Nueva Sociedad Separatas

Eduardo A. Gamarra Cuando la innovacin no es suficiente: ruptura democrtica en Bolivia

Artculo aparecido en

Christian Freres / Karina Pacheco (editores): Nuevos horizontes andinos. Escenarios regionales y polticas de la Unin Europea, Recal / Aieti / Nueva Sociedad, Caracas, 2002, pp 11-37.

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Cuando la innovacin no es suficiente: ruptura democrtica en Bolivia

Eduardo A. Gamarra

A mediados de 2001 Bolivia se volva a enfrentar a un ciclo de movilizaciones sociales. El pas pareca haber retornado a los momentos de inestabilidad de principios de la dcada de los 80 cuando la democracia incipiente se enfrentaba a una crisis econmica y a un profundo vaco institucional. Pero entre la crisis de los 80 y la actual, Bolivia experiment un largo proceso de construccin institucional tanto en el mbito econmico como poltico. Estas transformaciones parecen haber sido necesarias pero no suficientes para lograr la institucionalizacin democrtica. En la coyuntura actual, grupos campesinos del altiplano amenazan con profundizar un bloqueo de carreteras e iniciar una marcha hacia la ciudad capital de La Paz. Esta marcha sera solo una de varias a las que el gobierno boliviano se ha enfrentado desde abril del ao 2000. En el ltimo ao el gobierno del general en retiro Hugo Banzer Surez cedi a la mayora de las demandas y peticiones de reivindicacin de los distintos grupos en conflicto; por esta razn fue objeto de acusaciones de mal manejo de la economa y de hacer ingobernable al pas. Los crticos acusaban al Gobierno de hacer promesas a todos los grupos descontentos entre septiembre y octubre de 2000 fueron firmados alrededor de 100 acuerdos, producto de agudas confrontaciones con los mismos grupos; promesas que la administracin no tena posibilidades de cumplir. Como era predecible, seis meses despus, los sectores a los que el Gobierno hizo tales promesas demandaban el cumplimiento de los compromisos. Como si estos desafos no fueran suficientes, en abril de 2001 el ex-presidente Gonzalo Snchez de Lozada, del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), le pidi a Banzer que renunciara y le entregara el Gobierno al vicepresidente Jorge Quiroga. La solicitud de renuncia, paradjicamente, rescat de forma temporal al gobierno de Banzer y aparentemente afect las posibilidades electorales futuras de Snchez de Lozada. Pero los problemas del Gobierno retornaron en junio y se expandieron generando nuevas olas de huelgas, bloqueos y una escalada de violencia. Para colmo, a principios de julio el portavoz del Gobierno anunci que al presidente Banzer se le haba descubierto un tumor maligno en el pulmn izquierdo y que el cncer se haba propagado al hgado. El presidente se someter a un tratamiento en Estados Unidos por un periodo de 30 das. Mientras tanto, los problemas internos del partido de gobierno, Accin Democrtica Nacionalista (ADN), comenzaron a afectar la probable sucesin constitucional en favor del vicepresidente Quiroga1.

1. Finalmente, en agosto de 2001, debido a sus graves problemas de salud, Banzer renunciara a la Presidencia, asumiendo su cargo el vicepresidente Jorge Quiroga.

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Cmo es posible que Bolivia haya llegado a esta situacin, en especial despus de una dcada y media de aparente progreso institucional y de profundizacin democrtica? En los aos 90 Bolivia fue un pas pionero en reformas poltico-institucionales, desde una ambiciosa reforma de la Constitucin, pasando por un notable proceso de descentralizacin administrativa conocido como Participacin Popular, hasta una profunda transformacin del sistema de justicia. El experimento reformista de Bolivia haba logrado un aparente consenso, al menos entre la sociedad poltica del pas, y haba logrado convertirse en un ejemplo en el mbito mundial2. La respuesta se encuentra en el pasado reciente y en factores histrico-estructurales de larga data.

Marco de referencia reciente Entre septiembre y principios de octubre de 2000, Bolivia enfrent su ms alto desafo a la gobernabilidad democrtica desde mediados de los aos 803. Luego de 15 aos continuos de crecimiento econmico estable, relativa tranquilidad poltica y reforma estructural profunda, que llegaron a ser la caracterstica representativa, el pas se encontr precariamente al lmite del caos. Bolivia enfrent una crtica coyuntura en su an joven democracia. Algunos predijeron que entrara en la senda seguida por los pases andinos vecinos, lo cual poda significar acortar el mandato del presidente Hugo Banzer, modificar las reglas de la democracia para consolidar opciones antisistema y destruir las instituciones polticas bsicas. Las instituciones democrticas de Bolivia parecieron demasiado frgiles para resistir la magnitud de la crisis poltica enfrentada. Durante este difcil periodo el gobierno boliviano enfrent simultneamente por lo menos 10 conflictos sociales. El ms serio fue una confrontacin con la asociacin de cultivadores de coca del valle del Chapare en Cochabamba, quienes bloquearon las carreteras demandando que el Gobierno cesara de inmediato la erradicacin de cultivos de coca y la construccin de tres fuertes militares financiados por EEUU. Un segundo conflicto involucr a los maestros de escuelas urbanas y rurales, quienes demandaban incrementos salariales y la reversin de varias medidas de la reforma educativa. En la regin del altiplano de La Paz, el Gobierno se enfrent con la ms grande asociacin de campesinos, la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (Csutcb), y su lder, Felipe Quispe, tambin conocido como Mallku (que literalmente se traduce como (cndor), actu como el lder elegido. El ltimo conflicto tuvo un serio trasfondo racial, seguido del rechazo de Quispe a participar en las negociaciones con el

2. Para los objetivos de este trabajo uso el trmino sociedad poltica siguiendo a Juan J. Linz y Alfred Stepan. 3. Para un buen anlisis de los eventos del ao 2000, v. Fundacin Milenio.

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Gobierno porque tropas militares dispararon y asesinaron a por lo menos una docena de campesinos en todo el pas. Quispe argument que en razn de que l era el presidente de una Bolivia mayoritariamente indgena y rural, se reunira con Hugo Banzer, presidente del gobierno de la elite blanca y urbana, solamente en los alrededores de la ciudad de Achacachi4. El presidente Banzer rechaz encontrarse con Quispe en cualquier parte diferente a la ciudad de La Paz. Las acusaciones contra el Gobierno por violacin a los derechos humanos abundaron como consecuencia de las confrontaciones entre los campesinos tirapiedras y las fuerzas del Gobierno. Las nicas fuerzas mediadoras que emergieron fueron la Defensora del Pueblo (el Ombudsman para los derechos humanos), la Asamblea de los Derechos Humanos y la Iglesia Catlica. Esta ayuda fue positiva para terminar el conflicto al lograr acuerdos con los maestros, los cultivadores de coca y los campesinos del altiplano. El papel de la Defensora ha sido quizs la ms significativa leccin positiva resultante del conjunto de la confrontacin. Instituciones democrticas como los partidos, el poder Legislativo y el Judicial estuvieron conspicuamente ausentes de las negociaciones y contribuyeron poco o nada a la resolucin del conflicto. Como una consecuencia inmediata se propuso la convocatoria de una Asamblea Constitucional con el objetivo de abolir el sistema de partidos tradicionales, lo cual cont con un amplio apoyo popular. En trminos de perspectivas de largo plazo para la democracia boliviana, la ms preocupante dimensin del conflicto fue el lamentable papel jugado por los principales partidos polticos. Sin excepcin, los partidos polticos fallaron en ofrecer soluciones y aun en promover el dilogo. Los partidos fueron tambin incapaces de actuar de forma concertada con el Congreso Nacional para promover alguna solucin creativa al conflicto. Adicional a la carencia general de confianza en los partidos, en las semanas siguientes a la crisis se realizaron elecciones primarias internas en el gobernante partido ADN, las cuales se caracterizaron por una ostentosa campaa de promesas, fraude abierto y la anulacin de los resultados en la ciudad de La Paz. La percepcin que esto genera es que si los partidos no pueden adelantar campaas internas transparentes, mucho menos lo harn cuando compitan por todo el pas. Estos acontecimientos fueron extraordinarios y sorprendentes en un pas visto hasta unos pocos meses antes como el nico pas andino no afectado por la guerra, golpes de Estado o disturbios sociales. Algunos importantes observadores

4. Un ministro del Gobierno coment que la situacin en Bolivia fue tan seria que l previ una guerra civil racial, en la cual las principales fuerzas indgenas se movilizaban alrededor del pas realizando bloqueos masivos de carreteras para enfrentarse contra los blancos y mestizos dominantes en Bolivia, quienes han construido los pilares bsicos del sistema democrtico representativo del pas. Desde su punto de vista, los dos sectores representan virtualmente fuerzas irreconciliables con visiones diametralmente opuestas sobre el futuro de la democracia boliviana.

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bolivianos, siguiendo a Juan Linz y Alfred Stepan, han afirmado que Bolivia adopt un camino acertado hacia la consolidacin democrtica. Dichos anlisis se basaron en una valoracin del conjunto de profundas reformas derivadas de la Ley de Participacin Popular (LPP) de 1994 que descentraliz el pas y, efectivamente, transfiri recursos y autonoma a unos 300 gobiernos municipales en todo el territorio. Para algunos observadores, este experimento fue el que alcanz logros ms ambiciosos en Amrica Latina (Seligson 1999a, 1999b). En efecto, la LPP transform la naturaleza centralizada de la poltica boliviana. Como algunos observadores han sustentado, la consecuencia no intencional de este movimiento ha sido que la inestabilidad poltica que caracteriz el nivel nacional fue transferida ahora al nivel local (Gray-Molina 1998, 2000). Otros analistas menos radicales compararon favorablemente a Bolivia con el resto de los Andes, notando que el sistema de partidos an estaba virtualmente intacto (Gamarra 2000). No obstante, los pesimistas sealaron que la fragilidad de las instituciones polticas, los altos niveles de intolerancia que caracterizaron la cultura poltica de Bolivia, y las peculiaridades de la sociedad civil, no presagiaban un futuro democrtico estable para el pas. Sin embargo, al examinar los sucesos polticos del ao 2000, pocos anunciaron los dramticos eventos de septiembre y octubre. Con la democracia de Bolivia balancendose al borde del desastre, los analistas notaron que sin una solucin del conflicto entre el pas profundo y el sistema poltico establecido desde mediados de los 80, no existan perspectivas para la democracia en el largo plazo. Sin embargo, a mediados de octubre el Gobierno se las haba arreglado de alguna forma para reducir las tensiones creadas por la firma de 111 acuerdos diferentes. Para algunos, los acuerdos proporcionaron solo una tregua temporal. Desde esta ptica el conflicto surgir otra vez cuando los grupos en conflicto se den cuenta que el Gobierno no tiene la posibilidad de implementar los acuerdos en los trminos definidos como forma de poner fin al bloqueo de carreteras que haba paralizado el pas. A medida que transcurre el ao 2001, el gobierno boliviano se enfrenta a la realidad de implementar los 111 acuerdos firmados con los diferentes grupos en conflicto. En el caso de los maestros, el Gobierno acord mejorar los salarios; a Mallku le fue garantizada la abolicin de una ley de tenencia de tierras (Ley INRA); la guerra del agua en Cochabamba finaliz con las promesas del Gobierno de no privatizar el sistema de aguas. La mayor dificultad para resolver, sin embargo, fue el conflicto con los cultivadores de coca, a quienes se les prometi 80 millones de dlares en un fondo para desarrollo alternativo. De otra parte, el Gobierno acord detener la construccin de los puestos militares. A su vez, el Gobierno declar que continuara el programa de erradicacin a un ritmo rpido. El acuerdo entre el Gobierno y los cultivadores de coca puso fin a tres semanas de intensas revueltas pero no termin con la confrontacin. Como consecuencia del enfrentamiento entre el Gobierno y los cultivadores de coca, fueron hallados los cuerpos mutilados de cinco policas y de la esposa de uno de ellos en las selvas de la regin del Chapare, aparentemente vctimas de represalias por las actividades

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gubernamentales que procuraban la erradicacin de la coca y el levantamiento de los bloqueos de las carreteras. El Gobierno arrest a los sospechosos aumentando nuevamente las tensiones con los cultivadores de coca. Esto tampoco suspendi la erradicacin en el Chapare de las 1.500 hectreas de coca estimadas como residuales. Cules fueron las lecciones aprendidas de este conflicto? Fue ste la expresin inevitable de la confrontacin entre el pas profundo y el pas poltico? El resultado fue la expresin de un sistema que funciona, que llega hasta el borde del desastre pero que bsicamente resuelve los problemas que enfrenta? Es la elite poltica lo suficientemente inteligente para aprender las lecciones de esta experiencia y ser capaz de desarrollar respuestas adecuadas para evitar futuras revueltas? O, como argument un ministro del Gobierno, es el escenario actual la interrupcin temporal de un conflicto insuperable entre fuerzas sociales cuyas demandas no son posibles de satisfacer en el corto plazo? Las respuestas a esas preguntas no son fciles. Al mismo tiempo Bolivia ha mostrado una habilidad extraordinaria durante la anterior dcada y media para resolver conflictos sociales. Mientras la magnitud de los recientes sucesos es distinta a cualquier movilizacin previa, existe la percepcin de que el sistema poltico podra an ser capaz de responder para minimizar las confrontaciones y maximizar las ganancias de la democracia. La designacin de un nuevo ministro de asuntos campesinos, p. ej., fue bien recibida. Sin embargo, abundaron los rumores de que el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) haba olvidado las alianzas estratgicas con Mallku y su nuevo Partido Pachacuti, teniendo en mira las elecciones de 2002. En pocas palabras, el Gobierno intent responder a la emergencia buscando coartar a los insurgentes a travs de los mecanismos tradicionales de privilegios del sistema boliviano. Es evidente que esta estrategia tambin fracas. Un error comn es asumir que el campesinado, o los movimientos de los cultivadores de coca, estn unidos alrededor de una estrategia o visin comn. En efecto, las divisiones y aun las confrontaciones son extremadamente visibles. La ms seria es la confrontacin entre Mallku y Evo Morales, el lder del sindicato de cultivadores de coca del valle de Chapare. En el ms reciente congreso de la Csutcb de Mallku, p. ej., Morales fue acusado de traicin y expulsado de la organizacin. La estrategia del Gobierno ha sido capitalizar esas disputas evidentes. Sin embargo ha fallado en sacar mayor partido, principalmente a causa de la incapacidad de la clase poltica para trascender ms all del patrocinio de sus propias pequeas batallas.

Un marco histrico necesario Cualquier anlisis poltico de la poltica contempornea boliviana debe empezar con una mirada a las cuatro dcadas tumultuosas de finales del siglo XX5. Du-

5. Para una interpretacin profunda de este periodo, v. Dunkerley; Malloy/Gamarra.

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rante este periodo, la dinmica de la poltica boliviana fue ampliamente determinada por seis factores. Primero, tenemos el legado de la revolucin de 1952, conducida por el MNR, que desat profundos cambios sociales y polticos, incluyendo la nacionalizacin de la industria minera, la reforma agraria y la poltica de sufragio universal. Aparte de esas significantes medidas, la revolucin de 1952 consolid ciertas dinmicas de la cultura poltica boliviana. Esto incluye nociones de representacin poltica corporativa, el papel del Estado en la correccin de la desigualdad social, poltica y econmica y un modelo de desarrollo Estado-cntrico6. Segundo, se presenta la reaccin a la revolucin caracterizada principalmente por un periodo de 18 aos (1964-1982) de intermitentes gobiernos autoritarios basados en el poder de los militares. Mientras los lderes militares no modificaron la base de la estrategia de desarrollo centrada en el Estado, este periodo estuvo caracterizado, principalmente, por una poltica de atrofia institucional. Especialmente durante los siete aos del gobierno de facto del general Hugo Banzer entraron en accin partidos polticos clave como el MIR y ADN, el cual gobierna a Bolivia en la actualidad. No obstante, el gobierno de Banzer dise el Cdigo de Justicia, que no fue modificado sino hasta finales de 1990 con la adopcin del Cdigo de Procedimiento Criminal. Tercero, se trata de la compleja naturaleza de la transicin a la democracia que empez al final de los aos 70 y culmin con la eleccin de una dbil coalicin gubernamental encabezada por Hernn Siles Zuazo, uno de los cuatro grandes lderes de la revolucin del MNR. La complejidad de la transicin se debi en lo fundamental a la culminacin de la estrategia de desarrollo Estado-cntrica. Esta transicin se caracteriz en gran parte por el colapso de la industria minera del estao que haba sido el soporte fundamental de la economa boliviana. La seal externa ms evidente, sin embargo, fue una tasa de hiperinflacin de proporciones histricas (26.000% entre agosto de 1984 y agosto de 1985). De otra parte, este proceso se hizo ms difcil a causa de la ausencia de instituciones polticas capaces de canalizar las fuerzas polticas que demandaban un espacio en la joven democracia de Bolivia. Un cuarto y extremadamente crtico elemento es la consolidacin de una vasta y complicada red coca-cocana que incluy a campesinos cocaleros, mineros desplazados, oficiales militares, traficantes y partidos polticos. Tanto el crecimiento de la red con su concomitante entramado de corrupcin, como el esfuerzo conjunto de Bolivia y EEUU para combatir su proliferacin, contribuyeron a poner a prueba el dbil sistema poltico de Bolivia. Como se ver, la red coca-cocana tiene profundas ramificaciones en Bolivia que se extienden mucho ms all de una perspectiva policial o de seguridad nacional. Un quinto factor es la naturaleza del programa de estabilizacin impuesto en 1985 y las caractersticas de la democracia boliviana en los ltimos 15 aos. Bolivia enfrent exitosamente la hiperinflacin a travs de un programa draconiano de

6. El mejor tratamiento terico de la revolucin contina siendo el de Malloy.

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austeridad denominado Nueva Poltica Econmica (NPE). Simultneamente, el pas desarroll una significativa capacidad para establecer coaliciones de gobierno en el interior y entre los principales partidos polticos. Entre 1985 y 2000 los partidos polticos bolivianos hicieron significativas coaliciones que aseguraron el apoyo a diversas iniciativas de las diferentes ramas del poder Ejecutivo, tales como la NPE y otras medidas de reforma econmica profundas. Un factor final de preocupacin es que a pesar de la enrgica explosin de una inmensa sociedad civil informal; sta estuvo ampliamente excluida de los beneficios de los programas de estabilizacin de Bolivia y ella misma se consider marginada de los mecanismos de representacin de intereses por parte de los partidos polticos formales. De acuerdo con las cifras del Banco Interamericano de Desarrollo, aproximadamente 70% de la poblacin boliviana est vinculada a la economa informal, la cual va desde el ilcito complejo coca-cocana hasta la vasta red de vendedores callejeros urbanos que salpican las grandes ciudades del pas. En Bolivia, esta sociedad civil informal que es tanto rural como urbana es predominantemente indgena o mestiza y vive en extrema pobreza. En la siguiente seccin se intenta situar la experiencia democrtica de Bolivia en un contexto analtico. En conjunto, Bolivia se valora pobremente, sin embargo, el relato demostrar que el pas se ha desempeado notablemente bien a pesar de la magnitud de los desafos que ha enfrentado desde mediados de los aos 80. De otra parte, el punto ms importante es que la experiencia de democratizacin de Bolivia es un proceso en desarrollo que enfrentar problemas, quizs incluso la posibilidad de serios reveses. La experiencia de los ltimos 18 aos sugiere que el escenario ms probable no es el colapso, sino la continuacin del ciclo de conflictos entre las polticas de Estado y los sectores sociales afectados.

La debilidad del Estado boliviano La situacin de coherencia y estabilidad poltica ha sido la excepcin en Bolivia, uno de los pases menos integrados en el hemisferio. Con excepcin del gobierno central, que creci desproporcionadamente en tamao para satisfacer las necesidades de empleo de la clase media del pas, el Estado no ha ejercido virtualmente control sobre el territorio nacional aunque se ha esforzado en su intento de imponer autoridad en los rincones remotos del pas. La extensin del territorio y lo inadecuado de las instituciones y recursos hacen prcticamente imposible que el Estado considere incluso la posibilidad de controlar cada dimensin de la geografa del pas. Histricamente, el pas siempre ha estado plagado de profundas tensiones regionales que enfrentan las tierras bajas del este contra la regin de la sierra. Aspiraciones separatistas se han atribuido siempre a los habitantes de las planicies de Santa Cruz, a quienes muchos acusan de desear en secreto su anexin a Brasil. Otros, incluso, atribuyen aspiraciones republicanas independentistas a los moradores de los valles del centro en Cochabamba. Mientras esas disputas regionales de

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autonoma no son diferentes de aquellas que enfrentan a quiteos y guayaquileos en Ecuador, o a costeos y serranos en Per, en Bolivia la divisin tnica y racial que enlaza los conflictos regionales se agrega a la incapacidad del Estado para gobernar con eficiencia el vasto territorio del pas. El tema ms grave es la cuestin indgena. Dado el predominio indgena en la poblacin de Bolivia, el Estado siempre ha intentado enfrentar el problema mediante la incorporacin de este sector. Desde 1952, y como resultado de la reforma agraria, el sufragio universal, la LPP de 1994 y la Ley de Descentralizacin de 1995, los bolivianos se han complacido por la afortunada incorporacin de los sectores indgenas, anticipndose de esta manera a los problemas de otros pases con grandes poblaciones indgenas tales como Ecuador, Guatemala, Per y Mxico7. En esta coyuntura, con el gobierno de Banzer al borde del colapso, la fragilidad del Estado se hace palpable. La gran tragedia de la democracia boliviana en los aos ms recientes, es que a pesar del sincero esfuerzo por incorporar sectores indgenas en las principales corrientes polticas a travs de la eleccin de lderes indgenas al Congreso, la Vicepresidencia y los gobiernos municipales, y mediante la aprobacin de una legislacin importante como la LPP, todo eso no parece haber sido suficiente. La pobreza crtica, el desempleo y la exclusin empotrados han dado como resultado dos Bolivias separadas: una urbana, blanca y beneficiaria de los procesos de democratizacin y reforma econmica; y otra indgena o mestiza, pobre, urbana y rural, y depositaria indirecta de los costos de la estrategia de desarrollo econmico. La LPP y los procesos de descentralizacin que Bolivia emprendi a mediados de los 80 son de extrema importancia y pueden en el largo plazo llegar a ser el principal mecanismo para lograr la unidad nacional. Pero sta es una proposicin a largo plazo, la cual asume que la descentralizacin y municipalizacin del pas conducir a la presencia del Estado boliviano en las reas ms remotas del pas. Adems, asume que esas reformas eventualmente generarn lealtad para con el Estado, ms que para con la comunidad tradicional o patria chica. No obstante, una investigacin sugiere que, en el corto plazo, la descentralizacin conducir a una mayor inestabilidad en las reas rurales, aumentar las expectativas entre los sectores previamente inactivos y contribuir a la emergencia de los grupos indgenas que estn reclamando autonoma frente al pas poltico (Seligson 1999a, 1999b). Intentos en la construccin del Estado En 1985 el Estado boliviano haba alcanzado una virtual desintegracin. La crisis fue, en mayor grado, producto del colapso completo de la estrategia de desa-

7. La literatura sobre participacin popular en Bolivia es extensa. La mayora incluye los siguientes libros y artculos: Booth / Clisby / Widmark; Gray-Molina 1997; Gray Molina / Molina; Tuchschneider.

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rrollo centrada en el Estado. Como resultado del derrumbe de la industria minera del estao, el Estado no pudo continuar utilizando la industria minera o aun el incipiente sector de hidrocarburos para financiar el dficit fiscal. El mal manejo econmico y las pobres polticas seguidas por el primer gobierno democrtico de Hernn Siles Zuazo (1982-1985) despus de la transicin, aceleraron el derrumbe del Estado. Pero los problemas reales del Estado se centraron mayormente en el incontrolado crecimiento burocrtico del sector pblico para satisfacer las necesidades prebendales de cada uno de los gobiernos en la segunda mitad del siglo XX. Como resultado, el Estado boliviano creci casi 90% de toda la actividad econmica estuvo relacionada con el Estado; pero fue tambin en extremo dbil, ineficaz y corrupto. Entre 1984 y 1985 la situacin boliviana se hizo extrema. Una hiperinflacin tasada en miles anuales fue el factor principal tras la adopcin de severas medidas para afrontar la crisis de mediados de los 80. En agosto de 1985, el gobierno del presidente Vctor Paz Estenssoro expidi el decreto 21.060, el cual proclam la as llamada Nueva Poltica Econmica (NPE). Quizs la ms significativa medida de reforma desde los aos 50, la NPE transform profundamente la economa boliviana, poniendo en accin una estrategia de desarrollo que puso fin a los elementos principales del modelo de desarrollo centrado en el Estado que haba prevalecido desde la revolucin de 1952. Bajo la NPE, Bolivia estuvo entre los primeros pases en Latinoamrica en entrar en la era neoliberal. Las minas fueron cerradas, se introdujeron programas de descentralizacin y se adoptaron importantes medidas fiscales y monetarias. La NPE y el decreto 21.060 han sido las principales anclas de la transformacin econmica de Bolivia y, en alguna medida, fueron las principales fuerzas que actuaron para prevenir el colapso del Estado boliviano. La paradoja es que la estrategia de la NPE, que apunta a reducir el rol del Estado, en la prctica fue el factor principal para prevenir su desaparicin. Desde 1985 cada gobierno ha luchado para mantener la confianza en los elementos centrales de la NPE, que sac a Bolivia de la hiperinflacin y evit el colapso del Estado. En la dcada y media que ha transcurrido bajo la NPE, el Estado boliviano ha emprendido una transformacin significativa. Entre 1985-1989, el gobierno de Vctor Paz Estenssoro concibi la idea de las privatizaciones pero nunca emprendi la venta de las empresas estatales. Por tanto, la estrategia de la NPE se orient principalmente a la recuperacin del crecimiento. Durante el periodo de Jaime Paz Zamora y el gobierno del Acuerdo Patritico (1989-1993), el proceso de reforma del Estado tambin se mantuvo incipiente, aunque algunas empresas estatales fueron privatizadas y se profundizaron los elementos centrales de la NPE. Una caracterstica notable fue que todos los actores polticos relevantes aceptaron la NPE como la nica alternativa viable de reforma del Estado. Una de las dimensiones clave de la NPE fue el papel asignado al sector privado boliviano. Con unas pocas excepciones, este sector fue tambin extremadamente dependiente del Estado para su xito y no fue preparado para el papel protagnico que la NPE le asign. Tampoco estuvo especialmente preparado para competir con

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mercancas, servicios e inversiones extranjeras. As, cuando la estrategia de la NPE puso nfasis en este sector, encontr focos de resistencia que le impidieron lograr el respaldo suficiente para la estrategia de privatizacin. No fue sino hasta 1993-1997, durante el gobierno del MNR conducido por Gonzalo Snchez de Lozada, cuando se inici un proceso decisivo de reforma del Estado. En efecto, ste fue el ms intenso periodo de reformas desde los aos 50. Durante la llamada estrategia de capitalizacin, un tipo de privatizacin que se us para inyectar inversin privada en las deficitarias instituciones pblicas y relevar al Estado de la tarea de su manejo diario, el Gobierno vendi cinco de las ms grandes empresas pblicas, incluyendo la aerolnea nacional, la ferroviaria, las centrales elctricas, la de telecomunicaciones y la de hidrocarburos. La capitalizacin tambin permiti un significativo proceso de reforma pensional. El gobierno de Snchez de Lozada tambin implement la ya mencionada LPP que efectivamente municipaliz por completo al pas. A travs de una innovadora frmula llamada fondo de coparticipacin, la LPP transform la naturaleza de los gobiernos locales en Bolivia. Seis aos mas tarde, el resultado de la LPP es todava incierto en trminos de la prestacin de servicios tales como educacin y salud. Sin embargo, la LPP s lleg a descentralizar el Estado boliviano y oblig a los gobiernos municipales a asumir mayores roles y responsabilidades. Desde 1997 el gobierno encabezado por el general retirado Hugo Banzer tuvo dificultades para sostener el ritmo de las reformas al Estado, o incluso para manejar las heredadas de la administracin de Snchez de Lozada. Este gobierno ha transformado fundamentalmente algunos elementos centrales de la iniciativa de reforma pensional, modificando ciertas dimensiones de la LPP, y ha sido muy crtico de la manera como fueron capitalizadas las empresas estatales. Sin embargo, el gobierno de Banzer presidi la transformacin del sistema aduanero, una de las reas ms difciles para la modernizacin del Estado. Histricamente, cada gobierno ha dependido del mecanismo aduanero para financiar las campaas de los partidos polticos, o simplemente para recompensar apoyos clave. Los ingresos por impuestos de aduana podan usarse mediante acuerdos peridicos para compensar los recortes de capital en el tesoro nacional. El gobierno de Banzer tambin introdujo una ley orientada a la reduccin de la corrupcin en el Estado con apoyo del Banco Mundial (BM). Clasificada como una de las naciones ms corruptas en el mundo, este programa prometi restaurar la confianza en las instituciones del Estado. Los desafos del Estado Como ya se anot, aun con anterioridad al gobierno actual el Estado boliviano no ha ejercido un control efectivo sobre su territorio nacional. Carlos Toranzo, un reconocido cientfico social, acot que como resultado de la explosin de confrontaciones sociales simultneas, el Estado boliviano haba desistido de la remota aspiracin de controlar el territorio nacional. Sin embargo, con la declaracin del lder de la Csutcb, Felipe Quispe, el Mallku, de que los pueblos indgenas no reconocen la

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legitimidad de la jurisdiccin estatal, los problemas de coherencia del Estado en el corto plazo se vislumbran inmensos. No puede dejar de recordarse que estos temores se disiparon un poco en noviembre de 2000 con la creacin del partido poltico de Mallku y los anuncios de que este partido se presentara a las elecciones de 2002. Pero no resultaba fcil prever que ms recientemente, sin embargo, las convocatorias de Mallku para una marcha sobre la ciudad de La Paz y para el establecimiento de un gobierno obrero-campesino habran de renovar los temores de un colapso del Estado. Una de las ms sobresalientes dimensiones del conflicto actual ha sido que los grandes esfuerzos realizados por Bolivia para avanzar en la integracin territorial nacional enfrentaron la resistencia de los grupos indgenas y otros sectores involucrados en las huelgas, bloqueos y dems acciones adelantadas contra el Gobierno. Esto fue especialmente evidente en el dao causado a la infraestructura vial de la nacin por los sectores en huelga. En su momento, el Gobierno estim en 70 millones de dlares el costo de limpiar y reparar las vas daadas del pas. En un pas que hasta hace muy poco imagin que llegara a ser el nervio central del sistema de transporte de Suramrica, esto fue percibido como un serio petardo. Como el pas se prepar en abril de 2001 para una nueva ronda de enfrentamientos con bloqueos de carreteras y marchas, las perspectivas de otros daos a la infraestructura del transporte fueron altas. Mientras el conflicto con los cultivadores de coca tiene al menos dos dcadas, la erradicacin exitosa de las plantaciones de coca en el Chapare tiene el potencial de desafiar severamente la supremaca del Estado. Las alertas de una colombianizacin de esta regin son exageradas en esta coyuntura, sin embargo, el potencial para una confrontacin armada en el Chapare desde varios puntos de vista es ms probable que nunca antes. La muerte de un oficial de polica, la presencia de militares y los reportes del envo de sofisticadas armas a los cultivadores de coca, han elevado considerablemente los riesgos. En este contexto, las perspectivas de consolidar las estrategias de desarrollo alternativo y/o las posibilidades de hacer del Chapare un importante emporio turstico estn en el centro de lo que est en juego. En la medida que el conflicto se profundice, estas actividades se vern inevitablemente afectadas. En resumen, los desafos al Estado boliviano pasan, en primer lugar, por ejercer un control sobre el territorio nacional y asegurar el reconocimiento de las instituciones del Estado por parte de la mayora de los ciudadanos del pas. Los esfuerzos de integracin nacional, en especial a travs de mejoras en la infraestructura vial y otros medios de comunicacin, son vitales para la saludable estabilizacin econmica de las naciones en el largo plazo. stos son tambin la clave para la estabilidad poltica en el largo plazo.

La sociedad civil boliviana La nocin de una sociedad civil funcionando en Bolivia ha sido acaloradamente debatida en la literatura de las ciencias sociales y entre los analistas polticos. Un

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sector argumenta que la cultura milenaria de Bolivia, con una tradicin de normas de reciprocidad, foment una sociedad civil muy fuerte que se organiz principalmente alrededor de valores aymaras, quechuas y guaranes. Este mismo grupo plantea que la interaccin con los conquistadores espaoles cre dos sectores divorciados: uno ligado a los polticos bolivianos a travs de arreglos corporativos, y otro que existi en forma paralela basado principalmente en el legado de las civilizaciones precolombinas. Mientras estos sectores tuvieron muy poca capacidad para monitorear las acciones del Gobierno, ellos formaron extensas redes de trabajo y mecanismos de autoayuda que han conducido a algunos analistas y decisores polticos a proclamar que Bolivia posee un capital social diferente a otras naciones en la regin. Esta visin de la sociedad civil boliviana ha recibido algn apoyo emprico de una reciente muestra de datos que refleja que el voluntarismo y la participacin son altos en contraste con otras naciones de Amrica Latina, especialmente en comunidades con organizaciones desarrolladas. Sin embargo, como anota Mitchell Seligson (1999a, 1999b), en Bolivia como en cualquier lugar de la regin, la tasa de tolerancia est inversamente relacionada con las tasas de participacin. En otras palabras, parece que a mayor grado de participacin poltica en las organizaciones de la sociedad civil, mayor es el grado de intolerancia con los derechos liberales bsicos. Otro sector argumenta que a gran escala la sociedad civil en Bolivia es muy dbil y es un fenmeno muy reciente. Histricamente, muchos grupos o movimientos fueron organizados y/o creados por el Estado y apuntan principalmente a extraer beneficios, cualquiera que sea el grupo que est en control del Estado. Como resultado, estos analistas argumentan que el capital social en los bolivianos est latente, pero es todava dbil y se encuentra a la espera de que los problemas bsicos sean resueltos por el Estado. Organizaciones de la sociedad civil Desde mediados de los aos 80 numerosas organizaciones se han enfrentado a las polticas gubernamentales. El caso ms digno de mencin es el del sindicato de los cultivadores de coca (cocaleros), brazo de una organizacin mucho ms grande, la Csutcb que, a su vez, forma parte de la debilitada Central Obrera Boliviana (COB). La COB, creada por el MNR a principios de los 50, fue en una poca el mayor y ms poderoso sindicato de trabajadores del pas, capaz de paralizar a toda la nacin a travs de huelgas y bloqueos. El grupo ms significativo en la COB, entre 1944 y 1985, fue la Federacin de Mineros (Fstmb), un reflejo de la significacin de la minera para la economa boliviana. Desde 1985 el sector ms significativo dentro de la COB ha sido el sindicato de cultivadores de coca encabezado por Evo Morales. Este grupo est organizado fundamentalmente alrededor de la resistencia a la erradicacin de los cultivos, al servicio militar obligatorio y a los esfuerzos de aplicacin de la ley en el valle del Chapare en Cochabamba.

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Bolivia ha sido tambin caracterizada por el ocasional surgimiento de lo que podran ser llamados movimientos sociales sindicalistas alrededor de resultados especficos o ms explcitamente, alrededor de sectores afectados por las polticas del Gobierno. En los aos 90, y como es evidente en las turbulencias actuales, la movilizacin social por parte de los sindicatos de maestros locales y nacionales los cuales son encabezados por lideres trotskistas respondieron a una consigna comn, especialmente seguida ante los intentos del Gobierno por reformar el sistema educativo. De forma similar, los trabajadores retirados de las compaas privatizadas, o los de compaas sealadas para tales privatizaciones, estn organizados y peridicamente marchan sobre la ciudad capital. Un importante movimiento actual es conocido como la Coordinadora del Agua y de la Vida, liderado por Oscar Olivera8. Establecido en la ciudad central de Cochabamba, este grupo fue capaz de detener los esfuerzos del actual Gobierno para llevar a cabo un plan de privatizacin del sistema de distribucin de agua de la ciudad. En abril de 2000, la Coordinadora, como se le llama popularmente, no solo logr paralizar con manifestaciones la ciudad de Cochabamba sino que estuvo cerca de derribar al gobierno de Banzer. La Coordinadora estableci una amplia coalicin de apoyo que incluy a los cultivadores de coca del Chapare, la regin que ha sido ms afectada por la exitosa estrategia gubernamental de erradicacin de cultivos de coca. En septiembre de 2000 de nuevo los seguidores fueron llamados a marchar sobre Cochabamba para protestar por los altos precios de la gasolina y otros bienes. Como resultado se impidi que los productos alimenticios bsicos llegaran a la ciudad, las carreteras fueron bloqueadas para prevenir el libre trnsito de las mercancas y el enfrentamiento con la polica y las tropas militares movilizadas por todo el departamento de Cochabamba result inevitable. La presencia de una vasta red de ONGs ha sido una de las caractersticas ms interesantes de la democracia boliviana en los ltimos 15 aos. Mientras muchas de ellas se financian con fondos europeos y de EEUU, un nmero importante cuenta con recursos nacionales. Algunas ONGs estn unidas para desarrollar primordialmente importantes esfuerzos dirigidos a trabajos con mujeres y nios. Sus esfuerzos son dignos de mencionar, en especial en trminos del direccionamiento de los resultados relacionados con la pobreza en reas remotas del vasto territorio boliviano. Otras ONGs mantienen relaciones con partidos polticos; sin embargo, con pocas excepciones, los partidos en cuestin obtienen pobres resultados en las contiendas electorales. De mayor importancia quizs es la relacin completamente antagnica que ha surgido en Bolivia entre los partidos polticos y las organizaciones de la sociedad civil. Estas caractersticas sern tratadas ms adelante.

8. Olivera ha sido el poster boy de Bolivia para el movimiento antiglobalizacin. Desde su dramtico arribo a la escena boliviana, ha desfilado alrededor del mundo en eventos en varias ciudades de EEUU.

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En aos recientes, y en alguna medida asociadas a la LPP, han proliferado las organizaciones de desarrollo comunitario. stas incluyen organizaciones tales como juntas vecinales, comits cvicos, comits de mejoras, clubes de Leones, grupos de mujeres, grupos relacionados con las iglesias, y otras llamadas organizaciones territoriales de base (OTBs). Las juntas vecinales y los comits cvicos, que hoy estn ms o menos libres de interferencias partidistas, estatales o polticas, fueron alguna vez organizaciones corporativas creadas por las autoridades gubernamentales. Uno de los ms importantes desarrollos en Bolivia en las ltimas dos dcadas ha sido la emergencia de una vibrante prensa privada. En cada una de las principales ciudades del pas hay por lo menos dos peridicos, varias docenas de estaciones de radio y un importante nmero de estaciones de televisin. Esta oferta de informacin independiente ha sido extremadamente saludable para la democracia boliviana, as como para editorialistas, locutores y comentaristas que proveen amplias discusiones y anlisis, no solo sobre las noticias cotidianas importantes, sino tambin sobre las tendencias en la conduccin democrtica del pas. Los medios autoproclaman orgullosamente su papel de cuarto poder del Estado para ejecutar la importante funcin de cancerberos. Debido a la explosin de distribuidores de prensa, ha surgido un amplio debate en torno de la naturaleza de la cobertura de sta, la calidad del periodismo investigativo, la concentracin de la propiedad de los medios y temas relacionados. La resistencia de los medios es peridicamente probada con recurrentes intentos de introducir la llamada ley mordaza en el Congreso, dirigida a regular el comportamiento de los medios. Esos esfuerzos han fallado como resultado de las movilizaciones de las organizaciones de periodistas. Finalmente, es importante discutir el papel de las asociaciones de la cpula empresarial, como la Confederacin de Empresarios Privados de Bolivia (CEPB). Muchos analistas han resaltado el importante papel de estas organizaciones de empresarios en la transicin a la democracia. Desde 1985, stas y otras instituciones del sector privado han desempeado un papel decisivo en la vida pblica, especialmente en trminos de apoyar las ms importantes dimensiones de la NPE y el Decreto 21.060. Algunas veces, sin embargo, la CEPB ha adoptado una postura crtica sobre ciertas polticas. Tal fue el caso reciente, por ejemplo, cuando el exministro de Planificacin se enfrent en un debate con la CEPB. Al final, el ministro fue forzado a renunciar y quien le reemplaz atendi esencialmente las demandas de la CEPB y de otros. Las organizaciones de la sociedad civil y el Estado Una mirada retrospectiva revela que la democracia boliviana tiene un buen registro en los pasados 15 aos en trminos de intentar institucionalizar mecanismos para la vigilancia estatal. Quizs la ms significativa de tales medidas es el establecimiento de la Defensora del Pueblo u Ombudsman para los derechos hu-

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manos, la cual monitorea las acciones del Estado, y a travs de sta los individuos pueden presentar quejas sobre los comportamientos especficos del Estado. Otras reformas del poder Judicial han sido extremadamente significativas en trminos de la constitucionalizacin de los derechos civiles bsicos. Aunque es demasiado pronto, el proceso de reformas ha sido sumamente importante y puede ser la clave del futuro democrtico en Bolivia. La Defensora del Pueblo se ha desempeado bien en trminos de articular los intereses de las organizaciones de la sociedad civil y los intereses individuales. En el conflicto reciente, los sectores indgenas han incrementado cada vez ms su desconfianza frente a la Defensora, y grupos de campesinos que respondieron a los esfuerzos de esta oficina para mediar en el conflicto han sido castigados y expulsados de la Csutcb. En esta etapa, la eficacia de la Defensora en abogar por el respeto a los derechos humanos ha sido extremadamente positiva. Aparte de la Defensora, sin embargo, Bolivia carece de otros mecanismos efectivos para la vigilancia del Estado por parte de las organizaciones de la sociedad civil. La defensa de los derechos humanos, los cuales han sido comparativamente menos vulnerados en los aos recientes, es la nica rea donde existe activismo. La Asociacin Pro Derechos Humanos, p. ej., tiene una larga historia de vanguardia en los esfuerzos de la sociedad civil para mantener la vigilancia de las agencias del Estado responsables por las violaciones a los derechos humanos. Esos esfuerzos, y los de las ONGs nacionales y extranjeras, han hecho de los derechos humanos un asunto fundamental. Una de las ms importantes instituciones guardianes ha sido la prensa y los medios en general. Como se anot anteriormente, la abundancia de las firmas de medios, que van desde peridicos hasta estaciones de televisin, ha sido uno de los ms destacados desarrollos en los ltimos 15 aos. Hasta 1983 solo se permita al Estado poseer una estacin de televisin en el pas, la cual inevitablemente fue usada para transmitir todo lo que el gobierno de turno consideraba apropiado. Desde 1985 los medios privados se diversificaron y multiplicaron, y han llegado a ser la nica y la ms importante fuente de vigilancia de la sociedad civil. Este papel ha sido muy bien desempeado por comentaristas independientes y presentadores bien informados como Carlos Mesa, quien por una dcada ha castigado y amonestado a cualquier poltica o polticos que l estima merecen una reprimenda. El estilo de Mesa ha inspirado a otros, de tal manera que en Bolivia es imposible ver un noticiero tradicional sin or a un obstinado presentador dar sermones sobre cualquier tpico oficial del Gobierno. La independencia de la prensa se puede sentir en los numerosos editoriales de cada da en los diferentes peridicos de circulacin nacional. Cualquier anlisis de la prensa de Bolivia en estos das concluye que de hecho este medio est cumpliendo con su funcin crucial de cancerbero (watchdog). Este esfuerzo ha revelado importantes historias de corrupcin y ha obligado a las autoridades a hacer un seguimiento de casos que de otra forma podran haber sido ignorados. Los crticos del papel que ejercen los medios sealan que stos han ido demasiado lejos, realizando investigaciones confusas, propias de la prensa amarilla.

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Mientras la crtica al rol de los medios es importante, stos permanecen como el nico legtimo y efectivo mecanismo de la sociedad civil que ha obligado a los gobiernos a dar respuestas a sus demandas. A la vez, sin embargo, la tendencia de los medios bolivianos se dirige cada da ms a concentrarse en manos de propietarios poderosos y polticamente conectados con miembros de la comunidad empresarial. Cualquiera puede suponer que esto va a obstaculizar el papel activo que los medios han jugado. La tendencia, hasta donde ha llegado, sugiere que la concentracin de la propiedad no ha alterado en lo fundamental los patrones reportados. Desde la perspectiva de la credibilidad de los medios en el largo plazo, debera ser mayor la preocupacin por los informes de corrupcin entre periodistas y propietarios de los medios, quienes supuestamente han sido sobornados por miembros del crimen organizado y/o los partidos polticos. La corrupcin en todos los niveles ha sido la principal caracterstica de la democracia boliviana y ha contribuido en gran medida a declinar el apoyo de los ciudadanos hacia las instituciones polticas. Las acusaciones de corrupcin poltica tradicional incluyen sobornos, nepotismo, y otra serie de actividades que han sido denunciadas repetidamente en la prensa, lo que ha hecho que cada vez ms un significativo nmero de figuras intocables en otros tiempos cumpla penas en la crcel. La corrupcin relacionada con la droga es un caso ms problemtico an dado que se extiende ms all del poder y escapa al activismo de la sociedad civil. Como Thoumi y otros han sealado para el caso colombiano, lamentablemente en Bolivia la tolerancia con la corrupcin referida a la droga es alta. No obstante, el punto es que a pesar de la abrumadora evidencia de la corrupcin oficial, en Bolivia las organizaciones de la sociedad civil estn viviendo un periodo de dificultades para trascender el estadio de la mera denuncia. Capital social y comunidad cvica Pocas observaciones generales pueden hacerse sobre la sociedad civil boliviana. Primero, una muestra representativa confirma que las organizaciones desarrolladas por la Iglesia, la escuela y la comunidad son las instituciones en las cuales los bolivianos prefieren participar. Al mismo tiempo, es claro que los bolivianos participan en niveles mucho menores en organizaciones cvicas, asociaciones profesionales e, incluso, en sindicatos laborales. En sentido comparativo, la participacin en organizaciones de la sociedad civil en Bolivia es fuerte y considerable. Un examen ms profundo de la naturaleza de la participacin, sin embargo, revela varias caractersticas interesantes que no permiten tener buenas expectativas sobre la creacin del capital social y la construccin de comunidades cvicas. Las mujeres participan en una tasa menor que los hombres pero lo hacen ms en grupos relacionados con la escuela o la Iglesia. Al principio de esta seccin se plante el argumento de que las comunidades indgenas tienen una larga historia de participacin comunal. Los bolivianos blancos, en contraste, tienen muy bajos niveles de participacin en organizaciones de desarrollo comunitario, especialmente en el

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mbito municipal. La participacin de los indgenas es particularmente digna de mencin en juntas vecinales y las llamadas OTBs. En diferentes encuestas (Seligson 1999b; LatinoBarmetro) se ha preguntado si la participacin en organizaciones de la sociedad civil conduce a acciones concretas, especialmente en trminos de construccin de la comunidad cvica. Los resultados revelan que la participacin conducente a accin (contactando a un decisor de polticas o resolviendo un problema comunal particular a travs de una accin colectiva) es ms alta entre los sectores indgenas; pero principalmente entre aquellos que se involucran en organizaciones relacionadas con la Iglesia o la escuela. Otra importante conclusin del estudio de los datos es que el Gobierno intenta promover altos niveles de responsabilidad cvica en el contexto local por medio de la LPP que ha generado altos niveles de voluntarismo y accin concreta. A pesar de que los anlisis de los datos revelan que la participacin en organizaciones de la sociedad civil es considerable, es importante hacer algunas observaciones sobre los sesgos antisistmicos de muchas de las organizaciones de la sociedad civil (OSCs). Esto ha llegado a ser bastante evidente en los aos recientes y est dado por dos amplias tendencias. Primero, OSCs tales como la Csutcb, sindicatos de maestros, la Coordinadora y el sindicato de cultivadores de coca, han empleado tcticas que poco promueven la responsabilidad cvica; sino que por el contrario, a travs del bloqueo de carreteras y acciones similares, esas OSCs han apuntado a destruir la infraestructura que sirve a toda la sociedad boliviana. ste es, sobre todo, el caso de la reciente destruccin de la infraestructura vial de Bolivia. Segundo, esas OSCs captan la atencin de la prensa solo cuando ejecutan bloqueos espectaculares. Estas organizaciones tambin han expresado pblicamente su rechazo a los partidos polticos y los poderes Legislativo y Judicial, las principales instituciones de la democracia boliviana. Tambin es probable que estn dispuestas a avalar mecanismos no democrticos que creen espacios para los cambios polticos. Pero la prisa para evaluar esas acciones como antisistmicas tambin falla en un punto importante. Dada la inhabilidad de los partidos para representar los intereses de los grupos antes mencionados y otros, no es sorprendente que las organizaciones de la sociedad civil acudan a acciones tales como bloqueo de carreteras para demandar respuestas del Gobierno. El patrn de bloqueo de carreteras, negociacin, y resolucin de conflictos est tan difundido que no va mas all de argumentar que para esas organizaciones de la sociedad civil esas tcticas no cvicas son, de hecho, la nica estrategia que produce resultados en el sistema. En 2001, sin embargo, las promesas incumplidas a grupos tales como el de Mallku y Evo Morales terminaron legitimando todas las demandas por la dimisin del presidente Banzer y por el fin de la democracia. Tal vez la ms seria amenaza es la convocatoria de Mallku a establecer, presumiblemente a travs de medios violentos, un gobierno de trabajadores y campesinos. Si las propuestas de Mallku llegan a establecerse, Bolivia bien podra encontrarse enfrentando serios problemas de violencia en el futuro cercano.

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Dada la discusin previa sobre la naturaleza de las OSCs en Bolivia y la calidad de la participacin, est claro que Bolivia tiene amplias posibilidades para consolidar una cultura cvica. Parece que estn presentes los elementos fundamentales de confianza, reciprocidad y eficacia, pero que stos varan por razones de gnero, raza, clase, localizacin y, ms significativamente, por el tipo de OSCs. Las OSCs que capturan la mayor atencin en Bolivia son las que adelantan movilizaciones diarias y realizan bloqueos de carreteras, las cuales estn asociadas en primer lugar con un profundo sentimiento antisistema prevaleciente hoy en el pas. En este ltimo tipo de OSCs, la dependencia de las acciones del Estado para resolver sus demandas crticas es fundamental, as que la movilizacin social no est dirigida a crear capital social o a construir comunidades cvicas, sino a asegurar una inmediata respuesta estatal. Curiosamente, las ms notorias OSCs utilizan tcticas dirigidas a destruir los bienes colectivos (carreteras, etc.) y rechazan las instituciones tradicionales de la democracia representativa. Quizs la mayor demostracin de que Bolivia necesita recorrer un largo camino para desarrollar una cultura cvica es el alto nivel de apoyo a los mecanismos no constitucionales para lograr cambios polticos. La evidencia emprica para esta afirmacin puede encontrarse en los datos de una investigacin de Seligson (1999b), que revela que cerca de una tercera parte de esa muestra (29%) apoyara un golpe de Estado en razn de los altos niveles de desempleo, saturacin de huelgas y los disturbios estudiantiles. Las entrevistas del autor en Bolivia con un grupo representativo de OSCs confirm un alto apoyo a los cambios polticos no constitucionales. Finalmente, es claro que el mayor desafo que enfrentan las OSCs bolivianas es encontrar una manera efectiva para vincularse a las principales instituciones de la democracia, especialmente a los partidos y a la rama legislativa. Mientras no sea superada la dicotoma que separa a los partidos y las OSCs y en el momento la divisin es ms amplia que nunca, las perspectivas para lograr la consolidacin de una cultura cvica en Bolivia son nulas. Otros informes sobre violaciones de derechos humanos hicieron referencia a los intentos de las tropas militares por controlar un amotinamiento campesino en la localidad de Kapacirca. Otra vez los hechos no fueron tanto producto de la voluntad conciente del gobierno de violar los derechos humanos, sino de la accin de unas tropas pobremente entrenadas a las que se les orden disparar para dispersar la multitud. No obstante, este patrn de violacin de los derechos humanos conduce a cuestionar la lgica de involucrar a las fuerzas militares en lo que fundamentalmente son misiones para hacer cumplir la ley; esto es, de orden interno. Suponer que los militares arrestan a los sospechosos y respetan el debido proceso es ingenuo en el mejor de los casos. El impacto ms significativo de las violaciones a los derechos humanos ha sido el aumento de la conciencia sobre el fenmeno mismo y, como ya se seal, el establecimiento de un Defensor del Pueblo permanente e independiente para los derechos humanos. Probablemente es an pronto para saber si las protestas contra las violaciones a los derechos humanos de las que ha sido objeto el gobierno boli-

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viano conducirn a mejorar el entrenamiento de las fuerzas militares y de polica. Sin embargo, parece que en Bolivia pocos creen que el Gobierno sancione de forma enrgica a los violadores de los derechos humanos y solo confan en las organizaciones internacionales tales como la Organizacin de Estados Americanos. Los resultados de una encuesta revelan que la mayora de los ciudadanos bolivianos no son concientes de sus derechos bsicos, que son amparados por la ley, y que uno de los temas ms crticos es la falta de conocimiento sobre las normas bsicas del debido proceso. Con muy pocas excepciones, que se deben principalmente a la presencia y las acciones de las agencias de ONGs internacionales, los ciudadanos no estn organizados para defender sus derechos. Buen gobierno y sector pblico Como se seal al principio, desde la mitad de los aos 80 se han realizado mltiples esfuerzos para mejorar la eficiencia del aparato estatal. Por entonces se dise una nueva ley tributaria con la asistencia de consultores externos vinculados a la Universidad de Harvard. Aprobada a finales de los 80, la legislacin impositiva mejor significativamente la eficiencia del Estado para recolectar los impuestos. Tambin mejor sustancialmente el manejo de las cuentas, resultado principal de un manejo responsable de las cuentas fiscales del Gobierno. La experiencia boliviana en estas reas lleg a ser reconocida a nivel internacional, y las personas involucradas en el diseo de los esquemas del manejo financiero y de los impuestos fueron muy valoradas como consultores internacionales. La prestacin de los servicios pblicos es un asunto complejo dado que el Estado ha sido histricamente el mayor proveedor de los servicios que van desde la salud hasta el transporte. Los programas de privatizacin, en especial el programa de capitalizacin de mediados de los 90, liber al Estado de cinco sectores incluyendo los de telecomunicaciones, electricidad, transporte areo y ferroviario. A travs de la LPP, los servicios de salud y educacin fueron descentralizados y asignados a las autoridades municipales. Estas medidas condujeron a mejorar la eficiencia en la prestacin de tales servicios en la medida que mejoraron las finanzas del Estado. Existen pocos anlisis sobre el impacto de la privatizacin y la descentralizacin de los servicios pblicos. Los resultados son mixtos: las telecomunicaciones han mejorado considerablemente, el transporte areo es deficiente, y los hidrocarburos son costosos. Con relacin a los servicios de salud y educacin, las evaluaciones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo sugieren que la descentralizacin no ha empeorado la prestacin de los servicios, pero tampoco se han obtenido mejoras significativas. La corrupcin contina siendo el principal problema en el sector pblico boliviano. Transparencia Internacional ha situado a Bolivia como una de las naciones ms corruptas del planeta por varios aos consecutivos. Sobornos, hechos delictivos y hurtos son tpicos comunes. De manera significativa, la corrupcin quizs es ms visible en el mbito local, en especial en los gobiernos municipales de

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las grandes ciudades. El caso de La Paz es digno de mencin. A pesar de los intentos de reforma, con la ayuda de personalidades como Robert Klitgaard, de la Universidad de Harvard, la magnitud de la corrupcin alcanz niveles inauditos en 1999. Como resultado, dos de los alcaldes ms importantes estn en prisin esperando su proceso judicial. Sin embargo, el encarcelamiento de Lupe Andrade, una de las alcaldesas mayores, gener ms preguntas de las que han sido resueltas. Su caso revela que la lucha contra la corrupcin es fundamentalmente un hecho poltico. El encarcelamiento de Andrade plantea importantes cuestionamientos sobre las normas del debido proceso. A mediados de los aos 80, con la asistencia de la Agencia Internacional de Desarrollo de EEUU, Bolivia estableci una ley (Ley Safco) para asegurar que algn tipo de sistema de control pudiera ser establecido. Gracias al nombramiento de un contralor general independiente, la ley Safco se propuso reducir la corrupcin en la contratacin pblica. Bajo el actual gobierno de Banzer, el BM ha establecido el llamado Programa de Transparencia, que ha ganado reconocimiento internacional para Bolivia. Los dos eventos referidos constituyen pasos importantes, pero se necesita an mucho ms trabajo para tratar de enderezar una cultura poltica que engendra los problemas de la corrupcin. La democracia boliviana asiste a una coyuntura crtica. Mientras este documento es escrito, el Estado parece estar ausente y el gobierno del general Banzer no tiene la capacidad de ejercer la autoridad del Estado. Como ha argumentado Toranzo , la proliferacin de las movilizaciones anti-Estado o antisistema revelan la ausencia de normas, la ausencia de vigencia de la ley y la incapacidad del Gobierno actual para controlar la profunda crisis social. Una percepcin generalizada en Bolivia es que dada la ausencia del Estado y el vaco del poder resultante, cualquier demanda es vlida, no importa cun ilgica sea. En consecuencia, hacia mediados de 2001 las reglas del juego democrtico parecen haber colapsado y todas las estrategias de contienda parecen ser vlidas. Sin embargo, Toranzo seala una importante paradoja. Mientras el Gobierno carece de credibilidad y la legitimidad de la democracia de Bolivia est en duda, todos los grupos sociales antisistema estn demandando medidas que ellos entienden que el Gobierno no puede satisfacer. Puesto en otros trminos, ste es el momento para cuestionar al Gobierno por cualquier cosa.

Una conclusin preliminar Como se presentan las cosas en la actualidad, aun para el corto plazo las perspectivas de la democracia en Bolivia parecen poco prometedoras. La situacin demuestra que a pesar de una dcada y media de reformas bien intencionadas y altamente innovadoras, stas no han sido suficientes para satisfacer los requerimientos de la institucionalizacin de la democracia en el largo plazo. Las importantes reformas de los aos 90, las cuales respondieron a problemas especficos del

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sistema poltico, no fueron suficientes para satisfacer las demandas de un electorado que sinti que los partidos y otras instituciones haban llegado simplemente con mejores formas para distribuir los recursos del Estado entre ellos mismos, pero que a su vez esos procesos haban significado medidas econmicas que empobrecan an ms al pas. Al concluir este estudio los campesinos dirigidos por Mallku de nuevo amenazan La Paz y continan los bloqueos de carreteras. Los partidos polticos de oposicin parecen estar ms concentrados en liberar al pas del general Banzer y su squito que en encontrar un mecanismo de consenso capaz de detener la espiral descendente en que est inmerso el pas. El partido de gobierno est sumido en una profunda crisis interna producto de la posibilidad de una sucesin presidencial en la cual ascendera a la Presidencia del pas el vicepresidente, lo cual es considerado inaceptable por la guardia vieja vinculada a Banzer. En resumen, el experimento de los 15 aos de innovacin en Bolivia parece estar virando hacia un futuro incierto y, quizs, no democrtico.

Escenarios Con los antecedentes antes revisados, se presentan los tres siguientes escenarios a corto, mediano y largo plazo. Dada la volatilidad del momento que vive el pas, stos pueden no ser realistas o bien pueden surgir otros ms factibles. Escenario uno: continuacin indefinida de la crisis Este primer escenario es tambin el ms probable. En el mbito poltico continuar la incertidumbre respecto a la sucesin, dada la salud del presidente Banzer y los problemas que enfrenta el vicepresidente con su partido. Lo ms probable es que esta incertidumbre continuar por lo menos hasta que se tenga mayor certeza respecto al tratamiento oncolgico que se le est aplicando al presidente en EEUU. Esta incertidumbre crea un serio problema de gobernabilidad al producirse un enorme vaco de poder en La Paz, caracterizado en parte por un gabinete que intenta tomar las riendas del pas y un vicepresidente que prefiere no generar mayor crisis demandando una sucesin rpida y clara. Por lo tanto, si el tratamiento al presidente surte algn efecto positivo en su salud, es inclusive factible que la guardia vieja de ADN, apoyada por el MIR y dems partidos de la coalicin, intenten mantener el statu quo y dejar a Jorge Quiroga en el silln vicepresidencial. Esta situacin crea varias y serias situaciones. En primer lugar, los partidos de oposicin liderados por el MNR intentan posicionarse para las prximas elecciones y sacar algo de partido de la actual coyuntura. Sin embargo, parecen estar concientes de que el continuo deterioro de la gobernabilidad en el pas podra incluso afectar la misma estabilidad democrtica, ms all de la situacin econmica en Bolivia. Para la oposicin, la incertidumbre actual podra minar sus propias posibilidades

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de supervivencia institucional, adems de afectar las perspectivas de recuperacin del sistema poltico. En segundo lugar se encuentra la difcil relacin entre el Gobierno y las fuerzas en conflicto, especialmente los campesinos cocaleros y aquellos movilizados en el altiplano que solicitan la abrogacin del decreto 20.160, la piedra angular del neoliberalismo boliviano, el fin de la poltica de erradicacin de cocales entre otras varias e inviables demandas. Estos grupos ven el momento actual como una oportunidad excelente para ejercer mayor presin al presentarse lo que ellos mismos describen como un vaco de poder en La Paz. Por este motivo, es posible incluso que se generen situaciones de violencia al ver el Gobierno la necesidad de demostrar que a pesar de la enfermedad y ausencia del presidente Banzer, ste puede hacer cumplir la ley y mantener el orden. Lo ms probable es que la sangre no llegue al ro, sin embargo, es tambin lo ms probable que este tipo de danza o rito entre el Gobierno y estos grupos contine por tiempo indefinido. Finalmente, est la difcil situacin econmica del pas, que impide no solo que se resuelvan las demandas sociales, sino tambin la restauracin del crecimiento. Por este motivo y por las constantes movilizaciones sociales, la baja confianza en la capacidad del pas para resolver la actual coyuntura ha aumentado el riesgo y minimiza el atractivo de la inversin privada. Es poco probable, por lo tanto, que en los prximos 12 meses, mejore la economa y se corrijan los problemas que Bolivia enfrenta. Escenario dos: lento camino hacia la recuperacin El segundo escenario implica el paso acelerado de sucesin a favor del vicepresidente Quiroga. Una sucesin rpida enviara una seal positiva de que la institucionalidad en Bolivia est intacta y que los principales actores siguen comprometidos con el proceso democrtico. Implicara, adems, que Quiroga necesariamente tendra que obtener el apoyo de todos los partidos polticos, aun dentro de su propio partido. stos lo apoyaran al comprender que no respaldar esta sucesin no solo minara al Gobierno, sino que tambin podra llevar al colapso del sistema. La sucesin acelerada en las condiciones descritas restaurara la legitimidad del sistema y le proporcionara al Gobierno una mejor posibilidad de enfrentarse a las movilizaciones sociales y a los sectores que en este momento desafan la viabilidad de la democracia. Lidiar con los sectores en conflicto con esta legitimidad podra facilitar la restauracin de un dilogo positivo que de alguna manera facilite una salida de la insostenible coyuntura que vive el pas. La rpida sucesin le permitira al sistema poltico llevar adelante el proceso eleccionario de 2002 cumpliendo los pasos previos necesarios que en la situacin actual corren el riesgo de dilatar el cumplimiento de un estricto calendario electoral. Al ser Quiroga un candidato posible en el ao 2007, ste tendra adems un especial inters en garantizar que las elecciones sean limpias y transparentes.

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El lento camino hacia la recuperacin econmica solo ser posible si Quiroga logra en el contexto de la crisis obtener un espacio con la clase poltica, fundamentalmente para introducir las medidas econmicas que prevengan un rpido deterioro. Considerando las credenciales internacionales de Quiroga, conseguir o mantener el inters de inversores privados y de agencias multilaterales ser ms factible. Esto quiere decir, sin embargo, que las polticas de ajuste tendran necesariamente que ser de largo plazo para ser efectivas. Esto solo ser posible si el gobierno que surja de las prximas elecciones decide no modificar sustancialmente el programa de recuperacin. Escenario tres: el colapso total Este worst case escenario es el ms improbable, sin embargo vale la pena presentarlo para considerar brevemente las consecuencias de una profundizacin de la crisis. Bajo este escenario el problema de la sucesin presidencial permanece irresuelto, la enfermedad del presidente empeora, y los partidos de gobierno rehsan la salida constitucional. Esta situacin podra derivar en una serie de problemticas secuelas que incluiran la convocatoria a la Fuerzas Armadas para defender al gobierno ministerial en nombre del presidente convaleciente. Las Fuerzas Armadas se veran rpidamente involucradas en el control social y se encontraran enfrascadas en enfrentamientos con campesinos movilizados y revueltas urbanas. Los partidos de oposicin buscaran la formula para acelerar la transicin incluyendo la salida de adelantar las elecciones. Mientras tanto, continuara el deterioro econmico y la recuperacin del pas se postergara indefinidamente. En estas circunstancias la nica posibilidad de prevenir el colapso total sera la injerencia externa, particularmente de EEUU. En el contexto problemtico andino, es poco probable que este pas no considere presiones sutiles para adelantar los anteriores dos escenarios antes de contemplar el colapso.

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Bolivia. Matriz de escenarios

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mbitos Econmico Social Geopoltico / Internacional

Escenarios

Poltico

Prolongacin indefinida de la crisis

Debilitamiento del Estado democrtico. Vaco de poder/Incapacidad del Gobierno para responder las demandas sociales. Deterioro de la representatividad del sistema poltico. La corrupcin filtra todas las instituciones polticas. Manipulacin de movimientos sociales, indgenas y urbanos. Crisis econmica en alza. Desigual distribucin de los recursos del Estado. Inflacin. La crisis poltica y social incrementa el riesgo de la inversin extranjera. Crecimiento de la economa informal. Creciente desconfianza en el Estado. Generalizacin de las protestas, especialmente del campesinado cocalero. Mantenimiento de la exclusin social, particularmente de los sectores indgenas. Enfrentamientos violentos con las Fuerzas Armadas. Destruccin de infraestructuras productivas y viales (carreteras). Incremento de la delincuencia.

Activo apoyo boliviano a la Iniciativa Regional Andina planteada por EEUU como complemento del Plan Colombia. Narcotrfico: retoma fuerza despus de un periodo de repliegue. Fortalecimiento de la asociacin boliviana con el Mercosur. Dilogo poltico fluido con EEUU. UE se limita a ayuda humanitaria o a participar en la privatizacin de empresas.

Camino lento a la recuperacin

Gobierno establece dilogo amplio con sectores sociales en conflicto. Estabilizacin del Gobierno. Proceso electoral transparente en 2002. Restauracin paulatina de la legitimidad del sistema institucional. Estabilizacin poltica incrementa confianza de inversores privados, nacionales y extranjeros. Aplicacin de medidas de ajuste econmico de largo plazo. Mejora ligera de la redistribucin de los recursos estatales.

Dilogo poltico-social reduce las protestas: mayor apaciguamiento en el rea urbana que en la rural. Organizaciones de la sociedad civil mejor coordinadas.

Narcotrfico: se contiene temporalmente hacia EEUU pero crece hacia Brasil y Argentina. Incremento de los vnculos bolivianos con el Mercosur. Dilogo poltico fluido con EEUU. Presencia de la UE en dos campos (casi exclusivos): privatizaciones y proyectos de cooperacin.

Cuadro 1 (cont.)

Bolivia. Matriz de escenarios

Econmico Social Geopoltico / Internacional

mbitos

Escenarios

Poltico

Cuando la innovacin no es suficiente: ruptura democrtica en Bolivia

Colapso

Ingobernabilidad y permanente cambio de gobiernos. Partidos de gobierno rehsan salida constitucional a la crisis: se considera convocar a las Fuerzas Armadas. Corrupcin casi institucionalizada. Fractura profunda del Estado democrtico. Inflacin acelerada. Fracaso de las medidas de ajuste. Insolvencia de pagos de la deuda. Fuga de capitales. Destruccin de la infraestructura vial y productiva. Estallidos de conflictividad recurrentes. Las protestas se radicalizan y generalizan en todos los mbitos Enfrentamiento con Fuerzas Armadas produce violacin sistemtica de los DDHH. Incremento acelerado de la delincuencia y la criminalidad. Brotes de terrorismo. La lucha contra las drogas afecta a la poblacin.

Resurgimiento acelerado del narcotrfico. Creciente intervencin de EEUU. Colombianizacin de la regin del Chapare. Progresivo abandono de compromisos de integracin con la Comunidad Andina. Mayores puentes hacia el Mercosur, apoyo de Brasil. Ms acuerdos bilaterales con EEUU. Repliegue de la presencia europea.

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Eduardo A. Gamarra

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