O oramento pblico

a seu alcance
Braslia, 2006

editora responsvel
Luciana Costa
edio
Isabel Moraes
organizao
Eliana Graa
Francisco Sadeck
consultoria
Weder de Oliveira
ilustrao
Studio Ricardo Soares
projeto grfico e diagramao
amatraca desenho grfico
ficha catalogrfica
Iza Antunes
agradecimento
Denise Rocha
Selene Peres
Conselho Diretor
Armando Raggio
Caetano Arajo
Eva Faleiros
Guacira Csar
Iliana Canoff
Jean Pierre
Jurema Werneck
Padre Virglio Uchoa
Pastor Ervino Schmidt
Colegiado de Gesto
Atila Roque
Iara Pietricovsky
Jos Antnio Moroni
Instituies que apiam o Inesc
Action Aid, CCFD, Christian Aid, EED, Embaixada do Canad - Fundo Canad, Fastenopfer,
Fundao Avina, Fundao Ford, Fundao Heinrich Boll, KNH, Norwegian Church Aid, Novib, Oxfam,
Save the Children Fund e Wemos Foundation
Manual de oramento pblico
O oramento pblico a seu alcance
a 2006, INESC
O64
O oramento pblico a seu alcance / Instituto de Estudos Socioeconmicos
Braslia : INESC, 2006.
136 p. : il. (Manual de oramento pblico)
Manual elaborado com base em estudo do consultor Weder de Oliveira
ISBN: 85-87386-05-0
ISBN: 978-85-87386-05-2
1. Oramento pblico. 2. Controle social. 3. Ciclo oramentrio PPA, LDO e LOA ,
nas trs esferas de governo. I. Instituto de Estudos Socioeconmicos.

Assessores/as
Alessandra Cardoso
Caio Varela
Edlcio Vigna
Eliana Graa
Francisco Sadeck
Jair Barbosa Jnior
Luciana Costa
Ricardo Verdum
Assistentes
Ana Paula Felipe
lvaro Gerin
Lucdio Bicalho
SCS - Qd. 8 - bl. B-50 - sala 435
Ed. Venncio 2000
70333-970 - Braslia - DF
(61) 3212.0200
www.inesc.org.br
CDD: 341.383
CDU: 336.12
4 5
Realizar o controle social do oramento e das polticas
pblicas um dos grandes desafios que o Instituto de Estudos
Socioeconmicos (Inesc) enfrenta na sua ao poltica, iniciada
h 27 anos. Ciente da importncia de estimular a participao das
organizaes da sociedade civil do campo democrtico nesse
processo, o Inesc tem realizado um trabalho de capacitao,
visando repassar sua experincia no monitoramento do
oramento, desde a sua elaborao at a fiscalizao dos gastos.
Este manual faz parte da estratgia institucional de socializar
informaes de forma clara, didtica e acessvel, para que o maior
nmero possvel de pessoas consiga perceber a importncia do
oramento. E aprenda a decifr-lo!
O objetivo da publicao disponibilizar um instrumento que
fortalea a interveno de cidados e cidads na elaborao,
no monitoramento e na execuo do oramento pblico em todas
as esferas de governo municipal, estadual e federal , para
que a aplicao dos recursos atenda realmente aos interesses
da sociedade.
Colegiado de Gesto do Inesc
Apresentao
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O oramento pblico e a cidadania
O ciclo oramentrio
O Plano Plurianual
A Lei de Diretrizes Oramentrias
A Lei Oramentria Anual
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O Brasil um pas grande, populoso e rico, com longa
histria de desigualdade e concentrao de renda e
riqueza. Essa realidade gera uma enorme disputa de
interesses, que so, na maioria das vezes, conflitantes.
Uma parte importante de toda a riqueza do nosso pas
arrecadada pelo Estado por meio de impostos, taxas
e contribuies. A aplicao desses recursos deveria (e
deve) garantir os direitos de cidados e cidads, mas a
deciso de como e onde gastar no depende somente
de necessidades e prioridades. Depende tambm da
disputa de interesses existente entre os mais variados
setores e grupos sociais. E essa disputa influi na
elaborao do oramento pblico, quando decidido o
que realmente os governos vo realizar nos municpios,
nos estados e no pas. Como veremos neste manual, o
oramento objeto de disputa poltica: ganha quem tem
mais poder de presso.
O oramento
pblico a seu alcance
10 11
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O oramento
pblico e a cidadania
A construo de obras, a prestao de servios e a
concesso de benefcios pelos governos federal,
estadual e municipal dependem do oramento pblico.
Nele, os governantes estimam o que vo arrecadar
e como devem gastar os recursos obtidos com os
impostos pagos por cidados e cidads.
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O oramento pblico tem tudo a ver com o nosso dia-a-
dia. Grande parte das receitas governamentais, ou seja, do
dinheiro que o governo arrecada, sai do nosso bolso, direta ou
indiretamente. Quando compramos um pozinho ou um quilo
de arroz, pagamos a conta de luz ou de gua, por exemplo,
repassamos uma parcela do que ganhamos para o governo em
forma de impostos indiretos, isto , impostos que esto embutidos
no preo das mercadorias e das tarifas de servios pblicos. H
tambm os impostos diretos, como o imposto de renda, que
pago por milhes de pessoas quando recebem o salrio ou
quando prestam servios para uma empresa ou para outra pessoa.
No Brasil, a arrecadao de impostos contribui para aumentar
a desigualdade. Todos/as ricos/as e pobres pagam
os mesmos impostos indiretos quando compram qualquer
produto ou pagam contas de servio, como luz e telefone.
Isso significa que quem tem menos mais prejudicado,
porque, proporcionalmente, gasta uma fatia maior do que
recebe ao pagar os impostos. Alm disso, embora o imposto
A importncia
do oramento
direto seja maior para quem ganha mais, as pessoas muito
ricas pagam o mesmo percentual que as da classe mdia.
Isso o que chamamos de injustia fiscal.
com o dinheiro que esperam receber de impostos,
contribuies e taxas que os governos estimam sua
arrecadao e definem seus gastos todos os anos.
Uma parte dos recursos gasta em nosso benefcio, pois,
de uma forma ou de outra, direta ou indiretamente,
todos/as ns somos usurios/as dos servios prestados
e das obras construdas pelo governo, seja a canalizao
de um crrego na periferia, seja a modernizao de um
aeroporto, a abertura de novas vagas na creche do bairro, a
contratao de mais atendentes para postos do INSS.
Em maior ou menor grau, a vida de toda a comunidade afetada
pelas decises tomadas pelos governantes na hora de elaborar
e executar o oramento pblico. nele que decidido quais
obras sero prioritrias, qual promessa de campanha ser
cumprida, qual reivindicao popular ser atendida.
Neste manual, vamos
entender por que o oramento
pblico to importante
na vida de todos ns.
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Depois de ampla negociao, o oramento pblico se transforma
num conjunto de documentos legais em que os governos
(federal, estadual e municipal) deixam claro como pretendem
gastar os recursos arrecadados com impostos, contribuies
sociais e outras fontes de receita, pagos pela populao.
Todo municpio tem o oramento municipal; todo estado tem
o oramento estadual; e no mbito federal h o oramento
da Unio. A elaborao do oramento obrigatria. Todos os
anos, os chefes do Poder Executivo (prefeitos, governadores e
presidente da Repblica) devem fazer a proposta de oramento
e envi-la para discusso e votao na Cmara Municipal, no
caso do municpio; na Assemblia Legislativa, no mbito do
estado; e no Congresso Nacional, quando se tratar do pas.
O resultado uma lei a Lei Oramentria que autoriza o
Executivo a gastar os recursos arrecadados para manter a
administrao, pagar os credores e fazer investimentos.
O que o
oramento pblico
Na Lei Oramentria so estimadas todas as receitas e fixadas
as despesas para o ano seguinte. Em 2005, os governantes
fizeram o oramento de 2006; em 2006, devem elaborar o de
2007; em 2007, vo fazer o de 2008; e assim sucessivamente.
O oramento demonstra o programa de trabalho de todos
os rgos e entidades da administrao pblica. Tudo aquilo
que o governo poder gastar deve estar descrito na Lei
Oramentria: salrio dos/as funcionrios/as pblicos/as;
pagamento de dvidas, penses e aposentadorias; programas
sociais, como a construo de escolas e postos de sade;
abertura de estradas; etc.
Os gastos que no estiverem previstos no podero ser
realizados. Nenhum governo pode construir uma escola ou
um centro esportivo, ajudar famlias carentes ou aumentar o
salrio dos/as professores/as, por exemplo, se no estiver
autorizado pelo oramento a aplicar recursos nessas reas.
NA !RO!!A !/G!NA. \A!O !NI!N!!R !OR OU! O ORcA!!NIO !U8I!cO ! U! !!!ORIANI!
!NIRU!!NIO !! !!c!/O !OI!I!cA. !! !IAN!)A!!NIO. !! IRAN!ARNc!A GO\!RNA!!NIAI !
cONIROI! Oc!AI. !! !!!OcRAc!A. !! !!IR!8U!c/O !! R!N!A ! )UI!cA Oc!AI.
IA!8!! \A!O A8!R !OR OU! O Ac!O / !N!OR!Ac/O ! !!!R!c!N!!\!I !ARA A
!!!OcRAI!ZAc/O !O !ROc!O ORcA!!NI/R!O.
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Deciso poltica
Algumas pessoas querem mais creches, mais universidades,
melhores salrios para os/as professores/as. Outras desejam
transporte escolar passando bem pertinho da casa delas, mais
espaos de lazer, posto de sade com mdicos/as nos finais
de semana. H aquelas que consideram asfalto e rede de gua
e esgoto mais urgentes. Umas acham que a nova creche da
cidade deve ser construda em tal bairro, outras pensam que
ela mais necessria em outro bairro. Muitas querem criar
empregos, baratear o preo dos remdios. Para outras,
prioritrio reduzir impostos e investir na rea social.
Como se pode perceber, os interesses so diferentes e at
conflitantes. O que prioritrio para uns pode ser suprfluo
para outros. Ao elaborarem o oramento, os governantes
fazem escolhas polticas, isto , definem as prioridades de
governo, que vo muito alm de questes locais. As decises
envolvem grupos de interesse com os quais os governantes tm
compromissos dentro e fora do pas.
Por isso, a sociedade deve ficar atenta s decises sobre os
recursos pblicos, intervindo no processo oramentrio para
defender suas demandas e propostas.
Planejamento
Mais do que um documento de receitas e despesas, o
oramento um programa de trabalho, com metas e objetivos a
serem alcanados. Ao elaborar o oramento, o governo faz uma
estimativa de arrecadao e de gastos para garantir, entre outras
coisas, que os servios e as obras em andamento tenham
continuidade ao longo do ano e que no haja cortes repentinos
em programas sociais ou atrasos no pagamento de aposentados
e pensionistas, por exemplo.
Voc j pensou como importante a populao
participar desse planejamento, em vez de deixar a
deciso nas mos de uma minoria? Alm de
poderem identificar as principais polticas que
necessitam de recursos pblicos, as pessoas
fortalecem sua capacidade de transformar
suas demandas em realidade. Aprendem a agir
coletivamente num ambiente democrtico.
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Democracia
Em um regime democrtico, nenhum governante pode decidir
sozinho em que gastar os recursos pblicos. Ele tambm
no pode determinar sozinho um aumento de impostos para
arrecadar mais e conseguir pr em prtica o plano de governo
que divulgou na sua campanha eleitoral. Essas decises
envolvem o Executivo e o Legislativo. S depois que o oramento
Distribuio de renda / justia social
O oramento pblico funciona como redistribuidor de renda
quando tira recursos de alguns setores da sociedade e os
aplica em outros, para gerar desenvolvimento, criar empregos,
combater a pobreza e tornar o pas menos injusto socialmente.
Mas essa escolha poltica depende, e muito, de organizao
e presso da sociedade, pois melhorar a distribuio de renda
e garantir a justia social significa, em muitos casos, contrariar
interesses de grupos e setores poderosos.
Ao prever a transferncia de recursos para famlias em situao
de pobreza, ou que tenham qualquer tipo de carncia, o
oramento funciona como instrumento de redistribuio de
renda. Assim, quando o governo decide aplicar uma fatia maior
dos recursos em benefcio de uma parcela da sociedade,
dizemos que o gasto est sendo focalizado. Mas se toda a
populao pode ser potencialmente beneficiada pelos gastos
pblicos, ento o gasto universal. O gasto com educao, por
exemplo, universal. Todas as pessoas, ricas e pobres, podem
ter acesso educao pblica. Se a educao chega a todos
os lugares e se de boa qualidade, isso j outra histria, que
tambm pode ser analisada no oramento.
Ao priorizar os gastos com o pagamento dos juros das dvidas
interna e externa, o governo faz uma escolha poltica. E isso
significa que a fatia da receita que poderia ser aplicada para
garantir mais justia social ser menor. O modelo de poltica
econmica , portanto, uma escolha poltica com implicaes na
capacidade dos governos de promoverem distribuio de renda
e justia social.
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OUAIOU!R c!!A!/O OU c!!A!/ !O!! I!R Ac!O AO !A!O
ORcA!!NI/R!O !A UN!/O. !O !IA!O ! !O !UN!c!!!O. OUAN!O !!
!A!O N/O !I/O !!!ON!\!! NA !NI!RN!I OU !! OUIRO !!!O. !
!R!c!O !NIRAR !! cONIAIO cO! A !cR!IAR!A !IA!UAI OU !UN!c!!AI
!! !IAN!)A!!NIO OU O ORG/O R!!ON/\!I !!IA !IA8ORAc/O !O
ORcA!!NIO) !ARA ! !N!OR!AR O8R! A !O!AI!!A!! !! cONUIIA. A I!! !!
R!!ONA8!I!!A!! !!cAI IR!) GARANI! !! !!R!!IO.
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ARI. 8. /O !NIRU!!NIO !! IRAN!ARNc!A !A G!I/O
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!! !!!O !I!IRON!cO !! Ac!O !U8I!cO O !IANO.
ORcA!!NIO ! I!! !! !!R!IR!Z! ORcA!!NI/R!A. A
!R!IAcO! !! cONIA ! O R!!!cI!\O !AR!c!R !R!\!O. O
R!IAIOR!O R!U!!!O !A !!cUc/O ORcA!!NI/R!A ! O
R!IAIOR!O !! G!I/O !!cAI. ! A \!RO! !!!I!!!cA!A
!!! !OcU!!NIO.
!AR/GRA!O UN!cO. A IRAN!ARNc!A !R/ A!GURA!A
IA!8!! !!!!ANI! !Nc!NI!\O / !ARI!c!!Ac/O !O!UIAR !
R!AI!ZAc/O !! AU!!Nc!A !U8I!cA. !URANI! O !ROc!O
!! !IA8ORAc/O ! !! !!cU/O !O !IANO. I!! !! !!R!IR!Z!
ORcA!!NI/R!A ! ORcA!!NIO.
DIRITC IHICR~AcC
Transparncia governamental / controle social
O oramento seja municipal, estadual ou federal pblico.
Todas as pessoas podem e devem ter acesso a seus nmeros e
saber para onde vai o dinheiro que os governantes arrecadam. Esse
dinheiro pertence no a um grupo de pessoas, mas a todos/as ns.
Alm de conhecer o contedo do oramento e de se organizar
para participar de sua elaborao, a populao pode e deve
acompanhar sua execuo (a aplicao dos recursos), evitando o
descumprimento da Lei Oramentria, o desperdcio e o desvio de
dinheiro pblico. Isso o que chamamos de controle social.
estiver devidamente aprovado pelo Legislativo que os rgos
e as entidades da administrao pblica passaro a realizar seu
trabalho e a aplicar os recursos naquilo que foi previsto.
H vrios momentos na elaborao da Lei Oramentria em que
a populao pode participar, visando influenciar em que e como
os recursos devem ser gastos. Alguns municpios, como Belo
Horizonte (MG), Porto Alegre (RS) e Joo Pessoa (PB), j viveram a
experincia de elaborar os chamados oramentos participativos.
Muitas vezes preciso
fazer muita presso poltica
para ter acesso s informaes
necessrias participao e ao
controle social.

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AUTCRIzA, ~As HC C8RIcA
Acesso informao
Esse direito imprescindvel para que haja democratizao do
processo oramentrio, participao da sociedade e controle
social. Sem acesso informao, torna-se impossvel monitorar
e controlar os gastos pblicos.
As bases de dados do oramento da Unio, dos estados e
dos municpios devem estar disponveis para consulta a toda a
populao, inclusive na internet. Na Unio e em alguns estados,
esse processo j ocorre. Porm, muitos estados e municpios
ainda no disponibilizam esses dados na internet, para que
cidados e cidads possam ter conhecimento deles.
Fora de lei
Nenhum governante pode aumentar despesas, gastar mais do
que est previsto na Lei Oramentria ou criar novos impostos
para o pagamento de suas contas sem autorizao do Legislativo.
Apesar de ser uma lei, o oramento apenas autorizativo, ou seja,
ele no obriga o governo a aplicar todos os recursos reservados
para uma obra, um programa ou uma atividade.
Esse um problema grave
que ocorre em nosso pas, pois acaba
favorecendo a poltica da compra de apoios ou
troca de favores, que, na maioria das vezes,
beneficia mais os polticos do que as
polticas pblicas.
! O ORcA!!NIO !! UA c!!A!! !R!\ A A!I!cAc/O !! R` . !!I!O! NA cONIRUc/O !! U!
!RONIOOcORRO. !OR !!!!IO. A !R!!!!IURA N/O !O!!R/ GAIAR R` ..+ !!I!O! N!A O8RA.
cONIU!O. !O!!R/ A!I!cAR A!!NA R` + !!I!/O OU R` OO !!I ! AI! N!! !AZ!R O !RONIO
OcORRO. !O OcORR! !OROU! O ORcA!!NIO !U8I!cO I!! cAR/I!R AUIOR!ZAI!\O ! N/O
O8R!GAIOR!O. OU !)A. A !R!!!!IURA N/O ! O8R!GA!A A !AZ!R IU!O O OU! !I/ !!I!R!!NA!O NA
I!! ORcA!!NI/R!A. O N/O !O!! !AZ!R AOU!IO OU! N/O !I/ !R!\!IO.
A!!. !NcIU!R U!A R!!\!N!!cAc/O NO ORcA!!NIO !! UA c!!A!! N/O ! GARANI!A !! OU! A O8RA
A!R/ !O !A!!I. !O IA!8!! OcORR! NO !IA!O ! NO !A!.
!OR cAUA !!! cAR/I!R AUIOR!ZAI!\O. !U!IA \!Z! O/A c!!!! !O !O!!R !!cUI!\O
!R!!!!IO/A. GO\!RNA!OR!/A ! !R!!!!NI!). OU! !O!!! !!!I!!!NI! N/O GAIAR A !OIAc/O
ORcA!!NI/R!A. UA! O ORcA!!NIO cO!O !O!!A !! IROcA. I!8!RAN!O \!R8A OU A!RO\AN!O
A !!cUc/O !! O8RA !! !NI!R!! !! \!R!A!OR!/A. !!!UIA!O/A !IA!UA!. !!!UIA!O/A
!!!!RA! ! !NA!OR!/A !! IROcA !! A!O!O AO !RO)!IO GO\!RNA!!NIA!.
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O oramento pblico federal, estadual ou municipal obedece
a um conjunto de normas chamadas princpios oramentrios.
Esses princpios constam na Lei 4.320, de 1964, que estabelece
as regras gerais para a elaborao e o controle do oramento da
Unio, dos estados e dos municpios.
Princpios oramentrios
Unidade
Este princpio determina que cada cidade, cada estado ou a
Unio tenha um nico oramento. Nenhum governante pode
elaborar mais de um oramento para o mesmo perodo. De
acordo com essa regra, a estimativa de receitas e a fixao de
despesas devem ser simultneas (a arrecadao e os gastos
ocorrem ao mesmo tempo, ao longo de um ano) e fazer parte de
um s conjunto de documentos.
Universalidade
Todas as receitas e todas as despesas devem ser includas na
Lei Oramentria. Nenhuma previso de arrecadao ou de
gasto deve ser feita por fora do oramento. Isso vlido para
todos os rgos e entidades da administrao pblica direta ou
indireta. Toda e qualquer instituio pblica que receba recursos
oramentrios ou gerencie recursos pblicos deve ser includa
no oramento, com suas respectivas dotaes oramentrias
(verbas) para o perodo de um ano.
Anualidade
A Lei Oramentria tem um prazo de validade, ou seja, o
oramento fica em vigor por um perodo limitado. No Brasil, o
princpio da anualidade estabelece que o oramento pblico
deve vigorar por um ano ou por um exerccio financeiro, que se
inicia em 1 de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. No ano
seguinte, deve entrar em vigor uma nova Lei Oramentria.
H diversos princpios
oramentrios. Neste manual, sero
apresentados alguns dos mais
importantes.
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Exclusividade
De acordo com esta regra, a Lei Oramentria deve conter
apenas matria financeira, isto , no pode abordar nenhum
assunto que no esteja relacionado com a previso de receitas e
com a fixao de despesas para o ano seguinte.
Publicidade
Como o prprio nome diz, o oramento pblico pblico. A Lei
Oramentria precisa ser amplamente divulgada, para permitir que
qualquer cidado ou cidad conhea seu contedo e saiba como
so empregados os recursos arrecadados por meio de impostos e
contribuies, pagos pela sociedade, e por outras fontes de receita.
O oramento do governo federal deve ser publicado no Dirio
Oficial da Unio (DOU) assim que for sancionado (aprovado) pelo
presidente da Repblica. Os oramentos do Distrito Federal, dos
estados e das grandes cidades tambm devem ser publicados
nos respectivos dirios oficiais. J aquelas prefeituras de cidades
pequenas, que no possuem jornal prprio ou internet para
assegurar a publicidade da lei, podem afixar a Lei Oramentria at
mesmo na porta da prefeitura.
Legalidade
De acordo com este princpio, o oramento anual precisa se
transformar em lei. Do contrrio, no ter validade. Por isso, deve
ser elaborado conforme algumas normas legais: o Executivo
elabora o Projeto de Lei Oramentria Anual de acordo com
a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e o Plano Plurianual
(PPA) vamos conhecer essas leis nas prximas pginas e o
envia para o Legislativo, que discute, prope emendas e vota
o projeto. Depois de aprovado pelo Legislativo, o Projeto de Lei
Oramentria Anual retorna para sano do chefe do Executivo e
publicao no Dirio Oficial.
Equilbrio
Esse princpio determina que as despesas fixadas sejam
correspondentes ao valor das receitas estimadas para
determinado ano.
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Os nmeros do oramento so
to grandes que muitas vezes
difcil imaginar o que representa
tanto dinheiro.
Veja, por exemplo, o
oramento da Unio aprovado
para 2006: o valor ficou em
R$ 1.660.772.285.176,00.
Isso mesmo! Mais de um
trilho e 600 bilhes de reais.
No entanto, quase a metade
de todo esse dinheiro
R$ 823.231.812.710,00,
ou seja, mais de 800 bilhes de
reais servir para a rolagem
de ttulos da dvida pblica.
Os valores
em disputa
Com o total de recursos do
oramento, seria possvel:
Construir aproximadamente
83 milhes de casas populares, de
trs quartos, sala, cozinha, banheiro,
rea de servio e quintal murado, ao
custo de R$ 20 mil cada uma. Seriam
tantas casas que o governo poderia,
por exemplo, dar uma moradia nova
para todos os brasileiros do sexo
masculino contados pelo IBGE no
Censo de 2000.
Ou
Comprar cerca de 80 milhes de
carros populares zero-quilmetro. Isso
significa quatro vezes o nmero de
automveis em circulao em todo o
Brasil (com exceo de caminhes
e nibus). Se fossem colocados um
atrs do outro, formariam uma fileira
de carros suficiente para dar mais de
sete voltas ao redor da Terra.
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Despesas obrigatrias e discricionrias
Todos esses recursos, no entanto, no so usados para uma
nica despesa. Eles existem para cobrir todos os gastos de
rgos e entidades da administrao pblica. H dois tipos de
despesa em qualquer oramento pblico: as obrigatrias e
as discricionrias.
Despesas obrigatrias so aquelas previstas em lei, ou seja,
representam um gasto vinculado a determinado fim. A maioria
dos recursos j est comprometida com essas despesas
obrigatrias, como salrios dos/as funcionrios/as
pblicos/as; aposentadorias, penses e benefcios da
previdncia social; funcionamento de escolas e hospitais;
repasses obrigatrios para estados e municpios; e,
principalmente, o refinanciamento, os juros e a amortizao
das dvidas externa e interna.
Algumas despesas com polticas sociais, como sade, educao
e previdncia, constam da relao das despesas obrigatrias.
E l esto como resultado de muita luta dos movimentos e
da sociedade civil organizada. Luta para que esses gastos,
essenciais para garantir direitos bsicos de cidados e cidads,
no estejam condicionados s escolhas polticas dos governantes.
Despesas discricionrias so aquelas em que o governo pode
aplicar os recursos como quiser. No entanto, com tantas despesas
obrigatrias, sobra pouco para destinar a novas obras ou para
aumentar o nmero de pessoas atendidas pelos programas
sociais, por exemplo. O recurso que sobra para aplicar menos
de 1/4 do oramento federal, nos ltimos anos motivo de
muitas disputas entre interesses diferentes e at opostos.
Como j vimos, h muitos
interesses em jogo quando o assunto
a distribuio dos recursos pblicos. Assim,
todos os anos, cada um vai reivindicar mais
servios e benefcios para sua regio, seu
setor econmico ou grupo social
E o governo ter de
fazer uma escolha poltica para decidir
quem ser ou no atendido. Ao fazer isso, ele
estar decidindo sobre o nosso futuro e o
futuro do nosso pas. E esse assunto
da conta de todos ns!

O ciclo oramentrio
Trs leis compem o ciclo oramentrio:
o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). O papel dessas
leis integrar as atividades de planejamento e oramento
para assegurar o sucesso da ao governamental nos
municpios, nos estados e no pas.
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As trs leis que regem o ciclo oramentrio Plano Plurianual
(PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria
Anual (LOA) so estreitamente ligadas entre si, compatveis e
harmnicas. Elas formam um sistema integrado de planejamento
e oramento, reconhecido na Constituio Federal, que deve ser
adotado pelos municpios, pelos estados e pela Unio.
Tambm chamado de ciclo integrado de planejamento e
oramento, o ciclo oramentrio corresponde a um perodo de
quatro anos, que tem incio com a elaborao do Plano Plurianual
(PPA) e se encerra com o julgamento da ltima prestao de contas
do Poder Executivo pelo Poder Legislativo.
um processo dinmico e contnuo, com vrias etapas articuladas
entre si, por meio das quais sucessivos oramentos so discutidos,
elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados.
As leis oramentrias
Entendendo
o ciclo oramentrio
A elaborao dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA
cabe exclusivamente ao Executivo. Em nenhuma esfera o Poder
Legislativo pode propor tais leis. No mbito municipal, por exemplo,
apenas o prefeito pode apresentar Cmara Municipal os projetos
de PPA, LDO e LOA. Os vereadores no apresentam tais projetos,
mas podem modific-los por meio de emendas quando estes so
enviados ao Legislativo para discusso e votao.
O Ministrio Pblico no discute, no vota, nem aprova o
oramento. Porm, chamado para intervir legal e penalmente
quando qualquer irregularidade constatada pelos rgos de
controle interno, externo ou social.
Os controles oficial
e social ocorrem quando o oramento
est em execuo. O controle oficial pode ser
interno ou externo. O interno feito pelos rgos da
administrao direta no caso da Unio, os ministrios. O
externo feito pelo Legislativo, com o auxlio do
Tribunal de Contas. J o controle
social feito pela sociedade.
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Aqui, as leis oramentrias
sero apresentadas resumidamente.
Nos captulos 3, 4 e 5, vamos
aprofundar esse assunto.
O Plano Plurianual (PPA)
o planejamento de mdio prazo. Define as estratgias,
diretrizes e metas do governo por um perodo de quatro anos.
elaborado no primeiro ano de mandato do prefeito, governador
ou presidente e vigora do ano seguinte at o primeiro ano
de mandato do prximo governante, de forma a garantir a
continuidade administrativa. Em 2003, por exemplo, o presidente
e os governadores eleitos em 2002 elaboraram o PPA para o
perodo de 2004 a 2007. Em 2005, os prefeitos eleitos em 2004
elaboraram o PPA que vai vigorar entre 2006 e 2009.
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
Essa lei anual define as metas e prioridades do governo, ou seja,
as obras e os servios mais importantes a serem realizados
no ano seguinte. A LDO estabelece as regras que devero ser
observadas na formulao do Projeto de Lei Oramentria Anual
pelo Poder Executivo e na sua discusso, votao e aprovao
pelo Legislativo.
A Lei Oramentria Anual (LOA)
nessa lei que o governo demonstra todas as receitas e
despesas para o ano seguinte. No caso da Unio, a Lei
Oramentria Anual composta de trs esferas: fiscal,
seguridade social e investimento das estatais. Esse conjunto de
documentos que formam o oramento obedece ao princpio da
unidade e possibilita uma viso completa dos recursos e das
despesas governamentais.
O oramento da seguridade social abrange todos os rgos e
entidades envolvidos nas aes relativas a sade, previdncia
e assistncia social.
CORRESPONDNCIA ENTRE
AS LEIS ORAMENTRIAS
unIo, estADos e DF
PPA
2004-2007
LDO 2004 LOA 2004
LDO 2005 LOA 2005
LDO 2006 LOA 2006
LDO 2007 LOA 2007
munCIpIos
PPA
2006-2009
LDO 2006 LOA 2006
LDO 2007 LOA 2007
LDO 2008 LOA 2008
LDO 2009 LOA 2009
O oramento de investimento das empresas
estatais corresponde a despesas com obras
e equipamentos. As demais despesas, como
salrio de funcionrios/as e manuteno de
atividades das estatais, no so previstas na Lei
Oramentria elas esto includas apenas na
contabilidade das prprias estatais.
O oramento fiscal abrange todos os outros rgos
e entidades no includos nos demais oramentos.
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O ciclo oramentrio composto de diversas etapas que se
relacionam, se completam e se repetem continuamente.
Esses passos so semelhantes na Unio, nos estados e nos
municpios. As diferenas podem estar nas datas-limite de
cada um deles. No passo-a-passo oramentrio, apresentamos
os prazos da Unio. Os prazos dos estados so definidos na
Constituio Estadual e no Regimento Interno da Assemblia
Legislativa. J os prazos dos municpios so estabelecidos
na Lei Orgnica do Municpio e no Regimento Interno da
Cmara Municipal.
Passo-a-passo oramentrio Etapas do
ciclo oramentrio
Os membros do Legislativo discutem, apresentam emendas
e votam o projeto de lei do PPA at o encerramento da
sesso legislativa. Na Unio, esse prazo termina em 15
de dezembro. Se at essa data o PPA no for votado, o
recesso suspenso e os parlamentares continuam em
atividade at concluir a votao.
Com base no PPA, o Executivo formula o Projeto de Lei
de Diretrizes Oramentrias, definindo prioridades e metas
de governo. Os governantes recm-empossados baseiam-
se no PPA elaborado no governo anterior. Na Unio, o
projeto de LDO deve ser enviado ao Legislativo at o dia
15 de abril.
2
3
1 O ciclo oramentrio tem incio com a elaborao do
Projeto de Lei do Plano Plurianual pelo Poder Executivo.
Isso ocorre no primeiro ano de governo do presidente,
governador ou prefeito recm-empossado ou reeleito. Na
Unio, o chefe do Executivo deve encaminhar o projeto de
lei do PPA ao Legislativo at o dia 31 de agosto.
A seguir, vamos conhecer os
diferentes passos do ciclo oramentrio
e saber por que importante acompanhar
cada uma dessas etapas.
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O Poder Executivo formula o Projeto de Lei Oramentria Anual
de acordo com o PPA e a LDO. A elaborao da proposta
oramentria comea no incio do ano e concluda depois da
aprovao da LDO. Na Unio, o presidente tem at 31 de agosto
para encaminhar o projeto ao Congresso Nacional.
O Poder Legislativo deve examinar, modificar e votar o projeto de
LOA at o encerramento da sesso legislativa, que ocorre em
15 de dezembro. Caso contrrio, o recesso suspenso at que
a votao seja concluda.
Os rgos e as entidades da administrao pblica executam
seus oramentos e ficam sujeitos fiscalizao e ao controle
interno do respectivo poder, assim como ao controle externo
(Poder Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade).
At 30 dias aps a publicao da LOA, o
Executivo estabelece o cronograma mensal
de desembolso e a programao financeira,
de acordo com as determinaes da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Os membros do Legislativo tm at o encerramento da primeira
parte da sesso legislativa (30 de junho, no caso da Unio) para
examinar, modificar e votar o projeto de LDO. Do contrrio, o
recesso pode ser suspenso at que a LDO seja aprovada.
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A I!! !! R!!ONA8!I!!A!! !!cAI IR!). A!RO\A!A !! .OOO. ! U! cO!!GO
!! cON!UIA !ARA O/A A!!!N!IRA!OR!/A !U8I!cO/A !! IO!O
O !O!!R! ! !!!RA !! GO\!RNO. !NIR! OUIRA !!I!R!!NAcO!. A
IR! !!A I!!!I! !ARA !!!!A cO! !!OAI ! !ARA A !!\!!A !U8I!cA !
!RO!8! A cR!Ac/O !! !!!!A !! !URAc/O cONI!NUA!A !A! !! !O!
ANO) !! OU! !A)A U!A !ONI! !GURA !! R!c!!IA.
A IR! ! U! R!!AI!O )UR!!!cO AO !O!!IO !cONO!!cO \!G!NI! NO
!A! !/ !A! !! !!Z ANO. !U cONI!U!O ! !!R!G!!O AO A)UI! !A
cONIA !! cA!A !NI! GO\!RNA!!NIAI UN!/O. !IA!O ! !UN!c!!!O).
A IR! N/O IRAIA !O !!!N\OI\!!!NIO Oc!AI. !O cO!8AI! /
!!!GUAI!A!! OU !O AI!N!!!!NIO / N!c!!!A!! !A !O!UIAc/O.
O OU! !!!ORIA ! ! A cONIA !NIR! R!c!!IA ! !!!!A !!c!A !! !O!O
!A\OR/\!I AO !AGA!!NIO !O )URO ! cO!!RO!!O !!R!A!O !!IO
GO\!RNO cO! !U cR!!OR!. !OR !! !OI!\O. O !ORU! 8RA!I !O
ORcA!!NIO !8O). ARI!cUIAc/O !OR!A!A !OR \/R!A ORGAN!ZAcO! !A
Oc!!!A!! c!\!I. A!R!!NIOU / cO!!/O !! I!G!IAc/O !ARI!c!!AI!\A
!A c/!ARA !O !!!UIA!O !RO!OIA !ARA !O!!!!cAR A IR!.
IRAN!OR!AN!OA !! I!! !! R!!ONA8!I!!A!! !!cAI ! Oc!AI.
II D RsPCHsA8IIIDAD IIscAI
O gestor pblico deve ser
responsvel com a administrao
das contas pblicas e com o
desenvolvimento regional
e social.
. No basta ter
responsabilidade fiscal.
preciso garantir a
responsabilidade social
tambm.
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O Executivo apresenta suas contas do ano anterior ao
Legislativo em no mximo 60 dias aps a abertura da
sesso legislativa, que tem incio em 15 de fevereiro, no
caso da Unio.
Aps o encerramento do exerccio financeiro (31 de dezembro),
o Executivo elabora os balanos e os demonstrativos contbeis
gerais (de todos os rgos e entidades da administrao
pblica). Cada poder Executivo, Legislativo e Judicirio
elabora sua prestao de contas separadamente.
A cada dois meses, o Executivo reavalia as estimativas de
receitas e despesas, para verificar se a meta fiscal ser
cumprida. Se necessrio, para atingir a meta, os poderes
(Legislativo, Executivo e Judicirio) reduzem temporariamente
os limites para a realizao de despesas. Essa reduo
denominada contingenciamento.
Conforme determina a Constituio Federal, 30 dias aps o
final de cada bimestre, o Executivo deve divulgar um relatrio
resumido da execuo oramentria (gastos do governo).
De acordo com determinaes da Lei de Responsabilidade
Fiscal, os trs poderes divulgam um relatrio de gesto fiscal
30 dias aps o final de cada quadrimestre. Isso permite
comparar a despesa com pessoal e o montante da dvida
pblica com os limites previstos na legislao.
O Tribunal de Contas emite parecer prvio sobre as contas do
Executivo e dos demais poderes. Normalmente, isso ocorre
em at 60 dias aps o recebimento das contas pelo Tribunal.
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O Executivo divulga um relatrio de avaliao da execuo
do Plano Plurianual (PPA). Isso ocorre geralmente nos trs
primeiros meses do ano.
O Legislativo julga as contas apresentadas pelo Executivo.
No mbito da Unio, no h prazo fixado.
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As etapas de 3 a 16 repetem-se
por outros trs anos consecutivos.
No quarto ano, o processo recomea
com a elaborao de um novo PPA.
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O processo oramentrio
Cada poder exerce um papel especfico no processo oramentrio.
Ao Executivo cabe elaborar os projetos de lei e execut-los. Ao
Legislativo compete discutir, propor emendas, aprovar as propostas
oramentrias e depois julgar as contas apresentadas pelos/as
chefes do Executivo prefeitos/as, governadores/as e presidente da
Repblica. Um poder no pode se intrometer na tarefa do outro.
H rgos encarregados da fiscalizao e do julgamento das
contas, como os Legislativos e os Tribunais de Contas. Como
veremos, os cidados e as cidads tambm devem participar do
processo oramentrio e se preparar para expor suas propostas
e reivindicaes.
c!cIO ORcA!!NI/R!O ! !!!!R!NI! !! !ROc!O ORcA!!NI/R!O. O c!cIO cORR!!ON!! / IRA!!IAc/O
!A I!! ORcA!!NI/R!A NO 8RA!I. R!!!I!! A cA!A OUAIRO ANO. !A AIGU!A !IA!A R!!!I!!
! IO!O O ANO. )/ O !ROc!O !!Z R!!!!IO AO !A!!I !! cA!A !O!!R NO ORcA!!NIO !U8I!cO
cO!O O ORcA!!NIO ! !IA8ORA!O. !!cUI!!O ! A!RO\A!O ! cO!O A !!cUc/O !! UA AcO! !
!!cAI!ZA!A ! A\AI!A!A.
cIcIC x PRCcssC
ppA LDo LoA
Prazos Responsvel Prazos Responsvel Prazos Responsvel
ELABORAO
31 de agosto
do primeiro
ano de
mandato.
Executivo
15 de abril de
todos os anos.
Executivo
31 de agosto
de todos os
anos.
Executivo
DISCUSSO/
VOTAO
At 15 de
dezembro.
Legislativo
At 30 de
junho.
Legislativo
At 15 de
dezembro.
Legislativo
EXECUO
Durante os
ltimos 3
anos de um
governo e o
primeiro ano
do governo
seguinte.
Ministrios,
secretarias e
outros rgos
do Executivo.
Durante a
elaborao da
LOA e o ano
seguinte.
Ministrios,
secretarias e
outros rgos
do Executivo.
1
o
de janeiro
a 31 de
dezembro do
ano seguinte.
Ministrios,
secretarias e
outros rgos
do Executivo.
AVALIAO E
CONTROLE
Interno,
durante a
execuo.
Externo,
durante e
aps o fim da
execuo.
Ministrios,
Legislativo,
Tribunal de
Contas,
sociedade
civil.
Interno,
durante a
execuo.
Externo,
durante e
aps o fim da
execuo.
Ministrios,
Legislativo,
Tribunal de
Contas,
sociedade
civil.
Interno,
durante a
execuo.
Externo,
durante e
aps o da fim
execuo.
Ministrios,
Legislativo,
Tribunal de
Contas,
sociedade
civil.
cIcIC CRcA~HTARIC* UHIC
*
O ciclo semelhante nos estados e nos municpios, com algumas variaes de data, conforme determinam a
Constituio Estadual e o Regimento Interno da Assemblia Legislativa ou a Lei Orgnica do Municpio e o Regimento
Interno da Cmara Municipal.
importante monitorar todo
o ciclo oramentrio, mas alguns
momentos so fundamentais.
Ateno aos prazos!!!
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N!NGU!! !!I!OR !O OU! O !O\O !ARA A8!R ON!! A Ac/O GO\!RNA!!NIAI ! N!c!/R!A.
cONIU!O. A !ARI!c!!Ac/O !O!UIAR I!! !!O !cIU!!A !O !ROc!O !! !IA8ORAc/O !A I!!
ORcA!!NI/R!A. O !!cUI!\O !IA8ORA O !RO)!IO !NI!RNA!!NI! ! A Oc!!!A!! O IO!A
cON!!c!!!NIO !! !U cONI!U!O OUAN!O A !RO!OIA ! !N\!A!A AO I!G!IAI!\O.
! !ORA !! !U!AR !A R!AI!!A!! ANI!!!!OcR/I!cA:
Ao elaborar a proposta, a SOF leva em conta uma srie de
parmetros, como a expectativa de crescimento do Produto
Interno Bruto (PIB), a mdia cambial, a previso de receita, as
metas de inflao e o montante do refinanciamento da dvida
pblica, repassados pelo Ministrio da Fazenda. Os poderes
Legislativo e Judicirio tambm enviam suas propostas SOF
para serem integradas ao oramento geral.
O chefe do Poder Executivo conta com uma equipe de assessoria
poltica e tcnica para definir a proposta de oramento. Por
isso, importante que esses/as assessores/as conheam a
realidade econmica e social do pas, do estado ou do municpio.
Eles/as precisam saber de onde vem a receita, como calcular
a arrecadao e como distribuir os recursos de acordo com as
demandas de cada rea e os objetivos e metas governamentais.
Elaborao do projeto de lei
Essa tarefa de competncia exclusiva do Executivo. Ainda no
h normas especficas para a elaborao do PPA e da LDO, pois
a Constituio Federal, que criou esses instrumentos, determinou
que as regras fossem fixadas numa lei complementar. At hoje, no
entanto, tal lei no foi votada pelo Congresso Nacional.
Essa lei complementar tambm substituir a Lei 4.320, de
1964, que hoje estabelece as normas para a elaborao da
Lei Oramentria Anual em todos os mbitos governamentais:
municipal, estadual e federal.
Na Unio, o processo dirigido pela Secretaria de Oramento
Federal (SOF), com base em levantamento enviado por todos
os ministrios, que apontam as necessidades de gastos de
cada rea sob sua responsabilidade. Cabe SOF, rgo ligado
ao Ministrio do Planejamento, compatibilizar a demanda por
recursos com o total da receita que o governo espera arrecadar.
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No entanto, qualquer alterao precisa obedecer a algumas
regras, entre as quais:
No aumentar o total de despesas previsto no oramento.
Ao incluir nova despesa ou aumentar despesa j prevista,
indicar os recursos a serem cancelados de outra
programao para cobrir o novo gasto.
Ser compatvel com as disposies do PPA e da LDO.
Respeitar os limites de valor para as emendas individuais.
proibido cancelar despesas com pessoal, benefcios
da previdncia, transferncias constitucionais, juros e
amortizao da dvida pblica.
Aps a aprovao do Legislativo, a proposta volta ao Executivo
para sano ou veto. Caso haja veto, este apreciado pelo
Legislativo, podendo ser aceito ou derrubado.
!URANI! O !ROc!O !! !!cU/O ! \OIAc/O. A !O!UIAc/O ORGAN!ZA!A !O!!
! ARI!cUIAR cO! !ARIA!!NIAR! !ARA A!R!!NIAR !!!N!A AO ORcA!!NIO.
!A !R/I!cA. NOR!AI!!NI!. IRAZ !NOR!! GAN!O Oc!AI. !O! !O!8!I!IA
A AIOcAc/O !! R!cURO !ARA O !N!R!NIA!!NIO !A !!!AN!A OU! A
Oc!!!A!! )UIGA !A! !!!ORIANI!. A!!. A !!c!/O O8R! O OU! ! OU N/O
!R!OR!I/R!O N/O !!cA A!!NA NA !/O !O GO\!RNO.
Discusso e votao
A Constituio determina que as propostas de PPA, LDO e LOA
sejam analisadas, discutidas e votadas pelo Congresso Nacional,
no caso da Unio; pela Assemblia Legislativa, na esfera dos
estados; e pela Cmara Municipal, no mbito dos municpios.
Em todas as casas do Legislativo, a proposta primeiramente
analisada por uma comisso de parlamentares e depois
apreciada por todo o plenrio.
Os parlamentares podem
apresentar emendas ao
projeto original de maneira
individual ou coletiva. No caso
da LOA, eles podem modificar
a alocao de recursos e
alterar a dotao oramentria
(verba) prevista para cada
rgo ou entidade pblica,
por exemplo.
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Avaliao e controle
Como vimos nas etapas do ciclo oramentrio, os rgos
e entidades que executam os oramentos esto sujeitos
fiscalizao por rgos internos e externos. Eles devem prestar
contas de suas realizaes e gastos periodicamente. Essa
prestao de contas deve ser pblica, isto , acessvel a todo
e qualquer cidado e cidad e no apenas aos rgos de
fiscalizao e controle do prprio governo.
Aps o encerramento de cada exerccio, o chefe do Executivo
deve apresentar um balano geral das receitas arrecadadas,
das aes e das despesas efetuadas ao longo do ano. Essa
prestao de contas analisada pelo Legislativo e pelo Tribunal
de Contas (da Unio, do estado ou do municpio) e deve ser
do conhecimento de todos os cidados e cidads. Na mesma
poca, o governo deve apresentar o relatrio anual de
avaliao do PPA.
importante que a sociedade tambm participe da avaliao e do
controle social do oramento para assegurar a correta aplicao
dos recursos, corrigir rumos e garantir que as polticas pblicas
beneficiem toda a populao, especialmente a mais carente.
Execuo
oramentria e fnanceira
Depois que a LOA publicada no Dirio Oficial e passa a valer,
os rgos e entidades da administrao pblica comeam a
executar o oramento, ou seja, passam a realizar as atividades
programadas e a aplicar o dinheiro de suas dotaes
oramentrias (a verba anual de cada um).
Para isso, cada rgo pblico elabora um cronograma de
desembolso, isto , programa as despesas e a liberao de
dinheiro para as unidades envolvidas na execuo das aes.
Assim, o governo ajusta o ritmo de execuo do oramento ao
fluxo dos recursos, mantm o equilbrio entre receita e despesa e
garante verba em tempo hbil s unidades administrativas, com
vistas a melhorar a realizao do seu programa de trabalho.
Os rgos e entidades da administrao pblica devem seguir
risca o que est determinado na lei, no gastando nada alm do
estipulado para cada programa ou atividade. Muitas vezes, no meio
do caminho, o governo reavalia a estimativa de receita e reduz o
limite autorizado de despesas para cumprir a meta fiscal (o quanto
se espera gastar a menos do que o total arrecadado.)
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preciso estar atento/a o tempo todo. Os cidados e cidads
podem participar da definio e da discusso das polticas
pblicas, interferindo na elaborao das leis oramentrias
com suas reivindicaes e propostas. possvel atuar junto ao
Executivo, que elabora a proposta; ao Legislativo, que discute,
modifica e aprova as leis oramentrias; e aos prprios rgos
de controle e fiscalizao. Tambm importante articular
parcerias na sociedade civil para fortalecer a luta poltica.
A participao popular deve ser permanente ao longo de
todo o ano, mas h momentos que so decisivos no
processo oramentrio:
Participao popular no
processo oramentrio
No primeiro semestre de todos os anos,
quando elaborada a Lei de Diretrizes
Oramentrias, que contm as metas e
prioridades de cada governo. O prazo
da Unio para enviar a proposta de LDO
ao Congresso Nacional 15 de abril. O
prazo dos municpios est estabelecido
na Lei Orgnica do Municpio e no
Regimento Interno da Cmara Municipal.
O dos estados determinado pela
Constituio Estadual e pelo Regimento
Interno da Assemblia Legislativa.
No primeiro ano de mandato do/a novo/a prefeito/a,
governador/a ou presidente da Repblica, quando elaborado
o PPA. Como vimos, o Plano Plurianual define a estratgia de
mdio prazo para o municpio, estado ou pas e vigora por quatro
anos. preciso ficar atento aos prazos de sua cidade ou de seu
estado. Na Unio, o prazo para o Executivo apresentar o projeto
de PPA ao Congresso Nacional 31 de agosto.
Especialmente no segundo semestre de todos os
anos, quando o Projeto de Lei Oramentria Anual
concludo e enviado pelo Executivo ao Legislativo para
discusso, emendas e votao.
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55
O Plano Plurianual (PPA) define estratgias, diretrizes,
metas e objetivos de cada esfera de governo federal,
estadual e municipal para um perodo de quatro anos.
Ele elaborado no primeiro ano de mandato de um
governo e vigora a partir do segundo ano desse governo
at o primeiro ano da gesto seguinte. Esse procedimento
visa assegurar a continuidade das polticas pblicas.
O Plano
Plurianual
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O Plano Plurianual um instrumento de planejamento estratgico
de mdio prazo, previsto na Constituio de 1988, por meio
do qual o Poder Executivo federal, estadual e municipal
estabelece diretrizes, objetivos e metas para quatro anos. O PPA
rege a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria
Anual (LOA). no PPA que o governo deixa claro se vai ou
no cumprir as promessas feitas na campanha eleitoral, isto ,
demonstra suas polticas e prioridades.
A elaborao do PPA uma das primeiras preocupaes do
chefe do Executivo logo aps a posse. Em 2003, o presidente e
os governadores eleitos em 2002 deram prosseguimento ao PPA
2000-2003, elaborado por seus antecessores. Os prefeitos eleitos
em 2004 e empossados no incio de 2005 deram continuidade ao
PPA 2002-2005, elaborado no governo anterior.
Da mesma forma, o PPA que o presidente e os governadores
fizeram no primeiro ano de governo (2003) vai vigorar de 2004 a
O que o PPA?
Os objetivos do PPA
Entre os objetivos do Plano Plurianual, podemos citar:
Organizar, em programas, as aes e os projetos que resultem
em bens e servios para atender s demandas da sociedade.
Estabelecer a relao entre os programas a serem
desenvolvidos e a orientao estratgica de governo.
Integrar aes desenvolvidas pela Unio, pelo estado e
pelo municpio.
Estabelecer, quando necessrio, a regionalizao de metas e
gastos governamentais.
Orientar a alocao de recursos nos oramentos anuais de
forma compatvel com as metas e receitas.
Dar transparncia aplicao dos recursos pblicos.
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2007. O PPA que os prefeitos elaboraram em 2005 ter validade de
2006 a 2009. Essa regra vlida tambm caso o governante seja
reeleito, ou seja, como chefe do Executivo, ele obrigado a fazer
um novo PPA no primeiro ano de seu segundo mandato.
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Elaborao
e gesto do PPA
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Primeira regra: conhecer a realidade
Para elaborar o Plano Plurianual do municpio, do estado ou do
pas, o governo precisa conhecer a fundo a realidade econmica
e social em questo. S com essas informaes ele ser capaz
de avaliar e decidir os setores ou regies que devem ser tratados
com prioridade.
Tambm deve observar cuidadosamente as questes
ambientais, cientfico-tecnolgicas, poltico-institucionais e
de infra-estrutura, entre outras, para identificar as carncias e
os problemas que devero ser enfrentados e para planejar a
estratgia de desenvolvimento em todos os aspectos.
Para conhecer o municpio, o estado ou o pas, o governo
precisa de indicadores (dados estatsticos) sobre essas
localidades: populao, renda mdia das famlias, ndice de
desemprego, acesso a saneamento bsico, condio das
estradas, ameaas ao meio ambiente e produo agrcola, entre
outros. Tambm precisa conhecer os programas e aes em
andamento, as potencialidades do municpio, estado ou pas,
os recursos disponveis e as possibilidades de articulao com
outras esferas de governo.
O Plano Plurianual muito mais que um documento elaborado
para cumprir as exigncias constitucionais. Por isso,
necessrio que esse instrumento estabelea a compatibilidade,
todos os anos, entre as diretrizes estratgicas do governo, os
recursos disponveis e a capacidade operacional das entidades
e dos rgos pblicos que vo executar os programas previstos.
Para ter validade, o PPA precisa virar lei. Como vimos, a proposta
deve ser elaborada pelo Executivo e enviada ao Legislativo para
discusso e votao at o dia 31 de agosto, no caso da Unio,
ou de acordo com as datas-limite estabelecidas na Constituio
Estadual e no Regimento Interno da Assemblia Legislativa,
no mbito dos estados, e na Lei Orgnica do Municpio e no
Regimento Interno da Cmara Municipal, na esfera dos municpios.
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Esse conhecimento da realidade fornece elementos para a
definio da base estratgica e dos objetivos e metas do PPA,
assim como o correspondente direcionamento de recursos
para atingi-los.
Como vimos, essa definio uma escolha no s tcnica, mas,
antes de tudo, poltica. Da a importncia da participao popular
no processo de elaborao e discusso do PPA, a fim de garantir
que as polticas e demandas consideradas essenciais pela
sociedade possam constar no plano de governo.
A construo do PPA
Depois de elaborar a base estratgica do PPA, o Executivo deve
definir os megaobjetivos governamentais, determinando quais
prioridades e demandas do pas, do estado ou do municpio vo
ser atendidas e quais resultados espera obter.
Essa deciso est profundamente relacionada ao projeto de
desenvolvimento de cada governante, pois o que prioridade
para aquele que est no poder no o necessariamente para
quem o antecedeu ou para quem ir lhe suceder. No mbito
da Unio, um governo pode pensar em fortalecer a economia
popular; outro, em valorizar e incentivar as exportaes. Para um,
a prioridade pode ser o aproveitamento de hidrovias e ferrovias;
para outro, a construo de estradas, por exemplo. Nos mbitos
estadual e municipal, o que considerado prioridade tambm
difere de governo para governo.
preciso observar atentamente quais segmentos da
populao esto sendo beneficiados pelas polticas pblicas.
Num pas com tantas desigualdades como o nosso, as polticas
de governo devem promover a incluso de todos os cidados
e cidads!
Entidades e grupos sociais no
devem esperar apenas pelo momento
de elaborao do PPA para apresentar suas
reivindicaes e propostas. Isso deve ser feito
continuamente perante o Executivo e o Legislativo.
Para participar, a sociedade organizada pode
buscar os conselhos de direitos e setoriais
ou solicitar audincias a parlamentares e
autoridades do Executivo, por exemplo.
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Como vimos, a elaborao do PPA cabe exclusivamente ao
Executivo, devendo ser realizada no primeiro ano de cada
governo. At agora, a populao tem sido chamada para
participar desse processo em apenas alguns estados ou
municpios. No Brasil, em 2003, pela primeira vez na histria,
a sociedade participou de uma consulta pblica para definir
as prioridades nacionais para os quatro anos seguintes.
Isso ocorreu no governo Lula, mas os resultados no foram
animadores, uma vez que as demandas apresentadas pela
sociedade civil no foram acatadas pelo governo.
Na maioria dos estados e municpios, no entanto, o Executivo
faz o projeto e a populao s toma conhecimento dele quando
a proposta enviada ao Legislativo para discusso e votao.
Muitas vezes, no entanto, nem isso ocorre: o Legislativo no
disponibiliza a consulta ao projeto de lei. Por isso, a populao
precisa estar atenta aos prazos para que possa participar dos
processos de elaborao e discusso do PPA e das demais
leis oramentrias.
A fase de discusso e votao um dos momentos em que
a sociedade pode se organizar para interferir no trabalho dos
parlamentares, solicitar audincias pblicas, apresentar emendas
ao PPA e defender suas prioridades e demandas.
Depois de aprovado pelo Legislativo e sancionado pelo
Executivo, o Plano Plurianual deve vigorar por quatro anos.
Esse perodo inclui a implantao do Plano; o monitoramento/
acompanhamento de suas aes; a avaliao dos resultados
obtidos e do processo utilizado para alcan-los; e as revises
peridicas. Essas revises tm como objetivo adequar o PPA
a mudanas conjunturais externas ou internas, alm de excluir,
incluir ou alterar programas, quando necessrio.
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O Plano Plurianual difere de cidade para cidade, de estado para
estado, de governo para governo. Alguns so mais completos,
expondo de forma detalhada o planejamento para o perodo de
quatro anos. Outros, especialmente nos pequenos municpios,
muitas vezes so apenas um rol de aes que o governo
pretende executar.
Basicamente, o PPA composto de:
introduo, em que relatada a situao socioeconmica do
municpio, do estado ou do pas;
seo de objetivos, diretrizes e metas de governo;
seo com a apresentao dos programas, com seus
objetivos, indicadores e valor global, alm da descrio
de suas aes, com metas a alcanar e valores a alocar
no perodo.
A organizao do PPA
proGrAmA oBjetIvo(s)
Brasil Escolarizado
Garantir o acesso e a permanncia de todas as crianas, todos os
adolescentes e jovens na educao bsica, com melhoria de qualidade.
Os programas
O Plano Plurianual constitudo
por um conjunto de programas,
por meio dos quais os governos
federal, estadual e municipal
buscam atingir os objetivos
estabelecidos no prprio PPA.
Programa uma srie de aes
articuladas, voltadas para a
soluo de problemas e para o
atendimento das demandas de
determinada populao.
Cada programa desenvolvido
com propsito especfico, que
deve estar bem claro no PPA.
Veja este exemplo retirado do PPA
2004-2007 do governo federal:
Como veremos
a seguir, os
programas e as aes
so os instrumentos
governamentais para
enfrentar os problemas
diagnosticados e atingir
os objetivos
estabelecidos no
Plano Plurianual.
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Alm da definio de objetivos, o programa deve estabelecer
pelo menos um indicador que quantifique, em dois momentos, a
situao que se deseja modificar: antes da execuo do PPA e
aps seu trmino.
No caso do programa Brasil Escolarizado, por exemplo, alguns
dos indicadores so:
Taxa de freqncia escola de crianas de 4 a 6 anos.
Nmero mdio de sries concludas pela populao de
15 a 17 anos.
Assim, algumas metas do programa Brasil Escolarizado so:
Elevar de 65,6% (situao antes da execuo do PPA) para
100% (ao trmino do PPA) a taxa de freqncia escola de
crianas entre 4 e 6 anos.
Elevar de 6,7 para 10,7 o nmero mdio de sries concludas
por jovens entre 15 e 17 anos.
Com base no programa so definidas as aes (atividades,
projetos e operaes especiais) necessrias para atingir o
objetivo desejado, especificando os recursos, as metas e as
unidades oramentrias responsveis por sua realizao.
Apenas os programas previstos no PPA podem receber
recursos nos oramentos anuais ou ser priorizados na Lei de
Diretrizes Oramentrias.
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Os projetos
So aes novas, executadas em perodos definidos, limitados
no tempo, das quais resulta um produto que ir contribuir para
aperfeioar ou expandir a atuao do governo.
Exemplos:
Construo de moradias na rea rural; modernizao do
porto de Santos.
As operaes especiais
Correspondem a aes que no geram produtos nem
representam prestao de servios.
Exemplos:
Pagamento das despesas com juros e amortizao da
dvida pblica; transferncias; indenizaes; pagamento de
aposentadorias de servidores/as pblicos/as.
Para cada atividade, cada projeto e cada operao especial, o
PPA deve definir a meta a ser atingida e estimar o montante de
recursos necessrios para que isso ocorra.
As aes
J vimos que, para atingir seus objetivos, o programa se
desdobra em aes e estas, por sua vez, so compostas de
atividades, projetos e operaes especiais.
As atividades
So as aes destinadas a fornecer produtos (bens e servios)
para a sociedade de modo contnuo e permanente.
Exemplos:
Vigilncia sanitria de produtos; conservao de estradas;
compra de livros escolares.
Veja um exemplo de atividade retirado do PPA 2004-2007 do
governo federal:
proGrAmA AtIvIDADe
rGo
eXeCutor
ABrAnGnCIA
quAntIDADe
De LIvros
(em mIL)
Custo totAL
(em r$)
Brasil
Escolarizado
Distribuio de
livros didticos para
o ensino mdio
Ministrio da
Educao
Nacional 4.610 92.930.815
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A receita oramentria
Os programas e aes previstos no PPA so financiados
tanto por recursos oramentrios como por recursos extra-
oramentrios. Isso ocorre ao longo de quatro anos, que o
perodo de vigncia de cada PPA.
Recursos oramentrios
So recursos prprios dos governos federal, estadual e municipal,
oriundos de impostos, taxas, contribuies e outras fontes
de receita. So utilizados para custear as despesas pblicas.
Normalmente, cada PPA apresenta uma estimativa global de
recursos para os quatro anos de vigncia. O detalhamento ano
a ano desses recursos feito na Lei Oramentria Anual (LOA),
documento no qual os governos especificam quanto esperam
arrecadar e quanto vo aplicar em cada programa e ao a serem
executados em determinado ano.
No caso da Unio, os recursos oramentrios so resultado
da arrecadao do imposto de renda (IR), do imposto sobre
produtos industrializados (IPI), das contribuies previdencirias
e sobre movimentao financeira, como a CPMF, entre outros.
Entre as fontes de recurso dos estados esto o imposto
sobre circulao de mercadorias e servios (ICMS) e o
imposto sobre veculos automotores (IPVA).
J os recursos municipais so provenientes do imposto predial
e territorial urbano (IPTU), do imposto sobre servios (ISS) e de
repasses do estado e do governo federal, por exemplo.
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Recursos extra-oramentrios
So recursos que no esto expressos nos oramentos anuais
nem pertencem diretamente Unio, aos estados ou aos
municpios, mas so utilizados para financiar as polticas pblicas
previstas no PPA. Esses recursos so provenientes de agncias
e instituies nacionais e internacionais de fomento, como o
Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), o
Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal (CEF) e o Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT).
A CEF, por exemplo, financia moradias para a populao
de baixa renda e com isso contribui para diminuir o dficit
habitacional no pas, como prope o PPA 2004-2007. J
o Banco do Brasil oferece crdito a produtores rurais para
aumentar a produtividade agrcola nacional.
C PsC DCs I~PCsTCs
PIB (2005)
IO!O O R!cURO !RO!R!O !O GO\!RNO !!!!RAI.
!IA!UAI ! !UN!c!!AI. OR!UN!O !! !!!OIO. IAA.
cONIR!8U!cO! ! OUIRA !ONI! !! R!c!!IA. cO!!O!! A
ARR!cA!Ac/O IR!8UI/R!A 8RUIA.
OUAN!O cO!!ARA!O !A ARR!cA!Ac/O cO! O !RO!UIO
!NI!RNO 8RUIO IO!A A R!OU!ZA OU! O !A! !RO!UZ
!URANI! U! ANO). c!!GA!O / cARGA IR!8UI/R!A 8RUIA
cI8). !IO !. O !!O OU! A R!c!!IA ARR!cA!A!A I! NA
cO!!O!c/O !O !!8 !! !!I!R!!NA!O !!R!O!O.
!! .OO. A cI8 AI!NG!U 8.9%. !O !GN!!!cA OU! A
ARR!cA!Ac/O IOIAI !A IR !!!RA !! GO\!RNO
R!!R!!NIOU 8.9% !O !!8 NAc!ONAI. OU !)A. OUA! !O!
OU!NIO !! IO!A A R!OU!ZA !RO!UZ!!A NO 8RA!I
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Descentralizaes e transferncias
Nem todas as aes que os governos esto autorizados a
realizar so executadas diretamente por eles. Boa parte
efetuada indiretamente por outras esferas da Federao e por
entidades privadas, para as quais o governo transfere parte dos
recursos previstos no oramento.
Existem dois tipos de transferncia: obrigatria e voluntria.
As modalidades de transferncia, isto , as formas como
o dinheiro repassado ser gasto, so os auxlios, as
subvenes e as contribuies, entre outras.
.
Os auxlios
So as transferncias a outras esferas da Federao ou a
entidades privadas sem fins lucrativos, destinadas realizao
de obras, aquisio de equipamentos e a outras despesas de
capital, como a compra de imveis.
As subvenes
So as transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio
(gastos com manuteno/operao de servios, com pessoal,
material de consumo, encargos etc.) da instituio beneficiada.
A principal modalidade de subveno a social, encaminhada
exclusivamente a instituies privadas sem fins lucrativos que
prestam servios assistenciais, mdicos e culturais para a
populao. Recebem esse tipo de transferncia instituies como
as Santas Casas de Misericrdia, por exemplo.
As contribuies
Correspondem s demais transferncias. Denominam-se
contribuies de capital quando autorizadas em lei especfica e
destinadas a despesas de capital; e contribuies correntes
quando direcionadas a despesas de custeio da entidade beneficiada.
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As transferncias obrigatrias
Previstas na Constituio, as transferncias obrigatrias (tambm
denominadas transferncias constitucionais) consistem em
repasses de uma parcela da receita tributria arrecadada por
uma esfera de governo para outra esfera de governo.
Exemplos:
Uma parte dos impostos federais, como o IPI e o IR,
recolhidos pela Unio, transferida para os estados (21,5%) e
para os municpios (22,5%). Essas transferncias constituem
o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo de
Participao dos Municpios (FPM).
Uma parcela do ICMS, imposto arrecadado pelo estado,
repassada para os municpios (25%).
Vinculaes
O oramento brasileiro rgido. Uma de suas principais
caractersticas o alto grau de vinculaes, que atrelam grande
parte das receitas a fins especficos.
As principais vinculaes compreendem transferncias da
Unio para estados e municpios; transferncias dos estados
para municpios e desses para a Unio; transferncias para
a educao e para a seguridade social; transferncias para
entidades com e sem fins lucrativos; entre outras.
O oramento de todas as esferas de governo possui vinculaes.
Por exemplo: todos os anos, a Unio, os estados e os municpios
so obrigados a aplicar um percentual definido do total de suas
receitas em educao. As polticas atendidas por vinculaes
no podem ser alvo de contingenciamento (limitao de gastos) e
seus recursos no podem ser destinados a outra finalidade.
reCeItAs DA unIo
Prprias
II IE IR IPI IOF IOF-OURO ITR
reCeItAs Dos estADos e Do DF
Prprias Transferncias Fundos
ITD IPVA ICMS
FPE
(21,5% IR
e IPI)
FPEX
(10% IPI)
IOF-Ouro
(30%)
IRRF
Serv. Estad.
Dev./
ICMS
CO, NE, N
(3% IR e IPI)
reCeItAs Dos munICpIos
Prprias Transferncias da Unio Transferncias dos estados
IPTU ITBI ISS
FPM
(22,5%IR
e IPI)
ITR
(50%)
IOF-
Ouro
(70%)
IRRF
Serv.
Munic.
FPEX
(25%)
IPVA
(50%)
ICMS
(25%)
Dev./
ICMS
RECEITAS ORAMENTRIAS
Se atualmente
j vemos o
sucateamento
das polticas de
educao e sade,
por exemplo, imagine
o que poderia
ocorrer se no
houvesse vinculaes
para essas
polticas!!!
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As transferncias voluntrias
Essas transferncias so autorizadas na Lei Oramentria
Anual, de acordo com as determinaes da Lei de Diretrizes
Oramentrias. Nesse caso, uma esfera de governo transfere
recursos do seu oramento para o oramento de outra esfera
de governo.
As transferncias voluntrias podem ser incondicionais ou
condicionais. A principal diferena entre as incondicionais e as
condicionais diz respeito constncia, obrigatoriedade de
repartio de receitas e contrapartida.
Incondicionais
Em geral, essas transferncias servem para promover a
equalizao fiscal, isto , uma distribuio de renda mais igual
entre os entes da Federao (estados e municpios).
As unidades de governo beneficiadas por esse tipo de
transferncia tm total liberdade para decidir onde e como
aplicar os recursos recebidos.
Condicionais
So estabelecidas ano a ano, por ocasio da definio do
oramento. Por isso, geralmente so orientadas de acordo
com convenincias momentneas, como atendimento a
presses e acordos polticos.
Para que o repasse de recursos seja efetivado, o
recebedor deve cumprir uma srie de exigncias e restries
a chamada contrapartida de dispndio. A contrapartida
significa que, para cada montante X recebido, a unidade
de governo beneficiada deve aplicar um montante Y de
recursos prprios na mesma finalidade.
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A Lei de Diretrizes
Oramentrias
Ano a ano, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) define
as prioridades e metas a serem atingidas por meio da
execuo dos programas e aes previstos no Plano
Plurianual. Para que isso ocorra, entre outras diretrizes,
a LDO estabelece as regras que devero orientar a
elaborao da Lei Oramentria Anual.
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A Lei de Diretrizes Oramentrias uma lei anual em que os
governos federal, estadual e municipal estabelecem as prioridades
e metas da administrao pblica para o ano seguinte. Ela orienta
a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA).
Na LDO so especificados os programas e aes governamentais
prioritrios a serem executados e a meta concreta (quantificada)
a ser atingida at o final do ano subseqente. Essas diretrizes
devem ser seguidas ao p da letra por todas as pessoas
envolvidas no processo oramentrio.
Alm de ser um instrumento de integrao entre o Plano Plurianual
e a LOA, a LDO cumpre as seguintes funes:
Dispe sobre alteraes na legislao tributria e sobre
concesses de benefcios tributrios.
Estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras
de fomento (instituies que financiam projetos de
desenvolvimento), como a Caixa Econmica Federal e o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
O que a LDO?
Estabelece metas fiscais, critrios para reduzir as autorizaes
de despesas (contingenciamento), formas de utilizao da
reserva de contingncia e condies para transferncia de
recursos para entidades pblicas e privadas.
Define regras para admisso de pessoal, concesso de
vantagem ou aumento de remunerao, criao de cargos
pblicos etc.
O projeto de LDO elaborado pelo Poder Executivo e deve ser
encaminhado ao Legislativo at o dia 15 de abril de cada ano,
no caso da Unio. O prazo para os estados estabelecido na
Constituio Estadual e no Regimento Interno da Assemblia
Legislativa. O dos municpios, na Lei Orgnica do Municpio e no
Regimento Interno da Cmara Municipal.
O Legislativo deve discutir, propor emendas e votar o projeto de
LDO at o encerramento da primeira parte da sesso legislativa
30 de junho, no caso da Unio. Se isso no for feito, o recesso
suspenso at que o projeto seja votado.
Aps aprovado pelo Legislativo, o projeto de LDO encaminhado
ao Executivo para sano. Em caso de veto, este analisado
pelo Legislativo, podendo ser mantido ou derrubado. A LDO s
passa a vigorar depois de publicada no respectivo Dirio Oficial.
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No sistema integrado de planejamento e oramento em
vigor no Brasil, a LDO um instrumento de ligao entre o
plano estratgico de mdio prazo, contido no PPA, e o plano
operacional, representado pelos oramentos anuais.
Assim, a LDO traz uma srie de normas para a elaborao, a
organizao e a execuo da Lei Oramentria Anual. Essas
normas so um verdadeiro b--b, para que as pessoas
envolvidas no processo oramentrio no tenham dvidas sobre
a estrutura e o contedo do oramento anual. Nas pginas
seguintes, vamos conhecer as principais regras contidas na LDO.
.
As diretrizes oramentrias
Metas e prioridades
A Lei de Diretrizes Oramentrias define as estratgias, as metas
e as prioridades da administrao pblica. No Anexo de Metas e
Prioridades, o governo determina quais programas e aes tm
precedncia na alocao dos recursos no projeto da LOA, isto ,
os que esto em primeiro lugar na fila para receber verbas no ano
seguinte. Nesse anexo so tambm estabelecidas as metas a
serem alcanadas por meio da execuo de programas e aes.
Para entender o que isso representa, confira os exemplos
retirados do Anexo de Metas e Prioridades da LDO-2006
da Unio:
metA-sntese
(oBjetIvo)
proGrAmA Ao/projeto proDuto metA
Adquirir alimentos da
agricultura familiar
e atender 466 mil
famlias em situao
de pobreza e de
insegurana alimentar
Abastecimento
Agroalimentar
Aquisio
de alimentos
provenientes da
agricultura familiar
Alimentos adquiridos 289.051 toneladas
Estruturar 223
unidades da rede de
servios de ateno
bsica de sade
Ateno Bsica de
Sade
Estruturao da
rede de servios de
ateno bsica de
sade
Servio estruturado 223 unidades
A LDO foi concebida pela
Constituio de 1988 no s para integrar
planejamento e oramento, mas tambm para
tornar efetiva a atuao do Poder Legislativo na
definio dos programas e aes prioritrios,
no deixando essa tarefa apenas nas
mos do Poder Executivo.
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Estrutura e organizao dos oramentos
A Lei de Diretrizes Oramentrias determina o que o Projeto
de Lei Oramentria Anual deve conter, como deve estar
organizado e como deve ser apresentado pelo Poder Executivo
ao Legislativo.
Nesse aspecto, a LDO funciona como uma verdadeira cartilha
para os envolvidos no processo oramentrio, pois explica o que
um programa, uma ao, uma atividade ou um projeto (veja
pginas 65 a 69); especifica como identificar o que oramento
fiscal, da seguridade social ou de investimentos das estatais
(pginas 37 e 108); informa quais so os tipos de receita e
despesa de uma LOA (pginas 112 a 119), os anexos de metas
fiscais e de riscos fiscais; etc.
A LDO tambm determina os componentes de uma LOA,
como: mensagem do chefe do Executivo; anlise da conjuntura
socioeconmica; o prprio texto da lei; especificao de receitas
(indicando as fontes de recursos) e despesas (indicando
onde ser gasto cada centavo do oramento); o oramento
de investimento das empresas pblicas nas quais a Unio, os
municpios ou os estados detenham a maioria das aes.
Elaborao e execuo do oramento
Alm de definir metas e prioridades, a Lei de Diretrizes
Oramentrias determina, ponto a ponto, como devem ser a
elaborao e a execuo do oramento do ano seguinte. Entre
as regras, destacam-se:
Elaborao de demonstrativos para dar transparncia
situao financeira do governo, como os demonstrativos de
dvidas pblicas e gastos com sade e educao.
Critrios para incio de novos projetos, aps o adequado
atendimento daqueles que esto em andamento.
Critrios para contingenciamento financeiro e de dotaes,
isto , reduo de gastos. Isso ocorre quando a evoluo da
receita compromete os resultados oramentrios pretendidos
ou no confirma a previso inicial.
Regras para avaliar a eficincia das aes desenvolvidas.
Condies para transferncia de recursos a entidades
pblicas e privadas.
Condies complementares para transferncias voluntrias
entre a Unio e as demais esferas de governo.
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Especificaes das aes no oramento, para facilitar o
controle do Poder Legislativo, dos Tribunais de Contas e da
sociedade sobre a aplicao dos recursos pblicos, como a
ao Aquisio de alimentos da agricultura familiar, citada na
pgina 85, que diz quantas toneladas sero compradas, de
quem sero compradas e para quem sero distribudas.
A organizao visual e a codificao da despesa e da receita,
isto , a maneira como deve ser detalhada a programao de
trabalho das unidades oramentrias.
A autonomia dos poderes Legislativo, Judicirio e do Ministrio
Pblico para elaborar o prprio oramento.
Alm disso, a LDO determina que a elaborao e a execuo
dos oramentos sejam pblicas, isto , o governo deve fazer
de tudo para divulgar as informaes oramentrias a todos os
cidados e cidads.
Dvida pblica
A Lei de Diretrizes Oramentrias fixa os limites para
refinanciamento e pagamento dos juros e encargos da dvida
dos municpios, dos estados e da Unio.
O refinanciamento corresponde ao pagamento do principal da
dvida, atualizado monetariamente, com recursos provenientes da
emisso de ttulos da dvida pblica, ou seja, por meio de novos
emprstimos. Os juros e encargos representam as parcelas que
devero ser pagas, mas no sero abatidas do principal, pois
correspondem ao custo da dvida a vantagem financeira de
quem fez o emprstimo para o governo.
Para limitar o aumento da dvida e impedir que o problema
seja empurrado para os governos seguintes, a LDO estipula
o resultado primrio de cada oramento. O resultado primrio
representa o que sobra das receitas no-financeiras (impostos,
transferncias, entre outras) depois que so pagas as despesas
no-financeiras (pessoal, obras, equipamentos, manuteno
e outros), isto , sem considerar o pagamento dos juros
e encargos de dvidas. Quando positivo, esse resultado
denominado supervit primrio e, em geral, tem sido utilizado
para pagar juros e amortizao da dvida.
Para divulgar as informaes,
vale at afixar a lei e os
demonstrativos de avaliao e
execuo oramentria na porta da
prefeitura!!
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Receitas financeiras
So decorrentes de emprstimos que o governo obtm em
bancos e com investidores ou outros entes da Federao. As
demais receitas so chamadas de no-financeiras.
reCeItAs r$ DespesAs r$
Receitas tributrias 10.000.000 Despesas com pessoal 12.000.000
Outras receitas 2.000.000 Outras despesas correntes 5.000.000
Transferncias da Unio 5.000.000 Obras 2.000.000
Transferncias do estado 3.000.000 Juros e encargos 2.000.000
Emprstimos 2.000.000 Amortizao da dvida 1.000.000
Receita estimada 22.000.000 Despesa fixada 22.000.000
N!I! !!!!IO !!!OI!I!cO !! ORcA!!NIO !! U! !!OU!NO !UN!c!!!O. !O!!!O \!R OU!
A R!c!!IA !!NANc!!RA R!) cORR!!ON!! / R!c!!IA !! !!!R!I!!O R` ..OOO.OOO.
A R!c!!IA N/O!!NANc!!RA RN!) cORR!!ON!! / O!A !A !!!A! R!c!!IA IR!8UI/R!A. OUIRA
R!c!!IA ! IRAN!!RNc!A) R` .O.OOO.OOO.
A !!!!A !!NANc!!RA !!) cORR!!ON!! / O!A !A !!!!A R!IAc!ONA!A / !!\!!A. OU !)A. O
)URO ! A A!ORI!ZAc/O R` .OOO.OOO.
A !!!!A N/O!!NANc!!RA !N!) cORR!!ON!! / O!A !A !!!A! !!!!A O8RA. !!OAI !
OUIRA !!!!A cORR!NI!. cO!O A cONI!NU!!A!! !A AI!\!!A!! !O GO\!RNO) R` +9.OOO.OOO.
Despesas financeiras
So aquelas efetuadas com os juros e a amortizao da dvida.
As demais despesas so chamadas de no-financeiras.
Na oramento abaixo, vamos ver o que isso representa.
cO!O \!!O. O R!UIIA!O !R!!/R!O R!) cORR!!ON!! AO OU! O8RA
!A R!c!!IA N/O!!NANc!!RA RN!) !!!O! OU! /O !!!IUA!A A
!!!!A N/O!!NANc!!RA !N!). !IO !. ANI! !O !AGA!!NIO !! )URO !
!NcARGO !! !!\!!A.
.. ()
.. ()
= .. ()
O R!UIIA!O ! U! U!!R/\!I !R!!/R!O. ! !! !!N!!!RO OU! O GO\!RNO
\A! UAR !ARA A8AI!R O !ONIANI! !A !!\!!A !U8I!cA. !! \!Z !!
!!I!N/IO A !OI!I!cA Oc!A!.
PRCPCsTA sI~PIIIIcADA D CRcA~HTC
Alm disso, geralmente
o governo tambm adota o
contigenciamento, isto , reduz o gasto em
programas que atendem a populao a fim de
economizar e pagar a dvida. Vamos
ver isso no captulo 5!
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Despesas com pessoal e encargos
A Lei de Diretrizes Oramentrias estabelece regras para o clculo
de despesas, bem como limita os gastos com pessoal e encargos
em todas as esferas governamentais (Unio, estados e municpios)
e em todos os poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio).
Somente a LDO pode autorizar a contratao de pessoal pelos
rgos da administrao direta e indireta; a concesso de
vantagem ou aumento de remunerao; a criao de cargos,
empregos e funes; e a alterao da estrutura de carreiras. As
contrataes e os aumentos no autorizados sero considerados
nulos. Nesse e em outros aspectos, a LDO anda de mos dadas
com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que definiu limites para
as despesas com pessoal e com encargos sociais, conforme
mostra a tabela abaixo.
DESPESA TOTAL COM PESSOAL E ENCARGOS
esFerA
LImIte
(% da receita
corrente lquida)
Unio 50%
Estados e Distrito Federal 60%
Municpios 60%
Enquanto a despesa com pessoal for
superior a 95% do limite, proibido fazer
novas contrataes ou dar aumentos
salariais. Nos ltimos 180 dias de um
governo, tambm proibido contratar ou
aumentar salrios.
AGnCIA DIretrIZes
Caixa Econmica Federal
Reduo do dficit habitacional e melhoria nas condies de vida das populaes
carentes, via financiamento a projetos habitacionais de interesse social, projetos de
investimentos em saneamento bsico e desenvolvimento da infra-estrutura urbana e rural.
Banco do Brasil
Aumento da oferta de alimentos para o mercado interno, inclusive via incentivos a
programas de agricultura familiar, e da oferta de produtos agrcolas para exportao,
entre outras.
Agncias financeiras de fomento
J sabemos que os recursos das agncias financeiras de
fomento (instituies que financiam projetos de desenvolvimento)
so recursos extra-oramentrios. Isso significa que esses
recursos no devero constar da Lei Oramentria Anual, mas
sero utilizados diretamente por essas agncias para financiar
programas e aes expressos no Plano Plurianual.
As agncias financeiras oficiais de fomento so Banco do Brasil,
Caixa Econmica Federal, Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), Banco do Nordeste e Banco da
Amaznia, entre outras.
A LDO estipula diretrizes genricas para essas agncias, como
mostram os exemplos extrados da LDO-2006 da Unio:
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Alteraes na legislao tributria
Qualquer alterao na legislao tributria que represente
concesso ou ampliao de benefcios de natureza financeira ou
patrimonial, acarretando renncia de receita (veja pginas 102 e
103) por parte da Unio, dos estados e dos municpios, deve ser
expressa na LDO. Do contrrio, no ter validade.
A LDO estabelece uma srie de regras para a concesso de
incentivos ou benefcios tributrios (caso da reduo ou iseno
de impostos para determinado grupo de contribuintes, por
exemplo). Assim, para fazer alteraes, preciso:
determinar o perodo de vigncia do incentivo ou benefcio;
cancelar despesas de valor equivalente pelo mesmo perodo;
informar a fonte da receita adicional para compensar a perda.
Anexo de Metas Fiscais
As metas fiscais so metas para receitas, despesas, resultado
nominal, resultado primrio e dvida pblica. Seus valores so
fixados para um perodo de trs exerccios financeiros e constam
de um documento da LDO denominado Anexo de Metas Fiscais.
A cada exerccio, que compreende o perodo de 1 de janeiro a
31 de dezembro, as metas so revistas para assegurar o equilbrio
financeiro da Unio, dos estados e dos municpios.
As metas para receitas correspondem ao que o governo estima
arrecadar; as metas para despesas fixam o que o governo
pretende gastar no perodo. Como vimos, o resultado primrio
(veja pginas 89 a 91) corresponde diferena entre as receitas
no-financeiras e as despesas no-financeiras realizadas nesse
perodo. J o resultado nominal o resultado da receita menos a
despesa, incluindo o pagamento de juros e encargos de dvidas.
Assim, no Anexo de Metas Fiscais, o governo avalia, entre
outros aspectos:
os valores relativos a despesas, receitas, resultados nominal e
primrio e montante de dvida pblica;
as metas fsicas do exerccio anterior;
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Anexo de Riscos Fiscais
Neste anexo, includo em toda LDO, como determina a Lei de
Responsabilidade Fiscal, o governo faz uma avaliao dos riscos
que podem afetar o equilbrio das contas pblicas e indica as
providncias necessrias caso isso acontea. Os riscos fiscais
so divididos em duas categorias: oramentrios e de dvida.
Os riscos oramentrios dizem respeito possibilidade de as
receitas e despesas previstas no oramento no se confirmarem,
isto , de a receita ser menor do que a estimada e/ou a despesa
ser maior do que a fixada na Lei Oramentria Anual.
a situao financeira e atuarial do regime de previdncia,
isto , as projees do governo entre o que vai arrecadar
em contribuies e gastar em pagamento de benefcios,
aposentadorias e penses;
a estimativa e compensao de renncia de receitas;
o aumento de despesas de durao continuada, isto , que se
prolongam por mais de dois anos, como os salrios.
Os riscos de dvida so aqueles decorrentes da administrao
da dvida e de passivos contingentes. O primeiro est
relacionado a variaes das taxas de juros e de cmbio, que
afetam diretamente o montante da dvida pblica e o valor dos
juros a serem pagos pelo governo. O segundo refere-se a
dvidas ainda no reconhecidas pelo governo. So os casos
de aes judiciais contra o municpio, o estado e a Unio e
de processos (coletivos, individuais e de empresas) contra a
Unio, devido indexao e ao controle de preos adotados
durante os planos de estabilizao econmica Plano
Cruzado e Plano Collor, por exemplo. Se perder as aes,
o governo obrigado a pagar essas contas no previstas
no oramento.
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Aspectos da LDO
Transferncias para entidades pblicas e privadas
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) estabelece regras
para transferncias de recursos oramentrios para entidades
pblicas e privadas (em geral, apenas as entidades sem fins
lucrativos podem receber recursos pblicos). Como vimos
no captulo 3, h vrias modalidades de transferncia, como
subvenes, auxlios e contribuies.
A LDO-2006 da Unio exige que o governo publique e divulgue
as normas para concesso de subvenes sociais, auxlios e
contribuies correntes, definindo, entre outros aspectos, os
critrios de habilitao e seleo das entidades beneficirias,
de alocao de recursos e o prazo do benefcio. De acordo
com a LDO, essas normas devem prever o cancelamento
das transferncias caso os recursos sejam desviados para
outras finalidades.
Na anlise de uma LDO, precisamos ficar atentos a diversos
aspectos dessa lei, que estabelece os parmetros para a
elaborao da Lei Oramentria do ano seguinte.
Como veremos a seguir, entre esses parmetros esto as
transferncias para entidades pblicas ou privadas sem fins
lucrativos; a poltica geral do funcionalismo pblico; as regras
para a incluso de novos projetos, para projetos em andamento
e conservao do patrimnio pblico; e os critrios para a
renncia de receita.
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Novos projetos versus projetos em andamento
e conservao do patrimnio pblico
A LDO estabelece as condies para a incluso de novos
projetos na Lei Oramentria Anual, levando em conta a
necessidade de dar continuidade aos projetos em andamento e
de realizar despesas com a manuteno do patrimnio pblico.
Dessa forma, institui regras para evitar a paralisao de obras
e o descaso com a deteriorao de prdios pertencentes ao
patrimnio pblico, alm de impedir que o governante inicie
novas obras quando h obras ainda inacabadas.
Poltica geral de pessoal
Alm de definir limites para as despesas com pessoal e
encargos sociais, a Lei de Diretrizes Oramentrias estabelece
as regras para admisso e plano de carreira de funcionrios
pblicos no ano seguinte.
Isso quer dizer que a poltica geral de pessoal deve ser
submetida s regras da LDO. Como j sabemos, essas normas
esto em sintonia com a Lei de Responsabilidade Fiscal um
cdigo de conduta que estabelece critrios para a aplicao do
dinheiro pblico pelos governantes.
Entre as determinaes da LDO para a poltica geral de pessoal,
destacam-se:
Realizao de concursos pblicos para preenchimento de vagas
existentes, criadas ou que surgirem no decorrer do exerccio.
Formulao de plano de carreira, cargos e salrios dos
servidores pblicos de cada poder e esfera de governo.
Definio do regime de previdncia dos servidores pblicos.
Contratao de servidores temporrios para atender s
necessidades de emergncia.
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Renncia de receita
A Lei de Diretrizes Oramentrias define os critrios para a
renncia de receita, isto , as circunstncias em que um
governo pode abrir mo de parte do que viria a arrecadar com
o objetivo de atender s reivindicaes de determinados grupos
sociais, incrementar a atividade econmica etc.
H diversos tipos de renncia de receita, como anistia,
remisso, subsdio, concesso de isenes, alterao de
alquota ou modificao da base de clculo dos impostos
(desde que implique reduo de receita) etc.
Conforme estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao optar
pela renncia de receita, o governo deve apresentar na LDO:
a estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio
em que a renncia tiver incio e nos dois exerccios seguintes;
A Oc!!!A!! !!\! !!cAR AI!NIA AO !RAZO !!
IRA!!IAc/O !A I!! !! !!R!IR!Z! ORcA!!NI/R!A.
OUAN!O O !RO)!IO !! I!O !I!\!R !! !!cU/O NO
I!G!IAI!\O. A !O!UIAc/O !O!!
OI!c!IAR A R!AI!ZAc/O !! AU!!Nc!A !U8I!cA !ARA
!!8AI!R O cONI!U!O !!A I!! cO! O !ARIA!!NIAR!.
!RO!OR !!!N!A !ARA AII!RAR O I!IO !A I!!. !N!R!R
!ROGRA!A OU AU!!NIAR !!IA !!!cA cON!!!RA!A
!!!ORIANI! ! N!c!/R!A NO AN!O !! !!IA !
!R!OR!!A!! OU. A!N!A. !!!!!!R O cONI!NG!Nc!A!!NIO
!! !!I!R!!NA!O !ROGRA!A.
a demonstrao de que a
renncia foi considerada na
estimativa de receita da Lei
Oramentria Anual e de
que no afetar as metas
fiscais previstas;
a indicao de medidas
de compensao no
exerccio em que iniciar
sua vigncia e nos dois
exerccios seguintes, isto
, a LDO deve informar de
onde vir a receita adicional
para anular a perda com a
renncia. Somente aps a
implementao de medidas
de compensao que a
renncia entrar em vigor.
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A Lei Oramentria
Anual
A Lei Oramentria Anual (LOA) contm a estimativa de
receitas e a previso de despesas anuais de cada esfera
de governo federal, estadual e municipal. Elaborada de
acordo com a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e o
Plano Plurianual (PPA), essa lei expressa a poltica econmico-
financeira e o programa de trabalho governamental.
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A Lei Oramentria Anual (LOA) uma lei em que os governos
federal, estadual e municipal demonstram a estimativa
de receita e a previso de despesas para o ano seguinte.
Todas as receitas pblicas, inclusive suas fontes, devem estar
discriminadas na LOA. Da mesma forma, nenhum gasto poder
ser efetuado por qualquer entidade ou rgo pblico sem que os
recursos estejam devidamente previstos na LOA.
na LOA que o governo mostra seu programa de trabalho e a
poltica econmico-financeira do municpio, do estado ou do pas.
Ao elaborar o Projeto de Lei Oramentria Anual, o Executivo
decide como e onde vai aplicar os recursos pblicos. nessa
hora que o prefeito, o governador e o presidente definem quais
promessas feitas na campanha eleitoral sero atendidas no
ano seguinte.
O que a LOA?
A !OI!I!cA !cONO!!cO!!NANc!!RA !IA8!I!c! A !!R!IR!Z!
!!!!N!!A !!IO GO\!RNO OU! !Nc!!!! NA !cONO!!A. cO!O O
cONIROI! !A !!NANcA !U8I!cA. A !IA8!I!!A!! !A !O!!A ! A
cR!!!8!I!!A!! !O !N\!I!!OR!. NA UN!/O. ! cO!AN!A!A !!IO
!!N!I!R!O !A !AZ!N!A ! !!IO 8ANcO c!NIRAI. NO UII!!O
ANO. I!!! cARAcI!R!ZA!O !!IA !R!OR!!A!! AO cONIROI! !A
!N!IAc/O. !R!Nc!!AI!!NI! !OR !!!O !! )URO AIIO. AI!! !!O.
!A !OI!I!cA !cONO!!cA I!! !!!I!cA!O A N!c!!!A!! !! G!RAc/O
!! U!!R/\!I !R!!/R!O cO!O !OR!A !! !OUAc!ONAR O !RO8I!!A
!A !!\!!A !U8I!cA. O R!UIIA!O cORI! NA /R!A Oc!A!. !OUcO
!N\!I!!!NIO ! 8A!O cR!c!!!NIO !cONO!!cO.
O Projeto de Lei Oramentria Anual elaborado pelo Executivo
de acordo com os parmetros estabelecidos na Lei de Diretrizes
Oramentrias e com as prioridades definidas no Plano
Plurianual. A LOA compreende o oramento fiscal, da seguridade
social e de investimento das empresas estatais.
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Oramento fiscal
Destina-se aos gastos dos trs poderes, fundos, rgos
e entidades da administrao direta e indireta, at mesmo
fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico. Envolve
todas as reas da administrao pblica, exceto sade,
assistncia social e previdncia social.
Oramento da seguridade social
Compreende as reas de sade, assistncia social e previdncia
social. Abrange todas as entidades e rgos vinculados a essas
reas, da administrao direta e indireta, bem como fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico.
Oramento de investimento das empresas estatais
Demonstra o investimento de empresas em que o poder pblico
detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com
direito a voto.
O Projeto de Lei Oramentria Anual deve ser enviado pelo Poder
Executivo ao Legislativo at o dia 31 de agosto de cada ano, no
caso da Unio, ou de acordo com determinaes da Constituio
Estadual e do Regimento Interno da Assemblia Legislativa,
no mbito dos estados, e da Lei Orgnica do Municpio e do
Regimento Interno da Cmara Municipal, no caso dos municpios.
No Legislativo, a proposta analisada por uma comisso
parlamentar, recebe emendas (modificaes individuais ou
coletivas) e votada em plenrio. Depois de aprovada pelos
parlamentares, encaminhada ao chefe do Executivo para ser
sancionada e entrar em vigor no ano seguinte.
Quando o chefe do Executivo no concorda com as modificaes
feitas pelo Legislativo no projeto de LOA, ele pode vetar os artigos
alterados. Nesse caso, o veto analisado pelo Legislativo, que
pode aceit-lo ou derrub-lo.
Enquanto o projeto de LOA est sendo elaborado pelo Executivo,
a populao pode intervir por meio de presso poltica, como
solicitao de audincias pblicas, para defender suas propostas.
Quando o projeto de LOA est em discusso no Legislativo, a
populao pode propor emendas para assegurar recursos para
programas de seu interesse.
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A estrutura da Lei Oramentria Anual denominada funcional-
programtica porque se baseia em funes e programas de
governo, de acordo com a Lei 4.320/64. Cada item de gasto
presente na LOA chamado de dotao oramentria ou
rubrica oramentria.
Essas rubricas so alocadas e detalhadas por rgos da
administrao pblica e executadas por unidades oramentrias,
que nada mais so que as responsveis pela realizao do
gasto pblico.
A estrutura dos gastos presentes na LOA, dada pela funcional-
programtica, apresenta: funo, subfuno, programa e ao.
Tambm so detalhadas as fontes de recurso e a forma como se
dar a despesa.
Funo
Representa o maior nvel de agregao das diversas reas de
despesa que competem ao setor pblico. Deve-se adotar como
funo aquela que tpica ou principal do rgo.
Conceitos da
estrutura oramentria
Subfuno
Representa uma subdiviso da funo, com vistas a agregar
determinado subconjunto de despesas e identificar a natureza
bsica das aes que se distribuem em torno das funes.
A dotao de um rgo, via de regra, classificada em uma
nica funo, ao passo que a subfuno escolhida de acordo
com a especificidade de cada ao.
Exemplo:
As aes da Secretaria de Sade so alocadas na funo
Sade, mas podem constar na subfuno Previdncia do
Regime Estatutrio, caso do pagamento dos aposentados
da Secretaria, ou na subfuno Ateno Bsica, caso da
construo de um centro de sade.
Os programas e as aes j foram explicados no captulo 3,
quando vimos o PPA. Mais adiante, vamos abordar os tipos de
receita e de despesa.
A LOA apresenta as metas fsicas (quantidades) e as metas
financeiras (recursos) para cada item de gasto que o governo
pretende realizar. Essas metas devem estar em sintonia com o
PPA e com as diretrizes da LDO.
A IOA !!IAcA.
!!NIR! O
!R!\!IO NO !!A.
O OU! !!\! !R
R!AI!ZA!O NO
!!R!O!O !! U!
ANO ! O8!!!c!
/ !R!OR!!A!! !
R!GRA !!!!N!!A
NA I!O. !!
!NIRU!!NIO
cA!!N!A!
)UNIO. A IOA N/O
!O!! A!R!!NIAR
!OI!I!cA N/O
!R!\!IA NO !!A.
N!! !!O8!!!c!R
/ I!O. !!OU!
I!GA!O/A:::
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J sabemos que a Lei Oramentria Anual especifica todas
as receitas e todas as despesas de cada esfera de governo
municipal, estadual e federal para o perodo de um ano.
As receitas correspondem a todos os recursos que entram
nos cofres pblicos por meio de contribuies, impostos
pagos pela sociedade, emprstimos e outras fontes.
As despesas correspondem a todos os gastos do governo
autorizados na Lei Oramentria Anual para cobrir custos
com execuo de servios pblicos como a despesa com
pessoal e material de consumo , amortizao da dvida pblica,
aumento de patrimnio, construo de obras, entre outros.
Como veremos a seguir, as receitas so classificadas de acordo
com suas fontes, dividindo-se em receitas correntes e receitas
de capital. As despesas tambm se classificam em despesas
correntes e despesas de capital.
Receitas e despesas
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Receitas correntes
So aquelas que no alteram o patrimnio duradouro do
municpio, estado ou pas, pois se esgotam no decorrer da
execuo oramentria (so arrecadadas e aplicadas no perodo
de um ano).
Classificam-se em diversos tipos e origens, como:
Receitas tributrias
Resultantes de impostos, taxas, multas de origem tributria
(por atraso no pagamento do imposto de renda, por exemplo),
entre outras.
Receitas de contribuies
Provenientes de contribuies previdencirias e sobre
movimentaes financeiras, como a Contribuio Provisria
sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos
e Direitos de Natureza Financeira, conhecida como CPMF.
Receitas patrimoniais
Oriundas de aluguis, aplicaes financeiras, licenciamentos
(concesses) para explorao de servios pblicos por
particulares (caso do transporte coletivo).
Receitas agropecurias
Resultam de exploraes agropecurias, envolvendo produo
prpria e atividades de transformao agropecuria.
Receitas industriais
Provenientes de atividades prprias, exploradas diretamente,
como extrao e transformao mineral.
Receitas de servios
Obtidas com a prestao de servios, como transporte,
iluminao e comunicao.
Transferncias correntes
Oriundas de repasses da Unio para os estados e destes para
os municpios, por exemplo.
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Receitas de capital
So aquelas que alteram o patrimnio duradouro do municpio,
do estado ou do pas. Compreendem:
Operaes de crdito
Correspondem a emprstimos e financiamentos obtidos em
entidades estatais ou privadas, externas ou internas.
Alienao de bens
Decorrente da venda de bens mveis e imveis.
Transferncias de capital
Correspondem aos recursos obtidos por intermdio de
convnios firmados com entidades pblicas ou particulares,
recebimentos de juros e amortizao de dvidas, entre outros.
Natureza das despesas
As despesas oramentrias obedecem seguinte classificao:
Grupo de despesa
Demonstra a que se destina a despesa (pessoal, juros,
investimentos, entre outros).
Modalidade de despesa
Indica se o gasto ser feito pelo prprio governo ou transferido
para outra esfera de governo ou instituio privada para ser
efetuado de modo descentralizado.
Elemento de despesa
Detalha como se d o gasto (pagamento de dirias, compra de
equipamentos, entre outros).
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Despesas correntes
Compreendem os gastos relativos s obrigaes ligadas
manuteno da mquina pblica, desde que no representem a
ampliao dos servios prestados ou a expanso das atividades
governamentais.
Esto classificadas em:
Despesas de custeio
So as dotaes destinadas manuteno/operao de
servios pblicos; s despesas com pessoal, material de
consumo, servios de terceiros e encargos; ao pagamento de
juros e encargos de dvidas; entre outras.
Transferncias correntes
So os repasses (constitucionais ou autorizados na LOA) da
Unio para os estados e municpios e dos estados para os
municpios; as transferncias a instituies pblicas ou privadas
e a pessoas; e o pagamento de juros da dvida pblica.
Despesas de capital
Compreendem os gastos de transferncias e aplicaes
diretas, investimentos, inverses financeiras, abatimento da
dvida, entre outros.
Investimentos
So as dotaes destinadas a obras e instalaes; aquisio
de imveis, equipamentos e material permanente; constituio
ou aumento de capital de empresas industriais ou agrcolas;
cumprimento de sentenas judiciais; entre outros.
Inverses financeiras
Correspondem s dotaes destinadas aquisio de bens
imveis ou mveis; constituio ou aumento de capital de
empresas comerciais, bancrias, financeiras ou de seguros;
concesso de emprstimos; entre outras.
Transferncias de capital
Correspondem a auxlios e contribuies a instituies e
fundos pblicos e privados; a amortizaes da dvida pblica; a
transferncias intragovernamentais; entre outras.
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Votao fora do prazo
A Lei Oramentria Anual vigora por um exerccio financeiro, que
se inicia em 1 de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. A LOA
deve ser aprovada num ano para entrar em vigor no ano seguinte.
Nem sempre, porm, o Poder Legislativo consegue apreciar
e votar o projeto enviado pelo Executivo dentro do prazo
constitucional o encerramento da sesso legislativa: 15 de
dezembro, no caso da Unio. A LOA de 2006, por exemplo, no
foi votada em 2005. Esse problema ocorre porque a votao
no obrigatria, nem h qualquer dispositivo legal para punir o
Congresso pelo atraso.
O prazo dos estados estabelecido na Constituio Estadual
e no Regimento Interno da Assemblia Legislativa; e o dos
municpios, na Lei Orgnica do Municpio e no Regimento Interno
da Cmara Municipal.
Em todas as esferas de governo, o Legislativo no pode
entrar em recesso antes da aprovao do oramento, mas
a Constituio no diz o que acontecer se a lei no for
sancionada at 31 de dezembro (como sabemos, a LOA deve
entrar em vigor em 1 de janeiro).
Por isso, diversas leis de diretrizes oramentrias tm
estabelecido regras para a execuo provisria do
oramento at que este seja votado e sancionado e
passe a vigorar.
Algumas Leis de Diretrizes Oramentrias autorizam
a utilizao provisria dos recursos de forma
genrica, normalmente um duodcimo (1/12) do
total do oramento por ms, at a aprovao da Lei
Oramentria Anual. Outras, mais rgidas, autorizam
a execuo oramentria apenas para atender a
alguns tipos de despesa considerados inadiveis,
como transferncias constitucionais, pagamento de
pessoal e de juros e encargos de dvidas. Assim,
as despesas que no contarem com autorizao
especfica no podem ser realizadas at que a Lei
Oramentria seja sancionada.
Enquanto o oramento no votado em seu
municpio, por exemplo, o prefeito no pode dar
incio a uma nova obra, como o calamento das ruas
de um bairro da periferia, mesmo que os recursos
fiquem parados no caixa da prefeitura.
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O acompanhamento da execuo oramentria feito com base
na Lei Oramentria Anual. A tabela abaixo mostra as colunas
da execuo financeira tais como apresentadas nos oramentos
das trs esferas de governo: federal, estadual e municipal.
Execuo oramentria
(A) Dotao inicial Lei aps vetos
Consiste no montante de recursos oramentrios alocados na
LOA para uma determinada rubrica oramentria, ou seja, a lei
sancionada aps os vetos do Executivo. Os dados relativos
dotao inicial permanecem constantes ao longo do ano.
possvel, no entanto, haver uma dotao inicial igual a zero. Isso
ocorre quando uma ao governamental se torna necessria
aps a publicao da LOA e recebe recursos oriundos de
crditos adicionais. Nesse caso, o valor vai constar na tabela a
partir da coluna B.
LeI Aps
vetos
(dotao inicial)
CrDItos
ADICIonAIs
remAnejAmentos
LeI + CrDItos
(Autorizado)
empenhADo LIquIDADo
vALores
pAGos
(A) (B) (C) = (A) + (B) (D) (E) (F)
(B) Crditos adicionais
So um instrumento de ajuste oramentrio para autorizar
despesas no mencionadas ou insuficientemente dotadas na Lei
Oramentria. Tm por finalidade atender a mudanas de rumo
das polticas pblicas; a variaes de preo de mercado dos bens
e servios a serem adquiridos pelo governo; ou, ainda, a situaes
emergenciais. So classificados em crdito suplementar, especial
e extraordinrio (detalhados nas pginas 128 e 129).
(C) Dotao autorizada Lei mais/menos crditos
Consiste na dotao inicial mais as variaes (para mais ou
para menos) ocorridas no montante de recursos de determinada
dotao oramentria ao longo do exerccio. Assim, possvel
que a ao de uma unidade oramentria tenha sua dotao
aumentada, em funo de maior ingresso de receita global, ou
reduzida, devido abertura de crdito extraordinrio em favor
de outro rgo.
(D) Empenhado
O empenho uma das fases da realizao da despesa.
Significa que a administrao pblica se compromete a reservar
determinado recurso para cobrir despesas com aquisio de bens
ou servios prestados. Portanto, uma garantia para o credor de
que existe respaldo oramentrio para a referida despesa.
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(E) Liquidado
A liquidao consiste na fase seguinte do empenho.
Representa o reconhecimento, por parte da administrao
pblica, de que o bem foi entregue ou o servio foi prestado.
(F) Valores pagos
a fase de pagamento de bem/servio adquirido ou prestado.
Nessa etapa, a administrao pblica est quitando seu dbito.
Quando h disponibilidade financeira para a despesa, essa fase
realizada concomitantemente liquidao.
!ARA O AcO!!AN!A!!NIO !A !!cUc/O ORcA!!NI/R!A. !!!R!GA! A
R!IAc/O I!OU!!A!O O8R! AUIOR!ZA!O !/c). O R!UIIA!O !N!!cA OUANIO
!O GAIO !IAN!)A!O IRA!UZ!U! !! !R\!cO !R!IA!O OU 8!! A!OU!R!!O.
!A R!IAc/O !ORN!c! O N!\!I !! !!!c!Nc!A !O GO\!RNO.
IA!8!! ! !O!! ANAI!AR A !!cUc/O ORcA!!NI/R!A !OR !!!O !A
!OIAc/O !N!c!AI A). A !!! !! \!R!!!cAR A \AR!Ac/O !O !ONIANI! !!
R!cURO !!I!NA!O / AcO! !I!c!ONA!A AO IONGO !O ANO. !U!IA
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!O!! AIOcAR !ARA !!I!R!!NA!A Ac/O !A! R!cURO !O OU! !! OUIRO.
A!!. ! !R!c!O cAIcUIAR A !RO!ORc/O !! AU!!NIO OU !! R!!Uc/O !A
\!R8A !!I!NA!A A IAI Ac/O NO !!R!O!O !I!c!ONA!O. !! I!!O !! AN/I!!
!O!! !R !!!IUA!O A !ARI!R !A !U8I!cAc/O !A I!! ORcA!!NI/R!A ANUAI.
AHAIIs DA xcUcC CRcA~HTARIA
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Durante a execuo do oramento, a LOA pode sofrer
alteraes sempre que for constatada a necessidade de
aumentar a verba de determinadas aes ou de incluir ao ou
despesa no prevista inicialmente.
Essas alteraes so feitas por meio de leis de crditos
adicionais ou por decreto de abertura de crditos suplementares.
Como vimos, os crditos adicionais so um instrumento de
ajuste oramentrio para cobrir despesas no previstas ou
com previso insuficiente na Lei Oramentria. Eles podem
ser utilizados para fazer frente a: eventuais mudanas de rumo
das polticas pblicas; variaes de preo dos bens e servios
a serem adquiridos pelo governo; situaes emergenciais,
inesperadas e imprevisveis.
Alteraes na LOA
O Poder Executivo tem de submeter ao Legislativo um projeto
de lei de crdito adicional. Deve-se sempre indicar a fonte de
recursos que ampara as novas despesas.
Os crditos adicionais devem justificar e indicar, na exposio
de motivos, as conseqncias dos cancelamentos de dotaes
propostas sobre a execuo das atividades, dos projetos, das
operaes especiais e dos respectivos subttulos e metas.
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Crdito suplementar
um reforo na dotao oramentria j existente na Lei
Oramentria Anual. aberto quando os crditos oramentrios
so ou se tornam insuficientes.
Vamos supor que a LOA de seu municpio destine R$ 1 milho
para a construo de um centro esportivo, mas, no decorrer da
obra, a prefeitura descubra que o recurso no ser suficiente.
Nesse caso, o prefeito pode apresentar Cmara Municipal um
projeto de lei de crdito adicional. Isso pode ocorrer tambm nos
oramentos federal e estadual.
Para facilitar tais modificaes, a Constituio permite que a
prpria LOA d autorizao, limitada, para que o Executivo reforce
as dotaes constantes no oramento sem ter de encaminhar
projeto de lei ao Legislativo. Isso significa que a LOA autoriza o
Executivo a baixar um decreto para abrir crditos suplementares.
No entanto, a abertura de crdito suplementar depende da
existncia prvia de recursos.
Crdito especial
Esse tipo de crdito destina-se cobertura de novas despesas,
includas na LOA depois que o oramento j est em execuo.
Se no seu municpio o prefeito decidir canalizar um crrego, por
exemplo, e essa despesa no estiver prevista na LOA, ele deve
apresentar um projeto de crdito adicional Cmara Municipal,
que vai votar o pedido de alterao. Por isso, o Executivo precisa
justificar a necessidade da obra e informar de onde viro os
recursos para cobrir a nova despesa.
Crdito extraordinrio
destinado a atender a despesas urgentes e imprevisveis, como
nos casos de guerra e calamidade pblica. Por sua caracterstica de
urgncia, aberto por decreto do chefe do Poder Executivo (ou por
medida provisria, no caso da Unio). Sua abertura, ao contrrio dos
crditos suplementar e especial, pode ser feita sem que o Executivo
indique previamente a fonte dos recursos. Nesse caso, a despesa
imediatamente autorizada. Depois, so feitos ajustes na LOA para
incluir esse gasto no previsto inicialmente.
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Fontes de recursos
Ao abrir crditos adicionais (exceto o extraordinrio), o governo
deve indicar previamente os recursos disponveis para cobrir
os novos gastos. Os recursos para a abertura dos crditos
suplementar ou especial podem advir do supervit financeiro
apurado no oramento do exerccio anterior; do excesso
de arrecadao; da anulao parcial ou total de dotaes
oramentrias; ou, ainda, das operaes de crdito que a
legislao permitir ao Executivo realizar.
Muitas vezes, o Executivo reduz ou deixa de realizar determinadas
despesas fixadas na LOA para liberar verbas para outra despesa,
isto , ele tira recursos de uma ao e aplica em outra. Em alguns
casos, pode-se usar a reserva de contingncia (veja pgina 132).
O supervit financeiro do exerccio anterior corresponde
sobra de caixa do governo, ou seja, recursos que no esto
comprometidos com nenhuma despesa, de acordo com o
balano final do ano anterior.
O excesso de arrecadao ocorre quando, no decorrer do ano,
novas estimativas indicam que a receita ser maior do que a
prevista inicialmente na LOA. Como vimos, as despesas devem
ser iguais s receitas. Se a receita aumentar, haver sobra de
recursos para reforar as dotaes ou incluir novas despesas na
Lei Oramentria.
Se ocorrer o contrrio, ou seja, se novas estimativas indicarem
que a receita ser menor do que a prevista inicialmente, deve-se
adotar medidas de reduo de despesas. Isso chamado de
contingenciamento (veja pgina 133).
As operaes de crdito so emprstimos, financiamentos e
outras formas que os governos utilizam para obter recursos
imediatamente e devolv-los depois, com o pagamento de
juros. Para fazer esses emprstimos, o Executivo precisa de
autorizao do Legislativo e deve ainda obedecer a uma srie de
exigncias legais.
Quando a lei de autorizao dos
crditos especial e extraordinrio for
promulgada nos ltimos quatro meses
do exerccio corrente, esses crditos
podero ser reabertos no exerccio
seguinte, nos limites de seu saldo,
sendo incorporados ao oramento do
exerccio financeiro subseqente.
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Reserva de contingncia
Esse mecanismo consiste na reserva de uma verba na Lei
Oramentria Anual sem destinao especfica. uma poupana
obrigatria cujos recursos podem ser utilizados para a cobertura
de despesas no previstas via abertura de crditos adicionais ,
especialmente em caso de guerra ou calamidade pblica.
Na prtica, porm, os recursos da reserva de contingncia
tm servido para cumprir as metas de supervit primrio a
economia que o governo faz todos os anos para pagar juros e
amortizaes da dvida pblica.
cO!O A8!!O. O ORcA!!NIO ! !IA8ORA!O cO! 8A! !! !I!!AI!\A
!! ARR!cA!Ac/O. A !!!!A !R!\!IA !!\! !R !GUAI / R!c!!IA !R!\!IA.
OUAN!O A ARR!cA!Ac/O N/O cORR!!ON!! / !!!RA!A OU OUAN!O
O GO\!RNO !R!c!A cU!!R!R A !!IA !! U!!R/\!I !R!!/R!O. IORNA!
N!c!/R!O I!!!IAR A !!cUc/O ORcA!!NI/R!A.
A!!. O ORG/O ! A !NI!IU!cO! OU! R!c!8!! !OIAcO! ORcA!!NI/R!A
/O O8R!GA!O A A!!RIAR O c!NIO ! A !AZ!R !cONO!!A. !O! O !O!!R
!!cUI!\O !!!!NU! OU !!!!!! A I!8!RAc/O !! \!R8A !R!\!IA !ARA cA!A
U! !!I!. !A R!!Uc/O !! GAIO ! c!A!A!A cONI!NG!Nc!A!!NIO.
O cONI!NG!Nc!A!!NIO ! !!!!!!O !OR !!cR!IO !!IO !O!!R !!cUI!\O.
!IO !. N/O !AA !OR !!cU/O ! A!RO\Ac/O NO I!G!IAI!\O. O !O!!R
R!GUIA!!NIAR !O !!cR!IO !! cONI!NG!Nc!A!!NIO !I/ NO ARI!GO
8 ! 9 !A I!! !! R!!ONA8!I!!A!! !!cAI IR!). IA! !!!O!I!\O !!!O!!
/ !!cUc/O ORcA!!NI/R!A A O8R!GAc/O !! O8!R\AR A N!c!!!A!!
!! !OU!ANcA !ARA A cO8!RIURA !! !!!!A N/O !R!\!IA OU !ARA
AU!!NIAR A !!IA !! R!UIIA!O !R!!/R!O R!c!!IA !!NO !!!!A. ANI!
!O !AGA!!NIO !O )URO) !I!!UIA!A NA I!! !! !!R!IR!Z! ORcA!!NI/R!A.
C cCHTIHcHcIA~HTC
O decreto deve conter tambm a
exposio de motivos, isto , os porqus
e os critrios que levaram o Executivo a
realizar o contingenciamento.
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Como vimos, a justa distribuio dos recursos pblicos
depende no s do compromisso dos governantes com
a populao, mas tambm da capacidade de cidados e
cidads exercerem o controle social das polticas pblicas.
preciso acompanhar e fiscalizar o gasto pblico.
Constatadas irregularidades, a populao pode buscar
parceiros como o Ministrio Pblico e o Tribunal de
Contas para investigar as denncias e responsabilizar
os governantes.
Acesso informao e participao so as principais
ferramentas para monitorar o oramento e defender a
justia social nos municpios, nos estados e no pas.
O oramento um instrumento poderoso para lutarmos
contra a desigualdade!
A sociedade tem de
ficar atenta aos prazos para incluir
suas demandas polticas e necessidades
na agenda governamental.
Ento, no se esquea:
ns desempenhamos papel
fundamental no processo
de democratizao do
oramento pblico!!!
A participao cidad
realizao:
apoio: