. Ao ser estabelecido, o Nafta foi dividido em grupos de negociaes, organizados em seis categorias principais e seguindo o modelo adotado pelo GATT/OMC, como mostra o esquema abaixo: Acesso a Mercados Barreiras tarifrias e no tarifrias Regras de origem Interveno governamental Agricultura
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Automveis Energia Outros setores industriais Regras Comerciais Salvaguardas Subsdios: clusulas compensatrias e antidumping Padres sade e segurana Servios Princpios Servios financeiros Seguros Transporte terrestre Telecomunicaes Outros servios Investimentos (princpios e restries) Propriedade Intelectual Resoluo de Controvrsias As principais instituies do Nafta so a Comisso de Livre Comrcio e o Secretariado, que gerenciam e acompanham os grupos de negociaes mencionados acima. Alm destas, existe um suporte burocrtico voltado para temas especficos, como o caso da agenda ambiental, que conta com uma Comisso e Secretariado prprios, alm de outros organismos como os Comits Consultivos (nacionais e intergovernamental) e o Comit Consultivo Pblico Conjunto. No entanto, no basta descrever, de modo esttico, sua estrutura; preciso olhar tambm para seus processos, como o mecanismo de resoluo de controvrsias, nfase do acordo.
3.2.1. Mecanismos de resoluo de controvrsias

O Nafta estabelece mecanismos para a resoluo de controvrsias entre seus membros acerca da interpretao e aplicao do acordo. Mecanismos especiais no que diz respeito a acordos compensatrios e antidumping tambm foram estabelecidos, a exemplo do que ocorre na OMC. Alm disso, h procedimentos especficos para tratar de setores como investimentos e servios financeiros. A superviso da aplicao do acordo e a resoluo de controvrsias cabem Comisso do Nafta que, por sua vez, pode estabelecer e delegar responsabilidades a comits e grupos

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de trabalho, bem como solicitar a participao de especialistas e organizaes no governamentais. Quando h suspeita de violao do acordo, uma queixa apresentada por escrito. A parte acusada tem, ento, um prazo de quinze dias para responder denncia atravs de um documento que tambm apresentado ao Secretariado e ao Estado no envolvido. Vale lembrar que o procedimento pode ser adotado considerando normas que j estejam em vigor e tambm aquelas propostas pelos governos dos Estados membros que ainda no tenham sido adotadas, mas que possam constituir futura violao do acordo. A partir dessa data, j possvel iniciar o procedimento de resoluo de controvrsias. A Comisso pode estabelecer ou recorrer a um conselho consultivo e fazer recomendaes. Se no houver acordo entre as partes, um painel composto por cinco rbitros poder ser solicitado. H, ento um prazo de noventa dias para a emisso de um relatrio preliminar, que pode ser acatado ou contestado pelas partes. De modo geral, se constatada a violao ao Acordo, a Comisso determina a suspenso ou no adoo da norma contrria ao Nafta. Caso isso no seja possvel, compensaes podem ser estabelecidas. Alm da solicitao de painis por parte dos governos, so incentivados mecanismos alternativos (como comits consultivos) de resoluo de controvrsias quando estas possuem carter privado. Assim, empresas privadas podem recorrem ao Nafta (ou a seus comits) e no necessariamente a instncias domsticas. importante ressaltar ainda que o procedimento para resoluo de controvrsias no extingue a possibilidade de uma das partes recorrer a outras instituies, como o prprio GATT/OMC. Em relao questo ambiental, a especificidade das regras permite um julgamento relativamente rpido de possveis violaes da legislao, sobretudo no que diz respeito soluo de problemas localizados, como por exemplo: construo de uma fbrica onde o tratamento de resduos no est previsto no projeto ou controle de sobre-pesca em determinada regio costeira. Por outro lado, o baixo grau de obrigatoriedade do Nafta e do acordo que trata de questes ambientais, bem como as possibilidades de se recorrer da deciso impem srios obstculos elaborao de uma agenda ambiental mais pr ativa e abrangente, como ser estudado a seguir.
3.3. A agenda ambiental norte-americana

A Amrica do Norte caracteriza-se pela diversidade de ecossistemas, divididos em quinze diferentes regies ecolgicas, que compreendem ambientes to variados quanto tundras, florestas temperadas, desertos e plancies, entre outros. Alm disso, a extenso das fronteiras e a existncia de diversos recursos naturais compartilhados (bacias hidrogrficas, cadeias de montanhas e ambientes costeiros) fizeram com que questes transfronteirias viessem sendo tratadas na regio desde o incio do sculo XX. Programas cooperativos como o Boundary Waters Treaty (firmado por Estados Unidos e Canad em 1909, com o intuito de estabelecer princpios e mecanismos para evitar e resolver controvrsias envolvendo o volume e qualidade destas guas) foram estabelecidos a despeito dos conflitos gerados pelo direito
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de utilizao de recursos compartilhados. Deste ento, foram firmados acordos especficos compreendendo questes como poluio atmosfrica, utilizao de recursos provenientes de rios transfronteirios, como o Colorado e o Tijuana (1944), e biomas8 especficos, como por exemplo os Grandes Lagos (1972) e a regio de fronteira entre Mxico e Estados Unidos. A despeito destes convnios, no entanto, no havia, at a dcada de 1990, diretrizes comuns para a Amrica do Norte, uma vez que os acordos estabelecidos eram bilaterais e tratavam principalmente de regies de fronteira. Esse quadro comeou a ser modificado com a entrada em vigor do Nafta, que estabeleceu acordos laterais e instituies que permitiram a implantao de uma poltica que abrangesse a regio como um todo integrado, como por exemplo a Broader Environment Cooperation Comission (BECC) e o North American Waterfowl Management Plan. A elaborao de polticas ambientais no mbito do Nafta fundamenta-se no conceito de ecological footprint, ou seja, rea necessria para a produo de recursos e servios que atendam s demandas de determinada populao. Tal rea deve tambm ser capaz de absorver os resduos gerados por estas sociedades. Estados Unidos e Canad utilizam recursos naturais em larga escala e, por isso, so responsveis por grande volume de resduos, configurando um modelo de desenvolvimento no sustentvel. Os programas ambientais firmados no mbito do Nafta visam reduo deste ndice, garantindo, no entanto, que a opo por um modelo econmico amigo do meio ambiente no prejudique a liberalizao do comrcio, obedecendo assim ao que se convencionou chamar lgica de mercado. Desde seu estabelecimento, os rgos ambientais do Nafta levam em considerao a tecnologia de informao e a possibilidade de se formarem redes transnacionais no governamentais com o intuito de divulgar dados e estudos sobre meio ambiente. O argumento que, bem informados, os consumidores tm a opo de rechaar produtos/empresas ecologicamente incorretos, que por sua vez arcaro com o nus de no conservarem o meio ambiente. A interferncia (i.e., arbitragem) ocorre somente quando a prtica lesiva ao meio ambiente acarreta distores de mercado. No entanto, no caso do Nafta, tais distores quase sempre significam maior competitividade de empresas mexicanas, incorporam com menor freqncia e/ou extenso tecnologias e custos da adoo de tecnologias e mtodos industriais mais ecolgicos. Em geral, tem-se a idia de que polticas de proteo ao meio ambiente simplesmente no so objeto de discusso no mbito do Nafta. Essa sensao deve-se, em grande parte, postura dos Estados Unidos face a acordos internacionais, como por exemplo a Conveno sobre Mudanas Climticas e o Protocolo de Quito, amplamente discutidos e divulgados pela mdia. Isso no significa, no entanto, que a questo ambiental tenha sido esquecida ou que grupos ambientalistas no consigam exercer presso junto aos governos para conseguir a aprovao de polticas de proteo ao meio ambiente. Se, por um lado, a lgica de mercado d a tnica da cooperao no Nafta, por outro, observa-se a ao de tais grupos nos nveis domstico (principalmente) e regional, no sentido de exigir alguma regulao nesta rea.

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Inicialmente, Mxico e Canad consideravam o Nafta inadequado para o estabelecimento de polticas ambientais, uma vez que clusulas ambientais poderiam disfarar medidas protecionistas. Alm disso, mesmo que constitudo por um genuno interesse ou tica ecolgica, a atuao de lobbies ambientalistas poderia elevar padres (environmental standards) a nveis proibitivos, prejudicando o acesso de produtos canadenses e mexicanos. Apesar de reconhecerem a necessidade de programas coordenados no que diz respeito a questes internacionais, como chuva cida e recursos compartilhados, como os grandes lagos, os dois pases defendiam que problemas locais no deveriam ser tratados pelo Nafta e sim solucionados no nvel domstico. Alm disso, a maior parte das questes transfronteirias poderia ser tratada com eficcia por meio de iniciativas bilaterais, como j vinha sendo realizado. No entanto, a interface entre comrcio e meio ambiente, e a presso de determinados grupos fizeram com que clusulas ambientais constassem do acordo, ainda que no fossem abordadas em profundidade. O texto do Nafta trata explicitamente de questes ambientais em quatro captulos, os quais referem-se a: medidas sanitrias e fitossanitrias, estabelecimento e adoo de padres comuns (standard related measures), investimentos e resoluo de controvrsias.9 A incluso de clusulas ambientais representa, portanto, uma mudana em relao ao acordo anterior (CUSTFA), que no fazia meno ao tema. No entanto, grupos ambientalistas que acompanhavam as negociaes consideraram que o tratamento dado pelo Nafta agenda era demasiadamente vago, incapaz de gerar polticas concretas e medidas de carter prtico. Diversas organizaes opuseram-se violentamente ao estabelecimento da rea de livre comrcio. A presso exercida junto aos governos principalmente estadunidense resultou na elaborao, ainda em 1993, de um acordo complementar (side agreement), denominado ACAAN (Acordo de Cooperao Ambiental da Amrica do Norte). A oposio de tais grupos foi amenizada, restringindo-se a grupos mais radicais (ex, Sierra Club) que, sozinhos, no exerciam presso suficiente. O acordo entrou em vigor imediatamente aps a implementao do Nafta, em 1994, regulando a maioria das disposies com relao a agenda ambiental.
3.3.1. O Acordo para Cooperao Ambiental da Amrica do Norte (ACAAN)

O estabelecimento de uma rea de livre comrcio norte-americana no s gerou repercusses diversas nos Estados-partes como suscitou debates entre diferentes grupos no plano domstico, sobretudo nos Estados Unidos. Diferenas entre hispnicos e afroamericanos ou entre sub-regies distintas, como por exemplo os chamados sunbelt e rustbelt, foram ressaltadas. Alm disso, a intensa atividade das maquiladoras mexicanas representava uma potencial fonte de contaminao e, portanto, uma ameaa imediata regio de fronteira. Estes atores foram relativamente bem-sucedidos ao garantir o estabelecimento de medidas de segurana e regulao ambiental no texto do acordo, forando ainda a negociao de um acordo complementar ambiental.
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O ACAAN, que passou a vigorar em 1 de janeiro de 1994, tem como objetivo geral o estabelecimento de um aparato que permita a conservao, preservao e melhoria das condies ambientais por meio da cooperao e aplicao efetiva da legislao ambiental, tendo sido tambm o primeiro acordo ambiental firmado paralelamente a um convnio comercial. importante ressaltar que, embora constitua um acordo complementar, o ACAAN no pode contrariar as diretrizes estabelecidas pelo Nafta (o acordo principal). Logo, o que se v no uma independncia do acordo de cooperao ambiental e sim uma relao de subordinao deste ao Nafta. Dentre os compromissos de cada Estado membro, destacam-se: Elaborao de relatrios peridicos e de carter pblico sobre as condies ambientais de seu territrio; Desenvolvimento de medidas em caso de emergncia ambiental; Promoo da educao ambiental, bem como do Direito Ambiental; Desenvolvimento de pesquisas na rea de cincia e tecnologia ambientais;
Para solucionar tais problemas de ao coletiva e colocar em prtica os dispositivos do ACAAN, foi criada, tambm em 1994, a Comisso para Cooperao Ambiental, ou CCA (j prevista no texto do acordo).
3.3.2. Comisso para Cooperao Ambiental (CCA)

A Comisso visa concretizao dos objetivos expressos no acordo de cooperao ambiental: tratar de assuntos ambientais de preocupao comum, contribuir para a preveno de possveis conflitos ambientais derivados da relao comercial e promover a aplicao efetiva da legislao ambiental, complementando as disposies previstas no Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte. Para atingir os objetivos para os quais foi planejada, a CCA atua em trs frentes: estmulo pesquisa, promoo da transparncia i.e., promoo do acesso e difuso das informaes relativas s polticas ambientais praticadas e aplicao da lei. decisiva a participao do setor privado, uma vez que o oramento da organizao de apenas nove milhes de dlares anuais. importante ressaltar que cada Estado contribui com a mesma quantia, ou seja, nenhum membro obrigado a destinar maior volume de recursos (em valores absolutos) que os outros, como expresso no artigo 43 do ACAAN. Essa contribuio igual, porm longe de ser eqitativa, traz conseqncias relevantes e diferenciadas para cada Estado, as quais sero tratadas ao final deste captulo. O estabelecimento da CCA e do acordo de cooperao ambiental como um todo do grande nfase ao papel a ser desempenhado por organizaes privadas na implementao e busca por polticas ambientais eficientes. Esse aspecto est presente no s nos dispositivos que estabelecem o acordo e a organizao como tambm em sua burocracia. Outro precedente

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estabelecido pela Comisso a participao da sociedade civil por meio da instituio de um grupo consultivo cidado, no governamental. A CCA composta de um Conselho, um Comit Consultivo Pblico Conjunto e um Secretariado, cujas atribuies so descritas a seguir.
3.3.3. Financiamento dos programas

Em 1995, a CCA criou o Fundo da Amrica do Norte para a Cooperao Ambiental (FANCA), com o propsito de financiar projetos comunitrios que apiem as iniciativas da Comisso no Canad, Mxico e Estados Unidos. importante ressaltar que o fundo no objetiva a melhoria pura e simples de condies ambientais, ou mesmo a transferncia de recursos com vistas a reduzir desigualdades e problemas de ecologia humana relacionados pobreza e baixo nvel de educao de determinada populao. Tais projetos so contemplados medida que possam ser mantidos pela comunidade, gerem resultados concretos para a Amrica do Norte, estimulem a cooperao entre diferentes organizaes e atores e contem com apoio financeiro adicional. Resumidamente, pode-se afirmar que O FANCA estimula programas que possam, no futuro, sustentar-se sem recursos da CCA ou de outros rgos do Nafta e que possam trazer mais dinamismo economia da regio atendida, seguindo a lgica norte-americana de trade, not aid. O financiamento somente pode ser solicitado por organizaes de carter no governamental, ainda que o programa preveja a participao do setor pblico. As propostas so avaliadas por um comit formado por dois representantes de cada pas. Os projetos contemplados em 2002 tratam em sua ampla maioria do estabelecimento e aplicao de fontes de energia renovvel. Pode-se destacar, entre outros, o consrcio de energia elica na comunidade de Lake Wind, Ontrio; a criao de mercados integrados (ou seja, divulgao, fortalecimento, estmulo demanda e comercializao) para certificados nas reas de energia e agricultura, e utilizao de energia solar no processo de secagem do caf em comunidades mexicanas.
3.3.4. Aplicao da legislao ambiental

O ACAAN enfatiza o cumprimento das normas ambientais estabelecidas no mbito do Nafta, bem como a aplicao da legislao domstica de cada pas com relao ao meio ambiente, que deve dar-se atravs da criao e do fortalecimento de instituies competentes em cada Estado. Essa fiscalizao cabe no s aos Estados membros como tambm a pessoas fsicas e organizaes no governamentais, constituindo um novo espao de insero poltica destes atores. Denncias sobre possveis violaes nessa esfera podem ser feitas atravs de dois mecanismos: 1) instaurao de painis, com regras e procedimentos especficos, estabelecidos nos moldes da Organizao Mundial do Comrcio e do prprio Nafta, e 2)
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apresentao de queixas por partes dos cidados e ONGs, denominadas peties cidads, ou citizen submissions.
3.3.5. Mecanismos de consulta e soluo de controvrsias no mbito do ACAAN

Os mecanismos e procedimentos estabelecidos pelo ACAAN no diferem daqueles previstos no Nafta ou mesmo na OMC. As regras so claras e precisas. O acordo de cooperao ambiental estipula que qualquer uma das partes pode pedir esclarecimentos aos outros Estados acerca de possveis falhas no cumprimento da legislao ambiental. A consulta solicitada por escrito e comunicada ao Secretariado, que pode demandar mais informaes, e ao outro Estado. Caso a questo no seja solucionada, poder ser solicitada (por qualquer Estado) uma sesso extraordinria do Conselho, a qual deve ser realizada dentro de vinte dias. A partir desta solicitao, o Conselho pode convocar assessores tcnicos, criar grupos de trabalho, atuar como mediador ou formular recomendaes determinando ainda o acesso por parte do pblico. Se a questo no for solucionada em um prazo de sessenta dias, o Conselho pode determinar, por maioria de dois teros de seus membros, a convocao de um painel arbitral. Vale lembrar que as violaes lei ambiental referem-se a companhias, organizaes e setores cujos bens ou servios sejam comercializados entre os Estados membros e que concorram com produtos oriundos de outros Estados que compem o Nafta. O Conselho determina os 45 membros que podero ser requisitados para compor os painis arbitrais. Os membros, ou rbitros, so nomeados por consenso para um mandato de trs anos e devero possuir conhecimentos especficos (tcnico-cientficos) ou experincia em direito ambiental e suas aplicaes. O ACAAN determina ainda que os mesmos no podem possuir vnculos com os Estados ou com a CCA, nem tampouco receber instrues de seus respectivos governos. Cada painel, cuja presidncia determinada pelas partes ou determinada pelo Conselho, composto de cinco membros. Em um prazo de 180 dias, elaborado um informe preliminar, contendo as concluses e recomendaes, que geralmente envolvem a adoo de programas de ao especficos. possvel ainda recorrer da deciso do painel e solicitar que o informe seja reconsiderado. Quando o comunicado final reconhece que houve omisso no cumprimento da legislao ambiental por parte de um ou mais Estados, as partes conflitantes podem estabelecer um plano de ao conjunta que atenda aos interesses de ambos. Se ainda assim um acordo no for possvel, poder ser solicitado novo painel, que poder aprovar o plano de ao prdeterminado, estabelecer um plano de acordo com a legislao da parte demandada, impor contribuies monetrias ou suspender benefcios. As sanes impostas levam em considerao a natureza e a extenso do dano ambiental, condio econmica da parte que violou o acordo e possveis ganhos econmicos obtidos com a prtica. Finalmente, o painel

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pode ser novamente convocado pelo Estado reclamante a fim de verificar o cumprimento da aplicao recomendada. Alm do painel (solicitado pelos Estados membros), outro mecanismo disponibilizado para fiscalizao e soluo de controvrsias envolvendo violaes do acordo de cooperao ambiental. Este procedimento denominado petio cidad e pode ser utilizado por indivduos e outros atores privados (i.e, no governamentais), como ONGs e empresas.
3.3.6. Peties cidads (citizen submissions)

O mecanismo de apresentao de denncias visa aplicao efetiva da legislao ambiental ao abrir a possibilidade de a sociedade civil desempenhar um papel ativo como denunciante quando um governo parecer estar omitindo-se da aplicao efetiva de sua legislao ambiental. Essa possibilidade expressa nos artigos 14 e 15 do ACAAN, e se estende a qualquer residente ou organizao no governamental estabelecida em qualquer um dos trs pases. O processo inicia-se com a apresentao de uma petio ao Secretariado da CCA, explicitando a omisso por parte de qualquer um dos trs governos federais. A petio revisada e a prpria CCA tem o poder de determinar a realizao de investigaes ou demandar esclarecimentos ao governo implicado. Em tese, as peties cidads representam um ponto de insero para atores que normalmente no teriam voz nas negociaes. Enquanto arranjos com grau muito mais elevado de comprometimento entre os membros (como a prpria UE) discutem um possvel dficit democrtico em suas instituies, o Nafta abre a possiblidade de uma participao direta, ainda que a nfase seja mantida nas sanes contra o dano ambiental e no em sua preveno. Mas, cabe perguntar: em que medida essa janela aberta para a participao de outros atores torna o Nafta mais capaz de tratar de questes ambientais?
4. Concluses
4.1. Evoluo institucional
No que concerne o estabelecimento e implementao de polticas ambientais, podese afirmar que o Nafta no experimentou significativas mudanas em seu desenho institucional, uma vez que o acordo prev, desde o incio de sua vigncia, o estabelecimento de um rgo ambiental executivo, a Comisso para Cooperao Ambiental. Do mesmo modo, a cooperao ambiental no foi gradativamente incorporada e sim estabelecida simultaneamente mediante um acordo complementar. A necessidade de formular tal documento para tratar de questes ambientais regionais reflete a importncia de determinados atores (movimentos ambientalistas, organizaes no governamentais, entre outros) na formulao e evoluo da poltica regional norte americana.
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Ao contrrio do que sugere primeira vista, existe uma preocupao com a adoo de polticas de proteo ao meio ambiente na Amrica do Norte, ou seja, uma demanda por regulao nesta rea. Essa regulao, no entanto, d-se muito mais por meio de instituies domsticas e da prpria presso exercida pelo mercado, do que por meio da adeso a tratados internacionais e elaborao de polticas comunitrias, especialmente no que diz respeito preveno do dano ambiental e reduo das disparidades entre as micro-regies. Por outro lado, fica claro que o objetivo principal do arranjo o fortalecimento do comrcio e no o estabelecimento de uma agenda comunitria, uma vez que residem na integrao comercial as maiores possibilidades de ganhos mtuos.
4.2. Legitimidade e consideraes finais

A busca por solues para problemas ambientais transfronteirios no um aspecto novo na Amrica do Norte. Ao longo da histria, essa cooperao foi realizada via acordos bilaterais que regulamentavam o uso de recursos compartilhados como bacias hidrogrficas, por exemplo, e o gerenciamento de atividades potencialmente prejudiciais ao meio ambiente, como o transporte de resduos industriais txicos. O fato de o Nafta ser um acordo essencialmente comercial no significa que no possa trazer benefcios em termos de proteo ao meio ambiente. A incluso de novas esferas polticas no apenas prevista do ponto de vista terico como demonstrado pela perspectiva neofuncionalista, por exemplo mas tambm comprovada empiricamente ao se acompanhar a evoluo dos acordos de livre comrcio. Por outro lado, a formulao de polticas ambientais depende da ao de grupos de interesse que interagem e fazem presso no mbito do Nafta. Se grupos ambientalistas simplesmente se retiram do acordo, caber a outros atores estabelecer prioridades e determinar linhas de ao a serem seguidas. Como visto no texto, grupos que poderiam lutar por uma agenda pr-ativa retiraram-se das negociaes por no perceber o Nafta como frum adequado para tais discusses, a despeito das presses iniciais para a incluso do acordo ambiental. A legitimidade do acordo, entretanto, j dada pela atuao de outros grupos. Ela conferida quando atores (empresas, governos nacionais ou provinciais, ou cidados) recorrem a seus sistemas de arbitragem ou quando elaboram suas estratgias baseando-se em suas clusulas, por exemplo. Ou seja, o Nafta no abalado se grupos com interesse puramente ecolgico ficam de fora. No futuro, possvel que haja espao para a elaborao de uma agenda mais prativa, ou seja, que d maior destaque preveno do dano ambiental e no apenas arbitragem e investigao de denncias. No entanto, a estrutura e processos pertinentes ao Nafta indicam que essa agenda s ser desenvolvida medida que exera impacto nas relaes comerciais. Preos, comportamento do consumidor, incorporao de custos referentes a adaptaes determinadas pela legislao dos trs Estados partes constituem aspectos importantes na

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determinao das diretrizes a serem adotadas. Para que uma agenda ambiental norte-americana avance de modo mais significativo necessrio que grupos ambientalistas participem das negociaes, utilizando uma linguagem comum aos outros negociadores do Nafta. Ou seja: preciso que eles traduzam para o jargo econmico-comercial suas reivindicaes ecolgicas. Nesse processo, determinadas questes sero deixadas de lado devido a esta impossibilidade de traduo, mas avanos podem ser esperados em outras questes. Em negociaes envolvendo proteo ambiental, acredita-se que mesmo um resultado longe do ideal melhor do que nenhum resultado. esse o quadro atual: o Nafta pode no ser o melhor acordo para tratar de questes ambientais; no entanto, no h muitas alternativas para se estabelecer iniciativas coordenadas entre os trs Estados. Uma agenda ambiental mais abrangente no vivel no curto prazo. Tal movimento requer maior nfase no carter interdisciplinar das questes ambientais, expondo sua relao no apenas com questes comerciais como tambm com outras agendas que envolvem polticas pblicas relacionadas segurana e reduo das desigualdades entre diferentes regies, por exemplo. Atualmente no se espera que os membros do Nafta, sobretudo os Estados Unidos, permitam tamanha interferncia em polticas consideradas de natureza domstica. Essa ressalva est prevista no prprio acordo de cooperao ambiental em seu artigo 42, o qual afirma que nenhum dispositivo ser estabelecido com o objetivo de tornar obrigatria a divulgao de informaes ambientais por qualquer um dos Estados membros. Alm disso, o acordo no poder impedir os governos de tomarem as medidas necessrias para a proteo de sua segurana, ponto sensvel na presente agenda norte-americana. Finalmente, no nvel global, caractersticas do arranjo estabelecido entre Mxico e Canad fazem com que no haja uma posio em bloco acerca das principais questes ambientais globais, impedindo o desempenho do Nafta como ator internacional nessa esfera. Desde seu estabelecimento em 1994, a CCA no sofreu alteraes significativas em sua estrutura ou em relao a suas atribuies. Sua misso continua sendo a proteo de um meio ambiente compartilhado por trs Estados, no que diz respeito relao entre comrcio e meio ambiente. Como visto, tal agenda tem se revelado mais ampla do que pode parecer a princpio, uma vez que o comrcio envolve no s a venda do produto em si, como tambm uma srie de servios e tecnologias agregados ao longo do processo, o que compreende, por exemplo, pesquisa e desenvolvimento (e, conseqentemente, propriedade intelectual), logstica, insumos que abrangem desde organismos geneticamente modificados fontes de energia empregada no processo produtivo e recursos humanos. A realizao de um balano da CCA j era prevista no acordo ambiental, que estabelecia que a burocracia e atuao da organizao deveriam ser avaliadas quatro anos aps o incio de suas atividades. Para tanto, foi estabelecido um Comit de Reviso Independente (CRI), o qual deveria elaborar relatrios e fazer recomendaes visando a um melhor funcionamento da CCA, melhoria das condies ambientais da Amrica do Norte e obteno de avanos na agenda comrcio/meio ambiente. Tudo indica, porm, que a prxima reviso no trar
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mudanas significativas, uma vez que atores com maior interesse na proteo do meio ambiente mantm-se distantes das negociaes. Outro ponto importante o contexto onde as negociaes do Nafta se do atualmente. Proteo ao meio ambiente, a despeito de sua importncia e do desenvolvimento de um aparato burocrtico em vrios nveis (nacional, regional, global), no um tema de grande interesse no momento, especialmente se comparado a questes referentes segurana e liberalizao do comrcio. Em relao s instituies regionais encarregadas da proteo ao meio ambiente, a CCA tem se firmado mais como um frum de arbitragem de questes ambientais relacionadas ao comrcio do que uma organizao destinada promoo de uma agenda ambiental positiva e voltada para a melhoria dos indicadores ambientais. O estabelecimento desta agenda, no entanto, envolve maior comprometimento por parte dos Estados membros, diminuio das disparidades observadas entre micro regies e mais delegao, alm do estabelecimento de instituies de cunho comunitrio, onde o carter intergovernamental no seja to ressaltado. Outro aspecto que chama ateno diz respeito participao de cada estado no oramento da organizao, que gira em torno de nove milhes de dlares anuais. Como este dividido em trs partes iguais, fica claro que, em termos relativos, a contribuio mexicana muito maior que a de seus parceiros. Ou seja, em termos de proteo ao meio ambiente, o retorno obtido pelo Mxico muito menor, no compensando o montante destinado para este fim. De fato, o pas necessita desenvolver instituies isentas que possam aplicar e fiscalizar as normas ambientais. Grupos ambientalistas no possuem tanta fora como aqueles que atuam nos Estados Unidos e Canad. Alm disso, possuem maior envolvimento com as dimenses sociais da questo ecolgica. Temas como distribuio de terras, proteo e insero social de populaes indgenas, e participao poltica indicam um interesse em discutir tais questes utilizando uma concepo mais ampla de ambientalismo e bem-estar ecolgico. Resumindo: o conceito de ambientalismo destes grupos impede (ou pelo menos, dificulta imensamente) que a discusso se d no mbito do Nafta j que tais grupos no compartilham da viso nem da linguagem dos demais grupos que negociam segundo as regras estipuladas pelo acordo. A anlise das instituies e processos referentes proteo do meio ambiente no mbito do Nafta evidencia a ausncia de um projeto mais amplo de elaborao de polticas comuns. H, sim, a deciso de se removerem entraves ao comrcio entre os trs pases que compem a regio. Isso no significa que mecanismos de proteo ao meio ambiente no possam ser pensados; no entanto, improvvel que a elaborao de uma agenda pr-ativa caiba ao Nafta; ao que tudo indica, ela parece estar sendo formada no nvel domstico, junto aos congressos nacionais; atravs de redes transnacionais paralelas aos governos; no nvel global, por meio de acordos ambientais mais abrangentes dos quais, importante lembrar, os Estados Unidos freqentemente mantm-se parte. Questes ambientais tiveram, ao longo dos ltimos anos, sua importncia reconhecida; elas no so mais vistas como marginais, pouco srias ou estranhas ao policy-making. uma agenda que vem sendo administrada,

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como maior ou menor eficincia, por instituies atuantes em diferentes nveis. No entanto, o contexto atual sugere fortemente que divisores de guas ou mesmo avanos notveis no se daro no curto prazo. Espera-se somente que no seja uma catstrofe ecolgica a atrair a ateno para esta rea.
Notas
1
Uma abordagem mais abrangente acerca do que constitui uma questo de segurana discutida principalmente pela escola de Copenhague. Ver, por exemplo: BUZAN, B.;WEAVER, O. & WILDE, J. Security : a New Framework for Analysis. Boulder, Colo: Lynne Rienner, 1998.
2 3
KEOHANE, 1984, p. 51. Neste artigo, Regionalismo significa coordenao entre estados geograficamente prximos. O conceito mais difuso de (sub) regio como um domnio identificado por caractersticas fsicas e identidades culturais comuns (ex. Catalunha, Baviera, Pas Basco, etc) no se aplica ao caso estudado.
A bipolaridade trouxe tona o conceito de regio, como afirma Louise Fawcett: The Second World War (...) divided the world into two competing spheres. The region as a unit of analysis became important not only in a Cold war Context, but increasingly as a result of the growing assertiveness and self-consciousness of regions themselves (FAWCETT: 1995, p. 95)
5 6 7
HUFBAUER & SCHOTT, 1992, p. 23. HUFBAUER & SCHOTT, 1993, p. xi. Esse prazo pode estender-se a at 15 anos para alguns produtos como calados, artefatos de cermica e vidro, alm de algumas frutas e vegetais. Bioma: conjunto dos seres vivos de determinada rea, que pode compreender um ou mais ecossistemas. Captulos 7, 9, 11 e 20.
8 9
Bibliografia
COLYER, Dale. Environmental Impacts of Agricultural Trade Under Nafta. Annual Meeting of the Southern Agricultural Economics Association. Orlando, Fevereiro de 2002. Cf. http://www.umi.com/proquest. FAWCETT, Louise & HURRELL, Andrew (eds). Regionalism in World Politics. Regional Organizations and International Order. Oxford: Oxford University Press, 1995. KEOHANE, Robert. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton: Princeton University Press,1984. KEOHANE, Robert & NYE, Joseph. Power and Independence Revisited. International Organization, v. 41, n. 4, Stanford, 1987, p. 725-753. MATTLI, Walter. The Logic of Regional Integration. Europe and Beyond. Cambridge: University Press, 1999. MCCORMICK, John. Rumo ao paraso. A histria do movimento ambientalista. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1992.
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MILANI, C. O meio ambiente e a regulao da ordem mundial. Contexto internacional, v. 120, n. 2. Rio de Janeiro, jul/dez 1998, p. 306-308. SECRETARIAT OF THE COMISSION FOR ENVIRONMENTAL COOPERATION. North American Agreement on Environmntal Cooperation. Cf. http://www.cec.org/pubs_info_resources/ law_treat_agree/naaec/index.cfm?varlan=English
ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

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Resumo
O artigo examina as coalizes e alianas propiciadas por ativistas ecolgicos transnacionais, frisando trs aspectoschave: a natureza das coalizes, os recursos disponveis e mobilizados por estas coalizes e os fatores estruturais que incentivam as alianas, com especial nfase para a interdependncia entre meio ambiente e desenvolvimento.
Abstract
The article examines the coalitions and alliances formed by transnational environmental activists, concentrating on three key aspects: the nature of the coalitions, the resources available and mobilized by these coalitions and the structural factors that influence these alliances, with special emphasis on the interdependence between the environment and development.
relacionada aos atores relevantes que formam parte da estrutura do sistema internacional comea por ressaltar anomalias no explicadas por ambas as respostas. Na dcada de 90 surge uma literatura das relaes internacionais que engendra uma leitura mais dinmica das relaes que se estabeleciam entre sistema internacional e poltica domstica. Antes que nveis de anlises autnomas, esses dois planos so concebidos como respondendo a uma lgica intermstica1 (Putnan, 1993; Milner, 1997). Essa literatura relativiza a escolha metodolgica entre as teorias da primeira imagem que enfatizavam os elementos intrnsecos ao ator como determinante de sua conduta externa, ou entre as teorias da terceira imagem que enfatizam a prioridade do sistema como varivel explicativa dos comportamentos internacionais (como o neo-realismo e o neo-institucionalismo). A contribuio das teorias de dois nveis, como a de Putnam, permitiu no s visualizar o impacto da esfera domstica na poltica externa como tambm mostrar os jogos de coalizes, alianas e alinhamentos que se estabeleciam no plano domstico entre atores nacionais e seu impacto no resultado poltico externo. Ou tambm o contrrio, como esse
Rev. Cena Int. 6 (1): 127-150 [jun 2004] * Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP).
Rafael Duarte Villa*
1. Uma breve referncia terica

Qual o papel dos atores no-estatais nas relaes internacionais contemporneas? Uma resposta emprica, dada a ampla visibilidade que alguns deles adquirem, pode levar-nos a acreditar que esses atores adquiriram um impacto decisivo na formao de agendas internacionais. J uma resposta terica a essa questo nos alerta contra os excessos de otimismo que tendem a ver em categorias como movimentos sociais, organizaes nogovernamentais (ONGs), Terceiro Setor e empresas multinacionais, uma constelao de novos sujeitos histricos capazes de subsidiar conceitos novos e de questionar outros. Toda crtica s teorias realistas e institucionalistas
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mesmo jogo de alianas e de alinhamentos processados no nvel externo podia afetar o resultado poltico nacional. Considerando-se a temtica deste artigo, importa ressaltar que esses tipos de enfoque resultaram em pesquisas mais microscpicas, mostrando que as alianas, coalizes e os alinhamentos no se operavam somente entre atores estatais, como pregava o velho realismo. Em arenas diferenciadas daquelas de segurana nacional, desarmamento e corrida armamentista era possvel observar uma manifestao de interesses e preferncias de atores societais, nacionais e transnacionais, que instrumentalizava tambm o jogo de coalizes, visando a satisfao de suas preferncias domsticas ou internacionais. Desta maneira, em negociaes intermsticas de arenas como meio ambiente, direitos humanos, migraes internacionais, questes de sade pblica, entre outros, o movimento de atores no-estatais passou a ser uma estratgia usada com regularidade entre os atores, articulando alianas que levassem satisfao de seus objetivos (apresentados na maior parte das vezes como universais), tendo como alvo dessa estratgia no s o sistema estatal mas tambm outros subsistemas, como o intergovernamental e s vezes o prprio transnacional. No exagerado dizer que com isso foi questionada outra idia comum em quase todos os enfoques tericos que precedem as teorias dos dois nveis, que limitavam a definio de atores relevantes do sistema internacional ao Estado. No que o Estado deixasse de ser o ator fundamental e a principal categoria de anlise da teoria das relaes, mas uma hiptese importante que pode emergir que a definio do que podemos chamar de atores relevantes ou essenciais do sistema internacional passou a ser uma funo da arena especfica em que atuam. Quem negaria ento a importncia dos atores no-estatais ecolgicos na mobilizao de estratgias que conduzem ao estabelecimento de alianas e alinhamentos tanto no plano domstico como internacional? Desta maneira, embora na perspectiva histrica os atores no-estatais transnacionais no tenham amadurecido ainda a ponto de podermos falar numa teoria do ator no-estatal, no se verifica que no sejam importantes para a teoria, sobretudo para aquela que trata de coalizes. A partir de uma abordagem que aproveita dados de atuao de grupos no-estatais nos ltimos 25 anos, nosso prximo passo fazer uma anlise terico-emprica que frise as estratgias desenvolvidas por coalizes de ativistas ecolgicos. Interessa-nos apreender a ao, recursos e contexto externo dos ativistas verdes via coalizes e alianas e no a descrio das caractersticas internas destas coalizes.
2. A natureza das coalizes e alianas dos ativistas verdes

Quantitativamente, a ao do movimento ambientalista internacional muito ativa. Um bom exemplo seria a ampla participao de delegados das ONGs nas conferncias sociais globais, realizadas pela Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre meio ambiente, nas quais manifestam sua presena atravs de fruns paralelos, como adidos das delegaes

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oficiais ou como observadores nos eventos oficiais. Foram 20 mil delegados na Conferncia Mundial sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, ou Rio-92 (Villa, 1999: 63). Na Conferncia Mundial de Desenvolvimento Sustentvel de setembro de 2002, ou Rio+10, llegaron ms de 9.000 delegados de gobierno, 8.000 representares de la sociedad civil y 4.000 periodistas de todo el orbe a Johanesburgo. 2 No entanto, a participao e a institucionalizao quantitativa no implicam necessariamente que os ativistas verdes formem parte da estrutura de political decison making nessas conferncias globais sobre meio ambiente, posto que organizaes como Programa Ambiental das Naes Unidas (PNUMA) e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) aplicam critrios de seletividade para participao nos eventos e nos comits oficiais em que se decidem os lineamentos dos chamados planos de ao, que emergem de cada cpula organizada pela ONU. Tambm a participao dos ativistas ambientais no indicativo confivel de que se aumente o desempenho institucional dos regimes internacionais de meio ambiente3, que os ativistas ambientais procuram influenciar com sua participao. De outra parte, o desempenho institucional desses regimes depende dos interesses e acordos mais amplos dos atores estatais e no do voluntarismo muito comum nesses movimentos ativistas. Desta maneira, a coalizo de ONGs ambientais presentes na Conferncia Mundial de Desenvolvimento Sustentvel de 2002 no hesitou em concordar com as instncias diretoras do PNUD sobre o fracasso dessas cpulas pela pouca eficcia na implementao dos acordos.4 Porm, o que interessa notar que a institucionalizao da participao desde dentro (a partir de suas prprias organizaes, como os fruns paralelos) ou desde fora (participando da estrutura oficial montada por entidades como o PNUMA) viabilizada porque essas organizaes ambientais incorporam um discurso que muito sensvel ao cotidiano dos indivduos. Essa clara natureza sociolgica permite aos atores transnacionais nogovernamentais tornarem-se expresses crticas de demandas societais globais ambientais. De outro lado, o ativismo institucionalizado viabilizado tambm pelo baixo interesse, ou ausncia, das instncias de representao que, em tese, deveriam ser assumidas pelos representantes eleitos atravs dos mecanismos eleitorais nacionais, como foi notvel na Conferncia de Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992: os grandes ausentes da Conferncia do Rio foram precisamente os parlamentares (...). Os organizadores da conferncia se preocuparam em garantir a presena das ONGs, mas se esqueceram de um pequeno detalhe: convidar os legtimos representantes da sociedade civil (Guimares, 1992: 98). importante destacar tambm que essa institucionalizao da participao quantitativa um bom ponto de partida para contextualizar as condies nas quais a procura por alianas e coalizes entre grupos ambientalistas, e alm deles, tem ocorrido. Quais so as condies nas quais se opera o insucesso das coalizes de ambientalistas? Podemos ento admitir que essas condies tm a ver com a natureza das alianas, os recursos de que dispem e os fatores estruturais (externos) nos quais so inseridos.
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A literatura sobre alianas costuma classificar as coalizes em temticas (issueoriented) ou abrangentes (quando a coalizo atravessada pela negociao de uma diversidade de temticas interdependentes) (Nartikar, 2003; Nartikar & Woods, 2002). Essa mesma literatura procura sustentar que o primeiro tipo de coalizes mais estvel e eficaz pela concentrao da agenda num nico aspecto, dando mais margem para barganhas, enquanto que o segundo tipo tenderia a propiciar defeces e veto dos atores (veto player) porque o equilbrio atingido num ponto da agenda pode no se constatar para um outro ponto limitando o tamanho do win-set na negociao (Putnam, 1993; Milner, 1997). Certamente, as coalizes ambientais tendem a ser do primeiro tipo. Deve-se agregar que, quanto natureza das coalizes temticas, estas podem ser internas aos prprios atores no-governamentais, isto , restritas a eles mesmos ou amplas (incluindo outros atores, sejam transgovernamentais ou estatais). No primeiro caso, chamado pela literatura de coalizo bloco, as alianas apresentam coerncia interna, so mais slidas quando atravessadas por identidades sobre valores (ou ideologias) compartilhadas por todos (Nartikar & Woods, 2002). O processo de criao dessas identidades bem conhecido. Numa primeira fase, os atores transnacionais tm como mbito de atuao a sociedade nacional, em que se destacam, geralmente, no papel de conscincia crtica de um problema de natureza ambiental. Ou, como prefere Hertz, o exerccio de sua influncia se d, num primeiro momento, atravs de um locus cultural e social no interior das fronteiras nacionais (Hertz, 1988: 77). medida que os grupos societais percebem que sua motivao para a atuao nacional tambm um problema que ultrapassa as fronteiras nacionais, estabelecem-se contatos pessoais e institucionais com as organizaes congneres de outros pases, e este momento permite a criao de identidades coletivas globais a partir das organizaes nacionais, estas passando agora a agir como subunidades transnacionais identificadas como porta-vozes crticos. A Friends of the Earth serve bem para exemplificar. Ela uma rede de ONGs locais de 70 pases que se unem em torno de campanhas comuns, envolvendo diversas organizaes, que influenciam tomadas de decises no nvel local e outras vezes tentando influenciar decises internacionais. No segundo caso, que inclui alianas com outros atores e que tem sido chamado de type-alliance, no existem identidades que perpassem a aliana, misturando-se, no entanto, interesses nacionais com transnacionais (Nartikar & Woods, 2000). O mesmo risco de defeco ou de veto player pode estar presente com mais probabilidades neste segundo tipo de coalizes, embora claro que o que permite a coalizo entre atores de naturezas distintas seja uma estratgia integrativa que mostra que certas metas em comum so compartilhadas, apesar dos interesses que os separa5. Este foi o caso da discusso para a Antrtida de um regime internacional de meio. Nesses casos, atores ecolgicos, comandados pelo Greenpeace6, se organizaram na Coalizo Antrtica e do Oceano rtico (ASOC) e agiram com muita eficcia estabeleceram uma aliana com atores estatais como a Frana e a Austrlia para influenciar

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a redao do Protocolo de Madri, de 1991, regime este dos pases do Tratado Antrtico7 que congelou por 50 anos qualquer possibilidade de prospeco mineral na Antrtida (Villa, 2004). Esse tipo de ao transnacional bem sucedido quanto s estratgias confere legitimidade terica teoria das coalizes temticas. Mas, por outro lado, as coalizes temticas e de bloco nem sempre refletem eficcia nas estratgias porque em questes de meio ambiente elas podem se ver limitadas por uma discusso que ope as percepes dos ativistas ambientais na administrao dos bens pblicos globais, como os santurios ecolgicos, com a viso dos planejadores de polticas pblicas dos governos sobre a temtica do desenvolvimento nacional. Um exemplo interessante deu-se no Brasil atravs da aliana entre organizaes ambientalistas brasileiras e americanas (particularmente a Environmental Defense Fund, National Wildlife Federation e Sierra Club) em torno do projeto de construo da estrada Porto Velho-Cuiab. Em 1981, o Banco Mundial aprovou o financiamento do asfaltamento da BR-364, que liga Cuiab a Porto Velho. Como havia sido previsto por algumas entidades ambientalistas, o projeto originou um impacto negativo sobre bosques e populaes indgenas. Indo mais fundo na questo, trata-se de um dilema de ao coletiva que contrape uma viso universalista dos bens pblicos globais (representados pelos ambientalistas) versus uma viso que sustenta o desenvolvimento como um bem pblico nacional (na percepo do governo brasileiro). Alguns exemplos mostram como uma coalizo abrangente pode ver limitada a sua capacidade de influenciar a agenda se o carter normativo da proposta descolado do contexto de interesses de outros atores estatais e transnacionais, como empresas multinacionais. Um exemplo desse limite que atinge propostas de agendas desse tipo pode ser lembrado na Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, na qual a proposta das ONGs ambientalistas feita em coalizo com organizaes intergovernamentais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Comisso Econmica para Amrica Latina (CEPAL) de que os pases do Norte deveriam pagar uma dvida ecolgica aos pases do Sul, por serem os primeiros responsveis por um padro de desenvolvimento e de tecnologia geradora de boa parte dos desequilbrios ecolgicos e da pobreza dos segundos (Guimares, 1995: 117). Ao problematizar as propostas normativas que so altamente conflitantes com o que os atores podem ceder, a teoria aplicada s condies do estabelecimento de coalizes (para diferentes grupos de atores) destaca trs elementos que devem ser observados nas estratgias dessas coalizes para serem eficazes: 1) diviso de tarefas que tende a aumentar o grau de identidade; 2) criao de interesses e identidades acima dos particularismos dos grupos; e 3) uma agenda de demandas moderadas, que tornem vivel o objetivo (Zisk, 1988; Lipset e Rokkan, 1967; Rodrigues, 1993). No exemplo comentado no pargrafo anterior, bem verdade que a terceira condio estava ausente. Mas tambm deve se destacar que esse tipo de agenda proposto, que hoje chamaramos de no-realista, tambm influenciado pelo contexto e pela conjuntura histrica na qual se inscrevem. O fim da Guerra Fria e o clima de ativismo
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que precederam Rio-92 geraram expectativas positivas a tal ponto que os parmetros do normativo pouco se correspondiam aos interesses de alguns atores estatais tanto do mundo desenvolvido como em desenvolvimento e de interesses transnacionais.8 No entanto, estratgias compensadoras aos insucessos podem ser geradas quando o insucesso transformado num capital social de aprendizado9. Isso foi o que aconteceu em 1984 quando o governo brasileiro apresentou um projeto de financiamento ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para a construo da ligao Porto Velho-Rio Branco. Antes, em 1980, o governo brasileiro tinha conseguido o financiamento para a BR364 (Cuiab-Porto Velho), projeto esse que ao ser implementado originou srias conseqncias ao meio ambiente e s comunidades locais de agricultores e populaes indgenas. A possibilidade de que os mesmos resultados originados da construo da BR-364 viessem a se repetir originou uma forte reao de entidades ambientalistas brasileiras e americanas e de organizaes dos povos indgenas. A partir da, as presses foram dirigidas tanto ao governo brasileiro quanto ao BID: Embora o governo brasileiro aceitasse em 1985 as condies do BID, a implementao do projeto estava longe daquilo que tinha sido acertado, resultando na resistncia organizada da coalizo ambientalista. No incio de 1987, os representantes dos seringueiros, dos indgenas, dos ambientalistas e dos antroplogos brasileiros realizaram uma presso sistemtica sobre todos os organismos brasileiros comprometidos com o projeto; similar estratgia de presso foi desenvolvida na assemblia anual do BID. (...) Como resultante desta presso, o BID suspendeu os desembolsos financeiros em dezembro de 1987 (...). (Viola, 1992: 148) Um aspecto importante para o sucesso das estratgias ambientalistas , sem dvida, os recursos de que dispem. Nesse aspecto, os ativistas ambientalistas tm sido prolixos na sua produo. Vejamos quais so esses recursos arregimentados e mobilizados pelos ativistas verdes.
3. Os recursos mobilizados nas coalizes

Discutimos de maneira mais ampla em outros trabalhos (Villa, 1999a: 59-63; Villa, 1999b: 23-5) que os atores no-estatais transnacionais valem-se de um dos meios da poltica na sua atuao internacional: a criao de consensos. De outro lado, os atores transnacionais carecem da fora material do Estado (que a outra face do poder poltico). gerao de consenso denominamos de influncia. Os ativistas verdes, verdadeiros profetas dasarmados parodiando a Maquiavel, so capazes de exercer influncia no nvel da transnacional quando tm a capacidade de determinar certos resultados independentemente das estruturas formais de autoridade, como sugere Tomassini (1984). Dessa forma, a categoria influncia torna-se a chave que permite medir e explicar em termos mais concretos (e sobretudo menos apocalpticos para o Estado nacional) o alcance efetivo da ao transnacional pblica.

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De outro lado, os atores transnacionais pblicos no estariam interessados em estabelecer formas diferenciadas de poder poltico ou em concorrer por ele mas se interessariam por orientar sua ao poltica de tal forma a gerar consenso em torno de processos globais e transnacionais. A categoria de influncia torna-se assim o meio especfico da ao poltica dos atores transacionais. Ora, qual a estrutura emprica da categoria de influncia que permite visualizar a ao do ator transnacional? Em outras palavras, o que permite o deslocamento do conceito abstrato de influncia para parmetros concretos em processos transnacionais? Essa problemtica est relacionada diretamente com os recursos de que dispem e mobilizam efetivamente esses atores. A agenda ambiental global e o ativismo verde, via coalizes, um bom cenrio para mostrar a estrutura da influncia transnacional em ao. As coalizes, para terem sucesso, requerem a mobilizao de todo um conjunto de recursos, embora nem sempre apaream juntos. Em primeiro lugar, a mobilizao de recursos extra-coalizionais tais como conjuntura e opinio pblica so importantes para atingir resultados eficazes. A vitria que obteve a Coalizo Antrtica e do Oceano rtico (ASOC), em aliana com a Frana e a Austrlia, ao conseguir incluir no Protocolo de Madri de 1991 uma clusula que declara a Antrtida como reserva natural voltada para a paz e a cincia (Villa, 2004: 143), foi muito influenciada por trs causas, todas de ordem conjuntural e extra-coalizional: 1) a memria trgica de alguns fatos envolvendo as multinacionais do petrleo, entre esses, o desastre ecolgico produzido na Alasca por um petroleiro da Exxon Valdez, em 1989; 2) o clima de intenso ativismo ecolgico que precedeu a Rio-92; e 3) as eleies nos EUA de 1991, em que Al Gore, vice-candidato na chapa do democrata Bill Clinton, tambm assumia uma posio de ativista ecolgico internacional, chegando a propor uma espcie de Plano Marshall para o meio ambiente dos pases pobres e em desenvolvimento atravs da criao de um fundo de investimento de 100 bilhes de dlares.10 Tambm podem ser citadas como exemplo de aproveitamento de conjuntura as presses que fizeram as coalizes ambientalistas mexicanas que se negavam a aceitar a construo de uma auto-estrada na reserva ecolgica dos Chimalapas, no sudoeste do Mxico, considerado talvez o maior ecossistema do pas. Uma coalizo de indgenas e ecologistas agrupadas no Comit Nacional para la Defensa de los Chimalapas, aproveitando momentos cruciais, eventos e aliados estratgicos [como] a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, conseguiu tornar visveis internacionalmente suas presses para deter a construo da auto-estrada e exigir a delimitao de uma reserva camponesa em Chimalapas (Umlas, 1998: 172). A ao direta pode ser um recurso interno de reforo s coalizes temticas para mobilizar a opinio pblica. Esse tipo de recurso consiste na execuo de aes nos prprios lugares onde se desenvolvem os projetos considerados no-procedentes, embora esse mtodo no seja universal a todos os grupos, como no caso do Worldwide Fundation (WWF) que prefere a poltica de lobby. Mas, comumente, nas coalizes de bloco sob a liderana de
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outras importantes organizaes como o Greenpeace, costuma-se reforar as campanhas de mobilizao da opinio pblica com o uso desse mtodo. Vale lembrar, a ttulo de ilustrao, o incidente de Mururoa, sob a jurisdio da Frana, em 1985, que teve o envolvimento do governo francs no afundamento da embarcao Rainbow Warrior, da ONG Greenpeace, trazendo srias conseqncias para o gabinete francs, alm do fato de que o embaixador francs na Nova Zelndia chegou a ser advertido diplomaticamente com pedido de retirada, j que o barco estava em guas do porto de Auckland, sob jurisdio da Nova Zelndia (Trevisam, 1988). Nos anos 90, o Greenpeace fez uso dos mesmos mtodos na Frana para tentar deter a ao do governo de Chirac de levar a cabo testes nucleares na mesma regio de Mururoa, ou nas suas campanhas na Amaznia se amarrando a grandes rvores em protesto pelo desmatamento causado por empresas madeireiras. Um segundo recurso mobilizado pelos ativistas transnacionais de ordem epistmica, com evidncias cientficas apresentadas para sustentar impactos ambientais localizados ou globais. O sucesso das alianas pode depender do que o pensamento construtivista de Adler e Hass (1992) tem chamado de comunidades epistmicas.11 Como argumentam Goldstein e Keohane (1993), idias so importantes como road maps para orientar resultados polticos quando recolhem experincias bem sucedidas em outros casos. No caso dos clorofluorcarbonos (CFCs), as evidncias recolhidas em meados da dcada de 80 pelo British Antartic Survey e por um relatrio conjunto da U.S National Aeronautics and Space (NASA) e pelo PNUMA reforavam a tese da existncia de um buraco em cima da camada de oznio causado pelos aerossis liberados pelos CFCs. Esses achados cientficos vieram a reforar a tese dos ativistas ambientais da ASOC sobre as relaes sistmicas entre a presena humana sem planejamento na Antrtida, os efeitos dos CFCs e as mudanas no nvel dos oceanos (decorrentes da alterao climtica da Antrtida). Como sustenta Peter Hass em trabalho dedicado temtica dos CFCs e o a influncia das comunidades epistmicas: Em relao aos decision-makers de poltica externa as incertezas sobre as causas do problema e possveis conseqncias, a comunidade epistmica foi amplamente responsvel em identificar e chamar a ateno para a existncia de ameaas camada de oznio e por pontuar acuradas escolhas polticas para sua proteo (Hass, 1992: 158). Mas que isso, como o prprio Hass destaca, a bem sucedida coordenao de polticas para proteger a camada de oznio foi fortemente influenciada [por uma coalizo formada] pelo ativismo de uma comunidade epistmica ecolgica, um network de conhecimento de especialistas que compartilharam crenas sobre causas e efeitos, testes de validao, valores e perseguiam metas polticas comuns. (Ibid.b p. 157) importante destacar um elemento importante que aparece implcito nas palavras anteriores de Hass. Isto , em certas circunstncias os prprios ativistas incorporam o rol de comunidades epistmicas. Em 1988, o Greenpeace produziu um substantivo relatrio, produto de sua Expedio Antrtica (1987-1988) demonstrando que a quase totalidade das bases presentes na Antrtida no s no cumpriam o Cdigo de Conduta para Bases e

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Expedies seno que, alm disso, inauguraram prticas como a queima de lixo a cu aberto, inclusive de plsticos, o despejo de esgoto sem prvio tratamento das bacias circundantes e a disposio de resduos no gelo na espera do derretimento na primavera. A minuciosa inspeo do Greenpeace constatou, como j o tinha feito a Science National Foundation dos Estados Unidos (NSF), que as bases Palmer e Mc Murdo (da Inglaterra e EUA, respectivamente) (...) no cumpriam o Cdigo de Conduta no que diz respeito disposio de resduos. (Greenpeace, 1988)12 Porm, as evidncias cientficas tambm podem servir, no sentido contrrio, para reforar teses opostas s sustentadas pelas coalizes ambientais. As tentativas de formular um regime internacional que administre as mudanas climticas globais (a exemplo de Kyoto) tm sido geralmente contestadas pelo argumento dos decision-makers dos EUA sobre a falta de evidncias cientficas slidas. O argumento cientfico, que embaa o discurso poltico, se baseia nas incertezas dos achados cientficos quanto aos seguintes pontos: 1) desconhecimento preciso dos ciclos naturais e dos efeitos humanos sobre os ciclos naturais; 2) desconhecem-se os elementos que atuam como feedback e que aceleram ou diminuem as taxas de mudana climtica; e 3) a maior incerteza se existe efetiva mudana climtica global, que implicaria que dado equilbrio fosse atingido antes de um novo equilbrio ser alcanado. (Helman, 1990: 195-7) Esse argumento poltico, que tambm reflete as demandas de grupos domsticos econmicos internos, mostra claramente que os recursos epistmicos podem ser acionados para neutralizar o discurso ambientalista. Como o prprio Peter Hass (1990) tem admitido, as comunidades epistmicas informam tambm as instncias polticas das agncias estatais encarregadas da formulao de polticas pblicas sobre meio ambiente e desenvolvimento. Tambm a neutralizao da ao do movimento verde mostra que nem sempre os atores esto prestes a reconhecer, por analogia, que idias epistmicas bem sucedidas num issue, como poderiam sustentar Goldstein e Keohane (1993), sirvam como road maps para ser duplicadas num outro issue. Da por que o modelo bem sucedido do regime internacional dos CFCs, que se baseou na forte influncia dos resultados obtidos pelas comunidades acadmicas, pouco tem servido de exemplo para guiar uma soluo homloga para o caso do aquecimento global. A procura de evidncias cientficas que reforcem a argumentao de um ou outro lado passa a ser assim uma espcie de corrida contra o tempo, que pode render ganhos quando usadas em organismos multilaterais de arbitragem de regras solidamente institucionalizadas e, portanto, vinculantes para os atores. Uma polmica recente, envolvendo a Unio Europia e ambientalistas, de um lado, e os Estados Unidos, de outro, ilustra bem o que queremos dizer com isso: os Organismos Geneticamente Modificados (OGMs). possvel na Organizao Mundial de Comrcio (OMC) invocar o Princpio de Precauo, que permite aos pases bloquear a importao de qualquer produto oferecendo riscos sade pblica com base nas Sanitary and Phitossanitarius Measures (SPS) dessa
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instituio. A Unio Europia e organizaes ambientalistas pediram a abertura de um painel na OMC contra os EUA, pas exportador do hormnio bife (que um OGM). O painel acabou julgando a favor dos EUA. O SPS foi usado pelo painel da OMC em favor dos EUA e a argumentao foi exatamente que a UE e ambientalistas no haviam produzido evidncias cientficas suficientes para demonstrar os danos sade pblica por parte dos Organismos Geneticamente Modificados em questo. (Weinstein e Charnovitz, S., 2001) Tambm a mobilizao de recursos discursivos tem um rol importante nas alianas e coalizes promovidas por grupos ambientalistas. A mobilizao desse recurso est vinculada a uma agenda de demandas de claro cunho normativo. A mobilizao do recurso discursivo/ simblico decorre da identidade intersubjetiva universalista que atribui para si o movimento ambientalista. De acordo com Fuks, uma das caractersticas que o movimento ambientalista julga distingui-lo dos demais movimentos sociais sua universalidade. Ao contrrio do movimento negro, feminista ou operrio, o movimento ambientalista declara-se como, virtualmente, um movimento constitudo por todos os cidados do mundo (Fuks, 1996: 189). Essa identidade dos movimentos ambientalistas os define, portanto, como um tpico demandante de bens globais ambientais e de polticas pblicas da mesma natureza, demandas essas que tentam ser institucionalizadas em frmulas tais como patrimnio comum da humanidade. Essas frmulas universalistas so importantes porque conferem legitimidade ao discurso ambientalista. Como tem mostrado o trabalho de Elizabeth Dore, na obra Green Guerrillas: conflitcs and initiatives in Latin America and the Caribbean, editado por Hellen Collinson, houve uma evoluo na percepo de que o discurso ambientalista poderia ser uma boa oportunidade para revestir uma ao com legitimidade social. Em 70 no existiam vozes legtimas reivindicando a preservao das florestas. Em 1990 nenhum grupo que procure legitimidade poderia opor-se a esta palavra (Dore, 1996: 15). Finalmente, na ordem dos recursos de ao devem se ressaltar tambm as campanhas organizadas pelas coalizes ambientalistas. Este tipo de recurso tem sido utilizado com muita eficcia, por exemplo, nos constantes envolvimentos pblicos com empresas multinacionais. Alguns casos mais recentes ilustram de maneira muito clara a forma como as campanhas dos ativistas ecolgicos conseguiram mudar as polticas de produo e de mercado de algumas multinacionais. Em 1990, a multinacional Uniroyal Chemical Company deixou de produzir o agente qumico alar, usado na conservao de mas, depois que grupos de ativistas como o Ralph Neders Public Interest Research Group (PIRG) e o Natural Resources Defense Council (NRDC) organizaram uma campanha pblica macia nos Estados Unidos e no mundo todo (Wapner, 1995: 326-38). Em 1994, a NRDC produziu um estudo segundo o qual o alar produzia riscos de cncer 240 vezes mais altos do que supunha a Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos (EPA). O estudo em questo foi apresentado no programa 60 Minutes da rede de televiso CBS. Ainda mais: os ativistas pressionaram os supermercados a parar de vender mas contendo alar. O efeito foi

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devastador: a demanda de mas caiu significativamente e seus preos chegaram a nveis muito baixos, resultando em perdas por 135 milhes de dlares s no Estado de Washington. Esses efeitos e as presses dos ativistas levaram a Uniroyal Chemical Company a parar de produzir a substncia no mundo todo. O caso da Uniroyal Chemical Company no constitui, entretanto, um caso isolado da mobilizao do recurso da campanha. Em 1991, a multinacional McDonalds Corporation decidiu parar de produzir sua tradicional caixa para hambrguer, visando no usar mais materiais como espuma e plstico. Ambos teriam na sua composio qumica o gs CFC, responsvel pelo buraco na camada de oznio. A deciso da McDonalds foi o resultado da presso de uma coalizo de grupos ambientalistas como Earth Action Network e Kids Against Polution, que organizaram um abaixo-assinado no qual as pessoas assinantes sugeriam McDonalds usar sacolas para servir o hambrguer. Na esteira dessa campanha, os ativistas ecolgicos aproveitaram para protestar contra as polticas ambientalistas da multinacional no mundo, de tal forma que ela se viu forada a estudar formas de reduzir os detritos slidos produzidos por seus 11.000 restaurantes espalhados pelo mundo (Wapner, 1995: 326). claro que os diretores da McDonalds no acreditam que faa muito sentido, ecolgico ou econmico, parar de usar as caixas construdas base de espuma e plstico (ou controlar os dejetos slidos). Mas eles esto respondendo a presses dos ativistas (Wapner, 1995, 327). Atualmente, a ao das campanhas das coalizes tipo bloco favorecida tambm pelo que Roberto Keohane e Joseph Nye, na mais nova verso de Poder e Interdependncia, tm chamado de networks thickness ou espessura de rede. Esta categoria usada pelos autores para denominar uma situao em que tenha havido um incremento da intensidade entre as redes (netwoks), no nvel dos processos e dos atores. Tudo est conectado a tudo. O econmico, a agenda social e o ambiental se interceptam transversalmente enquanto redes. O que caracterizaria ao globalismo contemporneo, que o contexto no qual os autores tentam atualizar e reinterpretar sua obra escrita em finais de 70, um alto grau de espessura, na medida em que diferentes tipos de interdependncia se interceptam com intensidade em vrios pontos. Desta maneira, os efeitos numa arena social podem ter profundos impactos numa arena ambiental e vice-versa. (Keohane & Nye, 2001: 243) O debate em torno da relao entre populao, meio ambiente e direitos reprodutivos exemplifica bem a espessura de rede e como tal espessura pode ser funcional s coalizes ambientalistas. De um lado, localizam-se aquelas organizaes principalmente as ONGs ambientalistas americanas de vis conservador que sustentam um argumento neomalthusiano, segundo o qual existe uma relao direta e quase mecnica entre o crescimento populacional e o aumento da pobreza, escassez de alimentos e crise ambiental global, sem levar em conta (...) os nveis extremamente diferenciados de padres de produo, e de controle e acesso aos recursos entre as diferentes classes sociais (...). A partir de diagnsticos desse tipo, a formao de alianas entre importantes setores do ambientalismo norte-americano e de entidades de planejamento familiar fortaleceu
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imensamente o poder de mobilizao das teses neomalthusianas junto opinio pblica e s agncias provedoras de recursos para o controle populacional. (Mello, 1995: 172) Uma das problemticas contemporneas onde a espessura de rede quase autoevidente a interdependncia entre meio ambiente e desenvolvimento, o que tem sido aproveitado com bastante expertise pelas redes de ativistas ambientais transnacionais. Mas a interdependncia entre meio ambiente e desenvolvimento chama a ateno para o efeito dos fatores estruturais (ou contextuais) sobre as coalizes. Antes observemos alguns desdobramentos sobre a institucionalizao internacional da interdependncia dessas duas arenas.
4. Desenvolvimento e meio ambiente: os fatores estruturais como incentivos s coalizes

De uma perspectiva institucional, a discusso introduzida pelo Relatrio Brundtland da ONU em finais da dcada de 80, chamando a ateno para os estreitos vnculos entre desenvolvimento sustentado e meio ambiente13, foi decisiva. O relatrio quase taxativo ao identificar os desnveis de desenvolvimento como uma das principais causas e, ao mesmo tempo, um dos principais efeitos dos problemas ambientais. A disparidade de desenvolvimento fica evidente na distribuio per capita da renda mundial. Para 1984, as economias de alta renda chegavam a ter um rendimento per capita na faixa mdia de 11.320 dlares, enquanto que havia pases de baixa renda com um rendimento per capita de 190 dlares (Banco Mundial, 1986). Portanto, o relatrio considera intil tentar abordar esses problemas fora de uma perspectiva mais ampla, a qual teria que enfocar, necessariamente, os problemas subjacentes pobreza mundial e desigualdade internacional. Em outras palavras, se em dcadas passadas tivemos de assistir ao aumento acentuado da interdependncia econmica das naes, agora os desequilbrios ambientais globais acrescentam um novo tipo de complexidade, que poderia ser chamado de interdependncia ecolgica. Esse tipo de interdependncia pode ser entendido no sentido definido por Keohane & Nye (2001), isto , como efeitos e custos recprocos que derivam da interao dos atores, mesmo quando estes no sejam equivalentes, o que gera a chamada interdependncia complexa ou assimtrica. O Relatrio Bluntland claro ao destacar este tipo de interdependncia assimtrica quando analisa as relaes desiguais entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento em torno do meio ambiente. Os pases em desenvolvimento tm de atuar num contexto em que se amplia o fosso entre a maioria das naes industrializadas e em desenvolvimento, em matria de recursos; sendo que o mundo industrializado j usou grande parte do capital ecolgico do planeta. Essa desigualdade o maior problema ambiental da terra. Porm, ao contrrio do que se poderia pensar, a relao entre meio ambiente e desenvolvimento se fez evidente pouco tempo atrs:

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Os problemas ambientais com que nos defrontamos no so novos, mas s recentemente sua complexidade comeou a ser entendida. Antes, nossas maiores preocupaes voltavam-se para os efeitos do desenvolvimento sobre o meio ambiente. Hoje, temos de nos preocupar tambm com o modo como a deteriorao ambiental pode impedir ou reverter o desenvolvimento econmico. (...) O mpeto menos acelerado da expanso econmica e a estagnao do comrcio mundial na dcada de 80 desativaram a capacidade de todas as naes para reagirem e ajustaremse. Os pases em desenvolvimento que dependem da exportao de produtos primrios foram especialmente atingidos pela queda desses produtos. Entre 1980 e 1984 esses pases perderam cerca de US$ 55 bilhes nas suas exportaes devido queda dos preos de produtos primrios, e o golpe foi sentido mais profundamente na Amrica Latina e na frica. (Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1988)
Como conseqncia desse perodo de menor crescimento da economia mundial, ligado a obrigaes maiores como o servio da dvida externa e um declnio nos fluxos de financiamento, muitos pases em desenvolvimento passaram a enfrentar graves crises econmicas. De fato, mais da metade destes pases teve seu Produto Interno Bruto (PIB) per capita reduzido no perodo de 1982-1985, sendo que para o conjunto dos pases em desenvolvimento o PIB per capita caiu cerca de 10% nos anos 80. Nesse clima de crtica e autocrtica de organizaes multilaterais como a ONU sobre as responsabilidades com o desenvolvimento dos pases pobres e em desenvolvimento, os atores no-governamentais ambientalistas transnacionais fizeram, de um lado, uma apropriao do discurso do desenvolvimento e, de outro, uma janela de oportunidades para ter um foco concreto e visvel na sua ao coletiva. Quer dizer, a discusso crtico-global sobre o desenvolvimento deu oportunidade a tais atores para avanar do discurso ao, sobretudo como canais privilegiados de gerenciamento de projetos de desenvolvimento assim como canalizao de recursos para implementar projetos sociais e/ou ambientais em comunidades locais dos pases mais pobres ou em desenvolvimento. Essa tarefa se viu facilitada porque tanto os organismos internacionais como o PNUD e o PNUMA, embora tivessem que executar diretamente os projetos em pases pobres e em desenvolvimento, acabam praticamente terceirizando essa funo regulamentar em executings agencies, como mostrado para o caso do PNUD por alguns pesquisadores da problemtica do desenvolvimento. O PNUD limita-se na maior parte dos casos funo de rgo financeiro, conferindo fundos necessrios para cobrir os custos internacionais (custos de operacionalizao) de projetos, cuja execuo vem confiada s agncias de execuo (executing agencies) do Sistema das Naes Unidas e, tambm, a partir de 1984, s ONGs internacionais que tenham carter consultivo junto ECOSOC [Conselho Econmico e Social da ONU]. (Natividade, 2003: 50) Reforando essa tendncia a repassar o gerenciamento de projetos a executing agencies, foi institucionalizado pelas agncias multilaterais de desenvolvimento como PNUDA e PNUMA, pelas agncias internacionais de financiamento ao desenvolvimento como o Banco Mundial e, nos 90, pela Unio Europia, o conceito de cooperao descentralizada, que frisa
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o envolvimento de instncias multilaterais e organizaes no-governamentais na execuo de projetos para os pases pobres e em desenvolvimento. O resultado imediato foi que os pases da OECD e dos organismos multilaterais passaram a estabelecer acordos informais com as ONGs ambientalistas de maiores recursos humanos, tcnicos e financeiros, tais como a WWF, OXFAM, Earth of Friends, entre outros, para que como receptores de recursos fizessem tambm o papel de organismos executores de projetos. Nessa funo de executing agencies em 1975, e no marco da cooperao descentralizada, os pases da Organizao para a Cooperao Econmica e o Desenvolvimento repassaram 100 milhes de dlares para as ONGs do Terceiro Mundo; em 1985, a quantia subiu para 1.1 bilho. Esse aumento das quantias repassadas s ONGs revela que se deposita mais confiana na experincia e eficcia desses atores do que nas burocracias oficiais, no que tange canalizao e alocao dos recursos para projetos locais de desenvolvimento (Cernea, 1989: 117-18). Os pases favorecidos com o financiamento de projetos pouco podem fazer para chamar a responsabilidade pela administrao direta desses projetos porque so submetidos s chamadas clusulas de condicionalidade de ajuda, que incluem um pacote de clusulas que limitam a execuo do projeto a uma ONG de escolha do organismo ou pas financiador (Natividade, 2003). O estabelecimento desse tipo de parcerias-coalizes no institucionalizadas entre ativistas ambientais, OECD e organismos multilaterais de ajuda ao desenvolvimento que resulta em clusulas de condicionalidade para execuo de projeto ressalta o fato de que o fortalecimento dos atores no-governamentais mais poderosos, como algumas organizaes ambientais, no incompatvel com a distribuio do poder internacional entre os atores estatais. Pelo contrrio, este tem sido funcional s metas dos ambientalistas apesar de seu discurso universalista. Nessa mesma perspectiva da cooperao descentralizada e condicionada j para 1989, as ONGs dos pases do G-7 direcionaram 6.4 bilhes de dlares aos pases em desenvolvimento, o que representou 12% de toda a ajuda pblica e privada dos pases desenvolvidos (ibid). Mas tambm as ONGs ambientalistas transnacionais parecem ter um senso de oportunidade afinado para aproveitar algumas brechas deixadas pelos pases da OECD. Se verdade que a atuao das ONGs ambientalistas se viu favorecida pela parceria-coalizo centrada em ajudas condicionadas ao desenvolvimento, tambm no menos certo que as retiradas dos Estados da OECD em matria de ajuda ao desenvolvimento so aproveitadas por organizaes ambientalistas fortes para tomar suas prprias iniciativas. Veja-se o seguinte exemplo: nos ltimos 20 anos tem havido uma diminuio dos fundos pblicos de financiamento internacional de ajuda ao desenvolvimento e ao aumento dos fundos privados. Os pases industrializados do Norte no tm cumprido com regularidade as metas de destinar 0,7% ao ano de seus PIB para ajuda ao desenvolvimento. A ajuda dos pases industrializados ao desenvolvimento sofreu uma contrao em percentual sobre o PIB de 0,33% em 1986-87 para 0,22% em 1997, os capitais privados passaram no mesmo perodo de 0,19% a 0,59%. (ibid)

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Essa diminuio dos fundos pblicos ao desenvolvimento e o aumento da participao privada talvez expliquem o porqu de algumas poderosas ONGs ambientalistas serem capazes de financiar seus prprios fundos e projetos que vinculem meio ambiente e desenvolvimento. Exemplo claro disso constitui a WWF que, nas ltimas dcadas, tem financiado projetos de conservao, reflorestamento ambiental e assistncia tcnica sanitria em vrios pases, entre os quais se destacam a Zmbia, Camares e Santa Lucia (Wapner, 1995: 331-332). Atualmente a prpria WWF financia um ambicioso projeto de desenvolvimento hdrico em todo o Brasil, apoiado na campanha gua para todos.14 Mas a implementao de projetos de desenvolvimento por parte de ONGs ambientalistas tambm pode ser facilitada pela declarada incapacidade das lideranas dos pases pobres para superar os condicionamentos estruturais de suas economias nacionais. Como a economia mundial tem se expandido desde a poca colonial at o presente, as elites domsticas econmicas e polticas tm ingressado em alianas com foras internacionais para mudar os padres tradicionais de propriedade da terra, (introduzir) pacotes tecnolgicos e assentamentos de comunidades locais.(Silva, 1998: 239) As alianas dos ativistas ambientais sobre temticas de meio ambiente e desenvolvimento podem ser estimuladas tambm pelas comunidades locais que se sentem ameaadas por prticas predatrias de grupos econmicos, como costuma acontecer com comunidades que vivem em regies de florestas densas e que sentem ameaadas suas fontes de sobrevivncia. Em conseqncia, essas alianas abrem espao poltico para polticas que oferecem meios de subsistncia alternativas para moradores das florestas e populao rural prxima das florestas. (Barraclough & Ghimire, 1996) No entanto, numa arena to delicada como a interdependncia entre a arena ambiental e a de desenvolvimento, as coalizes devem ser observadas pelo prisma mais ad hoc. A mesma problemtica da interdependncia entre meio ambiente e desenvolvimento pode, em condies diferentes, opor e criar tenses entre parceiros que juntam esforos em outro issue da mesma natureza. O exemplo da campanha contra Bancos Multilaterais de Desenvolvimento (campanha MBD) resume bem esse carter ad hoc das coalizes e alianas abrangentes. E, ao mesmo tempo, resume bem o que tem sido o objeto deste trabalho, a formao e ao de alianas e coalizes no ambientalismo. A campanha iniciou-se em 1981, tendo como tema o projeto de desenvolvimento da Amaznia Oriental Brasileira (Rondnia e o Noroeste de Mato Grosso), conhecido como Polonoroeste. Para esse objetivo o Banco Mundial e o governo brasileiro assinaram em incios dos anos 80 um acordo que inclua a pavimentao da rodovia BR-364, ligando Cuiab a Porto Velho. Complementarmente, outros projetos tambm estavam includos como assentamentos de pequenos camponeses, proteo de reas indgenas e ambientais. Desde o incio do projeto em 1981, os danos ambientais, os prejuzos s comunidades indgenas e o aumento demogrfico (causado por migrantes internos em busca de trabalho) sem infraestrutura adequada para atend-los chamaram a ateno de grupos de ativistas ambientais e
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do Brasil. Este foi motivo para que se formasse uma aliana do tipo bloco entre trs grupos ambientalistas dos EUA: Natural Resources Defense Council (NRDC), National Wildlife Federation (NWF) e Environmental Policy Institute que depois ampliaram a coalizo com grupos de ativistas brasileiros. Com isso dava-se incio campanha contra os Bancos Multilaterais de Desenvolvimento ou campanha BMD, que se estenderia por todos os anos 80. A campanha dos ativistas ambientais no pedia que os BMDs deixassem de financiar o desenvolvimento, mas que esse financiamento fosse feito de acordo com os princpios do desenvolvimento sustentado. A Campanha BMD em relao ao projeto Polonoroeste mostrou grande flexibilidade nas alianas, permitindo ampliar a base da coalizo inicial e a transformao da natureza da aliana que deixou de ser bloco, como ensina a teoria das coalizes, para se transformar numa aliana abrangente na qual se compartiam interesses e identidades ao mesmo tempo. Inicialmente se forjou uma aliana informal com funcionrios do prprio Banco Mundial (...) sensveis s questes ambientais. (Rodrigues, 1993: 220) Depois esta aliana se ampliou ainda mais quando as presses polticas foram dirigidas ao Congresso dos Estados Unidos. Os motivos das presses a essa instituio eram dois: o Congresso tem instrumentos e maneiras de pressionar a Secretaria do Tesouro dos EUA. Afinal de contas, o diretor do organismo sempre um estadunidense (ao contrrio do FMI que sempre dirigido por um europeu). Segundo, a interdependncia das relaes entre os financiamentos do Banco Mundial ao desenvolvimento e a questo da legitimidade de tal poltica do Banco Mundial, se se levasse em conta a opinio dos representantes dos principais responsveis em ltima instncia pelos fundos para o financiamento, o contribuinte dos EUA. Se uma parcela da renda oriunda de impostos americanos est sendo utilizada para financiar instituies cujas aes contrariam os interesses dos contribuintes, estes esto legitimados a manifestar sua posio forma como esses recursos esto sendo aplicados (ibid., p. 221). Mas tambm o caso da Campanha BMDs mostrou uma outra caracterstica que pouco frisada pela teoria das coalizes e alianas: os riscos de defeco nas coalizes temticas amplas podem ser mais eficazes quando descartam consideraes ideolgicas entre seus parceiros e refletem posies mais pragmticas. Essa pode ser uma quarta condio importante para a eficcia da ao da coalizo, que se acrescenta quelas trs j tratadas no item sobre a natureza das alianas.15 O caso da Campanha BMD bem pertinente para ilustrar o que estamos sugerindo. Agindo de maneira estritamente pragmtica a coalizo ambientalista estabeleceu uma aliana com setores mais conservadores no interior do Congresso dos EUA, com especial destaque para a aliana com o senador republicano, o ultraconservador Robert Karsen, que, numa posio nacionalista fazia frrea oposio aos desembolsos de financiamento ao desenvolvimento por parte dos EUA. O objetivo dessa aliana de risco, que certamente no tinha nenhuma relao ideolgica, era valer-se do discurso de Karsen para pressionar o Banco Mundial a redirecionar os fundos para projetos de desenvolvimento auto-sustentados.

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O clculo das organizaes ambientalistas era o de que o Banco Mundial no arriscaria colocar um bom motivo em mos de Karsen para atingir sua demanda de cortar a ajuda dos EUA Associao Internacional de Desenvolvimento (AID) e aos Bancos Multilaterais de Desenvolvimento. Com a suspenso dos desembolsos para o Plonoroeste em maro de 1985, o clculo pareceu correto e tambm a ao pragmtica dos grupos. Em resumo, um aspecto importante das estratgias de alianas promovidas por algumas ONGs ambientalistas transnacionais so as parcerias formais e informais que estabelecem na interao com os planos governamentais e intergovernamentais. Essas parcerias expressam uma grande flexibilidade, o que revela muitas vezes uma face pragmtica e instrumental, e inconstncia de princpios, no significando, no entanto, que entre as ONGs no existam posies doutrinrias em confronto, como mostra Viola (1987). O sucesso da coalizo sobre os BMD levou tambm a uma ampliao da agenda de questes para a Amaznia brasileira. Como resultado das prprias mudanas acontecidas no sistema poltico brasileiro com a passagem do governo ditatorial para o democrtico permitiu-se ampliar o nmero de atores envolvidos e o adensamento da agenda setting inicialmente formulada. Como assinala Schmink e Woods (1992), o retorno do Brasil democracia permitiu a formao de uma grande coalizo formada por partidos polticos locais, ONGs locais e internacionais e pelo Congresso dos EUA. De outro lado, esta coalizo favoreceu solues de desenvolvimento comunitrio para grupos sociais subordinados (ndios, pequenos agricultores) tais como o estabelecimento de reservas extrativas e a demarcao de terras indgenas. Finalmente, o caso da Campanha dos BMDs mostra bem um aspecto que tem sido explorado pela teoria que trata de assuntos intermsticos (Milner, 1997; Putnam, 1993; Russet, 1982): os efeitos da poltica interna sobre realinhamentos em poltica internacional e viceversa. O argumento poltico defendendo a legitimidade dos cidados americanos se envolverem internacionalmente em questes ambientais foi crucial para a campanha BMD. Ele tornou possvel que ONGs estrangeiras pudessem se manifestar sobre problemas ambientais em pases em desenvolvimento, sem serem acusadas de ingerncia na soberania nacional. (Rodrigues, 1993: 221-2) Esse tipo de articulao poltica no nvel da sociedade tendo como operadores as coalizes de ativistas tende a relaxar a crena realista na unidade e racionalidade da poltica externa de um pas, pela qual este age como um bloco monoltico dado que a internacionalizao da economia e de diversos fenmenos sociais fomenta a superao da fronteira interna/externa e, conseqentemente, a internacionalizao da agenda domstica. [sublinhado nosso] (Soares de Lima, 2000: 287). Isso significa que na sua ao a poltica externa de um Estado no representa somente interesses coletivos de um pas no plano mundial, mas tambm passou a negociar internacionalmente interesses setoriais. (Oliveira, 2004: 1). Dessa forma, as presses domsticas geram demandas no s por ganhos distributivos domsticos, como supe a teoria intermstica, mas tambm por formas de
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accountability na atuao internacional de um pas e das organizaes multilaterais das quais participa. Grupos societais afetados internamente de maneira negativa pelo gerenciamento de seus recursos podem passar a traduzir suas demandas em formas substantivamente polticas (por exemplo, questionando a legitimidade de determinada poltica). Instncias como o legislativo, segundo mostra a campanha do BMD, so importante para traduzir esse tipo de demanda, e as coalizes de ativistas verdes podem ser um importante meio a partir da qual possvel colocar a demanda na agenda dos rgos nacionais, originandose um circuito que tem um impacto sobre instncias do sistema internacional com feedback sobre o domstico.
Concluses
Retomando o conceito de influncia podemos concordar que ator transnacional tem influncia mesmo quando carece de meios de coero, ao se valer de meios consensuais para conseguir o objetivo de encontrar obedincia nas vontades alheias: justamente esse aspecto do ator transnacional dos menos estudados na sua insero nos processos transnacionais. Quais so as condies contextuais que permitem no a atores isolados, mas a atores agindo em coalizes atingir eficincia na sua ao intermstica? Partimos do fato de que as condies que permitem o sucesso ou insucesso das coalizes dos verdes no so internas ao ator. Por isso, no nos detivemos no estudo das caractersticas endgenas dos grupos de ativistas e de suas coalizes ao longo deste trabalho. Assim podemos concluir que a sua eficcia no exerccio da influncia depende da conjuno de estratgias de mobilizao de recursos polticos e extracoalizes (como a opinio pblica), discursivos, epistmicos e de campanhas, assim como da habilidade em conciliar interesses e identidades nos tipos de coalizo prescritos pela teoria (temtica ou abrangentes). Depende tambm da maneira como suas estratgias os levem a conciliar senso da realidade com senso da oportunidade, atenuando o voluntarismo normativo que decorre de sua identidade universalista. E depende tambm do sucesso ou insucesso de suas estratgias da habilidade em transformar e mostrar para os cidados de um pas o carter sistmico de suas demandas e a forma como elas afetam seus direitos. No entanto, a influncia e a eficcia dessas coalizes no podem ser explicadas por referncia exclusiva a estratgias racionalistas, seno que tambm necessrio utilizar como varivel explicativa o aspecto contextual, ou aspecto estrutural da arena na qual se insere a ao das coalizes. Ans Kolk (1996), numa posio um tanto extrema, referindo-se coalizo vitoriosa na Amaznia brasileira em torno da agenda de financiamento predatrio, reservas e assentamentos indgenas, em finais dos anos 80, tem argumentado que em ltima instncia foram fatores externos que inclinaram a balana em favor da coalizo de desenvolvimento comunitrio16. Em suma, em matria ambiental, como tem argumentado Eduardo Silva, o sucesso do resultado poltico depende, de um lado, da dinmica da coalizo formada entre

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atores sociais, estatais, internacionais e organizaes no-governamentais e, de outro, das estruturas especficas histricas internas e internacionais nas quais eles esto inseridos. Essas alianas e condies estruturais definem a soma de poder que coalizes concorrentes conseguem para sustentar apoio para polticas alternativas durante o estgio de formulao do processo decisrio (Silva, 1998: 232-4). Assim, parte do sucesso das estratgias se explica pela natureza descentralizada da arena ambiental global. Com isso queremos dizer que a questo ambiental escapa do monoplio de solues polticas e tcnicas exclusivas dos centros estatais ou intergovernamentais multilaterais. Em outras palavras, tais arenas so descentralizadas nas suas solues, o que permite que sejam permeveis nos processos de deciso, em maior ou menor medida, a coalizes transnacionais de ativistas ambientalistas. A comparao entre dois processos, um de natureza dura (a questo nuclear) e outro de natureza soft nos permite compreender melhor a importncia do contexto da ao das coalizes ambientalistas. A globalidade das questes termonucleares supe que o arranjo dos atores estatais hegemnicos condio suficiente nos processos de deciso. A globalidade da questo ambiental implica, por sua vez, que os arranjos dos centros estatais hegemnicos possam ser insuficientes ou incuos sem a colaborao de potncias intermedirias e de alguns atores no-estatais, quer sejam comunidades epistmicas, empresas multinacionais, organismos internacionais como o PNUMA, e organizaes de ativistas verdes, como mostraram os acontecimentos da criao de regimes internacionais em torno dos casos dos CFCs e da Antrtida. Esses outros atores internacionais no podem ser concebidos s como concorrentes do Estado mas tambm como geradores de recursos que podem fazer uma contribuio para uma administrao mais eficiente da anarquia internacional em arenas de exerccio de poder brando como as de natureza ambiental. A reivindicao dos fatores estruturais e seu impacto sobre coalizes no deve levar a acreditar, como o faz a posio neo-realista de Kolk, que na arena ambiental o ambiente externo em qualquer momento estgio crucial para orientar os resultados prticos do processo de deciso. Como argutamente tem sugerido Silva (1997), num primeiro estgio, os fatores estatocntricos e as idias so mais importantes no processo de formulao de polticas, enquanto o autor chama de dimenses sciocntricas pesam mais no resultado final. O que certo, acrescenta Silva, que os fatores internacionais inclinam a balana de poder entre foras domsticas concorrentes. Finalizemos este trabalho com uma reflexo epistemolgica. No propsito dizer que o Estado nacional a unidade poltica errada para administrar os processos ambientais globais, mas de mostrar significativas evidncias de que a natureza descentralizada das arenas ambientais relativizam o monoplio da administrao poltica e tcnica estatal. Isso nos leva a um ponto importante na discusso terica da ao coletiva dos atores no-estatais transacionais pblicos. verdade que ainda no se pode conferir-lhes um estatuto terico a uma teoria de ator no-estatal em contraste com a ainda slida teoria do Estado. Porm
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necessrio distinguir dois nveis de cognio cientfica quando se compara o ator estatal e o no-estatal: maturidade do ator e ao do ator. A ausncia da primeira condio no impede o exerccio da segunda. Se algo nos sinaliza o estudo de coalizes e alianas ambientalistas que, se aceitamos que a ainda poderosa concepo realista arquitetou uma bem sucedida teoria da ao do Estado, tambm vivel pensar uma teoria da ao do ator no-estatal. O que seria insensato pensar que no nvel ontolgico os atores transnacionais sejam projetos amadurecidos para ser considerados j como alternativas histricas de organizao poltica e social ao Estado. O reconhecimento da imaturidade ontolgica do ator estatal, no entanto, no incompatvel com a constatao da existncia da ao do ator, em nveis nacionais e internacionais. Os recursos polticos e materiais com que contam os atores no-estatais transnacionais so menos slidos que aqueles que o Estado gera e possui, mas em compensao a ao no-estatal pode ser mais dinmica que a do prprio Estado, embora lhe faltem os instrumentos da fora (exrcitos) e da diplomacia. Mas a influncia dos atores no-estatais, no sentido em que a definimos, e de suas coalizes, pode ser objeto de constatao em proporo natureza da arena especfica. Com isso retomamos a nossa hiptese terica de que a definio do que podemos chamar de atores relevantes ou essenciais do sistema internacional passou a ser uma funo da arena especfica em que atuam. Porm, necessrio reconhecer que ainda no emergiu um programa de pesquisas empricas que nos mostrem a extenso qualitativa da influncia dos atores no-estatais.
Notas
1
Os problemas intermsticos, isto , os problemas da agenda domstica, so internacionalizados, e os internacionais so nacionalizados. Ver: http://www.tierramerica.net/riomas10/noticias0309_2.shtml). O rendimento institucional aqui entendido como capacidade de gerir a vida coletiva e manter instituies eficazes. (Putnam, 2002) Quanto aos resultados de Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentado, a coalizao de ONGs ambientalistas formada por Greenpeace, Oxfam, WWF, entre outros, expressava que a linguagem do chamado Plano de Ao era pr-elaborado e pr-Rio. Na mesma direo, o diretor do PNUD expressava que El hecho es que la frmula de Ro no funcion, y por eso estamos hoy donde estamos, funcion, y por eso estamos hoy donde estamos (http://www.tierramerica.net/riomas10/noticias0309_2.shtml)
2 3
Para um estudo de estratgias integrativas, ver o estudo de Jay ROTHMAN. From confrontation to Cooperation. London: Sage Publications, 1992. Alis, interessante registrar que o Greenpeace o nico ator no-estatal que tem uma base de operaes cientficas na Antrtida e o nico que participa com status de parte no-consultiva (isto , com direito a voz, mas sem voto) das reunies do Tratado Antrtico.
Este tratado foi assinado em 1959 e reunia, inicialmente, todos os pases que tm instalado uma base cientfica ou que fazem reivindicaes de soberania: Chile, Argentina, Inglaterra, Estados Unidos,

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Japo, Noruega, Austrlia, Nova Zelndia, Peru, Equador, frica do Sul, China, Unio Sovitica, Frana e Espanha. O Brasil se integrou ao Tratado antrtico em 1983.
8
Deve-se lembrar que a oposio a uma conveno global sobre aquecimento global no s veio dos Estados Unidos, mas tambm dos pases produtores de petrleo do Oriente Mdio e das multinacionais do ramo.
Uso aqui o termo no sentido atribudo por Putnam: o capital social diz respeito a caractersticas da organizao social como confiana, normas e sistemas, que contribuem para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas (Putnam, 2002: 177).
10 11
Jornal do Brasil, Clinton quer ver os Estados Unidos na vanguarda ambiental, 2/11/1992. Para Adler e Hass as comunidades epistmicas so menos um novo ator internacional ou unidade de anlise; mais que isso, so veculos para o desenvolvimento de premissas tericas acuradas sobre interpretaes coletivas e escolhas. (Adler & Hass, 1992: 362)
12
Ibid., p. 64. Por outro lado, esta atitude negligente dos Estados Unidos no deixa de ser um paradoxo para um pas que apresenta os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) mais desenvolvidos do mundo. O Relatrio Nosso Futuro Comum foi feito pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU, de 1983 a 1987. A Comisso foi presidida por Charlem Brundtland, Primeira Ministra da Noruega. Da ser conhecido como Relatrio Brundtland.
13
14 15
Ver : http://www.wwf.org.br/projetos/agua_programa.htm Essas trs condies iniciais seriam: diviso de tarefas que tende a aumentar o grau de identidade, criao de interesses e identidades acima dos particularismos dos grupos, e uma agenda de demandas moderadas.
16
Esses fatores externos incluiriam, entre outros, as negociaes e o ativismo que antecederam a Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o compromisso do G-7 e do Banco Mundial de assumir responsabilidade mundial pelo meio ambiente.
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1. A teoria de regimes internacionais

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2. A formao do regime internacional de biossegurana

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2.2. A negociao do Protocolo de Cartagena

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2.3. Interpretando a formao do Regime Internacional de Biossegurana

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3. Cientificismo versus precauo: A normalidade do progresso

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3.1. Poder versus conhecimento

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3.2. A questo agente-estrutura

3.3. Positivismo versus interpretao

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