RMIE, 2011, VOL. 16, NM. 50, PP.

679-686 (ISSN: 14056666)

Editorial

RELEVANCIA Y COMPLEJIDADES DEL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS EN EDUCACIN

os aspectos llevan a que el anlisis de las polticas pblicas, tema central de este nmero, constituya un eje fundamental en la discusin dentro del campo de la investigacin educativa. Primero, porque toda poltica pblica, definida como curso de acciones implcitas y explcitas surgido primordialmente desde el gobierno, pero recreado de manera constante por los diversos actores sociales y polticos con el propsito de cumplir las finalidades que el Estado se va fijando como lo planteaba Flores-Crespo (2008:16), busca transformar en cierta direccin considerada deseable, las caractersticas de los actores, sus acciones o resultados en el mbito que intenta resolver, en el pas en general o dentro de la poblacin a la que se dirige o plantea como objetivo. Segundo, porque en los resultados de lo educativo se entretejen una multiplicidad de factores, no slo vinculados con cuestiones econmicas o de posicin dentro de la estructura social y laboral de un pas, sino que intervienen tambin factores familiares y culturales (Bourdieu, 1987). Como sealaba Jencks (1980), la escuela no crea las desigualdades sociales y por tanto no estara (nicamente) en sus manos resolverlas, aunque s convendra aadir, por eso el nicamente entre parntesis, que la escuela puede contribuir en alguna medida a matizarlas o acentuarlas, al menos en trminos de la reproduccin entre generaciones. Cuestin particularmente importante en pases donde la desigualdad social es tan pronunciada y de races tan profundas como en el nuestro. Por ello, difcilmente puede atribuirse slo a la organizacin escolar o a los maestros el desempeo de los estudiantes. Pedro Flores-Crespo (2011), coordinador de la seccin temtica del presente nmero, hace un interesante y pertinente recorrido sobre el desarrollo del anlisis de las polticas pblicas en nuestro pas, mostrando aciertos y
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dificultades, concluyendo que se observa una gran diversidad en la consolidacin o avance del desarrollo de este campo de la investigacin educativa dependiendo: a) del nivel de educacin sobre el que los investigadores han analizado esta problemtica; b) de la etapa de la formulacin de la poltica que se somete a anlisis, siendo ms frecuentes los que tienen fundamentacin emprica en el mbito de la evaluacin por las valoraciones externas que ha propiciado la exigencia de rendicin de cuentas que en los que buscan explicar la inclusin de un tema en la agenda1 o se concentran en la fase de diseo de los programas, mecanismos o en el anlisis de los procesos y actores que intervienen en la implementacin; y c) del tipo de delimitacin conceptual que el investigador hace del campo. En muchas ocasiones se plantea ms bien un anlisis poltico del campo educativo (desafortunadamente limitando, principalmente, a la relacin entre el gobierno y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin snte en el mbito de la educacin bsica) en el sentido de la poltica con mayscula, 2 que el estudio propiamente de las polticas pblicas, recorriendo el proceso o analizando alguna de las fases del mismo, que podramos considerar que abarca desde la emergencia del problema, diagnstico, diseo de las polticas, los programas y mecanismos para llevarlas a cabo, hasta la implementacin o evaluacin de las mismas. Este segundo enfoque implicara someter a observacin y anlisis las distintas etapas, actores involucrados y contenidos de las medidas impulsadas por el gobierno, cuya ausencia explica por qu Flores-Crespo (2011) afirma que lo que ha prevalecido, sobre este tema, ha sido el ensayo crtico, en vez de estudios con fundamentacin emprica. A pesar de las tendencias hacia la descentralizacin y la apertura de un mayor espacio en la sociedad, la produccin y los servicios a las fuerzas del mercado y la participacin de nuevos actores, en la mayora de los pases el gobierno ha tenido, y sigue teniendo, un papel relevante en el financiamiento y el diseo de las polticas que orienten la asignacin de los recursos indispensables para garantizar la educacin bsica para toda la poblacin, pero tambin en el otro extremo del sistema educativo y de desarrollo del conocimiento: la formacin de cuadros de alto nivel, donde la educacin superior, la produccin y aplicacin de conocimiento contribuyen a la solucin de problemas nacionales. El peso de los gobiernos en el desarrollo del pas est relacionado con el grado de centralismo que prevalece en las instituciones y, como sealaban Ben David y Zloczower (1966), el estilo y tradiciones de una sociedad se
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reflejan en la evolucin y organizacin del sistema educativo y la universidad. A diferencia del grado de descentralizacin y competencia que caracteriza la emergencia y evolucin del Sistema de Educacin Norteamericano, principal referente o modelo a emular no slo en Mxico y Amrica Latina, sino en muchos de los pases desarrollados durante la segunda mitad del siglo xx, el gobierno tuvo y, no obstante la creciente participacin del sector privado en la oferta educativa, sigue teniendo un peso importante en la toma de decisiones en cuestiones educativas en todos los niveles del sistema. Pero el estudio de las polticas pblicas no puede reducirse a analizar las acciones gubernamentales, describir o criticar las propuestas de transformacin contenidas en los programas o alabar las buenas intenciones que subyacen a los mismos. Pues aun en los sistemas sociales o educativos ms centralizados y autoritarios, la poltica pblica constituye slo el marco de referencia y los lmites de accin compartidos por los sujetos que se relacionan entre s para cumplir los objetivos de las organizaciones educativas. A partir de la crisis, con la redefinicin del papel del gobierno en la sociedad y la reduccin como principal agente financiero del desarrollo econmico, la expansin de la cobertura y desarrollo del sistema educativo en el pas, las exigencias de rendicin de cuentas sobre la asignacin de recursos pblicos ejerce una gran presin sobre las autoridades escolares y gubernamentales, que tendrn que incrementar su participacin como promotores y gestores de los recursos indispensables para el desarrollo institucional y el cumplimiento de los objetivos planteados. Ante las dificultades para atender la creciente demanda educativa de nivel superior en amplios sectores de la sociedad, otros actores han contribuido a resolver la demanda no atendida. Los padres de familia, los jvenes que no logran acceder a las instituciones pblicas o privadas ms prestigiosas, pero que tampoco tienen una oportunidad clara y con una promesa de ingresos que les permita una vida digna, no cejarn hasta lograr espacios alternativos para continuar sus trayectorias escolares. As, condiciones, expectativas y ausencia de alternativas, han promovido la expansin y diversificacin del sistema educativo, especialmente en los niveles medio superior, superior y el posgrado. La complejidad de factores que se asocian a la experiencia y el desempeo escolar, podra explicarnos por qu, como dice Crdenas (2011) en el trabajo sobre las escuelas de doble turno presentado en este nmero, sin que sea sta su pretensin, las intervenciones pblicas pueden producir
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desigualdades en las oportunidades y resultados educativos. Esta cuestin resulta familiar en la tradicin sociolgica, pues desde Weber, se ha planteado la existencia de efectos no esperados e, incluso, indeseados como resultado de la accin social. Como ejemplos en nuestro campo pueden mencionarse la devaluacin de los certificados educativos, la segmentacin del sistema escolar derivada de la diferenciacin institucional y la federalizacin (descentralizacin territorial de la oferta educativa), la reproduccin de la desigualdad social que se desprende del tipo de organizacin escolar que atiende las necesidades educativas en las zonas ms aisladas del pas (las llamadas escuelas unitarias), o los efectos de las aspiraciones, recursos econmicos o culturales de sus familias en la permanencia y desempeo de los estudiantes. De ah que el anlisis de las polticas pblicas implique el diseo de estrategias terico-metodolgicas que permitan valorar, de manera conjunta, la influencia de los distintos factores involucrados en los resultados educacionales, distinguiendo aquellos sobre los que la escuela tiene injerencia directa, de los que habra que resolver en otros terrenos, pero sin descartar sus implicaciones en el mbito educativo. Por otro lado, es fundamental reconocer las tendencias u orientaciones que ya existan previamente y medir los efectos de otras medidas o programas que coexisten con la poltica especfica que se busca analizar. Dichas tendencias y orientaciones coexistentes, sus traslapes o contradicciones, pueden operar como refuerzo o como obstculo para lograr los resultados esperados por una poltica dirigida a la transformacin de un aspecto concreto. Como bien seala De Vries (2000) es fundamental la cautela metodolgica cuando se busca analizar los posibles efectos de los programas de poltica pblica, pues por un lado no podra decirse que las polticas educativas hayan provocado un solo impacto (en singular), no slo porque cada poltica individual estara dirigida a producir varios efectos, directos e indirectos, sino porque en la medida en que las distintas polticas se mezclan o coexisten entre s y con otros factores, es difcil afirmar que los cambios experimentados sean exclusivamente resultado de ellas y menos an de alguna en particular. De ah que el anlisis de la capacidad de influencia de los actores en la definicin de la agenda y el diseo de las polticas, as como de los efectos y posibles consecuencias de las mismas, implique no slo la revisin de los objetivos que se plantean lograr los programas y mecanismos a travs
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de los cuales se ponen en prctica, la descripcin del grado de acuerdo que los distintos actores involucrados en el diseo de las mismas pudieran tener con los objetivos trazados, o de si los medios y mecanismos elegidos resultan lgicamente consistentes entre s y con los fines que persigue el programa en estudio sino que se requiere, adems, una descripcin y anlisis cuidadoso en los procesos de operacin de las posturas que tienen frente a ellas no slo de los actores involucrados en su implementacin, sino tambin quienes forman parte de la poblacin objetivo, es decir, aquellos actores cuyas caractersticas o comportamientos se intentaran transformar con dichas polticas. Pero en la aventura de entender cmo dichas polticas pueden o no lograr los resultados planteados, o si generan paralelamente otros efectos no esperados o incluso indeseables, enfrentamos dificultades tambin por otras razones. Tericamente el punto de partida del diseo de las polticas debiera ser un diagnstico de la situacin que se pretende transformar y, por ende, en el mismo subyacen y por tanto debieran recuperarse tanto la postura analtica desde la cual quienes intervienen en el diseo de los lineamientos y programas se plantearon el problema, como un conjunto de supuestos e informacin, cuya pertinencia, validez y confiabilidad debe someterse a anlisis. Justamente en este punto enfrentamos uno de los problemas ms complicados, pues carecemos de series histricas sobre la informacin que requeriramos conocer y sistematizar para establecer el anlisis comparativo del antes y el despus del establecimiento de un conjunto de medidas. Esto vuelve complicado valorar los alcances o cambios provocados por polticas pblicas dirigidas a dimensiones especficas de la realidad social. No somos pocos los que hemos discutido en distintas reuniones acadmicas o con miembros de las oficinas gubernamentales, incluso consta en trabajos publicados, que se requiere mejorar la informacin disponible en distintas fuentes oficiales sobre las cuestiones educativas. El anlisis y la evaluacin del impacto de las polticas pblicas, especialmente en nuestro pas donde hay serios problemas de informacin en muchos terrenos, requiere producir nueva informacin en paralelo, a travs de definir estrategias de observacin y medicin de las cuestiones que, desde la perspectiva terica del investigador, resultan ms relevantes. Diversos recursos para reconstruir retrospectivamente la situacin previa a las medidas que se analizan han sido experimentados, como alternativa a la falta de informacin comparable a
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travs del tiempo y deficiencias en el diagnstico que acompaa la justificacin de las medidas planteadas. Sin embargo, la estrategia retrospectiva tambin tiene problemas y limitaciones. As, la ausencia o deficiencias en la informacin de muchos de los aspectos que se supone analticamente que estn asociados con los resultados de los programas en curso, debido a la falta de continuidad, confiabilidad o sistematizacin de la informacin disponible, implica serias dificultades para observar y medir los cambios derivados de modificaciones en la orientacin o incentivos e incluso para deslindar su influencia sobre algunas de las transformaciones que pueden apreciarse. 3 Esto vuelve realmente complicado aislar el grado en que dichas transformaciones pueden atribuirse a la implementacin de las polticas u otros factores, lo que dificulta an ms la posibilidad de observar sus impactos y consecuencias. La relevancia de presentar un conjunto de anlisis especficos sobre programas y polticas educativas en curso, tiene la intencin de promover la discusin entre los investigadores del campo sobre las perspectivas y avances en el anlisis de las polticas pblicas hacia la educacin, que nos vayan acercando a una valoracin ms adecuada de los alcances, lmites y obstculos de la intervencin gubernamental en la transformacin del sistema educativo. Resulta importante construir estrategias compartidas y pertinentes para estudiar el tema. Compartir estrategias de observacin permitira producir informacin comparativa que abone a subsanar, en el mediano plazo, algunos de los problemas de sistematizacin y confiabilidad de la informacin de que actualmente disponemos. Con ello podramos contribuir tanto a la definicin de nuevas polticas o la reorientacin de las existentes, como a una mejor implementacin, seguimiento y evaluacin de las posibles consecuencias de las mismas. Asunto que resulta fundamental para anticipar y corregir el rumbo a tiempo, con la intencin de que el sistema educativo nacional y sus principales actores, instituciones, profesores y estudiantes se fortalezcan y estn en condiciones de cumplir eficazmente con su papel en la sociedad. Tiene mucha razn Cabrero (2000) cuando afirma que no slo el modelo econmico, sino la cultura poltica y las pautas de interaccin de los actores y las posturas de stos sobre el respeto o no de los marcos normativos vigentes, constituyen un aspecto fundamental para entender la dinmica desde el diagnstico, hasta la implementacin y evaluacin de las polticas

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pblicas. La ausencia de diagnsticos slidos e informacin confiable sobre la situacin a transformar, que no slo consideren si la relacin entre los medios y los fines resulta consistente o se centre en el anlisis de costos beneficios en abstracto, sino que comprenda e incluya dimensiones como los intereses, las tradiciones y pautas culturales de los diversos actores que participan en las distintas fases y la falta de seguimiento peridico de logros y dificultades, llevan a la imposibilidad de prever o corregir los efectos no esperados. Por tanto, profundizar en el anlisis de la definicin, aplicacin, evaluacin y continua retroalimentacin a travs del seguimiento de los programas especficos que se desprenden de las orientaciones y objetivos planteados en las polticas pblicas debera ser una de las tareas que, como comunidad de investigadores dedicada al estudio del fenmeno educativo, deberamos considerar nuestra responsabilidad.
ROCO GREDIAGA KURI, DIRECTORA

Notas
No obstante, este resulta un tema relevante, pues cualquiera que haya sido el origen de la inclusin de un elemento o problema educativo en la agenda pblica, influir en el diseo de polticas pblicas especficas que se plantean para atenderlo. Por ello es relevante describir y analizar el proceso que llev a que un problema se discuta pblicamente, pues la interaccin de los distintos actores que intervienen en que se haga visible socialmente un tema o problema orientar la delimitacin y el diagnstico que se hace del mismo. 2 Dado que desafortunadamente no tenemos en espaol trminos distintos para designarlo, a diferencia del idioma ingls: Politic/s and policy/ies. 3 Por ejemplo, hoy existen ms plazas de tiempo completo dentro del sistema de educacin superior, principalmente en el sector pblico, ha habido un cambio en los niveles de escolarizacin de la planta acadmica activa. Sin embargo, dicho cambio no se inici con la aparicin de los apoyos de los programas de Superacin del Personal Acadmico (supera) o
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el de Mejoramiento del Profesorado (promep). Al analizar a la planta acadmica segn las fechas de estudio y obtencin de los grados que actualmente tienen, puede apreciarse una tendencia ascendente que haba venido gestndose desde antes de la existencia explcita de programas de apoyo en este sentido. Pero los ritmos de dicha transformacin s se acentuaron a partir de la dcada de los noventa en que aparecieron supera y promep. Cmo descontamos la tendencia previa de la aceleracin de la misma, puede atribuirse a estas polticas? Pero, podramos tambin preguntarnos, qu influy ms para que los profesores se volcaran hacia la realizacin de posgrado en mayor medida, la disponibilidad de apoyos para la formacin de los profesores en activo o el incentivo indirecto de las recompensas asociadas a la pertenencia al Sistema Nacional de Investigadores (sni) o los parmetros de acceso a las becas y estmulos institucionales. En qu forma se combinaron y cmo podemos descontar la parte de la transformacin que corresponde a la influencia de las distintas comunidades disciplinarias, que ya existan previamente?

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Referencias
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