You are on page 1of 310

SECCIÓN DE OBRAS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

UNA HISTORIA DE LA ADMINISTRACIóN PúBLICA


1
Traducción de
FERNANDA MERAZ
¡
E. N.IGLADDEN
<;»:

UNA HISTORIA
,
DE, LA
ADMINISTRACION, PUBLICA ..
,

1
Desde los primeros tiempos hasta ~eL.s4J.W. Xl

, INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIóN


púBLICA

•................

FONDO DE CULTURA ECONóMICA


MÉXIco
.... .
Primera edición en inglés, 1972
Primera edición en español, 1989

CI.A$IF. . ~:2'>~/J.

ADQUI••,......--.._ _............-

fECHA 1~ ~1)\i~-~ ..r •

PROCED. • QQ~ _
PRECIO $ • \:; ~OQ ~
I

't'
.""., ."

..
:.-

Titulo original:
A History o] Public Administration Yo/time I, From Earliest Times
to the Eleventh Century
© 1972, E. N. Gladden
Publicado pér Frank Cass and Company Limited, Londres
ISBN 0-7146-1310-X

DE CULTU1l¡\ EOONÓ:M:lCA,S.A. DE C.V.


Universidad, 975; 03100 México, D.....

(Obracomplet.a}
(Tomo 1)
INTRODUCCIóN

Los historiadores han puesto siempre una atención considerable en


los problemas del poder y en aquellos que lo detentan, cuya impor-
tancia no puede negarse.. Por otro lado, se ha dicho muy poco acerca
de la administración y de aquellos que se han encargado de ella en
nombre de los jefes. También esto es comprensible, ya que frecuen-
temente las actividades de los jefes son espectaculares, concediendo
la mera esencia de una buena historia, en tanto que las de los admi-
nistradores son inherentemente pedestres. Sin embargo, hoy día, en
que se da cada vez más atención a la historia de actividades particu-
lares, oponiéndose a la historia general especializada, seguramente es
válido intentar compensar el equilibrio entre el gobierno y la adminis-
tración. En una época en la que el ámbito de la administración pú-
blica está en constante expansión -con un ímpetu alarmante de acuer-
do con muchas personas- y que necesariamente se la ha considerado
en mayor medida para averiguar su naturaleza y sus problemas, puede
obtenerse un gran beneficio al haber una mejor comprensión de las
lecciones administrativas del pasado, en la medida en que puedan
deducirse. Más aún, una investigación superficial de la actividad ad-
ministrativa de las primeras épocas suscita la sospecha de que la admi-
nistración, como la naturaleza humana, puede no haber cambiado
mucho desde que se originó la sociedad humana. De ser éste el caso
habría mucho .que decirse respecto a considerar la administración
como un factor común en todas las situaciones históricas, una especie
de esencia general en el tiempo yen el espacio por la cual puede coor-
dinarse la historia humana en su totalidad. El presente libro es un
intento de proporcionar una historia introductoria, selectiva en alto
grado, sobre esta vasta materia, haciendo hincapié especial en sus as-
pectos públicos.
La administración pública sirve a muchos campos de actividad y
en una diversidad de formas que puede abordarse desde puntos de
vista diferentes. Tomando como contexto la historia universal, la ad-
ministración pública, a pesar de su ubicuidad, suele no ser considerada
como ~a actividad principal dentro de dicho contexto y, en realidad,
¡>ür_ere$encialmente un factor subordinado ode apoyo en el gobier"
no, materia misma que. no ha. sido .bien atendida por el historiadt>r
general. Al admitir lagufa de la historia universal, debemos relacionar
7
s INTRODUCCIóN

aquellos incidentes administrativos específicos con el sistema de go-


bierno al cual han sido asociados.
En cualquier caso hay muchas lagunas en el registro, algunas de
las cuales serán finalmente llenadas. Debe admitirse que la administra-
ción no es en el mejor de los casos una actividad excitante, y los ad-
ministradores mismos, que están en la situación más favorable para
interpretar sus propias actividades. no están dispuestos a tratarlas y
menos aún a ponerlas por escrito Para consignar así los problemas que
han tenido que afrontar y los métodos que debieron utilizar para re-
solverlos. Consecuentemente, muchas de las lagunas existentes no se
deben a que el registro haya desaparecido por una trágica destrucción
o una lamentable negligencia. No obstante que ha habido una multi-
tud de casos semejantes, una vez que el administrador moría el registro
mismo quedaba inconcluso. Sin embargo, a Pesar de estas lagunas exis-
tentes en el registro histórico, el material con que se cuenta es abun-
dante y en algunos casos difícil de manejar. Muchos trabajos excelen-
tes sobre acontecimientos, periodos e incidentes administrativos han
sido realizados por estudiosos: existen muchos informes de primera
clase, en ocasiones en líneas comparativas, sobre la administración de
dominios específicos -estados, reinos, principados, instituciones-e, pe-
ro de ninguna manera suficientes para constituir una explicación inte-
grada de la administración pública. como ingrediente esencial en el
esfuerzo y la experiencia humanos. tal como los estudiosos han sido
capaces de intentar sobre una base universal con éxito plausible en
otros campos especializados, De ahí que el autor haya preferido selec-
cionar del registro humanó -tan lejos como pueda llegarse dentro de
SU inevitable limitación gnoseológiéa- algunos periodos y fases en los
que la administración pública puede apreciarse claramente en una
perspectiva contemporánea, para ordenar .dichas instancias en un pa.
trónhistórico adecuado, de tal modo que permita al lector discernir
ampliamente el flujo y reflujo del desarrollo administrativo y' que
perciba, tal vez vagamente en este nivel, su contribución subyacente.
Los incidentes específicos considerados, o piezas de la historiaad-
tninistrativaresefiados, están inevitablemente inclinados a diferentes
puntos. de vista, y de ninguna manera seleccionados ni dirigidos aSQ$-
t~etuna tesis particular, sino para .reforzar '16S puntos .yas,ñalados
S()~~ • la, inherente continuidad, univer~lidady." subordinación.esen-
fJjaJd~laJn<lteria.De:hechQ:hay$Tan.. cantidaddepqsibles aproxima-
dQ1le$:~.lll,~dm.inistl1lCión.' pública <similates.a aquellata¡>lú;adas,en.
'~~m~#pe;rosoD seis lasquepue.den adoptarst:~Ulolab~
ª~ln1l.ab~storiaSt'mejan~e:y'.to<ias: ,el1ashanaportád()elem.ent()s~
Ir>.TRODUCCIóN 9

el retrato obtenido. Pueden clasificarse de la siguiente manera: 1) Di-


rección y Administración Superior; 2) Funciones y Organización;
3) Personal; 4) Técnicas; 5) Biografía, y 6) Teoría.
1) Dirección y Administración Superior. Ésta representa la apro-
ximación normal a la materia por administradores e historiadores, sin
distinción. Vista desde la perspectiva de los gobernantes la materia está
comprometida con el ejercicio del poder, el despliegue de los recursos,
la determinación de políticas y el control de la maquinaria administra-
tiva. La esfera del gobierno se extiende a la observancia religiosa y
el despliegue del poderío armado. En este nivel participan en la ad-
ministración tanto gobernantes como los administradores mismos, en
diversos grados, aunque no necesariamente están al tanto de ello como
una actividad específica, o designan diputados, id est ministros, con
facultad tanto para gobernar en su nombre, como para manejar los
asuntos del dominio a su favor. La división del trabajo se manifiesta
en seguida en la complejidad de los asuntos y la extensión de las res-
ponsabilidades del gobierno. Normalmente, aquí al historiador le
interesan la forma y los poderes del gobierno y no la separación de
sus "aspectos administrativos; no obstante, el especialista en adminis-
tración públicadebe hacer eso.
2) Funciones y Organización. La creciente complejidad funcional
de la sociedad y el gobierno, que surge del proceso de especialización,
exige cambios en la estructura gubernamental; consecuentemente los
gobernantes y sus ministros se ven cada vez más ligados a la labor orga-
nizativa. La verdadera extensión de tales funciones varía de sistema a
sistema, con el tiempo y el lugar, y Con el nivel de operaciones: u. g.
imperial, nacional, regional, local. Para ser efectiva y, en realidad; a
menudo para facilitar tales desarrollos, la administración publica tie-
ne que ser amplia y convenientemente fundamentada. Su organización
o estructura debe adecuarse a.los propósítos que proyecta alcanzar. Los
administradores más antiguos están comprometidos en asegurar los
servidos de los agentes humanos suñcíéntementeexperímentados en
desplegar los recursos esenciales y en poner en funcionamiento la ma-
quinaria gubernamental. En este nivel vital, los servicios públicos en
las diversas.esferas funcionales l?ueden ser útilmente analizados y
cOIIlparadc:>s~ .

3 j .• Personal.. Como hemos visto, desde el principio el administra-


dorsupre1llO se ha encontrado con la .necesidad de delegar algunllJo
la <ma}'(;)fía .de sus respo~abilidadesy funciones administrativ(\s.. N ot~
tn~lller,.~e1l3.emplea4oeneste oficio a uno o varios miembros de su
propiafátniliao casa", pero llega Un momento en que los funci~D.ari.~
10 INTRODUCC1'ON

públicos forman un grupo ocupacional con su lugar específico en la


sociedad. Se desarrolla, imperceptiblemente en un principio, un nue-
vo arte de administración de personal, formulándose precedentes y
reglas para tratar la cuestión pública y relativos a aquellos asuntos
que conciernen a la regulación de sus prácticas ocupacionales, tocando
asuntos tales como precedencia y autoridad, disciplina, clasificación
y selección, formación, promoción, etcétera. Conforme la historia se
desenvuelve, los dominios se extienden, los gobiernos se desarrollan,
los funcionarios públicos se convierten en profesionales. Los servicios
públicos pueden compararse y su efectividad evaluarse. La burocracia
se convierte en uno de los problemas de la sociedad.
4) Técnicas. a) Muy pronto los funcionarios públicos desarrollan
sus propias técnicas, una esfera interna íntimamente relacionada a la
funcional. b) En donde sean solicitados por el gobernante para hacerse
cargo de tareas o brindar servicios que no sean solamente administra-
tivos en la forma, además de ser administradores, necesitan ser maes-
tros de tales oficios y operaciones que, en otras circunstancias, se de-
jarían como una cosa común y corriente al gobernado. Existen, sin
embargo, técnicas y 'desarrollos básicos de la sociedad que tienen una
función importante en la determinación del ámbito y la naturaleza
de la administración: especialmente aquellas actividades relacionadas
con la comunicación y el mantenimiento del registro, en lo cual el
administrador público tiene un interés especial. Éstas cubren el uso
y desarrollo del lenguaje. la invención de la escritura y los medios
convenientes para su perpetuación -como papiros y papel-, la im-
presión, telecomunicaciones, maquinaria oficial y, recientemente, las
computadoras. Dichos acontecimientos, que han sido fundamentales
para el desarrollo de las civilizaciones, tienen una influencia vital' e
íntimamente relacionada con la conformación de la administración
en" cuanto instrumento del gobierno.
5) Biografía. Considerando que la administración es esencialmente
una actividad humana, es importante comprender lo que el funciona-
rio, como individuo, hace en realidad. Solamente el funcionario como
tal puede saber con precisión cómo trabaja la máquina y a su
periencia a la que el estudiante debe recurrir, si es que déseu-
brirla.I..as vidas de los admmrstraderes,
INTRODUCCIÓN 11

eficaciacomo los agentes de los gobernadores; sus actitudeshacia su pro-


fesión; las técnicas que deben adquirir y las rutinas y métodos de su
diaria labor. En esas cuestiones hay mucho que obtener, no solamen-
te de las historias generales y los estudios especializados, sino de las
autobiografías y biografías de los hombres de Estado y otras figuras
públicas, y por supuesto de los diarios oficiales mismos. Tampoco de-
ben pasarse por alto las reconstrucciones ficticias que interpretan las
maneras y costumbres de una época particular, entre las cuales, por
ejemplo, puede citarse la espléndida Historia de Genji de Murasaki
que al explorar el comportamiento de la sociedad japonesa en el si-
glo x contiene una buena cantidad de información incidental sobre la
conducta de los asuntos públicos de la época.
6) Teoría. Finalmente están las filosofías que han influido en el
desarrollo de laadministración pública y las teorías que fueron formu-
ladas, o se formulan aún, para explicar su lugar en el esquema general .
de cosas. Aquellas del pasado han sobrevivido de manera extremada-
mente fragmentaria, en tanto que las que son anunciadas corrientemen-
te son numerosas y carecen inevitablemente de autoridad. Puede ob-
tenerse mucho de las teorías de gobierno expresadas por escritores
políticos como Aristóteles, y más aún, con la aparición del llamado
Estado administrativo. Recientemente el desarrollo de la administra-
ción general, como arte y ciencia, ha sido examinado con asiduidad,
particularmente en los campos de la empresa industrial y comercial,
poniendo especial atención en las teorías de organización, toma de
decisiones, administración, etc. Existe entre los estudiosos un apoyo
creciente a la idea de que la administración pública, bien aceptado
como un arte, es de hecho también una ciencia que puede ser apren- .
dída y aplicada. N o necesitamos sostener una y otra vez este tema
para darnos cuenta del surgimiento de tan interesante campo de in-
vestigación y esfuerzo humano.
Estas seis aproximaciones no son de ninguna manera exclusivas;
muchas más son posibles, dependiendo hasta cierto punto de los inte-
reses y objetivos específicos del estudioso. Las piezas separadas de la
experiencia en administración pública, a partir de las cuales se ha
construido el presente trabajo, no han sido escogidas para ilustrar es-
eecíficamente . alguna de las seis. aproximaciones. Algunas secciones
del tra.bajocontribuyen a más de .uno <te'lospuntos de 'Vista. Una
cla.ve de. la '\pax-iciónde los seistelJlas en el presente volumen es,pro-
. ¡>()tdonada'porreferencias .Qáj() los. seis encabezados~nel, .mdice.
¡n,€9.cl~si~n, '. p\1e<:te .s~rirse que. independientemente<leilIa~
~(~a¡¡te'nciQndell~tOJ"~.gen~al,interesado end ~undO.C1u.~lQ
12 INTRODUCCl'ó~

rodea y en sus raíces en el pasado, esta Historia de la administración


pública deberá ser de particular interés para el estudiante, el profe-
sional y el profesor de cuestiones. de gobierno, y especialmente de ad-
minístración pública. En algún lugar dentro de tan extensa área de
estudio en el que inevitablemente existen muchas lagunas tanto en
oeriodo como en nivel de actividad, el lector interesado debe llevar
; la práctica la conformación de su propio interés o experiencia ad-
ministrativa especial, y relatarla a la experiencia. administrativa de
la humanidad como un todo. En este sentido será posible que casi
cualquier lector interesado proporcione su propia contribución al
retrato total; en tanto que el profesor de administración pública, ine-
vitablemente interesado en un periodo particular o actividad especia-
lizada, debe ser auxiliado para percibir el vasto flujo del desarrollo
administrativo y colocar sus propias enseñanzas en su contexto apro-
piado. En este sentido la historia, contemplada desde muchos puntos
de vista, puede agregar interés y significado a la administración pú-
blica, una materia en la que incluso el experto a menudo encuentra
difícil proporcionar a sus estudiantes un cuadro coordinado de los
diversos sectores que está llamado a tratar.
Esta Historia de la administración pública está presentada en dos
partes separadas: Tomo 1, La administración pública primitiva, que
cubre el periodo que va de los primeros tiempos hasta el siglo XI
d.c.; y el Tomo n, La administracién pública moderna, que como
prende el periodo del siglo XI d.c. hasta hoy en día.

NOTA BIBÍ..1OGRÁFICA

Los trabajos citados en las notas de pie de página pueden dividirse


grosso modo en: 1) estudios históricos especializados en campos. y perio-
dos específicos de la administración pública y 2) trabajos sobre otros
temas, especialmente sobre gobierno, que contribuyen incidentalmen-
te a la historia de la administración pública. Los trabajos en ambas
C3.t.eg<>rí:l.S son una legión. De hecho, pocas son las historias .que no
asignadas a una categoría u otra. Habría,. por ,10
añadit·a estas '
INTRODUCCIóN 13

de L. D..White que comienzan con The Federalists (1948), pero és-


tos caen con toda equidad en la categoría 1) anteriormente señalada;
o también el A Study o/ History de Arnold Toynbee u Oriental Despo-
tism de K. A. Wittfogel, que caen dentro de la categoría 2) .
Sin embargo, hay indicios de que los vientos están cambiando. En
1964 la Fondazione Italiana .per la Storía Amministrativa, de Milán,
inauguró su serie de Annuali que reúne monografías sobre la histo-
ria de la administración pública. En 1969 el Institute of Govemmental
Studies de la Universidad de California, Berkeley, incluyó en su serie
"Vistas of History" un exitoso folleto sobre Perspectiues on Adminis-
tration de G. D. Nash. En 1971 Seott Foresman and Co., de Illínois,
incluyeron en su serie "Topics in Comparative History" un grupo de
artículos sobre Bureaucracy in Historical Perspective.
l. LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C.

CONSIDERANDO que estamos comprometidos a comenzar por el princi-


pio, es importante tener err cuenta algunas de las piedras angulares
del desarrollo de la humanidad, que son por supuesto bien conocidas
hoy en día. Con base en la evidencia de restos de esqueletos y herra-
mientas primitivas los antropólogos y arqueólogos se han adentrado
en el estudio de los inicios del hombre y su desarrollo subsecuente a
lo largo de varias líneas experimentales, con clasificaciones tales como
el Neanderthal, el Sinanthropus, el Pitecanthropus, el Rhodesiano y
Horno sapiens, tan remotamente como hasta los 700000 Y un millón
de años a.c., no obstante que no' fue sino hasta cerca de 35000 a.e,
que los primeros años de la humanidad parecen haber dado lugar al
periodo del cazador, que existió hasta el surgimiento de la agricultura
y las comunidades sedentarias alrededor de 6 000 a.c. Sólo entonces
se empieza a acumular una evidencia sustancial de un gobierno orga-
nizado y la existencia de funcionarios públicos. Las primeras civiliza-
ciones representativas se encuentran ya en escena en algún lugar en-
tre los 4000 y 3000 a.c. (aunque descubrimientos recientes en Jericó
y otras partes sugieren que existía ya un pueblo establecido allí por
lo menos con dos mil años de anterioridad) . Los registros escritos son
de vital importancia tanto para la anotación de la historia como para
el desarrollo de la administración. Pero la escritura no fue inventada
antes del cuarto milenio a.c., y obviamente es difícil obtener algún
testimonio sobre la administración antes de esta época.

LA NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIÓN

En primer lugar viene el iniciador o líder que hace posible la socie-


dad, después el organizador o administrador para darle permanencia.
La administración, o la dirección de los negocios, es el factor central
en toda actividad social, no espectacular pero sí esencial para su con-
tinuidad. En las comunidades más simples el jefe o gobernante es el
que detenta el poder, capaz de llevar a cabo o al menos dirigir perso-
nalmente todas las actividades relacionadas con la puesta en marcha
de la función o gobierno, como lo llamamos. Muy pronto, sin embar-
go, el control del poder, ya sea ejercido personalmente por un déspota
15
16 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

o en nombre de la comunidad a través de autoridades menos autocrá-


ticas, se convierte en más .de lo que un hombre puede enfrentar, in-
dependientemente de su capacidad. Las funciones deben ser compar-
tidas o delegadas y surgen los primeros administradores u organizado-
res para desempeñar sus funciones bajo la dirección del líder. Tal
administración existe por mucho tiempo como la prerrogativa del lí-
der y sus relaciones familiares, pero tarde o temprano se requerirá
la participación de otros elementos, surgiendo la primera clase de ad-
ministrador en la que pueden distinguirse los primeros funcionarios
públicos. De manera general, una comunidad semejante puede ahora
dividirse en tres clases: en la cima los gobernantes o manipuladores
del poder, al centro los directores o administradores, quienes se ocu-
pan de la realización de los mandatos de los gobernantes, y abajo
la numerosa clase inferior de trabajadores y esclavos que están a car-
go del trabajo productivo de la comunidad. No puede trazarse una
línea bien delimitada y rígida entre el gobernante y los funcionarios
de mayor jerarquía, como tampoco puede un funcionario menor ser
excluido del grupo trabajador, pero en lo fundamental el adminis-
trador público figura en el nivel medio.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PRIMITIVA:


DOS EJEMPLOS MODERNOS

No obstante que la historia, como el desarrollo humano, y nuestro co-


nocimiento de la administración pública, son en gran medida una con-
secuencia de la escritura, cuya invención posibilitó el registro perma-
nente de la actividad humana, es obvio que las sociedades se desarro-
llaban y la administración se llevaba a cabo con anterioridad a la
realización de registros permanentes. El gobierno, uno de los prime-
ros temas de la historia, obviamente le precedió hacia los inicios de
la civilización y, no obstante que la administración como su actividad
subsidiaria no provocó muchos comentarios, puede asumirse corree-
tarnente que ella existió mucho tiempo antes que el testimonio escrito.
.Puede descubrirse una analogía de esta etapa inicial no escrita de
la administración pública en la organización y el gobierno de las so-
ciedades tribales que han seguido existiendo al lado de nuestros esta-
doro modernos altamente organizados. Hay tantos estudios de dichos
sistemas que mediante un examen comparado de ellos podrían sacar-
se a la luz algunos hechos interesantes. Se propone aquí la selección
de dos para una breve consideración.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 17

El primero, de Schapera, es un interesante estudio de ciertas tribus


sudafricanas.' Las facultades del jefe abarcan mucho más que la toma
de decisiones y el liderazgo. El jefe representa al pueblo en sus tratos
con los extraños y se encarga de la organización de importantes acti-
vidades comunales como el trabajo colectivo, el ritual y la guerra. En
algunos casos puede actuar como legislador y juez, organizar activida-
des agrícolas e incluso cuidar del menesteroso. En la práctica pronto
llega a ser imposible para él hacerse cargo de todas estas funciones
personalmente y puede delegar facultades con base en un criterio geo·
gráfico a subjefes, miembros de su propia familia u otros íntimamente
relacionados que lo representan en las áreas. Aparte de esos subordi-
nados locales el jefe necesitará asistentes personales cuyas funciones
pueden ser tanto consultivas, v. g. participar en el quehacer político,
como ejecutivas, para ayudarlo a llevar a cabo sus labores de rutina.
En ocasiones ambas funciones serán realizadas por la misma persona,
pero la jerarquía del funcionario depende de la segunda actividad. De
esta manera, aunque la evidencia sea insuficiente, la historia del fun-
cionario público puede remontarse hasta antes de la invención de la
escritura.
El segundo estudio nos lleva mucho más lejos. En su investigación
del gobierno tribal en el área de Zaria, en Nigeria del Norte, que
abarca siglo y medio, a partir del año 1800 d.c, en adelante, M.G.
Smith ofrece una relación muy interesante y en muchos sentidos sen-
sacional sobre el grado hasta el cual puede desarrollarse la maquinaria
administrativa en ausencia de facilidades eficientes del oficio. 2
El periodo cubre tres regímenes sucesivos en el área: el gobierno
de Habe Abuja, SOmetido al señorío de los gobernantes de Bornu desde
1800; el gobierno de Fulani Zazzau, vasallo del Emir de Sokoto des-
de 1865; y la fase Fulani moderna bajo los ingleses desde 1900, du-
rante la cual el sistema tribal fue conservado y desarrollado.
En todos estos sistemas los sectores político y administrativo pue-
den diferenciarse, habiéndose determinado reglas y procedimientos
a?ministrativos específicos. El gobierno era "dirigido a través de un
SIstema de funcionarios jerarquizados y con títulos conocidos como
sarautu) cada uno de los cuales puede considerarse como una unidad
permanente exclusiva, una especie de corporación única. Las relaciones
entre los cargos de categoría subordinada y supraordinada están alta-

1 1. Schapera, Govemment and Politics in Tribal Societies, Watts, 1956, especial.


mente pp. 40-46.
2 M. G. Smith, Government in Zazzau, Oxíord, 1%0.
18 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

mente formalizadas, mientras que aquellas entre cargos de jerarquía


coordinada no están claramente establecidas"," Solamente algunos de
estos cargos eran hereditarios y los cargos por nombramiento podían
ser ocupados por libertos, miembros de la familia real, eunucos o
esclavos, todas ellas categorías que encontraremos en nuestra investi-
gación sobre los sistemas administrativos históricos relevantes. El reí-
nado no era hereditario. contando con que los gobernantes Fulani
fueron elegidos consecutivamente de dinastías. diferentes. Así, el po-
der del gobernante estaba limitado por la costumbre y la división es-
pecifica de responsabilidades. Como compensación necesitaba mante-
ner el mayor dominio posible sobre los sectores administrativos, a
través de los cuales eran ejecutadas sus instrucciones. Sostenía una re-
lación consultiva estrecha con sus más viejos funcionarios, quienes se
encargaban de que sus instrucciones siguieran la Iínea descendente. Se
reunían en asambleas, consejos de Estado informales, pero sus facul-
tades eran limitadas. Las comunidades locales eran controladas por
jefes responsables ante el rey. Él tenía en sus manos el control direc-
to de ciertos dominios reales y su propiedad particular consistía fun-
damentalmente en comunidades de esclavos. Además de los altos in-
gresos provenientes de estas fuentes el gobernante recibía una buena
parte de la contribución estatal, la mitad del botín militar, tributo de
estados vasallos y algunas tribus paganas, cargos de defunción de po-
seedores de puestos y una porción de los bienes de su predecesor.
También se realizaban diversos gastos, no obstante que en general ha-
bía un excedente para el establecimiento de más comunidades esclavas.
Una exposición tan breve como la anterior inevitablemente fraca-
sa en hacer justicia al notable estudio de nuestro autor, pero no pode-
mos dejar el tema sin hacer una breve referencia al complejo sistema
de posiciones oficiales ya obtenidas por el gobierno Habe y que han
dejado huella en sus sucesores.'
En la cima de la jerarquía oficial estaban los rukuni o jefes de
primer orden que eran conocidos respectivamente como madawaki,
galadima, wambal y dallatu, El madawaki era reconocido como cabeza
de los jefes. Era el líder militar y tenía ciertos controles territoriales.
El rey obtenía su consentimiento para todos los acuerdos o nombra-
mientos y actuaba como una especie de maestro de ceremonias. La
principal tarea del galadima era la administración de la capital en au-
sencia del rey por estar en campaña. Oficiaba las ceremonias de ma-

3 Smith, op. cit., p. 6.


4 Ibid., p. 6 Y Apéndice A, pp. 333·343.
,
I

LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C. 19

trimonio y bautizo de los hijos del rey. El wambai oficiaba también


en las ceremonias de bautizo y era responsable de los fosos de amilla-
ramiento y urinarios del rey y las mujeres del palacio; era virtualmente
el ingeniero sanitario real. El dallatu supervisaba los arreglos para los
campos de guerra y las diputaciones del galadima.
Bajo los rukuni había una segunda orden conocida como los rawuna
o funcionarios con turbante. Eran más numerosos e incluían a los prin-
cipales asistentes de los funcionarios superiores. Entre éstos pueden
mencionarse los iyan bakin kasuwa cuyo trabajo consistía en supervi-
sar los mercados de la capital y las aldeas.
En seguida estaban los numerosos iadaioa o funcionarios de la
casa del rey, bajo las órdenes de su jefe, el sarkin jada. Entre ellos
es de especial importancia el cincina cuyo deber era explorar las no-
ticias del país de modo que pudiera enterarse de cualquier conspira-
ción en contra del rey. Varios de estos fadawa tenían funciones mili-
tares.
Los eunucos del rey actuaban como oficiales de la cámara inter-
na, bajo el makami karami. Se encargaban del cuidado de la casa real
y actuaban como mensajeros para el rey. Dentro de esta última fun-
ción estaba el sarkin ruwa o jefe de las aguas, el cual era el mensajero
del rey para los pescadores y_ el responsable de todas las cuestiones re-
lativas al agua.
. Otros tres grupos de funcionarios incluían a los principales sir-
vientes del rey, algunos poseedores de cargos reales y los principales
eruditos del Corán que llevaban a cabo importantes funciones sacer-
dotales.
Con seguridad que aquí existía una estructura notablemente cuasi-
burocrática desarrollada por el derecho consuetudinario y que funcio-
naba a través de un sistema de comunicación personal. Sus miembros
eran clasificados individualmente por función, jerarquía y estado le-
gal y pueden dividirse alternativamente en funcionarios públicos, fun-
cionarios de casa y funcionarios esclavos, pudiendo tener cualquiera
de ellos tanto cargos militares como civiles." Es instructivo observar
qué cantidad de entre las características universales de los círculos
oficiales puede encontrarse en este sistema, que parece carecer sola-
mente de las ventajas de las técnicas modernas de registro, maquinaria
del oficio y métodos de orden de libros que han hecho posibles los
servicios administrativos en gran escala.
Este interesante sistema de administración tribal abarca el proceso
de división de las labores, que caracteriza -el ascenso del funcionario
ú Smith, op. cit., p. 47.
20 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

como un agente administrativo especializado del poder guberna.tivo.


En un principio hay apenas una ligera distinción entre las actividades
directivas, legislativas, adjudicativas, religiosas, militares y produc-
tivas o económicas del líder. Como jefe es el responsable de muchas,
si no es que de todas las actividades vitales de la tribu. Con el cre-
cimiento de áreas gubernamentales más amplias -probablemente co-
mo resultado de la conquista- y la creciente complejidad dé las fun-
ciones gubernamentales, se manifiesta la división de las labores, al
principio por la división en departamentos de administración con
base en una consideración geográfica, subsecuentemente por la sepa-
ración de facultades 'y deberes a través del proceso de especialización.
Conforme la tribu se hace más grande y el jefe va adquiriendo
gradualmente el prestigio de dignidad real, el gobierno tiende por
sí mismo a convertirse en una actividad especializada y los sectores
económico y social de la comunidad a concentrarse en otro lugar. Pero
el gobernante puede seguir siendo el responsable de su propia casa
de acuerdo con las viejas pautas, así como de algunas cuestiones sociales
y económicas en las que está personalmente involucrado. Sigue sien-
do el líder religioso y militar y sus facultades personales son de natu-
raleza ejecutiva, legislativa y judicial mezcladas. En poco tiempo puede
ceder los asuntos religiosos a los sacerdotes y las cuestiones militares
a los generales -mientras que sigue conservando la responsabilidad
final de ambos en tanto detenta el poder supremo- y gradualmente
los deberes civiles del gobierno serán distribuidos en diferentes ins-
tituciones que traten respectivamente cuestiones ejecutivas, legislati-
vas y judiciales. En todas estas esferas se requerirá la asistencia de fun-
cionarios, pero particularmente en la esfera ejecutiva, al interior de
la cual se resuelven día con día las principales actividades del gobier-
no. Esta especialización de funciones, que operaba ya en las sociedades
tribales, es característica del gobierno en todos los tiempos, y las
diversas funciones mencionadas figuran bajo todos los tipos de go-
biernos, no obstante que su ubicación real varía infinitamente.
En todas las etapas y formas de organización el funcionario es el
subordinado del poder imperante, ya sea que se trate de un jefe,rey
o cuerpo colectivo: gran sacerdote, magistrado, líder militar, legislador
o jefe ejecutivo. No es el que manipula el poder -el burócrata go-
bernante de la prensa y la leyenda-, sino el especialista en dirección
y administración. En ocasiones no es fácil establecer la delimitación
debido a que quien detenta el poder puede seguir administrando, en
tanto que las situaciones emergen constantemente en donde el gober-
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 21

nante delega funciones tanto políticas como adtninistrativas a sus prin-


cipales asistentes, los cuales en este caso actúan también con una capa-
cidad dual. Si en tal situación el gobernante es débil y su funcionario
ejecutivo cuenta con un poder excesivamente más fuerte, la inmemorial
división entre poder y administración es trastocada, pero ésta es una
situación generalmente transitoria e inestable. Aun en las sociedades
tribales puede haber asistentes de este tipo en quienes el jefe delega
amplias facultades. En el caso Bantú, por ejemplo, existe el Gran In-
duna quien es el teniente principial del jefe en todas sus funciones
y hace de delegado en su nombre cuando está enfermo o fuera del
lugar. Es el intermediario entre jefe y tribu y su portavoz en muchas
ocasiones importantes.s
El vistazo a estos ejemplos modernos de los complejos sistemas
administrativos desarrollados por las sociedades tribales -y dispone-
mos de otros muchos más-e? forzosamente nos advierten el evitar con-
siderar que no había un desarrollo sustancial de la administración
antes de que la escritura hiciera posible la historia. En realidad, pare--
ce probable que la administración, y particularmente la administración
pública, hubiera experimentado ya una larga fase de incubación ante-
rior al acontecimiento de esa invención para incrementar su esfera
de acción un céntuplo.

¿LA PROFESIÓN MÁs ANTIGUA?

Es claro que el funcionario se cuenta primitivamente entre los pri-


meros profesionales. La popular pretensión respecto a considerar la
prostitución como la profesión más antigua, no es por lo tanto idónea
para someterse a una investigación concienzuda. Ciertamente las cos-
tumbres normales de la sociedad tribal conceden poco colorido a este
popular eufemismo. Coon da otra sugerencia mucho más verosímil:

El que practicaba la religión, el shaman, fue el primer especialista. Su


profesión, y no la prostitución, es la más antigua. Poco se duda de la
existencia de los shamanes en los tiempos del Pleistoceno tardío ya
que han sido encontrados entre todos los pueblos de cazadores, inclu-
yendo los recientemente extintos tasmanios."

~ Schapera, op. cit., p. 46.


7 Por ejemplo, L. A. Fallers, Bantú Bureaucracy, Heffer, y Lucy Mair, Primitioe
Government, Penguin, 1962.
8 Carleton S. Coon, The History 01 Man, Cape" 1955, p. 105.
22 LOS INICIOS: 200()() A 600 A.C.

Igualmente, cuando uno considera el surgimiento del gobierno co-


mo una actividad separada y la necesidad gubernativa de asistentes
administrativos presenta seguramente un buen ejemplo del funciona-
rio público como el primer profesional. Pero nuestro conocimiento
de la actividad humana se ensancha a través del descubrimiento de
las pinturas en rocas y cavernas, transportándonos a las épocas previas
al descubrimiento del cultivo, que de esta manera proporcionan la
evidencia de una primitiva actividad comunal o concertada, y sugi-
riendo que el funcionario público debió de haber surgido antes de
los albores de la historia. Arnold Hauser da importancia. a la cuestión
al señalar:
El mago-artista, por lo tanto, parece haber sido el primer represen·
tante de la especialización y la división de labores. En todo caso, surge
de la masa indiferenciada, al lado del mago ordinario y el médico, co-
mo el primer profesional y es, en tanto poseedor de cualidades espe-
ciales, el precursor de la clase sacerdotal. .. 9
En realidad no hay discrepancia entre Coon y Hauser si se consi-
dera que en la época primitiva el gobierno y la religión no existían
como entidades separadas.

U MÁS TEMPRANA EVIDENCIA

Sabemos muy poco acerca de los orígenes de la humanidad hasta la


invención de la escritura, y aún menos acerca del surgimiento de
la administración. No obstante qpe los descubrimientos y la investi-
gación arqueológicos están llevando los límites de dicho conocimiento
hasta áreas insospechadas, digamos desde hace cien años, es evidente
que el hombre ha caminado por la Tierra buena parte de un millón de
años antes que sus actividades llegaran a ser memorables de alguna
manera especifica. El descubrimiento de tumbas primitivas y el he-
cho de desenterrar ocasionalmente un esqueleto humano, o más ge-
neralmente parte de un esqueleto y tal vez unos cuantos fragmentos
de piedra, son prácticamente todo lo que tenemos para basar nuestras
especulaciones. Estos últimos, los primeros instrumentos de piedra, a
los que el hombre dio forma, indican el desarrollo de grandes habi-
lidades durante épocas prolongadas." El grado de excelencia alean-
Amold Hauser, The Social History o/ Art, Routledge, 1951, vol. 1, p. 40.
1)

E. R. Leach, "Working Stonc, Bone and vVood" en A History oi Technology,


10
Oxford Unív., 1954, \01. 1, pp. 128-129.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 23

zado en diversos usos del hueso y especialmente la madera, tan fácil-


mente disponibles y a la vez fácilmente perecederos, es objeto de
conjetura.
Mucho más difícil es entonces, obligadamente, resolver el efecto
de la administración durante estas primeras etapas. Afortunadamente
no es nuestro objetivo reseñar toda la vasta historia, sino seleccionar
aquellos factores e incidentes que ilustren el tema administrativo
avanzando infinitamente a través de la historia más dramática de la
humanidad.
Como lo sugerimos al principio del libro, la administración, la la-
bor del funcionario en sus diversas capacidades, es una actividad su-
bordinada, ideada para ejecutar y coordinar las decisiones políticas del
líder y la comunidad. Desde el principio su existencia se ha visto fa-
cilitada en gran medida por las técnicas de la escritura y el registro,
no obstante que los registros en sí mismos por 10 general no dicen
mucho sobre ella. Incluso hoy día, época de proliferación de registros,
la administración es una actividad evanescente que deja poca infor-
mación acerca de su funcionamiento interno.
A pesar de todo, hay algunas cuestiones, tanto prehistóricas como
contemporáneas, que proporcionan evidencias sobre la existencia de
la actividad administrativa antes de que se crearan medios para re-
gistrar las declaraciones orales. En el periodo prehistórico contamos
con la evidencia de los solares y los restos estructurales; subsecuente-
mente tenemos la evidencia de la tradición oral, del lenguaje y, como
hemos visto ya, de sociedades contemporáneas que todavía hoy per-
manecen en una etapa de desarrollo primitiva.

LA ARQUEOLOGÍA COMO LLAVE DE LA


ADMINISTRACIÓN PRIMITIVA

Partiendo de los sitios originalmente ocupados por los primeros hom-


bres pueden obtenerse algunas deducciones respecto a las actividades
de sus ocupantes, especialmente partiendo de los objetos acumulados en
los alrededores de los lugares donde habitaban, en escombreras, en la
forma de los restos, herramientas desechadas y no terminadas, huesos,
fragmentos, etc. Sea como fuere, dichos objetos indican una actividad
cOOperativa, por lo que puede asumirse la esencial contribución de la
administración en planear, organizar y supervisar.
Aparentemente, no fue sino entre 9 000 Y6 000 a.c., que el hombre
dejó de ser en general un simple recolector de alimentos, abandonó
24 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

el nomadismo y se estableció para dedicarse a la agricultura y ocupar


sitios de manera permanente. Aun antes de que esto ocurriera se re-
quirieron condiciones especiales conducentes a la ocupación prolonga-
da de sitios determinados, de tal manera que la prueba de la existencia
de algún tipo de organización administrativa puede remontarse mu-
cho más atrás. Entre estos asentamientos los más espectaculares son
las cuevas de muchos lugares del mundo, particularmente en la Fran-
cia sudoccidental y el norte de España, en donde se han descubierto
pinturas rupestres que muestran que el hombre prehistórico había de-
sarrollado ya, probablemente con doce o veinte mil años de anterio-
ridad, un arte de una belleza estética considerable. El primer descu-
brimiento significante de este tipo se llevó a cabo en Altamira, al
norte de España, y no fue sino muy recientemente, en 1879.
Escondidas en la oscuridad de las cuevas, en ocasiones en lugares
tan altos que son casi inaccesibles, la simple existencia de estas pin-
turas es prueba suficiente de una organización administrativa eficaz
al servicio de los participantes y para dar seguridad a los asientos o
santuarios, como frecuentemente se consideraban. Kuhn señala partí-
culamente cómo estas prehistóricas cuevas pintadas estaban localiza-
das al sur del margen glaciar de la Edad del Hielo y los cazadores nó-
madas llevaban con ellos en sus expediciones huesos grabados, piedras
talladas y estatuillas femeninas del mismo tipo de las que han sido
encontradas en las excavaciones de dichas cuevas.P
Obviamente las pinturas de las cuevas no eran simples decora-
ciones. Parecen haber tenido un objeto práctico, una función mági-
ca, posiblemente para asegurar el éxito en la cacería. En algunos de
estos sitios se han superpuesto sucesivamente nuevas pinturas sobre
las antiguas, indicándose claramente la naturaleza especial y tal vez
sagrada del sitio mismo. Esto da testimonio del desarrollo de adelan-
tadas habilidades y presupone la existencia de escuelas con un cuerpo
de maestros, de tendencias y tradiciones locales. Hay amplias prue-
bas de dichas organizaciones, que requerían un gran talento adminis-
trativo, en el descubrimiento dentro de las cuevas de bosquejos, dibujos
mal acabados y dibujos corregidos de los alumnos.P De acuerdo con
Hauser, la evidencia conduce a la selección de estos primeros pinto-
res profesionales entre los cazadores mismos, puesto que serían las úni-
cas personas capaces de dar ese toque realista que hoy nos convence
11 Herbert Kuhn, Rack Pictures ot Europe, Sidgwick Se Jack-son, 1956, p. 48 Y Annette
Laming, Lascaux: Paintings and Engravings, Penguin, 1959.
12 Arnold Hauser, The Social History ot Art. Routledge and Kegan Paul, 1951,
voL l. pp. 39·40.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 25

que las pinturas estaban basadas en la experiencia VIva del trampero


contemporáneo.
Había también el problema de obtener y cuidar el suministro de
los materiales necesarios para el cumplimiento de esta actividad artís-
tica. En Lascaux, por ejemplo, los depósitos de óxidos naturales de
hierro y manganeso proporcionaban el rojo y el negro, y carbonatos
de hierro proporcionaban los pigmentos amarillos que tenían que
ser finamente mezclados con tierra con un triturador y un mortero.P
¿No es factible que estos sitios fueran atendidos por funcionarios me-
nares, subordinados a los artistas-técnicos, y responsables no sólo del
mantenimiento de los suministros y el funcionamiento de las escue-
las, sino también del cuidado y posiblemente de la defensa de estos
lugares, aunque esta última necesidad pudo haber sido reducida al
mínimo al extenderse el temor a las consecuencias del sacrílego tras-
paso de dichos recintos?
El descubrimiento de los dibujos rupestres y las pinturas en Áfri·
ca, particularmente en el distrito de Tassili n'Ajjer, en medio del
Sahara, indica nuevamente cómo tales descubrimientos rebasan los
límites de la historia humana en lugares donde difícilmente se consi-
deraba la posibilidad de la existencia de comunidades bien estableci-
das. Todavía hay mucho que hacer en relación con la época y la coyun-
tura de estas pinturas y podemos asegurar que hay muy poco que
decir acerca de la ordenación administrativa de estas comunidades,
no obstante que un examen más profundo de estos lugares podría ser
revelador para los expertos. Lhote ha señalado la existencia de estilos
artísticos diferentes -provisionalmente hace una lista de doce- que
podría servir bastante en la interpretación del desarrollo de las loca-
lidades.w
Como ya hemos mencionado, los fragmentos son artefactos de gran
valor para el arqueólogo. Estas piezas de alfarería revelan, por su for-
ma, sustancia, textura, diseño o detalles, la época de su manufactura
y así en muchos lugares los estratos sucesivos, donde son encontradas
distintas piezas de alfarería, proporcionan una clara evidencia de las
etapas de desarrollo. Como actividad, la misma manufactura de alfa-
rería indica la existencia de una administración, tanto en la produc-
ción como en la distribución en áreas extensas a través del trueque y
Otras formas de intercambio. En realidad se ha sugerido que la in-

13 1.. S. B. Leakey en "Graphic and Plastic Arts", A History of Technology, op.


cit., vol. J. pp. 148-149.
14 Hcn rv Lhote, The Search [or the Tessili Frescoes, Hutchinson, 1959, pp. 205·206.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

dustria alfarera tiene una tendencia especial a desarrollar cierto grado


de organización aun en niveles culturales sencillos.P
Independientemente de los registros pictóricos y escritos, de los
cuales seguiremos hablando posteriormente, pueden obtenerse útiles
deducciones acerca de las ordenaciones administrativas de los tiempos
primitivos partiendo de los restos de estructuras de todo tipo. Los
extraordinarios círculos prehistóricos de piedras de Stonehenge y Ave-
bury en el sudeste de Inglaterra y Carnac en Bretaña, del lado opuesto
del Canal inglés, proporcionan un buen ejemplo de ello.
Entre ellos el más interesante es Stonehenge, cuyas rocas erguidas
y terraplenes circundantes indican aún ahora la forma y la grandiosa
naturaleza de la estructura original. Este centro religioso, que se esti-
ma data del periodo 1500-1400 a.cY\ está' construido en parte de
rocas inmensas inexistentes en los alrededores, seguramente traídas
desde lugares tan lejanos como las Montañas Prescel1y en Pembro-
keshire, cerca del Mar Irlandés, el cual es el sitio más cercano en
donde se halla este tipo de roca. No nos interesamos aquí en las di-
versas e interesantes teorías de cómo fueron transportadas tan lejos
las rocas con los medios primitivos disponibles en la época. Cierta-
mente debió de haberse emprendido una gran hazaña de ingeniería, lo
cual sugiere que la gente de la Bretaña prehistórica no estaba tan
atrasada intelectualmente como tendemos a considerarlos. Es un error
común el subestimar 1<i inteligencia de nuestros antepasados, así como
la de contemporáneos cuyos recursos materiales son limitados; parti-
cularmente es un error que debe abolirse en nuestros esfuerzos por
valorar sus logros administrativos. Una hazaña de transportación se-
mejante a lo largo de un área tan extensa, presumiblemente ocupada
por diferentes comunidades tribales, presupone una organización pa-
ra dirigir el suministro y supervisar la operación completa, así como
probablemente una especie de ministro de obras en el campo para
ver por la adecuada elevación de la estructura. No se necesita mucha
imaginación para visualizar la existencia de una administración efec-
tiva de apoyo, aunque desafortunadamente es menos sencillo cubrir
con carne y sangre los huesos de un contemporáneo que puede haber
representado con capacidad al devoto servidor público de la época.
La extensión y propósitos de las estructuras primitivas pueden su-
15 Lindsay Scott, "Pottery" en A History 01 Technology, op, cit., vol. 1, p. 405.
1~ R. J. C. Atkinson, Stonehenge and Avebury and Neighbouring Monuments,
H.M.S.O., 1959. Tanto la fecha de construcción como la procedencia de las piedras
han sido puestas en duda recientemente por evidencias que si son corroboradas modi-
ficarán radicalmente las deducciones del texto.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 27

gerir automáticamente la clase de organización administrativa y ser-


vicios necesarios para su construcción y servicio subsecuente. Por ejem-
plo, las obras de irrigación extensiva requerían no solamente del
reclutamiento, dirección y aprovisionamiento de vastas fuerzas labo-
rales, sino también del empleo de importantes habilidades en inge-
niería. Debían brindarse también cuestiones de suministro, ley y orden.
Se aplican consideraciones similares a la construcción de los grandes
palacios y templos, probablemente incluyendo cuestiones más compli-
cadas relacionadas con el diseño, la supervisión y el desempeño. De
la disposición en el plano, aun cuando la superestructura haya desa-
parecido por completo, pueden deducirse los propósitos administra-
tivos de algunas habitaciones y compartimientos. Ocasionalmente pue-
den existir todavía evidencias de su mobiliario y contenido para llenar
las lagunas, aunque debe recordarse que sólo la materia duradera per-
s~ste usualmente. Los accesorios de piel, fibra y madera y otros mate-
ríales perecederos ampliamente utilizados en la labor administrativa,
generalmente sólo pueden ser imaginados como resultado del cuida-
doso trabajo de averiguación. Y ninguno de los arqueólogos se inte-
resa en las implicaciones administrativas de sus descubrimientos.
Debieron haberse previsto algunas funciones administrativas básicas
en estas antiguas construcciones, aun cuando los mismos edificios no
hubieran sido proyectados originalmente para usos administrativos,
como a menudo sucedió. Consecuentemente el ámbito de los servi-
cios administrativos de la época pueden deducirse hasta cierto punto
de los cuidados que se tenían de ellos. Debemos esperar encontrar en
1?S planos de tierra aún existentes espacio para funciones como de po-
hcía y seguridad, ceremoniales y concesión de audiencia, secretarial
y de registro, y el almacén de alimentos, vino, armas y registros. De
esta manera, las construcciones antiguas tenían sus salas de vigilancia,
áreas de espera y cámaras de audiencia. Había lugares de almacena-
miento y archivos, y con seguridad lugares resistentes para valores y
posteriormente para dinero.

LAs COMUNIDADES ASENTADAS EN EL MEDIO ORIENTE

Las civilizaciones importantes sobrevivientes pueden ubicarse en los


valles de los ríos del Medio Oriente, la India y China; y los registros
I:l~is antiguos que sobreviven se encuentran en la primera de estas
arcas. Esto es de particular interés para nosotros debido a que la cuna
de los pueblos europeos se localiza en algún lugar de las tierras altas
28 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

de Asia Central, con sus principales rutas migratorias que pasaban a


través del área en la que este capítulo se interesa fundamentalmente.
El Medio Oriente se extiende desde las fronteras occidentales de Per-
sia (o Irán), a través de los valles del Tigris y el Éufrates, rumbo a
Asia Menor, hasta el Bósforo, y al sur a través de Siria y Palestina
hasta Egipto y el valle del Nilo. De este modo, comprende dos siste-
mas fluviales importantes, a saber, el Tigris y el Éufrates, que fluyen
hacia el sur llegando al Golfo Pérsico, y el Nilo que corre hacia el
norte hasta llegar al Mediterráneo. En tiempos pasados se dio priori-
dad de incidencia e importancia a la civilización del valle del Nilo,
pero mientras que la posición es aún bastante controversial y está suje-
ta a modificarse por nuevos descubrimientos, la balanza parece haber
girado a. favor del área T'igris-Eufrates concentrándose en Mesopota-
mia (Irak moderno). Por el momento pondremos más atención en
esta área, en ocasiones conocida como la Media Luna Fértil, pero
en vista de la rica contribución administrativa del antiguo Egipto se
le dedicará todo el capítulo U.
Se piensa que los sumerios deben considerarse corno los iniciado-
res de la historia, tanto con respecto al tiempo como a la creatividad.l"
En alguna época durante el cuarto milenio a.c., los primeros sume-
rios bajaron de las altas tierras de la Persia occidental a los gradual-
mente sedimentados estuarios, donde el Tigris y el Éufrates desem-
bocan en el Golfo Pérsico. Ahí los migrantes fueron capaces de producir
un excedente en el fértil suelo aluvial del delta. Hoy día estos ríos
fluyen al interior del continente, lejos de la cabeza del Golfo. Estos
pueblos aparecen como los inventores destacados del mundo antiguo,
los primeros en utilizar la rueda y el arado tirado por bueyes. Bien
pudieron haber traído esas ideas con ellos; ciertamente los restos de
la alfarería primitiva sugieren que su arte al menos vino de Persia,
cuyas vasijas habían logrado hacia 4000 a.c., un estilo vigoroso y abs-
tracto que no se ha encontrado en ninguna otra parte en ese periodo."
Los sumerios hicieron contribuciones considerables en agricultura,
matemáticas, ciencia, ingeniería, gobierno, derecho y literatura, para
mencionar algunos de sus campos de actividad más importantes, y
para apoyar este esfuerzo variado y sostenido existían seguramente
medios y una maquinaria administrativa efectiva, independientemente
de que la administración no fuera reconocida como una actividad
separada. En realidad bien pudiera ser que el fracaso de otros para
desarrollarse tan fructíferamente corno los sumerios, se haya debido
17 s. N.
Kramer, History Begins at Sumer, Thames & Hudson, 1958.
18 R. Ghirshman, Iran, Penguín, 1954, pp. 33-34.

62P
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 29

en cierta medida a la falta de talentos administrativos en la dirección


y coordinación, cosa que los sumerios fueron capaces de desarrollar
gradualmente bajo el efecto del rico pero desafiante medio que los
rodeaba.
Debe recordarse que el periodo de tiempo de la civilización de los
sumerios y los pueblos vecinos se extendió por más allá de tres mil
años, desde los albores del sedentarismo a principios del cuarto milenio,
pasando por el ascenso de Babilonia, hasta su absorción en el Impe-
rio asirio durante el siglo VIII a.e, Asiria, en las tierras altas del valle
del Tigris, muy al norte, se había desarrollado en concurrencia con
Sumeria, y toda la intrincada historia de esta área esta envuelta en los
conflictos entre los asirios y otros muchos pueblos, particularmente
los acadios y los elamitas. Otra corriente de pueblos de desarrollo
independiente destinados a ser absorbidos por el Imperio asirio, que
duró muy poco, fueron los hitítas, cuya historia sigue descubriéndose
gradualmente como resultado de los hallazgos y la investigación ar-
queológicos en la mesa central de Asia Menor. Junta, esta confluen-
cia de pueblos tan compleja y de larga vida proporciona una magní-
fica fuente de experiencia política y administrativa. No obstante,
estamos particularmente interesados en la contribución sumeria.
Poco era lo que se conocía de estos pueblos antes de la exploración
de las ruinas del área en el siglo XIX, y aun entonces la necesidad de
descifrar sus inscripciones cuneiformes obstaculizó el progreso por
algún tiempo. Se comenzó a prestar atención a los montículos de tie-
rra que eran característicos del paisaje entre los ríos y que en realidad
estaban formados de estructuras de ladrillo deterioradas de las anti-
guas ciudades. Dentro de estos aparentemente nada importantes mon-
tones de piedras, la seca atmósfeta había contribuido a preservar la
asombrosa historia del esfuerzo humano. El único material de cons-
trucción disponible había sido el lodo aluvial. El ladrillo hecho a
mano se secaba al sol y ya había sido utilizado en Persia; ahora sería
usado no solamente para servir de resguardo a una nueva civilización
en Sumeria, sino también para actuar como medio de registro manual
para el mismo pueblo. La agricultura ocupó el primer lugar en las
mentes de los sedentarios que inmediatamente se tuvieron que enfren-
tar al problema del drenaje y la protección de las inundaciones. Se ha
sugerido que la reclamación de tierras pantanosas creó la idea de la
propiedad, que fue firmemente implantada en las nuevas comunida-
des.19 Ciertamente el desarrollo habría languidecido sin los importan-

19 Roben Brittain, Rioers arul Man, Longmans Green, 1959, p. 74.


30 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

tes avances en ingeniería, que por sí mismos presuponen la coordina-


ción administrativa con una base comunal. Gradualmente surgió un
sistema extensivo de canales que funcionaría eficientemente a través
de los años hasta su derrumbamiento, con la consecuente decadencia
agrícola, bajo los turcos seljucs durante el siglo XI d.c,
Como resultado de estos avances los sumerios llegaron a urbani-
zarse y sus asentamientos se convirtieron en ciudades, cada una con
su propio dominio agrícola. Incluso aquí la historia sugiere que no
fueron ellos los primeros en alcanzar esta etapa, ya que excavaciones
recientes en Jericó, sitio en el que la investigación arqueológica ha
trazado una larga sucesión de lugares habitados superpuestos, han
revelado la existencia de ruinas de un asentamiento humano primi-
tivo que se considera data de 6800 a.c. 20 Incluso hay evidencias de
estructuras anteriores en el mismo sitio de hasta mil años antes, aso-
ciadas con ocupaciones temporales, en gran manera para propósitos
rituales, por cazadores mesolíticos indicado por la existencia de un
salto. Las ciudades sumerias formaban comunidades independientes, or-
ganizadas durante el tercer milenio como unidades políticas peque-
ñas o ciudades-Estado." En el centro de cada Estado se encontraba el
templo desde el cual se administraba la hacienda principal, bajo la
dirección del Patesi quien, como príncipe y sacerdote asociado, lle-
vaba a cabo la voluntad del dios al cual estaban dedicadas la ciudad.
y las tierras. El cultivo lo realizaban los siervos y los parcelarios que,
junto con los sirvientes del templo, constituían prácticamente toda la
población. El gobierno de la ciudad tenía algo de la forma de una
corporación, bajo el Patesi, con una serie de dioses menores o sirvien-
tes divinos que actuaban como supervisores. La inspiración divina
aseguraba una labranza eficiente, en tanto que una administración
efectiva en esa etapa era sinónimo de una administración efectiva de
la hacienda.
La buena agricultura necesitaba de la paz, pero los dioses podían
desavenirse y estallar la guerra entre las ciudades-Estado de vez en
cuando. Consecuentemente, había una tendencia hacia la formación
de unidades más amplias, en ocasiones de extensión nacional; pero
en un principio estos experimentos generalmente no duraron mucho
tiempo. Las habilidades administrativas existentes efectivas en las ciu-
dades no eran capaces todavía de hacer frente exitosamente a unida-
des más extensas. Todas las actividades del Estado eran llevadas a
cabo bajo mandato divino -'-por ejemplo la construcción del templo,
20 Kathleen Kenyon, Digging up [ericho, Bcnn, 1957.
2l T. Jacobsen, "Mesopotamia", Before Philosophy , Penguin, 1949.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 31

la iniciación de la guerra, la celebración de la paz, la creación de nue-


vas leyes-, pero la función de la ciudad era principalmente económi-
ca y constituía una institución más que pública, privada.
La idea de una unidad más extensa, como una entidad política
antes que económica, tenía todavía que surgir, y cuando lo hizo fue
aún bajo el control de un dios, un gran dios en este caso. Había una
asamblea de dioses, uno de los cuales era elegido como líder y traba-
jaba a través de su administrador humano. El papel del líder había
llegado a ser político; había surgido la idea del servicio público; la
cabeza humana de esta organización extendida estaba ya en camino
a la dignidad real.
El contenido de los registros con que contamos, inscritos en tabli-
llas de barro cocido, consiste, por un lado, en detalles rutinarios de
la diaria administración, y por el otro, en fragmentos literarios -ta-
les como el célebre relato poético de la batalla épica entre Agga, go-
bernante de Kish, y Gilgamesh, rey de Erech- 10 cual dificulta la
separación entre la ficción y la realidad. En verdad se debía a la mis.
ma naturaleza de la teocracia que los mismos sumerios se encontraran
en un estado mental confuso similar. En este poema épico hay una
referencia a una asamblea de ancianos, una especie de senado de acuer-
do con Kramer.w y una asamblea de ciudadanos armados o cámara
baja. Los primeros abogaban por la paz, mientras que estos últimos
optaban por la guerra, y el rey en esta ocasión estuvo de acuerdo con
el grupo popular. Kramer cita esto como evidencia de que los sume-
r~os "dieron lo primeros pasos hacia el gobierno democrático, restrin-
giendo el poder de los reyes y reconociendo el derecho de la asamblea
política".23 Parece que en la evidencia se está leyendo más de lo que
los hechos sostienen: es una práctica común de los gobernantes -en
las sociedades tribales y en las más complejas- idear formas de obte-
ner el consejo y el consentimiento del gobernado, yen este caso parece
que no hay mucho que sugiera que los sumerios abrieron aquí un
nuevo camino.
Gradualmente la influencia de la teocracia disminuyó o más bien
se concentró cada vez más en las funciones de la administración de
la hacienda, en tanto que fue incrementándose el aspecto político in-
terestatal. La primera ciudad que se conoce que obtuvo el liderazgo
eutre las ciudades sumerias fue Ur, donde se han realizado vastos e
importantes descubrimientos.P' La ciudad estaba bajo el mando del
22 Kramer, op. cit., p. 66.
23 tus; p. 67.
24 Sir Leonard Woollcv, Ur o{ the Chaidees, Pelicano 1938.
32 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

rey Mes-anni-padda, quien fundó la primera dinastía de Ur. Ya en-


tonces había magníficos edificios y los príncipes y nobles eran ente-
rrados en tumbas comunes junto con los miembros de su séquito.
cuya función era indudablemente atender sus necesidades en el otro
mundo. Sea que este servicio haya sido obligatorio o voluntario, como
Sir Leonard Woolley considera que fue, es una eventualidad que
debe tomarse en cuenta como uno de los riesgos ineludibles de ser
un funcionario en esa época. Las rivalidades entre las ciudades se
agudizaron y el rey de Ur fue derrocado por el rey de Lagash, una
ciudad colindante.
La lucha al interior de la ciudad estaba destinada a pasar a segun·
do término por el pillaje de semitas nómadas que se habían estable-
cido en Acad al norte. La corriente de pueblos rumbo al sur conti-
nuaba. En algún lugar, alrededor de 2500 a.c., bajo Sargón, estOS
acadios derrotaron finalmente a los sumerios y controlaron las tierras
ribereñas que bajan hasta el mar. El belicoso Sargón constituyó un
Estado muy poderoso y, como ha sucedido tan frecuentemente en la
historia, los conquistadores nómadas aprendieron casi todo de los con-
quistados cuyas extrañas artes eran necesarias si la comunidad combi-
nada debía ser administrada efectivamente. En un lapso de 200 años
la cultura sumeria alcanzó la supremacía y Ur disfrutó de otro periodo
más de prosperidad y poder bajo los reyes de Sumeria y Acad. Con.
esta civilización floreciente Babilonia entró a las páginas de la his-
toria."
Las presiones del exterior continuaban a cargo de los elamitas por
el este y los amoritas en la parte baja del valle, por el norte, hacia
donde los acadios habían avanzado en una etapa anterior. Finalmen·
te, los amoritas obtuvieron la victoria y establecieron una sucesión
de reyes con su capital en Babilonia, a la cual elevaron de una aldea
insignificante a un importante centro de gobierno. Entre estos reyes
amoritas sobresalió Hammurabi, quien obtuvo el poder en Babilo-
nia más o menos alrededor de principios del segundo milenio a.c..
(aunque los autores difieren a este respecto).
Hammurabidestacó como líder militar, pero su fama descansa jus-
tamente sobre su habilidad como legislador. Las leyes de Hammurabi
se conservan en una tablilla de diorita de cerca de ocho pies de altura
. alrededor de la cual las inscripciones ocupan más de 3600 Iíneas."
Sin embargo no fue tanto un innovador en este campo como un racio-
nalizador. La mayoría de sus leyes tiene su origen en épocas ante-
25 J. H. Breasted, Aneient Times, Ginn, 1944, p. 166.
216 F. R. Hoare, Eight Deeisive Books of Antiq uic», Sheed & Ward, 1952, p. :!9.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 33

riores, pero existían de forma muy inexacta y dispersa. Por primera


vez en la historia se dejó sentado un sistema de leyes amplio, en
forma escrita, de manera tal que los jueces pudieran en lo sucesivo
administrar la justicia con firmeza de acuerdo con el código. Ya no
dependieron de los precedentes basados en la tradición oral. La auto-
ridad legal se centralizó entonces en el rey como legislador y los jue-
ces fueron puestos bajo su control de forma más definitiva. Esto su-
puso también una fuerte administración centralizada.
De hecho, se estableció una clase de funcionarios profesionales.
Ya había surgido una sociedad comercial, con sistema contable, me-
didas uniformadas, un sistema de cheques bancarios y probablemente
la primera burguesía verdadera en el mundo." Ahora esta clase me-
dia sería ayudada con un servicio público remunerado. Los patesis
de la ciudad serían suplantados por funcionarios reales y el gobierno
local pasó a ser secularizado. Privada de sus principales funciones gu-
bernativas la clase sacerdotal, que había logrado una experiencia ade-
cuada por la difícil administración de los bienes del templo, asumió
u.na función financiera y adquirió un virtual monopolio de las opera-
CIones de banco.
El código de Hammurabi trataba principalmente los aspectos de
un código civil eficaz, relativo en particular a la propiedad y el con-
trato. En cuanto al aspecto criminal, que no se distinguía separada-
mente, siguió siendo imperfecto, basado en gran medida en principios
de la lex talionis tales como "ojo por ojo y diente por diente". Esa
~lvaje mutilación era prescrita para injurias específicas sin referen-
CIa a las circunstancias particulares bajo las cuales se efectuaban: como
cuando un cirujano al causar la muerte de un caballero o la pérdida
de un ojo era sentenciado, con base en el código, a que le cortaran
las manos.
Más o menos en la misma época el sistema estatal de los hiti-
tas se estaba desarrollando, al parecer de manera independiente, en
las tierras altas de la Anatolia central al noroeste de Siria. Aquí,
:u Hattusus, la antigua capital situada cerca de Boghazkc;>y, en la
furquía moderna, siguen saliendo a la luz muchos hechos Importan-
tes.28
. En el segundo milenio a.c., existía ya un cuadro de reyes. 29 Al
pnncipio la posesión de la dignidad de rey parece haber sido insegura
27 Hoare, op. cit., p. 29.
28 O. R. Gurney, The Hittites, Penguin, 1952; y Seton Lloyd, Early Anatolia, Peno
guin, 1956.
2ll tua., p. 63.
34 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

pues los nobles apoyaban a candidatos rivales, pero esto difícilmente


es un fenómeno extraño en la historia. A partir de esa evidencia se
ha sugerido que la dignidad real primitiva era electiva, pero esto
no se sostiene en el único registro existente del documento real de
"designación" hecho por Hattusilis J, a mediados del segundo mile-
nio a.e, El derecho del gobernante a establecer la sucesión fue final-
mente reglamentado por la ley alrededor de cien años después, so-
breviniendo un periodo de estabilidad dinástica. El rey hitita no era
un dios, aunque podía ser deificado después de su muerte. Ejercía
las facultades normales de la dignidad real como comandante supre-
mo del ejército, autoridad judicial mayor y jefe sacerdote. Era la ca-
beza plenamente responsable del Estado. En sus manos estaban los tra-
tos diplomáticos con otros estados. Normalmente delegaba sus deberes
judiciales a subordinados, pero debía conservar el control directo de
sus funciones militares y religiosas. Estaba obligado a dar prioridad a
estas últimas y se consideraba propio de él si se apresuraba a regresar
de campaña a su capital para la celebración de un 'festival. No era
sabio arriesgarse a una acusación de haber ofendido a los dioses. Se
esperaba que visitara periódicamente los principales centros de culto
del dominio, lo cual hacía, a menudo acompañado por la reina y el
príncipe heredero. La reina tenía una posición independiente propia
de ella, y si sobrevivía a la muerte del rey conservaba su importancia
especial como reina madre.
El gobierno en las localidades seguía sujeto a una especie de COIl-
sejo de ancianos del pueblo, presumiblemente una institución más
antigua que había pasado al control de gobernadores provinciales de-
signados a través de un sistema centralizado. Los territorios recién
conquistados eran administrados por lo general a nombre del rey, en-
comendando la gestión a sus propios hijos, pero los generales afortu-
nados podían obtener también tales responsabilidades. Sus facultades
incluían el dispensar justicia, el nombramiento de sacerdotes y la su-
pervisión de los asuntos religiosos, así como la construcción y repa-
ración de obras públicas. Al principio estos nombramientos eran in-
formales y provisionales, pero gradualmente, conforme aumentó la
extensión y el poder del Imperio, se nombraron más gobernadores
permanentes con gran autonomía. Estaban sujetos al poder soberano
mediante juramentos de lealtad solemnes y explícitos. En el caso de
territorios asociados se desarrollaban relaciones menos precisas, obli-
gándose al vasallo a llevar a cabo un acto anual de homenaje y a
rendir el tributo apropiado. La solemnidad del juramento era fun-
damental para el mantenimiento de estas relaciones, y costumbres tao
LOS INICIOS: 20 ()()() A 600 A.C. 35

les como la toma de rehenes, ampliamente adoptada en las tierras


vecinas, no fueron aceptadas por los hititas, cuya perspectiva era par-
ticularmente humana para esos tiempos.
Volviendo a Babilonia descubrimos que, siguiendo al gran perio-
do de Hammurabi, sobrevino un periodo de estancamiento. Los su-
rnerios, que habían hecho una contribución imperecedera, abando-
narían el escenario. Llegaban nuevos señores al territorio. Los asirios
habían establecido su capital en Ashur, muy al norte, y alrededor
de este foco se había constituido gradualmente un fuerte Estado mi-
litar. Este pueblo era de guerreros despiadados que desarrollaron un
ejército permanente y establecieron un firme predominio sobre un
vasto territorio que dejó de distraerse en rivalidades entre ciudades,
t~les como las que habían tendido a debilitar los regímenes de Sume-
na y Babilonia. Pero los asirios no rechazaban el comercio. Sus mer-
caderes viajaban por vastas regiones y Ashur se convirtió en un im-
portante centro comercial. De hecho, aventajaron por completo los
métodos comerciales desarrollados por los sumerios,
Alrededor del año 750 a.c., se extendió un nuevo y poderoso im-
perio a través de los valles' del Tigris y el Éufrates. Bajo Sargón JI
(722-705 a.c.), el Imperio asirio alcanzó su máximo poderío militar.
Construyó una nueva capital al noreste de .Nínive, a la que llamó
Sargonberg, e inauguró el más antiguo sistema de caminos conocido
uniendo primero estos dos lugares y trazando después una red para
c~brir todo el Imperio, un sistema necesario de comunicaciones bá-
SiCas para sostener el ejército, cuyo mantenimiento era uno de los
principales intereses del Estado militar. El sistema de caminos fa-
licitaba el flujo de suministros y no menos la introducción del tributo
y los impuestos. A lo largo de estos caminos viajaban los mensajeros
reales portando sus tablillas de arcilla con misivas, en tanto que el
rey inauguró un sistema postal formado de funcionarios designados
en cada uno de los centros más importantes para asegurar la trans-
mis.ión de la correspondencia real. Aquí se descubren las mecánicas
báSIcas de una administración satisfactoria. Cartas y reportes fueron
transportados para más de sesenta gobernadores, así como por parte
de los reyes sometidos a quienes se les permitía continuar en vasallaje,
S~rgón se mantenía bien informado y controlaba un sistema de comu-
Ulcaciones a través del cual su voluntad podía ser transmitida, con la
mayor diligencia que permitiera el conocimiento de la época. Entre
estas cartas se cuenta actualmente con varias despachadas por el hijo
de Sargón, Senaquerib, mientras éste era el príncipe herédero.w
3() l);e<lsted, op. cit., p. 198.
36 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

Como gobernante Senaquerib continuó la labor de su padre; ex-


tendiendo sus conquistas militares; sometiendo las revueltas despia-
dadamente, en el curso de lo cual destruyó Babilonia por completo;
y llevando a cabo vastos proyectos de construcción. Transfirió su ca-
pital a Nínive, a la cual trajo agua de los arroyos del norte mediante
un canal a lo largo de mi magnífico acueducto que es el más antiguo
que conocemos.s! El Estado asirio era una máquina militar extensa
administrada en forma centralizada por la oficina de negocios del
rey.32 Hizo una verdadera contribución al mostrar cómo con buenas
comunicaciones pueden unificarse numerosos pueblos establecidos en
un área extensa, pero había serios defectos. Parece que se mantuvo
un control muy riguroso de los asuntos internos: por ejemplo, leyes
sobrevivientes demuestran la estricta supervisión del Estado sobre
los derechos de la propiedad y el matrimonio. El ejército eramante-
nido a expensas de la producción y llegó a depender demasiado del
reclutamiento a través de exacciones extranjeras.
Cuando los caldeos dominaron Babilonia surgió un nuevo poder
rival. Atacaron conjuntamente con los medos y después de dos años
de lucha capturaron y destruyeron N ínive hacia finales de siglo VII
a.c. Babilonia fue reconstruida en una escala magnífica y Nabuco-
donosor, el más grande de los emperadores caldeas, reinó ahí durante
cuarenta años. Sobreviven mapas de la ciudad en tablillas de arcilla
grabadas. Sugieren un primer ejemplo de planeación de un pueblo en
una escala vasta y lujosa. Los magníficos jardines colgantes del pa-
lacio de N abucodonosor llegaron a ser tan famosos, que los griegos
los incluyeron entre las Siete Maravillas del Mundo. Esta fue la Ba-
bilonia del cautiverio de los hebreos relatado en la Biblia.a3 Todas
las artes de los sumeríos y sus métodos comerciales fueron cultivados
nuevamente, mientras que los caldeos hicieron una considerable con-
tribución cuando virtualmente fundaron la ciencia de la astronomía
mediante la realización de observaciones regulares del cielo. Pero
parece que estos nuevos conquistadores vinieron a ver demasiado ha-
cia el pasado. Esta actitud se reflejó ciertamente en sus métodos ad-
ministrativos, ya que sus "escribanos gustaban de emplear un viejo
estilo de escribir y anticuadas formas de expresión oral".34 Después
de la muerte de Nabucodonosor ocurrió una acelerada decadencia

31 Breasted, op. cit., p. 197.


32 tu«, p. 196.
33 1I Kings, capítulos 24-25.
34 Breasted, op. cit., p. 215.
./

LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C.

nacional y los pueblos de los territorios de Mesopotamia dejaron de


tomar una parte importante en el desarrollo de nuestra civilización.

EL ADVENIMIENTO DEL TESTIMONIO ESCRITO

La historia, como el desarrollo de la humanidad, depende del testimo-


nio escrito: sin el testimonio escrito la administración hubiera care-
cido de la técnica vital para su difusión. Después del desarrollo del
lenguaje como una realización humana única, acontecimiento que
posibilitó la vida comunal de la humanidad, el siguiente paso revolu-
cionario fue la invención de la escritura.s" Pero en tanto que el pri-
mer suceso está oculto en la bruma de la época prehistórica el último
parece haber ocurrido durante el cuarto milenio a,c., en tiempos
de los sumerios, quienes pudieron o no haber sido sus inventores.s"
Como en todos los acontecimientos semejantes, la escritura surgió
sólo después de un largo periodo de experimentación, de ensayo;
pero cuando se realizó el último paso apareció como el resultado de
~na situación especial: una necesidad creada por la naturaleza par-
ticular de la economía del templo de los sumerios, que requería de
un registro coherente de las numerosas transacciones diarias." En otras
palabras, el último impulso a su invención fue administrativo, punto
que necesita ser ponderado por todo aquel que discuta si la pluma es
más poderosa que la espada o no.
En una época muy primitiva, como lo hemos visto al considerar
l~s pinturas rupestres, el hombre primitivo se esforzó en representar
plctóricamente sus ideas, siendo el tema fundamental en esa época
la cacería, prácticamente el único tema de su impulso a. comunicarse
sobre una base permanente. Pero aparte de las pinturas y grabados
el.e las cuevas, que bien pudieron haber incluido de forma subsidia-
a
rI .a los principales elementos mágico-religiosos signos marginales
de Intención directora, afortunadamente contamos con evidencias de
muchos más intentos efímeros del hombre de la Edad de Piedra, de ha-
c~r dibujos en la tierra con sus dedos, ejemplos de los cuales han
Sido preservados casi milagrosamente en Pech-Merle y Tuc d'Audou-
berr en Francia.es Se conoce que cazadores del Paleolítico Superior

• & Kegan Paul, 1952, y D. Diringer,


. I. G. Gelb, A Stud» 01 Writillg, Routledge
IV . 35
r¡~zng, Thames and HudsOIl, 1962, pp. 35-37.
3(\ [bid., p. 62.

37 Véase supra, pp. 30-31.


;;, L.S.B. Leakev. A H¡,/ory 01 Tcclmolog», pp. 144-145.
38 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

(35000 a 8000 a.c.) utilizaron varitas recortadas, que bien pudie-


ron haber conservado la cuenta de sus muertes, aunque haciendo una
analogía con una costumbre del moderno hombre salvaje australiano,
pudieron haber sido incluso invitaciones formales a fiestas o bodas en
las que los recortes indicaran el número de días para la ceremonia."
La existencia de semejantes apoyos en una comunidad sobreviviente
brinda un interesante comentario sobre los métodos administrativos
que bien pudieron haber estado a disposición del hombre, en la épo-
ca previa al descubrimiento de la escritura. También pudieron haber-
se utilizado cuerdas anudadas como un modesto recurso de Cálculo
o para la transmisión de mensajes.
Antes de que el sistema de la escritura fuera de mucha utilidad,
eran esenciales un medio de fácil manejo para recibir las señales y
medios lo suficientemente simples para producirlas. En esos prime-
ros tiempos podían hacerse impresiones y grabados en las piedras y
el registro de acontecimientos importantes en bajorrelieve proporcio-
na los primeros ejemplos del escultor como historiador. La alfarería
pudo haber brindado un material administrativo valioso e incluso
signos y diseños en las vasijas prehistóricas pudieron constituir un
primer intento de escribir: en realidad se utilizaron tiestos con pro-
pósitos de registro, pero las muestras con que contamos son general-
mente de fecha posterior.
Sin embargo, un artículo administrativo importante dentro de
esta categoría, que tuvo prioridad sobre la invención de la escritura,
es el sello cilíndrico del cual han perdurado muchos ejemplos gracias
a la durabilidad del material con que frecuentemente se hicieron. El
sello se utilizaba para salvaguardar posesiones, algunas veces para hacer
un envase o jarro sellado con arcilla. En otras palabras, era un pri.
mer adelanto de la firma personal. El sello mismo era un pequeño
objeto portátil hecho de algún material duro, generalmente una pie.
dra disponible en la localidad; pero incluso podía utilizarse metal,
como la hematites comúnmente encontrada en Babilonia. Estos sellos
eran a menudo diseñados artísticamente de tal manera que copiar-
los fuera difícil. Los diseños proporcionan una clara evidencia de
la vida y las actividades de la época.t? Después de la invención de la
escritura, en ocasiones se incluyeron inscripciones. La importancia
de estos sellos cilíndricos para el historiador es ilustrada por el dise·

039Carleton S. Coon, The History 01 Man, Cape, 1955, p. 95.


<lOD.J. Wiseman y W. & F. Forman, Cvlinder Seals 01 Western Asia, Blctchwort h
Press, 1959.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 39

ño encontrado en un sello acadio de alrededor de 2400-2200 a.c."


Éste representa un shaduj, un accesorio de contrapeso de un aparato
diseñado para levantar baldes de agua con un mínimo de esfuerzo
humano, siendo un invento agrícola importante que bien pudo ha-
ber existido en una época mucho más antigua.
Como hemos visto, en el ladrillo cocido al sol, que constituía el
principal material de construcción en Mesopotamia, había un me-
dio potencial de recepción de impresiones de donde, sin gran dificul-
tad, pudo haber surgido la escritura. Podría tener sus desventajas,
como veremos, pero su extensa disponibilidad contribuiría a que los
sumerios desarrollaran una solución efectiva a sus problemas admi-
nistrativos. Desde el punto de vista de la posteridad el ladrillo coci-
do inscrito tenía la virtud de ser casi indestructible e incluso más
duradero que las amplias construcciones de terminado liso en las que
generalmente se guardaban. Es interesante observar que las fechas
de que datan las construcciones son a veces proporcionadas por la
antigua costumbre, utilizada con vistas a la posteridad, de enterrar
las piedras cilíndricas inscritas en los cimientos, o de insertar clavos
de arcilla con cabeza inscritos con el nombre del gobernante entre
las capas de ladrillos.
La arcilla fina era bien amasada para formar tablillas en las que
debía hacerse la inscripción mientras estuvieran todavía húmedas.
Esto era una gran desventaja del material, ya que el registro de todo
el ladrillo tenía que hacerse rápidamente de una sola vez. Sin duda
el escribano tenía formas de conservar el material húmedo mientras
trabajaba sobre él, pero no podía comenzar a trabajar en diferentes
~oras por estos medios. La primera forma de escritura fue pictográ-
fica, representada por una 'Serie de líneas finas similares a aquellas
hechas en la piedra, pero hecha con un punzón afilado de hueso o
bambú resistente. Éste no dejaba tan fácilmente una buena impre-
sión, por lo que fueron introducidos nuevos tipos de "plumas". Fi-
nalmente fue inventado un punzón triangular con el que se hacían
con facilidad impresiones en forma de cuña o, como son llamadas,
cuneiformes y trazos cortos. Al mismo tiempo y gradualmente fue
racionalizado el sistema pictográfico mediante el cual se represent~­
ron gráficamente objetos e ideas, de tal manera que la nueva escri-
tura cuneiforme se basó en un sistema de sílabas. Había más de 560
s~gnOS sumerios, cada uno representando una sílaba o palabra y el
SIstema no era alfabético.

41 Brírtaín, op. cit., p. 60.


40 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

De esta manera surgió un sistema bastante rápido de escritura,


aunque los escribanos tenían que alcanzar una difícil habilidad. Los
registros así producidos, consistentes frecuentemente de listas o in-
ventarios, eran manejados' casi por completo con propósitos de re-
gistro y referencia, pero dejan mucho que desear considerando la
dificultad en su manejo que, por lo tanto, no facilitaba la corres-
pondencia a distancia. No obstante, como veremos después, llegó a
ser tan urgente la necesidad de tal correspondencia en un mundo
nuevo de comercio y diplomacia que en tanto que se pudiera inven-
tar algo mejor la tablilla de arcilla grabada tendría su periodo, y
nuevamente uno muy importante en la historia de la administración.
El trabajo del escribano era más frecuente que ameno y requería de
paciencia, así como de habilidad. Era posible duplicar las impresio-
nes utilizando rodillos cilíndricos o exagonales para obtener impre-
siones continuas en tablillas más largas de arcilla suave, pero en las
copias principales de los documentos tenían que grabarse individual-
mente. Esto siguió siendo una característica fundamental del trabajo
de oficina, al menos hasta la invención de la imprenta. El escriba
que hacía las copias, tan modesto como su posición relativa, seguiría
siendo durante mucho tiempo uno de los soportes reales de toda ad·
ministración.
Ante esta evidencia, en tanto los sumerios puedan exigir priori-
dad en la invención de la escritura y las razones de su éxito puedan
verse fácilmente, sería un error considerar su sistema como la fuente
original de toda la escritura. De hecho, existen evidencias de cuando
menos siete sistemas semejantes que pueden sostener un origen in-
dependiente. Gelb los enumera en la siguiente forma: 42 1) Sumerio
en Mesopotamia, 3100 a.c., a justamente antes de la era cristiana;
2) proto-elamita en Elam, de 3000 a 2200 a.c.; 3) proto-índico en el
Valle del Indo, alrededor de 2200 a.c.; 4) chino en China, de 1300
a.c., a la fecha; 5) egipcio en Egipto, de 3000 a.c., a 400 d.c.: 6)
cretense en Creta y Grecia, de 2000 a 1200 a.c., y 7) hitita en Ana-
tolia y Siria, 1500 a 700 a.c. Entre los diversos factores iniciales de
estos desarrollos sin duda los administrativos eran importantes.
Existen aun grandes depósitos de tablillas grabadas y queda toda-
vía una gran labor interpretativa por hacer al respecto. A partir de
la variedad de su contenido puede deducirse una buena cantidad
de información valiosa sobre la administración, debiendo examinarse
ahora algo de esto. Dichas tablillas pueden aparecer individualmente

42 oetb. op, cit., p. 60.


LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 41

o en pequeñas cantidades en casi cualquier excavación en el área


bajo investigación, pero es probable que el caso más interesante es
donde el descubrimiento de cantidades denota la existencia de biblio-
tecas, que hayan sido acumuladas en una época temprana. Los asirios
tenían una biblioteca similar en Calash alrededor de 1300 a.c., pero
las listas de libros sumerias existían antes de esta íecha.v Quizá el
hallazgo más importante de este tipo fue hecho en una etapa tem-
prana de la excavación en Mesopotamia en 1849 por Layard, cuando
desenterró la biblioteca real de Asurbanipal (conocido por los grie-
gos como Sardanapalus), el cual reinó en Asiria a mediados del si-
glo VII a.c.44 Cuando se descubrieron las dos cámaras principales había
tablillas apiladas de más de un pie de profundidad y, junto con un
hallazgo subsecuente, se llegó a más de veintiséis mil tablillas, la ma-
yoría de las cuales están ahora en el Museo Británico en Londres. Es-
tas tablillas pueden dividirse en cinco grupos de acuerdo con el lugar
y el contenido: 1) literatura histórica; 2) la biblioteca privada del
rey; 3) la biblioteca del Templo; 4) correspondencia, y 5) ciertos con-
tratos. En ocasiones se utilizaron grandes prismas o cilindros de barro
cocido, particularmente para textos históricos, pero éstos fueron más
difíciles de recuperar sin ningún daño. La mayor parte de las tablillas
vino de la biblioteca real que cubría materias tales como mitología,
medicina, química, filología y astrología. En la sección científica ha-
bía un tratado invaluable sobre los componentes del vidrio y los es-
maltes de la alfarería. En conjunto este descubrimiento pone de relie-
ve la importancia de la administración de la biblioteca en esa época
como una función de la administración pública, mientras que espe-
cí~ic~mente la correspondencia sobreviviente ilumina los métodos ad-
mlllIstrativos más generales.
Probablemente un hallazgo más instructivo para el administrador
es el de la correspondencia diplomática en Tell-el-Amarna en Egipto.s"
Esto incluye misivas procedentes de Babilonia, pero se hablará más
sobre ello en el capítulo III. Existen evidencias de que Asurbanipal
envió a sus agentes al extranjero para recoger trabajos escritos sobre-
salientes o hacer copias de ellos. Su interés en el pasado se manifiesta
en la importancia que dio a los textos históricos. Sería interesante
saber cuáles fueron sus reacciones frente a las numerosas ruinas que
existían ya en el paisaje, ya que se mencionan en tablillas que datan

411 Kramer, op. cit., pp. 256-259.


H Seton Lloyd, Foundations in the Dust, Penguin, 1947, pp. 154·156.
'¡ó Edward Chiera, Thev Jflrote on Clay, University of Chicago, 1938, Paperback
Edition, pp. 201.211. .
42 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

desde el año 1500 a.c., aunque solamente con el fin de facilitar la


localización de campos y otros elementos.
La estrecha vinculación entre la administración gubernamental
y la comercial se muestra por los interesantes hallazgos de Atehana en
Turquía, en el sitio del importante puerto comercial de Alalakh."
Éste era un centro de particular importancia en la historia de la ad-
ministración, en virtud de sus estrechas relaciones comerciales y diplo-
máticas durante un largo periodo con los antiguos imperios de
Sumeria, Babilonia y Egipto, con los hititas y muchas potencias menos
conocidas como los hurri y los mitanni.v
Situados en el puerto de Alalakh estaban los locales comerciales
de los mercaderes relacionados con el comercio de importación y ex-
portación entre Asia y el Egeo, Sir Leonard W oolley informa acerca
de los restos de uno de estos edificios de almacenaje que se incendió
con todo lo que contenía in situ:
Podemos ver que todo ello fue entregado a las mercancías y éstas fueron
almacenadas en categorías separadas, destinándose un cuarto de depósi-
to para cada clase; uno estaba lleno de grandes jarros de vino, otro con
'pequeñas botellas de aceite de fabricación local, un tercero con tarros
de ungüento griego importados, el cuarto con vasijas para mezclar en
forma de campanas y así sucesivamente. Cada uno de los largos edificios
en una ínsula era la oficina comercial de una empresa, en los bajos
estaban almacenadas las mercancías asiáticas listas para la exportación,
y las mercancías desembarcadas de comerciantes recién llegados eran al-
macenadas aquí para ser vendidas a los comerciantes de tierra, cuyas ¡
caravanas las transportarían a las ciudades del interior. El cuarto separa- ..• .
1.

do en <la plazoleta era probablemente la oficina del empleado de la l.


oficina de cuentas.s" 1
1

En las oficinas administrativas del sector público más estrictamente


pueden examinarse restos similares, pero en general el equipo admi-
nistrativo, a excepción del ladrillo grabado, es perecedero en su cons-
I
t

titución e incapaz de ser duradero. Tampoco se había diferenciado


suficientemente la función administrativa como para dejar su huella
I
en la estructura general, excepto tal vez en donde estuviera involu-
crado el almacenaje de los registros. Sin embargo, en las ruinas des-
critas por Sir Leonard Woolley había en la manzana oficial del templo-
palacio .una cámara de audiencia y varias salas de espera reservadas
para funcionarios con pequeños cuartos al frente, que bien pudieron
46 Sir Leonard Woolley, A Forgotten Kingdom, Penguin, 1953.
47 Woolley. op. cit., p. 15.
48 Ibid., p. 177.
LOS INICIOS': 20 000 A 600 A.C.

haber constituido una secretaría y un archivo.t" En otro nivel se des-


cubrió una oficina secretarial con un archivo, que tenía una repisa
que iba alrededor de él. Con desilusión Sir Leonard señala que las
repisas habían sido vaciadas; no obstante, haciendo una analogía con
un descubrimiento similar en Ur, donde había todavía muchas tabli-
llas en las repisas, el uso de la habitación es bastante claro.
En Kanesh, Kultope y Karatepe en Anatolia, donde las colonias
de mercaderes asirios registraban meticulosamente sus transacciones
en plomo y ropa fina se han encontrado relaciones de comerciantes>
similares.w los reportes de leyes figuraron también entre estos archi-
vos. Un ejemplo interesante encontrado en Alalakh muestra el resu-
men de un juicio llevado sin éxito por un Irib-Khazi, súbdito de
Niqmepa, demandando ser en realidad súbdito del rey de Mitanni.F'
Existe también un caso de un reporte de inteligencia contenido en.
~na tablilla desenterrada también en Alalakh, que merece ser men-
cionado. Este reporte fue obtenido por un agente de Yarim-Lím, el
gobernante local, quien era contemporáneo de Hammurabi. Mani-
festó, para la sagaz información del rey, el relativo respaldo futuro de-
los reyes vecinos para Hammurabi de Babilonia, Rim Sin de Larsa
(los cuales eran los dos gobernantes relevantes en Mesopotamia en
ese entonces) y Yarim-Lim mismo. Se declaró que cada uno de ellos
tendría el respaldo de quince vasallos pero, continuó el reporte,
"veinte reyes siguen a Yarim-Lim de Yamdhad't.P Seguramente dicha
información del servicio secreto, si es que es digna de confianza, fue
calculada para ayudar al rey a conducir una política de línea media
entre dos vecinos tan poderosos.
Estos ejemplos en cierta forma aislados indican el grado de in-
formes acerca de la administración de tal periodo, que puede entresa-
carse de las numerosas tablillas de arcilla que aún existen. Debe
haber gran cantidad de evidencias inéditas similares para ser extraídas
ta~lto de las tablillas, que por sí mismas constituían medios de la ad-
ffimistración -como relaciones, registros, reportes, inventarios y simi-
lares-, como de otros que contengan detalles descriptivos de la
organización y los procesos de las agencias administrativas de la época.
Ahora puede decirse algo más acerca de los funcionarios mismos y los.
procedimientos que empleaban.

49 Woolley, op. cit., p. 74.


00 Seton Uoyd, Early Anatolia, Penguin, 1956.
51 Woolley, op. cit., p. 126.
53 tua; p. 67.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

EL OFICIAL PÚBLICO PRIMITIVO Y SU FUNCIÓN

La administración pública ha sido contemplada desde muchos ángu-


los en el curso del breve examen precedente y aun si el funcionario
mismo debe permanecer indefinido a la luz de la escasez de informa-
ción personal, los resultados de sus actividades son casi lo único que
tenemos para narrar la historia de su época, pues ¿no fueron los edi-
ficios cuyas ruinas examinamos los productos de su planeación y su-
pervisión, y los testimonios escritos fundamentales su propia manio-
bra? Aun en comunidades basadas todavía fundamentalmente en la
producción agrícola, las ramificaciones del gobierno eran ya consi-
derables.
Se ha visto cómo, conforme numerosos pueblos bajaban a los va-
lles del Tigris y el Éufrates por miles de años y disputaban entre
ellos, en ocasiones hasta la muerte, se sucedían durante todo el tiempo
importantes desarrollos en el gobierno y la administración. De hecho
fue la modificación principal la que hizo posible los registros histó-
ricos, a saber, la invención de la escritura, la cual también constituyó
el cambio revolucionario en la administración, un cambio que poste-
riormente se caracterizó por su naturaleza estabilizadora más que re-
volucionaria. De esta manera, cuando los nómadas y belicosos pero
ignorantes acadios conquistaron a los sumerios, la primera cosa que
tuvieron que hacer fue adquirir las habilidades administrativas de los
derrotados, pues de no haber ocurrido así hubieran convertido su vic-
toria en un hecho fútil.
Durante este largo periodo hemos notado el cambio en la escala
del gobierno desde la extendida ciudad-Estado teocrática de miniatura,
pasando por las más extensas uniones de tales Estados o reinos, hasta
los más grandes imperios de Babilonia, Asiria y Caldea. En cada caso
el líder, que detenta el poder supremo, destaca como administrador
entre sus numerosos papeles. Pero invariablemente cuenta con asis-
tentes cercanos de gran influencia que pueden incluso compartir el
poder. Generalmente bajo este estrato superior hay una clase de ex-
pertos de varios tipos que, en la vasta organización del Estado, tiene
en la base a una multitud de trabajadores a su servicio. De esta ma-
nera, en esta primera etapa, el mundo de los funcionarios está ya
organizado como una pirámide jerárquica con lo que parece ser una
especie de estructura de clase tripartita. En la pequeña ciudad-Estado
bajo la corporación del templo la mayoría de las actividades de la
-comunidad estaban bajo la dirección oficial: en los estados más ex ten-
LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C. 45

sos esto ya no fue practicable o aun deseable, de tal manera que im-
portantes intereses comerciales y grandes intereses agrícolas queda-
ron fuera, en tanto que el ejército tendió a convertirse en un poder
autónomo, eventualmente en el caso de Asiria, en detrimento del
Estado.
En la ciudad-Estado primitiva el gobierno y la administración de
los asuntos eran una sola cosa: una forma de gobierno local sobre una
base soberana, en que la administración es fácil de entender. En Ur
dichos asuntos se llevaban a cabo dentro del área sagrada. Los sacri-
ficios y las ofrendas en especie eran el equivalente primitivo de la
tributación. El escribano del templo daba recibos para estos detalles
y los registraba en tablillas de arcilla, que constituían la base del sen-
cillo sistema de contabilidad a partir del cual podían armarse las
listas subsecuentemente, así como guardarse en la oficina, en donde
estaban destinadas a ser descubiertas cuatro mil años después. Sin
duda se hicieron registros similares cuando las ofrendas pasaban a la
despensa o el almacén para el consumo en el templo, o cuando se
daban a aquellos a quienes mantenía el Estado. Las fábricas y talleres
estaban localizados también en las zonas pertenecientes al templo. En
una fábrica desenterrada en Ur, la cual producía diversos trajes de
lana, se encontraron tablillas que contenían los nombres de las mujeres
trabajadoras, la porción de lana que se daba a cada una, la cantidad
. ~e ropa producida y el número de raciones distribuidas. Es significa-
tIVO el nombre de la corte de justicia, sita también en el templo: se
denominaba Dublal-mah J o sea "La gran cámara de tablillas". Dentro
del edificio se recopilaron documentos de arcilla que registraban
las decisiones de los jueces, cuya práctica anunciaba estas decisiones
desde la puerta.w
Existe también información detallada M sobre la organización del
p:.incipal templo de la ciudad-Estado de Lagash, cuyo dios se llamaba
N.mgirsu. Respecto al gobierno de la casa del templo-feudo y la admi-
nIstración de tierras del templo, había dos grupos de dioses menores,
a menudo relacionados con el dios supremo. A éstos se asignaban
puestos tales como guardia de la puerta del Sancta sanctorum, mayor-
domo en jefe, armero, consejero divino, sirviente de cuerpo, cham-
belán divino, cochero, auriga y cabrero. Estaban también el músico, el
tambor y las doncellas de la corte. En los campos encontramos al

53 }ack Finegan, Light [rom the Ancient Past, Princeton, 1946. p. 44.
. 54 T. Iacobsen, "Mesopotamia: The Function of the Sta te", Bejore Philosoph», op.
CIt., pp. 202.204.
LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C.

alguacil, el inspector divino de pesca y el guardabosques divino.


Un alguacil mayor divino veía por la ejecución de las leyes. Los títulos
de esta jerarquía mitológica y sus funciones reflejan claramente los
patrones administrativos de la ciudad-Estado. De hecho las verdaderas
.activídades eran llevadas a cabo por agentes humanos de varios tipos,
organizados bajo supervisores especializados que formaban una jerar-
quía de control cuya cúspide estaba ocupada por el más alto sirviente
del dios, el ensi o administrador. En realidad, el ensi era el adminis-
trador de la hacienda y se esperaba que sostuviera y cumpliera el
orden establecido de la hacienda y ejecutara las órdenes específicas
-del propietario (en este caso manifestadas a través de signos y presa-
gios). Era ante todo un administrador responsable de todas las acti-
vidades diversas del diminuto Estado. Tenía que llevar una relación
meticulosa de todas las transacciones diarias. Pero además de admi-
nistrar la hacienda era el responsable de la ley y el orden en la ciudad
y tenía que actuar como el jefe del ejército cuando era necesario. En
tanto líder poderoso y afortunado el ensi podía ser extremadamente
poderoso, pero cualquier error o contrariedad podía interpretarse
'Como reflejo de la voluntad de los dioses, en cuyo caso su posición
podía ser verdaderamente no envidiable. Siempre tenía que andar con
cuidado y los sacerdotes estaban buscando constantemente violaciones
al protocolo religioso. El ensi tenía toda la razón para asegurar una ad-
ministración eficiente.
Con el surgimiento de los reinos más grandes comenzó a tomar
forma un patrón de dos planos en la administración. El patesi o ensi
del templo-ciudad fue sustituido por alguien de nominación real,
'presumiblemente en un principio con relación familiar. Bajo los hiti-
tas existía un patrón de gobierno muy similar al de Ur y Lagash, que
acabamos de mencionar.r" Los parientes del rey, conocidos como la
Gran Familia, ocupaban la mayoría de los puestos importantes del
Estado, cuyos títulos indican nuevamente su estrecha relación con la
-corte como el principal centro de administración. Por ejemplo, estaban
el jefe de la guardia de corps, el jefe de los cortesanos, el jefe de los
tesoreros, el jefe de los escanciadores de vino, el jefe de los portadores
del cetro, el padre de la casa y el jefe de los superintendentes de mil.
Con semejantes cargos a menudo llegaba a asociarse el mando del
ejército. Como todavía no había una división funcional entre los
asuntos de la casa real y los asuntos públicos en un sentido más gene-
ral, de hecho una distinción semejante no podía haber existido en

65 Curney, op. cit.


LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C. 47

esa época. Bajo los altos funcionarios a cargo de las diversas ramas de
actividad había numerosos funcionarios menores cuya existencia y
funciones permanecen ensombrecidas en cierto grado por la ausencia
de información detallada. No obstante, incluían cortesanos, guardias de
corps, lacayos, portadores de fortuna, meseros, cocineros, hombres
del cetro, chambelanes y superintendentes de mil. Estos últimos, cuyo
jefe ya ha sido mencionado, son significativos como una primitiva
clase especializada de supervisores.
El rey Telepinus (cirea 1525 a.c.) se refiere a estos diversos fun-
cionarios como pankus, que se cree que significa "toda la comunidad",
aunque sin duda había en el medio también muchos artesanos, cam-
pesinos y siervos. En realidad éstos son mencionados en relación a una
asamblea general de ciudadanos que en tiempos más antiguos se
reunió como una corte de justicia. Después de la época de Telepinus
ya no se oyó nada sobre esta asamblea y es evidente que el sistema de
gobierno hitita se había convertido en una monarquía absoluta de
especie normal, controlada por el rey a través de sus propios fun-
cionarios.
La oficina organizada se había creado en una época temprana.
Pueden visualizarse ya filas de escribanos, cada uno con su montón
de barro húmedo a su lado, utilizando rápidamente su punzón y pro-
bablemente utilizando algún medio para mantener húmedo el barro
durante el proceso de inscripción de las tablillas. Usualmente los
escribanos eran hombres, aunque podía haber mujeres entre ellos, ya
que las mujeres eran altamente estimadas en la sociedad babilónica,
permitiéndoseles mezclarse en los asuntos por cuenta propia. oo
El gobernante mismo seguía siendo el administrador supremo y
Breasted ofrece una imagen interesante de Hammurabi atendiendo
sus asuntos oficiales. Esta información se basa en las cartas de Hammu-
rabi, muchas de las cuales se han conservado. Lo vemos sentado en su
oficina ejecutiva con su secretario a su lado, una relación adminis-
trativa que difícilmente ha cambiado hasta hoy en día. Utilizando
su punzón de caña, el cual casi siempre lleva consigo en un estuche
de piel en su cinturón, el secretario anota en sílabas cuneiformes las
breves y claras frases que el rey le dicta en forma de instrucciones en
carta para sus gobernadores de las ciudades. Hay cartas-tablillas que
le han llegado envueltas en sobres de arcilla delgados. Éstos son abier-
tos por el secretario en presencia del rey, quien contesta después a los
mensajes cerrados dictándole al secretario. De esta manera se resuelven

fó6 Breastcd, op, cit., p. 170 Y ss.


48 LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C.

las decisiones de problemas corrientes. Posiblemente éstos incluyen


amonestaciones a colectores de tributos delincuentes, órdenes para
castigar a funcionarios culpables de soborno o disponer el arresto de
otros que hayan caído en desagrado del rey. Puede también tratar
las apelaciones de los fallos de las cortes.
Hay otras funciones que la oficina debe realizar. La correspon-
dencia para ser enviada debe hornearse. Deben proporcionarse sobres
de arcilla. Las cartas pueden ponerse en lista. Los mensajeros confi-
denciales que los envían a sus destinatarios deben ser instruidos y
puestos en camino.
Para garantizar la seguridad de los documentos de especial· im-
portancia -por ejemplo contratos y otros acuerdos de negocios- podrá
ordenarse que se envuelvan en un sobre especial. Una vez inscrito
el documento original en una tablilla y debidamente marcado con
los sellos del escribano y/o partes contratantes, se metía en un sobre
delgado de arcilla moldeado precisamente como el original y en la
superficie exterior se grababa por segunda vez el contenido del docu-
mento envuelto, que también era autentificado adecuadamente. Cual-
quier alteración sospechosa en el documento podía comprobarse des-
truyendo la cubierta externa y examinando el original del interior,
procedimiento que sin duda debía efectuarse en presencia de un
magistrado. Un falsificador no podía cambiar la tablilla del interior
sin destruir primero irrevocablemente la exterior, en tanto que cual-
quier intento de restituir el sobre exterior con un texto corregido
era considerado imposible por el hecho de que una cubierta de arcilla
colocada sobre el original después de que había secado inevitable-
mente se rompería al encoger durante el proceso de secado." Por las
reglas generales del oficio muchas transacciones requerían de una
evidencia documental. De esta manera, había mucho trabajo para el
escribano profesional.
Descubrimientos recientes en Ras Shamra, el antiguo Ugarit, en
la costa de Siria, donde han sido desenterradas las ruinas del palacio
real, añaden más detalles interesantes a la imagen de la administración
pública a mediados del segundo milenio a.c.f>8 El rey de Ugarit era
un súbdito de los hititas y Ugarit era un importante centro diplomá-
tico y comercial. En el palacio, donde parece haber caído la catástrofe
repentinamente, se han encontrado numerosas tablillas de arcilla que
formaban parte de los archivos de diferentes oficinas. Incluían la

117 Chiera,op. cit., pp. 71·72.


GIl Informes en Manchester Guardian, 1952-'1956.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 49

correspondencia entre el rey y los gobernantes de los alrededores, en-


tre los cuales estaban el faraón de Egipto y Hammurabi de Babilonia.
En un patio cerca de unos recintos, que bien pudieron haber sido el
lugar de trabajo de los escribanos, se ha descubierto un horno que
contenía tablillas cuneiformes en diferentes etapas del horneado. Era
un horno sencillo de aproximadamente tres pies de altura por cuatro
de ancho, similar a los hornos de pan al aire libre que utilizan los
árabes hoy en día. Este muy importante hallazgo muestra que las ofi-
cinas estaban en pleno funcionamiento cuando ocurrió el desastre, lo
cual señala lo repentino del acontecimiento. Fueron desenterrados
archivos del mismo periodo en tres partes diferentes del palacio, su-
giriendo su ubicación la existencia de departamentos administrativos
separados: posiblemente los del Interior y Tesoro, del gobernador de
la ciudad, y del ministro del Exterior, fuera del de la Cancillería del
Rey. Las tablillas en el horno provenían de oficinas diferentes, lo
cual indica que el proceso de horneado se realizaba como un servicio
común.
La correspondencia se extiende sobre un periodo de 300 años. Los
documentos, que están parcialmente en ugarítico y parte en babilonio,
el idioma internacional de la época, trataban con una amplia jerarquía
de súbditos. Algunos textos enumeran materias tales como los pue-
b.l?s .del· reino, los contingentes que tenían para contribuir con el
ejercito, sus deudas en tributo o trabajo; algunos registran las corpo-
r~ciones y las dependencias fuera del reino. Había permutas diplomá-
ticas y documentos relativos a los asuntos de la ciudad de Ugarit.
~abía COntratos y otros documentos de negocios. Entre los textos
d~plomáticos figuraban instrumentos destinados a garantizar un status
dIplomático igual para los agregados comerciales que fueran enviados
por el rey de Ugarit al inmensamente más poderoso rey de los hiti-
taso Por lo general los escritos son breves y se concentran en el
a~unto, pero aparece un toque humano ocasionalmente; como. por
ejemplo cuando un funcionario pregunta a su señor que le explique
~or qué está enfadado con él. La respuesta hubiera sido de especial
mterés. La escritura a mano es finamente inscrita a menudo y la
l~clusión frecuente del nombre del escribano hace posible la identi-
fIcación y comparación de estilos característicos. Las tablillas son gra-
badas con los sellos de funcionarios individuales y, por supuesto, donde
aparece el sello real apropiado. Un hecho de excepcional interés es
que además del sello personal del monarca gobernante hay también
un sello dinástico (del fundador de la dinastía) que siguió utilizándose
durante muchos reinados. Esto sugiere que la idea del Estado como
50 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

una institución impersonal estaba surgiendo. Más aún, había más de


un sello real en el uso corriente. Esto puede explicarse atribuyendo
su .utilización a diferentes funcionarios, a quienes se les había dele-
gado autoridad durante esa época.
Juntos, todos estos descubrimientos en el antiguo Ugarit nos dan
una imagen de un centro floreciente de la administración pública y
comercial, que incluía un amplio equipo de empleados y administra-
dores competentes y ponía en funcionamiento procedimientos lo su-
ficientemente adelantados como para no temer el reto de las activida-
des administrativas de épocas posteriores.
Ya se ha sugerido que el arte de la escritura cuneiforme era difícil
de adquirir. Era necesaria la capacitación, y la existencia de escuelas
en Sumeria en épocas tempranas queda bien sentada. Este desarrollo
debió de haber comenzado con la invención de la escritura ya que,
como hemos visto, había que aprenderse cientos de sílabas. En un
principio las escuelas debieron de concentrarse en la capacitación de
escribanos relacionados con asuntos oficiales, un ejemplo primitivo
de la capacitación de personal. Con el tiempo se extendería el oficio y
habría varias categorías de escribanos: menor y mayor, general y es-
pecializado, oficial y otros. Fuera de estas escuelas se desarrollaría un
.sistema de educación general que cubría varias ramas de aprendizaje
comunes y el estudio de textos pasados. Breasted menciona una casa-
escuela de la época de Hammurabi que aún existe. Los alumnos uti·
lizaban un "libro de ejercicios", que consistía de una tablilla de barro
suave de la cual se podían borrar los signos lijando la superficie con
un instrumento afilado plano de madera o piedra.59 De las tablillas
que han sido rescatadas pueden reconstruirse las etapas de desarrollo
de este proceso de instrucción, desde el trazado de líneas de formas
individuales cuneiformes hasta la formación de sílabas y de ahí a la
formación de palabras y oraciones. En esa época, como ahora, los pro-
verbios eran populares entre los maestros y uno que ha perdurado
1 es particularmente apropiado reza: "aquel que sobresalga en la
escritura en tablillas brillará como el Sol".
Alrededor del año 1000 a.c., comenzaba a tener influencia sobre
el patrón administrativo un cambio importante como resultado de la
introducción por parte de los arameos del primer sistema conocido de
escritura alfabética, que simplificó enormemente el proceso al reducir
de manera radical el número de signos requeridos. Durante un tiempo
se utilizaron concurrentemente las escrituras asiria y aramea y existe

00 Breasted, op. cit., p. 176.


LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 51

una interesante tablilla de arcilla del siglo VIII a.c., que muestra dicho
proceso de manera práctica.w Muestra una fila de cautivos con ganado
que son llevados al cautiverio ante un funcionario, el cual ordena que
se hagan los registros del botín. Hay dos escribanos en el cuadro: uno
utiliza un punzón para hacer incisiones en una tablilla de arcilla que
sostiene en su mano izquierda, el otro tiene en su mano izquierda
un rollo de papiro desenredado en el cual escribe con tinta con una
pluma. Aquí tenemos la evidencia visual del efecto de un importante
invento que provino de Egipto y que será descrito en el siguiente
capítulo. El arameo era ampliamente utilizado en los negocios y du-
rante un tiempo tuvieron que guardarse en oficinas gubernamentales
textos paralelos pero eventualmente llegó a ser una lingua franca)
particularmente para asuntos del Estado, en toda el área de los límites
de la India hasta Egipto.v'
Funcionarios individuales han dejado impresiones de sus sellos cilín-
dricos personales, pero la naturaleza de los registros no condujo a que
dejaran mucha información sobre ellos mismos. Ciertamente, hay una
inscripción en una estatua del rev Idri-mi, encontrada en Alalakh,
que es una autobiografía del rey 'escrita por un escribano llamado
Sharruwa el cual, sugiere Woolley,62 probablemente era un "viejo
hombre de Estado" del reino ya que no solamente aparece su nombre
en un documento de un reinado anterior, sino que en el presente ejem-
pI? habla con una especie de autoafirmación que solamente podría ex-
p!lcarse si se tratara de una alta jerarquía. Sharruwa utiliza su propio
dialecto y "desgraciadamente ni el escriba que hizo la copia para el
albañil, ni el albañil que cortó la inscripción eran lo bastante hábiles
y por lo tanto el texto es difícil de leer",
Asurbanipal de Asiria merece ser citado aquí como el primer ad-
lUinistrador de su reino, debido a que hace referencias a habilidades
a?~inistrativas y en sus inscripciones se refiere a menudo a su educa-
Clon y sus hazañas tanto militares como intelectuales. Escribe:

Y~, .Asurbanipal, aprendí la sabiduría de Nabu, todo el arte de es-


cribir en tablillas de arcilla... Aprendí a disparar el arco, a montar,
a dirigir y apoderarme de reinos.
Recibí la revelación del sabio Adapa, el tesoro escondido del arte
de escribir. .. Reparé en los cielos con los maestros instruidos.. , Leí
las hermosas tablillas de arcilla de Sumeria y la oscura escritura aca-

00 Breasted, op. cit., p. 188.


/jI Ghirshman, op. cit., p. 163.
¡¡~ WooJley. op. cit .. p. 124.
52 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C~

dia que es difícil de dominar. Gozo leyendo las inscripciones en pie-


dra de tiempos anteriores al diluvio. .. Las siguientes eran mis activi-
dades diarias: montaba mi caballo, paseaba gustosamente, manejaba
el arco. " conducía el carro, sosteniendo las riendas como un cochero.
Hacía girar las ruedas... Al mismo tiempo aprendí el decoro real
y anduve en caminos de la realeza.w

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SE CONVIERTE EN IMPERIAL

A mediados del primer milenio a.c., las fundaciones de nuestra mo-


derna civilización se habían tendido precisamente en el Medio Orien-
te, y se habían inventado la mayoría de los ingredientes requeridos
para la administración de grandes reinos. La invención de la escritura
había hecho posible la existencia del intrincado sistema de comuni-
caciones del cual dependía toda administración efectiva. Se habían
logrado adelantos notables en el desarrollo de los métodos administra-
tivos. Se había introducido un calendario laborable, un sistema mo-
netario y patrones de pesos y medidas. El transporte fluvial había sido
ampliamente completado con una red de caminos, a lo largo del cual
funcionaba con eficacia un servicio postal oficial. En la esfera de la
administración pública se habían mejorado los métodos tributarios y
se había vuelto practicable el control central efectivo a través de agen-
tes ejecutivos. Había bibliotecas y escuelas. Todo estaba listo para el
movimiento del centro de actividad de la civilización hacia el Occi-
dente hasta Europa, cuyos vigorosos habitantes estaban impregnados
todavía de ignorancia pagana y desconocían por completo las maravi-
llas que el hombre había ya creado para sí mismo.
Se han realizado ya exitosos experimentos en cuanto al amplio con-
trol unificado bajo líderes tales como Sargón, Hammurabi y Sena-
querib, y ahora, conforme el poder rebasaba los confines ~e Mesopo-
tamia, se sucedería un breve florecimiento más allá de las fronteras
orientales en las que se reuniría toda su difícilmente ganada expe-
riencia para organizar la que bien merece ser llamada la primera gran
administración imperial fuera del Lejano Oriente. No obstante que
esto significa llevar nuestro interés más allá del área principal con-
templada en este capítulo, parece deseable hacerlo antes de que re-
gresemos a considerar los desarrollos paralelos que tenían lugar en el
valle del Nilo.

63 Finegan, op. cit., p. 180.


LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 53

Alrededor del siglo VI a.c., los medos habían formado a lo largo


de las fronteras nororientales del Imperio caldeo un reino que se
extendía hasta los límites de la India. Poco después de la muerte de
Senaquerib, Ciro, el príncipe de una pequeña tribu persa, derrotó a
los medos mediante una hazaña militar y tendió los cimientos del vas-
to Imperio aqueménida que en poco tiempo se extendería hasta el
Mediterráneo y las orillas del Mar Negro. Pero Ciro no era solamen-
te un genio militar, tenía también aptitudes para la administración,
yen tanto que el elemento militar siguió siendo la columna vertebral
del poder del Estado, la alianza de las provincias se obtuvo a través
de un tratamiento justo. A diferencia de la anterior conquista asiria
que había engendrado el odio al poder central, los líderes del reino
aqueménida eran muy respetados por sus súbditos. Se concedía a los
pueblos conquistados una cantidad máxima de autonomía perrnitién-
doseles mantener sus diversas culturas, así como contribuir con el
nuevo Estado concentrado en una comunidad que se reconocía a sí
misma como culturalmente inferior a la mayoría de sus partes cons-
tituyentes. En este sentido, el primer Imperio persa difería del Im-
P,erio romano, en el cual los pueblos conquistadores llevarían su pro-
pia cultura a los conquistados. El objetivo de Ciro era edificar un
gran reino en el cual reinaría una era de paz.?'
Después de conquistar el Imperio lidio e incorporar así en sus
dominios las ciudades griegas del Asia Menor, Ciro se volvió al sur
y capturó Babilonia, a la cual se le permitió subsistir pero bajo el
nuevo gobierno. Un primer acto fue la liberación de los hebreos que
estaban todavía cautivos y arregló que fueran acompañados de regre-
so a Palestina por un altofuncionario persa, que fue comisionado para
vigilar que las disposiciones reales se cumplieran adecuadamente.w
Durante el breve reinado del hijo de Ciro, Cambises, cuya perspec-
tiva era mucho más autocrática, fue conquistado Egipto y agregado
al Imperio aqueménida. No obstante, parece haberse continuado con
la anterior política liberal: Cambises adoptó el manto de los faraones,
rindió homenaje a los dioses egipcios, y colocó la administración del
país en manos de un alto funcionario egipcio con instrucciones de
Introducir los cambios pertinentes en beneficio del pueblo.
_ Hacia fines de su reinado, el país entró en un periodo de desaso-
SIego y con la muerte del rey, Daría ascendió al poder. Fue entonces

M A. J. Toynbee, A Stud» 01 History, vol. VII, Oxford, 1954, pp. 580-689, anexo
sobre "The Administrative Geography of The Achaemenian Empire",
4SIi GhirshmaD, op, cit., p. 132.
54 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

cuando el Imperio gozaría de su mayor gloria. El nuevo gobernante


se percató de que el liberalismo de Ciro había llegado demasiado le-
jos y que debía introducirse una forma de gobierno más dura si se
pretendía mantener unida toda esa diversidad de pueblos. Cada pueblo
seguiría conservando su propia individualidad, religión e institucio-
nes, pero en el futuro su gobierno central estaría representado por
un persa responsable ante el Gran Rey. Con este propósito el Imperio
fue dividido en veinte provincias bajo un sátrapa o "protector del
reino". Estos sátrapas eran seleccionados generalmente de la familia
real o de la nobleza persa. El sistema probablemente no era nuevo
-las reformas administrativas tienen invariablemente sus precurso-
res-, pero fue entonces que se convirtió en universal. En cada pro-
vincia las fuerzas armadas estaban bajo el mando de un comandante
en jefe que era nombrado de manera semejante y directamente res-
ponsable ante el rey. De esta manera fueron separados los poderes
civil y militar, y el gobierno de las provincias tomó la forma de una
diarquía. Pero ésta no era todavía la suma total de las verificaciones
y balances creados por Darío. En cada provincia había un alto fun-
cionario responsable de la recaudación de tributos, una proporción
de los cuales tenía que ser pagada al tesoro real sobre una base fijada
anualmente. Cada sátrapa tenía un secretario que supervisaba sus ac-
tividades y actuaba como una vinculación entre él y el gobierno cen-
tral. Había también un cuerpo de inspectores viajeros con plenas
facultades y a menudo una propia fuerza armada para vigilar todo y
a todos, y reportar al rey la marcha de los asuntos. Así fue perfeccio-
nada una institución que sería imitada posteriormente por muchos
otros gobernantes.
La construcción de extensos caminos administrativos hasta los con-
fines del Imperio se llevó acabo enérgicamente. Esta red de caminos
facilitó la organización del sistema de mensajes que era esencial para
el mantenimiento de un control central efectivo sobre vastas áreas
yal mismo tiempo facilitó el movimiento de una corte-que constante-
mente estaba de viaje. Se realizó también otra empresa de construc
ción importante. Un texto conservado de un importante documento
de Estado, que proporciona una imagen auténtica del Imperio en
esa época, contiene una relación detallada de cómo fue construido el
palacio de Susa. 6 6 Se. erigió un sistema floreciente de intercambio co-
mercial con la ayuda de métodos bancarios que se habían desarrolla-
do en Mesopotamia. El sistema incluía bancos privados cuyos regís-

66 Ghirshman, op. cit., pp. 165·166.


LOS INICIOS': 20 000 A 600 A.C. 55

tros han sobrevivido y cuyas funciones fueron proyectadas para hacer


frente a las diversas necesidades de un sistema comercial en expan-
sión. La adelantada naturaleza de algunas de estas medidas se demues-
tra en la especial atención brindada a la navegación. Ya se utilizaban
los papeles de los barcos y los marineros estaban clasificados de acuer-
do con su habilidad.
La administración pública en Persia no se encargaba solamente
del servicio al Estado: estaba comprometida en el éxito de la economía
nacional, sin olvidarse además de las necesidades de los trabajadores.
Muchas de las modernas especies de tributación parece que habían
sido impuestas ya en bienes y rebaños, tierras, comercio e incluso en
ventas.
La gran actividad constructiva requirió de la organización de un
Departamento Imperial de Obras Públicas y hay evidencias de la exis-
tencia de bolsas de trabajo para tratar con trabajadores que venían a
Persépolis, la nueva capital, de todos los lugares del Imperio.
Claramente, había muchos elementos bastante modernos en el
sistema administrativo de Daría y es probable que un hombre moder-
no que anduviera por las calles de su floreciente capital encontraría
mucho que admirar, muchas cosas que lo sorprenderían y nada que
le 'sugiriera que esto no era más que un fogonazo histórico. Los ele-
mentos liberales en el sistema persa eran admirables, Pero los méto-
dos e instituciones disponibles para obtener la cooperación de los pue·
blos sometidos eran, a pesar de su benevolencia, incapaces de inducir
desarrollos constructivos. Finalmente, el gobierno era una autocra-
cia y no se habían creado todavía los medios para asegurar la partí-
cipación espontánea de la gente. El éxito continuo dependía demasiado
del poder y la sabiduría del gobernante, y de una afortunada conca-
tenación de circunstancias sobre un vasto y heterogéneo dominio po-
lítico. El invento político de aquellos aqueménidas primitivos tenía
raí~es insuficientes, pero su estructura administrativa proporcionó una
helIografía notable para el futuro.

LA BIBLIA y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

l~dependientemente de su fama, tanto como obra de inspiración re-


!lgiosa como de alto valor literario, la Biblia ha sido siempre de gran
lUterés para los historiadores, aun cuando muchas de sus crónicas
hayan parecido relacionarse más con la leyenda que con la realidad.
Con la creciente corroboración de muchos de los acontecimientos na-
56 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

rrados mediante los descubrimientos de la arqueología," el interés


de los historiadores ha aumentado considerablemente y el científico
político está obligado a preguntarse qué tanto puede auxiliarlola
evidencia del texto en su interpretación del gobierno y la administra-
ción de la época. Como puede apreciarse, la mayoría de los personajes
bíblicos, ya sea como líderes o debido a su influencia sobre ellos, ac-
tuaban dentro del contexto del gobierno, cuya particularización sin
embargo generalmente se da por supuesta por parte de los analistas
contemporáneos. Por lo tanto difícilmente sorprende que los aspectos
meramente administrativos pasen a un primer plano sólo cuando di-
chas actividades tienen un importante efecto en la esfera de la po-
lítica.
f
En realidad, en la Biblia queda establecido mucho acerca del go-
bierno, debido a que sus protagonistas principales eran los .reyes y
líderes del pueblo, así como los profetas cuyo objetivo era controlar
el destino del pueblo. Su máxima inspiración política, como la pro-
mulgación <le la ley por Moisés, era el resultado de la virtual fuerza
religiosa, mientras que sus peores crímenes, como los registrados en
el Antiguo Testamento, pueden atribuirse frecuentemente a planes
políticos de acción compulsivos. A lo largo de la saga hebrea del de-
sarrollo tribal, del exilio en Egipto, del extravío en el desierto, del
abandono del nomadismo por el sedentarismo de cultivo, del cautive-
rio en Babilonia y de la subsecuente regeneración nacional, los calei·
doscópicos desenvolvimientos del gobierno son evidentes. Y no obs-
tante que la administración no está formada de manera prominente,
uno se enfrenta a menudo con el nombramiento de los reyes y sacer-
dotes. Aun en este periodo inicial los procesos del censo están bien
documentados y la inmemorial crítica del pueblo al funcionario de
tributos está ya manifestándose en numerosas ocasiones. Seguramente
encontramos aquí un tema para todo un libro. El propósito de esta
sección es doble, por una parte ubicar esta materia vital en el con-
texto histórico de nuestro estudio y por otra seleccionar uno o dos
sucesos administrativos para ilustrar la ubicuidad del oficio del fun-
cionario público.
La célebre historia de José, que fue vendido por sus hermanos
como esclavc/" nos introduce al mundo oficial egipcio. José fue con'
ducido de Canaán a Egipto en donde fue adquirido por los ismaelitas,

67 Véase, por ejemplo, Wemer Kellcr, The Bible as History, Hodder &: Stougbto n•
1956.
68 Génesis, capítulos 38-50.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 57

por Potiphar, un oficial del faraón; de hecho era su capitán de la guar-


dia. Se ha sugerido 69 que esto ocurrió en algún momento del periodo
de los hicsos (c. 1750-1580 a.c.), estando aún defectuosos los registros
relativos. Su recompensa por rechazar las insinuaciones de la esposa
de Potiphar, como es bien sabido, fue el ser enviado "a la prisión, un
lugar en donde los prisioneros del rey estaban atados". "Pero el Señor
estaba con José y le mostró su misericordia, y le concedió su gracia
ante los ojos del guardia de la prisión." Entre sus compañeros de cel-
da había dos miembros de la Casa Real, el jefe de los despenseros y
el jefe de los panaderos, que habían atacado al faraón. José tenía el
hábito de interpretar los sueños que los prisioneros le contaban y con-
secuentemente profetizó la liberación al tercer día del jefe despensero
y la muerte del jefe panadero. Y así ocurrió, ya que al tercer día era
el cumpleaños del faraón, día que todos los sirvientes tenían por cos-
tumbre celebrar. Durante las ceremonias el jefe despensero fue res-
tablecido en su puesto, en tanto que el jefe panadero fue colgado.
Poco tiempo después, por un golpe de suerte, el jefe despensero,
quien tenía buenas razones para recordar la sabiduría de José, tuvo
la oportunidad de decirle al faraón lo que había sucedido. Este úl-
timo había tenido un inquietante sueño que ninguno de los hombres
sabios de Egipto había podido interpretar satisfactoriamente. José fue
llevado ante el faraón y demostró nuevamente ser un buen adivina-
dor, oficio bien establecido en las sociedades primitivas. El faraón se
vio tan complacido con él que de inmediato lo hizo su delegado, cere-
monia que es descrita vívidamente:

Dijo Faraón a José: "Mira: te he puesto al frente de todo el país de


Egipto." Y Faraón se quitó el anillo de la mano y lo puso en la mano
de José, le hizo vestir ropas de lino fino y le puso el collar de oro al
cuello. luego le hizo montar en su segunda carroza, e iban gritando
delante de él "¡Abrekl" Así le puso al frente de todo el país de Egipto.

Así fue iniciado José en el alto cargo de visir por el ejercicio del
poder despótico del faraón. Su jerarquía fue aumentada inmediata-
mente por el faraón al concederle como esposa a Asenath, la hija del
influyente Poti-pherah, sacerdote de On (Heliópolis). De esta manera
se aseguró efectivamente su posición en la sociedad egipcia. José se
convirtió en un administrador eficiente y la capacidad del faraón pa-

es Keller, op. cit., p. 102.


58 LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C.

ra elegir a los hombres fue garantizada. Dirigió al país durante épo-


cas difíciles, conservando y almacenando el producto excedente du-
rante los años de buena cosecha para contrarrestar los años de hambre
que había previsto. Su previsión permitió al faraón erigir su heredad,
como todo buen capitalista: ya que José, a causa del hambre, fue ca-
paz de comprar todos los campos de cultivo de Egipto para el faraón
y de arreglar con los agricultores que dieran un quinto de lo cosecha-
do a aquél. "Solamente la tierra de los sacerdotes no le rendía algo."
Debido a que se enteraron que en Egipto había maíz, Jacob en·
vió a diez hermanos de José para adquirir provisiones. A consecuencia
del perdón concedido por su ahora poderoso hermano, a quien incons-
cientemente habían elevado a la fama y fortuna al venderlo como
esclavo, fueron invitados por el faraón a inmigrar a Egipto y dejar
Canaán, junto con toda su familia y sus rebaños. Lo hicieron, acom-
pañados por Jacob y se les dieron buenas tierras para establecerse.
José prosperó en Egipto hasta una edad avanzada, como un miembro
respetado de la clase de los funcionarios.

Se alzó en Egipto un nuevo rey, que nada sabía de José. .. Pusieron, \


pues, capataces a los israelitas para oprimirlos con duros trabajos; '!
así edificaron para Faraón las ciudades del depósito: Pitom y Ramsés,"

Así, los israelitas se vieron envueltos en las actividades constructi-


vas del faraón, en este caso Ramsés II, y fueron sometidos a los rigo-
res e injusticias de los trabajos forzados. Dichas medidas, después de
una larga estancia pacífica en Egipto, dieron por resultado un im-
pulso social suficiente como para provocar que estos extranjeros mi-
raran ansiosamente hacia la Tierra Prometida. Sucedió que su pre-
destinado líder, el hebreo nacido en Egipto, Moisés, quien había sido
educado en la corte real, en un momento crítico mató a uno de los
guardias a quien había visto maltratar a un pariente. Los oficiales
gozaban de una protección especial bajo el derecho egipcio y para
escapar al inevitable castigo Moisés decidió huir hacia el Oriente,
para regresar después sólo para interceder ante el faraón, quien había
negado el permiso de que los israelitas dejaran el país. Los adminis-
tradores egipcios no estaban dispuestos a renunciar a tan apreciada
fuerza laboral. No es este el lugar para relatar la tan repetida historia
del Éxodo, que se cree ocurrió alrededor de 1290 a.c." No obstante,
70 Éxodo, capítulo 1, 8-11.
71 Keller, op. cit., p. 121.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.

debe señalarse de paso que los movimientos nómadas de tal magni-


tud con tanta gente junta con sus bienes y ganado, acosada en una
parte del camino por los egipcios, que en el último momento habían
cambiado de parecer nuevamente, debieron haber exigido hazañas de
organización y administración informales, no por ello de un orden
menor.
Sin embargo, en esta etapa llegamos tal vez a la primera lección
registrada en la "ciencia" de la administración, y ciertamente en un
texto bíblico que ha sido citado muchas veces, no solamente por pro-
fesores modernos sino también tan remotamente como ocurre con
Chichele, arzobispo de Canterbury, en un sermón al Parlamento de
1422 d.c. 72 Describe la "jerarquía" y la "delegación" en términos.
en los que, a pesar de ser básicos y fáciles de entender, todavía no son
plenamente comprendidos por los ocupantes de las sillas del poder
ejecutivo. Todo sucedió después de que Jetró, sacerdote de Madián
y suegro de Moisés, se reunió con él en el desierto:

Al día siguiente, se sentó Moisés para juzgar al pueblo; y el pueblo-


estuvo ante Moisés desde la mañana hasta la noche. El suegro de Moi-
sés vio el trabajo que su yerno se imponía por el pueblo, y dijo:
"¿Cómo haces eso con el pueblo? ¿Por qué te sientas tú solo haciendo,
que todo el pueblo tenga que permanecer delante de ti desde la ma-
ñana hasta la noche?" Contestó Moisés a su suegro: "Es que el pueblo
viene a mí para consultar a Dios. Cuando tienen un pleito, vienen a
mí; yo dicto sentencia entre unos y otros, y les doy a conocer los pre-
ceptos de Dios y sus leyes." Entonces el suegro de Moisés le dijo: "N<>
está bien lo que estás haciendo. Acabarás agotándote, tú y este pueblo-
que está contigo; porque este trabajo es superior a tus fuerzas; no po-
drás hacerlo tú solo. Así que escúchame; te voy a dar un consejo, y
Dios estará contigo. Sé tú el representante del pueblo delante de Dios
y lleva ante Dios sus asuntos. Enséñales los preceptos y las leyes, dales
a conocer el camino que deben seguir y las obras que han de practi-
car. Pero elige de entre el pueblo hombres capaces, temerosos de Dios,
hombres fieles e incorruptibles, y ponlos al frente del pueblo como jefes
de mil, jefes de ciento, jefes de cincuenta y jefes de diez. Ellos estarán
a todas horas a disposición del pueblo; te presentarán a ti los asuntos
más graves, pero en los asuntos de menor importancia, que decidan
ellos. Así se aliviará tu carga, pues ellos te ayudarán a llevarla. Si
haces esto, Dios te comunicará sus órdenes, tú podrás resistir, y todo-

72 E, F', }acob, The Fijteenih Cent urv, 1399.1485, vol, VI, Oxford, 1961, pp. 214-215..
LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C.

este pueblo por su parte podrá volver en paz a su lugar". Escuchó Moi-
sés la voz de su suegro e hizo todo lo que le había dicho. 78

En el Éxodo y los libros siguientes hay mucho que es de gran


interés para el administrador: el otorgamiento de los mandamientos
por Moisés en el Monte Sinaí y su asentamiento en el libro de la es-
critura; la promulgación de las normas para el sacerdocio y sobre la
conducta en los ritos religiosos; la enumeración de los reyes conquis-
tados y la división de Canaán entre las doce tribus de Israel; pero el
tema recurrente que merece especial atención es la realización del
censo.
Las excavaciones durante 1933 cerca de un moderno lugar sin im-
portancia llamado Abu Kamal, en los bancos del Éufrates entre Damas-
co y Mosul, condujeron a la identificación del país de Abraham, ano
teriormente conocido como Hurran, aunque sus alrededores han
permanecido hasta ahora como un misterio.t- Las verdaderas excava-
ciones fueron hechas en la remota ladera de Tell Hariri y el lugar
descubierto fue la ciudad real de Mari, también ampliamente meno
cionada en textos anteriores. Operaciones subsecuentes descubrieron
las paredes inferiores y los cuartos de un gran palacio, así como otros
edificios, y surgieron a la luz muchas tablillas inscritas. Estas tábli.
llas confirman la efectividad de la organización política y administra-
tiva del reino de Mari durante el siglo XVIII a.e. Un problema que
preocupaba a los administradores de esta época era la defensa del rei-
no en contra del ataque de las tribus nómadas que pastaban sus reba-
ños en las fronteras. Hubo que establecer puestos militares y organi-
zar una fuerza policiaca del desierto. En este contexto son de especial
interés las frecuentes referencias a los benjamines, particularmente en
una tablilla de arcilla que contiene un reporte policiaco:

A mi señor: desde Bannum, su sirviente. Ayer dejé Mari y pasé la


noche en Zuruban. Todos los benjamitas enviaban señales de humo.
Desde Samanum hasta Ilum-Muluk, desde Ilum Muluk hasta Mishlan.
todos los pueblos benjamitas en el distrito de Terqa contestaban con
señales de .humo. No estoy seguro todavía de lo que significaban estas
señales. Estoy tratando de averiguarlo. Escribiré a mi señor ya sea que
tenga éxito o no. Las guardias de la ciudad debían ser reforzadas y mi
señor no debía abandonar la entrada.ts

73 txodo, capítulo XVIII:24.


'14 Keller, op. cit., capítulo 5.
'15 lbid., p. 66.
LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C. 61

Estas referencias a los benjamitas condujeron a nuevas investiga-


ciones en los registros, cuyo resultado ha sido confirmar gran parte
de la información bíblica acerca de la familia de Abraham, la vincula-
ción de Hurran con Mari yel establecimientodel hecho que Abraham
vivió alrededor de 1900 a.c., lo cual concuerda con la evidencia bí-
blica.
Otro problema de los funcionarios locales de Mari relacionado con
los benjamitas surgió del deseo de los funcionarios de palacio de que
estos hombres de tribus, en contra de sus propios deseos, fueran in-
cluidos en el censo. En este caso los funcionarios locales, basando su
caso en los indeseables efectos de dicha operación, triunfarían. En la
propia Mari el censo, tomado como una base para la tributación y
el reclutamiento militar, era ya una práctica establecida hada mucho
tiempo. La población era reunida en distritos y se anotaban los nom-
bres de aquellos elegibles para el servicio militar. Durante los proce·
dimientos, los cuales duraban varios días, los funcionarios distribuían
pan y cerveza.
Sin embargo, los israelitas parecen haber aprendido por esta expe-
riencia. Ellos llevarían a cabo el censo durante sus viajes subsecuentes
y después estrictamente en concordancia con los métodos adoptados
por Mari. El primer caso registrado fue en el campo, en Sinaí:

Yahvéh habló a Moisés en el desierto del Sinaí, en la Tienda de Reu-


nión, el día primero del mes segundo, el año segundo de la salida de
Egipto. Les dijo: Haced el censo de toda la comunidad de hijos de Is-
rael, por clanes y por familias, contando los nombres de todos los va-
rones, uno por uno. Alistaréis, tú y Aarón, a todos los de veinte años
para arriba, a todos los útiles para la guerra, por euerpos de ejército.7 6-

Después de su estancia en el desierto, cuando hubieron llegado


a las llanuras de Moab por el Jordán cerca de Jericó, el procedimien-
to fue repetido en términos casi idénticos, ahora bajo la dirección de
Moisés y el hijo de Aarón, Eleazar.?? En su reino establecido, la reali-
zación del censo continuó cada vez que la situación lo requería. De
acuerdo con la Biblia 78 esto se llevó a cabo al menos en dos ocasiones
bajo el Rey David (c. 1000 a.c.). Partiendo de la narración bíblica de
la última de estas operaciones es claro que el pueblo se sentía agravia-

76 Números, capítulo 1.
77 Números, capítulo 26.
78 Samuel n. capítulos 18 y 24.
'62 LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C.

do al considerarlas como una amenaza a sus libertades, un ejemplo de


los antiguos males del cuerpo de funcionarios. En esta ocasión, jacob,
capitán de la hueste, a quien se le había hecho responsable del censo,
tardó nueve meses y veinte días en viajar a través de todo el territorio
y regresar a Jerusalén para reportar los resultados al rey. Las cifras
indicaron que Israel y Judea podrían reunir respectivamente 800000
Y 500000 hombres en edad militar.
Para redondear esta breve relación del censo bíblico e ignorando
por el momento que esto nos tomará unos cientos de años más allá del
:ámbito de este capítulo, es interesante notar que otros poderes inclu-
yendo a los romanos, adoptaron métodos similares. De hecho fue
para hacer frente a sus obligaciones en relación con el censo de reco-
lección de tributos que José y María viajaban hacia Belén en la épo-
ca del nacimiento de Jesús:
Por aquellos días salió un edicto de César Augusto ordenando que se
empadronase todo el mundo. Este primer empadronamiento tuvo lugar
siendo gobernador de Siria Cirino. Iban todos a empadronarse, cada
uno a su dudad. Subió también José desde Galilea, de la ciudad de
Nazaret, a Judea, a la ciudad de David, que se. llama Belén, por ser
él de la casa y familia de David, para empadronarse con María, su es-
posa, que estaba encinta. Y sucedió que, mientras ellos estaban allí, se
le cumplieron los días del alumbramiento, y dio a luz a su hijo pri-
mogénito, lo envolvió en pañales y lo acostó en un pesebre, porque no
había sitio para ellos en la posada.w
Ya se ha dicho bastante para ilustrar las numerosas referencias a
las cuestiones administrativas que aparecen en la Biblia y la eviden-
cia de apoyo proveniente de la excavación arqueológica, pero nos ale-
jaría mucho de nuestro tema principal si seguirnos examinando este
interesante campo. Se sobrentiende que hay fases y acontecimientos
importantes como el gobierno de David y la deportación a Babilonia,
que tienen sus aspectos administrativos interesantes. Por ejemplo, se
hacen referencias a los funcionarios importantes:
Reinó David sobre todo Israel, administrando derecho y justicia a todo
su pueblo. Joab, hijo de Sarvia, era jefe del ejército, y Josafat, hijo de
Ajilub, era el heraldo. Sadoq, hijo de Ajitub, y Abiatar, hijo de Aji-
mélek, eran sacerdotes. Susa era secretario. Benaías, hijo de Yehoyada.
mandaba a los kereteos y los peleteos. Los hijos de David eran sacer-
dotes. so
79 san Lucas, capitulo 2.
.lll) Samuel 11, capítulos 8 y 15.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 63

En una referencia posterior se mencionan muchos de los mismos


funcionarios pero hay modificaciones y aumentos. El nombre del es-
cribano se da ahora como Sheva y Abiatar, no su hijo, aparece como
el compañero sacerdotal de Sadoc: "También Irá el yairita era sacer-
dote de David." 81
El texto bíblico mismo puede ser corroborado por el descubri-
miento de materiales administrativos, tales como inventarios de la
corte, relaciones recibidas, libro ordinario de entradas, etc., que nor-
malmente son de interés al indicar la manera como se conducían los
asuntos de la vida diaria. De esta manera, un recibo para almacenes
emitido a un Jehoiachin, por un administrador del comisariado en
Babilonia, en algún momento alrededor de 593 a.c., fue la primera
evidencia en salir a la luz sobre la existencia de este rey que, como
resultado de una revuelta en Judea en contra del pago del tributo a
Nabucodonosor, fue deportado con todo su pueblo a Babilonia.w
Bien podemos preguntarnos qué aspectos de interés general y ad-
ministrativo pueden emerger aún como piezas de esta vasta sierra de
vaivén arqueológica que salen a la luz.

81 Sarnuel II, capítulos 20 y 23.


~ Keller, op. cit., p. 273.
n. EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.

EN CIERTA medida fue desconcertante para los historiadores cuando


los descubrimientos en los valles de los ríos de Mesopotamia pusieron
en tela de juicio la prioridad de Egipto como el progenitor reconocido
de la civilización. Comparada con la hasta cierto punto incoherente
diversidad del esfuerzo humano en la esfera anterior, cuyo complicado
patrón ha sido brevemente examinado en el capítulo precedente, la
historia de Egipto es admirablemente homogénea, de larga perma-
nencia y comparativamente mejor documentada. Proporciona un punto
de partida eminentemente apropiado para un estudio de la civiliza-
ción y el gobierno.
Las razones de ello no están lejos de ser investigadas. La civiliza-
ción egipcia comparte con aquellas de Mesopotamia, el Indostán y
China la característica del asentamiento básico en un valle de río, que
brindó los beneficios esenciales de la fertilidad y la comunicación. Pero
la geografía de Egipto añadió algunas ventajas sobre las de sus riva-
les. El largo y estrecho valle del Nilo estaba flanqueado en ambos
bancos por desiertos que constituían un sistema natural de defensa en
una época de mobilidad limitada. Solamente en el ensanchado del·
ta en el Mediterráneo al norte y en las selváticas colinas etíopes al sur
se posibilitaba un ataque extenso con un desarrollo exitoso. El largo
Valle era regular y prolíficamente irrigado por el Nilo, cuya fuerte y
en ocasiones destructiva generosidad ofrecía un decisivo desafío inicial
a la ingenuidad humana. Un clima confiable con un mínimo de llu-
via significaba también que los arenales entre los que se erigieron los
asentamientos humanos brindaban un medio casi perfecto para la
preservación de cualquier cosa que fuera enterrada; y en un terreno
arenoso se requiere de una constante vigilancia y esfuerzo para pre-
venir que esto ocurra. Por desgracia el inherente egoísmo humano
ha tendido a eliminar esta gran ventaja para la posteridad. Entonces
-y como fue frecuente después- los saqueadores de tumbas realiza-
ban su trabajo rápidamente para robar esos escondites de tesoros Y
bienes que habían sido puestos ahí por designio humano.
La adoración del dios Sol brindaba una inspiración universal a
los hombres y una base efectiva para el gobierno: el Nilo proporcio-
naba los medios de existencia esenciales y un reto admirable a la
ingenuidad en la ingeniería de un pueblo vigoroso; en tanto que las
61
~
f

EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C. 65

arenales mismos ofrecían medios tanto para protegerse como, inespe-


radamente, para preservar los frutos del esfuerzo humano. Entre todos
los sitios apropiados para el crecimiento de la civilización durante
aquellos últimos milenios prehistóricos seguramente el escenario es-
taba establecido en el valle del Nilo para el surgimiento de una flo-
reciente comunidad.
Es difícil de decidir si había o no vínculos primarios entre las ci-
vilizaciones de Egipto y Sumeria, o de sus progenitores. Se carece
todavía de evidencias y bien se puede esperar el descubrimiento de
otras bajo algún montículo fangoso o una colina de arena que hasta
ahora no haya atraído la curiosidad del arqueólogo. Que hay parale-
los interesantes entre las costumbres y las medidas administrativas de
ambos pueblos pronto llega a ser aparente, incluso desde un examen
superficial de sus historias, pero es obvio que tales instancias pu-
dieron haber surgido espontáneamente de situaciones similares, y no
requieren de evidencia alguna de intercomunicación para explicarlas.
Se aproximaba un ejemplo interesante de este tipo con el descubri-
miento de entierros primitivos en Egipto, así como en Ur, en donde
el gobernante había sido acompañado en su viaje final por un séquito
de parientes y funcionarios, sin ser posible decidir si eran o no sacri-
ficados voluntariamente o por la fuerza.

HISTORIA y GOBIERNO

La historia de Egipto se inicia en algún momento durante el cuarto


milenio a.c., cuando aparecieron los pueblos establecidos separados
en el delta del Nilo, y continúa firmemente durante la mayor parte
de los tres mil años hasta la conquista de Egipto por Cambises en el
año 525 a.c., y su incorporación al Imperio persa. Se trata de un
largo periodo de un sistema de instituciones humanas. Y no hubo
límites a su duración: a pesar de las subsecuentes conquistas y vicisi-
tudes dinásticas, los métodos y formas de administración egipcias con-
tinuarían hasta la era cristiana.
La historia egipcia se deriva de la evidencia arqueológica funda-
mentalmente relacionada con las tumbas, y de los restos literarios ge-
neralmente asociados también con los entierros, muchas veces por cierto
en la forma de las inscripciones en las paredes exteriores o interiores.
de estructuras mortuorias.· Los registros pictóricos existían desde mu-
cho antes de la primera unión política del país, que ocurrió alrededor
del año 3200 a.c. El desarrollo de un sistema de escritura jeroglífica
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.

O representativa fuera de esas representaciones pictográficas, y la in-


vención de un medio de escritura en forma de papiros facilitaron enor-
memente el progreso de la organización y de los métodos de negocia-
ción esenciales para la fundamentación de un sistema político lo
suficientemente extenso para dominar el valle del Nilo como un todo.
En conjunción con el carácter dinámico del pueblo, ya plenamente
extendido por haber luchado con los problemas de ingeniería en la
irrigación del Nilo, el nuevo reto hizo surgir la respuesta necesaria.
La naturaleza dividió al país en dos partes, generalmente conocí-
das como Alto Egipto y Bajo Egipto, constituyéndose el primero por
el largo y estrecho valle del río, que se ensancha hasta la primera
catarata, cerca de la isla de Elefantina, y el segundo por el área mucho
más compacta pero extensa en el delta del Mediterráneo. La integra-
ción, que ya era un hecho probablemente entre 3400 y 3200 años a.c.,
demostraba una mayor dificultad en el Bajo Egipto, donde muchas
ciudades-Estado que ya prosperaban en el delta eran muy celosas de
sus tradiciones locales y su autonomía. La unificación ha sido atribuí-
da a Menes, el primer faraón, durante ese periodo, aunque las fechas
son objeto de controversia. La larga lista de gobernantes está incluida
en los registros antiguos que los agrupan en 31 dinastías, cada una
extendiéndose sobre varios reinados, ampliándose desde la época dé
Menes hasta la segunda conquista por los persas en el año 341-333 a.e.
El periodo arcaico o primero duró hasta el año 2660 a.c., y cubrió
los reinados de las dinastías I y n. Fue una época de gran actividad
intelectual y esfuerzos técnicos, y de ningún modo su mejor realiza-
ción, desde el punto de vista administrativo, fue la invención del pa-
piro y otros apoyos esenciales de la conducción del gobierno. La explo-
tación de las minas de cobre en el Sinaí y la producción de herramientas
de metal abrieron el camino a la arquitectura de piedra.
Los frutos de estos adelantos se manifestaron en el crecimiento
de la construcción monumental y el surgimiento de la tumba pira-
midal, que dejó su indeleble huella en el paisaje egipcio. Esto tuvo
lugar durante el Imperio Antiguo (dinastías III a VI) que continuó
hasta el año 2180 a.e,
Bajo las dinastías VII a X, que duraron un siglo, Egipto se dividió
en su propio desmedro, y no fue sino hasta el Imperio Medio (dinas-
tías XI a XIII) de 2080 a 1640 a.c., cuando los territorios se reuni-
ficaron, sobreviniendo una nueva fase de construcción. Se restringie-
ron los poderes de los nobles feudales, y la expansión hacia el ex-
tranjero, tanto por conquista como por comercio, fue activamente
perseguida.
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C. 67

Sucedió entonces otro periodo de recesión que duró 70 años (di-


nastías XIV a XVII). Fue durante este periodo que los hicsos, una
vigorosa pero inculta tribu semítica de los territorios del norte, se
convirtieron en los gobernantes de Egipto. No se ha esclarecido cómo
es que ocurrió esta transferencia de poder, pero no puede dudarse
que el advenimiento de estos vigorosos extranjeros llevó el rejuvene-
cimiento a un sistema que estaba dando señales de vejez. Introdujeron
el caballo y el trabajo del bronce, pero sabiamente continuaron uti-
lizando la cultura y la competencia administrativa del pueblo someti-
do. Se necesitó una fuerte guerra de liberación para dar nuevamente a
Egipto su antigua gloria en la forma del Nuevo Imperio (dinastías
XVIII a XX) que duró un periodo récord, desde 1570 hasta 1075 a.e,
Sin duda esta fue una etapa de florecimiento y expansión. Una polí-
tica agresiva extendió el poder de Egipto hasta Palestina y Siria, pero
dichos avances fueron contrarrestados por el creciente poderío de
los hititas, con quienes el faraón Ramsés II sabiamente concertó un
tratado, contándose actualmente con copias del mismo.
Hacia fines de este largo periodo de oro comenzaron a aparecer
Jos inevitables síntomas de la decadencia. Las fronteras se retraían,
los reyes perdían el interés en los negocios públicos, la economía inter-
na se deterioraba y se extendía el descontento. Éste parece haber sido
el colmo de los saqueadores de tumbas, cuyos pillajes se dice que fue-
ron favorecidos y apoyados por los funcionarios responsables, o más bien
"irresponsables". El periodo de decadencia y eclipse, que se extendió
del año 1075 al 332 a.c., a través de las dinastías XXI a XXXI, se
conoce generalmente como Periodo Tardío. De vez en cuando surgie-
ron gobernantes poderosos y competentes para detener la descompo-
sición, aunque hacía mucho que había pasado el día en el que se
hubiera podido sostener una nueva dirección de progreso. Tuvo
que soportarse la invasión de los asirios durante el siglo VIII a.c., y
los persas impusieron su control dos veces, en 525 y en 341 a.c.
A pesar de las muchas vicisitudes de una historia que se extiende
sobre tan largo periodo, la característica sobresaliente del gobierno
egipcio fue su estabilidad y particularmente la continuidad del go-
bierno del faraón, aun bajo el dominio extranjero. La ley del rey
egipcio estaba firmemente basada en la religión y encarnada consis-
tentemente en un absolutismo que, aunque en general era benévolo,
no dejaba lugar para la participación democrática. Por razones ob-
vias, el Sol y el Nilo eran adorados y desde el principio el Estado
r:erteneció al dios Sol, cuyo principal agente era el faraón; esto signi-
fIcaba "La gran casa", término aplicado a un agente humano intitula-
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.e.

do con una veneración tal que no debía ser mencionado directamente.


En estas circunstaricias no es sorprendente que el mismo gobernante
todopoderoso fuera tratado como dios y que sus sacerdotes detentaran
un poder tan inmenso. No podía haber una distinción entre la Igle-
sia y el Estado: ambos no eran solamente inseparables, eran una sola
cosa. Una idea básica era la continuación de la vida después de la
muerte, una idea que penetraba en la totalidad del arte de gobernar
egipcio, especialmente en las etapas formativas primeras. Los recur-
sos excedentes de la comunidad eran apropiados por el Estado y con-
centrados para la preparación ante la muerte. Prácticamente todo lo
egipcio que ha perdurado está ligado de una u otra manera al entie-
rro. Esto no impidió que el gobernante y sus principales asistentes die-
ran pasos excesivos para asegurar su propio bienestar durante el in-
definido periodo de espera.
Este poderoso impulso religioso no era monoteísta. No obstante
que se aceptaba la doctrina del dios Sol, había lugar para dioses me-
nores, muchos de los cuales tenían un poderío local y generalmente
estaban representados por animales. Entre los más importantes de
éstos podemos señalar a Thoth, el inventor de la escritura, que ac-
tuaba como escribano de los dioses. La escritura religiosa emanaba de
Thoth, si bien a través de la acción de algún: escribano sagrado, y
entre esas atribuciones está el Libro de la muerte cuyo texto, primero
grabado sobre los ·costados de los féretros y después escrito en un rollo
de papiro Para ponerlo dentro, daba providencias para el alma del
hombre muerto en la vida futura.
El temor reverente que se sentía por el faraón era reforzado por
una corte ceremonial cuidadosamente formulada que necesitaba de los
ministerios de numerosos funcionarios cuyas actividades eran más re-
ligiosas que administrativas en sentido normal, en tanto que el gober-
nante mismo tendía más a someterse a una rutina atentamente regu-
lada que le dejaba poco tiempo para dedicarse a los asuntos cotidianos
del Estado. En un principio el faraón era gran sacerdote y rey, adrnt-
nistrador supremo, juez supremo, comandante de guerra supremo,
tesorero supremo y director de toda la propiedad, todo reunido en un
solo cargo. Ninguno de estos papeles separados podía diferenciarse
tomando en cuenta que estaban implícitos en su dignidad de dios.
Pero consideraciones prácticas condujeron pronto a la delegación
de responsabilidades que caían dentro de las facultades del gobernante.
Sin duda al principio esto pasó a manos de parientes y nobles pero
con la creciente especialización de las funciones y la expansi9ll de los
oficios se hizo necesario introducir a otras personas dentro del cam po
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A,C. 69

de la administración. En la época del Antiguo Imperio se había desa-


rrollado un complejo sistema administrativo para servir al rey y libe-
rarlo de pesos que de otra manera hubieran sido insoportables. En una
etapa temprana había comenzado a emerger una forma de burocracia
que se desarrollaría hasta tener un poder impresionante dentro del
sistema egipcio.
El faraón tenía un poder legal arrollador y todos estaban some-
tidos a su autoridad. Con todo, dentro de la corte y del templo estaba
siempre presente la intriga para aminorar su poder. Mucho dependia
del carácter del gobernante y de su capacidad, por no decir la vigi-
lancia, para asegurar la lealtad dentro de los corredores reales.
El control de las localidades desde un centro de poder semejante
era siempre un problema. Desde una época temprana el país fue
dividido en unidades locales llamadas nomos, cada una bajo una no-
marquia que era la representación real. El patrón fundamental pare-
ce haber estado basado én las necesidades de irrigación. La coordina-
ción y el control se dificultaban debido a la mediana accesibilidad
y pronto se nombraron funcionarios inspectores para asegurar que
el gobierno real se llevara a cabo adecuadamente en las provincias.
Pero el balance del poder tendía a fluctuar entre las dos esferas de la
;¡dministración. En la época del Imperio Medio surgió un sistema
feudal bajo el cual los gobernadores de los nomos se convirtieron en
príncipes subordinados, pero rivales, del poder central. El asunto Ile-
gó a un estado definitivo bajo los vigorosos gobernantes de la dinastía
XII que se propuso obligar a los líderes provinciales a volver a su
antigua obediencia al gobierno central. Es un aspecto interesante el
que uno de los métodos para poder realizarlo fuera la transferencia
de la capital de Menfis a Ithet-Tawy, que estaba mejor situada para
asegurar la administración efectiva de un dominio tan vasto. Para
canalizar el vigor de los líderes locales hacia canales más ortodoxos
y benéficos los gobernantes de la dinastía XII adoptaron una política
expansionista y utilizaron el fervor militar de sus gobernantes nom-
brándolos comandantes del ejército en sus campañas en el extranjero.
La sociedad egipcia estaba conformada tanto por el patrón del
poder religioso en el que se basaba el gobierno, como por las necesi-
dades técnicas del sistema agrícola y del programa de construcción
del Estado, siendo este último determinado por los requerimientos
religiosos básicos. Las ciencias de la irrigación, la construcción de tum-
bas y del embalsamiento recibían una gran atención de los estudiantes,
mientras que los recursos productivos del país eran consumidos en
su realización práctica.
70 EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.

El grupo dirigente, además del faraón y los nobles a los que dele-
gaba responsabilidades ejecutivas y administrativas, incluía también
un influyente cuerpo de escribanos asistidos por otros técnicos y aro
, tesanos. El ejército, seguramente bajo la dirección real, constituía en
cierta forma un poder independiente. En la base de la sociedad esta-
ban los granjeros y campesinos, incluyendo numerosos esclavos, y de
todos ellos dependía por completo la productividad de la comunidad.
Los esclavos y campesinos constituían también los inmensos regimien-
tos de trabajadores que proporcionaban la fuerza humana masiva neo
cesaria para erigir los monumentos colosales a la muerte, que por
tanto tiempo han sobrevivido a la inexorable aniquilación del tiempo
sobre todas las construcciones hechas por el hombre.

PINTURAS y ESCRITURA

Además de las tres técnicas importantes mencionadas, las cuales ob-


viamente tenían gran influencia formativa sobre la administración
pública egipcia, está el arte de la escritura sin el cual los avances
en otros campos hubieran sido muy reducidos. Desde el principio
los egipcios evidenciaron un sentido pictórico sobresaliente que hizo
natural en ellos el registro de sus actividades cotidianas en forma
gráfica sobre roca y piedra. Un arraigado sentido de manifestación los
llevó, con el desarrollo de técnicas de construcción, a reproducir pie-
tográficamente, en los costados de las tumbas y los muros de las es-
tructuras ceremoniales, detalles íntimos de su vida cotidiana, mucho
en beneficio de la enseñanza posterior.
Con el hábito de represent;n así la vida y sus eventos, bien desa-
rrollados, era simplemente cuestión de tiempo que se ideara un sis-
tema de escritura, y el impulso decisivo surgió de la necesidad de
registros para facilitar la conducción de un creciente sistema de go-
bierno y administración. Las pinturas se transformaron en signos
fonéticos y el bien conocido sistema jeroglífico de escritura se desa-
rrolló antes del fin de la dinastía II. Cada signo representaba una
sílaba y'las palabras se formaban por combinaciones de signos. La
escritura egipcia comprendió con el tiempo más de 600 de esos sig-
nos, ofreciendo una tarea extraordinaria para el aprendiz de escri-
bano.
Esta forma de escritura se utilizaba para propósitos de exhibi-
ción pública y permaneció prácticamente sin modificación alguna
hasta la producción de los últimos textos jeroglíficos tan tardíamen-
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C. 71

te como el año 307-314 d.c.! Al mismo tiempo se desarrollaron for-


mas de escritura cursiva, correspondientes a nuestra manuscrita, para
la conducción de los asuntos ordinarios y hacia el siglo xxv a.c., se
había desarrollado un alfabeto de 24 letras. Pero en esta época el gTU-
po de signos habitual estaba tan firmemente arraigado en las mentes
y la práctica de los escribanos, en quienes predominaban ya los inte-
reses creados, que el perfeccionamiento del alfabeto se dejó a una
civilización completamente distinta.
Las desventajas de la roca y la piedra como base de la escritura
se puso de manifiesto mucho antes de que se reconociera plenamente
la necesidad de los registros portátiles. La utilización de piezas de
hueso, madera o alfarería, que era la alternativa obvia y universal-
mente adoptada, dejaba mucho que desear, y a falta del medio del
ladrillo de barro que había facilitado tanto la transformación de Me-
sopotamia, los egipcios se vieron obligados a mirar alrededor de ellos
en busca de una alternativa. Es un sino de la historia que dicha alter-
nativa estuviera abundantemente disponible en la caña de la planta
del papiro que florecía en los pantanos del Delta. La importancia
atribuida a esta planta se manifiesta en el considerable papel que
desempeña en el arte egipcio. En la arquitectura se hicieron columnas
para representar su tallo y a sus capiteles se les dio forma de flores de
papiro. Se utilizaron mucho coronas de papiro para la decoración
doméstica.s
La manufactura del material para escritura del papiro fue descrita
por primera vez por Plinio (23-79 a.c.), en su Historia natural
(volumen XIII) . El tallo era dividido en tiras, en las que se encon-
tró que la escritura podía estamparse fácilmente. Para proporcionar
superficies más amplias las hojas se formaban colocando varias tiras
de lado a lado con pequeñas solapaduras y superponiendo una segunda
capa arreglada de manera similar pero en ángulo recto al primero.
Entonces ambas capas se presionaban y pegaban juntas, y secaban
bajo presión; finalmente la superficie se pulía con algún objeto
redondo. El siguiente paso era la producción de una superficie más
larga y resistente pegando varias hojas juntas con orillas solapadas
y haciendo más fuerte el rollo resultante pegando otras hojas detrás
de la fibra en ángulo recto. De esta manera se inventó el primer rollo

1 lean Yoyotte, Encyclopedie de la Pláiade: Histoire Uniuerselle, ¡,París, 1956.


pp. 262-263.
2 jaroslav Cerny, Paper arul Books in Ancient Egipt, University College, Londres,
1952.
72 EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.

de papel efectivo para escritura, precursor del libro, y gradualmente


se fue utilizando en el mundo occidental.
Fragmentos existentes de relaciones en papiro datan de la V di-
nastía, pero parece probable que la invención coincidió con la in-
troducción de la escritura hierática. Se sabe de representaciones de
rollos de papiro y medios de escritura desde los tiempos de la dinas-
tía 1. Del carbón se hacía tinta negra, raspado de los utensilios de co-
cina y mezclado con una solución ligera de goma. La escritura era eje-
cutada con una brocha hecha de una especie de junco. Posteriormente
se introdujo la utilización de la tinta roja, hecha de ocre rojo mez-
clado con goma yagua. La pluma de caña fue utilizada primero por
los griegos, poco antes de que los egipcios 10 hicieran.
El escribano llevaba consigo una caja de brochas y una paleta
de madera o marfil atada con una cuerda a un pequeño recipiente
para llevar agua. Este equipo era completado con un pequeño moli-
nillo para preparar tinta. Escribía de pie cuando bastaba un pequeño
pédazo de papiro y sentado con las piernas cruzadas a la manera orien-
tal cuando escribía en un rollo, como está representado en la célebre
escultura de un escribano conservada en el Louvre, París. El escri-
bano sostiene el rollo en su mano izquierda con la suficiente dimen-
sión desenrollada y escribe con su mano derecha, procediendo de
derecha a izquierda. No se utiliza una mesa, poniéndose en el suelo
de manera conveniente el rollo, la paleta y otros materiales, aunque
el escribano puede colocar sus brochas para escribir detrás de su oreja
derecha. Las hojas de papiro que se usaban variaban de tamaño de
acuerdo con la costumbre común y corriente y al propósito. El escri·
bano trabajaba sobre la parte interior del rollo, de tal manera que su
labor estuviera mejor protegida. Para una mayor seguridad los rollos
se almacenaban a veces en ollas o jarros de vidrio. No se sabe hasta
qué grado produjeron losegipcios varias copias concurrentemente
por dietado, que después se convirtió en una práctica romana, pero
existen evidencias del dictado que se deducen del tipo de errores
recurrentes que se han observado en numerosos manuscritos.
Sería difícil exagerar el valor de la importancia de la invención
del papiro. Sin un medio de escritura de este tipo los adelantos en
las técnicas de la administración habrían sido extremadamente di-
fíciles, si no es que imposibles. Sin tales avances el ámbito de la
cooperación social se habría reducido y consecuentemente el desarro-
llo de la civilización se habría retrasado de manera inmensurable.
Con la producción de la hoja de papiro tuvo lugar una de las pocas
invenciones fundamentales en la administración.
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C. 73

EL ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EGIPCIA

Un sistema despótico de gobierno comprometido por sí mismo con


todos los sectores de la economía del país, como el del antiguo Egip-
to, no hubiera podido funcionar exitosamente sin el apoyo de un
servicio público masivo y eficiente. De hecho las burocracias de Egip-
to y China han sido mencionadas como las dos instituciones sobre-
salientes de este tipo en toda la historia. Que una organización que
ejerciera tanto poder, no obstante su carácter de poder delegado, hubie-
ra revelado tendencias burocráticas, difícilmente habría sido sorpren-
dente; pero es de dudarse que el sistema egipcio haya formado jamás
una burocracia en el sentido organizativo, Era un servicio público
en serie, más que único. Por otro lado, como se hará evidente, las
actividades de la profesión del escribano llegaron a permear la
totalidad de la sociedad egipcia. ,
Durante un periodo tan prolongado hubo muchos adelantos en la
administración pública en Egipto, varias fases de expansión y de con-
tracción, de éxitos y de fracasos. Sería difícil trazar una historia con
COntinuidad. Los detalles administrativos específicos, extraídos de los
registros, pueden relacionarse sólo con situaciones y periodos particu-
lares, no obstante que es la estabilidad comparativa del modelo gene-
ral lo que impresiona, más que los cambios que necesariamente tuvie-
r?n que efectuarse para afrontar nuevas necesidades, originados, por
ejemplo, por las ampliaciones del territorio o los adelantos en los
métodos de construcción.
Hay varias esferas de la administración pública entre las cuales
pueden señalarse:
1) La corte y la familia real que se ocupaban de la administración
del Estado, los servicios de aprovisionamiento y la organización cere-
monial; 2) la máquina productiva de la nación que, en tanto muy
d~pendiente de los agricultores individuales, requería de una planea-
Clan estatal extensiva en la esfera de la ingeniería hidráulica; 3) el
servicio del culto a la muerte, que con el tiempo se convirtió en un
programa colosal de construcción de pirámides y otras edificaciones;
4) las áreas gubernamentales locales, afectadas muy de cerca por (2·)
e incluyendo una vasta delegación de poderes ejecutivos, y 5) la con-
ducción de las relaciones con el exterior, que se extendía desde las
~rácticas normales de la diplomacia, hasta la imposición de la orden
lmperia1.
Ninguna de estas esferas administrativas estaba claramente separa·
74 EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 x.c,
da de las demás, y tampoco hay evidencia alguna de que la moderna
división de poderes en ejecutivo, legislativo y judicial se desarrolla-
ra de alguna manera o incluso se visualizara teóricamente.
En un principio el faraón hacía todo, aunque en la práctica pron-
to se hizo necesaria cierta delegación de responsabilidades. Los orí-
genes sagrados de sus facultades significaban que en una primera
instancia dichos deberes serían confiados a miembros de la familia
real. Los nobles fueron los funcionarios máximos como en todas las
situaciones gubernamentales semejantes. Los cargos tendieron a con-
vertirse en hereditarios. Muchos de ellos llegaron a adquirir un sig-
nificado meramente honorífico; había aparecido ya la sinecura de
la corte. Incluso se convirtió en una práctica común el conceder car-
gos de sinecura para cuidar ciertos caracteres difíciles de la corte,
donde estarían bajo observación previendo así fácilmente la provoca-
ción de problemas. Los hijos de los funcionarios eran educados para
seguir los pasos de sus padres y, conforme crecieron las necesidades,
se hizo posible hacer lo mismo con otros mediante un proceso. de
adopción. La idea de un servicio público general en mayor gr!do
surgió sólo gradualmente. ,
Los textos funerarios, que son muy detallados én cuanto a la re-
lación de los numerosos cargos y responsabilidades de la persona muer-
ta, proporcionan una información amplia sobre el extenso orden de
cargos que existía, en tanto que sus títulos sugieren el tipo de debe-
res que tenían que desempeñar. De los primeros sellos y tumbas rea-
les conocemos, por ejemplo, el sellador-real-del-vino y el importantí-
simo superintendente-de-la-inundación; también del par-primero, el
constructor-real, el acompañante-del-rey y del maestro-de-ceremonias.
Entre los puestos menos onerosos está el sobrestante-de-la-caja-de-coe
métícos, Pasando a un periodo posterior, es decir, el reinado de Tut·
mosis In y de la dinastía XVIII, encontramos al servicio del célebre
visir Rekhmire, funcionarios con títulos tales como el portador del
abanico a la derecha del rey, el ojos y oídos del rey, el mensajero
del país, el tutor, "confección excelente del rey", el escribano de
Horus, el toro fuerte (un seudónimo para el rey) y el jefe de la
guardia,"
Obviamente algunos de estos eran cargos meramente personales,
pero otros necesitarían muchos asistentes y sin duda algunos llega-
rían a constituir departamentos altamente organizados. Breasted men°

11 Leonard Cottrell, Lite llnder the Pharaous, Evans, 1955, pp. 31-3Z.
EGIPTO A.~TIGUO: 3400 A 525 A.C. 75

ciona que debía centralizarse la administración de la irrigación en


las manos del rey, bajo el cual estaba sin duda el equivalente de un
Departamento de Irrigación, como la primera gran máquina admi-
nistrativa en la historia del gobierno humano.! Los diversos super-
intendentes de la inundación indudablemente estaban dentro de este
establecimiento.
Sin embargo, en tanto que la especialización se impondría en po-
co tiempo con la marcha de los acontecimientos, sean los que fueren
los deseos de los principales participantes, hubo siempre en el sistema
faraónico una inclinación hacia la generalización. Era por la mera
esencia de su propia posición de omnipotencia que el faraón preferi-
ría al totalizador. La habilidad organizativa era más valiosa que un
conocimiento técnico específico. Un ejemplo interesante sobre esto
era el funcionario Weni de la dinastía VI quien, entrenado como
mayordomo, tuvo en turno los cargos de juez, general, maestro de
obras e ingeniero hidráulico: Poco después del reinado de Tutanka-
món, un general llamado Harmab subió al poder e inauguró la des-
tacada dinastía XIX. Había comenzado como escribano real y se con-
serva todavía su estatua como tal, que lo representa en la postura
normal de escribano, sentado con la piernas cruzadas en el suelo y
sosteniendo en su regazo un rollo de papiro que contiene un himno
a Thoth, dios de los escribanos y a quien ya hemos mencionado. En
realidad la carrera de Harmab comprobaría la rectitud de su apren-
dizaje, ya que probó ser un administrador capaz y dio a Egipto una
administración eficiente,"
Desde una época temprana el faraón adoptó la costumbre de nom-
brar a un diputado con el cargo de visir, aquel perenne poder-bajo-
el-trono de la mayoría de las monarquías orientales. Considerando
tal posición el rey preferiría a un hombre de cualidades, uno con
mucha experiencia que pudiera abocarse a muchas tareas. El visir po-
día ser poderoso, aunque por muchas razones su tenencia de un car-
go e incluso su vida podían ser precarias. Las intrigas en la corte
podían socavar su posición como favorito del rey y, en un sistema
en el que la sucesión al trono se dirigía a través de la consorte real,
pero que podía ser contradicha por otras damas favorecidas del harén,
dichas intrigas debían aceptarse como normales. El visir tenía que
ser un diplomático insensible para mantener su cabeza por encima
de las escandalosas aguas y probablemente tendría su propio servicio

~ Breasted, Ancient Times, Ginn, 1944, p. 57.


5 Finegan, Light [roni the Aneient Post, Princeton, 1946, p. 102.
'76 EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.

secreto para mantenerse informado de las habladurías y opiniones de


la corte. Además de esto el visir se encargaba a menudo de todo lo
·que significaba ser la cabeza política, en tanto que el faraón conser-
vaba las funciones religiosas y ceremoniales, aunque sin renunciar al
poder esencial por el que podía echar sobre el visir las consecuencias
del fracaso. En este sentido la situación del visir no era diferente a
la del moderno primer ministro antes de que la monarquía se lle-
gara a constitucionalizar, que era el responsable de la conducción
práctica de los asuntos, pero estaba sujeto a una sanción mucho mayor
en caso de fracasar para mantener su aceptabilidad entre las autorida-
des. Así, a pesar de los riesgos del poder, las tumbas existentes de una
serie de primeros ministros afortunados prestan testimonio de la gran
habilidad de muchos de los visires de Egipto y de la capacidad de los
faraones, cualesquiera que hayan sido sus .errores, para elegir al hom-
.bre indicado para esta posición notablemente onerosa.
En la siguiente sección se hablará más acerca de algunos de estos
grandes administradores públicos. Por el momento estamos interesa-
-dos en las funciones generales y la estructura del visirato. Ciertamente
el visir sería tanto juez supremo, que incluiría poco más que la apli.
.cación del sentido común al decidir sobre peticiones importantes al
faraón, como arquitecto supremo, que seguramente requeriría más
'que un conocimiento reverencial de los tecnicismos de una actividad
.sobre la cual se consumían todos los productos excedentes del reino.
.En seguida del faraón, el visir era el poder supremo del cual emanaba
toda ·la autoridad ejecutiva. Dentro de un sistema en el que la admi-
nistración pública no era solamente un sector limitado, el ámbito de
los poderes del visir podía extenderse hasta los confines de la socie-
dad. Egipto se concebía como la hacienda del faraón, y el visir como
su administrador máximo. Realmente era el ministro-en-jefe, encar-
gándose de las diferentes carteras, de Justicia, Guerra, Seguridad In-
terior, Agricultura y Obras Públicas. Trabajaba directamente a través
de un gran número de funcionarios y recibía reportes periódicos de
los funcionarios locales de todos tipos. Tenía una obligación diaria
-que reportar sobre su administración al faraón, no obstante que esto
no siempre fuera posible debido a que la corte era muy variable. El
faraón podía estar fuera en un viaje o incluso conduciendo una cam-
paña, mientras que las propias obligaciones del visir lo llevaban fre-
cuentemente lejos de casa. El visir se hacía responsable también de
.ciertos asuntos administrativos de rutina, como el cuidado de docu-
mentos importantes como mandatos, registros de petición de tierras,
listas de criminales esperando por un juicio y aun información cien-
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C. 77
tífica, como observaciones de la aparición de Sirio, que tenía relación
con la incidencia de la inundación anual.
Mucho de esto es autentificado pintorescamente en una tumba de
la dinastía XVIII, en la que un visir es descrito como:

Jefe de las seis cortes de justicia, una boca satisfaciendo a todo el te-
rritorio. " juzgando con justicia, sin mostrar parcialidad, despidiendo-
a dos hombres satisfechos, juzgando al débil y al poderoso, sin dar
sufrimiento al que le suplica: satisfaciendo el corazón del rey ante
los Dos Territorios, J?ríncipe ante el pueblo, compañero que se acerca
al soberano, favorito de aquel que está en el palacio... acudiendo al
territorio cada mañana para conceder los favores diarios, para atender
los asuntos del pueblo, las, peticiones del Sur y del Norte, sin preferir
al magno sobre el humilde, protegiendo al oprimido, llevando el mal
a aquel que lo ha cometido."

Parece que en esta época el visirato alcanzaba su cima, ya que se-


ha sugerido que la institución pasó su apogeo de vitalidad y vigor con
el fin de la dinastía XX, cuando Egipto se dividió en dos."
No obstante que los egipcios no dejaron un tratado sobre la filo-
sofía del arte de gobernar, sin duda los funcionarios tenían un código
en el cual estaba regulada su administración y se prescribía una eti-
queta que determinaba su conducta Personal. Era la costumbre del
faraón al comenzar, dirigir una homilía tradicional a su visir y a
otros altos funcionarios, reuniendo algunos principios que deberían
seguir y definiendo sus obligaciones. Así el visir era impresionado'
con el peso de sus responsabilidades y se le decía que era el soporte
de todo el territorio. Debía ser escrupuloso en la administración de
la ley, sin favorecer a sus amigos ni juzgándolos más duramente por
ser amigos.s En un libro del periodo inicial se advierte a un funcio-
nario sobre los principios del éxito en el servicio público. Se le acon-
seja cómo mantener relaciones con sus superiores, sus iguales y sus'
subalternos. De hecho el arte de sostener la vela para el diablo es
expuesto sin emoción alguna y sin hacer referencia a la moral, bien
pudiendo uno imaginar con base en una lectura cuidadosa de este
documento humano que los espíritus de Maquiavelo y de Sir Henry
TayIor habían penetrado ya la atmósfera del cuerpo de funcionarios.
"Aquel que se siente a la mesa de un superior está obligado a mán-

fl J. A. Spender, The Government of Mankind, Cassel, 1!}38, p. 22.


7 Margaret A. MUITay, The Splendour that Was Egypt, Sidgwick & jackson, 1938.-
s Cyril Aldrcd, The Egyptialls, Tharncs & Hudson, 1961, p. 169.
,18 EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.

tener una actitud formal, a tomar sólo lo que se le ofrece y a reír


solamente cuando ría su anfitrión; de esta manera el grande aceptará
lo que uno haga." De esta forma se ha desarrollado plenamente el
arte del servilismo, en tanto que la civilización a la cual administra
ya menudo corrompe aún es joven; pero sería erróneo deducir que el
texto era completamente oportunista y materialista. A nuestro apren·
.diz incluso se le recomienda con ahínco que la honestidad es la mejor
política, si bien no como una cuestión de precepto tanto como un
resultado de la dura experiencia ya que para todos los hombres un
éxito evidente era el mayor bien,"
No es necesario decir que durante un periodo tan largo como el
que estamos examinando gobernaron hombres de diferentes capacida-
des y perspectivas distintas. Algunos fueron bastante eficientes y ca-
paces de interpretar las necesidades de la época, pero muchos, como
en todos los tiempos, fueron inadecuadamente dotados para asumir
las grandes responsabilidades del poder. Los registros existentes tien-
den más a tratar sus éxitos que sus fracasos, mientras que los perio-
dos de recesión y decadencia apoyan el refrán de que el silencio es
dorado.
En una comparación interesante entre las actitudes hacia la vida
en las etapas temprana y tardía de la civilización egipcia, Wilson com-
para las pinturas de las tumbas de visires de alrededor de 2400 y 600
a.c., respectivamente, enterrados a una distancia de cientos de metros
uno del otro cerca de la Falsa Pirámide en Sakkara.'? En la primera
los muros están literalmente atestados con escenas de una vida vigo-
rosa que muestra al visir como participante de todas las actividades
del día: cazando hipopótamos, pescando con arpón, atando y matando
'ganado, arando y recogiendo la cosecha, trabajando en los comercios
y construyendo botes para sus servicios fúnebres, presidiendo el cas-
tigo de los delincuentes, así como encargándose de todas las activida-
des normales de la vida hogareña con su esposa e hijos. Su visión de
la vida buena por la cual desea ser recordado es de actividad vigo-
rosamente creativa. Por otro lado, el hombre' del periodo tardío no
se interesa tanto en tales actividades mundanas, el vigor y la codicia
no son ya predominantes. Los muros de su tumba están cubiertos con
textos mágicos y rituales escasa y fundamentalmente ilustrados con es'
cenas del mundo terrenal y los genios que moran allí. La suya es una
vida de filosofía, de contemplación, de preparación para la muerte.
\) J. A. Wilson, "Egypt: The Function of the State" en Before Philosophy, Penguin,
H9, pp. 99·101.
10 iu«, pp. 1(}3·104.
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C. 79

Había varios funcionarios designados por el faraón quienes, aun-


que se reportaban con el visir, eran casi igualmente importantes en
sus propias esferas. Entre ellos es de particular interés el jefe tesorero.
Como superintendente del tesoro era la cabeza del departamento más
importante alIado del judicial y aunque seguía al visir en cuanto a
la precedencia en la corte y al poder real, este último tenía que repor-
tarle sus transacciones diarias. De esta manera, en la administración
pública egipcia funcionaba la idea de un control separado sobre las
finanzas. Sin embargo debe recordarse que no existía todavía un sis-
te?Ia monetario, por, lo que la contabilidad debía realizarse en tér-
minos de las provisiones en especie. La tributación tomó la forma
de recolección de una fracción del producto, que tenía que ser trans-
portado y almacenado para ser distribuido posteriormente. Una de
las tareas más complicadas del oficial del tributo era calcular la pro-
ducción de la cosecha. La medición de la tierra y el avalúo económico
eran habilidades básicas del servicio público. Hacia la época de la
dinastía 1 habían surgido ya organizaciones financieras eficientes bajo
la forma de tesorerías separadas para las dos partes del reino. La del
Bajo Egipto se conocía, por el color real, como la Casa Roja, y de la
misma manera en el Egipto Medio la tesorería se conocía como la Ca-
sa Blanca. Para fines administrativos esta doble organización perduró
durante mucho tiempo y se reflejó en diferentes ramas del gobierno.
La administración eficiente en el centro dependía en gran medida
de la organización eficiente en las localidades. Como ya hemos visto,
con este propósito el reino se había dividido en dos nomos, cada uno
bajo un nomarca designado por el rey. Era precisamente en estas
áreas de gobierno local en donde se tenía cuidado realmente de la
irrigación y la producción y donde se realizaban las operaciones prác-
ticas de recolección de tributo. El nomarca era responsable no sólo de
la administración real en esta área y del bienestar de la comunidad.
en la medida que tenía una existencia independiente, sino también
del control del ejército local y oficiaba como juez de distrito y oficial
de la secretaría de las obras para los templos y otras estructuras públi-
cas del área. Con este propósito empleaba a un gran cuerpo de fun-
cionarios, incluyendo escribanos, técnicos y trabajadores, así como per-
sonas con cargos especiales tales como el asesor que actuaba como el
oficial de la corte del distrito. El nomarca era "asistido" por dos dipu-
~dos reales cuya presencia quizá no fue vista bien. Encarnaban la
Idea de la inspección que era otra característica común de la admi- .
nistración egipcia. Designados por el centro y colocados en cada extre-
mo del nomo, su trabajo era vigilar las actividades del nomarca y
so EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.

asegurar que se atendieran adecuadamente los intereses de su señor


en la capital. Ostensiblemente los asistentes del nomarca eran consí-
derados, y verdaderamente odiados, como los espías del rey.
La administración efectiva, entonces como ahora, dependía de fi-
dedignas estadísticas de población y del poder humano. Por lo tanto
no es sorprendente el que los egipcios realizaran censos desde épocas
tempranas, pero es una situación afortunada para nosotros el que
exista una referencia en la llamada Piedra de Palermo en relación
con un censo que se realizó durante la dinastía 1, y dice "el año siguien·
te conoceremos la cantidad de población de las nomarquías del oeste,
el norte y el este".u El fragmento de este importante monumento en
diorita negra, que se conserva en el museo de Palermo, Sicilia, con-
tiene una inscripción que incluye una lista de los reyes de las prime-
ras dinastías, constituyendo la más antigua lista anual existente en
la historia.
Se desarrolló una importante y en muchos aspectos única rama de
la administración pública egipcia y alcanzó su fase más refinada du-
rante las dinastías Hl y IV con la construcción de las monumentales
tumbas piramidales. Cualquier cosa que pueda pensarse sobre los fi-
nes perseguidos, el diseño y la .planeación de estas estructuras colosa-
, les y su desempeño requerían un esfuerzo imaginativo del más alto
calibre y unos esfuerzos organizati vos y administrativos verdaderamen-
te merecedores de un objetivo mejor. Poco se descubre en los textos
de las tumbas sobre los métodos constructivos utilizados en la inge-
niería de estos monstruosos monumentos conmemorativos 12 y menos
aún sobre los procesos administrativos impuestos. Sin embargo, sa-
bemos que llegaron a hacer demandas excesivas sobre los recursos
corrientes y eventualmente provocaron un freno automático sobre SU
propio desarrollo posterior. La mera organización y aprovisionamiento
de los colosales grupos de trabajadores y esclavos requeridos para el
trabajo asumen un esfuerzo administrativo de calidad y magnitud des-
tacadas. Sin duda estos primeros arquitectos, ingenieros y otros fun-
cionarios del Departamento Real de Obras Egipcias hubieran tenido
grandes cosas que enseñarnos relativas a la materia de las relaciones
humanas. Durante mucho tiempo se sostuvo que sólo mediante una
cruel utilización del poder se hubieran obtenido semejantes resul-
tados, aduciendo en apoyo de esta tesis la existencia de una comu-
nidad esclava. Pero para un esfuerzo semejante necesitaba movili-

11 James. Baikie, A History 01 Egypt. Black, 1929, pp. 83-84.


12 J.E.S. Edwards, The Pyramids o/ Egypt, Penguín, 1947, p. 206.
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C. 81

zarse toda la mano de obra excedente del reino, y como sucedió,


había épocas del año durante la gran inundación en las que los agri-
cultores estaban desocupados, Su mano de obra podía ser entonces
canalizada a otros propósitos y no hay razón por la cual los egipcios
estuvieran inadvertidos sobre el tipo de aproximación de las rela-·
~iones humanas mejor calculada para obtener una cooperación con.
J~nta en esta gran empresa nacional. No es imposible el que cono-
Cl~ran los preceptos psicológicos que nuestra propia sociedad indus-
trial tiene todavía que descubrir.
La importante materia de la organización general del ejército, que
en esa época bien podría haberse considerado como un sector especia-
lizado de la administración pública y ciertamente un sector del cual
el administrador del sector púbico puede obtener lecciones muy va-
liosas, no se va a discutir en el presente estudio. No obstante es de
interés aquí el que el ejército egipcio estuviera bien cuidado en su
aspecto administrativo. Los escribanos del ejército influían en la
totalidad de la profesión escribana. Los servicios de pago y aprovisio-
namiento estaban organizados eficientemente bajo funcionarios admi-
nistrativos de diversos rangos y la parte administrativa era responsable
del reclutamiento de jóvenes, lo cual la ubica plenamente dentro del
sector gubernamental. Estos funcionarios especializados tenían títulos
generales tales como escribano del ejército, escribano de infantería,
escribano de la asamblea y escribano de distribución. Uno de estos
secretarios que se llamaba Hori, ha dejado una relación gráfica de
las campañas en Siria y también una carta dirigida a uno de sus su-
bordinados, Amenemope, en la que responde efectivamente a los
alardes del último citando su propia experiencia en varias campañas.
En realidad el viejo soldado que se convierte en burócrata, sentado
en su oficina, trata decisivamente con el inexperto soldado del frente
quien se muestra impaciente con el escritor de oficio en los cuarteles.w
La eterna rivalidad entre el soldado y el oficial de estado mayor se
conoce desde mediados del segundo milenio a.e .
. Con la expansión del comercio y el crecimiento del imperialismo
egIpcio durante la época del Nuevo Imperio había obviamente vas-
tísimo campo de acción para el Departamento de Asuntos Extranje-
ros del faraón, no obstante la naturaleza de las cosas, puesto que los
pueblos conquistados que han recuperado su libertad tienen siempre
el ansia de destruir todos los testimonios del bien que los adminis-
tradores extranjeros les han hecho; esta fase de la administración pú-

13 Cottrell, op. cit., p. 102.


82 EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.

blica egipcia no está bien documentada. A pesar de todo, las pinturas


de una tumba en Beni-Hassan (situado entre Menfís y Tebas) ofre-
cen una evidencia aleccionadora de un sistema bien organizado de
control de inmigración. Estos grabados muestran a un grupo de semi-
tas nómadas, reminiscencia de la narración bíblica de la llegada de
Abraham con su familia a Egipto. Todas las personas que entraran al
país eran sometidas a un examen cuidadoso por los guardias y oficiales
fronterizos. Sin duda éstos se interesaban, como sus contrapartes hoy
día, en el número de las personas, la razón de su viaje y la probable
duración de su permanencia. Todos estos particulares los anotaba un
escribano en un rollo de papiro con tinta roja y los enviaba con
un mensajero al funcionario fronterizo para que tomara una decisión
respecto a si se debía o no conceder el permiso de entrada. Estos altos
funcionarios trabajaban de acuerdo con detectives escrupulosos proce-
dentes, de vez en cuando, de la oficina central del faraón. Era impor-
tante que las tierras de apacentamiento que se fueran a poner a dispo-
sición de dichos nómadas fueran asignadas y controladas cuidadosa-
mente.
Los países bajo administración directa eran vigilados, como en el
caso de Nubia durante la dinastía XVIII, por un virrey directamen-
te designado por el faraón, cuya jerarquía era incluso superior a la
del visir. Se mantenían relaciones diplomáticas con los estados cir-
cunvecinos, tales como Chipre, las ciudades Egeas, Anatolia y Babi·
lonia. Un hallazgo fortuito de una campesina en Tell-el-Amarna, sitio
de una de las ciudades capitales de Egipto, sacó a la luz una pequeña
sección de los archivos diplomáticos de Amenhotep III y de Akenatón
de la dinastía XVIII. Estas cartas, que suman hasta más de 300, esta-
ban en escritura cuneiforme, en tablillas de arcilla. Provienen de va-
rios reyes de Asia occidental y constituyen la correspondencia inter-
nacional más antigua que se conoce. Principalmente las súplicas de
ayuda de los reyes vasallos en contra de los problemas que embestían
a Siria y a Palestina, tanto del interior como desde el exterior, estaban,
como sabemos ahora, destinadas a ser intentos vanos ya que el poder
de Egipto se eclipsó poco después ante el poderío rival de los hititas.

FUNCIONARIOS PÚBLICOS

Era demasiado el trabajo para los líderes y sus funciones. No obstan-


te que el mundo de los funcionarios era vasto, pocos han dejado sus
propios registros, ya que sólo los poderosos podían darse el lujo de
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C. 83

tener sus tumbas personales. Así, muchos aparecen como funcionarios


en acción, más o menos anónimamente, entre el dramatis personae de
las pinturas de las tumbas que han perdurado. Además de los sirvien-
tes importantes del faraón, a los que él nombraba directamente, es-
taba toda la multitud de sirvientes de la corte y el templo, de oficinas
centrales, de obras de construcción y de los nomos. El cuerpo de fun-
cionarios egipcio actuaba en todo; su tamaño, eficiencia y larga vida
lo colocan en una categoría propia. Como ya lo hemos señalado, aun-
que en algunos sentidos era burocrático, el término "burocracia" con-
duce a conclusiones erróneas en esta conexión. No había un Estado
impersonal en el sentido moderno. Los funcionarios eran servidores
del faraón, de los nobles o de otros dignatarios del Estado, y cierta-
mente no se consideraban a sí mismos como servidores públicos con, la
misión de fomentar el bienestar público, aunque la organización y
el trabajo eficientes condujeran frecuentemente a este resultado. Mu-
chos cargos pasaron a ser hereditarios y, como tales, propiedad per-
sonal, que podía transferirse mediante la compra. Las ineficiencias ine-
vitables de un sistema semejante fueron mitigadas por el ejercicio
del poder arbitrario desde arriba. Un faraón fuerte podía asegurar
que las posiciones clave fueran ocupadas por funcionarios eficientes.
Era posible también que una misma persona ocupara varios cargos
delegando su desempeño real a diputados eficientes.
Sin embargo, un importante factor unificador era la necesidad de
que todos aquellos que detentaran cargos oficiales o religiosos im-
portantes fueran secretarios competentes: en otras palabras, tenían
que ser capaces de leer, escribir y contar. Era difícil y tardado adquirir
un conocimiento competente de los jeroglíficos: consecuentemente
los escribanos necesitaban una larga educación. La adquisición de
habilidades esenciales tendía a producir un interés creado y a forta-
lecer el desarrollo de un grado natural de profesionalización. Esto,
en su oportunidad, condujo a la adopción de rutinas y métodos uni-
formes, con el resultado de que los asuntos públicos fueron manejados
de la misma manera en todas partes y se produjeran y aceptaran reglas
generales. Las salvaguardias para prevenir los errores y malversacio-
?es llevaron consigo la adopción de numerosas verificaciones y medios
llldirectos.
La cinta roja, como se llamaría hoy en día, ya existía y originaba
protestas. La duplicación de oficios y la creación de sinecuras llega-
ron a ser un escándalo. Se aconsejaba a los jóvenes obtener un empleo
oficial si querían tener una vida fácil. "Pon la escritura en tu corazón
de tal manera que puedas proteger tu propia persona de cualquier
EGIPTo ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.

faena y ser un oficial respetable." Los funcionarios recibían una re-


tribución o tomaban una tajada: a menudo se les acusaba de extor-
sión. "La tierra es disminuida, pero sus gobernantes aumentan... es
gastada, pero sus tributos son pesados. El grano es poco, pero la me-
dida del grano es grande y se estima en exceso." 14 Siempre fue así:
el funcionario público nunca fue popular. Con todo, detrás de los
escenarios debieron haber existido muchos secretarios dedicados y
trabajadores; de otra manera la administración efectiva del vasto rei-
no del faraón no hubiera sido posible jamás. Que el cuerpo de funcio-
narios de Egipto tuvo sus largos periodos de éxito es ampliamente
demostrado por los grandes logros del gobierno.
La extendida necesidad y la activa demanda de un conocimiento
secretarial condujo al establecimiento de un sistema efectivo de edu-
cación, al que todos los aspirantes a cargos de responsabilidad y poder
sometían a sus hijos. En las aldeas los escribanos humildes enseñaban
a sus propios hijos junto con los de sus vecinos, en modestas cátedras.
La vasta existencia de ejercicios escolares en tiestos y pedacitos de
piedra caliza prueban la existencia de dichos establecimientos infor-
males. Pero existían escuelas organizadas más formalmente ligadas a
las oficinas de gobierno, templos y corte real. Al último estableci-
miento privilegiado Podían agregarse los niños de nobles con nombra-
mientos de la corte y otros sin jerarquía real, una asociación con pre·
rrogativas reales que sin duda tendría consecuencias benéficas para
la vida posterior.
El currículum básico de estas escuelas comprendía lectura, escri-
tura y aritmética como las tres disciplinas secretariales esenciales, pe·
.ro mediante una cuidadosa selección de ejemplos establecidos para
lectura y reproducción podía inculcarse diestramente información
general sobre el país y la sociedad. Las máximas del cuaderno de es-
critura eran ya ampliamente utilizadas por los maestros y se citaban
las buenas maneras de forma sobresaliente entre las gracias que de·
bían adquirirse. Se enseñaba la composición de cartas y, en las escuelas
incorporadas a las oficinas públicas, la producción y manejo de la
correspondencia oficial, la utilización de formas y los procesos de
cálculo requeridos para la consumación del pago de impuestos. Aquí
tenemos un primer ejemplo de un sistema de capacitación de perso-
nal en operación.
Las clases solían celebrarse temprano en la mañana, antes de que
hiciera mucho calor. Se empleaban métodos de memorización por

14 Wilson, op. cit., p. 97.


EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C. 85

repetición, impulsando al rezagado mediante la utilización de la va-


ra, como se demuestra en la afirmación: "los oídos de un muchacho
están en su espalda, escucha cuando se le golpea." 11> El alumno de-
bía llegar a ser eficiente utilizando materiales baratos para sus ejer-
cicios antes de que se le permitiera practicar en el costoso papiro. La
mayoría de los estudiantes eran muchachos, pero las niñas no eran
excluidas de convertirse en secretarias. Después de graduarse en la
escuela el escribano podía elegir de entre varias carreras, no obstante
que dicha elección sería determinada generalmente por cualquiera
de las tendencias de especialización de la escuela a la que había acu-
dido y especialmente por la ocupación de su padre. Podía escoger,
si no una carrera en el templo, el ejército, el palacio o las oficinas
públicas, la profesión de medicina o el arte, o posiblemente entrar
a algún gremio o incluso convertirse en un modesto escritor de cartas
de una aldea o apoderado insignificante. Así, la esfera del escribano
no estaba limitada a los servicios públicos no obstante que era un
servidor público. Las oportunidades en los servicios públicos eran
verdaderamente variadas y la excelencia en la escribanía podía per-
mitir a un humilde. principiante escalar hasta la cumbre de su pro-
fesión, aun el oficio de Secretario Privado del faraón o del visir.
Particularmente en el Imperio Medio se encuentra registrado que
una administración en expansión requería ampliamente de los recur-
sos dé la clase media, que para entonces había llegado a ser promi-
nente, para aumentar el personal de las oficinas públicas.!" El sistema
educacional egipcio era esencial para la existencia y la eficiencia de
los servicios públicos egipcios.
Podría ayudarnos a llenar algunos detalles de nuestro cuadro ge-
neral de estos servicios si consideramos brevemente las carreras de
algunos de los más destacados entre los servidores del faraón, cuyas
historias han llegado hasta nosotros, ya que otra de las contribucio-
nes de Egipto al campo de la administración pública fue transmitir
l~s primeras biografías, frecuentemente autobiografías de funciona-
nos, que han existido.
Debemos advertír que estas primeras historias de la vida repre-
sentadas o relatadas en las tumbas, en ocasiones las suyas propias,
pero más frecuentemente las de sus señores, son mayormente histo-
rias acríticas de triunfo que presentan la vida del sujeto como él de-
seaba que se conociera después de su muerte, pero proporcionan una

1/5 Murray, op. cit., pp. 105·109.


16 Yoyotte, op. cit., p. 160.
86 EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.

evidencia de logros dignos de apreciarse en ellos, aun si se reconoce


escasamente a los muchos otros que debieron haber participado en
su consecusión, y ciertamente demuestran un orgullo profesional
que habla bien de los servicios públicos egipcios en su apogeo.
En primer lugar en esta línea notable estaba Imhotep, quien en el
siglo XIII a.c., construyó para su señor, el rey Zoser de la dinastía III
el primer edificio de piedra verdadera sobre tierra en Sakkara, cono-
cido actualmente como la Falsa Pirámide. La fama de Zoser como'
un gran estudiante, poderoso constructor y amante de la literatura
bien pudo haber permanecido durante largo tiempo por encima de
la considerable capacidad del hombre sabio que tomó como conse-
jero, jefe ejecutivo y arquitecto maestro. Imhotep fue uno de aquel
grupo selecto cuya fama está destinada a elevarse a alturas aún más
grandes después de su muerte. Sus sabios asertos llegaron a citarse,
y como filósofo, secretario y médico figuró entre los grandes sabios
de Egipto. La poderosa clase escribana lo consideró como su patrón
y los escribanos antes de empezar una pieza de escritura importante,
tenían la costumbre de dedicarle una libación. Se erigió un templo
para él en Sakkara, cerca de su obra maestra arquitectónica, y pos·
teriormente llegó a ser deificado por la secta de Menfis como Hijo
de Dios, hijo de Ptah el dios supremo de Menfis y una madre mor:
tal.F Ésta es una historia de triunfo de un funcionario público se-
guramente inigualada en la historia e indudablemente fundada en
un registro de realización práctica.
Otro afamado y probablemente más típico funcionario de la épo-
ca, Methen, sirviente de Snefru de la IV dinastía, fue enterrado tam-
bién en Sakkara, donde su tumba preserva la historia de su vida. Sus
servicios comenzaron en el reinado anterior, cuando se elevó de
una posición comparativamente modesta a numerosos cargos de gran
importancia en la administración del Delta, que le proporcionó SU
campo de operaciones. Su historia comienza con sus herencias: "Se
le presentaron las cosas de su padre, por el juez y el escribano Anubi'
semonekh: no había grano ni alguna cosa de la casa, había síervos
y un pequeño ganado." Fue hecho secretario principal del almacén
de provisiones y superintendente de las cosas del almacén. Pero
su éxito fue pronto manifiesto en la adquisición de oficios más
altos y al convertirse en gobernador local de Xois y juez inferior
del campo de la misma área. Su carrera irrumpe hacia arriba paso
por paso hasta que lo encontramos ocupando una posición regular

17 Baíkíe, op. cit., pp. 96-97.


EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C. 87

de altos cargos. Fue "gobernante del Alto Sur; gobernante de Perwe-


rsah; gobernante y gobernador local del Fuerte Hesen en el Nomo
Arpón; gobernante del Palacio y gobernador local en Dep, así como
en Miper del Nomo Saita y también en los Dos (Hounds) del Nomo
Mendesiano; gobernante de Palacio y gobernador local en Sekhemu
de Xois; gobernante de Palacio del Fuerte Con; gobernador local
en el desierto y señor de la cacería; gobernante de los campos; dipu-
tado y gobernador local en el Nomo Sekhemita: administrador nomar-
ca y diputado en el Fayum Oriental; juez del campo y gobernador
de Palacio del Oeste del Nomo Saita, líder de ... " y de esta manera
sucesivamente.rs
En tanto que parece imposible que Methen ocupara tantos car-
gos al mismo tiempo, existía claramente gran sobreposición y puede
COntarse como el archipluralista entre los funcionarios públicos de
todos los tiempos. Sus cargos cubrían un extenso ámbito geográfico
y requerían una gran movilidad de su parte. La habilidad de sus
muchos diputados debió de haber quedado fuera de duda, ya que pa-
rece que no había límites para el apoyo de Esnefru, que debió de
haberse basado en una profunda confianza en la integridad y las
capacidades de sus servidores. ¿No tenemos razón entonces al dedu-
cir que Methen sabía juzgar a los hombres excelentemente y com-
prendía muy bien el arte de la supervisión, lo cual lo capacitaba para
ejercer la delegación de responsabilidades en una escala suficiente
para procurar una administración efectiva en una diversidad de es-
feras semejante? Su personalidad debió de haberse sentido a través
del Delta y en muchos campos de la actividad pública.
Que las retribuciones de Methen, como funcionario favorecido
del omnipotente faraón eran proporcionadas a su contribución y pro-
bablemente mayores, es confirmado por sus propias entradas. Detalla
algunos de sus pagos del oficio. "Se le transfirieron como recompensa
200 medidas de tierras por numerosos decretos reales; una ofrenda
mortuoria de 100 hogazas de pan diariamente del templo mortuorio
de la madre de los hijos del rey, Nemaathap, esposa de Zoser; una
casa de 200 codos de ancho por 200 de largo construida y equipada;
había hermosos árboles plantados, un lago enorme, afuera se habían
plantado higueras y vides ... " etcétera. Se procuró el bien, no obstan-
te que ,vivía bajo la insegura sombra del arbitrario favor personal
que podía, como sucedía a menudo aunque no en este caso, vol-
tearse de la noche a la mañana hacia su deposición y la ruina

18 Baikic, op. cit., pp. 110-112.


88 EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.

absoluta. Como representante de una antigua clase de altos funciona-


rios recibimos de Methen una muestra del dominio de la oficialía
que rodeaba los templos y palacios del Egipto Antiguo, un gran
caserío, reminiscencia de las construcciones igualmente artificiales
del moderno Texas, con agradables jardines y amenidades que ocu-
paban un segundo lugar sólo al compararlos con los del faraón.
Nuestro siguiente ejemplo es Nekhebu, quien personalmente na-
rra cómo durante la dinastía VI ascendió desde los más bajos cargos
hasta alto funcionario. Comenzó siguiendo los pasos de su hermano,
quien fungió como su formador. "Cuando estaba yo en el servicio
de mi hermano, el superintendente de obras, solía tomar las notas y
llevar la paleta. Cuando fue nombrado inspector de construcciones
yo llevaba su vara de medir. Cuando fue designado arquitecto y cons-
tructor del 'rey solía yo gobernar la ciudad en su lugar y hacía todo
excelentemente. Cuando fue nombrado compañero exclusivo, arqui-
tecto y constructor del rey en las Dos Casas, en su lugar yo me hice
cargo de sus posesiones. Cuando lo nombraron superintendente de
obras yo le informaba acerca de todo lo que había dicho." La modes-
tia no era una virtud natural del embellecedor de tumbas. De cual-
quier manera la recompensa de todo este estricto y detallado tutelaje
queda establecido por el mismo Nekhebu: "Su Majestad me consi-
deró un constructor general y Su Majestad me designó los oficios de
inspector de constructores, superintendente de constructores y su-
perintendente de una comunidad. Y Su Majestad me hizo arquitecto
y constructor del rey, después arquitecto y constructor real bajo la
supervisión del rey. Y Su Majestad me nombró acompañante exclu-
sivo, arquitecto y constructor del rey en las Dos Casas." 19 Nekhebu
fue también un hombre de muchas cualidades, pero ciertamente se
especializó y probablemente sería justo nombrarlo uno de los prime-
ros servidores civiles profesionales.
Aproximadamente en el mismo periodo oimos de un funcionario
todavía más impresionante, un tal Weni, ministro de Pepi I de la
dinastía VI. Comenzó como un modesto portador de la corona, se
graduó para un cargo inferior en el Tesoro Real y de ahí fue prom o:
vido a inspector de los bosques del Estado. La protección de Pepl
se indica por su ascenso al cargo de inspector de los profetas de la
Pirámide Fúnebre y posteriormente al importante cargo de auditor.
El subsecuente éxito en su carrera oficial lo llevó al nombramien-
to como amigo del rey y mayordomo de la Casa de la Reina. En sus

19 Murray. op, cit., pp. 105·109.


EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C. 89

manos se fue acumulando gradualmente la dirección de todos los


asuntos, incluyendo las canteras del Sinaí en las que, bajo su inspi-
ración, se introdujeron métodos de administración más actualizados
y un sistema apropiado de inspección. Las realizaciones de Weni
no se limitaron a la administración: como guerrero estableció la do-
minación de Egipto en Nubia, LIbia y Palestina. Sus grandes habili-
dades y su inmenso poder lo sitúan entre los grandes hombres de
la historia."
. Nuestro siguiente ejemplo de un }?fóspero y alto funcionario
egipcio es Ptahshepses, cuya historia ha sido citada frecuentemente
como la del más duradero de los funcionarios de todos los tiempos.
Fue favorecido por no menos de nueve monarcas y, hasta donde los
testimonios nos muestran, debió de haber estado en el servicio activo
por lo menos durante ochenta años. Cuando viene a la mente que
comenzó su increíble carrera' durante la dinastía IV como esposo de
la hija del rey Shepseskaf y continuó en el servicio bajo los reyes
de la V dinastía, quienes destituyeron a su predecesor probablemen-
te en forma violenta, parece obvio que además de sus otras habilida-
des Ptahshepses era un experto para adaptarse. Sabía cómo compla-
c~r a sus señores, era un perito en buscar favores adulando, lo cual
SIempre ha sido una característica comprensible, si no admirable,
del burócrata próspero. Su buena fortuna al casarse con la hija del
rey, un tema que embellece los anales del romance a través de todas
las épocas, debió de haber aparecido bajo una claridad dudosa cuan-
do la dinastía comenzó a tambalearse. Pero en el momento de la de-
cisión Ptahshepses no fue sólo lo suficientemente sabio como para
,evitar el bastante obvio paso de convertirse en un pretensor al tro-
no, sino lo suficientemente astuto como para ser capaz de encomen-
d~rse al afortunado pretensor que bien podría haber considerado su
eliminación como un paso preliminar esencial para la cimentación
de su propia seguridad. Posiblemente Ptahshepses tuvo parte en la
realización de la sustitución; sin embargo, como consejero del rey
tenía que demostrar todavía una habilidad diplomática consumada
para mantener su calidad de indispensable, como efectivamente lo
hizo.
Ptahshepses fue otro que de ninguna manera fue modesto en re-
lación con sus éxitos y, mientras que su memoria personal grabada en
su estela sepulcral aporta muy poco a nuestro conocimiento del arte
de la administración pública, proporciona una evidencia decisiva

~ C. F. Jean, European Civilization, Oxford, 1935, vol. 1, p. 287.


90 EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.

sobre la clase de hombre que era. Se cita en la traducción del doctor


James Baikie lo siguiente:
(Quien nació) en la época de Menkaura: a quien él (p. ej. Menkaura)
educó entre los hijos del rey, en el harén real; quien fue honrado ante
el rey más que cualquier otro niño; PTAHSHEPSES... en la época de
Shepseskaf: a quien él (p. ej. Shepseskaf) educó entre los hijos del rey
en el palacio del rey, en la cámara privada, en el harén real; quien
fue honrado ante el rey más que cualquier otro joven; PTAHSHEPSES.
Su Majestad le concedió la hija mayor del rey, Maatkha, como su es-
posa, ya que Su Majestad deseaba que ella estuviese con él antes que
con cualquier otro: PTAHSHEPSES.
(Adjunto a Userkaf, alto sacerdote de Menfis) , honrado por el rey
más que cualquier otro sirviente. Bajaba a cualquier nave de la cor-
te; entraba a los pasajes del palacio del sur a todas las fiestas de la
coronación; PTAHSHEPSES.
(Adjunto a Sahura, honrado por el rey más que) cualquier otro sir-
viente, como consejero privado de cualquier trabajo que Su Majestad
deseara llevar a cabo; quien complacía el corazón de su señor todos
los días; PTAHSHEPSES.
(Vinculado con Neferarkara, honrado por el rey más que) cualquier
otro sirviente; cuando Su Majestad le pedía alguna cosa, Su Majestad
le permitía besar sus pies, y Su Majestad no permitía que besara el
suelo; PTAHSHEPSES.
. . . devoto del corazón de su señor (Ra-en-user o Nusserra) , amado
por su señor, venerador de Ptah, haciendo aquello que el dios deseara
de él complaciendo a todo artífice bajo el rey; PTAHSHEPSES.21
En este himno de autoalabanza, compuesto con un fervor casi
poético, ciertamente Ptahshepses descubre una habilidad que el fun-
cionario público generalmente desviándose de su camino repudia, a
saber, una capacidad infinita para autoalabarse. Sin embargo, la acti-
tud de Ptahshepses era un producto natural de la cultura egipcia y
debe mencionarse que él no era sirviente de un simple gobernante: sus
señores eran dioses que requerían de la observancia propia de un
dios de todos aquellos que los rodeaban. Se esperaba que los más
exaltados se arrastraran sobre sus vientres ante el faraón. Correcta
era la posición de Ptahshepses al ensanchar el gran privilegio que
Neferarkara le había concedido a este respecto. En el Oriente el ser-
vilismo fue siempre una virtud del funcionario y sin duda el éxito
casi mítico de Ptahshepses debió de haberlo guardado como reliquia
de su profesión.
21 Baikie. op. cit., p. 161.
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C. 91

Uno de los funcionarios egipcios más conocidos es el héroe de


una obra ficticia, Memorias de Sinuhé, escrita en alguna época du-
rante.las dinastías XII-XIII, que fue tan popular que se reprodujo
r~petI~amente. Hoy contamos con tres manuscritos.w Aunque esta
historia en su forma es ficticia, en su contenido es real y ciertamente
es casi una biografía verdadera. Sinuhé, príncipe y conde, surgió du-
rante el reinado de Amenemhet I de la dinastía XII, cuya muerte
fue ~nunciada mientras Sinuhé estaba fuera con el hijo del rey, Se-
sostns, en una expedición punitiva en contra de los libios. El acon-
tecimiento es narrado en términos poéticos:

En el año 30, en el noveno día del tercer mes del diluvio el dios entró
a su horizonte. El rey Amenemhet voló hacia el cielo y se unió con el
sol, y el cuerpo del dios se fusionó con su creador. La Residencia
enmudeció, los corazones se llenaron de dolor, se cerraron los dos
Grandes Portales, los cortesanos se sentaron con la cabeza en las rodi-
llas y el pueblo se lamentaba.
Ahora, Su Majestad había enviado fuera un ejército a la tierra de
Temehu, y su hijo mayor era capitán del lugar, el dios Sesostris; y
ahora regresaba con cautivos del Tehenu y todo tipo de ganado que
era imposíle contar.
y el Chambelán del Palacio Real fue enviado al límite occidental
del Delta para informar al hijo del rey lo que había ocurrido en la
Corte. Y los mensajeros lo encontraron en el camino y lo alcanzaron
al caer la tarde. No se demoró ni un momento; el halcón voló con sus
secuaces, y no 10 hizo saber a su ejército. 23

Cuando Sinuhé se enteró de ello se asustó y, por razones no cono--


cidas, decidió salir sin demora en busca de un sanatorio más allá
de los confines de Egipto. Probablemente temía las intrigas de un
poder rival bajo el trono o tenía serias dudas sobre la política del
nueva faraón. En cualquier circunstancia sus razones debieron ser
compulsivas para hacer que diera tanto por perdido sin mayor resis-
tencia. Su viaje hacia el norte del Nilo, a través del Istmo de Suez,
cruzando desiertos y tierras inhóspitas hasta lugares tan lejanos como
Siria -"la tierra de Retenu"- es descrito vívidamente.
Nenshi, príncipe del Alto Retenu, quien había oído de su fama,
estaba ansioso' por protegerlo. Las palabras con las que Sinuhé expli-
có su presencia merecen ser citadas:

22 lean, op, cit., p. 308.


23 Cottrell, op. cit., p. 128 Y ss, citando la traducción de Erman.
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.

y dije nuevamente disimulando: Vine de la expedición a las tierras del


Temehu, y se me proporcionó una información, y mi corazón se estre-
meció y mi corazón ya no estuvo en mi cuerpo. Me llevó lejos por las
veredas de los arruinados. Hasta ahora nadie ha murmurado sobre mí,
nadie ha abofeteado mi cara; no he oído alguna palabra denigrante,
mi nombre no ha sido escuchado en boca de algún heraldo. Ahora sé
qué me trajo a este territorio. Fue como el designio divino.

En cierto sentido hay un cerco de verdad alrededor de este relato


:aparentemente tan cautivador, que arroja una luz cegadora sobre la
.atrnósfera de servil sumisión en la que vivía hasta el servidor más
influyente del faraón.
Sinuhé permaneció largo tiempo en la corte de Nenshi y demostró
nuevamente sus habilidades. Se casó con la hija mayor del rey y
formó una familia. Los viajeros de la corte egipóa en su camino a
través de Siria rumbo a tierras más lejanas permanecían a menudo
-con él. El rey Nenshi utilizó sus servicios y, como exitoso capitán
de las huestes del rey, alcanzó la fama en su' país adoptivo. Existe la
'historia del poderoso campeón quien, celoso de los éxitos del extran·
jera, se le encaró ante todo el pueblo. Pero Sinuhé no fue diferente a
los héroes de los romances. Venció a su poderoso enemigo en un solo
'combate y N enshi lo abrazó.
. Después de muchos años de vivir entre gente a la que los egipcios
-consideraban 'bárbaros, Sinuhé anheló regresar a casa y se preguntó
si sería seguro o no hacerlo entonces. El rey egipcio le envió un ama-
ble mensaje diciéndole que no tenía nada que temer. Hay una escena
conmovedora cuando regresa a su hogar y se arrastra ante el trono en
'su rasgado atuendo bárbaro. Lo levantan y es bien recibido por el
faraón, presentado a la reina y a los niños reales, lo visten con finos
'ropajes y se le da una: lujosa casa donde pasar sus últimos años y,
todavía más importante, se dan órdenes para que se le construya una
pirámide de piedra en el recinto de las pirámides. La historia finaliza;
"y así viví, recompensado por el rey, hasta que llegó el día de rnr
muerte". ¿No era entonces la benevolencia algo del todo extraño en
la corte del faraón?
No debemos dejar esta selección de funcionarios egipcios notables
.sin mencionar al visir Rekhmire, al cual Leonard Cottrell ha utili·
zado como punto focal alrededor del cual puede reconstruirse un
retrato de la vida cotidiana en Egipto durante el reinado de Tutmosis
11 de la dinastía XVIII.24 En este caso nos introducimos a las rutinas

24 Cottrell, 01'. cit., p. 31 Y ss.


E(;IPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C,

cotidianas de Rekhmire como administrador, con base en los detalles


de las inscripciones de su tumba en Tebas. Evidentemente Rekhmire
era un hombre importante, que gozaba de la plena confianza del fa-
raón y de un calibre similar ante los predecesores, de quienes había.
obtenido su reconocimiento.
Dos son los acontecimientos especialmente interesantes dentro de
nuestro contexto actual. En el primero Rekhmire se encuentra na-
vegando por el Nilo de regreso en su lancha oficial, de uno de sus.
viajes de inspección periódicos por las provincias. Ha estado ocupa·
do recibiendo informes de sus inspectores de distrito, concurriendo
a las fronteras provinciales y atendiendo la distribución del territorio,
dando instrucciones sobre asuntos tales como las cosechas, la inunda-
ción, los atrasos en los tributos y los robos, y atendiendo las quejas
de los gobernadores de las nomarqulas. Es el representante del faraón
en todos los asuntos del gobierno, la autoridad coordinadora suprema
en la administración real. Como el bote, conducido hacia adelante
por bancas de remeros bajo las órdenes de su capitán, avanza firme-
mente por el río, el visir, sentado con solemne esplendor bajo su toldo
en medio del navío, dicta a sus escribanos, quienes están sentados a
s~ alrededor con las piernas cruzadas y los rollos de papiro en sus ro-
dillas. Este trabajo de oficina en el que Rekhmire está inmerso es
característico del sistema administrativo requerido para asegurar que
el esquema de gobierno egipcio funcionara eficientemente. Es una
preocupación constante el dejar al visir un poco desocupado mien-
tras se encuentra de viaje. Llegan a Menfis, anteriormente capital'
pero ahora sólo la ciudad principal de la nomarquia circundante, aun-
que, como tal, un centro importante. Ahí, Rekhrnire permanece con
el gobernador, con quien celebra una conferencia privada sobre los
aSuntos del distrito. Al día siguiente hay una sesión especial en la que'
funcionarios locales van y vienen para ser interrogados y durante la
cual, podemos estar seguros, se originan algunos altercados acalorados;
ya que Rekhmire no es un hombre tolerante cuando trata los asuntos
de su señor. Conoce todas las tretas y subterfugios que se emplean
habitualmente para falsear el censo del ganado, la estimación de co-
sechas y las deudas tributarias. Aun cuando haya hecho lo más posi-
ble, habrá dudas importantes que el gobernador deberá aclarar y sin
duda en su oportunidad vendrán mensajeros con recordatorios de la
oficina central responsable. Rekhmire se interesará en los arreglos
para el suministro de una mano de obra adecuada para la construc-
ción y la reparación de las obras de irrigación y necesitará consultar
a los funcionarios responsables de la coroée. Los informes directos he-
:94 EGIPTO ANTIGUO: 34{)O A 525 A.C.

chos por los inspectores de distrito nombrados por el faraón permItI-


rán que el visir revise las afirmaciones de los funcionarios locales nom-
brados por el gobernador, al cual deben lealtad personal. La amplia
inspección en el gobierno egipcio es notable y la definición del ins-
pector como "ojos y oídos" de su señor todavía se cita mucho hoy
día. Sin duda cuando Rekhmire, una vez que concluyó su misión en
Menfis, se dirigió a su oficina flotante su anfitrión se vio tan aliviado
de que la ordalía hubiese terminado, al menos hasta la siguiente tem-
porada, como cualquier administrador moderno que cortésmente se
despide de su moderna contraparte de la oficina central.
El segundo acontecimiento es de una especie algo diferente. Des-
cansado después de su regreso de los viajes oficiales Rekhmire decide
dar una fiesta para celebrar su regreso a casa. En la fiesta encontra-
mos no solamente a su familia y otros parientes cercanos, sino también
a numerosos funcionarios y sus parientes. Esto asegura que la con-
versación, si bien no pasará por alto las gracias sociales, tampoco igno-
rará completamente los asuntos oficiales. Muchos querrán recoger algo
de lo que el visir vio y oyó durante sus viajes. En aquellos días antes
de que existiera la prensa o incluso un sistema postal público, todo
viajero era un mensajero del ancho mundo. Entre los invitados im-
portantes debíamos esperar encontrar al alcalde de Tebas con su fa-
milia, al portador del abanico del rey (una especie de gran mayordo-
mo), el sacerdote supremo de Amón, quien iba acompañado de su
esposa y su hija, el cuidador del jardín real, el tutor real yel escribano
real. A este último lo acompañaba su hijo Senmut, el cual era el fun-
cionario de los carros y pretendiente a la mano de la hija de Rekhmire.
Había un estricto orden de precedencia en el arreglo de los lugares de
los invitados más importantes. Tales reuniones sociales, ya sea que las
encontrara placenteras o no, sin duda tendrían gran valor para per-
mitir que el visir mantuviera sus dedos sobre la menor pulsación de
la opinión de la corte, aunque debía estar siempre alerta ante el efec-
to oculto de la adulación a la que estaba sujeto, debido a su posición
de mano derecha del faraón.
lII. LA CIUDAD-ESTADü MEDITERRÁNEA:
CIRCA 2000 A 146 A.C.

COINCIDIENDO con el desarrollo en Egipto de un sistema comparativa-


mente estable de la administración pública, el cual tenía importantes
tendencias hacia el profesionalismo de la organización en gran escala,
aunque finalmente siguió siendo un sistema mucho más personal que
objetivo o burocrático, se generaba un diversificado experimento de
administración pública en pequeña escala y decididamente incipiente
en el resto del área mediterránea, en particular entre las ciudades
griegas, muy dispersas a 10 largo de sus costas.
Mientras que la época clásica de la ciudad-Estado griega puede
ubicarse a mediados del primer milenio a.c., sus tradiciones se re-
montan a un periodo más remoto. Los orígenes de los griegos no se
han esclarecido aún y hasta muy recientemente su historia del tercer
milenio en adelante dependió en gran medida de la tradición oral.
Descubrimientos en Troya de Asia Menor, en Minos de Creta, en Mi-
cenas y Pylos en el área continental de Grecia, han modificado 10 ante-
rior, de tal manera que nuestra imagen de estos primeros milenios,
cuando en Mesopotamia y Egipto ya tenían lugar muchos adelantos
importantes, se ha venido reenfocando progresivamente. No fueron los
griegos y sus sucesores, los romanos, los únicos pueblos que desarrolla-
ron la ciudad-Estado como sistema de gobierno y de administración
predominante. Las comunicaciones marinas comparativamente más
accesibles entre diferentes comunidades aisladas del gran mar Medite-
rráneo rodeado de tierra, indudablemente facilitó la migración de
pueblos y la transmisión de sus ideas. El proceso debió de haberse ini-
ciado en épocas muy remotas, como 10 indica claramente la existencia,
a menudo inexplicable, de restos megalíticos en islas tales como Cerde-
fía, Menorca, Creta y Chipre. De manera general las condiciones eran
entonces favorables para el surgimiento del tipo de comunidad polí-
tica, que tan frecuentemente aparece en una etapa particular en el
desarrollo de los pueblos, de la familia y la tribu hacia la unión ~
lítica mucho más extensa. En el presente contexto los fenicios, micé-
nicos y etruscos se distinguen entre los pueblos que contribuyeron
a este desarrollo.

95
96 LA CIUDAD-ESTADü MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

Los FENICIOS

Fenicia consistía en una angosta franja costera de playas, actualmente


ocupadas por Siria, Líbano e Israel, que fue poblada por invasores
semíticos exploradores más o menos alrededor de 2000 a.c. Estos
invasores, con la ayuda de su situación geográfica, se convirtieron en
hábiles marinos y comerciantes que utilizando toda el área del Me-
diterráneo como su campo de operaciones, fueron más aIlá de las Co-
lumnas de Hércules, penetrando en el Atlántico hasta las Islas Scilly
y Cornualles, en busca de estaño. Incluso pudieron haber llegado muy
al norte, hasta el Báltico.
Los fenicios no parecen haber formado un pueblo unificado, sino
haber continuado como un grupo de ciudades-Estado vagamente vin-
culadas con nombres tales como Arvad, Gebel (la "Biblos" de los
griegos de donde se derivó la palabra "Biblia"), Beirut, Sidón y
Tiro. Estuvieron bajo el control egipcio desde el siglo xv al XVJl1
a.c., y después cayeron sucesivamente dentro de las órbitas de' Asi-
ria, Babilonia y Persia. Su historia finalizó con la caída de Tiro, des'
pués de un sitio histórico por Alejandro en el año 332 a.e,
En el apogeo de su vitalidad los fenicios fundaron colonias a tra-
vés de todo el Mediterráneo. N atable entre éstas fue Cartago, cerca
del moderno Túnez, que se dice fue fundada en el año 814 a.c., por
Dido, hermana del rey de Tiro, como una especie de base de diligen-
cia entre la ciudad patria y la colonia fenicia de Tartessus en la lejana
Andalucía. Cartago, favorecida por su posición central, estaba des-
tinada a convertirse en una potencia lo suficientemente grande para
oponerse, durante el siglo III a.c., al creciente poderío de Roma. Car-
tago conquistó vastas áreas en la costa norte de África, España y Sió-
lia, la cual arrancó a los griegos, pero siguió siendo esencialmente una
ciudad-Estado que se ocupaba del comercio y se veía obligada a ex-
pandirse ante todo para proteger sus intereses comerciales.
Hay una gran escasez de información acerca de las instituciones
fenicias, pero es claro que Cartago 1 fue gobernada a través de todo
su curso por una clase noble apoyada en su nacimiento y riqueza Y
que el pueblo estaba sometido a una tiranía, la cual recelaba de cual-
quier tendencia individualista. Los sacerdotes, que prestaban culto
a varios dioses, constituían una poderosa jerarquía que estaba dentrv

1 G. Be C. Charles-Picardo Daily Lite in Carthage, ABen and Unwin, 1961, y n.]1·


Warmington, Carthage, Robert Hale, 1960.
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 97

del patronazgo de unas cuantas familias importantes. Sin embargo,


existe el testimonio de que para vigilar a la clase sacerdotal se nom-
bró, con el tiempo, un colegio de diez miembros.
Parece que existió una Asamblea, pero tenía muy poco poder, ha-
biendo descansado la autoridad fundamental sobre un Senado aristo-
crático y un Comité de Cinco. Por lo tanto, aparentemente la consti-
tución cartaginesa difirió muy poco de la de otras ciudades-Estado
del mismo periodo, pero se introdujo durante el siglo v un elemento
original, cuando un cuerpo de magistrados no políticos conocido como
el "Consejo de los Cuatrocientos" fue designado para imponer una
disciplina moral y cívica rigurosa sobre el funcionario ejecutivo y
el pueblo. El poder ejecutivo estaba dividido en dos magistrados o
shofetim, que habían sustituido a la primitiva dignidad real. Estos sho-
fetim actuaban como líderes políticos y militares del Estado. Warming-
ton, quien utiliza el término sujet para estos magistrados supremos,
afirma que en el siglo III el cargo era ocupado anualmente y brinda
una buena cantidad de información acerca del sistema gubernamen-
tal y administrativo.s Había en Cartago una importante institución
en forma de clubes, o hetairiai, que tenía una categoría corporativa.
Sus miembros se reunían en comidas comunales y pudieron haber sido
financiados por los líderes de su asociación que dependía de ellos
para apoyo político.
Poco se sabe acerca de los métodos administrativos cartagineses,
pero seguramente eran buenos, como puede esperarse de sus amplias
actividades comerciales. Si los muy conocidos textos diplomáticos
encontrados en Tell al-Amarna y Ras Shamra no nos dicen mucho
sobre Cartago, ciertamente dan testimonio de la habilidad de los!
fenicios en la diplomacia. Sin duda por las mismas razones se prestó
gran atención a una correspondencia efectiva. En cualquier caso, al
~uscar mejores métodos de comunicación, los fenicios superaron los
Sistemas de escritura cuneiforme y jeroglífico tan difíciles de manejar
al inventar un alfabeto de veintidós letras que posteriormente, a tra-
vés de los griegos y los romanos, llegó a ser la base de todos los alfa-
betos occidentales modernos.

Los MICÉNICOS Y MINOICOS

Descubrimientos arqueológicos durante el presente siglo en la isla de


Creta (Minos), especialmente en Cnosos, han sacado a la luz abun-

2 Wannington, op. cit., Penguin, pp. 144-145.


98 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

dantes testimonios de una civilización que se remonta hasta la Edad


de Piedra Tardía. En las ruinas del gran palacio en Cnosos, descu-
bierto por Sir Arthur Evans, que data del año 2000 a. C., se encontra-
ron pinturas y grabados en los muros y cacharros decorados que in-
dican el alto nivel cultural alcanzado por los minoicos. Estos minoicos
eran una potencia marítima que sostenía estrechos contactos con
Egipto. Para el año 2000 a.c., ya habían adoptado un sistema de
escritura jeroglífico y hacia 1600 a.c., éste había sido sustituido por
un sistema lineal. Aproximadamente en 1700 a.c., cayó la catástrofe
sobre Cnosos, pero sobrevino un resurgimiento brillante y una fase
en la que Creta, mediante sus influencias de ultramar, se vinculó con
los estados de la zona continental griega bajo el liderazgo de Micenas.
El palacio de Cnosos fue reconstruido en gran escala, sólo para ser con-
sumido por el fuego un par de siglos después cuando el conjunto de
la civilización cretense parece haber sido destruida, aparentemente por
una invasión organizada con este único propósito, ya que no existen
evidencias de que los invasores hayan permanecido en la escena de
sus depredaciones.
Antes de estos descubrimientos en Cnosos, el inspirado arqueólo-
go alemán Heinrich Schliemann había estado trabajando desde fina-
les de los sesentas en los sitios de Troya, Micenas y Tirinto y sorpren-
dentes descubrimientos introdujeron el mundo de Homero al marco
de la historia. Nuestra imagen de esa importante época ha sido conti-
nuamente ensanchada por nuevos descubrimientos, particularmente
en Pylos.
Tablillas de arcilla grabadas con un sistema de escritura bien desa-
rollado han salido a la luz no solamente en Cnosos, sino también en
Pylos y Micenas. Las más antiguas están inscritas con jeroglíficos, pero
las siguieron otras con dos tipos de escritura que Evans denominó
"Minoica lineal A" y "Minoica lineal B". La primera y más antigua
está en un lenguaje que todavía no ha sido descifrado. Sin embargO,
la traducción de la última ha sido posible a través de la investigJóón
de un joven arquitecto inglés, el difunto Michel Ventris. De ahí se
ha concluido que el lenguaje utilizado entonces en Cnosos y en el
continente era el mismo, una forma arcaica de griego que se encontra-
ba en uso 500 años antes de la época de Homero. Se agregó así una
maravillosa página más a la historia de la civilización mediterránea.
Afortunadamente la naturaleza de esta época de descubrimientOS
revela mucho acerca del gobierno y particularmente de la administra-
ción del periodo. El modelo político parece haber consistido de U?
grupo de pequeños reinos concentrado alrededor de una ciudad capl-
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 99

tal, aunque el control de la misma Cnosos bien pudo haberse exten-


dido' por toda la isla de Creta. El Estado estaba bajo el control auto-
crático de un monarca, en tanto que los lugares del exterior estaban
bajo príncipes o nobles que debían un derecho feudal al rey. El rey
era el funcionario supremo, administrador, así como gobernante, pe-
ro poco se ha recogido sobre sus asistentes. Hay una referencia a un
"líder del pueblo" con jerarquía próxima al rey. Su título no parece
haber tenido ningún significado democrático: 3 probablemente era
una especie de visir o tal vez un heredero forzoso. Había miembros
de la casa real con títulos semejantes a armero del rey, batanero del
rey y alfarero del rey. Había heraldos, inspectores y por supuesto
escribanos, aunque no se ha descifrado todavía alguna descripción es-
pecífica de estos últimos personajes. Al mando de las aldeas había re-
yes subordinados o alcaldes que ejercían amplias facultades en nom-
bre del rey.
La magnificencia del palacio de Cnosos, con su avanzado drenaje
y balnearios, y sus establecimientos artísticos y decoraciones murales,
indican un gran lugar para el ceremonial real, en tanto que sus nu-
merosas oficinas y talleres demuestran que fue planeado como un cen-
t:o de administración pública. No existen solamente habitaciones uti-
Iízadas para el archivo de registros y sin duda como oficinas de trabajo,
sino también talleres para los artistas y muchas bodegas de almacenaje
para los "ingresos" en forma de regalos o tributo, y tributación ordi-
naria, lo suficientemente amplias, al menos en el caso del almacén
de aceite, como para sugerirse que el palacio era también un centro
comercial muy grande.
Las tablillas se dejaban secar pero no se horneaban, guardándose
en cajas de madera o canastas de mimbre forradas con plastas de ar-
cilla y con el sello de un funcionario impreso o marcadas con las es-
pecificaciones del contenido. Los contenedores eran enfilados en repisas
alrededor de un cuarto asignado a ese propósito, un archivo regular.
En el caso de Pylos este cuarto de archivo estaba conectado a la puer-
ta principal del palacio, donde era conveniente para la supervisión
de la entrada y la' salida de bienes. Esta disposición parece explicar
una referencia en unas tablillas encontradas en otra parte, que dicen:
"escrito en la puerta de la entrada del palacio";» Los funcionarios

. II John Chadwick, artículos en "The Earliest Grceks" en Manch ester Guardian,


Junio, 1954.
4 Michael Ven tris y John Chadwick, Documents in Mycenaean Greek, Cambridge.
1965, p. 1l7.
100 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

eran expertos en cálculo aritmético, utilizándose un sistema decimal.


Había también un sistema de pesas y medidas que parece haber te-
nido cierta relación con Babilonia, y piezas de oro, plata y bronce
pudieron haber constituido una moneda metálica."
Todas las tablillas hasta ahora encontradas son de naturaleza admi-
nistrativa y es probable que se utilizaran otros medios menos dura-
deros, pero más convenientes para registros literarios e históricos. Por
otro lado, dichos registros pudieron haberse guardado separadamente
en otras partes de la ciudad que aún no han sido descubiertas o in-
cluso pudieron haberse destruido por completo, ya que aun las tabli-
llas que se conservaron en Cnosos escaparon a la destrucción solamente
porque se endurecieron al cocerse con el incendio general. Algunas
de las tablillas tienen una forma muy peculiar, de un gran parecido a
una hoja de palma, en las que bien pueden estar representados otros
medios que ya eran familiares y de uso general, tales como papiros
o incluso pieles. Existen también evidencias de que las tablillas que
han sobrevivido se idearon simplemente para transacciones corrientes
puesto que no se mencionan años específicos, y es posible que admí-
nistradores cuidadosos llevaran libros más duraderos para los cuales
se utilizaran probablemente materiales más caros, pero de menor duo
rabilidad. Presumiblemente, una vez que hubieran hecho las recopi-
laciones anuales, en ocasiones de grandes tablillas en las que se habían
enlistado los ,contenidos de tablillas más pequeñas, se destruían las ta-
blillas constitutivas como se destruyen los borradores hoy en día.
Estas tablillas trataban asuntos tales como el tributo, ofrendas re-
ligiosas y almacenes. Incluyen la distribución de contribuciones de
los diferentes distritos, con una indicación del progreso del pago o la
colecta. Se indicaban movimientos de personal, v.gr., la asignacíón
de remeros para un barco o de albañiles para construir muros, en
tanto que hay muchas anotaciones relacionadas con individuos que
indican su ocupación y sugieren una división del trabajo bien desa-
rrollada, que sólo pudo haber existido para hacer frente a las nece-
sidades de una comunidad altamente civilizada. El funcionario pú-
blico micénico y minoico estaba ya profesionalmente inmerso en
aquellas actividades fundamentales de elaboración de registros, que
han constituido la esencia del trabajo de oficina justamente en el
siglo xx de nuestra era. Claramente hay todavía mucho que recoger
del material actualmente disponible. .

1> J. B. Bury, A History 01 Cruce, Macmillan, 2,!" ed., 1913, p. 19.


LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 101

Los ETRUSCOS

Los orígenes de los etruscos, rastros de cuya civilización han sobre-


vivido hasta hoy en vastas regiones de Italia, son todavía un misterio.
Aparecen en escena aproximadamente en el año 1000 a.c., y al-
canzan un lugar preeminente durante los tres siglos siguientes. 6 Con
el surgimiento de Roma su poder decae, no obstante que su influen-
cia en la conformación de las instituciones romanas fue importante.
Además de las referencias en la literatura romana y numerosas ins-
cripciones, contamos con un retrato bastante completo de los elemen-
tos externos de la vida etrusca en los pueblos en ruinas y en las nume-
rosas cámaras sepulcrales profundamente excavadas en las que se han
preservado grabados, inscripciones, pinturas murales y artículos do-
mésticos, tanto como una pintura de la vida egipcia se ha preservado
en las pirámides y otras tumbas. Tenían un alfabeto de veintiséis letras;
sin embargo, todavía no se ha resuelto el misterio de su lenguaje.
El sistema político de los etruscos es bastante. familiar a causa de
otras civilizaciones más antiguas. La antigua Etruria consistía en un
desvinculado grupo de ciudades-Estado, cada una de las cuales recla-
maba plena autonomía dentro de su territorio círcundante. N o hay
evidencias de que se consolidaran alguna vez en un solo reino, no
obstante que se logró un alto grado de cooperación entre las ciudades,
no cabe duda en virtud de los sentimientos comunes de fraternidad,
raza y religión. Esencialmente, ésta era una civilización de tipo urba-
no que en su cumbre alcanzó un alto nivel de vida para la clase go-
bernante. Al parecer se formó una vaga confederación de doce tribus,
cuyos nombres derivaron de las principales ciudades, y que se reunían
anualmente en un consejo etrusco en Voltumna para discutir asuntos
de paz y de guerra.
Al principio los estados se encontraban bajo poderosos reyes, pero
gradualmente éstos fueron sustituidos por oligarcas aristocráticos con
magisterios anuales y un Senado de ciudadanos sobresalientes. Poco
se sabe acerca del funcionamiento detallado de la ciudad-Estado etrus-
ca'. Es evidente que era en esencia aristocrática, y por los admirables
objetos de arte que han perdurado es claro que sus líderes, que pare-
ce~ .haberse comprometido principalmente con el gobierno y la ad-
mllllstración, dirigieron una vida de comodidad y gran cultura. Los

6 M. Pallottino, The Etruscans, Penguin, 1955 y Raymond Bloch, The Etruscans,


Tllames & Hudson, 1958.
102 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

artesanos libres, los campesinos y los esclavos dejan una imagen oscu
ra en la historia. Había varios extranjeros entre los cuales figuran pre·
minentemente los griegos. El poder ejecutivo se encontraba en ma-
nos de magistrados cuyos títulos pueden deducirse a menudo de lás
inscripciones en las tumbas, no obstante que sus funciones no pueden
determinarse. Las magistraturas, algunas de las cuales funcionaban
como colegios, tenían nombres tales como zilath, purthene y maru y
las inscripciones señalan a un cursus honorum u orden de preceden·
cia, aunque su importancia relativa no es clara.

Los GRIEGOS

De la Iliada y la Odisea puede sacarse un esquema de gobierno de la


primitiva ciudad-Estado griega." Había un rey y una serie de virreyes
o nobles y un sistema de clases. El rey consultaba a sus principales
súbditos en consejo y las decisiones se anunciaban al pueblo reunido
en el ágora. La administración en la cumbre era todavía una admi-
nistración familiar llevada a cabo por un grupo de sirvientes domés-
ticos con funciones específicas, pero éstos eran complementados por
el therapontes, un grupo de sirvientes superiores reclutados de las
familias nobles. Estaban organizados en jerarquías y los más altos asis-
tían al rey en sus obligaciones religiosas o lo representaban como heral-
dos en las funciones públicas, llevando su cetro o sus insignias de
poder. Los therapontes servían en las fiestas reales, actuaban como
mensajeros dotados del poder real, convocaban al consejo, hacían pr(}
clamaciones al pueblo, llevaban las órdenes reales a las batallas y re-
presentaban la autoridad real en misiones en el extranjero. Más abajo
de la jerarquía, a los therapontes jóvenes se les asignaban responsabi-
lidades menores como el control de los establos y la armería. Podemce
ver ya el surgimiento, dentro de la casa del rey homérica, de un grupo
de ministros o sea una clase administrativa y de funcionarios menores.
En un sentido amplio la administración se basaba en la [ratria o tribu,
a la cual pertenecía el individuo. El reclutamiento del ejército, la
provisión de naves y de abastecimientos para afrontar el gasto públ i.
co se distribuían de acuerdo con la tribu, cada una de las cuales daba
su contribución según lo dispusiera el rey a través de líderes que sus-
tentaban sus títulos hereditarios concedidos por él.

7 Véase, por ejemplo, G. Glotz, "La Cité Grecque" en L'Euolution de l'Humanité,


La Renaissance du Livre, París, 1928, pp. 7-8 Y 39-69.
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A,C. 103

LA CIUDAD-ESTADO GRIEGA EN LA ÉPOCA CLÁSICA

Durante el primer milenio a.e. los griegos fundaron ciudades-co-


lonias a través de todo el Mediterráneo, cada una de las cuales adop-
taba el patrón gubernamental de la ciudad colonizada. A pesar de la
gran cantidad de tales ciudades no es necesario examinar más que dos
de ellas, las que representaban concepciones opuestas del gobierno,
para obtener un retrato razonable de la administración estatal du-
rante ese periodo, a saber, Atenas y Esparta, a las que la historia ha
prestado gran atención. N o es necesario en este caso penetrar detalla-
damente en el gobierno, bastará ofrecer una información suficiente
para discernir de manera general cómo se conducía la administración
pública griega.' .
En esta época' había decaído el poder del reino homérico. Sólo
en Esparta había sobrevivido como un sistema de dos reyes prove-
nientes de las dos casas reales de las cuales había surgido el Estado.
Estos actuaban conjuntamente y ejercían una provechosa supervisión
uno sobre el otro. Seguían detentando la dignidad del alto sacerdote
y del comandante del ejército, pero habían perdido la mayor parte de
su poder judicial, constituyendo una excepción interesante el juicio
sobre todas las cuestiones relativas a los caminos públicos." En Es-
parta la Gerusia, o Consejo de Ancianos, estaba formado por los dos
reyes y veintiocho miembros de familias nobles, que debían tener
más de sesenta años de edad. Su selección era proclamada en la Appella,
o Asamblea, como el "precio de la virtud". La Gerusia, no obstante
su categoría consultiva, ejercía una influencia política bastante gran-
de y actuaba también como una corte de justicia criminal. Todo ciu-
dadano espartano de más de treinta años de edad se sentaba en la
A.Pella, más como obligación que como un derecho. Convocada ori-
gInalmente por el rey, esta función fue transferida al Ejorato, proba-
blemente la parte más característica del sistema espartano. La Apella
no deliberaba: simplemente se reunía para aclamar las propuestas
que le presentaban los reyes y los Éloros.
El Eiorato estaba constituido por cinco ciudadanos elegidos al azar
y que desempeñaban el cargo por un año. Comenzaban como asisten-
tes administrativos para liberar a los reyes de responsabilidades one-
rosas que iban más allá de su control personal, pero como resultado
de un trastorno interno se convirtieron en guardianes de los derechos

8 Bury, op. cit., p. 122.


104 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 AC.

del pueblo con la tarea de vigilar celosamente la conducta de los re-


yes. Acompañaban a los reyes en todas las ocasiones oficiales y tenían
el poder para convocarlos para dar cuentas y razones, una especie de
escrutinador ambulante. También administraban la justicia civil y
eran los responsables de la disciplina y el orden dentro del Estado.
Sin embargo, fue el sistema social espartano el que dio a esta ciu-
dad-Estado su sello característico. El pueblo constituía una casta mili-
tar devota al servicio del Estado, sometida a una estricta disciplina y
con una vida comunitaria. Formaban una clase privilegiada cuyas vidas
se debían al servicio del Estado; en realidad eran el Estado y su admi-
nistración. La producción se dejó en manos de los ilotas, los habitantes
nativos que habían sido reducidos a la categoría de siervos. La amenaza
de la revuelta se combatió con la institución del Krypteia o policía se-
creta, para mantener a los ilotas bajo vigilancia y control constantes.
La devoción de los espartanos al servicio del Estado era sumamente ad-
mirada por los otros griegos, aunque una degeneración gradual final-
mente privó al sistema de su calidad original.
En otra parte se descubría un sistema más flexible adecuado a las
necesidades de los estados comerciantes cada vez más desarrollados, lu-
gar donde las tendencias se dirigían firmemente en dirección de formas
más democráticas. En un principio los reyes fueron sustituidos por
tiranos cuya, popularidad dependía de su habilidad para poner coto
al poder de la aristocracia y proporcionar las tan necesitadas obras
públicas. La época de oro de los tiranos se presentó durante el siglo
VI a.c.,pero el hacer el bien a través de métodos arbitrarios no satis-
fizoa los griegos, quienes pronto descubrieron formas para refren-
dar las proclividades tiránicas de los ciudadanos prominentes. Uno de
los frutos del movimiento fue la invención de una peculiar institución
griega del ostracismo. El líder ateniense Clístenes introdujo una ley
en el año 500 a.c., relativa a que el pueblo de esa ciudad debía tener
anualmente una oportunidad para votar en contra de cualquier ciu-
dadano prominente que considerara peligroso para el Estado, así co-
mo para pedir su destierro por un límite de años. Se ideó un sencillo
método administrativo de operación de este esquema. Todo lo que el
ciudadano tenía que hacer era recoger uno de los múltiples pedazos
de cacharros, conocidos como ostracon, que se encontraban alrededor
de la zona del mercado, escribir en él el nombre del ciudadano que
deseaba que fuera deportado y colocarlo en la urna de votación pues-
ta ahí especialmente para ese propósito. Para ser efectivo, debían pre-
sentarse a dicha votación por lo menos seis mil ciudadanos.
Se ha escrito tanto acerca del gobierno de Atenas que no es ne-
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 105

cesaría repetir aquí más que unos cuantos hechos importantes. En


una época temprana el rey, cuyo poder había derivado en uno de los
cargos de los tres magistrados con el título de Basileus o líder religio-
so y juez de los casos religiosos, que luego fue sustituido por el Arconte
quien, como juez suprem<;> en todos los casos civiles y defensor de los
derechos de propiedad del ciudadano. ocupaba el primer lugar entre
los magistrados. Había un tercer magistrado conocido como el Pole-
marca) que era el juez de todos los casos relacionados con quienes no
fueran ciudadanos, así como comandante en jefe del ejército. Estos
magistrados eran elegidos anualmente. El poder gobernante descan-
saba en las manos del Consejo del Areópago o de Ancianos, que te-
nía cierta jurisdicción y controlaba la selección de los magistrados. En
alguna etapa durante el siglo VII se eligieron seis jueces para contro-
lar el sistema judicial y éstos, asociados en poco tiempo con los tres
magistrados, llegaron a constituir el colegio magisterial de los Nueve
Arcontes.
La administración se basaba en cuatro tribus, cada una dividida
en tres [ratrias y con sus propios funcionarios. Con la creciente impor-
tancia de la marina las cuatro tribus se volvieron a dividir, esta vez
en 48 naucrariae, cada una de las cuales era responsable del abasteci-
miento y la tripulación de.los navíos. Las naucrariae estaban represen-
tadas por un consejo administrativo responsable de la organización
de la flota, ejemplo interesante de las raíces de la administración. Fue
Clístenes quien, después de numerosos intentos reformistas, rehizo
la base tribal dividiendo toda el Atica en tres regiones geográficas
-de ciudad, costa y región interior- cada una de las cuales estaría
constituida por diez lrittyes. Después tomó un lrittyes de cada una de
las tres regiones y constituyó una tribu que, posteriormente dividida
en demos) formaría una división administrativa básica con sus pro-
pios funcionarios, asamblea y propiedad colectiva. El presidente
del demo tenía una lista de ciudadanos de diecisiete años en ade-
lante, en tanto que la organización del ejército dependía de la tribu.
Los trittyes no tenían una existencia independiente. El propósito de
esta combinación artificial de tres áreas diferentes era detener las
envidias y el desasosiego entre las áreas más extensas, que habían
(~asionado gran dislocación en Atenas. La solución parece haber te-
llIdo un éxito mayor del que pudo haberse esperado.
Las reformas introducidas entre los años 592 y 504 a.c., por Sa-
lón, poeta y ciudadano acaudalado elegido Arconte con este propósito,
Sentaron los fundamentos de la democracia ateniense. Los ciudadanos
se reunirían en la Asamblea Popular (Ecclesia) o general, y partici-
106 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A,C,

parían en la elección de los magistrados. T udos los ciudadanos eran


elegibles también para ocupar un asiento en la nueva corte popular
o Heliaca, las cuales, habiendo surgido como cortes de apelación, se
encargaron gradualmente de las funciones judiciales de los Arcontes.
Al mismo tiempo el Consejo del Areópago fue privado de sus funcio-
nes deliberativas y consecuentemente dejó de participar directamente
en la legislación y la administración, pero asumió el nuevo papel de
protector de la constitución, con amplias facultades sobre los magis-
trados y autoridad censoria sobre los ciudadanos.
Se estableció el Consejo de los Cuatrocientos para preparar los
asuntos de la Asamblea Popular, constituida por cien miembros de
cada una de las cuatro tribus originales, probablemente elegidos al
azar, método al cual Salón dio gran consideración como encamación
del juicio imparcial de los dioses y, por lo tanto, más confiable que
la elección humana. Se eligieron 40 candidatos para el Arcontato, diez
de cada tribu, siendo los nueve últimos elegidos al azar. Con las re-
formas de Clístenes del sistema tribal cada una de las diez tribus ele-
gía 50 miembros del Consejo, que se convirtió entonces en el Con-
sejo de los Quinientos. Este Consejo cambiaba anualmente, siendo
examinados todos los candidatos para el nuevo Consejo por el Consejo
saliente por lo que tocaba a la integridad de sus vidas públicas y pri-
vadas.
La labor de este interesante Consejo en conjunción con los ma-
gistrados era esencialmente ejecutiva y por 10 tanto representaba un
intento de colocar la administración del Estado en manos de ciuda-
danos ordinarios. Los Arcontes y demás magistrados estaban obliga-
dos a reportarse con él y ver por la ejecución de sus órdenes. Era el
responsable de la mayoría de los negocios relacionados con las obras
públicas, los asuntos del exterior y la guerra, con excepción de que
sólo la Asamblea Popular podía aprobar la declaración de guerra o
la celebración de tratados. El Consejo se encargaba también de la pre-
paración de nuevas leyes, que se presentaban después ante la Asamblea
Popular para su aprobación. Las finanzas estaban bajo su control,
aunque la verdadera administración se delegaba a diez funcionarios
financieros o Apodektai, elegidos de las diez tribus. Ejercía poderes
judiciales en asuntos financieros, incluyendo el poder a funcionariOS
excelentes.
Para facilitar el funcionamiento de un ejecutivo de 500 se convir-
tióen una práctica el descomponerlo en diez comités tribales, cada uno
de los cuales funcionaba en su nombre durante una décima parte
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A,C, 107

del año. Semanalmente se elegía un pritaneo de diez del comité tribal


para actuar como una especie de presidente colectivo del consejo.

EL IM~ERIO ATENIENSE EN EL SIGLO V

Después de la derrota de los persas en las batallas de Termópilas, Sa-


lamina y Cithaeron en el año 480 a.c., durante un tiempo los grie-
gos lograron un alto nivel de unidad, pero el genio de la ciudad-
Estado estaba contra la permanencia de un desarrollo semejante. Con
el propósito de la defensa marítima se constituyó la Confederación
de Delfos, proyectándose que cada ciudad contribuyera con una cuota
de navíos para la unión naviera. Muchas ciudades pertenecientes a la
Confederación, que sumaban alrededor de 200 en su apogeo, prefi-
rieron contribuir con dinero en lugar de barcos, y ese dinero fue co-
lectado por diez Hellenotamiae o "tesoreros de los griegos", que eran
todos ciudadanos de Atenas. El dinero se depositó en el Tesoro de
Delos donde el Consejo de la Confederación se reunió para decidir
sobre una política general. Cada Estado miembro tenía un represen-
tante sin consideración a su tamaño a excepción de Atenas que, en
virtud de su riqueza, influyó en los votos de los estados más peque-
ños dominando así la Confederación. Lo que había comenzado como
una unión naval se convertía rápidamente en un Imperio. Gradual-
mente los estados fueron absorbidos quedando solamente las tres ciu-
d.acles que seguían contribuyendo con navíos, Lesbos, Chíos y Samas ..
SIn una autonomía verdadera. En 454 el Tesoro de la Confederación
fue transferido-a Atenas, habiéndose convertido en un hecho acepta-
do el señorío ateniense. Pero la simple idea de un Imperio, indepen-
dientemen re de si sus resultados serían buenos o malos, era un anatema
para el espíritu de los griegos y en un periodo de 50 años el Imperio
ateniense había dejado de existir.
Éste fue el periodo en el que se democratizó más la constitución
de Atenas y, bajo la dirección de Peric1es cuyo nombre había aparecido
por primera vez en un documento oficial en el año 473 a.c., Atenas
alcanzó su máxima gloria. Pero el principio de la democracia parece
haberse llevado demasiado lejos, a juzgar por la reducción del Areápa-
go y el Arcontato, el pago de los magistrados, que no se limitó con
los ciudadanos acaudalados, y aun el pago por la atención de los jue-
ces-ciudadanos en la H eliaea. Los escritores expertos en hacer discur-
SOs fueron capaces de dominar a los incultos jueces y la justicia se
convirtió en una farsa. Ni es digno de nuestro respeto el sistema según
108 LA CIUDAD-ESTADO MEDlTERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

el cual los esclavos podían ser forzados, bajo tortura, a dar testimonio
ante estas cortes.
Sin embargo, el advenimiento de la democracia no significó que el
gasto público descansara sobre los ciudadanos pobres, a excepción de
los tiempos de crisis. En lugar de que el Estado impusiera tributos,
se esperaba que los ciudadanos ricos se hicieran cargo de las one-
rosas responsabilidades financieras. Fue así como se introdujo el sis-
tema de la trierarquia, mediante la cual los ciudadanos ricos a su
vez aceptaban responsabilidades para equipar y lanzar una galera -ha-
biendo proporcionado el Estado algunos aparejos y el casco- para
el entrenamiento de remeros, mantener la nave en buenas condiciones,
y en realidad, como tetrarca) navegar con su barco durante el periodo
de su cargo.
No obstante que fueron asignadas sumas de dinero del tesoro
público par<¡1 equipar las delegaciones enviadas en alguna diligencia
religiosa o para algún festival panhelénico, dicho dinero no era su-
ficiente para proveer a la delegación con la magnificencia digna de
la ocasión y nuevamente se nombró un ciudadano para sacar la dife-
rencia y hacerse responsable de los resultados. Anualmente cada una
de las tribus comisionaba a un miembro acaudalado como choregos
con la obligación de proporcionar un coro y un entrenador experimen-
. tado para enseñarles las danzas y las canciones del drama que iba a
representarse. La rivalidad entre los choregoi por el honor de alcan-
zar el éxito en las competencias artísticas incrementaba la generosi-
dad por parte de estos ciudadanos y ciertamente aumentaba la gran
contribución al arte y la literatura realizada por los griegos durante
esta notable etapa.
La época de gloria de Atenas duró poco. En el año 431 a.c., la
Guerra del Peloponeso estalló confirmándose su ruina. Dos años des-
pués murió Pericles. A 'Tucídides le tocó la tarea de escribir el epi-
tafio histórico de la época. Puede obtenerse mucho de esta notable
crónica 9 sobre la debilidad de la administración pública griega en
la conducción de una empresa militar semejante: por ejemplo, el
influjo de la creencia en la adivinación, en líderes como Nicias, era
demasiado fuerte como para anular las decisiones políticas vitales, así
cuando fatalmente retrasó la retirada de los barcos de Siracusa a causa
de un eclipse de Luna.'? Uno no puede comprender los problemas de
la administración pública de la época sin tomar en cuenta los efectoS
de dichas supersticiones sobre sus participantes.
1) Tucídídes, Peloponnesian War. Dent's Everyrnan Edn.
.10 Ibid., Libro VII, capítulo XXII.
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 109·

LA CIUDAD-ESTADO DE PLATÓN y ARISTÓTELES

Llegamos ahora a la época de escritores sobresalientes como Tucídi-


des, Jenofonte, Platón y Aristóteles, quienes se interesaron particu-
larmente en los asuntos de la polis o ciudad, y por lo tanto fueron los
primeros en tratar la política como arte y ciencia. Platón se interesó más
en los aspectos filosóficos, en el descubrimiento de la sociedad ideal
creada para asegurar una vida buena. En obras tales como la Repúbli-
ca y las Leyes, en las que delinea versiones sucesivas de su utopía, se
encuentran muchas referencias que esclarecen el mecanismo adminis-
trativo que el gran filósofo consideraba necesario para la realización
de sus ideas, pero sin duda será la Política de Aristóteles a la cual re-
curriremos para comprender la práctica real de la época. Este último
en su estudio enciclopédico de las ramas existentes del conocimiento,
constituyó el mejor exponente de la aproximación científica. Debe
recordarse que estas notables contribuciones se realizaron durante el
siglo IV a.c., después de la derrota de Atenas, y que ambos filósofos
estaban muy preocupados por la caída de la ciudad e interesados en
el descubrimiento de formas para eliminar los males que acosaban al
cuerpo político.
En la República Platón pensaba en términos de la ciudad-Estado
que era el ideal práctico de todo político griego. Al idear la disciplina
para la clase gobernante del Estado ideal, que era asegurar su comple-
ta dedicación al interés público, Platón estuvo muy influido por
el sistema espartano. El liderazgo descansaría en las manos de los
reyes-filósofos, la Ciudadanía se dividiría en clases que se cimentarían
seguramente en las habilidades inherentes del individuo, y los niños
serían educados -hoy en día diríamos "adoctrinados"- de manera tal
como para desarrollarse efectivamente dentro de la esfera en la que
se les hubiese ubicado. La idea del liderazgo a través de un grupo de
guardianes dedicados a tal fin, los cuales han sido seleccionados y edu-
cados especialmente para su elevada misión, ha aparecido una y otra
vez en la historia, no obstante que la realización de semejante ideal
nunca ha tenido 102Tos considerables. Los administradores nunca han
t . b
.enIdo la fortuna de recibir sus direcciones políticas de unos líderes
Ideales semejantes.
En las Leyes la realidad de la vida parece haber tenido efecto sobre
Platón y su Estado ideal está ahora más cercano a la tierra. Sus reyes-
[¡lósofos, concebidos originalmente en plural, se han transformado
ahora en un rey-filósofo en singular. Obviamente Platón se ha visto
'110 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

influido por el fracaso de sus misiones personales en Siracusa tratan-


do de persuadir al tirano Dionisio que adoptara los principios de
la República, y su nuevo esquema intenta combinar las virtudes de la
monarquía y la democracia en una forma de gobierno mixto. En su
. sistema revisado hay menos comunismo, pero el Estado sigue estando
involucrado casi con todo, a excepción del comercio exterior, que
es una ocupación menospreciada y se deja para los extranjeros, quie-
nes siempre constituyeron una importante clase no ciudadana en las
ciudades griegas. La Asamblea de todos los ciudadanos sería sustituida
por un Consejo de 360 elegidos de cuatro diferentes clases propieta-
rias, una medida que, como señala Spender;'! es una desviación de
la democracia directa hacia las instituciones representativas. En la
.selección del ejecutivo supremo la edad era importante y se requería
una disciplina educativa continua para que el ciudadano tuviera la
capacidad de hacerse cargo de altas responsabilidades. De esta mane-
ra, el Consejo Nocturno, que sería el guardián último de la consti-
tución, estaría constituido por ancianos, de la misma forma que el
-consejo encargado de las artes. Para introducir las nuevas institucio-
nes y elegir a los primeros ejecutivos se establecería un consejo espe-
cial, y fue así como apareció la asamblea constituyente en el escenario
político. _
A pesar de que el desarrollo progresivo dirigido a la transforma-
ción inevitable no era una idea que se recomendara a la mentalidad
griega, Platón no descartó la posibilidad de que pudieran existir en
en otras tierras prácticas de las cuales Atenas pudiera sacar provecho,
'y el Consejo Nocturno tendría la facultad de enviar misiones al ex-
tranjero para investigar los métodos de otros estados, de tal manera
que se introdujeran mejoras a las instituciones existentes. Dicha in-
vestigación era todavía más aceptable para Aristóteles, a quien se le
acredita el haber reunido información acerca de las constituciones de
158 estados griegos, aunque sólo ha sobrevivido su Constitución de
Atenas. Esto salió a la luz apenas en 1890 en un papiro descubierto
.en Egipto.P
La democratización de la Constitución ateniense continuó. Se in'
trodujo un interesante método de financiamiento de los pagos y di!Y
'tribuciones adicionales cuando se formó un fondo especial bajo la
administración de su propio ministro para la recepción de impuestOS
\

11 J. A. Spender, The Government 01 Mankind, Cassell, 1938, p. 91.


12 Traducci6n al inglés de Ernest Baker de la Polltica, de Aristóteles, Oxford, 1946.
!pp. ~86, Y 377-884.
LA CIUDAD·ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 111

de los ricos. Se impuso un tributo a la propiedad, tasado en un quin-


to del capital de cada ciudadano inscrito en el registro, y para su ad-
ministración los ciudadanos fueron divididos en veinte symmories.
La responsabilidad para el pago del impuesto al Tesoro se puso en
manos de los ciudadanos más ricos de cada symmory. Este sistema de
responsabilidad conjunta se encontró que en la práctica funcionaba
más expeditamente y con menos fricciones que el método normal de
colecta mediante funcionarios de Estado. Aproximadamente en la
misma época el alfabeto se sustituyó, con fines oficiales, por el alfa-
beto jónico perfeccionado.
La parte ejecutiva del gobierno de la ciudad permaneció con el
Consejo de los Quinientos, a través de los pritaneos, pero éstos eran
responsables de la política general, dejándose las responsabilidades
administrativas en manos de magistrados, frecuentemente agrupados
en consejos representantes de las diez tribus. En la Política 13 Aristó-
teles clasifica a estos magistrados y examina sus funciones. Para co-
menzar excluye, en tanto integrantes de una categoría especial, a los
sacerdotes de cultos públicos, heraldos, personas relacionadas con la
realización de juegos y otras elegidas para hacerse cargo de embajadas.
Después distingue tres tipos principales de obligaciones oficiales: a
saber, la política, la económica y la subordinada o servil. La obliga-
ción de -Ios magistrados era deliberar, decidir y expedir instrucciones,
y éstos parecen cubrir el grupo político. Como ejemplo del grupo
económico cita a ciudadanos elegidos para cuantificar el grano para
la distribución, pero la descripción es vaga y pudo haber ubicado
a funcionarios importantes debajo del nivel del quehacer político. La
tercera clase incluía á los esclavos públicos.
Aristóteles examinó la manera en que estaban distribuidas las fun-
ciones ejecutivas del Estado entre los magistrados y concluyó que la
distribución podía realizarse de acuerdo con la materia de que se trata-
ra o a las personas a las que se prestara el servicio; un obvio indica-
dor hacia el Comité Haldane más de dos mil años después." Su es-
quema práctico prestó poca atención a su segundo encabezado. La asig-
nación de una sola materia a una autoridad fue favorecida, pero
Aristóteles estaba de acuerdo en que el tamaño del Estado hacía la
diferencia y"que en pequeños estados un solo magistrado o consejo
trataría necesariamente varias materias.

13 Aristóteles, op, cit., capítulo xv.


14 Report o/ the Machinery o/ Government Committee, Cd. 9230, H. M. Stario-
nery o ffice , 1918, p. 7.
UO LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

influido por el fracaso de sus misiones personales en Siracusa tratan-


do de persuadir al tirano Dionisio que adoptara los principios de
la República, y su nuevo esquema intenta combinar las virtudes de la
monarquía y la democracia en una forma de gobierno mixto. En su
. sistema revisado hay menos comunismo, pero el Estado sigue estando
involucrado casi con todo, a excepción del comercio exterior, que
es una ocupación menospreciada y se deja para los extranjeros, quie·
nes siempre constituyeron una importante clase no ciudadana en las
ciudades griegas. La Asamblea de todos los ciudadanos sería sustituida
por un Consejo de 360 elegidos de cuatro diferentes clases propieta-
rias, una medida que, como señala Spender.P es una desviación de
la democracia directa hacia las instituciones representativas. En la
.selección del ejecutivo supremo la edad era importante y se requería
una disciplina educativa continua para que el ciudadano tuviera la
capacidad de hacerse cargo de altas responsabilidades. De esta mane-
ra, el Consejo Nocturno, que sería el guardián último de la consti-
tución, estaría constituido por ancianos, de la misma forma que el
-consejo encargado de las artes. Para introducir las nuevas institucio-
nes y elegir a los primeros ejecutivos se establecería un consejo espe-
cial, y fue así como apareció la asamblea constituyente en el escenario
político. _
A pesar de que el desarrollo progresivo dirigido a la transforma-
ción inevitable no era una idea que se recomendara a la mentalidad
griega, Platón no descartó la posibilidad de que pudieran existir en
en otras tierras prácticas de las cuales Atenas pudiera sacar provecho,
'y el Consejo Nocturno tendría la facultad de enviar misiones al ex-
tranjero para investigar los métodos de otros estados, de tal manera
que se introdujeran mejoras a las instituciones existentes. Dicha in-
vestigación era todavía más aceptable para Aristóteles, a quien se le
acredita el haber reunido información acerca de las constituciones de
158 estados griegos, aunque sólo ha sobrevivido su Constitución de
Atenas. Esto salió a la luz apenas en 1890 en un papiro descubierto
-en Egípto.>
La democratización de la Constitución ateniense continuó. Se in'
trodujo un interesante método de financiamiento de los pagos y dis-
tribuciones adicionales cuando se formó un fondo especial bajo la
administración de su propio ministro para la recepción de impuestOS
\

11 J.A. Spender, The Government 01 Mankind, Cassell, 1938, p. 91.


12 Traducción al inglés de Ernest Baker de la Polltica, de Aristóteles, Oxford, 1946.
;pp. 386, Y 377-884.
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. III

de los ricos. Se impuso un tributo a la propiedad, tasado en un quin-


to del capital de cada ciudadano inscrito en el registro, y para su ad-
ministración los ciudadanos fueron divididos en veinte symmories.
La responsabilidad para el pago del impuesto al Tesoro se puso en
manos de los ciudadanos más ricos de cada symmory. Este sistema de
responsabilidad conjunta se encontró que en la práctica funcionaba
más expeditamente y con menos fricciones que el método normal de
colecta mediante funcionarios de Estado. Aproximadamente en la
misma época el alfabeto se sustituyó, con fines oficiales, por el alfa-
beto jónico perfeccionado.
La parte ejecutiva del gobierno de la ciudad permaneció con el
Consejo de los Quinientos, a través de los pritaneos, pero éstos eran
responsables de la política general, dejándose las responsabilidades
administrativas en manos de magistrados, frecuentemente agrupados
en consejos representantes de las diez tribus. En la Política 13 Aristó-
teles clasifica a estos magistrados y examina sus funciones. Para co-
menzar excluye, en tanto integrantes de una categoría especial, a los
sacerdotes de cultos públicos, heraldos, personas relacionadas con la
realización de juegos y otras elegidas para hacerse cargo de embajadas.
Después distingue tres tipos principales de obligaciones oficiales: a
saber, la política, la económica y la subordinada o servil. La obliga-
ción de ·los magistrados era deliberar, decidir y expedir instrucciones,
y éstos parecen cubrir el grupo político. Como ejemplo del grupo
económico cita a ciudadanos elegidos para cuantificar el grano para
la distribución, pero la descripción es vaga y pudo haber ubicado
a funcionarios importantes debajo del nivel del quehacer político. La
tercera clase incluía á los esclavos públicos.
Aristóteles examinó la manera en que estaban distribuidas las fun-
ciones ejecutivas del Estado entre los magistrados y concluyó que la
distribución podía realizarse de acuerdo con la materia de que se trata-
ra o a las personas a las que se prestara el servicio; un obvio indica-
dor hacia el Comité Haldane más de dos mil años después." Su es-
quema práctico prestó poca atención a su segundo encabezado. La asig-
nación de una sola materia a una autoridad fue favorecida, pero
Aristóteles estaba de acuerdo en que el tamaño del Estado hacía la
diferencia Y'que en pequeños estados un solo magistrado o consejo
trataría necesariamente varias materias.

13 Aristóteles, op, cit., capítulo xv.


14 Report o/ the Machinery o/ Government Committee, Cd. 9230, H. M. Stario-
nery Office, 1918, p. 7.
112 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

Sin embargo, es con base en la discusión de Aristóteles sobre los


cargos específicos que ofrecemos el cuadro más esclarecedor de las
funciones de la administración pública griega." Aristóteles divide
los cargos importantes en dos niveles. En el nivel superior incluye:

( i) Aquellos relacionados con el control general del conjunto de las


oficinas públicas y responsables de convocar e introducir asuntos
a la Asamblea.
(ii) Los generales o comandantes encargados de la defensa de la ciu-
dad, incluyendo la vigilancia de las puertas y los muros de la
ciudad y la inspección e instrucción de los ciudadanos; y
(iii) Los funcionarios financieros que reciben y revisan las cuentas
de otras oficinas, conocidos como auditores, contadores, examina-
dores o abogados del fisco.

Para nosotros son de considerable interés los seis tipos de magistra-


dos del segundo nivel, a los cuales Aristóteles caracteriza como absolu-
tamente indispensables aunque no son tan importantes, y de hecho se
refiere a ellos antes de considerar los cargos de alto nivel.

( i) En primer lugar estaba el Agoranomos encargado del cuidado de


la zona del mercado y responsable de la supervisión de los contra-
tos y del mantenimiento del orden.
( ii) U n segundo ti po, estrechamente vinculado al primero, era el
Astynomos o superintendente de la ciudad, quien realizaba la
vigilancia de las propiedades pública y privada en el centro de
ciudad, el mantenimiento y cuidado de los caminos y edificios
abandonados y cuestiones simi'latres, así como la superintendencia
de las fronteras, todo ello con el propósito de prevenir disputas.
En una ciudad grande esta función podía estar distribuida entre
varios departamentos, cada uno responsable de obligaciones es-
pecíficas.
(iii) El tercer tipo, casi una copia del segundo, eran los A gronomoi
o inspectores rurales (en ocasiones guardabosques) quienes desem-
peñaban deberes similares fuera de la ciudad.
(iv) El cuarto tipo lo formaban los receptores de cuentas o tesoreros.
los cuales tenían la tarea de recibir y guardar los ingresos al era-
rio y. desembolsar cantidades de dinero a los diversos departa-
mentos.
( v) El quinto tipo estaba relacionado con el registro de los contratoS
privados y las decisiones de la corte, y se encargaba de las de-
nuncias. Estos magistrados tenían diferentes nombres, tales cornO

111 ·Ari9tóte1es, op. cit., Libro VII, capítulo VIII.


LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 113

Oficial o Registrador Público, y nuevamente, en las ciudades más


grandes el trabajo podía dividirse en departamentos.
(vi) El sexto y último tipo, que sigue al precedente, tenía que ver con
la ejecución de sentencias sobre los ofensores, con la recupera-
ción de deudas y la custodia de prisioneros. En vista del odio
atribuido a este cargo Aristóteles sostenía que debía ser compar-
tido entre los representantes de las diversas cortes y que era desea-
ble que la responsabilidad para infligir penas y para su ejecución
fueran disociadas.

Los seis tipos de magistrados constituían seguramente la: dirección


ejecutiva de la ciudad-Estado. Su tarea era ver que los asuntos coti-
dianos de la ciudad se condujeran de buena manera.
Aristóteles mencionaba también una clase de cargo especial que
se relacionaba con el culto de las deidades cívicas: sacerdotes, superin-
tendentes de sacrificios, guardias de los altares, administradores de la
propiedad religiosa. En donde se acostumbraba conducir los sacrificios
públicos en el fogón común, esta oficina no se asignaba legalmente
a.l os sacerdotes sino a un Arconte o rey, para el cual ésta era la prin-
cipal función que aún existía.
Finalmente, Aristóteles tomó en consideración ciertos puestos más
comunes en los estados ricos o aquellos relacionados con una buena
disciplina: tales como la supervisión de las mujeres, reforzamiento de
la.obediencia a la ley, supervisión de los niños, control del entrena-
mIento físico, superintendencia de las competencias atléticas, de con-
cursos dramáticos y espectáculos similares. Estaba de acuerdo en que
algunos de éstos, como la supervisión de las mujeres y los niños, esta-
b~n fuera de lugar en una democracia; otros, como hemos visto, eran
aSIgnados a ricos ciudadanos seleccionados.
El magistrado griego no era un especialista debido a que la circu-
l~ción del cargo era la regla, así como la tenencia del puesto por pe-
nodos cortos, generalmente un año. Frecuentemente los cargos se asig-
naban a un consejo, por lo general constituido por diez, considerando
la base tribal. La selección se hacía usualmente al azar, no obstante
se creía que dicha elección dependía de la sabiduría de los dioscs.l"
..
y es significativo el que gTadualmente, a pesar de lo anterior, se haya
Convertido en costumbre el que ciertos cargos con responsabilidades

16 El argumento de Fustel de Coulanges en La Cité Antique, París, 18i6, de que


el nombramiento de los magistrados por sortition (al azar) era en un principio religioso,
se ha descartado: ver Hignett, A History of the A thenian Constitution to the end of
Ihe Fiflh Century ; B. C., Oxford, 1952, p. 228.
lB: LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

de alto nivel se sometieran a elecciones. Así, de acuerdo con la Cons-


titución de Atenas, los siguientes magistrados eran electos: tesorero
del arca militar, pagador de la contribución al teatro, conservador de
las fuentes y los Strategoi o comandantes militares. También se ele-
gían los ciudadanos designados para misiones diplomáticas, ya que
entonces como ahora se reconocía que la personalidad, la habilidad
para hablar y las buenas maneras en sociedad eran esenciales para el
éxito de dichas misiones. Obviamente que en este caso la selección al
azar no era bastante discriminativa. El campo de selección dependía
de si el Estado era una oligarquía o una democracia, pero incluso en
el último caso mucho pudo haber dependido de la estimación en que
se tenía al cargo o de las responsabilidades que imponía. En donde
los servicios eran voluntarios, aun era posible señalar a un ciudadano
si no había ofrecimientos, mientras que algunos' cargos, como hemos
visto, dependían en gran medida de la riqueza de sus propietarios Y
tenían que restringirse a los ricos.
Una característica significativa del sistema era la manera en la
que las actividades de los magistrados estaban sometidas a una revisión
en todas las etapas.F Al principio, eran su carácter y su reputación, no
su competencia potencial para cargar con las obligaciones del puesto.
las que se sometían a examen. Una vez elegido al azar o de alguna
otra manera, el magistrado electo se sometía a un escrutinio y tenía
que demostrar en la dokimasia, presentando testigos para ello, cues-
tiones tales como su decencia, el desempeño de obligaciones previas y
el servicio militar, el pago de impuestos, la conducta familiar y el
cumplimiento de obligaciones religiosas. Era posible que un ciudada·
no prf:sentara ante la corte una causa por la que el magistrado elec~O
no debía ser confirmado en su cargo. Después de pasar la dokima5la
el nuevo magistrado debía tomar el juramento del cargo. Incluso aho-
ra los ciudadanos podían llevar acusaciones ante el Consejo. Al aban-
donar su cargo un consejo especial llevaba a cabo un escrutinio elabO-
rado de su conducta durante el servicio y de sus cuentas, y su reporte
era llevado ante las cortes ya sea para sentar cargos específicos o para
la aprobación del levantamiento de algún cargo. Aun en el útírIlO
caso, habiendo concedido el consejo especial una declaración de inO-
cencia, era posible que un ciudadano presentara cargos y demostrara
porqué no debía concederse la absolución. Cuando se tiene presen~e
la existencia no solamente de este sistema ininterrumpido de ave~l­
guaciones públicas, sino también la estricta supervisión que el ConsejO

11 Véase, por ejemplo, R.J. Bonner, Aspects of Athenian Democracy, Berke1ey, 1933.
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA~ CIRCA 2000 A 140 A.C. 115

era capaz de ejercer, tanto directamente como a través de los pritaneos


gobernantes, difícilmente sorprende el que la conducción de la admi-
nistración griega se haya caracterizado frecuentemente como no em-
prendedora.
La falta de destreza era a menudo compensada por el hecho de
que los ciudadanos como un todo estaban bien informados de la con-
ducción de los asuntos, puesto que participaban en ella a cada mo-
mento a lo largo de su vida adulta. Pero había dos recursos que ayu-
daban a ampliar la base de experiencia requerida para cargos particu-
lares, uno era la extendida costumbre de asumir una responsabilidad
colectiva mediante el sistema del consejo, como ya lo hemos mencio-
nado, y el otro la práctica de designar asesores a los magistrados y otros
funcionarios, cuya función era asistir al propietario del cargo y, de
~echo, compartir responsabilidades, ya que también ellos eran sorne-
tIdos a un escrutinio al concluir su cargo. Los magistrados eran asis-
tidos también por esclavos públicos y personales que sin duda a me-
~udo tenían habilidades secretariales y un tipo de práctica administra-
tIva básica adquiridas con la experiencia, el tipo de asistencia que los
a?rninistradores de todo el mundo necesitan para el desempeño efi-
CIente de sus obligaciones.
Durante su periodo de cargo los magistrados detentaban un poder
considerable y se les otorgaban inmunidades legales. En un sistema de
gobierno que coloca la responsabilidad de la administración directa-
mente en las manos de la ciudadanía hay mucho que admirar y, cuando
un sistema semejante permite la reelección y el dominio de un líder
tan notable como Pericles, tiene mucho por qué ensalzársele. A pesar
de todo, existen evidencias que sugieren que en el caso de Grecia la
teoría era muchas veces mejor que la práctica, ya que difícilmente
puede dudarse que las virtudes del sistema tendieron a ser suprimidas
por las constantes aprehensiones de todos, excepto del más intrépido
de los magistrados que podía haber sido llamado a dar cuentas, no
solamente por sus errores administrativos, sino por alguna acción ati-
~ada que hubiera sido recibida adversamente por un grupo mayorita-
no en cualquiera de los consejos. Más aún, un sistema de gobierno
e~ el cual la política era propensa a la inestabilidad por la influen-
CIa en la Asamblea Popular (Ecclesia) de la brillante retórica de los
POlíticos populares, pero inestables, difícilmente estaba calculado para
producir iniciativas de los administradores que tenían mucho que
perder por un paso en falso. Este punto es ejemplificado admirable-
lllente por 'Tucídides, al informar sobre el predicamento de Nicias
ante Siracusa en el año 414 a.e.
116 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA; CIRCA 2000 A 140 A.C.

Él había enviado antes' (a Atenas) informes frecuentes de los aconte-


cimientos conforme ocurrían, y sintió que ahora estaba especialmente
obligado a hacerlo, ya que pensó que estaban en una posición crítica y
que a menos que se acordaran de ellos pronto o llegaran refuerzos
abundantes, no tenían esperanza de estar protegidos. Sin embargo, te·
mía que los mensajeros, por incapacidad para hablar, porque les falla-
ra la memoria o por desear complacer a la multitud, no informaran la
verdad y por ello consideró más conveniente escribir una carta, para
asegurarse de que los atenienses conocerían su propia opinión sin
que se deformara al ser transmitida y de que fueran capaces de tomar
una decisión con base en los verdaderos hechos del caso. De acuerdo
con esto, sus emisarios partieron con la carta y las instrucciones verbales
requeridas; y él atendió los asuntos del ejército, haciéndose el propó-
sito de mantenerse a la defensiva y de evitar cualquier peligro ínnece-
sario.t"

EL BREVE IMPERIO DE ALE]ANDRO

Las ligas políticas fundadas por Atenas, ostensiblemente con propósi-


tos defensivos, habían existido poco tiempo y las ideas sobre una unión
griega no eran populares, pero finalmente los griegos empezaban a
comprender que la ciudad-Estado se estaba convirtiendo en una forma
de gobierno inadecuada para hacer frente a la situación política del
siglo IV a.c. 1sócrates, por ejemplo (436-338), soñaba con una Grecia
unida, marchando hombro con hombro en contra de la poderosa Per-
sia, aunque su idealismo parece haber tenido raíces en una pasada
Edad de Oro más que en alguna idea progresista de un futuro mejor,
Fue en una región muy al norte, en Macedonia, un territorio que
no pertenecía a la sociedad ateniense, donde estaba destinado a nacer
el breve intento griego de dominación imperial, un brillante impulso
final que marcó el rompimiento definitivo de la democracia griega.
No es éste el lugar para relatar la muy conocida historia de Filipo de
Macedonia, quien concibió el gran proyecto, pero fue asesinado por
un homicida desconocido justo en el momento en que estaba listo para
marchar hacia el este. Pero su hijo Alejandro había sido bien ins-
truido por Aristóteles y por su padre. Astutamente aseguró su elección
por la Confederación de Corinto como general de los griegos y, ha-
biendo asegurado su retaguardia, en 334 a.c. inició su inaudita carrera
de conquistas. En un plazo de diez años Asia Menor, Siria y EgiptO,

18 Tucídides, op. cit., Libro VII, capítulo XXI.


LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 117

Babilonia, Persia y grandes regiones de Asia Central y la India esta-


ban sometidas a su gobierno.
En conjunto, este ascenso espectacular de un hombre al dominio
del mundo era en gran medida un tour de force, que dependía no sola-
mente del genio del liderazgo de Alejandro (apoyado, recuérdese, por
los preparativos con mira a largo plazo de su padre), sino también
de la debilidad crónica del reino persa y generalmente del sistema
oriental de gobierno, debilidad que ya se había demostrado en 401
a.c. a todo aquel que pudiera interpretar los signos, por la marcha
épica de los Diez Mil Bajo Ciro, como lo relata Jenofonte en su Arui-
basis. Además de su indudable genio militar y valor personal, a menu-
do tan temerario como para demandar para ello una casi increíble
vida de buena suerte, Alejandro debió de haber tenido genio para la
?rganización. Hay espacio aquí para una fructífera investigación. Su
Inmensa campaña dinámica requería obviamente de dotes organizati-
vas de un alto orden. Fue muy sabio al dejar el gobierno de los terri-
torios conquistados en las manos de gobernantes naturales del lugar en
los que podía confiar. En Egipto, por ejemplo, se adjudicó él mismo
el manto de Hijo de Ammón con el fin de establecer su legitimidad en
la línea de los faraones y en Menfis reorganizó el gobierno del país
colocándolo en manos de. dos nomarcas naturales del lugar, pero con-
fiando al mismo tiempo las provincias contiguas de Arabia y Libia a
g-obernantes griegos, los cuales podían mantener vigilados a sus veci-
nos egipcios. Dividió el comando militar de Egipto entre varios gene-
rales y designó a un ministro especial, Cleórnenes de N aucratis, para
que se hiciera cargo de todas las finanzas. Un acto notable fue la fun-
dación de Alejandría en un punto estratégico del delta del Nilo.
El vasto dominio de Alejandro careció de una raison d' étre perdu-
rable. Tan pronto como una enfermedad común hubo derribado al
conquistador, cuando tenía apenas 33 años de edad, sus tenientes, en
medio de controversias sin precedente, comenzaron a desintegrar su rei-
no en una serie de estados sucesores. Alejandro había fracasado incluso
al no asegurar la sucesión al trono. Sin duda pensaba que todavía que-
daba mucho tiempo. Su Imperio se desintegró aún más rápido de lo
que había tardado en surgir. Solamente en Egipto subsistiría el siste-
ma, ya que ahí el comandante de Alejandro, Ptolomeo, a través del 1

COntrol del Mediterráneo mediante su flota con base en Alejandría,


íue capaz de fundar una dinastía modelada no sobre las prácticas grie-
gas, sino sobre los bien cimentados métodos de los faraones que ya
hemos examinado. .
118 LA CIUDAD·ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

LA ERA HELÉNICA

Durante los siguientes trescientos años las ideas griegas florecieron en


Egipto, el Medio Oriente y hasta los confines de Asia, bajo el efecto
de la afluencia de colonos griegos. Sin embargo, Grecia, la patria, es-
taba en decadencia y los esfuerzos para lograr una mayor unidad me-
diante la formación de ligas de ciudades estaban destinados a alcanzar
solamente un éxito limitado. Entre estos intentos de unificación se
contaron principalmente las Ligas Aquea y Etolia, que funcionaban
en ambos lados del Golfo de Corinto. Cada una de las ligas elegía
anualmente a un general para comandar su ejército mixto y había
otros oficiales que atendían la defensa y las relaciones exteriores, pero
los estados continuaban siendo responsables, cada uno individualmen-
te, de sus propios asuntos y de la recolección de impuestos. La Liga
Aquea parece haberse aproximado más a una federación modernaYI
Su general era asistido por un gabinete de diez ministros, elegidos al
mismo tiempo, y había un secretario de Estado, un vicegeneral y un
general de Caballería. La relación entre el general y el gabinete no es
clara, pero sin duda la representación de la ciudad ejercía gran infl ue?-
cia. Desgraciadamente estas dos ligas permanecieron hostiles una haCia
la otra y tanto Atenas como Esparta quedaron excluidas.
A través de todo el mundo helénico la ciudad-Estado siguió siendo
la unidad de gobierno local normal dentro del reino fundamental-
mente despótico que se extendía sobre el área. A pesar del amplio
margen en tamaño y riqueza estas ciudades-Estado eran notablemente
similares en apariencia y funcionamiento. Ésta era un área de gran
florecimiento artístico y las ciudades se convirtieron en almacenes de
cultura. Uno de los efectos de esto fue la ampliación del orden de ser-
vicios de los que era responsable la ciudad: fueron activamente adop-
tadas cuestiones como la educación y el control de alimentos. No
obstante que en general se sostenían formas democráticas, por la elec-
ción de los magistrados, el verdadero poder tendió a caer en las manos
de los ricos, cuyos recursos eran necesarios para una provisión efec-
tiva de los servicios públicos.
Poco se sabe acerca de las disposiciones para el cumplimiento de
la primera obligación del gobierno, el mantenimiento de la ley Y el
.
orden.w Ciertamente hay referencias a un comandante de la Vigilan·
19E. A. Freeman, History o/ Federal GcnJfrnment in Greece and Italy, MaerniIlan,
1893. p. 221.
20 A.H.H. jones, T'he Greek City, Oxford, 1940, pp. 211-212.
LA CIUDAD-E5TADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C, 119

cia Nocturna en la Alejandría de Ptolomeo y había guardias de las


fronteras cuyas funciones incluían el arresto de los esclavos prófugos,
pero sin duda el comandante militar era casi siempre el responsable.
En el periodo romano aparecerían fuerzas policiacas separadas.
Los servicios municipales generales, tales como el cuidado de los
caminos y puentes, parecen haber sido asignados a un consejo especial
de inspectores del pueblo, pero la información acerca de esos servi-
cios en general debe deducirse de información posterior de adelantos
mejor registrados. Los programas masivos de construcción cubrían la
edificación de calles y mercados columnados, de grandes edificios cere-
moniales e impresionantes acueductos, así como los cargos adminis-
trativos esenciales de los magistrados y consejos. La construcción de
tales edificios descansaba fundamentalmente en las contribuciones vo-
luntarias de los ciudadanos ricos, bajo la dirección de comisionados
especiales designados sobre una base ad hoc. Estos comisionados tenían
la tarea de cumplir con labores técnicas como la medición y cálculo
de los materiales, y presentar cuentas detalladas de los gastos. La re-
paración y el servicio que constantemente se necesitaba atañían pro-
bablemente a los inspectores del pueblo. En algunas ciudades se em-
pleaba a un arquitecto oficial para que asesorara las construcciones
públicas.
Las ciudades comenzaron a nombrar comisionados para que se
encargaran de la distribución de los granos importados. En la época
romana esto llegaría a ser un servicio municipal importante, como
veremos. Algunas ciudades mantenían doctores públicos asalariados
para proporcionar atención médica a los ciudadanos, ya sea por una
~atificación o gratuitamente cuando el ciudadano .no tenía las posibi-
lIdades para pagar. Actuaban también como doctores de la policía
para certificar los motivos de la muerte. El suministro y la adminis-
tración de 10l> baños públicos constituyó siempre un renglón pesado
en el presupuesto de las ciudades, ya que requerían grandes cantida-
des de agua y los servicios de encargados de los baños y fogoneros,
generalmente esclavos públicos. Aquí nuevamente se cargaban retri-
buciones, pero eran moderadas, cubriendo generalmente sólo una
parte del costo.
De esta manera, los servicios sociales pesaban cada vez más dentro
del ámbito de acción de estas ciudades. Particularmente la educación
comenzó a figurar entre sus funciones. Antes del siglo IV la educa- •
ción se había dejado en gran medida en manos del esfuerzo privado.
La participación del Estado se inició frecuentemente con el estableci-
miento de un centro gimnástico, alrededor del cual se reunieron otras
120 LA CIUDAD·ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

actividades. Los centros estaban controlados por Gymnasiarchs, que eran


los responsables del mantenimiento del edificio y asimismo podían
contribuir con dinero de su propio bolsillo. A menudo tomaban res-
ponsabilidades de otras obligaciones públicas, como el funcionamiento
de los baños públicos y la administración de los esclavos públicos. El
Gymnasiarch se encargaba también en ocasiones del suministro de acei-
te, que era un negocio muy costoso, requiriéndose de otros para com-
partir el gasto. Gradualmente fueron nombrados magistrados para
encargarse del servicio educacional, aunque la verdadera instrucción
. estuviera aún en manos de la empresa privada. Dichas disposiciones
variaban ampliamente: "En Mileto habría cuatro maestros de escuela
y cuatro entrenadores de atletas, que eran elegidos por el pueblo anual-
mente y se les pagarían 40 y 30 dracmas al mes respectivamente." 21
Las finanzas de la ciudad griega han sido siempre un asunto dejado
a la suerte y en el periodo que examinamos ahora no hubo grandes
adelantos: los cambios radicales llegarían después. Por ejemplo, no se
tenía una idea clara de una presupuestación metódica y las cuentas
departamentales eran tan numerosas y complicadas que se requería
un conocimiento especializado para comprenderlas. Usualmente el
Consejo era el responsable de la supervisión, pero era tan extensa
que no se podia ejercer un control efectivo. Esto se delegaba general-
mente a magistrados tesoreros de categoría inferior, los cuales hadan
pagos, llevaban los libros y tenían la custodia de los dineros. En algu-
nas ciudades se hizo responsables de esta última tarea a banqueros
elegidos. Las cuentas se sometían a una auditoría por parte de con-
sejosmagísteriales, que generalmente informaban al Consejo. Grandes
cantidades de dinero podían estar invertidas en el funcionamiento de
la ciudad: en renglones tales como salarios para un cuerpo conside-
rable de empleados inferiores, dinero de premios y pensiones para
los juegos públicos, gastos pesados para mantener de forma apropiada
a los agentes diplomáticos ante el emperador o el gobernador, o en
otras misiones, los costos de litigación a las cuales las ciudades eran
adictas, así como el funcionamiento y mantenimiento general de la
ciudad y los servicios previamente mencionados.
El patrón del servicio público no se vio, por lo tanto, muy alterado
durante el periodo helénico. Magistrados electos siguieron siendo los
responsables de la administración política y de las principales labores
técnicas, no obstante que con la extensión de los servicios comenzaba
a aparecer el técnico especializado. Al mismo tiempo aumentaba el

21 JODes op. cit., p. 222.


LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 121

número de los funcionarios subordinados e inferiores. El sector cons-


tituido por aficionados siguió siendo importante, pero crecían los sec-
tores profesionales. Se necesitaban cada vez más registros y se convertía
en una práctica común el nombramiento de un secretario o empleado
para asistir al magistrado o consejo superior. A su vez, el secretario'
podía ser auxiliado por un grupo de empleados permanentes y escla-
vos públicos. En los archivos de la ciudad debían guardarse minutas
del consejo, copias de decretos y tratados, y otros documentos. La pu-
blicación se organizaba poniendo anuncios temporalmente con tiza
en un tablero de noticias hecho de madera o un muro apropiado, así
como grabando otros de manera más permanente en piedra. En ese
entonces se podía disponer del papiro de Egipto. Comenzaron a surgir
en Grecia las bibliotecas del Estado. La primera registrada bajo un
gobierno griego se estableció poco antes del año 350 a.e. en Herac1ea,
en el Mar Negro. Pero fue en Alejandría, bajo los Ptolomeos, donde se
reunió la biblioteca más grande y se estableció un centro donde podían
obtenerse copias exactas de obras famosasf'La acumulación de grandes
colecciones de manuscritos requería de un nuevo arte bibliotecario, el
cual comprendía el cuidado, clasificación y colocación de índices de
los libros. Además de los archivos oficiales las ciudades helénicas man-
tenían un registro de documentos privados, que cubrían transacciones
importantes de diversos tipos. Se dice que en algunas ciudades se regis-
traban así los nacimientos, las adopciones y los casamientos. Conside-
radas en conjunto, sus ideas administrativas estaban más adelantadas
que en otras épocas anteriores al presente.

LA CIUDAD-ESTADO DE ROMA

Mientras todas estas cosas ocurrían en la Grecia mayor, en un sitio


geográficamente adecuado en las costas del Mediterráneo se establecía
el escenario para el nacimiento de una gran potencia mundial y el
traslado del centro de gravitación política hacia Occidente. En medio
de Italia, que ya era el foco del poder etrusco y de varias colonias cos-
teras de los griegos que databan de épocas tan remotas como el año
1000 a.c., se unía un conjunto de comunidades y aldeas latinas, sin
duda con propósitos defensivos, para constituir la primera ciudad de
Roma. Parece que esto tuvo lugar durante la segunda mitad del si-
glo VII a.c.
La ciudad estaba bajo la autoridad de un rey, cargo que ya se había
establecido claramente en las ciudades vecinas de Etruria y Lacio. Era
122 LA CIUDAD·ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

una comunidad de artesanos libres con un elemento servil limitado,


pero el liderazgo político estaba sostenido firmemente por un grupo
de familias aristocráticas que constituían una clase patricia precisa.
La división de los ciudadanos entre patricios y plebeyos (plebe) esta-
ba ya prefigurada. La religión del Estado, basada en una multiplicidad
de cultos, era políticamente importante debido a que tenía que tomarse
primero la auspicia, podían aventurarse ciertos actos del Estado y la
interpretación de los signos se dejaba a un consejo de augures exper-
tos. Debemos incluir a éstos entre los primeros funcionarios romanos,
La familia era .la unidad básica en la que el paterfamilias ejercía un
poder legal autocrático sobre sU reino miniatura. Por tanto, no es sor-
prendente el que la administración pública estuviera basada en unida-
des tribales como en el caso de los griegos y de otras comunidades
contemporáneas. El propósito fundamental del gobierno de las tribus
era la leva de soldados y dinero bajo las órdenes del rey, mediante los
tribuni o funcionarios tribales. Originalmente había tres tribus, divi-
didas en treinta curiae territoriales cuya función primordial era la
admisión de sus miembros al cuerpo ciudadano. La reunión conjunta
de estos grupos en la Comitia Curiata constituyó la primera asamblea
popular romana, cuya tarea principal era ratificar la elección de un
nuevo rey y certificar su lealtad a él en una lex curiata de imperio.
Podían ser convocados todos juntos por el rey en otros momentos, pero
no eran más que un cuerpo de asentimientos sin algún' poder de dis-
cusión. Tenía una influencia más efectiva el Consejo de Ancianos o
Senatus, formado por las familias patricias dirigentes; este importante
cuerpo era solamente consultivo, aunque su opinión colectiva tenía
una gran autoridad. Sin embargo, cuando moría un rey el poder pasa-
ba a manos del Senado, el cual señalaba entonces un Interrex para
ayudar en el nombramiento del siguiente rey. De esta manera, el rey
tenía un poder ilimitado, pero su cargo no era hereditario. Era la
cabeza ejecutiva del Estado, con funciones religiosas especiales.. las
cuales delegaba a funcionarios elegidos por él entre los patricios. Los
primeros entre éstos, investidos con el poder para conducir las cere-
monias más importantes, estaban los [lamines, que eran asistidos por
seis doncellas, las vírgenes vestales, para vigilar el fuego de Vesta.
La interpretación de las leyes sagradas se delegaba a un colegio de
cinco pontífices y la de las profecías al consejo de los tres augures,
que ya hemos mencionado. El rey era el responsable de las relaciones
exteriores, la concertación de tratados y de hacer la guerra: como líder
de la guerra se encargaba del campo como imperator. Poca era su rela-
ción con el derecho civil, que estaba en manos de los paterfamil ias,
LA CIUDAD·ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. r 12!\<>

pero el derecho penal estaba dentro de su competencia y con ese pro-


pósito nombraba jueces especiales. El sistema de la administración pú-
blica no requería todavía de un manejo financiero considerable y la
mayoría de los gastos se relacionaba con los bienes personales del rey,
derechos de aduana, licencias para el monopolio de la sal y multas.
Cualquier fondo excedente se guardaba en el cuarto de seguridad Ü'
aerarium, del Templo de Saturno, cuyas llaves las guardaban los quaes-
tores paricidii. Esta fuerte monarquía fue perdiendo popularidad pro-
gresivamente, cayendo por un tiempo en manos de una línea de gober-
nantes etruscos y con el tiempo fue reemplazada por un sistema repu-
blicano de acuerdo con la tradición romana, en el año 509 a.c.
Las transformaciones fueron bastante modestas, ya que los roma-
nos solían conservar en lo posible las viejas instituciones. Las faculta-
des reales fueron transferidas a dos magistrados o pretores, que poste-
riormente serían conocidos como cónsules. Detentaban durante un año-
el cargo conjuntamente y cada uno de ellos tenía un poder ilimitado
para vetar al otro. El Senado siguió siendo un cuerpo consultivo, pero
el constante cambio de los magistrados supremos indica que el poder
fundamental estaba en sus manos. Los poderes de la Comitia Curiata
permanecieron como antes, pero su aprobación se contemplaba más.
frecuentemente debido a que en teoría se aceptaba la soberanía última
del pueblo, aunque en la práctica casi no tuviera significado. Los
cónsules eran nombrados en una ceremonia real y acompañados por
doce lictores, quienes llevaban las fasces (v.g. manojos de varas y hachas
representando la autoridad y la unidad) , las cuales habían sido emplea-
das anteriormente por los etruscos como un signo del imperium del
rey. Los poderes religiosos del rey eran ejercidos ahora por el Pontijex
Maximus.
La exclusión de los plebeyos del cargo y el empeoramiento de las.
condiciones económicas bajo la primera República fueron las causas
fundamentales de la lucha entre las órdenes que conducían a la orga-
nización separada de los plebeyos, quienes establecieron Tribuni Ple-
bis para actuar como portavoz y representar sus quejas a los cónsules
o al Senado. Su poder corporativo para detener su trabajo u obstruir
el enrolamiento militar a menudo demostró ser suficiente para obtener
compensación.
En el año 451 a.c. se codificó el derecho en las Doce Tablas como
resultado de la presión plebeya, que veía en un código escrito una
salvaguardia contra las penalidades arbitrarias de los magistrados pa-
tricios que hasta ese entonces basaban sus interpretaciones en el de-
recho común o consuetudinario. Para hacerse cargo de la revisión
124 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

los patricios habían nombrado una Comisión de Diez, la cual había


enviado misiones al exterior para obtener información y guía de las
ciudades griegas del sur de Italia y Grecia. El nuevo código que no se
creaba pretendiendo hacer anexiones al derecho existente y era bas-
tante estricto, estaba destinado a seguir funcionando hasta el fin de la
historia romana. Ciertamente aseguraba a la plebe en contra de las sen-
tencias judiciales arbitrarias y le garantizaba una apelación final a
la asamblea popular, pero los plebeyos no estaban satisfechos. Reaccio-
naron separándose y se fueron al monte Aventino donde establecieron
una especie de estado dentro del Estado, bajo una asamblea nueva
basada en las tribus y que fue conocida como Concilium Plebis Tri-
butum. Nombraron como ejecutivos a dos ediles y diez tribunos cuya
obligación era convocar a la nueva asamblea cuando lo consideraran
necesario. El cuerpo plebeyo colocaba a sus propios magistrados bajo
la protección de Ceres, rogando así que pudieran resistir, en caso de
ser necesario por la fuerza, su arresto o intimidación por parte de los
magistrados patricios. Los ediles tenían una jurisdicción disciplinaria
general sobre la plebe y eran los responsables de la custodia de los
archivos en el templo de Ceres. Podían utilizarse multas impuestas por
ellos para una distribución de grano ocasional o dirigidas a las obras
públicas en el barrio plebeyo del Aventino. Los tribunos representa-
ban a la plebe ante los cónsules y el Senado, y protegían a los indivi-
-duos contra el ejercicio arbitrario del poder magisterial. Los patricios
ni consintieron ni se opusieron a las nuevas instituciones, pero por su
-determinación consumada y la creación de precedentes al modo roma-
no habitual estas instituciones se establecieron gradualmente y ejer-
cieron un poder de veto general en nombre del pueblo. Simplemente
la posibilidad de funcionamiento de un sistema separado de adminis-
tración semejante dentro de la ciudad-Estado proporciona una eviden-
cia notable de la flexibilidad de las instituciones romanas y de la pecu-
liar distribución del poder para separar focos con esferas superpuestas
dentro del vasto edificio, por la cual se caracterizaban.
Aproximadamente en la misma época los patricios llevaron a cabo
una reorganización extensiva del ejército, que condujo a la fundación
de una asamblea general más. La base de la nueva organización era la
compañía de cien hombres o centuria. La preparación del nuevo re-
gistro se puso en manos de un colegio de Censores, el cual llegaría a
renovarse más o menos cada cinco años. La revista de tropas en el Cam-
pus Martius, en el cual los ciudadanos eran reunidos por centurias,
llegó a conocerse como Comitia Centuriata. Se desarrolló en una ter-
cera asamblea política y, obviamente sometida a la aprobación del
LA CIUDAD·ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 125

Senado, recibió la tarea de nombrar a sus censores, así como a los cón-
sules, quienes dirigían a sus miembros en batalla. Después de un tiem-
po la membresía de la Comitia Centuriata dejó de estar restringida a
aquellos que desempeñaran el papel de censores, puesto que seniores
que habían pasado la edad militar habitual eran intitulados para for-
mar centurias separadas y seguir siendo miembros.
Durante el siglo IV, cuando la expansión romana en Italia estaba
bastante avanzada, tuvieron lugar otros desarrollos importantes en SU
constitución republicana. La Comitia Curiata había decaído en impor-
tancia y ahora era ensombrecida por otras asambleas populares. La
Comitia Centuriata adquirió funciones legislativas y judiciales impor-
tantes y fue reorganizada para representar a todos los ciudadanos. El
Concilium Plebis, designado por los plebeyos, fue reproducido con
toda intención y propósito por una Comitia Trib uta, constituida en
el año 366 a.c. por los patricios sobre UIla base tribal similar, con la
tarea de elegir a los cuestores y a dos magistrados recientemente intro-
ducidos, conocidos como los curule aediles. Este nuevo consejo adqui-
rió también poderes legislativos. Gradualmente el Concilium Plebis
recibió reconocimiento y sus poderes legislativos fueron aceptados como
válidos sobre toda la comunidad. No obstante que estas dos asambleas
tribales siguieron existiendo como entidades legales separadas, sus
miembros y sus poderes eran tan similares que con el tiempo constituye-
ron un cuerpo democrático que representó efectivamente los intereses
plebeyos. A pesar de estos adelantos democráticos la ascendencia patricia
se mantuvo en el Senado, el cual retenía poderes de iniciación impor-
tantes y extendía su capacidad administrativa. Una importante res-
ponsabilidad nueva, que asumió durante este periodo, fue el prorogatio
o facultad para extender el cargo de un magistrado en servicio en
donde existiera una buena razón para hacerlo: por ejemplo, de un co-
mandante comprometido en una campaña.
Ya habían estado sucediéndose importantes desarrollos administra-
tivos. Como hemos hemos visto, bajo el impacto de la lucha entre las
órdenes y las crecientes necesidades del Estado, había surgido el siste-
rna único de magistrados republicanos de Roma. Los dos Cónsules,
como cabezas conjuntas del Estado, estaban en la cima, con el poder
para regir sobre cualquier otro magistrado, a excepción de un Tribu-
no. En una primera época habían sido nombrados dos Cuestores para
asistirlos en su administración cotidiana. Gradualmente el número de
~uestores aumentó pero permanecieron como los magistrados menos
Importantes. Se especializaron en la administración financiera. Se in-
trodujeron dos Censores para imponer los tributos a los ciudadanos.
126 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

-con base en los censos, que el-a su trabajo a desempeñar; eligieron


también nuevos miembros del Senado. En seguida venían los Pretores,
.que tenían la importante tarea de descargar a los Cónsules de sus
asuntos legales y de presidir los tribunales de derecho. Los Censores y
Pretores compartían el poder con los Cónsules y en algunos sentidos
eran casi tan importantes como éstos. Los Ediles eran menos impor-
tantes y su trabajo era supervisar los asuntos de la ciudad y arreglar
los festivales y espectáculos públicos. Al principio todas las magistra-
turas eran sostenidas por patricios, pero gradualmente los plebeyos
llegaron a ser elegibles y uno de los impulsos para crear nuevos cargos
fue el deseo del Senado de mantener posiciones privilegiadas para los
patricios. Los dos curule aediles, patricios especiales, ya mencionados,
eran un ejemplo de esto, pero pronto se hizo costumbre el asignar uno
a cada clase. No obstante, los patricios siguieron dominando, si no
monopolizando, Ias magistraturas. Se desarrolló un cursus honorum
regular, por el que un político aspirante ascendiera gradualmente de
la cuestura a categorías superiores, aunque la censorfa se reservaba
generalmente para las categorías consulares.
Ciertamente, los plebeyos tenían el monopolio del Tribunado.
Estos diez Tribunos del pueblo no eran estrictamente magistrados y
en ocasiones han sido ,llamados "contra-magistrados" por su poder de
ejercer el veto al ejecutivo y cesar casi cualquier asunto público, todo
-con el fin de proteger los derechos de los ciudadanos. Un Tribuno
podía vetar incluso las disposiciones de uno de sus colegas. Los Tribu-
nos estaban perfectamente distribuidos en la ciudad y cualquier ciu-
dadano podía tener fácil acceso a uno de ellos en caso de algún pro-
blema.
El trabajo de estos magistrados era en parte político y en parte
administrativo. La tenencia de un cargo normalmente era de un año,
aunque la reelección era posible y se facilitaba una adquisición gra-
-dual de experiencia administrativa tanto por dichas extensiones, como
por la detención sucesiva de diferentes cargos. Como al principio la
administración pública no era un asunto muy complicado, se necesi-
taba muy poca asistencia de un experto. Normalmente los magistradOS
podían ser auxiliados por miembros de su propia familia y por arte-
sanos de entre los plebeyos. Pero gradualmente se constituyó un ser-
vicio inferior permanente, aunque existe muy poca información sobre
, '
él durante el periodo republicano. Se sabe que existió una clase escri-
bana profesional vinculada con los diversos cargos, cuyos miembros
podían obtener, a través de un prolongado servicio, un alto nivel de
competencia, e indudablemente fueron capaces de ejercer considera-
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 127

ble influencia sobre algunos de sus señores que duraban poco en sus
cargos.
Si miramos este extraño conglomerado de poderes dispersos, con
numerosas divisiones y traslapamientos, revisiones y balances, no puede
uno evitar preguntarse cómo pudo haber funcionado. Pero en el es-
píritu empírico sobre el que fue construido realmente funcionaba,
como lo demuestra la historia. A pesar de sus controversias internas,
los romanos, a diferencia de los griegos, fueron capaces de desarrollar
un gobierno armónico y, en caso de ser necesario, borrar sus diferen-
cias jerárquicas contra el enemigo del exterior. El sistema atomizado
de administración y los primitivos métodos disponibles, especialmente
en cuestiones de finanzas, siguieron siendo adecuados para las necesi-
dades comparativamente simples de la ciudad-Estado. Ciertamente, en
este caso el Senado hizo una contribución importante al proporcionar
cierto grado de coordinación administrativa inexistente en la estruc-
tura general de las magistraturas. El Senado era competente y por lo
general estaba ciertamente dispuesto a actuar como coordinador gene-
ral de los servicios públicos a través de la organización de las esferas
de competencia de magistraturas particulares o de la prescripción de
sus deberes al principio de su periodo en el cargo, o incluso del apoyo
a un magistrado en contra de otro en caso de un fuerte desacuerdo.
La costumbre de señalar magistrados para las vacantes en el Senado
indudablemente hizo de esa asamblea augusta un receptáculo de ta-
lento político y administrativo, en tanto que el procedimiento por el
cual las discusiones eran conducidas en estricto orden, de acuerdo con
la jerarquía, aseguró que normalmente prevalecieran las expectativas
más conservadoras, debido a que usualmente se había puesto en claro
la opinión general de la cámara y se había hecho una interpelación
antes de que llegara el turno de los grados subordinados.

LA EXPANSIÓN DE ROMA

Durante todo este tiempo el predominio militar de la ciudad de Roma


se había estado expandiendo: alrededor del año 338 a.c. era la más
importante en el Lacio y hacia 272 a.e. su poder se había expandido
por toda Italia siendo inminente su primer conflicto con Cartago. La
expansión de los territorios de la ciudad-Estado hacia una extensión
nacional fue única en el área. Dependía en parte de la situación geo-
gráfica favorable de Roma, justo en el centro de la península itálica,
y parte de su valentía militar y su eficiente organización, pero ningu-
128 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

no de estos factores esenciales la hubieran llevado lejos sin la política


exterior que la capacitó para obtener y conservar el apoyo de otras
ciudades italianas y crear vínculos políticos con comunidades más dis-
tantes. Los ejércitos, técnicamente competentes en batalla y continua-
mente listos para aceptar nuevas ideas, eran comandados por generales
que llevaban consigo el imperium de Roma, que los capacitaba para
la obediencia exacta en el campo a través de la operación de un código
de derecho militar aceptado. Más aún, tenían acceso a medios admi-
nistrativos que los auxiliaban en la consolidación de sus conquistas.
Las comunicaciones eran garantizadas mediante la construcción de un
sistema de caminos troncales, que estaba en continuo crecimiento hacia
afuera de la ciudad. Los campos militares eran construidos en puntos
estratégicos, basados en un patrón defensivo cuidadosamente conce-
bido; asimismo las coloniae de los colonos romanos e italianos se
fundaban en puntos estratégicos con el doble propósito militar y eco-
nómico. El prestigio, el trato justo y el ofrecimiento de beneficios
económicos, a través de la colonización de la tierra se combinaban
para asegurar la lealtad de sus vecinos.
Los nuevos territorios se vinculaban a la ciudad principal de varias
maneras. Todo dependía de su situación particular y grado de desarro-
llo. Algunos eran anexados, particularmente aquellos con afinidad de
lenguaje y cultura cuyas tierras estuvieran cerca de la capital y se les
concedía el derecho político total, lo cual significaba el derecho de
representación en las asambleas y la posibilidad de detentar magistra-
turas, así como la obligación de servir en el ejército y de pagar im-
puestos. A los latinos más distantes se les concedía solamente una
franquicia limitada, mientras que las comunidades no italianas, como
socii, eran sometidas a Roma mediante tratados bilaterales creados para
cada caso específico.
Para asegurar el fortalecimiento de los requerimientos financieros
del Estado en los territorios anexados se nombraban Ouaestors Italicí
"
y se establecían en el distrito. El pretor era nombrado praefecti o juez-
diputado para entrar en su jurisdicción. En otras palabras, la cons-
titución metropolitana fue simplemente extendida para cubrir el do-
minio en expansión, pero el gobierno local existente O' los magistrados
nombrados localmente siguieron funcionando y los agentes romanes
se interesaron fundamentalmente en la supervisión. Las soeii tenían
que proporcionar ayuda militar cuando fuera necesario y cumplir con
sus obligaciones según lo especificado en el tratado, pero no estaban
sometidos a tributación ni a la supervisión de funcionarios romanOS.
En otras palabras, eran aliados cercanos dependientes que conquista-
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 129

dos caían sólidamente confinados bajo el dominio del poderío militar


de Roma y compartían los frutos de sus victorias, pero podían sufrir
enormemente mediante el ejercicio de ese poderío en caso de desleal-
tad. De momento, la extensión de la franquicia estaba limitada por
los hechos materiales de la- época y no se consideraba la posibilidad
de ampliar el campo de acción del gobierno central introduciendo
instituciones confederales. La aproximación empírica de Roma al mun-
do cambiante de su alrededor garantizó una actitud bastante flexible
al moldear las instituciones existentes para las nuevas necesidades 'po-
líticas y sociales, y fue claro para los destinos gobernantes,· si no para
los mortales contemporáneos, que estaba en su etapa de cristalización
un maravilloso nuevo periodo de gobierno y administración.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA CIUDAn-EsTADO

Las actividades políticasy administrativas del gobierno no son fácil-


mente diferencíables en la ciudad-Estado. Los reyes y sus sirvientes:
había funcionarios tribales y funcionarios que tenían obligaciones
sagradas, pero el oficial característico que sustituyó posteriormente
al rey era el magistrado, cuyos poderes consistían en una mezcla del
ejecutivo, el administrativo y el judicial. Por muy importante que
fuera su cargo, el magistrado era un funcionario de" baja categoría,
esencialmente un aficionado. La administración pública era una labor
de la ciudadanía que circulaba entre la masa de ciudadanos, no obs-
tante que podía haber restricciones al respecto en donde hubiera ba-
rreras clasistas infranqueables como en la Roma republicana.
Las técnicas de la administración no eran complicadas, aunque
la introducción de alfabetos y de la escritura, así como el extendido
Uso del papiro que caracterizó a este periodo, facilitó considerable-
mente la realización de registros y la transmisión de mensajes. Además
del centro administrativo masivo en Cnosos, el cargo de magistrado
o consejo de magistrados generalmente era elemental no obstante que
tendió a aumentar el número de subordinados. En la ciudad griega,
por ejemplo, los diversos consejos tenían su lugar de reunión en donde
los magistrados deliberaban y comían, a donde podían agregarse fun-
cionarios como una especie de secretario o grammaticus que también
podían haber tenido una categoría magisterial.
No solamente el servicio público dependía de la devoción del
ciudadano a su deber, que se suponía debía conocer tocIo lo referente
¿t Jos asuntos del Estado, sino también el sistema de finanzas, que se
130 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.

encontraba aún en un estado muy primitivo, dependía en gran medida


de las contribuciones personales de los ricos.
Bajo los magistrados había numerosos cargos menores y funciona-
rios inferiores que frecuentemente tenían una posición más permanen-
te: policías, pregoneros del pueblo, empleados y trabajadores de di-
versos tipos. Muchos de estos puestos estaban en manos de esclavos
públicos o privados. En estos niveles inferiores puede discernirse más
claramente el surgimiento de un servicio profesional. Posteriormente,
con el advenimiento del especialista, particularmente en los estados
helénicos} llegó a modificarse la categoría de aficionado de los altos
funcionarios.
Las funciones de la administración pública eran b~stante simples
al estar relacionadas con la seguridad y la buena conducción de la
ciudad, así como las actividades hogareñas normales necesarias para
asegurar un buen gobierno. Aquí también las tendencias estaban diri-
gidas a una mayor complejidad: las obras de construcción llegaron a
ser importantes en una época temprana, requiriéndose habilidades
arquitectónicas y de ingeniería considerables y por supuesto generosas
finanzas, en tanto que en la fase helénica los servicios sociales comen-
zaban a alcanzar un nivel de desarrollo bastante avanzado: educación,
centros alimentarios, baños y servicios de salud.
Poco se ha registrado sobre las vidas de los funcionarios y la mane-
ra en que conducían sus cargos. Considerando el hecho de que se espe-
raba que todo ciudadano participara en uno u otro momento, se justi-
ficaría la selección de casi cualquier personaje histórico del periodo
y su presentación como el administrador normal. Es así como se ha
mencionado en el texto a Pericles y Alejandro. Entre los colegas de
Pericles uno de los más destacados fue el poeta Sófocles, que actuó
como Tesorero de la Liga durante los años 443-442 a.c. Significativa-
mente, en otra ocasión Sófocles, como General electo, fue con Pericles
a someter una revuelta de un Estado miembro de la Liga.
Entre los griegos de los inicios hay una referencia, en una tablilla
encontrada en Pylos, de un tal Axotas, quien inspeccionaba las cose-
chas en cinco áreas y probablemente era un funcionario del palaci o.22
Entre la clase escribana de la Roma primitiva sabemos sólo de GnaeUs
Flavius, escribano de los Ediles, quien escribió acerca del derecho civil
y el calendario y se graduó en edilidad en el año 304 a.c. 23
Contamos con más registros sobre funcionarios distinguidos del

22 T.B.L. Webster, From M)'cenae to Homer, Methuen, 1958.


23 A.H.M. jones, Studies in Roman G01Jernment, Blackwell, 1960, p. 153.
LA CIUDAD·ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A,C, 131

periodo helénico. Existió, por ejemplo, a finales del siglo IV, Apellis,
secretario de la ciudad de Priena, un puesto para el cual fue reelecto
durante veinte años, catorce de los cuales estuvo a cargo de secretarías
para los generales y guardianes de la ley al mismo tiempo. La Secre-
taría de la ciudad tenía aún una estatura modesta, pero conforme pasó
el tiempo la creciente dependencia de los magistrados de su secretario
obligó a incrementar su importancia. Habría sido interesante conocer
qué tipo de hombre era este Apellis. ¿Su constante reelección no indi-
Ca que fuera una especie de Samuel Pepys de su tiempo? Otro funcio-
nario de la misma ciudad ha dejado su nombre en los registros, pero
por una razón diferente. Este fue Zozimus, un ciudadano rico que,
entre otros cargos, tuvo su oportunidad como secretario de la ciudad.
Para demostrar su capacidad decidió tener todos sus registros en dupli-
cado, siendo la copia ordinaria de papiro y la segunda del pergamino
más caro que había.
El administrador público de la época tenía sus problemas. Sus
tareas pudieron haber sido mundanas y generalmente sencillas, pero
necesitaba cuidar sus pasos. Bajo la mayoría de los sistemas mencio-
nados había alguna forma de censo para mantener registradas las
actividades del magistrado, quien así era inducido por todos los medios
a jugar limpio. Tampoco podía enlazar siempre sus decisiones a la
lógica o sentido común, debido a que la conducción de los asuntos
públicos, tanto en Grecia como en Roma, estaba sometida a la adivi-
nación y había días en que no podían darse los pasos administrativos
más urgentes.
IV. ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

No HABÍA lugar para Roma y Cartago, a un mismo tiempo, en el Me-


diterráneo, y la primera vez que se presentaron problemas, a mediados
del siglo III a.c., obtuvo Roma una gran ventaja. Con la derrota de
Cartago en la segunda Guerra Púnica, a fines de siglo, después de que
el inspirado genio militar de Aníbal había obtenido todo menos el
éxito en someter al león en su propia guarida, puede decirse que la R<;
ma republicana había alcanzado su mejor época. La extendida consn-
tución, no escrita y flexible, aún proporcionaba un gobierno eficiente
para un dominio en constante expansión. El Senado, en la cúspide
del poder y constituido por la élite del Estado, todavía era capaz d.e
asegurar una buena administración. Pero estaban en proceso mOVI-
mientos que en poco tiempo traerían cambios radicales necesarios en
la administración de la ciudad-Estado, si es que la decadencia en que
habían caído los experimentos imperialistas previos no estaba destina·
da a sellar la suerte de Roma.
La orden de los caballeros o Equites, que figuraba por debajo de
la orden senatorial, había surgido de una clase militar cuya riqueza
le dio título para llevar un caballo a las guerras. A diferencia de los
miembros de la clase senatorial para la cual los asuntos eran un ana-
tema, la nueva clase media de la orden de caballería prosperó por la
creciente riqueza derivada del comercio en épocas de guerra, marcán-
dose así la creación de un nuevo poder que demostraría su desagrad?
por la democracia. En el campo las pequeñas propiedades de los ca~'
pesinos eran absorbidas por las granjas y huertos en gran escala, o lau-
fundia, que operaban principalmente por el trabajo del esclavo. Había
un creciente descontento. Las relaciones de Roma con las provincias
comenzaron a decaer en tanto que en la misma Roma la oclocracia co-
menzó a sacudir la integridad de los magistrados: Se había reintroduci-
do ya la antigua costumbre etrusca de sostener combates de gladiadores
entre criminales condenados o los esclavos y el pueblo de la ciudad
disfrutaba enormemente de estos espectáculos sangrientos y degradan·
tes. Los líderes, al poner en marcha una política de ofrecer panem et
circenses, descubrían una nueva forma de obtener el apoyo político que
necesitaban. Cantidades de grano gratis para la multitud facilitaron el
camino hacia el poder político, en tanto que el apetito por grandes
espectáculos condujo a la construcción, no sólo en Roma sino en todas
las provincias, de anfiteatros masivos y grandes circos cuyo arruinado
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 133

esplendor testimonia aún 'ahora tanto el poderío como la depravación .


de la contribución histórica de Roma.
A pesar de estas tensiones y deformaciones, el Estado estaba fun-
dado tan sólidamente y la valentía militar de Roma era aún tan desta-
cada que durante el siglo II sobrevino una nueva fase de expansión.
Roma fue arrastrada al conflicto con los estados griegos, todavía en
disputas entre ellos mismos, y hacia el año de 146 a.c., con ei bárbaro
saqueo de Corinto, salió victoriosa. Con todo, tan grande fue la magia
del hombre de Grecia que los romanos dejaron a los griegos un gran
margen de autonomía, absteniéndose incluso de nombrar un gober-
nador romano y reducir al país a una categoría provincial. En vez
de ello, se le otorgó al procónsul de la vecina provincia de Macedonia
la responsabilidad de supervisar y mantener la paz, mientras que
algunas de las ciudades, incluyendo Atenas, siguieron siendo "aliadas
del pueblo romano" y conservaron las instituciones de la ciudad."
Aproximadamente en el mismo periodo, preocupada por el éxito co-
mercial de Cartago, que seguía floreciendo a pesar de las grandes
cargas impuestas por sus previas derrotas, e impulsada por la incesante
propaganda de Catón el Censor y gran abogado de la reforma al ser-
vicio público, quien implacablemente puntuaba sus discursos públicos
con la frase Delenda est Carthago, Roma decidió finalmente dar el
coup de grdce a su viejo enemigo. La capital cartaginesa fue arrasada
por completo, pero tan grande era la importancia de su situación que
fue sustituida posteriormente por un prototipo romano. Durante esta
tan exitosa fase militar el dominio romano del Mediterráneo fue casi
completo.

FIN DE LA REPÚBLICA

A pesar del ininterrumpido éxito de sus ejércitos, parecía que Roma


estaba perdiendo el mando administrativo. En el interior había una
gran miseria que culminó en las levas de esclavos. La dispersión del
poder entre numerosos magistrados y varias asambleas proporcionó
soluciones con el alcance que se requería para hacer frente a la situa-
ción, difícil de sacar adelante. En realidad, la centralización del poder
requerida para habérselas con los nuevos problemas económicos, po-
líticos y sociales era tan incompatible con las filosofías gubernamen-
tales más extendidas, que no podía impedir alguna solución clara,

1 A, ,V. Gornrne, "Thc Rornan Republ ic" en European Civiiiuuion, Oxford, 1935,
\'01. n, p. \01.
134 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

recomendándose a sí misma. Debieron crearse nuevos medios políticos


y administrativos mediante un proceso de prueba y error, y es fa-
vorable para el genio romano el que surgieran soluciones prácticas
antes de que sobreviniera un quebrantamiento total que acabara con
siglos de esfuerzos y despojara al mundo de una experiencia de unidad
que el hombre no disfrutaría nuevamente, incluso hasta nuestros días.
Corno ya hemos visto, el sistema romano permitió la concentra-
ción del irnperiurn 'por periodos limitados y, reflejando hasta cierto
punto la época de los tiranos en Grecia, surgió una línea de dictadores
romanos. Primero los hermanos Graco, Tiberio Sempronio Graco (163-
133 a.c.) y Cayo Sempronio Graco (153-121 a.c.) , actuando sucesiva-
mente como tribunos, trataron de introducir reformas internas modes-
tas y fueron eliminados por no haber obtenido nada. Después Cayo
Mario (157-86 a.c.) que logró ejercer un poder despiadado mediante
sus victorias en la guerra, fue igualmente desafortunado en el aspecto
civil. Mario fue sustituido ,por Lucio Cornelio Sila (138-78 a.c.) , aún
más cruel con sus enemigos. Sila se apropió del poder, reprimió a
los tribunos y restituyó la ascendencia del Senado, pero a pesar de
su indudable sagacidad para hacer frente a las dificultades prácticas
inmediatas parece haber carecido de la imaginación requerida para
introducir las salvaguardas que protegieran al Estado de futuros aven-
tureros. Hizo avances en dirección a la majestad real al introducir
un cuerpo de guardias personal y hacer inscribir su nombre y su efigie
en las monedas, rompiendo la tradición. Pero decepcionado por el
resultado de sus esfuerzos dio en 79 a.c. el extraordinario paso de
abdicar a la dictadura y retirarse a sus propiedades donde murió al
año siguiente.
Durante un periodo de guerras conducidas bajo la dirección de
Lucio Licinio Lúculo (110-57 a.c.) , Cneo Pompeyo (106-48 a.c.) Y
Marco Licinio Craso (115-53 a.c.), Pompeyo alcanzó la fama y la
popularidad más grandes. Con la ayuda de su ejército y el apoyo de
Craso obligó al Senado a concederle el consulado, para el cual no era
personalmente elegible, y tanto él como Craso fueron elegidos por la
Asamblea en el año 70 a.c. Pompeyo se encontraba entonces en una
posición que le permitió seguir su política de debilitamiento del poder
del Senado y la restauración de los Tribunos. Indudablemente hubiera
podido tomar el poder supremo si se lo hubiera propuesto.
Entre las conspiraciones y contraconspiraeiones subsecuentes un
tal Cayo Julio César (102-44 a.c.) estaba logrando la gloria militar
en las provincias. Pero, a pesar de demostrar una notable habilidad
militar, César había sido un libertino y cargaba con deudas. Sin cm-
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 ,D.C. 135

bargo, con su elección en 63 a.c. a los puestos de Pontiiex Maximus


y Pretor sucesivamente, todo esto cambiaría. Cuatro años después
obtuvo su primer consulado, compartiendo el cargo con Pompeyo y
Craso, surgiendo el Primer Triunvirato. Pronto dejó ver sus intencio-
nes al utilizar el poder militar para obligar al Senado a legislar sobre
las reformas esenciales en el interior y las provincias. Mientras César
erigía su reputación militar en el exterior, incluyendo sus exitosas
campañas en Galia y Bretaña, Pompeyo, que lidiaba solo con la anar-
quía en Roma, se encontró en una situación favorable para tomar el
poder. Craso había sido aplastado por un fuerza parta en Carrhae en
el año 53 a.c. y la contienda entre Pompeyo y César, que se había ido
desarrollando fuera del escenario, ahora se presentó abiertamente. A
pesar del apoyo del Senado, el cual declaró a César como enemigo
público y dio a Pompeyo el mando de las tropas republicanas, César,
que se mantuvo en equilibrio en los bancos del Rubicón, el pequeño
arroyo que dividía su provincia del territorio republicano, decidió inva-
dir su patria. Su éxito en las extensas campañas militares que siguieron
aseguró su supremacía. A diferencia' de sus predecesores dictatoriales
César demostró una gran clemencia hacia sus enemigos derrotados, po-
lítica que le daría resultados al menos en un corto plazo.
A pesar de los numerosos trastornos y los recientes intentos de re-
forma, la estructura del gobierno romano no había cambiado mucho
durante los dos últimos siglos. Las asambleas populares continuaron
ejerciendo los poderes soberanos de la masa de ciudadanos: los ma-
gistrados electos siguieron como antes manejando los asuntos funda-
mentales del Estado, en tanto que al mismo tiempo controlaban y
COntracontrolaban sus mutuas actividades, y el Senado, aunque nomi-
nalmente era un cuerpo consultivo, en virtud del poderío de sus
miembros siguió ejerciendo la máxima influencia, excepto durante los
periodos temporales de dictadura. En gran medida sus poderes depen-
dían todavía del prestigio de sus miembros, ex magistrados con ex-
periencia, y de la naturaleza de los asuntos que debía tramitar, auxilia-
do y apoyado por la relativa carencia de habilidad e iniciativa por
parte del pueblo.
Para abordar los males profundamente arraigados en la adminis-
tración pública, se habían establecido ciertos tribunales especializados
para hacer frente a los crímenes y fechorías de oficiales. Ya hacia el
año 149 a.c. había sido introducido un tribunal quaestio de repetandis
para ocuparse de las exacciones excesivas impuestas por los goberna-
dores de las provincias, mientras que durante el curso de los siguientes
40 o 50 años se introdujeron también un tribunal quaestio de ambitu
136 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

para considerar los casos de correría ilegal en solicitud de votos para


un cargo y de soborno, y otro quaestio de peculatu para adjudicar en
casos ligados con el mal uso y el desfalco de los {ondas públicos." La
utilización de dichos tribunales no parece ser una manera efectiva de
purificar la administración pública, pero posiblemente no había otra
alternativa en tanto que había habido un quebrantamiento de los po-
deres políticos y administrativos y se habían separado entre un grupo
de magistrados individualistas. Podía haber estado en proceso de ger-
minación un nuevo tipo de servicio público dentro de los grupos de
escribanos profesionales, que ya hemos mencionado en el capítulo
anterior en relación con las diversas magistraturas, pero todavía no
se había hecho un verdadero intento de planeación dirigido al tipo de
maquinaria administrativa que requería el creciente Imperio de Roma.
En tanto que las viejas formas pudieran ser torcidas y modificadas
para usos nuevos, no había límites para lo que pudiera hacerse de
la constitución no escrita para ello, pero Roma se encontraba ahora
en medio de una crisis para cuya solución ya no era suficiente una
continua aplicación de dosis graduadas.
. Julio César se enfrentó con la tarea de resumir la reconstrucción
inconclusa que Sila había llevado a cabo. Emprendió una concien-
zuda revisión de la administración, inició la introducción de un mejor
orden público, planeó la reconstrucción de la ciudad y así como dis-
minuyó los egresos libres, aumentó el suminstro de cereal al iniciar
la construcción de un nuevo puerto en Ostia, a través del cual podían
manejarse más libremente las importaciones. Las obras públicas, la
extensión de la franquicia, la reforma administrativa y la reducción
tributaria se extendieron vigorosamente en el resto de Italia. Se dieron
pasos para fortalecer la defensa del Imperio. César mejoró la moneda
y reformó el calendario, y entre otros proyectos interesantes se encon-
traba el de una biblioteca pública impresionante a cargo del conspicuo
erudito de Roma Marco Terencio Varrón (116-28 a.c.). La popula-
ridad de César fue acrecentada enormemente por sus profusos desem-
bolsos para entretenimientos públicos y salarios generosos para las
tropas.
La posición constitucional de César como dictador se confirmó cuan~
do en el año 46 a.c. fue electo por tercera vez como dictator re!
publicae constitudenae causa por diez años. Se comprendía ya que
éste era un recurso temporal, del cual se prescindiría tan pronto comO

2 Leon Horno, "Les Institutions Poli tiques Romaines", en L'Euolution de I'Hllmauité


La Renaissance du Livre, París, 1933, p. 108.
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 137

pasara la crisis, siendo el objetivo preservar y no abolir la constitución


republicana. Así, a pesar de la comprensible naturaleza de sus poderes
dictatoriales, César siguió ocupando muchas magistraturas más. En
realidad, aumentó el número de ediles de cuatro a seis, de pretores de
ocho a dieciséis y de cuestores de veinte a cuarenta. Una política seme-
jante podía haber indicado su intención de ampliar el ámbito de acción
del ejecutivo, de no haber mostrado al mismo tiempo una limitada
consideración con respecto a la magistratura al no poder hacer, du-
rante periodos enteros, los arreglos necesarios para su elección. Durante
dichos periodos sus funciones ejecutivas se reunieron en las propias
manos de César y de su Jefe de caballería, destacando como una espe·
cie de gran visir romano. Ciertamente Cesar dejó que el Senado figu-
rara en el cuadro, pero les permitió muy poca iniciativa. En su porte
público se manifestó una arrogancia creciente y se adoptaron algunas
de las costumbres reales. Tomó medidas para suprimir la crítica pú-
blica, una libertad romana establecida hacía mucho tiempo.
Cuando el 14 de febrero de 44 a.c. César asumió la dictadura per-
petua, se evidenció que estaba a un paso de la conversión a la monar-
quía, no obstante que siguieran negándose dichas aspiraciones. Indu-
dablemente, había un vasto apoyo para semejante cambio, como el
único camino conocido para proporcionar un gobierno efectivo para
un dominio imperial, pero algunos senadores, imbuidos aún de un
patriotismo republicano conservador, encontraron difícil convencerse
de la necesidad de la muerte de César para el bienestar de la Repú-
blica. Los dirigentes de la conspiración, Cayo Casio Longino (muerto
en 42 a.c.) y Marco Junio Bruto (85-42 a.c.), ambos pompeyanos ab-
sueltos, planearon su asesinato en el Senado el 15 de marzo, día que
Shakespeare ha inmortalizado dramáticamente. En esos notables Idus
de Marzo murió un gran líder y se inauguró una nueva era en el
gobierno y la administración romanos.

GOBERNANTES REPUBLICANOS RELEVANTES:


CATÓN y CICERÓN

Mientras la conducción de los asuntos públicos en Roma alcanzaba


su más aguda decadencia, había individuos que hacían lo que podían
para alterar las cosas, pero necesariamente su campo de acción era
limitado. Como en el caso de Atenas, casi cualquier figura pública de
Roma puede tomarse como el funcionario público típico, puesto que
todos ellos combinaban la administración con SlIS otras actividades
138 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

generalmente más importantes. Un ejemplo de un funcionario seme-


jante, y de los mejores, fue Marco Parcia Catón (95-46 a.c.) , a quien
Plutarco incluyó en sus Vidasñ Era un bisnieto de Catón el Censor,
cuya severa moralidad y estricta integridad se había propuesto imitar.
Como un soldado capaz, había servido con honor durante la leva de
esclavos dirigida por Espartaco.
Cada vez que surgía la oportunidad para que aceptara un cargo
magisterial tenía la costumbre de asegurarse de conocer todo acerca
de sus nuevos deberes y el derecho relativo antes de permitir que se
diera el nombramiento. Una vez en el cargo hizo permanentemente lo
posible por mantenerse en contacto con la verdadera conducción de
los asuntos e idear mejoras. Su primer problema fue entenderse con
empleados de experiencia y funcionarios subalternos que tenían la
costumbre de ignorar prácticamente a sus jefes electos anualmente y
que por lo general estaban mal informados, y de llevar a cabo los
asuntos de la oficina de la manera que les pareciera y los beneficiara.
Aun en aquellos tiempos administrativamente más sencillos, los pesa-
dos registros públicos que llevaban los escribanos y las complicadas
leyes que los condicionaban, acumulando precedente sobre precedente,
no eran fáciles de comprender más que por el experto. Pero Catón pre-
tendía que estos funcionarios de menor rango fueran sus servidores, no
sus jefes, de manera que él mismo se dedicó a cortar de raíz la corrup-
ción que encontraba a cada paso. Plutarco señala: "Siendo individuos
temerarios, descarados, adulaban a los otros cuestores, sus colegas, y
por estos medios intentaban mantener una oposición en su contra."
Catón reaccionó llevándolos ante los tribunales especializados y, aun
en los casos en que no podía vencer la trampa legal por la que se obs-
truían los procedimientos en favor de los intereses de clientes influ-
yentes, negándose a emplear o a pagar el salario del empleado en
cuestión. De esta manera se condujo para purificar los alcances imne-
di atas de su propia administración y logró una gran reputación por
su integridad. Difícilmente podemos mejorar el elogio de Plutarco a
las admirables actividades de este viejo conservador, quien inevitable-
mente cayó entre aquellos que no aceptaron reconocer la necesidad de
remedios más radicales para devolver la salud a la República:

La asiduidad y la infatigable diligencia de Catón le dieron muchoS


triunfos ante el pueblo. Siempre llegó antes que todos sus colegas a la
Tesorería y se fue después que todos. Nunca faltó a ninguna asamblea
3 Plutarco, Vidas paralelas, ensayo sobre "Catón el Joven" (trad. al inglés por A. ll.
Clough, ed, Dent's Everyman) •
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 1390

del pueblo ni a cualquier sesión del Senado; estando siempre ansioso y


alerta sobre aquellos que a la ligera o realmente interesados, dieran
sus votos a favor de una u otra persona, sobre exoneración de deudas,
o eliminación de derechos arancelarios pertenecientes al Estado. Y fi-
nalmente, habiendo mantenido el erario puro y claro de los informan-
tes de base, y así, habiendo logrado la recuperación del tesoro, hizo
notar que el Estado podía ser rico sin oprimir al pueblo. Al principio-
despertó sentimientos de disgusto e irritación en algunos de sus cole-
gas, pero después de un tiempo estuvieron muy a gusto con él, ya que
estaba perfectamente convencido de que retirarían todo su odio hacia
él cuando se negara a gratificar a sus amigos con el dinero público o-
a presentar un juicio deshonesto al pasar las cuentas; y cuando se
vieron fuertemente presionados por demandantes, pudieron contestar
fácilmente que era imposible hacer cualquier cosa a menos que Catón
lo autorizara [... ] Una vez que Catón dejó su cargo, no dejó de
mantener en vigilancia el tesoro. Tenía a sus servidores que le escri-
bían continuamente los detalles de los egresos y él mismo
nos libros que incluían las cuentas de los ingresos del erario desde la
época de Sila hasta su propia cuestura, la cual había comprado por
cinco talentos.

I
!
Parece probable que Catón, habiéndose afiliado al partido de Pom-
peyo, hubiera dado algo de su propia vida antes que someterse a Julio
César, después de la derrota final en África, cuya generosa admiración
conservó a pesar de todo.
Como un ejemplo del estadista-administrador podemos citar bre-
vementea a Cicerón, orador y filósofo afamado, con quien Catón había
estado asociado estrechamente. Nacido en el año 106 a.c., Cicerón
vivió desde los primeros hasta los últimos conflictivos días de la Re-
pública. Sus obras incluyen De Republica, que se refiere a la consti-
tución ideal y se vio muy influenciada por Platón, y De Legibus, de
la cual obtenemos mucha información sobre la historia constitucional
de Roma. Cicerón fue esencial~ente un aristócrata y un miembro
intensamente patriótico de la clase senatorial que consideraba el
servicio devoto al Estado como el único objetivo justo de la vida. Su
principal finalidad política era descubrir formas para unificar el Sena-
do, los caballeros y el pueblo, y garantizar la dirección de los mejores
y más rectos elementos de la comunidad, una concordia ordinum, como
él la llamaba. Éste era un argumento conservador para preservar la
República, pero en medio de la penetrante oscuridad de la lucha civil,
era incapaz de visualizar el tipo de dirección que realmente ofreciera
una solución efectiva. En su última obra filosófica De Officis sanciona
la conspiración contra Julio César.
140 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

Con todo, de acuerdo con las tradiciones de la época, Cicerón era


un hombre tanto de acción como de ideas, y debemos distinguirlo más
como político y estadista que como administrador. Prestó sus servicios
exitosamente como cónsul en el año 63 a.e. en la época de la conspira-
ción de Catilina y posteriormente tuvo éxito en colocar a los elementos
rectos en el Estado. Sirvió también durante un corto periodo como
gobernador de Cilicia, una experiencia que proporcionó el fundamen-
to de su crítica a los males de la administración provincial en su Ve-
rrines. Cicerón fue muerto por Marco Antonio en el año 43 a.c.

EL IMPERIO y LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

. Después del asesinato de César el control de la administración cayó en


las manos de sus cercanos asistentes Marco Emilio Lépido (muerto
en 13 a.e) y Marco Antonio (83-30 a.c.), de los cuales el p.lmero
pronto pasó a plano secundario. En un principio Antonio adoptó una
actitud conciliatoria hacia los conspiradores; pero pronto surgieron pro-
blemas con ellos. La situación se complicó con la pronta aparición en
escena del hijo adoptivo de César, Cayo Octavio (63 a.c. - 14 d.c.).
La elección de Octavio como su heredero parece haber sido la garan-
tía en contra del futuro que César había planeado, aunque la sabiduría
de su elección difícilmente podía haber sido clara en ese entonces,
debido a que a los dieciocho años Octavio no era un candidato pro-
metedor para una posición de tan abrumadora responsabilidad. Según
las cosas, el futuro parecía descansar en las manos del hábil Y experi-
mentado Antonio, a quien César había nombrado depositario en su
testamento.
El heredero de César adoptó inmediatamente el nombre de César
-Octavio. En poco tiempo tuvo problemas con Antonio respecto a com-
partir la fortuna privada de César, 'la cual el último, siguiendo sus
propensiones normales, no había perdido tiempo en derrochar. El con-
flicto, agravado por la campaña en contra de los conspiradores, favo-
reció a Octavio aunque sin eclipsar el poder de Antonio, y habiendo
-este último obligado al Senado, mediante el uso de la fuerza, a permitir
su elección como cónsul en el año 43 a.c., ambos rivales se unieron a
Lépido para constituir el Segundo Triunvirato. Durante mucho tiem-
po, yen forma costosa para Roma, el éxito fue dudoso. Con su habili-
-dad militar que opacaba en mucho a la de sus rivales y su facultad para
ganarse el apoyo de sus soldados, el principal error de Antonio fue
hacerse responsable de las provincias del Este, dejando al astuto Octa-
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 141

vio en Roma para adquirir todo el provecho de su prestigio como


heredero de César. Antonio se envolvió con la hermosa y dominante
Cleopatra, quien planeaba restablecer el poderío de los ptolomeos en
Egipto y mediante esta política concebida malamente destruyó la leal-
tad de las tropas de Antonio, las cuales, en el invierno de 30-31 a.c., se
rindieron a Octavio sin ofrecer resistencia. Antonio y Cleopatra se sui-
cidaron, despejándose finalmente el camino para la supremacía de
Octavio. Qué tanto merecía la oportunidad está aún en duda y el deba-
te ha seguido interminablemente. Ronal Syme presenta un punto d~
vista extremo en un trabajo reciente: "Así, la nueva administración o.
novus status) era la obra del fraude y el derramamiento de sangre,
basada en la toma del poder y la redistribución de la propiedad por
un líder revolucionario." 4 Ciertamente, había rasgos nada atractivos
en la personalidad de Octavio y difícilmente habría tenido éxito en su
lucha por el poder de no haber contado con su buena fortuna, pero
en las fases iniciales manifestó sin duda cualidades como paciencia y
pertinacia, y subsecuentemente demostró una habilidad consumada al
consolidar su posición. Obtuvo ventajas de las lecciones del destino
de César al introducir cambios esenciales sin destruir la fachada de la
República. De hecho, en la época en que Octavio regresó a Roma
en el verano de 29 a.c. con una popularidad personal que trascendía
cualquiera que hubieran podido detentar Sila o César en su mejor
momento y con el seguro respaldo del ejército que conservaría durante
todo su reinado, un autócrata en proyecto parece haberse convertido
en un hombre de Estado equilibrado de la noche a la mañana.
Con el imperium militar asegurado en sus manos Octavio pudo
indudablemente haber asumido el título de monarca absoluto, pero su
regular salud y sus genuinas inclinaciones republicanas lo indujeron
a delegar algunas funciones. Al preferir ser reconocido como Princeps
o ciudadano principal, rechazó el título de lm.perator, pero ejerció el
poder dictatorial de cónsul en su momento. Conjuntamente con su
yerno, Marco Vipsanio Agripa (63-12 a.c.), con quien compartiría
gran parte de su poder en tanto su sucesor potencial, obtuvo una con-
cesión especial de poderes censorios y emprendió la purificación del
Senado con el fin de restituirle su antigua efectividad, y para erigir
las órdenes senatorial y ecuestre, cuya jerarquía dependería desde
entonces de la integridad personal, el servicio militar y la posesión
de una propiedad de un valor mínimo establecido. En el año 27 a.e.
Octavio ofreció renunciar a sus cargos pero el Senado, con aparente

4 R. Syme, The Roman Reooliuion, Oxíord , H)·GO, p. 2.


142 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

sinceridad, rechazó su oferta, reconociéndose así finalmente su calidad


de imprescindible. El Senado le confirió entonces el sobrenombre de
"Augustus" y él renunció a su nombre anterior. A partir de ese mo-
mento las diversas provincias serían compartidas entre Augusto y el
Senado.
A consecuencia de una seria enfermedad en el año 23 a.e. Augusto
decidió nuevamente aligerar sus responsabilidades. Renunció al con-
-sulado y de esa manera se despojó de algunas obligaciones onerosas
que miembros influyentes del Senado estuvieron muy complacidos
de llevar en hombros. En su lugar utilizó con más frecuencia la tribu-
nicia potestas, que un pueblo agradecido le había conferido de por
vida en el año 30 a.e. Este poder le dio el derecho para convocar el
Senado, presentar legislación al Comitia Tributa y ejercer jurisdicción
criminal. Obtuvo el derecho para presentar mociones al Senado me-
diante un mensaje escrito y detentar un control supervisor de las pro-
vincias senatoriales.
La posición de Augusto ahora se distinguía claramente de la de
los magistrados ordinarios. Reclamaba el haber devuelto el poder a
la República, pero permaneció firmemente en las alas, ejerciendo su
influencia todo el tiempo y listo para actuar en caso de que los asuntos
fueran por mal camino. Rechazó insistentemente poderes adicionales
y mantuvo un estilo de vida correspondiente a un noble rico, utili-
zando la toga con bordes púrpura de un funcionario curule y portando
solamente la insignia de un cónsul. Sin embargo todo soldado romano
siguió jurándole lealtad personal y como jefe permanente de las legio-
nes conservó el control sobre la política exterior y una influencia deci-
-siva en los asuntos financieros. Finalmente, en el año 12 a.c., aceptó
la dignidad de Pontijex Maximus, cargo que había quedado vacante
a causa de la muerte de Lépido. De hecho, al mismo tiempo que con-
-servó e incluso revivificó las viejas formas republicanas, hasta cierto
punto cercanas al corazón del constitucionalismo romano tradicional,
Augusto, mediante una,. habilidad consumada como estadista, logró
concentrar en sus manos el control último de un reino en una fonn a
tal que el mundo no había visto hasta entonces. A diferencia de sus
importantes predecesores, había rechazado su sombra con el fin de
<conservar la subsistencia del poder.
No obstante que se habían conservado las viejas instituciones re-
publicanas -rnagistraturas, Senado y asambleas popuJares- ahora se
adecuaban a un sistema gubernamental extenso diseñado para hacer
frente a las necesidades de una comunidad mundial. La nueva gran
institución del principado no sólo concentró efectivamente el poder
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 143

gobernante, sino que capacitó a su ocupante a llevar a cabo la función


coordinadora esencial para la administración del reino ampliado. Se
estaban desarrollando dos modificaciones que ejercerían una influen-
cia decisiva en el futuro: por una parte la concentración del poder
militar esencial para el mantenimiento de la supremacía de Augusto,
pero susceptible de abuso, lo cual finalmente podría contribuir en
forma decisiva a la caída del Imperio; por otra parte, el nuevo servicio
público, que aseguraría la sobrevivencia del Imperio, aun mucho
después de que hubiesen desaparecido sus virtudes salvadoras. Nuestro
interés particular se centra en los nuevos funcionarios públicos.
Augusto vio la necesidad de un consejo administrativo, pero esta
solución no llenaba por completo todo un sistema de gabinete. Siguió
practicando la costumbre ya establecida por la cual los magistrados
nombraban consilia de asesores en casos judiciales, pero su principal
apoyo provino de un comité del Senado nombrado por periodos se-
mestrales y cuya labor fundamental era preparar y expedir los asuntos
de dicho cuerpo. La primera vez que se constituyó este comité, en el
año 27 a.c., sus miembros estaban formados por los dos cónsules, un
representante de cada uno de los otros colegios de magistrados y quince
miembros privados. Ya en nuestra era se agregaron trece miembros
de la familia imperial y miembros designados del orden ecuestre. Para
entonces Augusto había adoptado la costumbre de llevar a cabo sus
recomendacio:q.es sin más remisión al Senado. De esta manera del vasto
cuerpo se había extraído un consejo privado.
Con la estrecha colaboración de Agripa, Augusto adquirió un inte-
rés personal en la administración y reconstrucción de la ciudad de
Roma, la cual, a pesar de los primeros planes de construcción de Julio
César, a través de la decadencia estructural y la anarquía social, siguió
deteriorándose hasta convertirse en un lugar ruinoso. Se emprendieron
entonces extensas obras de construcción y replaneación y se creó una
Oficina de Obras permanente (curatores operum publicorum) para
que ejecutara las regulaciones de la construcción y se encargara de las
:-eparaciones. Agripa se encargó personalmente, en particuar, del me-
Joramiento del suministro de agua, la construcción de acueductos y
baños. Después de su muerte en el año 12 a.c. su cuerpo técnico de
esclavos entrenados fue empleado bajo las órdenes de un curator
aquarum y gradualmente se distribuyó un suministro de agua de casa
en casa a través de toda la ciudad. El control de todo ello fue puesto
en manos de un consejo magisterial. El primer presidente, M. Velerio
Mesala, había sido un importante cortesano en su época. Para mejorar
las comunicaciones se introdujeron un Consejo de Caminos y una
144 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 .D.C.

Junta para la Conservación del Tíber, así como también se tornaron


en cuenta los problemas de seguridad y la protección policiaca. Los
riesgos de incendios en particular habían sido altos en las viviendas
de madera de la ciudad, con sus calles angostas a través de las cuales
las llamas podían saltar sin ningún obstáculo. Incitado por la iniciativa
de un aedile empresarial llamado M. Egnatius Rufus, quien había fun·
dado una brigada contra incendios privada, Augusto se hizo cargo de
este grave problema. En el año .22 a.c. puso una fuerza de 600 esclavos
públicos a disposición de los ediles, pero pasaron otros quince años
antes de que los demás magistrados fueran llamados para ay.adarlos.
La ciudad estaba ahora dividida en catorce distritos, cada uno con su
propio cuerpo de bomberos. Después, en el año 6 d.c. el servicio de
bomberos pasó a ser profesional mediante el nombramiento de un Pta:
ejectus oigilum, a quien se le dio el control de una brigada de 3,500
bomberos organizados en siete cohortes." Se introdujo una policía
especial para terminar con los crímenes menores y el desorden público.
Para esta última función se designaron siete cohortes de vigiles baj~
un prefecto que se encargó de la jurisdicción conjunta de las triumvin
capitales, magistrados menores que habían desempeñado su función
desde épocas tan tempranas como el siglo IV a.c. Para conservar la paz
pública se introdujeron tres cohortes urbcnae, cada una cien por ciento
eficaz y organizada en líneas militares, bajo un alto funcionario de
rango senatorial, el Praejectus Urbi. En caso de ser necesario, estoS
serían reforzados por las nueve cohortes praetoriae militares y de ahí
en adelante parece haber existido un poder suficiente para mantener
a la multitud bajo un severo control. Se eliminó así una endémica
debilidad de los últimos tiempos republicanos de manera efectiva.
Uno de los departamentos públicos más significativos fue la Oficina
para la Distribución de las Raciones de Grano. Esta organización ya
había aparecido bajo la República y Augusto jugó con la idea de SU
abandono mediante la abolición de las distribuciones gratuitas, pero
el servicio había llegado a ser indispensable y el Princeps tomó para
sí mismo la tarea de recortar la lista de receptores bajo un sistema
mejorado de control y distribución. La distribución se hacía cada vez
más difícil a causa de la concentración de la población acumulada y
las deformaciones respecto al transporte disponible. La sombra del
hambre obligó al gobierno a prestar una atención constante a este pro-
blema. Hacia fines de su reinado Augusto nombró un praeiectus armo'
nae o Comisionado con amplias facultades para fletar los envíos nece-

1> M. Cary, A History 01 Rome, Macmillan, 1935, p. 485.


ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 145

sarios, encargarse del almacenaje de los alimentos importados y castigar


a los comerciantes privados que intentaran acaparar las provisiones.
Esta mezcla de las funciones y poderes organizativos, ejecutivos y puni-
tivo del magistrado es típica del sistema. El primero que detentó el
cargo fue C. Turranius, anteriormente gobernador de Egipto, quien
demostró decisivamente su habilidad organizadora de tal manera que
siguió ejerciendo el puesto por un periodo de 30 años y varios reinados.
En campos más amplios la racionalización y expansión de la es-
tructura administrativa procedió regularmente. La profesionalización
y la permanencia crecientes produjeron gradualmente una herramien-
ta administrativa capaz de hacer frente a las necesidades de un reino
en expansión. Augusto estaba descubriendo cómo gravar los recutsos
reales y potenciales del Imperio y construir un sistema efectivo de
finanzas para sostener su desarrollo. El censo había sido adoptado en el
año 27 a.c. en las provincias occidentales como una medida preliminar
necesaria para mejorar el sistema de tributación. Hacia fines de su
reinado Augusto fue capaz de dejar a su sucesor un "sumario de todo
e! imperio" 6 que proporcionaba un examen de los ejércitos, las can-
t~dades contenidas en el Tesoro y las diferentes jisci o cajas, y un análi-
SIS de pagos importantes debidos en impuestos indirectos, con los nom-
bres de los funcionarios responsables.
La estructura y desarrollo del sistema de finanzas de Augusto es
muy interesante. Existían al mismo tiempo cuatro fondos separados:
a saber, i) el Aerarium Saturni, ii) el Patrimonium Caesaris, iii) el
Aerarium Militare, y iv) el Fiscus o Tesoro Imperial,"
i) El Aerarium Saturni había sido el único Tesoro bajo la Repú-
blica, pero con la división de las provincias entre el Princeps y el
Senado quedó a disposición sólo de este último. No obstante, el prin-
ceps nombraba a sus funcionarios y virtualmente obtuvo el control.
Con la centralización gradual de las finanzas el Aerariurn Saturni se
convirtió en el tesoro de la municipalidad de Roma.
ii) El Patrimonium Caesaris estaba a cargo de los fondos privados
de los princeps, incluyendo los ingresos de Egipto, los cuales perte-
necían al Patrimoniurn. Este fondo era administrado por varios fun-
cionarios, tanto en Roma como en las provincias.
iii) El Aerarium Militare era responsable del pago de las pensiones
a los veteranos. Se alimentaba fundamentalmente de los ingresos de

6 H. Stuart Jones, "Adrninistration", The Legaey o{ Rome, Oxford, 1930, 'P. 117.
7 W. T. Arno1d, The Roman System o{ Provincial Administration, Blackwcll, 2a.
ed. 1906, pp. 215-219.
146 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

dos impuestos -vicesima hereditatium y centesima rer~~ venalium-


que estaban destinados especialmente para este propósito. El fondo
era controlado por tres hombres de rango pretoriano elegidos al azar
y que servían durante tres años, aunque p~steri~rmente la tare~ de
selección pasó a manos del princeps y los funcionarios fueron conoCidos
entonces como praefecti aerarii militaris.
iv) El Fiscus era asunto exclusivo de los princeps. Sus propósitos
fundamentales eran el apoyo y suministro de las fuerzas armadas, el
pago de los funcionarios, los costos de abastecimiento de granos y d:
los caminos militares, puestos y construcciones públicas. Sus prmCl-
pales ingresos provenían de las provincias imperiales, en donde la
responsabilidad de la colección y la transmisión estaba en las manos'
de los procuratores imperiales. La tendencia general era que tanto los
fondos imperiales como los senatoriales fluyeran al Fiscus en Roma,
el cual se convirtió de esta manera en un tesoro centralizado. Había
también jisci separados en las provincias.
Una consecuencia importante del desarrollo del control financiero
fue la reducida influencia del odiado publicani quien, bajo la Repú-
blica, había sido el responsable de la recaudación de impuestos. Estos
publicani eran compañías de hombres ricos, generalmente de la orden
ecuestre, quienes recaudaban los impuestos por periodos de cinco años
en pago de una suma global. Esta sencilla alternativa a la organización
de una máquina administrativa estatal apropiada impuso cargas in-
creíbles sobre el pueblo. Los publicani estaban interesados en obtener
el máximo beneficio posible de su recaudación para lo cual se hacía
uso de la extorsión. Nominalmente sometidos a la supervisión del go-
bernador provincial, ejercían tanta influencia que eran capaces de per-
judicar la carrera de un magistrado si se lo proponían. Consecuente-
mente los gobernadores estaban dispuestos a compartir sus explotacio-
nes, más que intentar ponerles freno. La sustitución total de estOS
recaudadores influyentes estaba confinada a ser un asunto lento. Con-
secuentemente, mientras tanto, se introdujeron y recaudaron oficial-
mente dos impuestos imperiales sobre la tierra (tributum solí) y sobre
la propiedad privada (tributum capitis) , en tanto que las actividades
de los publicani fueron colocadas bajo la estricta supervisión de agen-
tes imperiales.

Los SERVICIOS PÚBLICOS DEL ALTO IMPERIO

Los servicios públicos profesionales y más racionalizados requeridos


para hacer frente a las cargas administrativas de un Estado en expan-
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 147

sión, se conformaron gradualmente por un proceso de pruebas más


que por una creación consciente. En su búsqueda por un desarrollo
estructural Augusto no perdió de vista nunca la importancia del víncu-
lo personal para asegurar la transmisión efectiva de la autoridad. La
relación personal entre el ciudadano noble y su familia se reflejaba
en la relación entre el magistrado y sus funcionarios o entre el princeps
y su familia. N o se concebía aún la idea de un servicio público organi-
zado separadamente, de un Estado impersonal. Las modificaciones ad-
ministrativas profundas de la ciudad-Estado firme no acontecerían
de la noche a la mañana. Por otro lado, la complejidad organizativa
que aparecería dentro de la administración no era del todo nueva,
puesto que los romanos estaban ya acostumbrados a la gran hacienda,
c~n sus expertos, clientes y esclavos, y con la necesidad de una admi-
lllstración experta.
Augusto contaba con una gran experiencia administrativa dentro
d~ los vastos limites del Imperio a la cual podía recurrir, y las institu-
ciones en desarrollo -independientemente de derivarse de formas re-
publicanas ya existentes- incorporaban ideas de todas partes. Las
comunidades griegas y Egipto eran contribuyentes bondadosos. Desde
sus inicios el servicio profesional constituía una compleja organización.
Esto se debía en gran medida a que no se concebía como una estruc-
tura simple, sino como una compleja red de carreras separadas tanto
en el nivel superior como en el inferior.
En primer lugar Augusto tuvo el cuidado necesario para garantizar
que la orden senatorial participaría plenamente en la administración

I
como lo había hecho hasta entonces. De esta manera, la carrera sena-
torial conservó su predominio en el nuevo sistema. Por otro lado, en
parte debido a que Augusto astutamente decidió acabar con la com-
r pleta dependencia sobre la nobleza y en parte debido a que la admi-
illstración en expansión ofrecía más cargos de liderato de los que la
reducida clase senatorial podía satisfacer adecuadamente, la orden
ecu~stre adquirió importantes responsabilidades a~ministr~tivas, es-
~ecIalmente en las provincias. No sería una exageracIón el afirmar que
esta fue la contribución administrativa más importante de Augusto.
Cada orden dependía de la posesión de un mínimo de riqueza y
~onsecuentemente cada carrera se dividió en niveles con un orden de
Importancia prestablecido. Con la introducción del pago a estos hom-
bres de carrera los diversos niveles se distinguieron mediante las dife-
~encias salariales. La carrera senatorial incluía los cargos y poderes
judicial, militar y civil combinados más importantes, así como también
SUs miembros eran elegibles para los más altos puestos religiosos. La
148 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

carrera tenía seis diferentes niveles en los cuales los puestos eran
graduados de acuerdo con la responsabilidad y la experiencia. No se
conocen las cifras salariales relativas, pero probablemente alcanzaban
niveles más altos que el sueldo más elevado para la orden ecuestre, a
saber, 300 sestercios al año, y hasta un millón de sestercios el salario
para la gubernatura de África."
Las listas de la carrera ecuestre se extendían bajo la supervisión
directa del princeps. Incluía tanto caballeros por nacimiento como los
recién nombrados por un favor especial. Los miembros eran elegibles.
para algunos cargos en el Consejo Imperial, así como para cargos eje-
cutivos selectos. La carrera estaba constituida por una índole mixta
y posteriormente se dividió en cuatro niveles a los que se les asignaron
salarios específicos que fueron, 60000;100000; 200000 ,. 300000
sestercios respectivamente. De estas cantidades se derivaron los títulos
de los grados. Se les conocía como los sexagenarii, los centenasii, los
ducenarii y los trecenarii. Examinando un grupo específico de cargos
a los que eran asignados podemos darnos una idea sobre las activida-
des y la importancia relativa de estos funcionarios de grado intermedio.
Los sexagenarii ocupaban posiciones más altas en la administración
central, tales como oficial a cargo de la correspondencia griega, asesor
de los prefectos del pretorio y la ciudad, y directores de las bibliotecas
públicas. En Italia detentaban cargos tales como oficial a cargo del
abastecimiento de grano en ostia y subprefecto de las flotas italianas;
en tanto que en las provincias su principal cargo eran los puestos
financieros importantes, tales como epistrategi de Egipto, funcionarios
censales, procuradores de la tropa de gladiadores y abogados del fisco.
Los centenarii ocupaban puestos romanos tales como el oficial ~
cargo de la correspondencia italiana y los subprefectos de abastec>
miento del grano y la guardia; en' Italia el cargo de prefecto de vehícu-
los; en las provincias los cargos de procurador financiero de las provin-
cias imperiales y de las minas imperiales, así como los prefectos de las
flotas de Bretaña, Alemania y el Éufrates.
Los ducenarii ocupaban puestos romanos tales como procuradores
a la cabeza de ciertos departamentos, incluyendo herencias, patrimo-
nio, etc., el director general de correos y el Magister Rei Prioatae; en
Italia los puestos de prefectos de las flotas pretorianas de Misenum Y
Rávena, de procuradores financieros de los cónsules, los procuradores
de tributación indirecta y de algunos altos funcionarios en Egipto.
Los trecenarii detentaban importantes puestos de jefatura en la

8 Leon Horno, op. cit., pp. 422 ss.


ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 149

administración central, tales como prefecto del pretorio, cabezas de


las oficinas del secretariado, director de finanzas, prefectos de abas-
tecimiento de grano y guardia, mientras que en las provincias ocupa-
ban los dos puestos más altos de prefecto-gobernador que se encon-
traban en Egipto y en Mesopotamia.
Aquí puede discernirse fácilmente una clase emergente de funcio-
n~rios profesionales, quienes estaban adquiriendo el tipo de experien-
era administrativa que los habilitaría para participar en las funciones
del quehacer político de las magistraturas señaladas antes. La posi-
ción de la orden ecuestre no era estática; gradualmente se extendió
su importancia y su ámbito de acción. De momento eran asistentes del
princeps, pero posteriormente adquirirían los poderes de una orden
burocrática.
Bajo los magistrados y los funcionarios de las órdenes senatorial
y ecuestre había carreras civiles y militares de rango subordinado. Los
civiles desempeñaban labores como cajeros, oficiales de registro, ofi-
ciales de despacho, empleados de la casa de moneda y otros departa-
mentos técnicos, guardianes ujieres, lictorés, heraldos y los diversos
tr,abajadores inferiores requeridos para el funcionamiento de la orga-
uízación de oficina más primitiva. La carrera militar incluía miembros
de la tropa, varios oficiales no comisionados y oficiales menores. Nor-
malmente estas carreras inferiores eran bastante completas, pero excep-
c~onalmente el princeps podía ascender a puestos' más altos a los fun-
clOnarios que lo merecieran.
, ,No es fácil dar una descripción de cómo se organizaban estos ser-
VICIOS inferiores con base en los registros que han llegado hasta noso-
~ros (fundamentalmente inscripciones imperiales) ni por analogía con
1
í
lllstituciones posteriores. Los funcionarios de cada grado eran agru-
pados en cuadros o decuriae, como se había acostumbrado durante la
República, aunque los altos magistrados tenían a menudo sus propios
funcionarios de diversos grados," Los decuriae funcionaban aparente-
mente como recipientes de los cuales los magistrados sacaban sus
cuerpos de funcionarios conforme lo requirieran. Parece que los nom-
~ramientos se hacían al azar, aunque la evidencia de que algún scribae
SIrviera al mismo magistrado durante una sucesión de cargos sugiere que
había formas para evadir este obstáculo. De acuerdo con Cicerón se po-
día obtener un lugar en el decuriae comprándolo. Esto puede indicar
que originalmente el cargo era detentado como un dominio absoluto,
posibilitando así que la transferencia subsecuente se pudiera arreglar

9 A.H.M. Jones, Studies in Roman Govemment, Blackwell, 1960, p. 155.


150 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

por compra, costumbre que había prevalecido en los servicios públicos a


través de los años. Al parecer, los salarios no fueron altos, pudiendo
uno preguntarse cómo es que semejantes puestos eran vendibles. En
realidad, el desempeño de muchos servicios públicos -aun el dudoso
privilegio de tener que recaudar un impuesto- le concedía al funcio-
nario una retribución, que podía alcanzar cifras considerables. Los
cargos podían ser altamente remunerativos aun cuando el funcionario
fuera muy honesto. Desgraciadamente había muchas oportunidades
para obtener una ganancia mediante prácticas poco autorizadas.
Los servicios públicos del principado también reclutaban Iuncio-
narios de dos nuevas fuentes, lo cual demuestra cómo la creciente de-
manda por los funcionarios se satisfacía obteniendo personal capacitado
adecuado entre los otros estratos de la comunidad: estos eran los liber-
tos y los esclavos que asistían 3¡ los secretarios y a los procuradores,
y los oficiales del ejército que constituían la officia de los goberna-
dores provinciales.
Los esclavos imperiales que ingresaban al servicio público general.
mente eran emancipados posteriormente, pero los hijos que tuvieran
antes de que esto ocurriera permanecían en la esclavitud y quedaban
disponibles para el servicio. De esta manera el reclutamiento era auto-
mático de esta fuente y el sistema no era costoso para los princeps,
quienes tenían una familia esclava cada vez más grande a su servicio.
Dichos esclavos podían adquirir una propiedad personal considerable
e incluso mantener una casa de su propiedad. Existe la muy citada
inscripción de Musicus, esclavo de Tiberio, el cual ocupaba la muy
modesta posición de dispensador en el jiscus Gallicus provinciae Lug-
dunensis. Su cuerpo doméstico consistía de un administrador de ne-
gocios, dos contadores, dos cocineros, dos lacayos, un camarero, dos
camarlengos, un doctor y una dama cuyas labores no se han esclarecido.
Puesto que Musicus murió siendo todavía un esclavo, todos estos sir-
vientes junto con su vajilla de plata y su guardarropa pasaron a manOS
del emperador. La familia imperial y sus relaciones siguieron siendo
importantes en el desarrollo de la nueva administración.
La costumbre de favorecer soldados para los cargos del cuerpo de
funcionarios en las provincias, que había comenzado modestamente
bajo la República tardía, se extendió considerablemente bajo el prin-
cipado. El soldado que fuera elegido para el trabajo de la oficialidad
adquiría un ascenso sustancial y generalmente seguía desempeñando
labores administrativas, a menos que tuviera la suerte de obtener una
comisión como centurión. A algunos se les asignaban dichas obliga-
cienes tan pronto como se alistaban, otros eran elegidos posteriormente
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.e. 151

como tipos apropiados. Existían una serie de grados por medio de


los cuales ascendía el soldado-oficial mediante un sistema de promo-
ciones.
Además de su paga estos funcionarios recibían otros emolumentos
tales como el peniculariae o efectos personales de los prisioneros eje-
cutados, costumbre que hacía que las suspensiones de sentencias fueran
mal recibidas por la oficialía. También podían recaudarse cantidades
menos lúgubres y posteriormente fue establecido por Ulpiano (muerto
en 228 d.c.) en su De Officio Proconsulis que éstas no debían pasar
al funcionario individual ni al bolsillo del gobernador: era mejor que
pasaran a integrarse en un fondo para hacer frente a gastos tales como
el costo del papel utilizado por los funcionarios, recompensas por va-
lentía a las tropas y obsequios a los enviados bárbaros. Estos nuevos
funcionarios se establecieron en las provincias y no viajaban fuera
de Roma con el nuevo gobernador como se había acostumbrado antes.
De tal manera, el cuerpo de funcionarios militares gradualmente pasó
a estar completamente separado de las fuerzas de combate.

DESARROLLO DE LOS RECURSOS Y LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS

Como hemos visto, las organizaciones administrativas eficientes ha-


bían existido desde antes de la época de los romanos, quienes con-
taron también con la experiencia in ter alia de egipcios y griegos
COntemporáneos a los cuales recurrir. Llegaban a Roma, provenientes
de Egipto, gran cantidad de papiros y ya no hubo una escasez de los
medios adecuados para la conducción de la correspondencia en la
escala requerida por las disposiciones administrativas más adelantadas.
S.e comenzó a utilizar para algunos propósitos el códice en forma de
libro, que consistía de diferentes hojas unidas o cosidas. La forma
de códice demostró ser más conveniente que el rollo para consultas y
para una transportación más sencilla. La utilización del pergamino
hecho de cuero en su formación aumentó considerablemente la dura-
bi~idad del códice, ya que el papiro era extremadamente frágil. Asi-
mIsmo, las tablillas de pergamino podían encerarse Y escribir en ellas
con un estilo.
Se había inventado una forma primitiva de escritura para llenar
la .la.guna entre la tradición oral y la escrita. Por tanto no había nada
on~mal en su utilización por parte de los administradores. Existen
t~stImonios de que Cicerón dictaba a Tiro, un liberto que utilizaba
dIcha escritura taquigráfica, y de que los estenógrafos eran empleados

I
1
152 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

por el Senado desde el año 63 a.c. Cuatro años después Julio César,
como cónsul, introdujo una gaceta oficial para registrar los aconteci-
mientos oficiales y las actividades del Senado. Se dice que estos nuevos
métodos de escritura habían tenido una poderosa influencia modifi-
cadora sobre las actitudes retóricas más antiguas.'?
Existen todavía muchas cuentas financieras pero indican que la
contaduría romana permaneció en un estado primitivo, aunque debió
de haber sido apropiada para el tipo de economía y negocios que se
habían desarrollado hasta entonces. u Parece que no hay evidencias
de que se hubiera considerado la idea de un sistema para llevar los
libros de doble partida. La desmaña de los sistemas de notación numé-
rica empleados tanto por los griegos como por los romanos ciertamente
que no facilitaron el desarrollo de métodos de contabilidad más avan-
zados en caso de requerirse. Serían los árabes quienes hallarían la
solución, pero mientras tanto las técnicas existentes fueron suficientes
para las tareas para las que habían sido llamadas a desempeñar.
Al comparar las disposiciones administrativas de esas épocas primi-
tivas con las de hoy en día, no debe olvidarse que el tiempo era muy
diferente. No había surgido todavía un sentido del tiempo preciso
debido a la ausencia de los medios de medición exactos de que dispone-
mos ahora. No se había inventado aún el reloj mecánico para regular
la vida de los hombres.P Consecuentemente las actitudes de los cuerpoS
de magistrados eran similares a aquellas del trabajador del campo,
'cuyos ritmos laborales estaban determinados por la incidencia de la luz
del día y la oscuridad y de las estaciones. Sin duda en ocasiones debía
realizarse una jornada especial en las obras de construcción, especial-
mente cuando se empleaba el trabajo esclavo de cuadrilla, pero en
general no había prisa en la conducción de los asuntos corrientes y
las actitudes normales de trabajo no deben haber sido diferentes
a aquellas comunes entre los habitantes de las tierras tropicales subde-
sarroliadas.
Con el continuo crecimiento del tamaño de las oficinas surgió en
poco tiempo la especialización de los métodos administrativos. Cam-
bios importantes de este tipo se relacionan con el reinado de Claudio
(41-54 d.c.) o más exactamente con sus libertos Narciso, Pallas, Calix-
to y Polibio, quienes figuraron entre su cuerpo directivo. Había sur·

10 HA. Innes, Empire and Communications, Oxford, 1950, p. 120.


11 G.E.M. de Ste, Croix en "Greek and Roman Accountíng" en Studies in the
History oj Accounting, Sweet &: Maxwell, 1956, pp. 14·74.
12 Jero~e Carcopíno, Daily Lije in Anciellt Rome, Penguín, 1956, pp. 150-154.
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 153

gido entonces una cancillería efectiva. Comprendía cuatro departa-


mentos importantes, dos de los cuales -ab epistulis ya libellis- existían
ya en forma rudimentaria en tanto que los otros dos ~a cognitionibus
y a studiis- eran nuevos en la administración imperial. El departa-
mento ab epistulis (correspondencia) se encargaba de la recepción y
expedición de todos los documentos imperiales importantes. Estaba
organizado en dos secciones para tratar respectivamente. con el latín
y el griego, los dos idiomas oficiales del Imperio. El departamento a
libellis (solicitudes) preparaba las respuestas a todas las demandas di-
rigidas al emperador, La oficina a cognitionibus (consultas) era la
responsable de proporcionar la información requerida en la corte del
emperador, mientras que el departamento a studiis '(investigaciones
preliminares) se encargaba de proporcionar informes para el manejo
de la administración y los asuntos judiciales en general. Cada uno
de estos departamentos tenía una cabeza designada por el título del
~epartamento (ab epistulis, etc.) que era auxiliado por asistentes (ad-
[utores, proximi, etc.) y muchos empleados más (scrinarii, custodes,
etc.). Debe subrayarse, sin embargo, que esta cancillería siguió siendo
una parte del servicio doméstico del emperador y sus puestos no podían
ser ocupados por el ciudadano común. El cuerpo mayor de funciona-
narios estaba constituido por libertos y el resto eran esclavos perso-
nales.13
No fue sino hasta el reinado de Adriano (117-138 d.c.) que la can-
cillería o secretariado, como lo llamaríamos hoy en día, se completó
con el agregado de un quinto departamento, a memoria, para brindar
al emperador personalmente información básica esencial, y finalmente
la organización en su conjunto se convirtió en una institución estatal
abierta al reclutamiento fuera de la propia familia. Bajo el nuevo ré-
gimen los puestos eran detentados por personas de la eminencia de
Suetonio (70-140 d.c.) , el historiador, quien dirigió el departamento
ab epistulis durante el reinado de Adriano, y el eminente jurista sirio
Emilio Papiniano (muerto en 212 a.c.), el cual encabezó el depar-
tamento a libellis bajo Septimio Severo.
Pueden mencionarse ahora algunos servicios públicos romanos típi-
cos. Entre éstos un servicio importante y significativo de una sociedad
literata era la provisión de bibliotecas. La biblioteca estatal de Julio
César, cuyo constructor Cayo Asinio Polión (75 a.c.-6 d.c.) modeló
~obre la gran biblioteca de Alejandría, fue la precursora de muchas
lllstituciones similares introducidas bajo auspicio público y municipal

13 Leon Horno, op, cit., pp. 373-374.


154 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

tanto en Roma como en las provincias. Las bibliotecas se relacionaban


incluso con los magníficos establecimientos de baños para uso de sus
clientes. Sin embargo, el control público tenía sus inconvenientes,
puesto que los prefectos y procuradores que tenían a su cargo las bi-
bliotecas estaban autorizados para ejercer la censura, que podía lle-
varse a cabo más fácilmente por medio de eliminación de textos de-
sagradables.
El poder del Estado para moldear la opinión pública se ejemplifica
también en otra dirección: a saber, a través del monopolio de la emi-
sión de moneda, que ha sido adoptada por el Estado como una cosa
natural. Bajo la República la fabricación de la moneda había sido
centralizada en un consejo de tres funcionarios quienes, en la época
en que se Comenzaron a utilizar los metales preciosos, fueron intitula-
dos tresviri aere argento aura jlando feriundo (IlIviri a.a.a.f.f.), que
frecuentemente se abreviaba Illviri monetales. Estos tres magistrados
que originalmente eran de jerarquía menor, supervisaban la puesta
en marcha de la acuñación, que comprendía la preparación de los
cospeles del peso y la calidad requeridos, así como su acuñación con el
tipo apropiado. Aunque creció la importancia de la acuñación roma-
na tanto respecto a los adelantos técnicos como en relación con el mayor
interés' mostrado por el gobierno, no satisfizo todas las necesidades
italianas. Se instalaron otros establecimientos de acuñación, pero
su relación con el central no es clara. Bajo el Imperio los centros de
acuñación provinciales fueron administrados por magistrados nom-
brados por el princeps, quien de esta manera fue capaz dé asegurar
la implantación de una política consistente en todo el reino. Conse-
cuentemente se utilizaron tipos y modelos similares. Las monedas se
marcaban para indicar el nombre del acuñador-supervisor, quien de
esta forma podía ser llamado para dar cuenta de alguna discrepancia.
En un principio todas las monedas eran troqueladas con motivos re-
ligiosos y después con diseños legendarios, y no fue sino hasta el último
año del gobierno de Julio César que apareció su cabeza en las monedas
rompiéndose la tradición relativa a suprimir los retratos personales,
no obstante que Sila había introducido anteriormente la costumbre de
grabar en sus monedas su nombre e indicaciones de su poder y victo-
rias. Ahora el camino estaba despejado para el establecimiento de una
moneda imperial por parte de los emperadores y para su sutil utiliza-
ción como propaganda de apoyo de su gobierno. La manera en que se
usaba la diminuta superficie de las monedas para este propósito por
una forma de simbolismo y la cuidadosa selección de subtítulos es
descrita de manera fascinante por C. H. V. Sutherland en su Coinage
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 15S.

in Roman Imperial Policy 31 a.C.-68 d.C.} Methuen, 1951. De tal


manera, al incluir el retrato de Agripa junto al suyo, Augusto puso
en la mente del pueblo sus intenciones con respecto a la sucesión.
Ya se ha mencionado la importancia de la red de caminos al pro-
porcionar un sistema de comunicaciones en constante expansión para
un Imperio creciente. Fue uno de los factores duraderos y más carac-
terísticos para el mantenimiento del poder romano. En esto, Roma
había tomado una hoja del libro de los persas aqueménidas e incluso
desarrollaron su concepción original. La red de caminos se trazó de
tal manera que facilitara la concentración del poderío militar en el
menor tiempo posible ante el peligro inmediato, pero tenía también
las ventajas fundamentales de facilitar la administración pública y
contribuir a la expansión del comercio. Generalmente se siguieron las
rutas ya existentes, pero la contribución romana fue dar a los cami-
nos una sólida construcción que requería un mantenimiento subse-
cuente mínimo, así como reorganizar las rutas en un sistema unificado.
Muchos de los caminos fuera de Roma siguieron teniendo el nombre
del censor responsable de su construcción. Ejemplos de ello son los.
caminos Apiano y Flaminiano.
. Durante la República se había desarrollado un servicio postal ru-
dImentario, pero fue Augusto quien introdujo un sistema eficiente.
Los hombres del correo llevaban mensajes ordinarios a pie, pero la
correspondencia más importante se confiaba a mensajeros que tuvieran
el diploma del princeps o gobernador, que los capacitaba para el trans-
porte requisitorio a lo largo de la ruta. Mediante este método se ha
calculado que podían alcanzarse velocidades de hasta cincuenta millas
al día. 14 El sistema imponía una carga considerable a los pueblos, pero,
como estaba proyectado sólo para propósitos oficiales, el ciudadano
general normalmente se veía obligado a hacer arreglos privados para
enviar mensajes con viajeros que casualmente fueran en la dirección
correcta. Sin duda el cargo oficial se utilizaba frecuentemente de ma-
nera subrepticia por aquellos que tenían influencias, pero esto iba
decididamente en contra de la ley.
La construcción de caminos, tan importante como era, represen-
taba sólo una parte de las actividades de construcción realizadas por
las autoridades públicas en Roma y las provincias. Se llevaban a cabo
nUmerosas obras arquitectónicas con propósitos tanto utilitarios como
ceremoniales. Los restos en sitios romanos, vastos anfiteatros, impre-

14 e.H. Stcvenson en "Cornrnunications and Cornrnerce" en The Legacy o/ Rome;


Oxford, 1936. p. 160.
156 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

sionantes templos y arcos triunfales sumamente embellecidos son ya


muy conocidos como para darles una mayor importancia, pero había
otras estructuras tales como los grandes asentamientos habitacionales
en áreas comerciales, como el puerto de Ostia y los numerosos hospi-
tales cuyos restos no se encuentran tan extendidos.
Entre los grandes monumentos de Roma que han sobrevivido hasta
ahora el más importante es la sólida Columna conmemorativa de Tra-
jano, hecha en mármol. Actualmente soporta en lo alto una estatua de
San Pedro que sustituyó a la de Trajano en 1588. Rodeándola y en
dirección a la cima por el lado exterior de la columna, en forma de es-
piral, hay varios paneles esculpidos en relieve con representaciones
de acontecimientos en las dos campañas dacias del emperador. Del.
mercado que estaba situado en su base, una estructura de arcilla semi-
circular de cinco pisos de alto sigue levantada ahí para demostrar
las inmensas proporciones de la obra de construcción romana. Es de
especial interés que el edificio original se haya utilizado para fines
tanto comerciales como públicos. Los pisos inferiores estaban destina-
dos al mercado, para lugares de almacenamiento y depósitos de comer-
ciantes, mientras que en el cuarto piso había un salón público donde
se realizaban las distribuciones oficiales de alimento y dinero. Fue aquí
donde se ubicaron desde el siglo 11 las oficinas de la organización de
asistencia pública stationes arcariorum Casaerianorum. En el último
piso se encontraban los estanques de peces del mercado, suministrados
por canales que los unían a acueductos que les proporcionaban agua
fresca yagua de mar.P
Los hospitales surgieron como un apéndice del campo militar, pero
durante el siglo 1 empezaron a aparecer valetidinaria, establecimientOS
de salud públicos organizados adecuadamente en varias partes del Im-
perio. Estas instituciones se planearon cuidadosamente como un siste-
ma de cuadras y corredores. Creados como establecimientos puramente
militares, su servicio se extendió a los funcionarios imperiales y sus
familias en los pueblos provinciales; y posteriormente, bajo la in-
fluencia cristiana, a una utilización mucho más amplia. Esta imp?r-
.'tante contribución romana a la administración de la salud públIca
indudablemente que tuvo una influencia directa en las fundaciones
religiosas de la Edad Media.l"
El desarrollo del suministro de agua y obras de drenaje fue fun-
damental en la evolución de una civilización urbana y los adminis-

15 Carcopino, op. cit., pp. 15-17.


16 Charles Singer, "Science", en The Legacy oi Rome, pp. 293-296.
r ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 157

tradores públicos de Roma contribuyeron apreciablemente a la expe-


riencia de este tipo de obras de construcción, que ya se había venido
acumulando durante civilizaciones anteriores. Los restos característicos.
de extensos acueductos y grandes baños que figuran actualmente en
lugares romanos perduran como testimonio de la importancia de di-
chos servicios.
En la época republicana, desde el año 312 a.c. cuando se constru-
yó el primer acueducto por orden de Apio Claudia Calco, esta tarea
fue desempeñada por censores o pretores. El mantenimiento de las
vías acuáticas pasó de manos de los magistrados a los contratistas,
quienes emplearon un cuerpo de esclavos específico cuyos nombres
deben incluirse en los registros públicos de la región. El trabajo era
inspeccionado por los censores, o los aediles, en su nombre. Durante
el periodo de Agripa, éste se hizo responsable de tal servicio y a su
muerte, el cuerpo de 200 trabajadores capacitados fue legado a Augus-
to quien lo entregó al Estado. Éstos fueron sostenidos como la familia
publica por el Aerarium Saturni y por una parte de los ingresos de un
Impuesto de agua sobre concesionarias privadas. La nueva disposición
databa del año 11 a.c. cuando la administración estaba en manos de
una junta de tres curatores, el presidente de los cuales tenia un alto
rango senatorial. Sus dos asistentes actuaban como consejeros técnicos.
Eran auxiliados por un grupo de funcionarios, que incluía tanto ex-
pertos como aprendices.
Hay una buena cantidad de documentos sobre los curatoresF' entre
cUyos miembros figuraban algunos ciudadanos distinguidos. En un
principio parece que el cargo se otorgaba como un honor a los magis-
trados distinguidos, pero con el tiempo, con la importancia creciente
del empleo, el nombramiento pudo obtenerse en el cursus senatorial
normal. El cambio tuvo lugar con el advenimiento, en 59 d.c., de
Gnaeus Calpurnius Piso, quien había sido cónsul dos años antes. Los
adiutores o consejeros técnicos no se conocen tan bien y sólo están
registrados unos cuantos nombres, aunque probablemente puedan
a!5regárseles varios nombres que se han encontrado en tubos de plomo
SIn mayor identificación. A partir de 52 d.c. el cargo de procurator
aquarum fue designado por el emperador para vigilar la familia Cae-
saris, un grupo de 450 esclavos agregados a los cuerpos ele aguas por
Claudia. En un principio el propietario del cargo era un liberto, pero
posteriormente miembros de la orden ecuestre adquirieron ocasional-
mente el puesto. La familia publica, mencionada anteriormente, no-

17 T'homas Ashby, Aqueducts of Aneient R071le, Oxíord, 1935.


'158 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

.aparece más después del reinado de Adriano.. L.os el,ementos .de la


familia) conocidos colectivamente como aquant) incluían supermten-
dentes, hombres de depósitos, inspectores, empedradores, yesero~ y
similares. También había empleados de oficina, generalmente libertos,
que probablemente eran responsables, bajo el procurador, de los fon-
dos de donde debían pagarse el personal y los costos de reparaciones. A
-éstos debían agregarse varios especialistas tales como castelarii y vilici,
que respectivamente eran responsables de probar las calices o cuellos
de abastecimiento, a través de los cuales el agua era conducida a los
tubos de plomo, y de sellarlos adecuadamente, y estaban sometidos a
la completa supervisión del procurador. La contribución especial en
este campo del importante administrador Frontinus requiere una sec-
cíón aparte al respecto.
No obstante, hay una' institución romana interesante relacionada
con el servicio de aguas que merece ser mencionada en primer lugar
'Como un ejemplo de la ilimitada ubicuidad de los servicios públicos
y su capacidad para reflejar las costumbres de una época particular.
La del lavadero público es una de las menos conocidas, aunque de
ninguna manera la menos útil, de las amenidades proporcionadas por
-el gobierno local en la Inglaterra moderna. Difícilmente puede exage-
rarse su valor en la contribución a la limpieza de las ciudades y SU
mera existencia bien puede ser señal de una civilización avanzada.
Ciertamente que los romanos tenían su solución. En tanto que eran
bastante desarrollados para su tiempo, su sistema de alcantarillado era
aún muy primitivo. La mayoría había recurrido a la letrina pública.
Si podían pagar el pequeño cargo podían usar los impresionantes es-
tablecimientos administrados por los conductores [oricarumé" Estos
forica eran públicos, arreglándose los asientos comunalmente en filas
como en el caso de letrinas de soldados en servicio activo. A menudo
se decoraban con una profusión y atención al detalle que actualmente
consideraríamos fuera de sitio. Pero el farica romano era un lugar
de comunicación social donde se reunía el pueblo sin inhibición para
intercambiar opiniones y probablemente dar o recibir invitaciones a
comer. Sin duda la existencia de un arroyo de agua corriente aumentó
en forma considerable la salubridad de ésta, para nosotros extraña,
amenidad social, pero no puede uno imaginarse que haya sido com-
pletamente efectiva para remover las emanaciones normales de una
.alcantarilla. "Autres tem ps, autres moeurs:" No debemos olvidar que
no es sino hasta recientemente que combatimos los malos olores, e in-
16 Carcopíno, op. cit., pp. 49-50.
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 159

cluso ahora solamente en comunidades industriales bien administra-


das. Un paseo por una auténtica aldea de la época de los Tudor, tan
placentera a la vida moderna, sin duda nos traería rápidamente una de
las "bendiciones" más fácilmente descuidadas de nuestra administra-
ción pública.

UN NOTABLE GOBERNANTE IMPERIAL; SEXTO JULIO FRONTlNO

En la obra de Sexto Julio Frontino, quien se distinguió como abo-


gado, teórico militar, ingeniero y administrador, tenemos la suerte de
Contar con una relación más detallada del servicio de aguas romano
que de cualquier otra rama de la administración romana.w Se consi-
dera que Frontino nació alrededor de 35 d.c. y detentó el cargo ma-
gisterial de praetor urbanus en el año 70 d.c. y el de consul suffectus
Cuatro años más tarde. Es de particular interés para nosotros como
embajador imperial en Inglaterra, aproximadamente entre 74-77 d.c.
Posteriormente sirvió como proc6nsul de Asia: Durante la época de
Domiciano dedicó su tiempo libre a estudiar y escribir, particular-
mente sobre topografía y estrategia y organización militar, pero re-
gresó a la vida pública bajo Nerva y Trajano. Su responsabilidad por
el servicio de aguas data de 97 d.c., cuando. fue investido con el cura
aquarum para acabar de raíz con la corrupción que había perseguido
dicha administración. Asimismo, se le colocó a la cabeza de una Comí-
sión de Gastos Públicos' y tuvo dos veces la autoridad de cónsul, en
98 d.c. y 100 d.c. Honrado con el nombramiento vitalicio como miem-
bro del Colegio de Augures, Frontino fue sucedido por Plinio el Joven
en 103-104 d.c., de tal manera que puede presumirse que murió justo
antes de ello, casi al llegar a los 70 años.
Queda claro que el servicio de suministro de aguas romano se
había organizado cuidadosamente para hacer frente a las cargas cada
Vez mayores que se le adjudicaban, pero el éxito de un sistema de
administración semejante depende del calibre y la integridad de su per-
SonaL Por lo tanto fue un hecho afortunado el que los servicios de un
hombre como Frontino estuvieran disponibles en el momento crítico,
Cuando el creciente escándalo reducía la eficiencia del servicio. Con-
taba con una excelente reputación, como podemos apreciarlo en Táci-
to y Plinio, quienes hablan de él en forma vehemente como vir magnus
y princeps vir. 20

19 Frontínus, De Aquis Urbis Romae, Loeb Classics,


20 Ashby, op, cit., pp. 26-27'.
160 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

El hábito de Frontino de sentar en forma escrita los preceptos de


la administración y de formular teorías administrativas ha sido citado
corno prueba de que era un defensor decidido del sistema senatorial
del servicio público por periodos cortos, en oposición al sistema im-
perial crecientemente profesionalista. Ciertamente, los funcionarios
por periodos cortos necesitaban una dirección apropiada por la natu-
raleza misma de su posesión del cargo, pero esto no es concluyente,
pues en tanto que el profesional por largos periodos puede desempeñar
su cargo con un lento proceso de experimentación, la formulación de
principios básicos es aún más importante para el fortalecimiento de su
experiencia profesional. En realidad Frontino tenía una razón como
pletamente práctica para registrar en forma escrita su experiencia. Ya
había proyectado este método para utilizarlo en situaciones similares
corno la mejor manera de informarse sobre el servicio del cual tenía
la responsabilidad. Sentía que no podía dar las instrucciones correctas
a menos que comprendiera claramente lo que estaban haciendo sus
subordinados y que ellos no aceptarían fácilmente una dirección basa-
da en la ignorancia. Afirma que "no hay nada más desafortunado
para un hombre decente que conducir un cargo que le ha sido dele-
gado de acuerdo con las instrucciones de sus colaboradores".
Corno resultado de sus investigaciones Frontino concluyó que se
estaba repartiendo más agua que la indicada por el total oficial de
suministros disponibles. Una técnica equivocada había conducido a
estimaciones erróneas, pero los expertos habían demostrado desde en-
tonces que las revisiones de Frontino no eran mucho mejores de lo
que en realidad eran los abusos verdaderos que había sacado a la
luz, que eran significativos.
Los capataces tenían la costumbre de permitir que los hombres
ejecutaran trabajos privados. Frontino puso el alto a esta práctica
"anotando el día anterior lo que cada cuadrilla debía hacer y regis'
trando lo que hiciera cada día". Pero había abusos mucho más serios
.que éste, verdaderos fraudes perpetrados tornando suministros a tra-
vés de tubos no autorizados y vendiéndolos secretamente: los tubos
sellados para una corriente específica eran alargados deliberada-
mente.
Algunos de los fraudes eran más serios pues requerían de la con-
fabulación del procurador. Además de los fraudes que envolvían la
connivencia del cuerpo de funcionarios había otros enlos que se veían
involucrados los propietarios de tierras. Frontino, quien criticaba dura-
mente estas ilegalidades privadas, explicó detalladamente cómo se
perpetraban.
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 161

Habiéndose concentrado enteramente en rectificar estas faltas, Fron-


tino avanzó en el mejoramiento del servicio. De esta manera dejó
tras de sí una gran reputación como un administrador de visión y gran
integridad. Un examen del servicio de aguas en esa época es ·suficien-
te para indicar que los peligros inherentes de la ineficacia administra-
tiva, que no están confinados a los errores de los funcionarios sino
también a las ilegalidades de los intrigantes extranjeros, no habían
cambiado mucho a través de los tiempos. Demuestra también que la
mejor forma de combatirlos es fomentar el empleo de funcionarios
honestos y competentes. Posiblemente en ese entonces Roma fue afor-
tunada al contar con un administrador como Frontino, y hubiera sido
interesante especular cuántos funcionarios adicionales de este calibre
hubieran sido eficaces en periodos posteriores de la historia de Roma
para ofrecer un servicio administrativo lo suficientemente bueno como
para haber producido un sistema de gobierno eficiente en lo posible
y así haber detenido la decadencia imperial.

INTERVALO HISTÓRICO: DEL PRINCIPADO AL IMPERIO

Entre la era de Augusto y el Imperio tardío del siglo IV la adminis-


tración de Roma estuvo sometida a un lento proceso de desarrollo, y
sería esencial para una completa apreciación de dicho periodo un
examen de toda la historia del Imperio romano de ese entonces. Aquí
pueden incluirse solamente unos cuantos párrafos breves sobre algunas
cuestiones importantes.
Frustrado en sus disposiciones para la sucesión por la muerte de
Agripa en 12 a.c., quien había compartido el imperium con él desde
~l año 23 a.c., Augusto tuvo que hacer otros arreglos. Éstos serían
Igualmente desafortunados. Como eran niños los hijos de Agripa, Cayo
y Lucio, se volvió a Tiberio y Druso, hijos del primer matrimonio
de su esposa. Tiberio, que era severo, reservado y excelente gene-
ral, se vio desfavorecido y fue enviado al exilio en el año 6 a.c. El
Popular Druso murió tres años después. Para ese entonces, habiendo
muerto Cayo y Lucio, Augusto se sinno obligado, en 13 a.c., a llamar
nuevamente a Tiberio y a adoptarlo. Al siguiente año de la muerte de
Augusto, el Senado y el pueblo -participando en este proceso por últi-
ma vez- eligieron a Tiberio (42 a.c.-37 d.c.).
Tiberio, siendo ya un hombre desilusionado y cansado, hizo lo
mejor que pudo pero sin esperanza ni iniciativa. El único aconteci-
miento importante a través de este reinado fue la crucifixión de Jesús
162 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

de Nazaret en Jerusalem, un acontecimiento con un potencial que-


brantador del mundo que no causó la menor fractura en la sociedad
romana contemporánea. Por supuesto, la justicia romana estaba pro-
fundamente implicada, pero si el gobernador romano de ahí mismo,
desde 26-36 d.c., Poncio Pilato, prefirió apaciguar al Sanedrín judío
local que cooperaba estrechamente con las autoridades, actuaba sólo
de forma conveniente como lo había hecho en otros casos llevados ante
él. Fuera la justicia romana o la judía la que se estaba administrando,
es innegable que el castigo particularmente cruel de la crucifixió~
era propio de la penalidad específicamente romana con matices admi-
nistrativos definitivos. Se proyectó dar la mayor publicidad posible
a las sanciones aplicadas al que mal hiciera. Había una huella de sal-
vajismo en el carácter romano, que opacaba la virtud manifiesta de
sus instituciones políticas.
Tiberio fue sucedido por el prometedoramente virtuoso Calígula
(12-41 d.c.) , quien cambió tanto después de una enfermedad, que se
convirtió en un tirano incontrolable, considerándose a sí mismo divi-
no. Fue asesinado por un tribuno pretoriano en 41 a.e, Los pretoria-
nos llevaron al poder entonces al nada prometedor Claudia (10 a.C.-
54 d.c.) quien, a pesar de sus defectos personales manifiestos, surgió
como un gobernante capaz y llegó a ser honrado en las provincias
por su buen gobierno. Liberalmente extendió la ciudadanía y creó un
servicio público efectivo, dividido en departamentos con libertos a la
cabeza. Ofreció también muchos espectáculos y no descuidó el pode-
río del Imperio. Fue durante su reinado cuando se conquistó Ingla-
terra. En 54 d.c. Claudia fue sucedido por Nerón (37-68 d.c.}. La
historia se repetía nuevamente pues, al cabo de un inicio tranquilo,
Nerón sobrepasó en crueldad y autoindulgencia incluso a Calígula.
Fue durante su reinado que se persiguió sin misericordia a los cristia-
nos de Roma --en ese entonces una secta pequeña y desvalida- en
parte con el propósito de distraer al populacho de sus propias extrava-
gancias y en parte a causa de un verdadero temor a la oposición secreta.
Los altos ideales del principado habían decaído ya, mientras que
miembros de la familia de Augusto seguían en el poder, Los degrada-
dos libertinos emperadores habían pasado a depender del apoyo de l~
guardia pretoriana. Sin embargo, durante un tiempo, con el advem-
miento en 98 d.c. de Trajano (53-117 d.c.) , se restableció la tradición
augusta. Bajo él y sus sucesores inmediatos -particularmente Adriano
y Marco Aurelio- la prosperidad y el buen gobierno del Imperio
caracterizaron el mundo mediterráneo. Marco Aurelio murió en 180
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 163

d.c.) dejando a su hijo Cómodo (161-192 d.c.) , un Joven insignifi-


cante que se convertiría en un segundo Nerón.
Hacia el siglo III el Imperio romano se debilitaba. La estirpe ro-
mana se había arruinado por elementos nuevos y había perdido su
influencia. Los ejércitos tenían ahora un dominio firme de la maqui-
naria política. Las ciudades habían comenzado a decaer y en algunos
casos se había hecho obligatoria la posesión de cargos urbanos.
En el año 285 d.c. Dioc1eciano de Iliria (reg. 284-305 d.c.) luchó
por ascender al poder, con que reinaría por veinte años. Abolió el
principado de Augusto y convirtió el Imperio en una autocracia bajo
un Emperador dual. Las ideas orientales ganaban ascendencia. Se
llevó a cabo la creación de una fuerza de campo móvil permanente y
se fortaleció aún más el servicio público.
Cayo Aurelio Valerio Diocleciano (245-313 d.c.) compartió el Im-
perio con otro Augusto, cada uno con un César designado para suce-
derle. En la práctica esto significaba que el Imperio se dividía ahora
en cuatro dominios o prefecturas administrativas distintas. Dentro de
estas prefecturas las provincias, que habían aumentado en cantidad y
estaban colocadas bajo gobernantes civiles, se agruparon en unidades
más amplias llamadas diócesis) cada una bajo un -oicarius. Había doce
diócesis con diferentes provincias, a cuyos gobernantes se les otorgaban
diferentes jerarquías, desde procónsules hasta consulares) correctores
y praesides. Los vicarios tenían el importante rango de spectabiles y eran
igualados solamente por los pocos procónsules. Todos los demás go-
bernantes eran sus subordinados. El emperador generalmente dictaba
órdenes en forma directa a los vicarios y procónsules) pero podía tra-
tar también con cualquiera de los gobernantes directamente y un efec-
to importante del nuevo sistema fue el fortalecimiento de la adminis-
tración central y la consolidación del control absolutista en la cima.
Fue Dioc1eciano el que por primera vez recibió regularmente el título
de dominus.
Se había hecho entonces el intento más serio para destruir el cris-
tianismo, pero Diocleciano fracasó en esto. Quedaría para Constan-
tino 1, o El Grande (288-337 d.c.) , el llegar a ser Augusto en el Occi-
dente en 306 d.c. y adoptar el cristianismo posteriormente. El Oriente
~rmaneció bajo un Augusto separado hasta 323 d.3. cuando Constan-
tIno finalmente derrotó a Licinio (307-324 d.c.) , quien anterior-
mente había obtenido la dirección de las provincias del este. Durante
un breve periodo el reinado romano se unificó bajo un solo líder,
quien reafirmó su fe en el cristianismo. En el año ~~O d.c. Constan-
164 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

tino transfirió su capital a la magníficamente situada villa de Bizancio


en el Bósforo, las aguas que dividían y unían Europa y Asia, a la
cual le dio el nombre de Constantinopla. Sus políticas defendieron
la supremacía del cristianismo como la religión del mundo romano y
produjeron la caída del paganismo. La "Nueva Roma" del Oriente
empezó su larga trayectoria como una gran capital cristiana y centro
administrativo.

LA ADMINISTRACIÓN DEL IMPERIO TARDío

Mientras que Diocleciano y Constantino pueden compartir justamen-


te el honor de haber combinado finalmente las diversas carreras civiles
en un solo servicio público imperial, emperadores anteriores habían
hecho indudablemente una contribución importante a su obra de
reconstrucción administrativa. Entre ellos Aureliano (270-275 d.c.)
puede mencionarse como creador de varios cargos nuevos y como res-
ponsable de la separación de las funciones civil y militar, reforma
que se atribuye frecuentemente a gobernantes posteriores.s-
Una monarquía absoluta, aceptada ahora abiertamente, requería
de un servicio administrativo organizado poderosamente, si su regla
era ser efectiva. Un instrumento semejante se había forjado ahora.
La administración central del emperador o comitatus se había con-
vertido en una organización amplia y compleja que seguía su jornada
con él, aunque naturalmente perdió gran parte de su movilidad des-
. pués de 395 d.c. cuando los emperadores del este se establecieron de
manera permanente en Constantinopla.P Se conservaron las tres vía.s
originales de reclutamiento, a saber, el orden senatorial o clarissimt ,
el orden ecuestre o perfectissimi y los puestos inferiores. De hecho
había dos órdenes de rango concurrentes, una de clases y otra de tí-
tulos, que estaban estrictamente cordinadas,
En la cima estaban las cabezas de la administración, algunas de
las cuales tenían carácter ministerial. Éstas incluían al prefecto del
pretorio, los contadores de las tesorerías, el jefe de las oficinas y el
cuestor del palacio. Además, estaban los funcionarios importantes de
los distritos, tales como vicarios, gobernadores de provincias, los pre-
fectos de las dos capitales, duques, contadores y agentes financieros, Y
21 Arnold, op, cit., pp. 171-172.
22 A:H.M. Jones, The Later Roman Empire, 284-602, Blackwell, 1964, vol. Il.
p. 366; una obra importante que contiene capítulos valiosos sobre "The Administration"
.,. ~'Finance".
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 165

bajo éstos la gran masa de puestos inferiores. Cada uno de los altos
funcionarios de las administraciones central y local tenían su cuerpo
de oficiales que trabajaban en las scrinia separadas. Su número va-
riaba de acuerdo con la importancia del servicio particular y los líderes
ejercían poderes y disfrutaban de privilegios de cargo en proporción
al número de sus empleados, teniendo el vicario 300, el procónsul de
África 400 y así sucesivamente hasta los mil empleados de despacho
asignados al prefecto del Oriente." Las cabezas de departamento eran
asistidas generalmente por subdirectores o directores asistentes, sus-
tentando títulos tales como proximus, secundarius, melloproximus,
corniculariuso adjutor. No obstante que ahora las carreras militares
eran especializadas, la organización del ejército había dejado su huella
en el lado civil que siguió organizándose estrictamente con base en el
patrón militar. Se asignaron títulos similares y los funcionarios civiles
usaron el cingulum o cinturón como si fueran soldados. Los funciona-
rios civiles retirados se clasificaban con los soldados retirados como
veterani.

¡
Los funcionarios imperiales tenían una jerarquía administrativa
exacta mediante la cual se garantizaban sus privilegios, a cambio de
hacerse responsables de obligaciones profesionales específicas. Reglas
~etalladas para: i) reclutamiento; ii) capacitación; iii) promoción;
IV) remuneración; v) privilegios judiciales, y vi) honores anuncia-
ron los códigos o estatutos que han sido promulgados para los servi-
cios civiles modernos.
i) Reclutamiento: la asignación se hada por decreto o probatoria
del emperador, bajo recomendación del jefe de un departamento, pero
el verdadero reclutamiento dependía de dos procedimientos que res-
tringían el poder de selección del jefe mencionado, a saber, la sucesión
hereditaria estrictamente de acuerdo con la casta y la venta del cargo,
ninguna de ellas formas satisfactorias para obtener nombramientos
por méritos. Con base en la emisión del decreto del Emperador el
n.ombre del aspirante se integraba a un registro que constituía la auto-
ridad oficial para su colocación en el servicio.
ii) Capacitación: la preparación del nuevo funcionario para desem-
peñar su labor o para mejorar su conocimiento sobre ella estaba a
cargo de la scholae anexada a los diferentes oficios. Este cuerpo de
capacitación estaba dividido en dos niveles distintos, organizados
de acuerdo con el tipo de conocimiento requerido por la naturaleza del
trabajo a desempeñar. Éstos eran la ministeria litterata, que brindaba

2::l Leon Horno, op. cit., p. 430 Y ss.


166 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.

una educación literaria general, y la ministeria ilitterata, creado para


hacer frente a las necesidades del personal inferior de oficina, tales
como las de ujieres, mensajeros, etcétera.
iii) Promoción: la jerarquía del funcionario estaba perfectamente
definida y la promoción se realizaba por antigüedad. La regla fue
enunciada por Constantino en 315 d.c. cuando decretó que "el orden
de promoción debe observarse, de tal manera que la más alta jerarquía
del officium pase a aquel cuya orden de nombramiento imperial sea
más antigua". No obstante, esta orden no puso fin a los males del favo-
ritismo y los abusos normales de recomendación personal.
iv) Remuneración: se pagaba un salario regular de acuerdo con
los principios previamente introducidos durante el temprano Impe-
rio. El funcionario estaba exento de algunos impuestos y servicios, y
estaba habilitado para recibir un salario de retiro al final de un perio-
do de cargo determinado, el cual variaba de quince a veinte años de
acuerdo con la importancia del cargo.
v) Privilegios judiciales: los empleados del gobierno no estaban
sujetos a los juicios ordinarios. El jefe de su departamento era su juez
tanto en casos civiles como criminales y no había apelación a su sen-
tencia. Esto parece haber sido un reflejo de los poderes del paterjo
milias, más que un sistema de droit administratii.
vi) Honores: había una escala de honores que iba de acuerdo con
la función, pero mientras que unos se vinculaban con la función misma
otros eran conferidos al retirarse como corolario de la carrera de un
hombre. A los títulos ya existentes de clarissimi y perjectissimi se agr.e-
garon, durante el siglo IV, los de illuster y spectabilis sustituyendo a
todos los demás clarissimi importantes de la cima, en tanto que los
perjectissimi fueron absorbidos rápidamente pasando a formar parte
de los clarissimi.
La crítica de Leon Horno a este sistema es digna de consideración.
A pesar de los grandes adelantos considera que la estructura adminis-
trativa era aún defectuosa, Algunas divisiones ministeriales de hecho
no existían. Por ejemplo, los asuntos exteriores eran todavía materia
de la cabeza de Estado y no se había desarrollado un servicio diplomá-
tico separado. No había ministros para asuntos tales como la agricul-
tura, obras públicas, educación y trabajo, y el comercio estaba a cargo
de varios departamentos locales repartidos por todo el Imperio. Al
prestar atención sólo a la educación superior -y no en gran medida-o
la administración pública romana indudablemente descuidaba un ser-
vicio vital para cualquier desarrollo general de la comunidad. No
había todavía un sistema de justicia independiente, ni alguna separa-
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 167

ción de poderes definida. Tanto los funcionarios civiles como los mili-
tares ejercían el poder judicial además de sus funciones ejecutivas.
Sin embargo, en el sector financiero el principio de especialización
judicial se había adoptado hasta cierto punto mediante el nombra-
miento del abogado del fisco para que defendiera los intereses del
Tesoro. Es difícil determinar las necesidades administrativas de una
época en términos de disposiciones desarrolladas para hacer frente a
las necesidades de una época posterior y, mientras que podemos in-
dinamos a coincidir con Lean Horno en cuanto a que la administra-
ción romana pudo haberse beneficiado con un desarrollo más vigoroso
de la organización por departamentos, no es fácil confiarse en que
nuestro moderno modelo ministerial hubiera sido apropiado para la
situación romana del siglo IV en adelante.
Un servicio público tal como el que hemos esquematizado aquí
verdaderamente hubiera sido poderoso, un verdadero Estado-dentro-
del-Estado con tendencias burocráticas, sobre el cual solamente el
emperador más fuerte y competente podía esperar ejercer un control
efectivo. Ciertamente que la existencia de un síntoma moderno tendió
a moderar su poderío, a saber, la crítica constante del servicio por par-
te de escritores contemporáneos. Estas acusaciones populares alcan-
zaban a denunciar el favoritismo, espíritu de casta, arbitrariedad,
extorsión, voracidad, descuido, esclavitud a la rutina y muchas otras.
Sin duda, a menudo eran exageradas pero, a pesar de los verdaderos
adelantos realizados hacia la formación de un sistema de personal
público regulado adecuadamente, algunas de las reglas y costumbres
que se han mencionado anteriormente conducirían de manera inevi-
table en cualquier época y lugar a errores tan graves como para ame-
nazar la eficiencia del sistema en su conjunto. Sólo se necesita men-
cionar las prácticas constantemente recurrentes de nombramiento
hereditario, venta del cargo, "construcción del Imperio" en tanto
representada por la asignación numérica de subordinados de acuerdo
con la jerarquía del jefe antes que por las necesidades del trabajo, dila-
ción y rutina oficinesca y promoción por antigüedad. La efectividad
total de la administración imperial romana a lo largo de un prolongado
periodo sugiere que debieron de haber existido fuertes factores neu-
tralizadores que aseguraran una alta eficiencia. A pesar de estos serios
defectos, debió de haber existido un gran talento de liderazgo entre
los jefes y un sentido de lealtad y devoción al deber general entre las
jerarquías inferiores para haber alcanzado resultados tan notables como
los que indudablemente se obtuvieron.
V. INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

Los HORIZONTES occidentales se han extendido más allá de Persia,


adentrándose a la India sólo durante las conquistas meteóricas de
Alejandro; la distante China siguió siendo una tierra misteriosa mu-
cho más allá del mundo cotidiano de Roma. Sin embargo, el descu-
brimiento de artefactos de ambos mundos dentro de las áreas de cada
uno -como cuando se han desenterrado monedas romanas en la In-
dia- ofrecen una evidencia asombrosa de la existencia de importantes
rutas comerciales que se prolongaban a través de las 'fronteras. El
Periplo del mar de Eritrea, escrito por un comerciante greco-egipcio
aproximadamente en 70 d.c., describe cómo se llevaba a cabo el comer-
cio en diferentes jornadas entre la India y Roma vía Egipto. Tanto
por mar como a través de la meseta de Asia Central, se transportaba
seda de China a la India, que con el tiempo llegó incluso a los merca-
dos del Occidente romano. En ocasiones se alcanzaban contactos más
directos. Los A nales Han 1 informan sobre la llegada a la corte china
de una embajada personal deMarco Aurelio (121-180 d.c.).

EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN EN LAS


CIVILIZACIONES INDIAS PRIMITIVAS

En el presente siglo han salido a la luz restos de grandes civilizaciones


en los valles ribereños del Indo y el Ganges, y la imagen sigue sur-
giendo cada vez más detalladamente. Los lugares más importantes del
Indo están en Mohenjo-daro en Sind y Harappa en Punjab, que pare-
cen haber florecido un poco antes del año 2500 a.c. existiendo durante
mil años. Las relaciones con las civilizaciones mesopotámicas contem-
poráneas no son muy claras: es casi segura la existencia de inter~o­
municación y hay también estrechos paralelismos entre ambas soCie-
dades, Por otro lado, la organización de las comunidades indias tenía sus
características propias."
Vastas áreas construidas en los dos centros del Indo incluían una
ciudadela o acrópolis, con los edificios rituales y lugares de la asalll-
1 Mortimer Wheeler, Rome Beyond the Imperial Frontiers, Penguin 1955, p 205.
~ Stuart Piggott, Prehistoria India, Penguin, 1950 y Mortimer Wheeler, India and
Palistan, Thames Be Hudson, 1959.
168
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 169

blea. En Mohenjo-daro los edificios públicos incluían un granero esta-


tal, mientras que en Harappa se han desenterrado restos de graneros
subsidiarios. Las construcciones son fundamentalmente de arcilla co-
cida, en ocasiones reforzadas con maderas diferenciándose así de las
estructuras de lodo común de Mesopotamia. Hay extensos barrios de
comerciantes y trabajadores así como evidencias de amplios sistemas
de drenaje y saneamiento. En vista de que los dos lugares principales
están a 600 kilómetros de distancia y se han descubierto otros lugares
sobre un área extensa, hay grandes posibilidades de que existiera a
la vez una organización imperial importante,"
Es probable que los gobernantes tuvieran atributos sacerdotales, pero
había una vida cívica floreciente, lo cual sugería una civilización de
tipo más liberal del que generalmente acompañaba dichos regímenes.
Todavía no se tiene información acerca de los sistemas básicos de agri-
cultura e irrigación pero los graneros sugieren una forma socialista
de Estado que quizá se extendía a otras esferas de actividad. Muchas
viviendas de trabajadores implican la utilización de trabajo culi, a
falta de medios mecánicos que ahorraran tiempo. Por otra parte, exis-
ten pocas pruebas sobre una actitud progresista hacia la vida. La re-
construcción repetitiva sugiere que vemos aquí a una sociedad en cier-
to sentido estancada.
Es claro que había un servicio público eficiente, o una serie de
servicios municipales, pero hasta ahora no se cuenta con información
acerca de su forma o de las personalidades y actividades de sus miem-
bros. Había una escritura muy peculiar, aún sin descifrar. Los ma-
teriales para escribir no han sobrevivido al clima de la India, y los
escritos que han perdurado están solamente trazados en objetos duros:
sellos que indican propiedad, signos grabados en recipientes y en pe-
queñas tablillas de cobre. Ninguna de estas inscripciones excede veinte
palabras.·
La civilización del Indo parece haber terminado en un estanca-
miento y decadencia lentos, posiblemente debido a la denudación .de
los bosques de los alrededores o al abandono de los sistemas sanitario
y de irrigación. En Mohenjo-daro el ocaso llegó finalmente con derra-
~amiento de sangre: la postura de cuerpos desenterrados sugiere una
Irrupción bélica extranjera, que no encontró mayor utilización de la
decadente metrópoli.
Hay mucho más que decir acerca de la contribución hindú a la

a Whecler. India and Pakistan, p. 98.


4Piggott. op, cit .• pp. 178-181.
170 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

administración pública que lo anterior, pero el espacio no nos permite


ahondar con más profundidad en los anales posteriores, excepto para
referirnos a una fase histórica sobresaliente que, según sugiere Piggott,"
puede reflejar el tipo de organización que existía en Harappa antes
de que decayera. Éste fue el periodo de la célebre dinastía Mauria
(322 a 1184 a.c.) fundada por Chandragupta, quien expulsó las guar-
niciones macedónicas a unos cuantos años de la conquista de Ale-
jandro,"
Con el cercano apoyo de su sabio pero artificioso consejero Kautil-
ya Chanakya, quien se convirtió en su visir, Chandragupta erigió en
poco tiempo un reino en Afganistán y el Indostán, probablemente tan
poderoso y bien comandado como cualquiera en el mundo en esa
época. Entre las numerosas ciudades del norte de la India incluidas
en el nuevo reino, Pataliputra (moderna Patna) , la capital, fue pro-
yectada sobre un plano rememorativo de la antigua Harappa, en
tanto que Taxila fue una villa universitaria y militar floreciente cuya
fama atraía estudiantes de todas partes.
Fundado con base en la fuerza y sostenido mediante un gran po-
derío militar, el gobierno de Chandragupta era esencialmente despó·
tico, aunque no sin sus aspectos benevolentes. El mismo gobernante
era un prisionero virtual de su propio sistema, proyectándose nume-
rosas estratagemas para evitar al asesino. En realidad era afortunado
al contar con un funcionario ejecutivo quien, a pesar de su falta de
escrúpulos y su crueldad, permaneció fiel hasta el fin. El rey deten-
taba un poder ilimitado, pero tenía un consejo de notables facultados
para legislar, regular las finanzas y asuntos exteriores y nombrar a
todos los funcionarios de Estado más importantes. Las ciudades esta-
ban gobernadas por grandes comisiones, las aldeas por el jefe o por
un panchayat o consejo de cinco, Había un sistema com pleto de cortes
legales para administrar un sistema de justicia extremadamente seve-
ro, con el Consejo real a la cabeza y el rey como corte final de apela-
ción. La sociedad mauria tenía privilegios en la literatura y arte flo-
recientes, y su administración pública brindaba diversiones para el
pueblo no ampliamente disponibles en Asia en aquella época. No
existía una clase esclava, pero como una alternativa se prolongaría
la presencia del sistema de castas existente en cuanto característica
especial y en cierto grado limitante de la sociedad india. ContamOS

6 Piggott, op. cit., pp. 287-288.


6 Will Durant, The StOTY 01 Civilization: OUT Oriental Heritage, Simon Se Schuster,
1985. pp. 441-445.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 171

con una relación contemporánea por parte del griego Megasthenes,


que acudió a la corte de Chandragupta como embajador del rey de
Siria, que corrobora el estado satisfactorio de la sociedad contempo-
ránea y la eficiencia de la administración.
La administración del reino se conducía por un sistema departa-
mental organizado a través de una jerarquía de funcionarios cuida-
dosamente estratificada. Los departamentos principales, cada uno bajo
un superintendente, se ocupaban de la agricultura, bosques, minas,
ganado, comercio, depósitos, casa de moneda, comunicaciones, nave-
gación, fronteras, pasaportes, ingreso, aduanas, alcabalas, juegos pú-
blicos, prostitución y bebidas intoxicantes. De estos departamentos,
los relacionados con la navegación y las comunicaciones son de interés,
especial. El primero regulaba el transporte por agua, conservaba puen-
tes y puertos, ofrecía transporte gubernamental para cruzar el río y
VIajeros protegidos en ríos y mares; el último proporcionaba y se en-
cargaba del mantenimiento de una extensa red de caminos que cubría
el Imperio, sobre la cual circulaba una variedad de transportes que
no tenía rival en esa época: carros, palanquines, carros de bueyes,
caballos, camellos, elefantes, asnos y hombres. El camino estaba mar-
cado .en intervalos de aproximadamente 1 500 metros con pilares.
que indicaban distancias y direcciones y la ruta estaba ampliamente
abastecida de pozos, árboles de sombra, estaciones de policía y hoteles
a distancias regulares. La administración de los juegos populares in-
cluía el suministro y administración efectivos de salones de juego y
la recaudación del porcentaje debido al gobierno. El superintendente
de la prostitución era el responsable de regular las actividades de las
mujeres públicas y recaudar dos días de ganancias mensuales para
los fondos del Estado. Dos de los miembros más distinguidos de la
P:of~sión eran nombrados para los servicios del palacio real, entrete-
nImIento y servicio de inteligencia.
La tributación era gravosa, recayendo sobre todas las profesiones,
o~upaciones e industrias, en tanto que se esperaba que los hombres
neos ofrecieran "caridades" al rey de vez en cuando. El Estado regu-
laba los precios, dirigía algunas fábricas y tenía monopolios en minas,
sal, madera, géneros finos, caballos y elefantes.
No se pasaba por alto el bienestar del pueblo. Se cuidaba del
saneamiento y la salud públicos. Había hospitales y estaciones de soco-.
no para los pobres, y los abastecimientos se guardaban en graneros
del Estado para distribuirlos en periodos de hambre. Los ricos estaban
obligados también él contribuir a la asistencia del menesteroso, mien-
tras que en épocas de depresión se organizaban grandes obras públicas,
172 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

para los desempleados. Aquí había ciertamente un esfuerzo adminis-


trativo capaz de ser comparado con los de los tiempos modernos.
El sistema departamental se aplicaba también a la administración
de las ciudades. La Comisión de los Treinta de la ciudad que contro-
laba Pataliputra estaba dividida en seis secciones, cada una con su
·esfera de responsabilidad propia, a saber: i) regulación de la industria;
ii) supervisión de extranjeros; iii) registro de nacimientos y muertes;
iv) licenciamiento de comerciantes, control de pesas y medidas, y
control de ventas de producto; v) control de venta de artículos ma-
nufacturados, y vi) recaudación del diez por ciento de impuesto sobre
las ventas. El resultado de su cuidado era una ciudad bien organizada
que nuevamente habría proporcionado un ejemplo notable a épocas
posteriores.
Poco es lo que puede qecirse acerca de administradores individua-
les, aunque se demuestra que utilizaban métodos efectivos y que pueden
considerarse como elementos dignos de su profesión. En la cima esta-
ban tanto el gobernante Chandragupta como el visir Kautilya, cuya
preocupación constante por las políticas de poder no podía liberarlos
<le una amplia participación administrativa. Sobre los hombros del
visir debió de haber descansado una pesada carga y es obvio que fue muy
competente como para soportarla. Su influencia se sintió en todos los
campos, sus ojos raramente podían permanecer cerrados. Sin embargo
conforme a las mejores tradiciones de su clase encontró el tiempo para
poner por escrito sus fórmulas sobre la guerra y la diplomacia.
Se dice que fue autor del A rthasastra, un tratado sobre política y
el más antiguo trabajo en sánscrito que se conoce," Digno de ser com-
parado en muchos sentidos con Maquiavelo, el grandísimo éxito de
Kautilya como político y administrador práctico hubiera llenado al
italiano de una envidia insaciable. El mismo Chandragupta vivía de
acuerdo con una rutina administrativa que, aunque haya existido
más como una aspiración que como una diaria realidad, merece citarse
como una asombrosa evidencia de la naturaleza inmutable del arte
.administrativo,"

Excepto cuando salía de cacería o se divertía de alguna otra manera,


su tiempo estaba siempre ocupado con los asuntos de su creciente
reino. Sus días estaban divididos en dieciséis periodos de 90 minutOS
cada uno. En el primero se levantaba y preparaba mediante meditación;
7 T.N. Ramaswamy, Essentials 01 Indian Statecrajt, Asia Publishing House, 1962,
:sUbtitulado "El Arthasastra de Kautilya para lectores contemporáneos".
8 Durant, o.p. cit., pp. 442-443.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 173c

en el segundo estudiaba los informes de sus agentes y dictaba instruc-


ciones secretas; el tercero lo ocupaba con sus consejeros en el Salón
de Audiencia Privada; en el cuarto atendía las finanzas del Estado y
la defensa nacional; en el quinto escuchaba las demandas y peticiones
de sus súbditos; en el sexto se bañaba, comía, y leía literatura religiosa;
en el séptimo recibía los impuestos y tributos y hacía nombramientos
oficiales; en el octavo se reunía nuevamente con el Consejo y escu-
chaba los informes de sus espías, incluyendo a los cortesanos que uti-
lizaba con este propósito; el noveno estaba dedicado a la relajación
y la oración, el décimo y el onceavo a cuestiones militares, el doceavo,
a informes secretos nuevamente, el treceavo al baño vespertino y sus
alimentos, el catorceavo, quinceavo y dieciseisavo a dormir.

PREHISTORIA CHINA

La experiencia de China tiene aquí una importancia doble en virtud


de su continuo desarrollo hasta la era actual casi libre de influencia de
l~ experiencia occidental, y también a causa de sus duraderas institu-
CIones administrativas que disfrutaron de una larga vida durante la
mayor parte de dos mil años hasta los inicios del siglo xx. Los facto-
res geográficos, aunados a su autosuficiencia, aislaron virtualmente
a China de los demás continentes, no obstante que hubo siempre una
gran interacción con los vecinos asiáticos inmediatos y una gran asimi-
lación de diferentes nacionalidades en el proceso de integración po-
lítica. Los líderes chinos estuvieron siempre imbuidos con la idea de
alcanzar el gobierno del mundo, lo cual no iba en contra de su conoci-
miento relativo a que existía otro mundo, aunque bárbaro, más allá
de sus distantes fronteras. Los bárbaros dominantes de Europa fueron
para los chinos los germanos, eslavos y tribus negras de las que habla-
ban los griegos y romanos.
Abundan los registros históricos ya que los chinos, desde épocas
muy tempranas, se habían ocupado de la producción de anales nacio-
nales como una de las tareas importantes de la administración pú-
blica, lo cual demuestra ciertamente su duradera cultura. No es sino
hasta recientemente que los estudiosos han aceptado la autenticidad
de un lapso histórico para China que se remonta hasta el año 5000 a.e..
paralelamente con las civilizaciones contemporáneas de Mesopotamia
y Egipto; pero en realidad China no surge de la bruma de la prehis-
toria antes de 1500 a.c., existiendo relaciones de épocas anteriores,
pero legendarias y escritas en textos posteriores. Sin embargo, para
ese entonces ya se habían desarrollado instituciones políticas y sociales,
174 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

avanzadas y existen buenas razones para creer que con los adelantos
en la arqueología, a los que los chinos están prestando gran atención,
los confines del conocimiento actual se remontarán mucho más atrás.
Hay uh gran campo para ello, ya que han aparecido amplias eviden-
cias de una cultura de la Edad de Piedra que se remonta hasta el año
50000 a.c., e incluso cerca de Pekín se han desenterrado esqueletos
humanoides conocidos por los antropólogos como SinaniropusI'
La escritura apareció en épocas tempranas, aunque no como los
sistemas de Mesopotamia y Egipto, según las evidencias existentes.
En un principio se relacionó con la predicción, y parece que el mago-
escribano fue uno de los primeros del numeroso equipo de funciona-
rios públicos chinos. Oficiaba como historiador, astrólogo y poseedor
-del conocimiento cuya función era dar consejo cada vez que se le re-
-quiriera para ello. La primera comunicación o "escritura" parece que
se realizó mediante cuerdas anudadas parecidas al quipu o escritura
-de nudos del Perú prehispánico (véase volumen 11, capítulo 4) . Hacia
la época de Shang -antes de 1600 a.c.- se utilizaba un sistema de
representaciones pictográficas escritas y se desarrolló una forma com-
pletamente ideográfica que, aún hoy en día, no ha sido reemplazada
por un sistema alfabético. A partir de este método de escritura difícil
de manejar los chinos han obtenido la gran ventaja de que los ideo-
gramas, al ser representativos, pueden ser ampliamente comprendidos
a pesar de las diferencias de dialectos. Esto contribuyó a la unificación
de China. Se hicieron los primeros registros en materiales perecederos
'Como el ubicuo bambú, lo cual da cuenta de los voluminosos regis-
tros no perdurables que indudablemente existieron en los primeros
siglos.
Estudiosos chinos hicieron un notable descubrimiento en el año
1899 d.c. al llegar a la conclusión de que las marcas en los entonces
llamados "huesos de dragón': que se desenterraban en gran cantidad
-durante la labranza y se vendían a las farmacias como medicina, eran
una antigua forma de escritura y que dichos huesos del oráculo, corno
se llaman ahora, se habían utilizado en relación con la adivinación.
Los huesos mostraban aquellas preguntas que debían ser respondidas
y cubrían cuestiones tales como i) ¿a qué espíritus debían presentarse
determinados sacrificios? ii) direcciones de viaje, dónde detenerse Y

9 Obras generales: R. 'Vilhelm, A Short History 01 Chinese Civilization, Harrap,


1929. J. Needham, Science and Ciuilization in China, vol. 1, Introductory Orientatíon s,
-Cambrídge, 1954, y K.S. Latourette, The Chinese: Their History and Culture, Macmillan.
:N.Y.• 1934.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 175
por cuánto tiempo, iii) cacería y pesca, iv) la siega, v) el clima y vi)
enfermedad y recuperación/o Simplemente a partir de estos detalles
sería posible reconstruir una imagen sencilla del tipo de sociedad y
organización administrativa que existía, pero escritos posteriores, aun-
que se relacionen con las leyendas, nos llevarán mucho más lejos.
Parece que alrededor de 2000 a.e, ya se había establecido un sis-
tema dinástico. Probablemente los primeros gobernantes eran reyes-sa-
cerdotes sin un asiento de gobierno fijo, estando la corte en continuo
movimiento. Así, la administración pública temprana comprendía las
regulares giras de inspección del rey y los viajes de homenaje de los
príncipes. Puesto que los oasis de estas comunidades eran los valles
ribereños del continente, especialmente del Río Amarillo y del Yangtse,
no hay duda de que las obras de irrigación fueron, desde los primeros
tiempos, la ocupación principal de los delegados del rey. Se han atrio
buido muchos adelantos administrativos importantes a Shun, uno de
estos gobernantes legendarios, incluso la utilización de exámenes para
probar la capacidad para la promoción, pero gran parte de esto puede
ser solamente conjetura de parte de los escritores posteriores.
Sin embargo, incluso si se observa con la debida reserva, la suge-
rida lista de los nueve ministros de Shun bien merece ser considerada.
Ellos eran: 1) Si K'ung, el canciller (ocupado por Yu) ; 2) Hou Tsi,
Señor del mijo (ocupado por K'i) ; 3) Si Tu, jefe de las escuelas (ocu-
pado por Sie) ; 4) Shi, juez supremo (ocupado por Kao Yao) ; 5) Kung
Kung, director de obras (ocupado por Chu); 6) Yu, jefe del bosque
(OCupado por 1); 7) Ch'i Tsung, jefe de ritos (ocupado por Po 1) ;
8) Tien Yo, jefe de música (ocupado por Kuei) , y 9) Na Yen, jefe de
comunicaciones (ocupado por Ling). Que una concepción del ámbito
d.e la administración pública 'tan amplia como la sugieren estos fun-
Cionarios ministeriales bien pudo haberse sostenido, no es del todo
descabellado en el contexto de la época, ya que no es incompatible
con los desenvolvimientos subsecuentes autentizados de manera más
definida.
La actitud religiosa y filosófica hacia el gobierno asumida por los
pensadores chinos de la época está caracterizada por "El gran designio"
C?ntenido en una obra primitiva, El libro de historia. El designio
tIene nueve divisiones que pueden resumirse de la siguiente manera:
1) los cinco elementos; 2) ejercicio de los cinco oficios; 3) celosa de-
voción a los ocho objetivos del gobierno; 4) utilización armoniosa
de las cinco disposiciones de tiempos; 5) establecimiento y empleo de

10 Wilhelm, op. cit., p. 71.


176 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

la soberanía; 6) utilización correcta de las tres virtudes; 7) utilización


inteligente del examen de dudas; 8) uso racional de las diversas veri-
ficaciones, y 9) utilización exhortatoria de las cinco felicidades y em-
pleo disuasivo de las seis necesidades. Seguramente que aquí hay un
concepto de gobierno paternalista completo característico de la prolon-
gada civilización china. Los ocho objetivos del gobierno mencionados
en (3) son: i) alimento; ii) comodidades; iii) sacrificios; iv) provisión
de trabajo; v) acceso a la educación; vi) penalización del crimen; vii)
huéspedes, y viii) el ejército. No hay duda aquí sobre la adopción de
una actitud de laissez [aire del gobernante hacia su pueblo. La multi-
plicidad de tareas públicas indica la existencia de una administración
extensa, gran parte de cuyas características se transmitían sin duda a
sus sucesores mejor documentados. Las tres virtudes mencionadas en
(6) están definidas como gobierno justo, gobierno fuerte y gobierno
indulgente, aplicándose severamente de acuerdo con el estado del reino
en un periodo determinado. Sólo el gobernante podía conferir favores,
ejercer el terror y recibir alimento de jamelgo. Si el alimento de jamel-
go representaba o no los ingresos públicos ordinarios o las viandas
reales en los sacrificios y las diversiones para los príncipes, no está
claro. La concentración del poder en manos del gobernante estaba
garantizada y su usurpación por parte de sus oficiales se condenaba
fuertemente.'! Ya se manifestaba un temor natural a la burocracia.

EL PERIODO CHOU y CONFUCIO

Se considera que la historia china comenzó con los estados. feudales


del periodo Chou, aproximadamente en 1030 a.e, Los Chou conquis-
taron al pueblo Shang, cuya civilización era aparentemente más avan-
zada que la de ellos y cuyas instituciones prefiguraron por lo tanto la
mayoría de los elementos del sistema posterior, el cual se desarrolló
en un paternalismo benévolo con elementos comunitarios importan-
tes. El rey, que gobernaba por decreto divino, era conocido como el
Hijo del Cielo y tenía el título de Wang o gobernante. Contaba con
la asistencia de un ministro jefe y otros ministros que atendían diversas
ramas tales como agricultura, obras públicas, ritos religiosos, asuntos
militares, sanciones y los asuntos personales y dominios directamente
regidos por el Wang. Debajo de éstoshabía una jerarquía regular de
funcionarios que constituían un servicio público considerable para la

11 Wilhelm, op. cit., pp. 85·88.


INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 177

época, con tendencias burocráticas que se estereotipaban cada vez más


a medida que pasaba el tiempo. Todas las tierras fuera de los dominios
del Wang se asignaban como feudos a una jerarquía de señores y
príncipes feudales, organizados en una nobleza escalonada. Cada señor
feudal tenía sus propios funcionarios. Las dificultades para viajar a
través de las largas distancias que a menudo los separaban del centro
tendió a acrecentar su autonomía. Las relaciones se conducían de
acuerdo con el ritual prescrito, debiendo los príncipes rendir fidelidad y
homenaje al Wang. Los clanes se dividían en familias cuyas cabezas
detentaban un poder considerable y cuyos miembros estaban ligados
por rituales elaborados que conformaban un sistema de culto ancestral.
Había una división estricta entre la nobleza feudal y las masas, y no
?bstante que se tenía especial cuidado de las necesidades de éstas, sus
ingresos nunca llegaban más allá de los niveles de subsistencia. Pero
la atención a las viudas y huérfanos, al enfermo y al anciano se im-
ponía a los señores feudales, y consecuentemente el sistema recibía un
vasto apoyo popular. Originalmente las principales funciones del pue-
blo eran hacerse cargo de las tierras de los príncipes y proporcionar
soldados, que se establecían en familias en aldeas que constituían la
unidad política básica. A medida que pasó el tiempo los grupos aldea-
nos fueron admitiendo a los extranjeros y los líderes fueron elegidos
por consentimiento común, más que de acuerdo con las relaciones
monárquicas. Este sistema se mantendría durante toda la historia China.
El periodo Chou fue una época de gran actividad cultural y edu-
cacional. Los libros consistían de tiras de madera o bambú inscritas
yasea con tinta o con barniz.P La literatura surgió en forma de textos
religiosos y poesía y los registros de los acontecimientos fueron inicia-
dos por funcionarios escribanos que también eran responsables de los
registros y documentos relacionados con cuestiones tales como litigios
y concesión de feudos. Entre los interesantes textos que han sobrevi-
vido el Chou Li o Ritos de Chou es de particular interés para nosotros.
Sus orígenes no son claros ya que se ha atribuido al afamado Chou
Kung, también conocido como el Duque de Chou, uno de los prime-
ros regentes a quien se atribuye una organización administrativa que
constituyó el modelo de generaciones futuras; sin embargo un autor
anónimo del siglo IV o III a.c. parece ser el autor más probablemente,
aunque se ha sugerido una fecha posterior, hasta el siglo 1 d.c. 13 El
Chou Li, que esboza una versión idealizada del sistema de adminis-

12 Latourette, op. cit., p. 64.


13 [bid. p. 67.
178 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

tración Chou, es importante por la gran influencia que tuvo sobre re-
formadores políticos y sociales posteriores.
Sin embargo, fueron los primeros filósofos los que estaban desti-
. nadas a dejar la mayor huella sobre la historia administrativa de China,
como sobre muchas otras cosas. Se interesaron en la creación de una
sociedad ideal. Confucio, Mencio y Lao-Tsé inauguraron escuelas in-
fluyentes; y el más importante de ellos fue Confucio, quien vivió
aproximadamente de 551 a 479 a.c. 14
Confucio mismo fue un maestro y no un administrador. A pesar
de su ambición personal por ocupar un cargo, parece que no tuvo más
que un modesto puesto oficial y sólo durante un breve periodo. Con-
sideraba que el buen gobierno era imposible bajo el sistema existente
de gobierno hereditario, que no obstante sentía que no era probable
reemplazarlo. Pensaba que el dilema podía superarse separando las
funciones administrativas de las políticas y confiándolas a ministros
y asistentes virtuosos y bien capacitados.P La preparación para las po-
siciones oficiales incluiría un estudio profundo de los principios del
gobierno y la discusión de situaciones que probablemente pudieran
surgir de manera que los estudiantes supieran qué hacer cuando se
encargaran de una responsabilidad práctica. El estudio del caso no era
tan moderno como Podemos imaginar. Este sistema de educación esta-
ba destinado a ser un éxito, en gran medida debido a que los gobernan·
tes eran lo suficientemente perspicaces como para darse cuenta qu~
los jóvenes así capacitados reunirían las habilidades que ellos neceSI-
taban y de que por su propio interés les convenía emplearlos.
El nuevo sistema se fundamentó en el principio de que el gobier-
no debía estar en manos de hombres elegidos no por su nacimiento,
sino de acuerdo con su virtud y habilidad, y que su objetivo principal
fuese la felicidad del pueblo. De esta manera, la pobreza no era un
obstáculo para estudiar y eventualmente ser elegido para un cargo
público. La instrucción era informal e individual, dirigida principa~­
mente por preguntas y discusiones. Los alumnos estudiaban determI-
nados textos y se discutían pasajes ·seleccionados. El objetivo era l~
formación del carácter. Para ayudar en esto se tomaba el arte tradI'
cionalmente aristocrático y peculiarmente chino de Li, Éste se ha tra-
ducido como "ceremonial", "ritual" y "las reglas del decoro", aunqu.e
sin duda está presente la idea del sacrificio: configuró un código reb-
gíoso muy especial y una forma de conducta apropiada, la cual se

H H.G. Creel, Coniucius: the Man and the Myth, Routledge, 1951.
1&Ibid.• p. 4.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 179

requería para contrarrestar los degradados patrones morales de. la épo-


ca." Se sostenía que la música era importante, un punto que, un siglo
después, interesaría a Platón y a Aristóteles, y del cual Confucio fue
con seguridad un precursor inconsciente del otro lado de la Tierra.
El sistema de Confucio defendía el camino intermedio y subrayaba la
necesidad de reconocer los errores con el fin de que pudieran ser
rectificados. Era humanitario: por ejemplo, los sacrificios humanos,
tan comunes en ese entonces, eran condenados. Sobre todo, la impor-
tancia de la capacidad para la administración pública se reconocía en
una época en que el gobierno privilegiado aceptaba como axiomática
la colocación de funcionarios estatales por favoritismo.
El predominio de los emperadores Chou no parece haber sido muy
estable, y de hecho, a partir del siglo VIlI a.c., esto se manifestó en la
existencia de varios estados semindependientes que en determinado
momento llegaron a ser hasta veinticinco. Competían por la hegemo-
nía que pasaba a través de varias manos. Fue durante esta fase que
surgió la costumbre de dividir la población en cuatro clases, sistema
que persistiría durante la historia posterior. Ellas eran: i) la shih o no-
~leza inferior, caballeros y estudiantes; ii) la nung o granjeros campe-
SInOs; iii) la kung o artesanos, y iv) la shang o mercaderes.F Como
h:m os visto, el siglo VI a.c. presenció el ascenso de los fil~sofos que
ejercerían una gran influencia sobre la sociedad y el gobierno. De
particular interés es la Academia de la Puerta de Chi en la capital
del Estado de Chi, que recibía estudiantes de todos los demás estados,
brindándoles viviendas y sostén, constituyendo así una verdadera uni-
versidad. Es interesante notar que esta institución, fundada por el Rey
Hsuan de Chi aproximadamente en 318 a.c., fue casi coetánea a la
Academia de Atenas de Platón."
El Estado de Chhin -que no debe confundirse con el ya mencio-
~ado Chi; este último estaba situado en la costa, el primero muy al
Interior del continente- prestó una atención especial a la construcción
de obras de irrigación, actividad que fortaleció la centralización y la
absorción de vecinos feudales más débiles. El fortalecimiento de lo
burocrático a expensas de las instituciones feudales se siguió inevita-
blemente. Esto condujo a una lucha por el poder entre los estados, de
la cual Chhin estaba destinado a surgir victorioso. Así, su gobernante
~heng, con la derrota del poderoso Chhu en 222 a.e, se autonombró
Jefe de la China unida con el título de Chhin Shih Huang Ti.
16 Creel, op. cit., p. 93.
17 Needham, op. cit., p. 93.
18 tu«. pp. 95-96.
180 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

El nuevo gobernante, hábilmente asistido por su ministro Li Ssu,


mostró un gran vigor al introducir los cambios requeridos pélra sus-
tituir las instituciones feudales. La administración se fortaleció aún
más. Las haciendas se desmembraron y se pusieron bajo el control de
funcionarios. El país se reorganizó en treinta y seis prefecturas y des-
pués en cuarenta y una, con gobernadores militares y administradores
civiles.
Los funcionarios fueron transferidos constantemente para preve-
nir el aumento de sus relaciones personales entre ellos y sus áreas.
Se realizaron importantes medidas de uniformación y reconstrucción.
Las comunicaciones se mejoraron considerablemente. Incluso el idio-
ma escritó se uniformó. Se dice que el Emperador ordenó la quema
de libros que favorecieran las influencias feudales, así como la ejecu-
ción de numerosos literatos, pero han surgido dudas respecto a la au-
tenticidad de semejantes informes.P Cualquiera que sea la verdad al
respecto, son mínimas las dudas de que Chhin Shih Huang Ti, quien
trabajaba incansablemente en los numerosos reportes que inundaban
su escritorio y hada pesados viajes oficiales para asegurarse que ~~s
órdenes se llevaban a cabo, se ganó a fondo el título de Gran Ull1f~­
cador. Murió en 210 a.e, dejando al típico hijo inepto que se manI-
festaría incapaz para mantener el reino unido.

EL ASCENSO DE LOS HAN y EL SISTEMA


DE LA GRAN INSPECCIÓN

Después de la muerte de Huang Ti los revolucionarios inscribieron


en su bandera "Regreso al feudalismo", pero en realidad la corriente
se oponía fuertemente al éxito del tradicionalismo. El nuevo centra-
lismo había llegado para quedarse. En el año 206 a.e, comenzó el lf-
derazgo de la dinastía Han que, con un breve intervalo, permanecena
en el poder durante más de 400 años. Gradualmente, bajo estos nuev?S
gobernantes y sus hábiles asistentes, se consolidó un extenso ImperJo
chino.
El nuevo reino se dividió en provincias, pero durante una tem-
porada éstas y los estados feudales coexistieron con territorios limítro-
fes constituidos como tao o prefecturas principales. Sin embargo, ~on
el tiempo, todo el Imperio se organizó en un modelo administratiVO

19 Needham, op. cit., p. 101; para la perspectiva contraria véase F. R. Hoare, Eig
hl
Decisive Books 01 Antiquity, Sheed Se Ward, 1952, p. 169.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 181

de tres filas con trece provincias, cada una subdividida en prefecturas


principales, que posteriormente se dividieron en distritos."
El desarrollo más significativo fue el ascenso del confucianismo a
una posición de autoridad abrumadora como filosofía literaria de la
comunidad. Sin duda esto se debía en gran medida a su capacidad
para ofrecer una alternativa eficiente a la escuela legalista, ahora re-
chazada al asociársele a los métodos autocráticos de la dinastía ante-
rior. Además había una virtud especial .en el confucianismo que lo
capacitaría, a través de su influencia conformadora sobre la organiza-
ción de gobierno, para idear y formar un cuerpo de funcionarios que
estabilizaría el sistema chino durante dos milenios, una realización
sobresaliente por lo menos.
Los nuevos gobernantes reconocieron la magnitud de la tarea ad-
ministrativa que la centralización creciente pondría sobre sus hombros.
Los complejos servicios nacionalizados requeridos para consolidar el
nuevo sistema no podían ser suministrados por el viejo tipo de fun-
cionario. Se recurrió a una carrera abierta a los talentos y los exáme-
nes imparciales demostrarían ser un método de selección más efectivo
que la elección personal de los gobernadores provinciales, cada uno
con sus propios intereses. que satisfacer. Surgieron situaciones simila-
r~s a través de la historia en todas partes del mundo sin que se resol-
VIeran de esta manera, al menos hasta los tiempos modernos. Obviamen-
te, las circunstancias debieron de haber sido particularmente favorables
en China como para adoptar una solución tan excepcional.
Existen bastantes evidencias sobre las nuevas actividades más am-
plias del cuerpo de funcionarios, como escribe Wilhelm: 21

De los diversos objetos, pinturas y manuscritos sobre papel, madera y


bambú, nos damos una idea de la vida y las acciones de esos funciona-
rios chinos que combinaban la estricta disciplina de los romanos con
la serena calma de los griegos. Nos damos una idea de la precisión y la
exactitud con la cual giraban las ruedas de la maquinaria administra-
tiva. Nos cruzamos notas y cartas breves sobre invitaciones a una
comida y encontramos ejercicios literarios y esfuerzos caligráficos en
estilo novísimo, junto con una torpe aritmética hechos por niños de diez
años.

20 Wilhelm, op. cit.; p. 168.


• 21 Ibid, pp. 182-183. Véase también la relación del notable hallazgo de escritos admi-
nIstrativos en tiras de madera descubiertos en Chii-yen, en Michael Loewe, ReCOTds 01
Han /ldministration, Cambridge University, 1967.
182 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

De acuerdo con Max Weber,22 en la época de Confucio todavía


no se conocían los exámenes y no fue sino hasta el periodo Han cuando
. "se elevó a nivel de principio la concesión de cargos de acuerdo con el
mérito". Parece improbable que en épocas anteriores los exámenes
fueran del todo desconocidos, pero poco puede dudarse con relación a
que las influencias de Confuciofacilitaron en gran medida la difusión
de la idea. Por lo tanto no es erróneo atribuir el establecimiento de
los exámenes como un sistema al periodo Han, siendo así que tuvieron
un efecto importante en la administración pública china. A Tung
Chung-Shu, un hombre de letras que escribió Chhun Chhiu Fan Lu
o "Sarta de perlas en los anales de primavera y otoño", que aún
existe, se le concede la distinción de haber encontrado las prácticas
y procedimientos burocráticos que posteriormente se sentaron en tex-
tos que ofrecieron precedentes para las decisiones posteriores. Se cono!
virtió en práctica de los eruditos el reunirse para determinar una
especie de derecho administrativo sobre la base de los escritos anti-
guos. Existen registros sobre esas importantes asambleas en el Pabe-
llón Shih-Chu del palacio en el año 51 a.c. y en el Pabellón del
Tigre Blanco en 79 d.c. En otra reunión de ese tipo se discutió la
cuestión de la nacionalización de las industrias de la sal y el hierro."
Con el largo reinado del emperador Wu Ti (140 a 87 a.c.) la di- .
nastía Han alcanzó su mayor gloria. Se extendió y consolidó un vasto
imperio, se puso .especial atención a los asuntos económicos y se forta-
leció el sistema centralizado de gobierno, especialmente por medio del
poderío incrementado del cuerpo de funcionarios. Posiblemente había
pocas innovaciones en el sistema, pero se hizo una selección de las
mejores instituciones y costumbres del pasado y se reforzaron por la
perspicacia del Emperador, quien se colocó a la cabeza del servicio
público. Su política era seleccionar tanto a sus agentes civiles comO
militares sobre la base de su capacidad, sin consideración al nacimien-
to, principio que se encomienda firmemente a la escuela de pensa-
miento de Confucio, cuyos partidarios ganaron el favor del Emperador.
Para hacer más efectiva la práctica de imponer pruebas competitivas
para determinar las cualidades para un cargo, se remodeló el sistema
educacional equipándolo para la preparación de candidatos apropia-
dos. Así, en 124 a.e. la Po Shih Kuan o Universidad Imperial, se fundó
con un asiento para cada uno de los libros clásicos. Esta escuela central

22 H.H. Gerth Y C.W. Mills, editores, From !Max Weber, Kegan Paul, 1947, p. 423.
23 Needham, op. cit., p. 105.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 183

de entrenamiento se reforzó con escuelas semejantes en las provincias,


las cuales parecen datar de fechas anteriores, como hasta 145 a.c.,
cuando Wen Ong, gobernador de Szechuan estableció, según se dice, su
propio Departamento de Educación para brindar estudios a niños de
distritos lejanos del centro." Un resultado importante de este nuevo
sistema fue el efecto de haber aumentado el respeto general por el sa-
ber, ya que aun aquellos que no pudieran obtener un cargo podían re-
cibir títulos honorarios y privilegios, de tal manera que otros tuvieran
el valor de aspirar al saber, en ocasiones como la vocación de una vida.
Estaba también el otro lado de la moneda. Al ponerse el manto de
"Burócrata en Jefe", el emperador quebrantaba un importante im-
pedimento a la mala administración, lo cual había garantizado que
todos los miembros de la administración, por importantes que fuesen,
estarían expuestos a la crítica. Ahora la tendencia era que los centros
de poder bajaran en la escala jerárquica. Por ejemplo, los cancilleres
se convirtieron en figuras decorativas a favor de los Señores de la Es-
critura, quienes guardaban todos los documentos antes de que llega-
ran hasta el Emperador. Posteriormente los Escritores del Palacio,
subordinados pero mejor .colocados, aumentaron en importancia al
hacerse cargo de esta función. Como eunucos gozaban de una gran
ventaja sobre los funcionarios ordinarios, al tener acceso al emperador
dentro de los aposentos reales. La influencia de los eunucos se remon-
ta a tiempos más antiguos, siendo la primera referencia a esta institu-
ción, de acuerdo con el Tso Chuan o Duque Chao,26 del año 535 a.e.
Como resultado de una nueva organización del oficio aparejada al
culto de hermosas mujeres que tenían poder, los eunucos constituían
un contra-poder bajo el trono. El nuevo sistema, sostenido por las doc-
trinas familiares de los. confucianos, impulsó también el crecimiento
del nepotismo entre los miembros de la familia de la emperatriz y los
favoritos de la corte, así como una tendencia entre los gobernadores
provinciales, como virreyes, a hacer sus cargos hereditarios. La lucha
entre los eruditos-administradores y los eunucos era interminable, pero
al determinar las virtudes ocasionales y numerosos vicios de estos últi-
mas, debe recordarse que es a los primeros a quienes se les ~tribuyen
más evidencias y debe tomarse en cuenta su lealtad a su propIO orden.
Durante un breve periodo, de 9 a 23 d.c., se rompió el periodo
Ban por un interregno bajo el usurpador Wang Mang, quien había
alcanzado una alta preferencia a causa de su saber, su vida moderada

24 Needham, op. cit., pp. 106·107.


25 [bid .• p. 105.
184 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

y gran caridad. Siendo regente de un joven y débil emperador, Wang


Mang, después de un breve periodo, se apoderó del trono como Em-
perador Hsin Huang Ti. Durante su breve reinado emprendió amplias
reformas que a menudo han sido calificadas como un intento prematuro
para erigir un sistema socialista, pero que en realidad parece haber
sido astutamente dirigido hacia el fortalecimiento de las instituciones
burocráticas del Estado.t" Se intentó una completa reorganización agra-
ria a través de la nacionalización de la tierra, y el control de los mo-
nopolios del Estado se consolidó bajo departamentos centrales. Igual.
mente recibió especial atención por parte del Estado el abastecimiento
de las necesidades fundamentales de sal, vino, hierro, madera, energía
hidráulica y cobre. Se llevó a cabo la reforma monetaria y se dieron
los primeros pasos para reorganizar la estructura burocrática, principal-
mente orientada a la reinstauración de los viejos títulos y sistemas de
posesión de cargos. Pero Wang Mang se hizo de muchos enemigos-
Estallaron insurrecciones. Fue asesinado en Ch'angan, su capital, en
el año 23 d.c. Los historiadores chinos, posiblemente influidos p~r
su violación a la virtud cardinal confuciana de lealtad a su prínCI'
pe, han criticado duramente a Wan Mang, quien no obstante parece
haber sido un hombre de Estado capaz que buscaba de corazón el
bienestar de su pueblo.
El periodo Han estuvo marcado por varias mejoras y progresos
tecnológicos importantes, entre los cuales una importante fue la in-
vención del papel por Tshai Lun en 114 d.c. 27 Éste tendría una gran
relevancia en la historia de la administración. Needham señala que
en ese entonces esto estaba lejos de ser una bendición pura y agrega:

Karlgren llega tan lejos como para decir que la invención del papel
en el siglo II fue una gran desgracia para China. Aunque los chinos
estaban a la cabeza respecto al Occidente también en impresión, <:,to
no se inició sino hasta los siglos VIII o IX, dejando un lapso de 7UU anos
durante los cuales todos los manuscritos se escribieron en material
perecedero en lugar del pergamino del Occidente, difícil de manejar
pero duradero. Por otro lado, en Europa el arte de la producción masi·
va se alcanzó poco después de la aparición del frágil material no
duradero.s"

Hacia finales de este periodo, en 220 d.c., se extendía la corrupción

28 Needham, op. cit., p. 109.


M tus; p. 45 Y B. Karlgren, Philology and Ancient China, Os10, 1926, p. 92.
28 Wilhelm, op. cit., p. 194.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 185

a través de todo el Imperio Han y se difundía la costumbre de la


venta de cargos. El siguiente periodo hasta 588 d.c, fue una especie
de Edad Oscura, caracterizada por la división del reino chino en va-
rios estados bajo diversas dinastías. Se introdujo una nueva era de
prosperidad cultural con la dinastía Sui la cual alcanzó rápidamente
su apogeo en el año 589 a.c.
Ésta fue una época de considerable actividad en cuanto a obras
públicas. Se extendió la Gran Muralla del norte, que había sido ini-
ciada antes de los Han para mantener fuera a los bárbaros nómadas
en la frontera e incidentalmente mantener al sur de la muralla a los
chinos establecidos; se cavaron numerosos canales; se construyeron
palacios y centros administrativos. La extensión de las obras hidráulicas
fue una contribución importante a la estabilidad del Imperio, requi-
riéndose un colosal esfuerzo de ingeniería y representando una notable
hazaña de organización y administración. El Khai Ro Chi o "Registro
de la Apertura del Canal", publicado en los tiempos Sui,29 se conserva
aún como evidencia de la tremenda concentración de recursos com-
prendidos. Se dice que se necesitó reunir a cinco millones y medio de
trabajadores, que fueron puestos a trabajar bajo la supervisión de cin-
cuenta mil policías. El inmemorial método chino de utilizar la mano
de obra humana en innumerables pequeñas dosis está ejemplificado
en. esta vasta empresa, y bien pudo eclipsarse el episodio de las pirá-
mIdes egipcias. De acuerdo con el "Registro" se perdieron más de dos
millones de hombres -por muerte o fuga- durante el proceso. Estas
pérdidas pudieron haberse estimado parcialmente debido a la cruel-
dad y a las sanciones involucradas en las operaciones de trabajo y
parece probable que los sucesos tales como epidemias y escasez de
alimento, contra los cuales los administradores habían fracasado, eran
aÚn más graves.
Para facilitar el cumplimiento de dichos proyectos se llevó a cabo
una revisión radical en gran escala de los servicios administrativos.
Se apaya-ron escuelas y se amplió la Biblioteca Imperial. El siste-
ma de examinación se revisó concienzudamente y de hecho se fundó
sobre la base que persistiría durante más de mil años. El grado de
Chin Shih al cual conducía el importante examen siguió existiendo
en el siglo xx. Se nombró una nueva clase de inspectores viajeros para
mantener informados a los funcionarios con el objeto de mejorar su
desempeño y prevenir la sedición. En 618 d.c. los Sui fueron susti-
tuidos por los T'ang, cuyo régimen se prolongaría hasta 907 d.c.

29 Needham, .op. cit., p. 123.


186 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

Bajo los T'ang todas las instituciones existentes bajo la dinastía


precedente -remontándose principalmente hasta el periodo Han- se
conservaron y mejoraron. Ahora la administración se distribuiría so-
bre diez tao o provincias, cada una de las cuales estaría dividida en
chou o prefecturas. En 639 d.c. había 358 chou. Posteriormente los
chou se dividieron en hsien o subprefecturas. De esta manera el
sistema de tres filas permaneció en gran medida como estaba.s?
Los funcionarios nombrados a estas diversas divisiones territoriales
fueron designados centralmente y estuvieron sometidos a transferen-
cias frecuentes, pero había también comisionados imperiales que eran
enviados especialmente para hacerse cargo de emergencias particulares
tales como inundaciones, sequías y rebeliones. Los funcionarios esta-
ban encargados de la salvaguarda del bienestar y la moral social del
pueblo. Además de los programas de vastas obras brevemente mencio-
nados arriba, el Estado prestaba una atención especial al fomento de
la agricultura; se sostenían graneros públicos y se almacenaba grano
para aprovechamiento general en tiempos de escasez.
Se mejoraron las escuelas estatales y se sostuvo el apoyo al culto
confuciano. Pero los exámenes se aplicaban sobre otras materias aparte
de las clásicas confucianas, por ejemplo, caligrafía, historia, derecho,
matemáticas, poesía e incluso filosofía taoísta.s! Después se concentró
cada vez más el énfasis en los clásicos y entre éstos las obras más alta-
mente apreciadas eran Li Ki o "Registro de ritos" y el Tso Chuan o
"Comentario de TSO".32 El emperador ejercía su derecho de designar
a candidatos recomendados sin que presentaran exámenes, pero la
creciente estimación en la que se tenía al sistema de exámenes condujo
gradualmente a su arrollador predominio. Más aún, el emperador
aprendió que de esta manera no solamente obtenía funcionarios com-
petentes, sino refrenaba efectivamente el poder de la nobleza heredi-
taria sustituyéndola por una especie de aristocracia intelectual. No
obstante la nobleza hereditaria siguió compartiendo hasta cierto punto
el ascenso oficial: eran demasiado influyentes para ser excluidos por
los requisitos de la examinación.
Indudablemente el sistema de exarriinación elevó los patrones ofi-
ciales de competencia mucho más allá de los niveles realizables me-
diante el nepotismo y el favoritismo, pero tuvo sus inconvenientes
. al dar vigor a una aproximación meramente literaria, tendiendo a

80 Latourette, op. cit., p. 191.


81 tsu; pp. 191-192.
&2 Wilhelm, op. cit., p. 219.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D:C. 187

idealizar el pasado a expensas de la inventiva y a llegar a estereoti-


parse gradualmente. El lograr un puesto oficial por vía los exámenes
estatales se convirtió en una especie de obsesión nacional y otras acti-
vidades, que se desarrollaron libremente en el Occidente, tendieron
a ser rechazadas. Sin embargo, tenían la virtud de inyectar continua-
mente nueva sangre a la administración y ofrecer un elemento demo-
crático aceptado por la generalidad en la constitución que tuvo impor-
tantes efectos a largo plazo en la sujeción del desasosiego. El sentimiento
de que la elite no constituía un cuerpo cerrado ejerció indudablemente
una influencia importante sobre la sociedad china.
Un adelanto importante durante este periodo fue la introducción
de la imprenta. Esto se debió a varias circunstancias. Los clásicos de
Confucio que se habían inscrito sobre piedra desde el periodo Han,
se reprodujeron nuevamente en esta forma bajo los T'ang, Se había
acostumbrado hacer copias de las piedras grabadas sobre papel me-
diante rodillos entintados. En 932 d.c. se introdujeron trozos de made-
ra con este propósito y hacia 953 d.c. se habían impreso todos los
clásicos confucianos. Los budistas, cuyo creciente poderío había sido
minado en 845 d.c, mediante la supresión de sus establecimientos,
contribuyeron también a este desarrollo a través de su amplia utiliza-
~ión de los textos religiosos a manera de amuletos. Se dice que la
Impresión por trozos de madera más antigua se utilizó para la pro-
ducción de un amuleto budista en 770 d.c., aunque puede haberse
remontado hasta el reinado de Ming Huang (712-756) .33 Además de
lo anterior, había una gran demanda potencial de libros de texto para
1?S exámenes y la disponibilidad de papel y tinta desde hada ya mucho
tIempo. Lo raro es que haya tomado tanto tiempo el llenar la laguna
y el poner de manifiesto una revolución importante de las técnicas
administrativas. Para obtener una imagen más profunda de la adminis-
tración del periodo T'ang revisaremos brevemente la notable carrera
de Po Chu-i, uno de los hombres sobresalientes de China durante
este periodo.

LA HISTORIOGRAFÍA COMO FUNCIÓN GUBERNAMENTAL

La historia oficial China está contenida en veintiséis Historias clásicas


(Cheng-shih), que cubren el periodo de 221 a.e, a 1911, publicándose

113 T.F. Cárter, The Invention 01 Printing in China and Its Spread Westward, Ronald,
Press, N.Y., 1925·1955, p. 41.
f88 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

la última en Taipei en 1961.84 Como lo señaló la autoridad húngara


en civilización china Étienne Balazs, estas historias fueron escritas
por burócratas para burócratas con el fin de proporcionar información
y precedentes de valor para educar y guiar a los funcionarios en el
arte de gobernar."
La primera de éstas, Shih-chi o Registros del historiador, escrita
por Ssu-ma T'an y completada por su hijo Ssu-ma Ch'ien, se basó en
material ya existente y utilizó inter alia los anales del Estado preim-
perial de Ch'in, en donde se hace referencia al nombramiento, en el
año decimotercero del Duque Wen (circa 753 a.c.), de los escribanos
para registrar los acontecimientos. Existe la evidencia de que incluso
antes de esta fecha en otros estados se nombraron funcionarios escri-
banos cuyas funciones incluían la adivinación, el registro de los acon-
tecimientos de la corte y el mantenimiento de los archivos. Dichos
registros incluían tanto anales (chi) como genealogías (shih). Las
introducciones eran concisas y directas al punto, como lo indica la
cita siguiente: "En el vigésimo año de su reinado 678 a.c.) murió el
Duque Wu. Fue enterrado en P'ing-yang en el distrito de Yung. por
primera vez se presentaron víctimas humanas para seguir al muerto
a la tumba. Aquellos que fueron sacrificados sumaban 66 personas." 86
Con su aprovechamiento administrativo en la mira las Historias
clásicas tratan diversas esferas de la actividad de los funcionarios Y
-demuestran cómo progresivamente las preocupaciones de los funcio-
narios tendían a cambiar a través de los años. De tal manera, su inte-
rés en el ritual, la cosmología y las profecías, que estaba en su cumbre
durante la dinastía Han, abre el paso en el tiempo al interés por la
conducción cotidiana de los asuntos del gobierno, tales como la admi·
nistración práctica de la justicia, la tributación, la moneda y similares,
y particularmente la administración del cuerpo de funcionarios y la
dirección personal de ellos mismos."
Bajo todas las dinastías se conservó un cargo de historiógrafoS
para registrar las hazañas y actos de] emperador y las disposiciones gu-
bernamentales, para llevar notas diarias de acontecimientos públicos,

34 Michael Loewe, Imperial China, ABen & TJnwin, 1966, p. 281.


35 ttienne Balazs, Chinese Ciuilization and Bureaucracy, Vale University Press, 1964,
pp. 129·149.
36 F. van der Loon en "The Ancient Chinese Chronicles and Growth of Historical
:Ideals" en Historians 01 China and [apan, ed. por W.G. Beasley & E.G. pulleybla nk,
Oxford, ]961, p. 25.
31 Balazs, op, cit.; p. 131.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 189

reunir y preservar informes y documentos y para establecer archivos.r"


Sobre la base de tales materiales se completó la Historia clásica bajo la
dinastía posterior o siguiente. La total importancia vinculada a estos
a~ales se demuestra en el hecho de que el proceso continuó indepen-
dientemenre de si el régimen precedente fuera chino o extranjero, no
obstante que es cierto que los regímenes usurpadores podían citar
sie~pre las actividades de sus predecesores para justificar su propio
gobIerno. Estas Historias clásicas siguieron haciendo uso de la forma
de la genealogía de los anales en contraste con la forma cronológica más
recta favorecida por otros historiadores.
De particular interés para nuestro periodo es la destacada obra de
Ssu-man Kung, quien vivió durante el siglo XI y trató comprensivamen-
te con el periodo 403 a.c. a 959 d.c. en su Comprehensive Mirror [or
Aid in Gouernment (Tzu-chih T'ung-chien), la cual comprende una
historia de China en forma de crónica. Éste fue un logro personal en
diferentes líneas a partir de las Historias clásicas y, como una simple
crónica, hubiera sido mucho menos efectiva de no ser por los adelan-
~ados métodos y los importantes modelos críticos de Ssu-ma Kung. 89 Es
Interesante notar que Ssu-ma Kung fue un fiero oponente del refor-
mador del periodo Sung, Wang Anshih, a quien se hace referencia en
el volumen II de la presente obra.
La historia china, que se desarrolló en un patrón que se conservó
a 10 largo de prolongados periodos, inevitablemente se estereotipó
~ebido a: i) la vieja costumbre de dividir la historia en etapas dinás-
ticas; ii) la jerarquía oficial de los historiadores, salvo contadas excep-
ciones; iii) la abundante utilización de pasajes citados; iv) oficios im-
puestos por la naturaleza del lenguaje, y v) la imitación constante que
estatificó la iniciativa intelectual. Como consecuencia de ello los este-
reotipos se grabaron en las mentes y las costumbres de la burocracia
china. 4o
UN ADMINISTRADOR T'ANG RELEVANTE:
Po CHU-I

El célebre poeta chino Po Chu-i nació en el pequeño pueblo de Hsin-


cheng en Honan, en el año 772 d.c." Comenzó a hacerse de una repu-
38 Lien-Sheng Yank en "The Organization of Chinese Official Historiography" en
lIistorians 01 China and [a-pan, op, cit., p. 44.
39 E.G. Pulleyblank en "Chinese Historical Criticism" en Historians 01 China ami
lapan, op. cit., p. 152.
40 Balazs, op. cit., pp. 129 Y ss,
41 Arthur Waley, The Lite alld Times of Po-Ühü-i, Allen & Unwin, 1949, p. 18.
190 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

tación como poeta a temprana edad, pero como hijo de un funcionario


provincial pobre y comparativamente fracasado careció de la influencia
normalmente requerida incluso para obtener el permiso de presentar
los exámenes. Por lo tanto, fue fortuito el que cuando la pobreza
obligara a Po Chu-i a buscar una preferencia oficial, su ocupación
se retrasara aproximadamente ocho años más de lo común y que para
ese entonces el Examinador en Jefe fuera Kao Ying quien aboliera las
numerosas costumbres por las que los candidatos bien colocados habían
obtenido preferencias hasta entonces. Po Chu-i satisfizo a sus sinodales
en la examinación provincial de 799 d.c., lo cual le dio la posibiljdad
de competir en las examinaciones metropolitanas en Ch'ang-an la prI-
mavera siguiente.
Con el fin de lograr el favor de Ch'en Ching, el Censor supervisor,
como era la costumbre en tales casos, Po Chu-i le envió una carta
servil y aduladora.v Adjuntó veinticinco partes de prosa y cien poe-
mas y solicitó su opinión sobre su calidad, como justificación para
que procediera con su candidatura. La respuesta, si es que hubo algu-
na, no se conoce, pero, de acuerdo con Waley hay evidencias de que
Po Chu-i no recibió un gran estímulo: pero esto no le impediría se-
guir adelante.
En ese entonces el Consejo de Ritos dirigió varias examinaciones,
pero la elección de Po Chu-i estaba entre el Ming-ching o clásico yel
Chin-shih o examinaciones literarias." El primero comprendía prue-
bas sobre cinco clásicos; el último se relacionaba solamente con uno,
pero incluía la composición de. fu, una peculiar forma literaria, y
poemas sencillos. Ambas examinaciones exigían ensayos sobre princi-
pios morales generales y sobre problemas administrativos cotidianos.
En oposición a la examinación clásica, la cual se había convertido en
gran medida en una prueba de memoria y ya no se aceptaba como
prueba que admitiera exitosos candidatos para las posiciones más altas,
la examinación literaria se consideraba como una prueba de talento
y originalidad. El don poético de Po Chu-i lo condujo obviamente a
ocupar el último lugar. Su verdadera prueba exigía un fu de 350 pala-
bras sobre un tema de las Analectas XVII de Confucio que iban "por
naturaleza juntas y de cerca; en la práctica alejadas". El tema del
poema tomado de una conocida antología era una cita de una obra
de Yen Yen-chih que puede interpretarse como "Las aguas que llevan
jade pueden reconocerse por sus ondas rectilíneas". Se debieron pre-

42 Waley. op, cit., p. 19.


48 iu«. p. 20.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 191

sentar cinco ensayos. Cuatro de ellos trataban sobre principios gene-


rales que se exponían de una manera tan alusiva que, a pesar del es-
trecho campo de la examinación, para abordarlos satisfactoriamente
el conocimiento de los candidatos necesitaba estar a la misma altura
que el Libro de cambios) el Libro de historia) obras confucianas como
las A nalecias, así como los Clásicos Taoístas. La última cuestión se re-
lacionaba más con asuntos prácticos. En este caso se preguntaba a los
candidatos si estaban o no a favor de revitalizar una costumbre aban-
donada consistente en armonizar la compra, por lo cual, con el fin de
estabilizar los abastecimientos, el gobierno compraba el grano sobre
los precios de mercado en los buenos años y lo vendía por debajo
de los precios de mercado en los años malos. Po Chu-i argumentó a
favor del sistema, pero posteriormente como funcionario práctico
aprendería que la política podría degenerar en una forma de tributa-
ción no autorizada. Obtuvo una primera clase en las listas de éxito y,
como la suya sería una carrera que terminaría en una honrosa reti-
rada, merece seguirla paso por paso.
Frecuentemente· se ofrecían puestos a los candidatos exitosos en
l~s examinaciones metropolitanas como asistentes a funcionarios pro-
vinciales más altos, y con esta finalidad en mente Po Chu-i dedicó un
largo poema a Ts'ui Yen, el inspector general, elogiando su adminis-
tración, pero sin ningún resultado. A menudo candidatos prometedo-
res tenían que esperar años antes de que les llegara un nombramiento
oficial. Sin embargo, existía la alternativa de formar parte del examen
de colocación sostenido por el Consejo de Ministerio Civil. Habiendo
decidido hacer esto, Po Chu-i partió hacia la capital en el otoño de
801 d.c.
Además de llenar ciertas condiciones 44 los candidatos tenían la
elección de algunas pruebas. Po Chu-i eligió la composición de p'an
o.juicios, que tenían que ser compuestos en un estilo especial cono-
cido como p'on-t'i o forma de juicio. Uno de sus tres juicios -que
podrían clasificarse como principios legal, moral o ritual, o incluso
r~lacionarse con cuestiones de mera etiqueta social- consistía en el
SIguiente problema: "Un profesor de la universidad para los hijos de
l~s nobles enseña a los jóvenes a adaptarse a una .sociedad m~xt~ ..El
dIrector de estudios sostiene que esto es contrano a los prll1ClplOS
de la educación y lo desaprueba. ¿Qué piensan ustedes?" Según la
autorizada versión de Arthur Waley, "Po, en una jerigonza de arcaís-

H Waley, op, cit., pp. 27-28.


192 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

mas y alusiones que reta completamente a la traducción, se pasó del


lado del profesor" .45
Los ocho candidatos afortunados incluían, además de Po Chu-i, a
Yuan Chen, con quien sostendría una amistad de toda la vida famosa
en la historia china. Ambos recibieron el modesto cargo de cotejador
de textos en la biblioteca del Palacio, un puesto mal pagado casi de
sinecura que imponía solamente dos comparecencias mensuales en la
biblioteca y constituía en realidad un recipiente de jóvenes talentosos
retenidos para emplearlos en el futuro.
A fines de 803 a.c. sucedió que tanto Kao Ying, quien había pasado
a Po Chu-i en el examen literario, como Chen Yü-ch'ing, qUIen se
había hecho cargo del examen de colocación, fueron nombrados mi-
nistros supremos. Po Chu-i se dedicó a escribir un fu de felicitación
para ellos bajo el título de "Flotando en el río Wei", en el cual se las
ingenió para incluir una adulación al Emperador Te Tung, cuyo largo
reinado de veinticinco años se acercaba a su fin. De hecho el Empera-
dor murió en 805 d.c., habiendo llevado hasta el fin un sistema de
tributación modernizado y presenciado el ascenso del poder militar
y de dominio político de los eunucos.
En el siguiente año Yuan y Po habían dejado el oficio de coteja·
dores para preparar largos ensayos para el examen de Palacio, en el
cual lograrían el primero y segundo lugar respectivamente. En la su-
posición de que contrariamente a la práctica común, las actitudes
oficales en el momento serían favorables a la disertación crítica, ambos
eruditos actuaron en conformidad. Una pregunta se refería a las difi-
cultades cotidianas e interrogaba cómo podía restituirse al Imperio ,a
su previa prosperidad. La respuesta de Yuan Chen fue la más ampba
y la más original. Atribuyó la decadencia a métodos imprácticos de
selección del personal oficial y propugnó un nuevo sistema de exáme-
nes mediante el cual el Consejo de Ritos conduciría las pruebas, qu~
se basarían en material de actualidad, y el Consejo del Ministerio CI-
vil, en lugar de realizar un segundo examen por su parte, haría nom-
bramientos estrictamente de acuerdo con los exámenes y promociones
o degradaciones sobre la base de los registros y logros reales. Esta pro-
puesta revolucionaria demuestra la perspectiva sobresaliente de Yuan.
De haberse adoptado, lo cual por supuesto no sucedió, China hubiera
sido gobernada por hombres cuyas mentes se hubieran enfocado fir-
memente sobre las instituciones y problemas del presente antes que so-
bre el pasado en ocasiones fabuloso, y con seguridad la corriente de la

46 Waley, op. cit., p. 28.


INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 193

historia china habría sido distinta. La oficialía china sabía cómo tratar
semejantes sugerencias peligrosas, ya que los carpetazos oficiales no son
un invento moderno.
Como resultado del examen, Po Chu-i, en el otoño de 806 d.c.,
obtuvo un cargo pequeño en Chou-chih, a 75 kilómetros de Ch'ang-an.
Por otro lado, Yuan Chen recibió el importante nombramiento de
Comisionado en la Men-hsia o Cancillería del Estado. No era común
que el hablar claro por parte de los funcionarios se recompensara de
esta manera y probablemente hubo otras razones para el nombramien-
to de Yuan. Su interesante cargo se relacionaba con el "levantamiento
de todo lo caído", o en otras palabras impulsar las críticas políticas,
porque no es claro si su cargo lo convertía simplemente en el canal
de dicha acción o lo autorizaba realmente, aunque él mismo iniciara
las críticas. De cualquier forma, característicamente, Yuan mostró una
iniciativa extraordinaria al someter un plan de diez puntos para reha-
bilitar la dinastía." A pesar del apoyo por parte de varios estadistas
prominentes y una audiencia con el Emperador, provocó la ira de
Cheng Yu-ch'ing, el Ministro Supremo, quien lo arrestó. Sin embargo,
prevalecieron otras influencias y pronto Yuan se vio en libertad nue-
vamente, aunque se le redujo a un puesto modesto en la capital orien-
tal de Lo-yang, de la cual se retiró posteriormente durante una tem-
porada con el fin de cumplir el periodo normal de duelo por su
madre.
Mientras tanto Po Chu-i encontró sus obligaciones de rutina bas-
tante desagradables y tal vez tuvo suerte cuando en 807 d.c, fue re-
querido para fungir como cotejador y organizador en Chi-hsien Tien,
o Salón de los Ilustres, que apenas se había reorganizado de acuerdo
con las propuestas hechas por Che'en Chingo La función de este de-
partamento característicamente chino era brindar la información his-
tórica requerida por el Emperador. de la cual no se podía disponer
de alguna otra manera. Aproximadamente en el mismo periodo Po
triunfó en el examen para doctor de la Academia Han-lin. La primera
tarea de la Academia era la composición de documentos tales como
cartas de nombramiento, cartas a potentados extranjeros, mensajes a
las almas de los muertos y otros similares, que se expedían a nombre
del Emperador. En otras palabras, Po Chu-i se habí~ convertido en
un funcionario administrativo investido con la función de redactar
en un lenguaje rebuscado varios documentos de Estado importantes
para que los firmara el Emperador. La naturaleza práctica de la prue.

46 Waley. op. cit., p. 42.


194 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

ba a la cual se había sometido en el examen de doctorado se demuestra


claramente en los temas de las cinco composiciones que tuvo que
presentar. Fueron: 1) un decreto confiriendo una jerarquía nueva a
un comandante fronterizo; 2) una carta a los oficiales y tropas victo-
riosas en las recientes campañas de la China oriental; 3) una carta
a Kao Ch'ung-wen héroe de la campaña a Szechwan del año anterior;
4) una nota breve para acompañar una pintura de una espiga de
, cereal de forma peculiar, supuestamente un buen amuleto, y 5) un
himno de victoria sobre los rebeldes para cantarse en el Gran Altar,"
Po Chu-i debió haberse revelado al proponer sus soluciones. Durante
808 d,c, fue promovido iniciándose así, finalmente, en su carrera
oficial.
Con el impulso de P'ei Chi, el Ministro Supremo, Po Chu-ialcanzó
un éxito considerable durante los siguientes tres años en las múltiples
tareas que recayeron sobre él. Los registros existentes sobre sus acti-
vidades dan un conocimiento interesante del vasto ámbito de la admi-
nistración pública china de ese entonces." Fue de gran importancia
al desafiar las maléficas actividades de los eunucos, quienes constituían
una clase especial en la sociedad cortesana, Fundamentalmente, eran
reclutados como niños castrados de entre los aborígenes del sur y se
les capacitaba especialmente para labores tales como sirvientes en el
harén imperial, capacitación que realizaban los eunucos más viejos
conocidos como sus "padres". Como una cosa común sus labores les
daban acceso a información confidencial y los ubicaba en el camino
para recibir emolumentos valiosos 'o para ascender a puestos impor-
tantes. Así, sus actividades se extendían al abastecimiento de los alma-
cenes para la comunidad palaciega; la formación de la policía secreta
de palacio; vinculación como superintendentes de los ejércitos provin-
ciales para informar sobre la eficiencia y confiabilidad de los coman-
dantes; brindar un servicio confidencial de mensajes; actuar comO
espías de palacio; encargarse de la vida religiosa de monjes extranjeros
y otros, convirtiéndose así en protectores del budismo. La mayoría
de estas funciones se encuentran en otros sistemas administrativos,
pero ciertamente no en esta forma particular. Los conflictos políticOS
en China, en lugar de ser entre diferentes intereses económicos y
sociales se presentaban entre el palacio y la administración o, comO
lo ponen los chinos en su estilo pintoresco, entre "los de adentro Y
los de afuera". Entre otras cuestiones, Po Chu-i procesaba los casos de

47 Watey. op. cit., p. 47.


48 iu«, pp. 50-68.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C, A 1125 D.C. 195

varios prisioneros que habían sido enviados a cárceles locales años


antes y habían sido olvidados, y siguió sugiriendo medidas para la
reforma de las prisiones..
Hacia finales de 810 d.c. el Ministro Supremo tuvo un problema
y se le obligó a renunciar. Fue sustituido por Li Chi-fu, a quien Po
había ofendido en su defensa a los examinadores del año 808.41l Du-
rante el mismo año Po Chu-i había rogado en tono misericordioso
por su promoción a un puesto con mayor salario y fue nombrado
intendente de las Finanzas de la Ciudad, no obstante que no parece
haber tomado realmente el cargo en los cuarteles de la ciudad. El año
siguiente fue obligado a renunciar a todos los puestos oficiales, con
el propósito de cumplir sus obligaciones de luto por su madre. En vista
de la desaprobación por parte del nuevo Ministro Supremo, quien
compárativamente era un hombre joven, parecía como si la carrera
oficial de Po hubiera terminado. Se dedicó entonces a actividades
literarias.
Realmente había mucho que seguir. Po Chu-i continuaría en el
servicio público hasta su retiro después de alcanzar, en 841 d.c., la edad
de jubilación para los funcionarios de 69 años. Durante este largo
periodo ocupó varios puestos de importancia variada, algunos en la
capital y otros' en las provincias como era la costumbre. Algunos con
~esadas cargas oficiales y otros que no eran más que un poco más que
sInecuras, como lo dispusieron la fortuna y la política. Su carrera
fUe moldeada inevitablemente por los cambios en la corte, como re-
sultado de los cuales Po sufrió periodos alternados de preferencia 'Y
desaprobación, siendo estos últimos ahondados con frecuencia por sus
propias actitudes críticas, las cuales a menudo no eran las que podrían
esperarse de un funcionario. En esta relación sin duda fue ayudado
P?!' su gran prestigio como poeta. Sus intereses eran amplios y escri-
bió sobre cuestiones tales como la música, en la que, por ejemplo,
sostuvo los estilos tradicionales, atribuyendo su decadencia al Consejo
responsable de la música de los Sacrificios Ancestrales de la Corte. Una
consideración más amplia de estos y muchos otros asuntos similares
del servicio público deben quedar para la propia exploración del lec-
tor del texto maestro del señor Waley.
En 842 d.c. Po Chu-í, al concluir una licencia por enfermedad de
cien días y con goce de sueldo que se le había concedido, asumió el
rango, con medio sueldo, de presidente del Consejo de Canciones y,
aUnque la mayoría de su obra literaria de estos últimos años se ha

49 Waley, op. cit., p. 65.


196 . INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

perdido, parece que su producción poética continuó hasta su muerte


en 846 d.c.
Este relato de una carrera interesante saca a la luz·· varios puntos
que caracterizan el servicio público de la época. Los más importantes
pueden resumirse de la siguiente manera: i) la importancia funda-
mental brindada a la habilidad literaria en la selección de funciona-
rios; ii) la preferencia por el experto en todos los detalles de su pro-
fesión antes que por el especialista, como lo demuestra la amplia
gama de puestos ocupados sucesivamente por Po Chu-i; iii) la mezcla
peculiar de la prueba imparcial y la influencia personal en la reali-
zación de los nombramientos; iv) el impulso a las altas actitudes crí-
ticas en los funcionarios para la conducción de los asuntos, no obstante
que no se garantizaba la aceptación de dichas críticas sin ningún per-
juicio; v) la buena voluntad de las autoridades para otorgar sinecuras
bien pagadas a los funcionarios en dificultades o posiblemente para
causar dificultades, y finalmente, vi) .la interpretación de un código
cuidadosamente regulado mediante el cual se orquestaba toda la ca-
rrera del funcionario. A pesar de la diferencia en el medio circundan-
te, frecuentemente se tenía la impresión de que las situaciones Y
reacciones en las que Po Chu-i se veía involucrado tenían una validez
universal. Cualesquiera que fueran las diferencias entre los modos de
vida chino y europeo parece probable que el funcionario humano
de una civilización no se hubiera sentido tan fuera de su elemento de
habérsele transferido a la otra.

EL INTERVALO LIAo

Uno de los elementos persistentes en la historia china ha sido la ten-


dencia de grandes áreas de caer a veces en la tentación de conquistar
o influir sobre los extranjeros, quienes usualmente adoptaron los
métodos de gobierno y administración chinos. Un ejemplo de esto
ocurrió después de la caída del Imperio Han, cuando, los bárbaros
del norte establecieron la dinastía Wei, la cual conservó su hegemonía
en el norte desde 386 d.c. hasta 556. Con la caída de los T'ang en
907 d.c. los nómadas Ch'i-tan conquistaron las provincias del norte
y fundaron el Imperio Liao, el cual existiría hasta 1125 d.c. El reino
Liao cubría partes de las modernas Mongolia y Manchuria, extendién-
dose al norte hasta el Río Amur, al sur hasta el Río Amarillo y la
Gran Muralla y -excluyendo la costa noreste- al oeste a través del
Desierto de Gobi hasta las montañas Altai. Aunque no fue un periodo
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 197

particularmente interesante de la historia china, el régimen Liao es


importante en tanto muestra cómo las instituciones chinas y extran-
jeras se moldearon para que funcionaran lado a lado y demuestra el
carácter penetrante de los métodos administrativos chinos. Sucede
también que este periodo está muy bien documentado.P? De 960 d.c,
en adelante los Liao tuvieron, como sus vecinos y oponentes del sur '
al importante Imperio Sung chino, que floreció y existió hasta el año
1279 d.c.
Parece que los Ch'i-tan lograron solamente una victoria parcial
sobre los chinos, y mientras que adoptaron muchos de los bien expe-
rimentados métodos de estos últimos -como en realidad cualquier
comunidad nómada recién llegada a las instituciones de una sociedad
establecida se ve obligada a hacerlo, frente a una carencia total de los
medios necesarios en su propio sistema- la política de sus grupos de
control mantendría sus propias instituciones tribales, militares y re-
ligiosas. En realidad los Ch'i-tan siguieron ejerciendo el poder desde
sus propios territorios tribales antiguos, fuera del reino que funda-
ron.» Todo esto da cuenta de la peculiar dualidad de la maquinaria
gubernamental y administrativa.
De acuerdo con el Liao Shih, la historia clásica sobre la que se
basaron Wittfogel y Chia-Sheng para su extensa obra, la administra-
ción del Imperio Liao estaba distribuida en cinco capitales.P cada
una con su propio circuito administrativo. Este extraño sistema de
capitales plurales, que se copió del conquistado reino semiagrícola
de Po-hai, demostró ser particularmente adecuado para la situación
seminómada de Liao.
Para fines administrativos cada uno de los cinco circuitos admi-
nistrativos se subdividió en fu o administraciones, cada fu en chou
o prefecturas y cada chou en hsien o condados. Así, vemos el modelo
chino normal de la administración local en funcionamiento. Además
de estos tres niveles había unas divisiones especiales conocidas como
chun o comandancias, ch'eng o ciudades fortificadas y pao o fortalezas,
y todas ellas debían su jerarquía peculiar a causas políticas y estraté-
gicas. Se conservaban también organizaciones separadas para las cin-
Cuenta y dos tribus." y éstas tenían obligaciones militares, adminis-

eo Karl A. Wittfogel y Feng Chia-Sheng, History 01 Chinese Society: Liao, Macmillan,


N.Y., 1949.
51 Ibid., p. 5.
52 Ibid., p. 44.
53 Ibid., p. 46.
198 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

trativas y fiscales específicas. Sus funciones militares eran de particular


importancia puesto que el poder de conquista de los Ch'i-tan seguía
dependiendo de una organización militar eficiente, la cual era parte
integrante de un sistema de gobierno. Su arma fundamental era la
caballería móvil y su unidad básica era la ordos y horda, nombre
ampliamente utilizado por los países europeos para designar a los
tártaros o hunos por los que fueron invadidos. Bajo los Liao había
doce ordos, que literalmente eran campos constituidos por numerosas
familias cuyos miembros masculinos proporcionaban el personal de
la caballería móvil. Se reclutaban de muchas fuentes e incluían a los
chinos, particularmente aquellos que habían sido trasplantados por
los conquistadores. Aunque sus miembros no eran libres disfrutaban
de privilegios especiales. Actuaban como la Guardia Imperial y llega-
ron a adquirir también la jerarquía de tropas de la elite en campañas
extranjeras. La maquinaria militar era compleja, incluyendo también
ejércitos tribales, milicias y algunas fuerzas especiales, así como guar-
niciones fronterizas. Este eficiente instrumento de poder, tejido por
toda la sociedad Liao, debe tenerse siempre en mente cuando se con-
sidere el sistema de administración.
La división del país a partir de causas históricas y étnicas en dos
regiones, cada una con su propio gobierno, subraya la división del
Imperio entre los nómadas y los sedentarios, entre los Ch'i-tan y
los chinos, aunque en la práctica no podía haber una línea tajante
entre ambos. Los gobiernos de las regiones del Norte y del Sur se
centralizaban en la capital suprema, donde la corte real concentraba
el poder absolutista del emperador y su séquito. Aquí se localizaban
las oficinas de ambos gobiernos. Cada uno tenía sus propias institu-
ciones y sus responsabilidades particulares, sobre las cuales existe
una buena cantidad de información. 54 Proponemos contemplar ca-
da una separadamente.
Región del Norte: Dentro del gobierno central de la Región del
Norte la dicotomía básica del Imperio se, acentúa aún más por la
existencia de cancillerías del N arte y del Sur independientes, contro-
lando cada una su propia división, con sus propios primeros ministroS
y grandes reyes. La cancillería del Norte tenía el control de los ejér-
citos y caballos de los Ch'i-tan, mientras que la cancillería del Sur
controlaba al pueblo Ch'i-tan, que incluía la selección de los funciona-
rios civiles y la tributación de las tribus y las familias dominantes.
Cada división tenía un primer ministro de derecha y uno de izquie r-

54 Wittfogel y Chia-Sheng, op. cit., pp. 428-504.


INDIA Y CHINA: 5000 A,C. A 1I25 D,C. 199

da (siendo cuatro en total) que ayudaban en la administración de


asuntos militares y de Estado importantes. Los dos departamentos
de los grandes reyes del Norte y el Sur -cada uno con su director de
asuntos, gran preceptor, gran Guardia, ministro de las masas y mi-
nistro de obras se encargaban de los asuntos civiles y militares de las
tribus. En cada división se nombraban señores de etiqueta de la Corte
independientes para hacerse cargo de los servicios personales al Em-
perador. Bajo estos altos puestos administrativos estaban los departa-
mentos principales siguientes:
i) La Administración del Gran Yu-yueh, originalmente una' es-
pecie de mayordomo, cuyo puesto había pasado a ser meramente hono-
rario, otorgado por servicios políticos destacados.
ii) La Oficina del Gran T'i-yin, relacionada principalmente con
los asuntos administrativos y educativos de la familia imperial.
, iii) El Departamento del l-li-pi a cargo de las sanciones, un alto
tribunal para litigantes tribales.
iv) El Departamento del Gran Escribano, que supervisaba.
v) La Oficina del Ti-lieh-ma-tu, a cargo de las ceremonias.
vi) La Oficina de la Secretaría, encargada del copiado y la corres-
pondencia de rutina.
vii) La Oficina de Acha-ko-chi, anteriormente "guardia de la
llave" o tesorero, que se había convertido en una mera supervivencia
histórica, sustituida por una organización financiera más avanzada.
Además de estas oficinas había muchas más organizaciones (inclu-
yendo oficinas menores de la Corte como la Oficina de Tablillas y
Sellos, la Oficina de Lámparas y Candiles, la Oficina de Carros) , varios
funcionarios de familia, nombramientos familiares, supervisores tri-
bales y funcionarios de talleres que supervisaban cuestiones tales como
la grey gubernamental, fundición de hierro, arsenales, casas de moneda
y otras semejantes.
Región del Sur: El Gobierno Central de la Región del Sur tenía
esencialmente la estructura y organización laboral china. Siguiendo
el precedente T'ang el emperador Liao contaba con el consejo de seis
estatistas ancianos, los cuales se clasificaban bajo la Administración de
los Tres Maestros (Gran Tutor, Gran Preceptor y Gran Guardián)
y la Administración de los Tres Duques (Gran Comandante, Minis-
tro de las Masas y Ministro de Obras). Sin embargo, aunque estos
~ltos funcionarios gozaban de un gran prestigio social, tenían poca
Influencia política. .
A principios del régimen la institución clave parece haber sido
el Consejo Político, el cual tenía su Jefe, Primeros Ministros y otros
200 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125D.C.

altos funcionarios. Posteriormente fue sustituido por una recién esta-


blecida Cancillería China y un Consejo Presidencial, y finalmente
el Consejo Político se convirtió en Consejo Secretarial. Parece que en
un principio la cancillería china fungió principalmente como un Mi-
nisterio de Guerra, estando estrechamente asociado al Consejo Presi-
dencial, el cual supervisaba a los seis ministros. Posteriormente esto
quedó a cargo de una cancillería del Sur, más extensa. Para completar
el modelo de los tres consejos del sistema T'ang había un Consejo
de la Corte que se encargaba fundamentalmente de las ceremonias
tribales y de la corte.
En realidad los registros mencionan solamente cuatro de los Seis
Ministerios tradicionales y en todo caso dichas referencias son escasas
considerando, como se ha sugerido.s" que la estructura se conocía muy
bien como para discutirse. Aquellos que se mencionan son los Minis-
terios de Nombramientos Civiles, de Guerra, de Obras y de Ritos,
los cuales en sí mismos brindan: un sorprendente epítome del gobierno
chino, Cada ministerio tenía un Presidente, un Camarlengo de Pala-
cio, un Caballero de Palacio y un Caballero de Jubilación.
A estas organizaciones deben agregarse: i) el Tu Ch'a Yuan o Cen-
soría, esa peculiar institución china establecida para criticar el go-
bierno ya la cual se le daba poca importancia bajo el control extran-
jero Liao; ii) la Academia H an-lin a cargo de los asuntos literarios
del Emperador; iii) el Departamento de Historiografía; iv) el De-
partamento del Señor de la Etiqueta de la Corte, y v) el Consejo
Huésped. ,
La administración fundamental la desempeñaban varias juntas Y
consejos, cuya responsabilidad se ubicaba en una base funcional. Los
ocho Salones, cada uno con un jefe y un ejecutivo menor, se encar-
gaban del culto del sacrificio, banquetes, equipo imperial, el clan
imperial, la caballeriza imperial, judicatura y revisión, el ceremonial
estatal y los graneros. Los siete consejos, cada uno con un gran super-
visor y uno menor, se encargaban de los archivos imperiales, la astro-
nomía, el tesoro del gobierno, la construcción imperial, obras hidráu-
licase incluso la Academia Imperial. En el centro había también
muchos otros puestos familiares y literarios.
. Aún ahora la imagen administrativa no queda completa, ya que
había cargos especiales para las cinco capitales, que ya se han mencio·
nado, para las áreas gubernamentales regionales y locales así como para
una serie de oficinas financieras regionales.

!i5 Wittfogel y Chia-Sheng, op. cit., p.447.


INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 201

LA OFICIALIDAD LIAO

Para complementar un siste~a tan intrincado de oficinas administra-


tivas se requirieron muchos funcionarios. Los funcionarios Liao se
reclutaban de tres .maneras diferentes: a saber, i) en forma heredita-
ria; ii) por examen, yiii) a través del sistema yin.
Se seleccionaban funcionarios hereditarios de las familias Ch'i-tan
designadas con este propósito y nombrados para cargos específicos.
El propósito de este sistema fue mantener el poder político dentro del
grupo gobernante. Así, el Primer Ministerio del Norte, sobre el cual
existe .suficiente información, se reservaba para los miembros de lina-
jes distinguidos del clan Hsiao. Todos los miembros del clan tenían
los mismos derechos para el cargo y los extranjeros no eran elegibles,
aunque en realidad esta regla podía romperse a falta de candidatos
satisfactorios. Incluso se modificaba frecuentemente la regla básica al
restringir el oficio a unas cuantas familias selectas dentro del clan.
Más aún, conforme pasó el tiempo los chinos fueron elegidos cada
vez más para dichas asignaturas. "La fuerza de las prerrogativas res-
tringidas parece que dependía de varios factores -jerarquía, perso-
nalidad, el favor de la corte o las exigencias del momento." 56 Parece
ser que la política general se reservaba a puestos clave en toda la
administración para los nobles Ch'í-tan.
Los chinos eran los más numerosos e importantes de los funciona-
rios no tribales, particularmente en el gobierno de la Región del Sur,
empleándose en su selección el sistema de exámenes T'ang. Los exá-
menes se presentaban regularmente a partir de su inauguración en
el año 988 d.c. y estaban disponibles a los niveles local, regional y
central. Los exámenes metropolitanos, organizados bajo los auspicios
del Ministerio de los Ritos, una subdivisión del Consejo Secretarial,
proporcionaban una vía a las carreras más altas. Su verdadero contenido
es controvertido en vista de que, de acuerdo con la autoridad contem-
poránea, los papeles se confinaban originalmente a la poesía y los
clásicos, pero posteriormente cambiaron a poesía y derecho. Una auto-
ridad subsiguiente Chin afirma que las materias eran los clásicos, sus
comentarios, las filosofías de las diferentes escuelas e historia. Sin
embargo, no era suficiente pasar las pruebas prescritas. De la misma
manera que bajo otras dinastías chinas, para que los examinados tuvie-

se Wittfogel y Chia'Sheng, O/J. cit., p. 453.


202 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

ran éxito debían tener otras influencias de su lado. La autoridad Chin


registra que sólo dos o tres de cada diez candidatos prometedores en-
contraban un empleo en el gobierno y existen evidencias confiables
de que varios nombramientos chinos se hacían de entre los candidatos
que no tenían un grado oficial.
Se sabe que varios métodos de nombramiento funcionaban en épo-
cas diferentes: tales como la COmpra de cargo, que se legalizó efectiva-
mente en 1088 d.c., a la selección de personas con obras literarias como
resultado de recomendación oficial o de simples pruebas calificatorias
fuera del sistema normal de exámenes. Sin embargo, estos métodos
no podían responder por el gran número de funcionarios chinos apa-
rentemente no calificados y es claro que el concepto de una burocra-
cia autoperpetuante entró al esquema de las cosas." La costumbre
china de permitir a los descendientes directos de propietarios de car-
gos que se ofrecieran sin presentar examen, funcionaba. Esto había
existido desde los Han bajo la institución de jen-zu. (i.e.~ hijos apa-
drinados) . En vista de la existencia del sistema de exámenes el nuevo
sistema se conocía ahora como la prerrogativa yin~ lo cual significaba
que tales ingresados estaban "protegidos en contra de las penalidades
y trampas de los exámenes regulares".58 (Yin significa sombra, res--
guardo, proteger.) En este caso la jerarquía del padre era significa-
tiva y los hijos de los funcionarios mayores podían aplicarse a pues-
tos de la Séptima Jerarquía, siendo así que el propietario del grado
más alto con honores podía aspirar solamente a un puesto en el Nove-
no Rango, segunda clase, grado superior.r"
El sistema yin, que había sido copiado por los Liao de los Sung, no
garantizaba un mayor adelanto para aquellos seleccionados y tam-
poco era lo suficientemente extenso como para llenar los deseos de
todos los aspirantes hijos y nietos de los funcionarios, que consecuen-
temente se oponían a los exámenes. Merece citarse el argumento a
favor del yin presentado por el estadista T'ang, Li Te-yu:

Los funcionarios sobresalientes de la corte debían ser hijos de los


funcionarios más altos. ¿Por qué? Debido a que desde la infancia se
acostumbran a este tipo de posición; están familiarizados con los asun·
tos de la Corte; aunque no hubieran sido entrenados en el ceremonial
del palacio, automáticamente adquieren la perfección. Los estudiantes

57 Wittfogel y Chia-Sheng, op, cit.; p. 457.


68 iua, p.457.
liD tu«, p. 458.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 203

de familias pobres, no obstante que tuvieran un gran talento, cierta-


mente no eran capaces de acostumbrarse a eIlo.60

El sistema se presionaría con mayor vigor aún durante el periodo


Sung: después se conferirían los privilegios yin en ocasiones especiales
-tales corno el gran chiao tirenal o sacrificio, el cumpleaños del Em-
perador Q la muerte de un funcionario distinguido. El privilegio de
hacer la elección podía caer sobre el mismo funcionario en varias oca-
siones y se ha estimado que un funcionario que sirviera durante veinte
años podía iniciar a veinte de sus parientes en una carrera oficial
durante ese periodo. Aunque bajo los Liao el sistema yin adquirió un
peso adicional debido a que los gobernantes Ch'i-Tan eran menos inci-
sivos en los exámenes para descubrir la habilidad, no obstante que
los métodos hereditarios de exámenes y yin siguieron formando par-
te del reclutamiento durante todo el periodo.
Queda claro que cualquiera que fuese el método de selección, los
funcionarios públicos Liao no debían tener un conocimiento espe·
cial de la administración pública antes de tomar posesión del cargo,
Sus requisitos profesionales eran esencialmente literarios pero, por
supuesto, era importante la técnica básica de caligrafía. Las técnicas
de gobierno eran todavía comparativamente simples, de tal manera
que todo lo que se necesitaba eran conocimientos fundamentales de
lectura, escritura y cálculo. El funcionario joven adquiriría habilidad
conforme continuara practicando, ayudado sin duda por la guía de
sus superiores. .
A pesar de la abundancia de registros éstos se refieren principal-
mente a los cargos y jerarquías, haciendo escasa referencia a lo que
sus propietarios hacían o cómo lo hacían. El amplio campo de acción
de la administración se demuestra claramente por la gran variedad de
servicios y cargos enlistados en la presente selección. Como en todo go-
bierno oriental, el servicio del Emperador y su corte era una respon-
sabilidad fundamental y la conducción de las ceremonias ocupaba una
alta jerarquía. La administración militar y financiera era importante
y necesaria. La ingeniería hidráulica, esencial para la actividad pro-
ductiva agrícola básica, y el transporte del agua eran una cuestión
vital para la administración pública. Las comunicaciones requerían
de la organización de un sistema de puestos imperiales. Estaba también
la coruée o grupos de trabajo comunal para ser organizados y dirigidos
-aunque en gran medida esto era un asunto local- y varias empresas
60 Wittfogel y Chia-Sheng, op, cit., p. 459.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A Il25 D.C.

del Estado que había que administrar. Entre las oficinas importantes
que no se han mencionado estaban la Oficina del Comisionado de la
Sal y del Hierro de la Capital Suprema, y la Oficina del Comisionado
del Transporte de la Capital del Sur, y había muchas otras por el
estilo.
El control de la agricultura y la toma del tiempo de las obras
públicas hacía imperativo que. el gobierno se preocupara. por los cálcu-
los astronómicos y la elaboración de un calendario. Estas artes las
.adquirieron los Liao de los chinos que se habían especializado en
ellas por mucho tiempo. Los Ch'i-tan copiaron también el hábito
chino de hacer una historia oficial. Es significativo que su Departa-
mento de Historiografía incluyera en sus cuadros miembros de las dos
razas. A pesar de su comprensible orgullo en su aspecto práctico como
·clase gobernante, su equitación superior y su habilidad en el tiro,
y un disgusto natural por las prácticas literarias, la necesidad de un
.servicio público alfabetizador para asegurar una administración efec-
tiva de los numerosos súbditos establecidos, obligaron a los gobernan-
tes Liao a impulsar las actividades literarias. Esto implicaba el brindar
-educación y la publicación de libros. Las bibliotecas se formaron bajo
la dirección del gobierno.
Así, los Ch'i-tan, conquistadores de los Liao, aunque conservaron
sus tradiciones tribales e instituciones nómadas, con el fin de asegurar
la administración efectiva de un reino extranjero tan extenso, se vie-
ron literalmente obligados por las circunstancias a copiar sistemá-
ticamente las prácticas administrativas de los chinos conquistados, quie-
nes tenían considerable experiencia en una administración pública efi-
-ciente detrás de ellos.

LA ADMINISTRACIÓN SUNG

A pesar de la presencia en el norte de poderosos aunque retraídos


Liao, por una parte, y las presiones de otros vecinos bárbaros, por la
otra, bajo la dinastía Sung, que accedió al poder en 960 d.c, y perma-
necería ahí en una u otra forma hasta el advenimiento de los mon-
goles en 1280, China alcanzaría un pináculo de cultura y conocimientoS
científicos que lógicamente la sacarían de su largo pasado." Su sistema
<le gobierno 62 siguió lógicamente bajo las disposiciones adoptadas Y

61 Needham, op, cit., p. 132.


62 Loewe, op, cit., pp. 158-159.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 205

desarrolladas bajo los regímenes Han y T'ang, pero se armó para afron-
tar nuevas condiciones y requisitos.
El Emperador, que gobernaba bajo el mandato divino, era auxi-
liado por el Consejo de Estado, que tenía de cinco a nueve miembros,
cuyo trabajo era encargarse de la administración y lo judicial, así"
como tomar decisiones para que el Emperador las aprobara. Estas
decisiones estaban influenciadas por el consejo de la Academia Han-
lin, una especie de Ministerio de Cultura, y por la crítica presentada
por la Censaría.
Bajo el Consejo de Estado, la administración consistía de tres
órganos principales, a saber: 1) la Cancillería-Secretaría .tChung-shu
Men-hsia) ; 2) la Comisión de Finanzas (san-ssu) , y 3) la Oficina de
Asuntos Militares (She-mi-yuan) Los puestos ejecutivos superiores.
de (1) Y (3) los ocupaban miembros individuales de la Cancillería-
Secretaría. Esta autoridad estaba a cargo de la administración general,
funcionando a través de las numerosas oficinas y agencias que se habían
creado en regímenes anteriores y cubriendo todas las funciones rela-
cionadas con el protocolo y el ceremonial, adjudicación, administra-
ción de personal, relaciones exteriores y cuestiones escolares. La Ofici-
na de Asuntos Militares era la responsable de la defensa del Imperio.
La Comisión de Finanzas se encargaba de la administración económica,.
la cual recibiría una atención especial durante este periodo y estaba
relacionada inter alia con los departamentos específicamente encarga-
dos de la sal y el hierro, el ingreso y el censo de población. Quedaban
tam bién bajo su control los proyectos de irrigación y transporte, y el
cuidado de los edificios públicos.
Además estaba la Censaría. (Yu-shih-t'ai}, aquella interesante ins-
titución desarrollada bajo los T'ang, la cual funcionaba bajo un fun-
cionario presidente y dos asistentes y consistía de varios censores.
divididos en tres divisiones funcionales. La primera de ellas se rela-
cionaba con los asuntos generales, atendía audiencias imperiales y era
responsable de las acusaciones a funcionarios por acciones injustas e
irregulares; la segunda se encargaba de los asuntos de palacio y de
asegurarse que se siguieran los procedimientos adecuados; finalmente
la tercera, bajo la forma de inspectoría, se ocupaba del trabajo, la
eficiencia y la integridad de los funcionarios. En 1045 d.c. se agregó
una sección adicional cuya tarea, era criticar la política de los funciona-
rios de Estado más antiguos. Así, con más de mil años de diferencia
Con respecto al Occidente, los chinos habían introducido un cuerpo
que combinaba las funciones del Ombudsman, experto O & M Y con-
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.

ciencia profesional en la conducción de los asuntos públicos. Queda a


discusión si la Censoría era lo suficientemente inmune o estaba pro-
tegida adecuadamente de los males que 'pretendía eliminar. Cierta-
mente funcionó en una época de considerable actividad y logros buro-
cráticos cuando las salvaguardas que se proponía ofrecer eran muy
necesarias. El siglo XI d.c., línea divisoria un tanto arbitraria entre
los volúmenes "Antiguo" y "Moderno" de la presente obra, no es del
todo aplicable a la experiencia china. En particular el régimen Sung
abarca ambas épocas. No obstante se considera conveniente dejar su
discusión para el segundo volumen.
VI. DE BIZANCIO A 1025 D.C.

CoN LA transferencia por el emperador Constantino en 330 d.c, de la


capital de Roma a Bizancio, que desde entonces se llamaría Constan-
tinopla, se inició un lapso de mil años de notable esfuerzo administra-
tivo. Durante un tiempo las áreas occidental y oriental del gran Im-
perio romano difícilmente permanecieron unidas, pero su superación
rápidamente llegó a ser inevitable. En vista de que las tradiciones de
Roma permanecerían más consistentemente en el dominio del este, nos
proponemos analizar primero la administración de Bizancio.

BREVE EXAMEN HISTÓRICO 1

Teodosio el Grande (379-395 d.c.) fue el último gobernante del Im-


perio romano en su máxima expansión. A su muerte el Imperio, con-
siderado aún como uno e indivisible, pasó a manos de sus dos hijos,
~ncargándose Arcadio del Occidente y Honorio del Oriente. Bajo el
Impacto de las tribus bárbaras del norte, particularmente los francos
y los godos, las provincias occidentales comenzaron a desintegrarse
constituyendo reinos bárbaros independientes, y la unificación del este
y el oeste nunca se restableció completamente. Sin embargo, la unidad
del este se mantuvo hasta el siglo VI) cuando un campesino macedónico
que había ascendido meteóricamente al mando de la guardia de pala-
cio ocupó el trono imperial como Justiniano l. Su sobrino y sucesor,
Justiniano el Grande (527-565 d.c.) debe considerarse como el último
emperador con mentalidad puramente romana. Su política, en la que
alcanzó un gran éxito, se guió por la reconquista del Occidente de los
bárbaros y hacia asegurar la victoria de la fe ortodoxa bajo su propio
COntrol absoluto. Se recuperaron África, Italia y el sur de España, un
vasto sistema de fortificación y guarnicionamiento fronterizo fue to-
mado; se reorganizó la administración provincial; y se pusieron en mar-
cha extensos proyectos de desarrollo de obras públicas. Esto último
Incluyó la construcción de la Catedral de Santa Sofía en Constantino-
pla. Con el objeto de mejorar la eficiencia de su gobierno, Justiniano
llevó a cabo su célebre codificación del Derecho Romano, y se dio
Una atención especial a la organización económica y financiera del Im-
1 P. Partner, The Papal State under Martín V, British Schoo1 at Rome, 1958, p. 6.

1 207

II
"

';./,~J
208 DE BIZANClO A 1025 D.C.

perio. Todas las actividades fundamentales del Imperio romano se


centralizaron en la capital oriental.
Pero el esfuerzo era muy grande para el Occidente, que encontró
difícil hacer frente a los costos de defensa y administración eficientes,
y en poco tiempo se vio alienado por las demandas del funcionariado
bizantino. Las presiones de los eslavos del norte amenazaron las líneas
de comunicación entre el este y el oeste, y después de la muerte de
justiniano sus sucesores tuvieron que dedicar toda su atención a las
fronteras del norte y el este, que se tambaleaban bajo las presiones
provenientes de muchas direcciones. A principios del siglo VII el Im-
perio había caído virtualmente en la anarquía y parecía que el fin se
acercaba. El poderío de Persia se erigió nuevamente y penetró desde
el este, apoderándose de Palestina, Siria y Egipto, aislando así a Bizan-
cio de sus principales abastecedores de alimentos, en tanto que los
invasores europeos destruyeron las provincias occidentales, dirigién-
dose directamente a las murallas de Constantinopla.
Bizancio estaba destinada, y no por última vez, a demostrar su .
maravillosa capacidad de recuperación. El nuevo líder llegó de Africa
en la persona de Herac1io, hijo del gobernador de Cartago, quien na-
vegó para Constantinopla en 610 d.c, y restituyó a Phocus, un centu-
rión brutal que había sido elegido Emperador en la 'época de una
revuelta del ejército en 602 d.c, El nuevo Emperador tuvo que esperar
la hora propicia, mientras que las tropas de los persas y los ávaros se
dirigían rumbo a la capital del Imperio. Tuvieron que suprimirse
violentamente algunas facciones, reconstituirse los ejércitos y restable-
cerse las' finanzas. No fue antes de 622 d.c. que Herac1io estuvo listo
para hacer la contraofensiva, pero en un lapso de siete años había res-
tablecido el Imperio en Asia y Egipto, y había regresado triunfante
a su capital.
Sin embargo había una nueva amenaza en el horizonte. Mahoma
había muerto en 632 d.c., y en unos cuantos años su hasta entonces
oscuro movimiento religioso había dado origen a un poder musulmán
cuyo dominio se extendía del Medio Oriente a través de Africa del
norte hasta el Atlántico y había penetrado incluso al sur de España.
La Biblioteca de Alejandría, almacén de innumerables tesoros lite-
rarios, fue destruida por Amrón, teniente del Califa Omán en 651
d.c. Nuevamente Bizancio estaba a la defensiva. El oeste cayó y el
elemento latino disminuyó, los búlgaros se convirtieron en una alU~­
naza constante al norte y el corazón del Imperio se trasladó a ASIa
Menor. La administración se reorganizó para la defensa, dividiéndose
DE BIZANCIO A 1025 D.C. 209

los territorios ocupados por los ejércitos en provincias conocidas como


themas, bajo comandantes que ejercían funciones militares y civiles.
Durante el siglo vnrBizancio estuvo bajo los emperadores isauros
cuyo origen asiático lo demuestran algunas características de su polí-
tica. La destreza militar salvó nuevamente a Bizancio. La victoria de
León III en 717 d.c., el primer año de su reinado, sobre los ejércitos
árabes justo en las murallas de la capital, fue aún más decisiva para
la sobrevivencia del Occidente que la célebre victoria de Carlos Marte]
sobre los moros en Tours en el año 732 d.c. Durante este reinado el
movimiento iconoclasta se lanzó en contra de las imágenes, específica-
mente en contra de los iconos expuestos en las iglesias griegas. Poste-
riormente el ataque se concentró contra la influencia y el poder cre-
ciente de los monasterios y el resultado fue el mantenimiento de la
unión del gobierno civil y religioso, que los monjes desafiaban. Sin
embargo, la nueva austeridad no era popular y hacia 843 d.c. las imá-
genes fueron finalmente restituidas. A mediados del siglo VIII Ravena,
que se había convertido en el centro del poder bizantino en Italia,
cayó bajo los lombardos y fue tomada por un breve lapso por Carlo-
magno quien la transmitió al Papa. El día de Navidad del año 800 d.c,
Carlomagno fue proclamado Emperador del Occidente en la Basílica
de San Pedro en Roma. Poco quedaba entonces del poder bizantino en
Italia. .
Siguiendo otro periodo de revuelta interna y asesinatos en pala-
cio, Bizancio, bajo la dinastía macedónica que comenzó con Basilio 1
en 867 d.c., inició uno de sus más grandes periodos. Esta fase se ca-
racterizó por una exitosa consolidación militar contra los estados cir-
cunvecinos, los cuales para ese entonces habían agotado su poder
ofensivo, y por una recuperación interna gradual. El Emperador, que
personificaba el absolutismo del Estado y la Iglesia, ahora era tratado
casi como divino. Sabiamente se propuso contener el poder de la aris-
tocracia. Una serie de actas legislativas de gran proyección impulsaron
el arte y la enseñanza, y resultó en un gran renacimiento cultural
en el que se produjeron muchas obras de arte y literatura iniportantes.

LAS INSTITUCIONES DE GOBIERNO DE BIZANCIO

Obviamente es imposible resumir en unos cuantos párrafos las insti-


tuciones que se desarrollaron en un periodo de más de mil años y a
los historiadores no les ha sido fácil explicar las razones de tan pro-
longada duración, particularmente frente a los diversos factores que
216 DE BIZANCIO A 1025 D.C.

bien pudieron haber conducido a Bizancio a una decadencia precipi-


tada, como de hecho casi ocurrió en numerosas ocasiones. La fuerza
nacionalista unificadora nunca se desarrolló y el Imperio siguió consti-
tuyéndose por un grupo de pueblos dispersos y de cooperación varia-
ble que poco se diferenciaban a este respecto de su predecesor imperial.
La industrialización no se desarrolló lo suficiente como para sostener
una economía sólida. Había periodos en los que la intriga y la corrup-
ción estaban presentes no sólo en las provincias sino en la Corte Real,
donde los cambios se llevaban a cabo mediante el terror y el derrama-
miento de sangre. Pero Bizancio sostenía las tradiciones de Roma,
particularmente en cuanto a la eficiencia organizativa y legal, y de
Grecia conservaba las artes y las letras para sostenerla, así como la
nueva religión cristiana que atribuía la necesidad de una superviveu-
cia imperial a la voluntad de Dios. Era una comunidad culta con un
sistema de educación bien cimentado y atendida por una serie de ins-
tituciones eficientes. El extendido sistema monástico, que ofrecía al
pueblo centros de devoción e inspiración, tenía una influencia esta-
bilizadora; el bien equipado ejército, que sostenía directamente las
tradicionales de Roma de las que estaban orgullosos tanto oficiales como
hombres, proporcionaba una defensa suficiente; y la administración
altamente efectiva, siguiendo también el modelo y los precedentes de
Roma, dio un apoyo eficiente al Estado. Unidas estas tres institucio-
nes, son suficientes para dar cuenta de la larga supervivencia del Im-
perio. Además de todo esto estaba el hecho de que los rivales de
Bizancio tenían ante todo menor cultura y había mucho menos comu-
nidades eficientes en la franja bárbara. Aun cuando se jactaban de
contar con la cultura y las instituciones capaces de competir con Bi-
zancio, tenían debilidades que les impedían emprender un esfuerza
sostenido en contra del poder imperial. Parece que Bizancio sobrevivió
tanto tiempo y se recuperó tan frecuentemente del desastre aparente·
mente inevitable, debido a que constituyó un vasto foco de poder
positivo en medio de un grupo de comunidades un tanto negativas.
No fue sino hasta que el Occidente y el Islam habían avanzado lo
suficiente como para ofrecer un reto grave a su poderío cuando Bi-
zancio cayó finalmente.
No obstante que se conservaron muchas de las instituciones Y
tradiciones romanas, el gobierno de Bizancio era con toda pretensión
y propósito un absolutismo y una vez en el trono, el emperador era
removible sólo mediante una revolución o la muerte. En la Corte
Real el ceremonial oriental, que les debía mucho a las costumbres de
DE BIZANCIO A 1025 D.C. 211

la Persia Sasánida, enfatizaba deliberadamente el carácter inabordable


del emperador. Es cierto que su elección descansaba aún en el Senado
y el Ejército, pero a medida que pasó el tiempo estos poderes reales
se transformaron en un pequeño grupo de altos funcionarios por un
lado y en un pequeño cuerpo de líderes militares por el otro. La in-
troducción de la coronación por el Patriarca de la Iglesia agregada al
prestigo del nombramiento, en tanto se mantuvo la ficción de la apro-
bación del pueblo cuando el emperador aparecía ante la comunidad
de Constantinopla, se reunía específicamente para aclamarlo. El em-
perador conservó el derecho establecido hacía mucho tiempo, de elegir
I a su sucesor durante su vida y esto se hacía nombrando a uno o más
I ca-emperadores, cuyas coronaciones realizaba el emperador personal-
1 mente. La usurpación, que ocurría frecuentemente en épocas de difi-
.t.cultades, se justificaba por la victoria, pero el gobernante que entraba
. debía cumplir con una regla: tenía que ser cristiano y miembro de
! la Iglesia Ortodoxa. Su cargo, estaba sometido a restricciones legales,
pero era suyo el supremo poder para gobernar, legislar, dirigir la
administración, ordenar las finanzas e interpretar las leyes. Es a partir
del éxito continuo de una institución semejante y no de las teorías
de pensadores políticos eminentes que obtenemos el testimonio de su
conveniencia para hacer frente a las condiciones de la época. A pesar
de todo, no puede atribuirse a un solo individuo el funcionamento
efectivo para atender un reino tan vasto y socialmente heterogéneo,
aunque fuese muy poderoso: tales resultados señalan indudablemente
la existencia de un sistema administrativo eficiente en un prolongado
periodo, cuyos métodos y estructura debemos examinar.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN BIZANCIO

La administración gubernamental del Imperio bizantino era un desa-


I rrollo natural del sistema romano y mientras que obviamente se so-
, .metió a considerables modificaciones durante su larga historia, el
modelo establecido en el siglo VI bajo J ustiniano siguió reflejando
sU.5t.ancialmente sus principales caracterfsticas.f La creación de oficinas
mIlitares y civiles en diferentes jerarquías se proyectó para fortalecer
el control del Emperador. De manera semejante, la división de la
adrninistración civil en las provincias en prefecturas, las prefecturas
en diócesis, las diócesis en provincias y las provincias en pequeños

l'.N. Urc, [ustinian and Bis Age, Penguin, 1951, pp. 102-120 Y Wilhelm Ensslin,
.. ,2
lhe Ernperor and Imperial Admínistrarion" en Bvzantiurn, op. cit., pp. 268-307.
212 DE BIZANCIO A 1025 D.C.

distritos administrativos con responsabilidades jerárquicas y directas y.


sometidos a la inspección central, garantizaba el que ningún funcio-
nario de manera individual acumulara un poder excesivo y se con-
virtiera en rival de la administración central.
El funcionario provincial más importante era el prefecto preto-
riano, cuyas funciones eran tanto administrativas como judiciales. Te-
nía el control directo de la policía y administraba el importante
annona o impuesto sobre la tierra, de donde se pagaban los salarios
de los funcionarios y del ejército, incluyendo el costo de las raciones
para este último. Se obtenía una guardia interesante y verdaderamente
fuera de lo común, concediendo la responsabilidad de los resultados
sobre los cuerpos subordinados del alto funcionario, quienes eran res-
ponsables ante su superior por cualquier error de su parte. Esto sig-
nifica un reconocimiento importarite de que la administración es
una actividad cooperativa en la que no siempre es fácil asignar res-
ponsabilidad por el éxito o el fracaso, aunque incluso entonces la solu-
ción bizantina puede no elogiarse como enteramente justa.
Relacionados con la Corte Real en Constantinopla estaban los altos
funcionarios que constituían el poder ejecutivo bajo el emperador
y llegaron a desempeñar las funciones que actual y generalmente
están a cargo de un consejo ejecutivo (ministerio o gabinete) . Fungían
como cabezas individuales de las diversas ramas administrativas. El
más importante de entre estos altos funcionarios de Estado era el Ma-
gister Ojiiciorum o Jefe de Oficinas, quien supervisaba la. secretaría
imperial, las fábricas de armas y el sistema postal. También tenía
él mando de la guardia y, como maestro de ceremonias, presentaba
las embajadas provenientes del exterior. Trabajando a través de sus
agentes in rebus, quienes funcionaban tanto en correos como en la
policía secreta, el J efe de Oficinas ocupaba una posición clave y era
el instrumento más poderoso de control imperial, el cual en algunoS
aspectos puede compararse con el visir de la corte oriental. Fue capaz
de aumentar su control dentro de la administración, colocando miem-
bros veteranos de su cuerpo de funcionarios como príncipes o jefes
de la oficialía en otras ramas.
También de importancia considerable era el Quaestor Saeri pa-
latti, presidente del Consistorium o Consejo de Estado, quien era el
responsable de la maquinaria de adjudicación, la creación de leyes Y
la respuesta a demandas. Contaba con la asistencia de la oficialía de la
scrinia, y varias magistri scrinorum o secretarías de Estado lo auxi~ia­
ban en su relación con otras ramas de la correspondencia imperial.
DE BIZANCIO A 1025 D.C. 213

Entre los funcionarios de las finanzas era muy importante el Co-


mes Saererum Largitionum, cuyo cargo se había iniciado con la distri-
bución periódica de regalos al ejército, que el emperador había comen-
zado. Adquirió la jefatura de la Tesorería, la cual había sustituido
al Fisco. Su departamento recibía los tributos e impuestos más im-
portantes y controlaba las minas y la acuñación. Pasaron a ser respon-
sablidad del Comes Rerum Privatarum otros asuntos financieros que
cubrían la administración de los extensos dominios pertenecientes al
Estado, así como la riqueza imperial privada. En realidad no había
una estricta división entre la corte v.el Estado, ya que elPraepositus
Saeri Cubiculi o camarero mayor no era solamente el más alto funcio-
nario de la corte, sino que ocupaba la misma jerarquía que los altos
funcionarios de Estado. Una de sus funciones era la administración
de los dominios destinados al mantenimiento de la corte. Un funcio-
nario nuevo, conocido como Seellarius o administrador de la riqueza
particular, era nombrado eventualmente para hacerse cargo de los
bienes particulares del Emperador. Muchas veces tuvo que ser llama-
dopara hacer frente a déficit en el Tesoro, con la consecuencia de
que eventualmente el Seellarius llegó a sustituir al Comes Saerarum
Largitionum como jefe del Tesoro.
El conflicto con Persia trajo cambios en la organización de las
provincias, las cuales fueron sustituidas por un sistema de temas, cada
uno bajo un strategoi o general, y se restableció la combinación de
oficinas civiles y militares. Las modificaciones en las fronteras del Im-
perio se reflejaron inevitablemente en el modelo administrativo in-
terno. Conforme el Imperio se contraía, aumentaba la tendencia a la
centralización. Bajo los emperadores isuarianos (717-797 d.c.) desapa-
reció la Prefectura Pretoriana y se dividieron las funciones del jefe
de oficinas y el camarero mayor entre varios funcionarios separados.
Solamente los títulos permanecieron como etapas en los catorce ran-
gos, cada uno con su propia insignia, que fueron concedidos en el
siglo x d.c. De esta manera, un alto funcionario tenía tanto una desig-
nación oficial como un título jerárquico. Los nombramientos, promo-
cionesy destituciones eran controlados por el emperador, pero los caro
gas eran autorizados por orden del Gabinete Impe~ial. El Empera.dor
personalmente confería a menudo el título [erárquico en una audien-
~ia ceremonial. La promoción significaba un a?mento en salario .y. ~
Jerarquía, y se disponía de manera tal que Impulsara la ambición
de los funcionarios. Una costumbre interesante mediante la cual el
Emperador enfatizaba sus estrechas relaciones con los funcionarios era
~14 DE BIZANCIO A 1025 D.C.

el desfile de pago anual que desempeñaba personalmente durante la


semana anterior al Domingo de Ramos, en una de las salas de audien-
cia del palacio.
Los cargos de la familia o la Corte eran ocupados generalmente
por eunucos quienes, a causa de su influencia, constituían a menudo
un poder independiente en el reino. Cada palacio estaba bajo el
control de un Papias o Guardia de la Puerta, a quien se vinculaba un
Protovestiarius, quien era jefe del guardarropa y su tesoro respectivo.
Había también un Praepositus que era el señor de las ceremonias y
el influyente Parakoimomenos, o "aquel que dormía junto a la alco-
ba imperial". Frecuentemente estos eunucos reunían fortunas conside-
rables, pero se veían favorecidos al no ser elegibles para el trono, y al
no tener descendientes, no constituían usurpadores potenciales como
podrían serlo otros funcionarios influyentes.
La administración central en Constantinopla siguió estando con-
finada a las oficinas civiles; pero Filoteo, escribiendo como Mariscal
de la Corte a fines del siglo IX J mencionó una división parcial entre
Kritai u oficinas judiciales y Sekretikoi u oficinas financieras princi-
palmente. El funcionario más importante del Kritai era el Eparchos
o prefecto de la ciudad, quien era el funcionario civil de jerarquía
superior y jefe de la ciudad, después del Emperador. Su cargo no
podía ser ocupado por un eunuco. Contaba con un cuerpo numeroSO
para vigilar los asuntos de la ciudad, a cuya cabeza estaba, en el aspecto
judicial el Logothete del Pretorio y en el administrativo el Symponos.
Como funcionario encargado de los gremios, el Prefecto supervisaba
el comercio y la industria y controlaba la policía y la brigada de in-
cendios. Los extranjeros relacionados con la industria caían dentro de
su competencia, pero la supervisión de los extranjeros en sentido más
amplio se asignaba al QuaestorJ cuyas funciones originales se habían
conjuntado a las del Quaesitor, cargo que había sido introducido por
Justiniano. Había varios funcionarios de finanzas que se habían desa-
rrollado fuera del departamento financiero de la Prefectura Pretoriana,
y estaban bajo elSekretikoi cuyas jerarquías eran conocidas general-
J

mente como Logothetes o contadores, y Chartularii o actuarios, como


pletándose el título en cada caso agregando el nombre del departa-
mento; por ejemplo: Logothetes tou Stratiotikou, quien controlaba
el pago y la comisaría del ejército, y el Logothetes tou Genikou, el
cual era responsable del importante impuesto sobre la tierra.
Otros dos funcionarios merecen especial atención, a saber, el di·
rector general de Correos y el Syncellus. Aunque no se trataba estríe'
DE BIZANCIO A 1025 D.C. 215

tamente de un funcionario financiero, el director general de Correos


tenía la misma categoría que los Sekretikoi y, en virtud de su influen-
cia, era capaz de ampliar el ámbito y la importancia de su cargo. Llegó
a fungir como una especie de Ministro de Asuntos Exteriores, tenien-
do el control de un cuerpo de intérpretes y era recibido diariamente
por el emperador en audiencia, llegando a convertirse finalmente
en una especie de canciller con el título de Gran Logothete. El Syn-
cellus era un alto clérigo cuyo puesto lo colocaba en una posición
estratégica para suceder al patriarcado. Su nombramiento, que debía
ser acordado por el Patriarca, le dio predominancia sobre todos los
funcionarios ordinarios y su función principal era actuar como vínculo
entre el emperador y el patriarca.
Los strategoi de los temas eran directamente responsables ante el
emperador, quien de esta manera mantenía un control directo de
toda la administración. Además de sus establecimientos militares te-
nían sus propios cuerpos civiles. Sus principales funcionarios de finan-
zas tenían una doble responsabilidad ante la administración central
y además se enviaban fuera del centro superintendentes e inspectores.
Este sistema de verificaciones y balances se desarrolló más, dando a
los obispos la facultad de supervisar las disposiciones administrativas
en sus diócesis, e incluso de impulsar a los ciudadanos a perseguir un
remedio legal en contra de la opresión oficial.
Auxiliado por el prefecto de la ciudad y por el QuaestorJ el em-
perador era la cabeza del poder judicial. Siguió siendo la suprema
Corte de apelación y conservó la jurisdicción directa sobre los fun-
cionarios más altos. En realidad algunos emperadores impulsaron las
quejas personales, como una verificación sobre la oficialía y como
un medio de determinar la opinión pública.

ALGUNAS FUNCIONES PÚBLICAS

De los registros obtenemos un retrato lo suficientemente claro de la


administración pública bizantina como una serie de jerarquías de pues-
tos escalonados, o como un conjunto de autoridades geográficas, pero
es mucho menos sencillo retratar el modelo funcional en ausencia de
un sistema desarrollado de departamentos. Ciertamente los funcio-
narios bizantinos no parecen haber hecho mucho para remediar los
defectos de la administración romana, en este sentido. Se propone
aquí dar una breve ojeada a las formas en que se organizaban cuatro
216 DE BIZANCIO A 1025 D.C.

importantes funciones públicas: a saber: i) Diplomacia; ii) Servicios


Sociales; iii) Educación, y iv) Finanzas.
i) Diplomacia: Los bizantinos daban gran atención a la diplo-
macia como un medio más económico que la guerra, para la realiza-
ción de sus políticas exteriores y' hacían grandes desembolsos con tal
de hacerla efectiva. Sin embargo, a pesar de la contribución del Gran
Logothete, que ya se ha mencionado, parece que no había una oficina
de asuntos exteriores o un servicio diplomático formal. Las emba-
jadas estaban bajo la responsabilidad de comisionados o plenipoten-
ciarios especialmente nombrados. Dichas embajadas eran organizadas
con gran ostentación, en tanto que la recepción ceremonial de los
enviados del extranjero en el Palacio Real se realizaba con gran pom-
pa para impresionar al visitante con el poderío del Imperio. El mismo
emperador permanecía en silencio durante la entrevista, que era con-
ducida en su presencia por el Gran Logothete. Todo se 'hacía para
garantizar que el representante extranjero viera solamente lo que se
quería que viera, y todos los enviados al extranjero, ya sea en misión
oficial o no, antes de salir del Imperio eran cuidadosamente aleccio-
nados respecto a su conducta y al tipo de información que debían
traer a su regreso. Se utilizaban todos los métodos tradicionales para
obtener el apoyo de los poderíos extranjeros: tratados de amistad con
concesiones recíprocas; el pago de subsidios, aun si aparecieran como
tributo al receptor; matrimonios políticos; el incentivo a otros po-
deres en contra de un Estado pacífico y amigable, y otros más.
ii) Servicios Sociales: nos llevaría a conclusiones erróneas el su-
gerir que el Imperio bizantino tuviera en cualquier' momento la
actuación de un Estado benefactor; había muy poca democracia para
que fuera admisible. No obstante, estaba el ejemplo práctico de las
ciudades helénicas que proporcionaban ciertos servicios sociales mo-
destos y el de la doctrina cristiana de caridad universal para impulsar
los establecimientos religiosos a saltar a la brecha. La obligación de
ayudar al menesteroso se colocaba sobre todos los cristianos y par-
ticularmente los monjes eran exhortados a compartir lo poco que
tuvieran con los pobres. N o era más que un pequeño escalón hacia la
idea de que los cuerpos monásticos tenían que establecer servicioS
hospitalarios, y en realidad Bizancio estaba bien dotada de tales ins-
tituciones. Una de las más espléndidas de éstas fue apadrinada por
Juan Cornmenus en el siglo XII. Anexado a un monasterio que conta-
ba con dos iglesias, había un hospital con SO camas dividido en cinca
salas para casos quirúrgicos, casos médicos, mujeres y dos para casOS
DE BIZANCIO A lQ25 D.C. 217

ordinarios- que tenía un cuerpo suficiente, incluyendo una doctora,


esquema que hubiera acreditado a la época moderna. Brindaba una
dieta vegetariana bien balanceada y tenía departamen tos de consulta
externa para casos ordinarios y quirúrgicos. Los establecimientos in-
cluían hogares para ancianos, epilépticos, ilegítimos y huérfanos. Es
cierto que este ejemplo no se aleja bastante de nuestro periodo, pero
obviamente fue la culminación de una prolongada experiencia. En
la práctica las instituciones más adelantadas estaban situadas cerca
de la capital, pero existen evidencias de servicios similares en lugares
apartados.é
Bajo influencias cristianas el emperador compitió con la Iglesia
y sus súbditos poderosos proporcionando instituciones de caridad que
se clasificaban camo xenodocheia u hosterías para peregrinos, ptocho-
tropehia o refugios para los pobres nosokomeia u hospitales para
enfermos y gerokomeia u hogares para ancianos, constituyendo en su
conjunto un importante servicio público.' Generalmente la adminis-
tración se dejaba a la Iglesia, e incluso el Orphanotrophos, el director
oficial de un gran orfanato en Constantinopla, usualmente era un
sacerdote. Pero el gobernoejercía el control de finanzas mediante una
oficina de los dominios del Estado, y el emperador ofrecía propieda-
des de entre sus propios bienes."
iii) Educación: indudablemente la larga época de éxito de Bizan-
cio le debía mucho a su sistema educacional, que incluía tanto insti-
tuciones públicas como privadas. El niño podía ser instruido en su
propia casa por su madre o un esclavo pedagogo, o asistía a una escuela
local donde aprendía la ortografía esencial, p. ej. leer y escribir. Entre
los diez y los doce años debía realizarse la educación secundaria. Ésta
se concentraba en la gramática, que se orientaba a un proceso de
helenización en la mentalidad y el discurso. Si la educación iba a
continuarse más allá de este nivel, el joven podía ingresar a una es-
cuela para monjes o ir a una universidad a adquirir una enseña!,!za
superior. La educación de las mujeres parece haberse restringido a
la instrucción en el hogar."
Para algunas profesiones se podían adquirir cursos especializados,
particularmente para abogados y funcionarios públicos. Los secreta-

3 J.M. Hussey, The Byzantine World, Hutchinsons, 1957, p. 139.


4 A.M. Andreades en "Public Finances" en Bvzantium, op, cit .• pp. 76-77.
5 Enssl in, "The Emperor and Imperial Adrninistration" en By~ntíum, op, cit,
página 289.
f) Gcorgina Buckler, "Ryzantine Educar ion" en Bvzarüiurn, op, cit., pp. 150-163.
218 DE BIZANCIO A 1025 D.C.

rios de la administración imperial necesitaban practicar la escritura


rápida, los monjes convertirse en expertos en caligrafía fina y los sol-
dados especializarse en cuestiones militares. Aparentemente no había
un entrenamiento especial para maestros, quienes comenzaban a en-
señar tan pronto como hubiesen completado sus estudios escolares.
No obstante eran ayudados en gran medida por la disponibilidad gene-
ral de textos literarios. Las copias de manuscritos se distribuían am-
pliamente, debido a que la lectura era una actividad común y las
casas particulares, así como las intituciones públicas, tenían sus colec-
ciones de "libros". Los libros de texto estaban escritos sobre una mulo
titud de materias. De hecho el valor de la enseñanza era ampliamente
aceptado, aunque en total los logros literarios de Bizancio nunca su-
peraron niveles modestos. Bajo la Constitución de Justiniano se sancio-
naron tres escuelas de derecho, dos en la éapitales de Roma y Constan-
tinopla y una en las provincias, la Escuela de Derecho en Berytus
(Beirut), la cual era la principal institución de capacitación para
abogados y funcionarios públicos antes de la destrucción de la ciudad
por un terremoto en 551 d.c.
La Universidad de Constantinopla era un notable centro de es-
tudio legal que dependía de la iniciativa imperial y el apoyo estatal.
Se tienen registros de que en 425 d.c. Teodosio JI nombró a treintaiún
profesores que eran pagados por el Estado y quedaban libres de
pagar impuestos. Bajo Constantino JI (913-59 d.c.) -un entusiasta
del conocimiento encic1opédico- había cátedras de filosofía, geometría,
astronomía y retórica, así como enseñanza en muchas otras materias.
Todas las ramas de la Iglesia y el Gobierno se dirigían a sus profeso-
res y estudiantes para llenar los puestos más altos. Después de un perio-
do eclipsado la Universidad fue reconstituida en 1045 por Constan-
tino IX, con el objetivo específico de producir jueces y funcionarios
públicos competentes. Los profesores estaban sometidos a una estricta
disciplina determinada por el Estado. Había una Escuela de Derecho
y una Escuela de Filosofía, esta última colocada bajo el control del
célebre Psellus, que era la gran figura literaria de la época," Se dice
que enseñaba hasta once materias además de la filosofía y era el "alma
de la Universidad"." Éste era un puesto difícil y en ocasiones peligrosO,
y muchos de los sucesores de Psellus cayeron en desgracia. El mismo
Psellus, quien ofició también como Canciller imperial, tuvo que hacer

7 Psellus, Chronographia, trad. de E.R.A. Sewter como Fourteen Byzantine Ruiers,


Penguin, 1966.
8 Buckler, op. cit., p. 218.
DE BlZANCIO A 1025 D.C. 219'

una protesta de fe pública. Aproximadamente en 1300 d.c. los maes-


tros pagados por el Estado alcanzaron la jerarquía de funcionarios del
gobierno, no obstante que siguió teniendo éxito la educación privada.
La Escuela de Filosofía no desapareció sino hasta la conquista turca
de 1453 d.c.
iv) Finanzas: ya se ha hablado sobre los funcionarios de finanzas,
pero las disposiciones financieras del país eran de tal manera vitales
que la contribución de la administración pública en este campo re-
quiere de consideración más amplia. Como lo señala Andreades, el
Imperio bizantino "era al mismo tiempo un Estado burocrático, una
?J-onarquía absoluta semi-oriental, una comunidad greco-cristiana y,
finalmente, una nación en la cual la capital desempeñaba un rol tasi
preponderante como en los estados que, como Atenas, Roma y Vene-
cia, eran la creación de una ciudad"." Una organización tan compli-
cada requería de gastos muy pesados y de un sistema efectivo de
administración financiera. El emperador era su propio Ministro de
.Finanzas, conservando un interés especialísimo en el sistema en su con-
junto.
La defensa constituía una pesada carga en el presupuesto. El Te-
soro tenía que proporcionar lo necesario para. la construcción y el
mantenimiento de una flota de vasallos navales de todos tipos, así como,
armas y maquinaria de guerra para el ejército. Los oficiales eran bien
pagados, se distribuían tierras entre los ciudadanos a cambio de una
obligación de servir al ejército y, para suministrar estas fuerzas, tenían
que enlistarse mercenarios a un costo exorbitante. Además estaba el
renglón del tributo pagado en realidad a los vecinos, tales corno los
búlgaros, como una medida de seguridad en contra de la invasión.
Obviamente el costo de las impresionantes y pródigas embajadas que
ya hemos mencionado, era también bastante pesado.
La maquinaria administrativa civil era esencial para la existencia
de un reino tan complejo, pero como burocracia estaba confinada a'
ser cara y responsable para llegar a ser gravosa. En su mayoría- los
funcionarios eran pagados por el Estado, y la costumbre ampliamente
difundida en otros lugares y épocas de compensar su costo mediante
la venta de oficios no se adoptó en Bizancio, excepto en el caso de la
distribución de unos cuantos puestos en la corte o títulos vacantes.
El salario del funcionario se componía de tres elementos: el sixteresion
o provisiones, el roga o pago en efectivo y la ropa. El roga y la ropa.
eran distribuidos anualmente por el Emperador a los altos funciona-

l) Andrcades, op. cit., p. 74.


220 DE BIZANCIO A 1025 D.C.

rios, como se mencionó anteriormente, en tanto que las provisiones


eran distribuidas de vez en cuando por el parakoimemenos.
No obstante, el ingreso de los funcionarios se completaba con la
recolección de sportulae o gratificaciones, que casi cualquier transac-
ción aportaba en el curso normal de la administración pública. Incluso
el recolector de impuestos hacía un cargo por su servicio, que por
supuesto constituía realmente un servicio puesto que evitaba al ciu-
dadano el problema yel gasto de viajar personalmente al centro admi-
nistrativo, como frecuentemente estaba obligado a hacerlo tal como
en el caso del censo. Pero este tipo de sistema podía conducir a una
seria opresión y corrupción, y a menudo fue una de las causas fun-
damentales de la gran impopularidad de los funcionarios.' Original-
mente, bajo la administración romana estos sportulae eran gratifica-
dones ilícitas y como tales no eran poco comunes en algunas comu-
nidades no europeas. Constantino las consideraba como el principal
problema administrativo e hizo lo que pudo para extirparlo mediante
la imposición de las penalidades más severas, incluso la muerte, con el
fin de inducir a "las codiciosas manos de los funcionarios a refrenarse
inmediat.amente". Sin embargo, en la larga carrera se tomaba en con-
sideración que este tipo de asuntos era inherente a la oficialía y que era
mejor reconocerlo y regularlo antes que forzarlo a operar "bajo el agua".
Esto se hacía incluso desde el reinado de Juliano (3.60-363 d.c.) y
-todavía existe el inventario detallado para la provincia de N umidia,
aplicando diferentes grados de funcionarios y sus respectivas funcio-
nes, calculándose los pagos sobre la base de gran cantidad de bushels
de trigo.!"
Debió de haber estado relacionada una lista civil masiva para el man-
tenimiento de la magnífica Corte, la construcción de vastos palacios.
, algunos de los cuales eran ciudades miniatura autosuficientes, eunucOS
y personal de todos tipos: regalos a las tropas, banquetes suntuosos y
los obsequios convencionales incrementaban el total considerable-
mente.
No obstante qne las fundaciones de la Iglesia eran financiadas por
<Ciudadanos piadosos, el' Tesoro contribuía en muchos sentidos en SU
mantenimiento y en las obras de construcción, mientras que el empe-
rador contribuía tanto con la Iglesia como con las instituciones de
caridad ya mencionadas. Las diversiones de la ciudad en Constanti-
nopla constituían también una pesada carga, en tanto que la tradición
'rcmana de ofrecer espectáculos y realizar distribuciones gratuitas de

10 A.H.M. Jones, Studics in Roman Goucrnment, BlackwcIl, 1960, pp. 171-172.


DE BlZANCIO A 1025 D.C. 221
pan se continuó. Estas hogazas cívicas se suspendieron bajo Heraclius
(61()"641 d.c.) , pero fueron sustituidas en menor escala por regalos
ocasionales en dinero y en especie.
Había tres fuentes principales de ingreso, a saber: la propiedad
del Estado, que era bastante extensa. los impuestos ordinarios frecuen-
temente recaudados en especie y las contribuciones extraordinarias.
El Estado tenía fábricas para la producción de equipo militar y artículos
de lujo, especialmente telas. Normalmente éstos no se vendían, pero
~e utilizaban en la Corte o se daban como regalos a potentados extran-
jeros,
El Emperador era propietario de vastos bienes agrícolas que, no
obstante, fueron reducidos por distribución como tierras militares o
d~naciones a fundaciones, parientes y con otros fines. El Estado poseía
mmas, canteras y otras propiedades. Respecto a los impuestos directos,
el impuesto sobre la tierra, el impuesto sobre tierras de pastura y ani-
males y el impuesto de capacitación sobre todos los hogares se re-
caudaban sobre la población rural; mientras que los vecinos de un
pueblo pagaban un impuesto-licencia, un impuesto hereditario y otro
llamado aerikon cuya naturaleza no es clara. Los impuestos indirectos
se recaudaban como derechos aduaneros y alcabalas. La carga imposi-
tiva se incrementó con las inmunidades concedidas a ciertos monaste-
rios, con las contribuciones en especie al ejército y funcionarios, y se
completó con la coroée o trabajos forzados exigida para la construc-
ción de obras públicas tales como fuertes, caminos y puentes.
Este sistema de finanzas públicas tuvo muchas fallas, pero relati-
vamente constituyó un adelanto sobre los sistemas existentes. Tenía
que desempeñar una tarea casi insuperable y aun así el Imperio sobre-
vió. Como en todos los sistemas primitivos la extorsión estaba muy
difundida y en ocasiones el punto de ruptura fue escasamente abolido.
Al referirse al periodo iconoclasta (?1?,-842 d.~.) , F~nlay señal~ cuánto
redujeron a la sociedad a una condIclOn estacionarra las medidas pre-
ventivas contra de la rapacidad fiscal, pero al .mismo tie~po admite
que manifestaba aún un alto grado de prudencia y honestidad, mayor
que el de cualquier otro gobierno absolutista.'!

EL FUNCIONARIO BIZANTINO:· ALGUNOS EJEMPLOS NOTABLES

Cuando se considera la tan importante influencia que sus .actividades


tuvieron sobre el Imperio bizantino, lo mucho que contribuyeron a
su larga supervivencia y cuántos de ellos había, una colmena zumban-
JI Finlay, op. cit., pp. 184·185.
222 DE BIZANCIO A 10',25 D.C.

te de trabajadores del cuarto de atrás cuyos logros ganaron más repro-


ches que alabanzas de sus contemporáneos, es sorprendente la manera
tan opacada en que se considera a los funcionarios bizantinos como
individuos y lo poco que conocemos acerca de sus tareas cotidianas:
con menos certeza con relación a lo que sabemos sobre sus precursores
egipcios, quienes grabaron sus biografías en los monumentos mor-
tuorios.
Parecen haber sobresalido como estabilizadores de la sociedad,
que probablemente es una contribución esencial de una administra-
ción eficiente en todas partes, pero ciertamente no eran creativos,
como efectivamente no lo era la totalidad de la sociedad bizantina,
aun en sus propios métodos de negociación. Sus técnicas las adquirie-
ron de los romanos y los griegos: verdaderamente se prestó más aten-
ción a las finanzas y se desarrolló la idea de un servicio administrativo
organizado, en oposición al sistema de los magistrados individuales
durante los' regímenes anteriores. Se siguió utilizando el papiro hasta
que Egipto cayó bajo los árabes y en los monasterios se prefirió el
papiro a pesar de su costo. El papel, el gran invento de la época, llegó
de China a través de los árabes pero este medio comparativamen-
te más barato que estaba destinado a, desempeñar una función im-
portante al revolucionar las prácticas de la administración, apenas co-
menzaba a difundirse en el Occidente durante las etapas finales del
Imperio.
Gran parte de la historia bizantina hace referencia a las acciones
de los ocupantes' de la silla del poder y a sus frecuentes extravagan-
das sanguinarias como jefes de la administración, desde el Emperador
hasta jerarquías inferiores, pero descubre también buena cantidad de
información sobre las políticas administrativas de la época. De esta
manera, haciendo eco a otra sentencia, puede sugerirse que toda his-
toria es historia administrativa.
En realidad hay varios textos originales interesantes que sirven
mucho a nuestro propósito, no obstante que se concentran fundamen-
talmente en el contexto legal y tienden a exagerar los aspectos cere-
moniales del asunto. Un manual administrativo, la Notitia Dignita-
tum, que data del siglo v, establece la jerarquización de algunos altos
funcionarios y sus cuerpos oficiales, mientras que por otro lado, una
lista de oficios de la corte en el Kletorologion del Mariscal de la Corte,
Filoteo, indica no solamente los cambios que habían tenido lugar en
los siglos intermedios, sino que presenta un tratado sobre las regula-
ciones que determinaban la precedencia en una ceremonia de la Corte
DE BIZANCIO A 1025 D.C. 223

en 899 d.c. 1 2 El verdadero magnum opus en este respecto lo hizo Cons-


tantino VII (913-959 d.c, en su De Ceremoniis Aulae Bvzantinae o
Libro de Ceremonias, que detalla las rutinas, vestuario, comportamien-
to y cuestiones semejantes prescritas para la importante misión de
sostener la divinidad del emperador y el Estado. Un importante texto
administrativo del mismo periodo fue el Eparchikon Bibliont» o
Libro del Prefecto, que muestra el ámbito de acción del prefecto con
relación al control sobre la produción y el comercio, y entre otras
cuestiones, describe las obligaciones de los gremios de Constantinopla,
cuyos precios para compra y venta eran controlados por dicho fun-
cionario.w Además de las célebres legislaciones de líderes tales' como
Constantino y Justiniano, hubo obras como el Ecloga, la cual, durante
el siglo VIII, estableció un nuevo código legal que se proponía huma-
nizar el derecho y tuvo obviamente repercusiones sobre la administra-
ción. Existió un Libro de Oficios que presentaba la jerarquía hacia
el siglo XIV, pero en vista de la situación en esa época se considera
que al citar oficios más antiguos que conservaban solamente su apa·
riencia titular, esto refleja la apariencia exterior más que la triste
realidad. 15
Las importantes realizaciones de unos cuantos administradores exi-
tosos que ascendieron hasta la cima del poder mediante una mezcla
de habilidad y trapacerías, merecen una poca de atención como repre-
sentantes de una vasta clase. Entre éstos era importante Nicéforo 1
(802-811 d.c.) 16 quien, como propietario del oficio financiero del
Gran Logothete, haciendo uso de una intriga, destronó a la demoníaca
Emperatriz Irene. Utilizó su experiencia financiera para reorganizar
el sistema fiscal, siendo una de sus primeras realizaciones para esta-
blecer una corte de revisión para verificar las cuentas de todos los
funcionarios públicos. Esto se hizo en respuesta a fuertes quejas contra
la extorsión de los recaudadores de impuestos, pero los ciudadanos
agraviados pronto descubrieron que cualquier cosa excepto una época
financiera menos pesada estaba en prospecto, ya que el nuevo emper
rador pronto sería acusado de aplicar los ingresos confiscados a sus
propios usos en lugar de regresarlos a sus contribuyentes originales.
Nicéforo demostró su habilidad como estadista al hacer frente a la

12 Ensslín, op. cit., p. 279 Y 285.


13 lbid.• p. 288.
14 Hussey, op. cit., pp. 136 Y 14{).
15 Ensslín, op. cit., p. 293.
16 Finlay. op. cit; pp. 86 ss,
224 DE BIZANCIO A 1025 D.C.

crisis, y su poder al mantener la supremacía del Estado sobre la Iglesia,


al nombrar a su propio candidato, un historiador que tuvo el mismo
nombre que él, como Patriarca. Siguió adoptando una política finan-
ciera despiadada y opresiva para llenar los cofres del Estado, pero
podía ser pródigo en los gastos en los asuntos que considerara im-
portantes. Extendió el margen de tributación e incluso impuso obli-
gaciones sobre las propiedades de la Iglesia que hasta ese entonces
habían quedado exentas. Con todo, a pesar de su mala reputación en
los anales. Nicéforo parece haber sido humano en sus castigos y haber-
se contenido de imponer la pena de muerte sobre los que hubiesen
tratado de derrocarlo o asesinarlo. Fue muerto durante una invasión
de territorios búlgaros, en gran parte por su error de no tomar las pre-
cauciones militares más elementales.
Otro administrador sobresaliente fue Teokístos, de quien se con-
sidera fue el estadista más hábil del ImperioP Al acceder al poder
Miguel II (842-867 d.c.), siendo aún menor de edad, su madre la
emperatriz Teodora se convirtió en regente con la asistencia de un
Consejo de Administración constituido por Teokistos y Bardas, el
hermano de la emperatriz. También Teokistos había ocupado el pues-
to de Gran Logothete y había sido nombrado Kanicleios o guarda
de la tinta púrpura con la cual firmaba el emperador. Finlay señala
la especial eficiencia del sistema educacional en esa época, dirigiéndose
a los administradores experimentados. Por otra parte, fue un periodo
en que la administración opresiva condujo a la resistencia dentro de,l
Imperio, sin que pueda atribuirse esto a Teokistos, cuya hábil admi-
nistración financiera era ampliamente reconocida. Como resultado de
las intrigas de Bardas y de un cambio repentino por parte del empe-
rador contra la regencia, Teokístos fue asesinado en prisión en el
año 854 d.c. Subsecuentemente, como testigo de su efectiva adminis-
tración bajo la inspiración de Teokistos, la emperatriz Teodora pre·
sentó al Senado un informe de la gran acumulación de riquezas en el
Tesoro del Estado. Finlay señala que "el inmenso tesoro así acu~u·
lado probablemente hubiera dado una fuerza inmortal a la SOCIe-
dad bizantina de haberse dejado en manos del pueblo mediante una
atinada reducción en la proporción de las contribuciones, acompañada
por un gasto sensato para la defensa de las fronteras y para facilitar
la transportación del producto agrícola a mercados distantes't.!"
El único administrador político que queda por mencionar es Juan

1'7 Finlay, op, cit. pp. 149 ss,


18 tue: p. 159.
DE BIZANCIO A 1025 D.C. %25
el Orphanatrophos, Ministro de las Instituciones de Beneficencía.P
Era un eunuco y monje que había ingresado a la casa de los romanos
antes de convertirse en emperador como Romanus III (1028-1034 d.c.)
conjuntamente con la emperatriz Zoe (1028-1050 d.c.) , que ya había
contraído matrimonio muchas veces y consecuentemente había ascen-
dido a un alto cargo. Juan tenía un hermano llamado Miguel de figura
atractiva, que había sido orfebre y cambista y había recibido un nom-
bramiento en la casa Imperial. Desgraciadamente sufría violentos y
repentinos ataques de epilepsia. Pero la emperatriz le tomó cariño,
situación de la que Juan, que era un eunuco y por tanto inelegible
para ocupar el trono, tomó ventaja. A la repentina muerte del Empe-
rador, el hermano de Juan se convirtió en el siguiente esposo de la
~peratriz como el emperador Miguel IV (1034-1042 d.c.), Juan, fun-
giendo como primer ministro de su hermano y presidente del gabinete,
llegó a ser un hombre poderoso en el territorio. Parece que sirvió
bien a su hermano, pero su administración fue de rapacidad e injuria
en relación con el Imperio como un todo. Se incrementaron los impues-
tos y abundaron las extorsiones sobre las provincias. El asesinato de
un recaudador de impuestos en Antioquía al acceder el nuevo empera-
dor fue combatido con penalidades despiadadas de las familias dirigen-
tes de la ciudad. Eventualmente estas exacciones ocasionaron insurrec-
ciones que costaron al Imperio más de lo que había ganado el Tesoro
Imperial. "El recaudador de ingresos del tema de Nicopolis fue hecho
pedazos por el pueblo y las regiones occidentales de Grecia recibieron
con alegría a las tropas búlgaras." zo Juan aspiraba incluso al patriar-
cado, pero en esta dirección sus ambiciones se verían frustradas. Du-
rante el reinado del último esposo de la emperatriz Zoe, Constantino
IX (1042-1055 d.c.), Juan se vio desfavorecido y fue exiliado a Maryk-
tos, en donde lo dejaron ciego. En este cruel acto probablemente es-
~uvo implicada la hermana de Zoe, Teodora. Ciertamente ella fue el
Instrumento para su posterior asesinato, sin la formalidad de una sen-
tencia legal. A causa de tales incidentes es claro que había periodos
en que las carreras de prometedores administradores políticos bizanti-
nos podían ser prohibitivamente difíciles.
Existen pocos retratos del más típico funcionario público bizantino
y para redondear esta relación con un ejemplo representativo nece-
sitamos remontarnos al siglo VI, cuando el poeta y anticuario Juan

19 Finlay, op, cit .• pp. 373-395.


20 [bid.• p. 377.
DE BIZANClO A 1025 D.C.

el Lidio.s- acerca del cual se conoce bastante, sirvió en las oficinas del
estado central.
Juan Lidio, como podríamos llamarlo con más propiedad, alcanzó
una importancia literaria considerable, aunque sus obras puramente
literarias no han sobrevivido. En su libro De Magistratibus J que ofrece
una relación interna del servicio público en la época de J ustiniano
y que fue una de las obras escritas por Lidio durante su retiro, relata
cómo ingresó al servicio público. Esto ocurrió bajo el consulado de
Secundiano (511 d.c.), cuando Lidio dejó su lugar de nacimiento,
Filadelfia (Ammán) , y llegó a la capital donde después de mucho
considerarlo decidió "reunir los memoriales de la Corte y vistió el
uniforme con ellos". Éstos eran los empleados en la oficina del Magíste.r
Memoriae, uno de los principales secretarios del emperador. En realI-
dad parece que la suerte de Lidio se presentó cuando Zoticus, quien
era un lidio como él, lo persuadió paTa hacerse cargo de la secretaría
en la oficina del Prefecto Pretoriano, donde Ammianus, un primo,
ocupaba también una posición importante. En sus primeros años Lidio
no sólo encontró un trabajo remunerativo en gran medida, sino que
una apología compuesta para Zoticus fue elogiada y se le pagó una
buena cantidad por cada línea. Posteriormente Zoticus, con la aproba-
ción de Ammianus, contribuyó para conseguir una esposa a Lidio,
la cual trajo consigo una dote de cien libras de oro y que de acuerdo
con el mismo Lidio "superaba a cualquier mujer que anteriormente
se hubiera ganado la reputación de sobria", No es sorprendente des-
pués de esto la rápida promoción de Lidio que le dio un nombramien-
to excepcional al ser aceptado como el primer chartularius en el cuero
por de ab actis, en el cual era jefe de la importante rama en la ofí-
cina del Prefecto que se encargaba de las apelaciones en casos no
criminales. El chartularius auxiliaba al adjutores, un funcionario de
calidad especial nombrado para ayudar a los jefes seniles de departa-
mentos que no fueran ya capaces de soportar todo su peso. La corte
de ab actis se ocupaba sobre todo de las cuestiones de propiedad y
finanzas y constituía una oficina regular de registro, requiriendo ~I­
nutas y registros elaborados para todos sus procedimientos. Esto ~}()
un gran campo de acción a la inclinación particular de Lidio, qUIen
fue casi lírico en su descripción del trabajo.
Pero los tiempos cambiaron. Justiniano ascendió al trono y su celo
reformista pronto pasó arrasando por todas las oficinas, cortando al
menos algo de la madera muerta. Lidio parece haber perdido sus

21 Ure, op. cit., pp. 113 ss, y A.H.M. jones, op. cit., pp. 172 ss.
DE BIZANCIO A 1025 D.C. 227
buenas relaciones y no fue ya una persona grata para sus jefes. Le
disgustaba toda interferencia con las formas antiguas y se vio particu-
larmente decepcionado cuando el griego sustituyó al formalizado latín,
en el que se habían ocultado hasta entonces los procedimientos de la
Prefectura. Consecuentemente encontró que sus servicios eran atraí-
dos a actividades más académicas y literarias. Fue comisionado por el
emperador como una especie de historiador real para que escribiera
acerca de la guerra en contra de los persas (probablemente la de 527-
532 d.c.) y fue hecho profesor en la Universidad.
Parece que las reformas afectaron de manera adversa la importan-
cia de la Prefectura Pretoriana, la cual había perdido el control del
sistema postal y las fábricas de armas frente al Magister Oiiiciorum,
y tuvo que recibir a uno del personal de este último como princeps.
Lidio criticó también la división de la oficialía entre los funcionarios
judiciales y financieros, considerando a estos últimos como advenedi-
zos y mostrándose apasionadamente contrario al ascenso, en lugar de
dar preferencia a hombres de letras o abogados, de aquellos empleados
de finanzas como Marino el Sirio y Juan de Capadocia para la Pre-
fectura Pretoriana. Criticó de manera especial las exacciones de este
último quien, alegó, había empobrecido a los provincianos, aunque
en realidad se sabe que Juan de Capadocia, además de sacar una
tajada, fue muy hábil para llenar los cofres públicos. El efecto personal
de los cambios fue que con casi cuarenta años en el servicio el puesto
más alto en la oficina quedó a su disposición, ahora que el cargo de
princeps había sido asignado a un extranjero, era el de corniculatius,
al que había sido promovido, pero los prerrequisitos de este cargo se
habían reducido a consecuencia de los cambios.
Lidio se retiró después de cuarenta años de servicio, con el título
de clarissirniis, la jerarquía de conde de segunda clase y un testimo-
nio de su jefe en el que se refiere a él como "Juan el gran escritor",
calificativo que se dice lo complació mis que cualquier título oficial.
Hay mucho en la historia de Lidio que aclara aspectos no sólo
del servicio público de Bizancio en sus inicios, sino también sobre el
funcionario típico a través de las distintas épocas: el apego a los pro-
cedimientos, la actitud conservadora inherente, el resentimiento na-
~ural de los cambios que modificaron las expectativas originales y redu-
jeron las oportunidades de ascenso, la existencia de "pasajeros" que
en ausencia de un sistema de retiro efectivo debieron ser tolerados
aunque ya no fueran de gran utilidad para la administración. Proba-
blemente, como un paralelo con nuestros tiempos, podemos apreciar
228 DE BIZANCIO A 1025 D.C.

más claramente las reacciones de un funcionario con una preparaclOn


literaria y académica en contra del aprovechamiento en su propia
esfera de expertos de otros campos. Pero antes de que denunciemos a
la burocracia -un hábito humano que parece remontarse a los co-
mienzos del gobierno- vale la pena recordar el otro aspecto: la asidua
devoción del funcionario al servicio del Estado; su lealtad a su jefe y
el orgullo de su carrera; sobre todo, y puede discernirse en la men-
talidad de Lidio, su deseo de dedicar sus energías al bienestar general.
Si en ocasiones está expuesto a tomar más de lo que debe de la reserva
pública o inversamente lamentar las condiciones que le impiden hacer-
lo, debe recordarse que sus, faltas se originan no en el hecho de que el
funcionario pertenece a una especie que es poco menos que humana.
sino que la naturaleza de su trabajo ofrece un vastísimo campo para
los errores humanos comunes.
A partir de la carrera de Juan Lidio las dos autoridades con las
que estamos en deuda por estos hechos sacan conclusiones bastante
opuestas. Ure finaliza su admirable capítulo en La burocracia, de la
siguiente manera: "Pero si aceptamos la elevada autoridad que nos
dijo que la corrupción puede provenir sólo del interior, entonces
entre aquellos a quienes podríamos atribuir con razón la decadencia
gradual y fin último del sistema imperial, Juan Lidio y sus análogos
deben ocupar un lugar importante." 22 Por otro lado, A. H. M. Jones
en su estimulante ensayo sobre "El servicio civil romano" afirma:
Es fácil mofarse de la burocracia bizantina, pero tan fastidiosa y (O'
rrupta como era, servía a propósitos útiles. Los emperadores se apoya-
van en las jerarquías administrativas, probablemente no en vano por
completo, como una forma de vigilar las extorsiones e ilegalidades
más arbitrarias por parte de los funcionarios administrativos, particu-
larmente los gobernadores provinciales. Los empleados permanentes
del oiiicia no s610 conocían las reglamentaciones mejor que los gober-
nadores, que fungían solamente durante uno o dos años; tenían tam-
bién una necesidad menos imperiosa de enriquecerse rápidamente Y.
se conformaban con obvenciones más o menos regulares, consagradas
por la costumbre; y siendo residentes permanentes no podían más que
tener algún sentimiento de compañerismo por los provincianos oro
dinarios.w

Probablemente sea más justo concluir con una nota interrogativa:


¿si la oficialía bizantina era tan mala corno algunos registros existen'

22 Ure, op. cit., p. 120.


23 A.H.M. Jones, op. cit., p. 175.
DE BIZANCIO A 1025 D.C. 229

tes parecen indicar, cómo es posible, a la luz de su larga historia, que


el gran Imperio siguiera existiendo durante todo un milenio y en
una época en que el Occidente dividido luchaba por salir del caos y
penetraban rápidamente fuerzas extrañas del Este? ¿No sugiere el
resultado la existencia de una administración pública más efectiva
que la que se suele acreditar al Imperio romano de Oriente?
VII. ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A ;1066 D.C.

AUNQUE hacia fines del siglo III Dioc1eciano había consolidado el po-
der e integrado la administración del Imperio romano bajo su control
personal, él fue también quien sustituyó el principado augusto con
una especie de imperialismo dual tan pronto como la situación hubo
madurado. Esto no parecía probable cuando Constantino, a principios
del siglo IV) sustituyó la entonces existente augusti de Diocleciano y dio
por primera vez a todo el reino romano una sola religión, el cristia-
nismo. Pero, al transferir su capital a la favorablemente situada Cons-
tantinopla en el Bósforo, inevitablemente trasladó el centro de gra-
vitación romano hacia el Este, de tal manera que una Roma debilitada
y reducida moralmente demostraría su incapacidad ante el gran vigor
de los bárbaros que ya estaban penetrando por las fronteras del norte.
La continuidad del régimen romano en el Oriente durante otros mil
años, la primera parte del cual se ha analizado en el capítulo VI) y la
acelerada decadencia de Roma en el Occidente presentan a los estu- .
diosos un problema que ha originado gran cantidad de respuestas,
entre las cuales no parece probable el surgimiento de alguna certera.
Sin duda la debilidad administrativa ocupó algún lugar en este pa-
norama, pero difícilmente podía haber constituido esto toda la historia
o incluso el defecto clave. De los dos elementos esenciales para la
continuidad del Imperio -a saber, la concentración efectiva del poder
y la existencia de una administración eficiente- es difícil creer que
la administración romana del siglo IV adoleciera de algún gran defecto
que imposibilitara la sobrevivencia del Imperio de Occidente, que-
dando claro que al menos la aplicación de principios similares en el
Oriente contribuyó con algo a la continuidad de Bizancio. Parece que
la causa radical debe buscarse en el dominio del poder, que en el
Oriente fue capaz de resistir los ataques del exterior y las tendencias
hacia la desintegración del interior, así como hacer lo mejor de una
maquinaria administrativa eficiente, en tanto que en el Occidente el
proceso de debilitamiento mediante la absorción y el asalto bárbaro
continuos crearon problemas que una administración eficiente no po-
día haber resuelto sola.
Bajo los ataques sucesivos de los anglos, sajones, visigodos, vánda-
los, hunos, ostrogodos y muchos otros, las marcas occidentales del
Imperio se derrumbaban y si las instituciones romanas seguían fun-
230
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 2S1
donando, como es evidente que ocurría frecuentemente, sin duda
estaban tan cambiadas por la nueva situación económica y social que
pronto tendieron a perder su misan d' étre original e incluso a conver-
tirse en una carga sobre las comunidades que requerían medios y
soluciones administrativas más simples.
Duraría poco la restitución parcial del Imperio en el Occidente,
realizada bajo Justiniano después del año 535 d.c., cuando los estan-
dartes romanos se llevaron hacia el Oeste contra los ostrogodos al sur
de Italia, los vándalos en el norte de África y los visigodos en el sur de
España, ya que había decaído el espíritu mismo de Roma, e incluso
en el corazón de Italia no podía arrebatarse el poder a los lombardos
cuyo reino se extendía al norte hacia los Alpes. En las fronteras del
oeste y el norte del Imperio momentáneamente ampliado estaban los
vastos reinos de los visigodos que ocupaban la mayoría de la Iberia
y una parte de la Galia del sur, y el reino de los francos que se ex-
tendía a través de la Galia y Alemania hasta el Elba. Los hercúleos
esfuerzos ofensivos de ] ustiniano en el Occidente y los esfuerzos de-
fensivos en el Oriente ocurrieron sólo momentáneamente y a un costo
exorbitante para todos los ciudadanos del vasto Imperio. En cualquier
caso, las hazañas reales quedan al frente. El nacimiento de Mahoma
en 570 d.c., hijo de Abd-allah de La Meca, era el portento de un reto
masivo no solamente para Roma, sino para toda la civilización contem-
poránea.
No tendría sentido aquí intentar siquiera una breve reseña de la
complicada historia de aquellos fatales siglos que siguieron a la reti-
rada de las legiones romanas de las fronteras del norte, aproximada-
mente a finales del siglo IV. Lo que podemos hacer es considerar
algunas de las situaciones administrativas que se estaban desarrollando
durante esa época de caos, situaciones que eventualmente dejarían una
huella considerable sobre la imagen administrativa de la Época Mo-
derna. Trataremos la administración pública de los nuevos reinos del
Occidente, la Iglesia de Roma, el Islam y los reinos anglosajones.

EL ASCENSO DE LOS REINOS OCCIDENTALES

La retirada de las legiones romanas de Inglaterra, Alemania y la Galia


no significó la sustitución inmediata o universal de la administración
romana. La consecuente interrupción de las comunicaciones y la pér-
dida de los registros ha conducido a exagerar las "épocas oscuras"
qUe vendrían. Durante siglos los habitantes locales han adoptado y
232 . ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

aceptado la forma de vida romana y han llegado a preferir sus refi-


namientos, en lugar de los rudos hábitos tribales. En ocasiones las tri-
bus invasoras o infiltrantes destruían todo; otras veces, después de
expulsar a 105 habitantes abandonaban los asentamientos romanos como
algo incomprensible para ellos, dejándolos en la decadencia. A menu-
do se establecían junto a los habitantes actuales y comenzaban en se-
guida a aprender sus métodos y absorber sus costumbres. Las tradicio-
nes tribales y lo métodos gubernamentales se modificaron por la nueva
situación y se configuró una amalgama de los dos esquemas de adminis-
tración, en forma gradual. Siguieron vivos en las mentes de los hombres
los preceptos y ejemplos de Roma aun después de que las instituciones
reales habían dejado de ser efectivas en la situación económica y social
diferente, inevitablemente más primitiva, que había surgido de las
ruinas de una sociedad más antigua.
A pesar de la existencia de instituciones democráticas entre las
tribus alemanas, los nuevos líderes eran esencialmente carismáticos Y
la autoridad real, especialmente entre los francos," era impresionante.
Cualquier hombre que se negara a presentarse ante el tribunal del
rey podía ser proscrito, lo cual significaba desposeimiento y muerte,
ya .q~e ni siquiera la mujer del delincuente podía mantenerlo por
quedar incluida en la proscripción; mientras que aquellos que fueran
empleados en torno a la persona del rey gozaban de privilegios y pro-
tección especiales.
La Casa Real -un centro de poder de gran movilidad- era l~
única administración central, y durante muchos años no hubo admI-
nistradores especialistas, como tales. Tan pronto como el poder real
llegó a ser demasiado grande para que el control personal fuera efec-
tivo, se proyectó un sistema de administración territorial, de distritOS
bajo el gobierno de virreyes o representantes del rey, con -Ias tareas
fundamentales de preservar la ley y el orden y recaudar las cuotas o
multas reales. Éste es el patrón del gobierno tribal dondequiera que
surgiera, pero las condiciones especiales del ya civilizado Occidente
romano estaban obligadas a prescribir modificaciones a este sencillo
proyecto. Sin embargo, no obstante el efecto considerable de estas
condiciones especiales, las ideas tribales persistirían durante mucho
tiempo y contribuyeron al sistema feudal que iba a surgir posterior-
mente.

1 M.C. Pfister, "The Franks before Clovis" en Cambridge Medieval History, vol. 1,
Cambridge; 19I1, pp. 292-301.
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 283

Los francos merovingios 2 (circa 500-750) tuvieron que luchar con


los problemas surgidos en la Galia, los cuales iban mucho más allá
de la capacidad de las instituciones tribales. Aquí la numerosa pobla-
ción galo-romana ya establecida aceptaba por costumbre ser gober-
nada por una diocese de Roma, de tal manera, que hubo de introdu-
<irse una nueva administración central y nombrar funcionarios
adicionales, en tanto que la administración local tuvo que ser modi-
ficada para ejercer un control efectivo de habitantes altamente refina-
dos. Al alcanzar el éxito, las instituciones romanas y alemanas se
combinarían en proporciones variables de acuerdo con las necesidades
locales. Además, con una dimensión más extensa, la influencia .de
las instituciones e ideas de la Iglesia cristiana contribuirían a esta re-
modelación de las estructuras políticas.
Bajo los reyes merovingios la idea romana del Estado se eclipsaba.
Los nuevos gobernantes eran líderes personales que exigían una obe-
diencia personal y ofrecían una protección también personal. La rela-
ción del rey con el pueblo era personal; de hecho éste era un pueblo
de súbditos suyos y el vínculo llegó a ser santificado mediante jura-
mento. Bajo este sistema la decisión gubernamental siguió siendo
válida solamente mientras el gobernante viviera. El reino era propie-
dad del rey y todos los ingresos eran sus derechos. El rey podía hacer
lo que quisiera con su propiedad. A su muerte se requería un nuevo
juramento para una renovación legislativa y administrativa. Su reino
se dividiría entre sus hijos como cualquier otra propiedad privada.
Es posible que la idea de una administración pública distinta descan-
sara en lo recóndito de la mente de los hombres a partir de la expe-
riencia romana, pero tuvieron que crearse instituciones administrativas
para la sociedad emergente, de manera empírica, a menudo en forma
COStosa y en ocasiones con gran padecimiento.
El rey merovingio ejercía derechos paternales sobre sus súbditos y
podía dictar órdenes y prohibiciones como cualquier líder alemán,
pero también ejercía ciertas facultades enraizadas en las costumbres
romanas, tales como el derecho a crear moneda e imponer impuestos.
La sombra del Imperio se manifestaba en la adopción de la doctrina
del lese-maiesté como una protección de la persona real, pero el poder
despótico del gobernante era reducido considerablemente por la na-
turaleza restrinzida de los medios gubernamentales .a su disposición.
El Palatium o Casa Real era, una mera sombra de su prototipo impe-

2 Jaques Ellul, Histoire des Institutions, vol. 1, Presses Universitaires de Franee,


1955, pp. 667-707.
234 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

rial: estaba constituido por consejeros, oficiales y guardias, pero no


había oficinas o despachos para formar una administración central. Era
solamente la casa movible del gobernante. Para pedir algún consejo,
cualquiera que éste fuera, el rey llamaba a quien eligiera, laico °
eclesiástico. Sus sirvientes actuaban como ministros entre los cuales
el jefe era el major domus o alcalde de palacio, quien era el adminis-
trador de los bienes y tenía el control de todo el personal de la casa.
El Alcalde de Palacio llegó a ejercer una gran influencia y a tener en
sus manos un poder creciente. Durante la minoría de edad de un rey
podía ejercer el poder real, el cual incluía el comando de la guardia,
presidir las asambleas populares y controlar la administración. Sus
colaboradores más cercanos eran los comes palatii o condes de palacio,
que se encargaban de asuntos relativos a la justicia real y podían
actuar como embajadores o llevar a cabo misiones militares, yel Re-
frendario, que era el único sobreviviente del sistema romano, con la
tarea de preparar edictos y órdenes, cuidando y poniendo el sello real,
así como manejando la correspondencia. Entre los funcionarios menos
importantes estaba el Comes Stabuli o conde de los establos, quien
cuidaba de los caballos y como algo obligado llegó a contar con facul-
tades militares; y el Senescal, responsable de los suministros y la orga-
nización de los servicios domésticos. Estos empleados domésticos, ori-
ginalmente libertos, llegaron a adquirir una alta jerarquía. Bajo la
protección del gobernante disfrutaban de inmunidades que los colo-
caban al par con los ciudadanos dirigentes y los grandes propietarios.
Los miembros del Palatium adquirían un esprit de corps propio y
gradualmente constituyeron un poder corporativo al que incluso el
rey tenía que someterse en ocasiones. Particularmente el alcalde de
palacio obtuvo su autonomía y fue capaz de enfrentar al rey. Hacia
fines del siglo VII había llegado a ser lo suficientemente poderoso como
para dominar a la nobleza y reducir al rey a la condición de un títer~,
situación surgida frecuentemente en la historia, en la que un adnn-
nistrador influyente al adquirir poderes gubernamentales ha sido
capaz de usurpar la autoridad del gobernante y convertirse en el gÜ'"
bernante supremo, aunque sin ocupar efectivamente el trono.
El mandamiento de los merovingios se ejercía en las localidades
por comes o condes, generalmente nombrados de la oficialía del pala-
cio e invariablemente ejerciendo todas las facultades reales y disfru-
tando de las inmunidades reales. A partir del siglo VI los comes fuer?n
auxiliados por un vicarius. También el rey, cuando las circunstanCIas
lo exigían, designaba duques con poderes militares y como tal tenía
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 235-

una categoría superior a la de los condes. Los servicios públicos se


relacionaban principalmente con la justicia y las finanzas. La primera
era administrada mediante el tribunal del rey y las cortes comunes. La
última se redujo a sus términos más simples, ya que los gastos reales
eran los de una casa común y corriente. Funcionarios y tropas eran
sostenidos sobre una base de subsistencia. Las obras públicas se reali-
zaban por la coroée o los trabajos forzados. Los gastos de la corte y
la familia real tenían que sufragarse, pero viajando de un lugar a
otro la carga de mantenimiento circulaba entre las huestes del rey,.
cuya obligación era ver que el séquito real se cuidara apropiadamente
en tanto se encontrara bajo su jurisdicción. El rey también obtenía
ingresos de su propia villae o bienes que eran considerables, como
gran propietario. Cada villa era administrada por un decanus que
tenía el control directo de las oficialías nacionales pero estaba bajo
la supervisión general de un funcionario de palacio conocido como
Domesticus super uillae, Cada villa real era un reino autónomo sepa-
rado del pagus o condado, con su propia corte y su propio sistema de
tributación.
Otros ingresos provenían de las multas y confiscaciones bajo el
derecho alemán y préstamos voluntarios de los libertos (que por lo
general eran voluntarios sólo de nombre). Durante un tiempo se si-
guieron recaudando ciertos impuestos romanos gravados a los galo-
romanos, por medio de los condes, pero con los intentos para extender
estos impuestos a los francos y la confusión creciente en el sistema
mismo, comenzaron a surgir nuevas dificultades hasta que en 614 d.c,
Clotario 11 (584-629 d.c.) prometió no llevar el sistema más lejos. Las
obligaciones sobre los bienes en su entrada a los pueblos y puertos
-alcabalas y derechos de aduana-s, así como la requisa directa de los
funcionarios a los almacenes, eran medios simples para complementar
el ingreso real. No había un tesoro estatal separado: todos estos im-
puestos se dirigían al tesoro real y hubieran sido excesivos si el gober-
nante no hubiera reducido su patrimonio en general gastando impru-
dentemente y transfiriendo tierras y propiedades para asegurarse de la
lealtad de sus súbditos influyentes.
Durante el siglo VII los diversos reinos merovingios habían caído
en general bajo el control de sus alcaldes de palacio, alcanzándose una
unidad precaria solamente bajo Carlos Martel, vencedor de los árabes
en Tours en 732 d.c., y su hijo Pipino el Breve. Cuando este último
murió en 768 d.c., su Imperio se dividió en dos reinos al mando de
s~s hijos, uno de los cuales murió tres años después, dejando el camino
lIbre para que el otro hijo, Carlos, reunificara ambos, y después, por

l
236 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

conquista, extendiera su poder hacia el sur, más allá de los Pirineos


hasta el Ebro y en Italia más allá de Roma, así como hacia el norte
hasta el Elba y el Danubio. Tan grande era su poder que impuso su
_proyección a la Iglesia y en Roma, en la Navidad del año 800 d.c,
Carlomagno (742-814 d.c.) , como se había llegado a conocer, fue co-
ronado Emperador por el Papa. De tal manera que las relaciones de
los gobiernos laico y eclesiástico del Occidente se llevaron a un vínculo
estrecho, naciendo el Sacro Imperio Romano, más como una idea que
-como una continua realidad, pero una idea que siguió inspirando la
lealtad de los europeos hasta su abandono final en 1806.3
Con la entronización de Carlomagno regresó a las mentes de los
hombres la idea del Estado, tan lejos como se involucrara. la restitn-
ción del poder de Roma. Carlomagno se consideraba a sí mismo como
el sucesor legítimo del emperador romano, sus conquistas como la
reocupación de las partes del Imperio perdido, y aceptaba como una
de sus obligaciones supremas la protección de la Iglesia de la Roma
universal. Bajo los merovingios ya se había tomado del Oriente la idea
-de la interpenetración de la Iglesia, el gobierno civil y el Papa; al no
ser ya capaz Bizancio de proteger la Iglesia en el Occidente contra los
lombardos, había conferido su labor proteccionista a Carlos Marte1
y Pipino, sucesivamente. Fue entonces cuando el concepto del Rey
Franco como sucesor del Imperio se había convertido en algo más que
un deseo piadoso. Pero la idea de un gobierno y un dominio personal
.siguió opacando el concepto más amplio, y Carlomagno, a pesar de SU
cultura, se consideraba como el dueño supremo de la vida y la muerte
de sus súbditos. Las asambleas existentes eran meramente consultivas.
A excepción de Lombardía y los territorios papales, todos los puebl~s
del nuevo Imperio se consideraban sometidos al gobernante, practr
cándose la dominación local a través de las instituciones existentes.
Carlomagno siguió ejerciendo todos los poderes de sus predecesores
-de orden ejecutivo, mando militar y total jurisdicción-, pero a éstoS
se agregó ahora el poder para legislar de la misma manera que el
emperador romano.
Estas disposiciones legislativas, conocidas como capitularia, eran
de cuatro tipos, a saber: 1) per se scribenda, que emanaba del gober-
nante mismo y relacionándose con cuestiones administrativas, tantO
laicas como eclesiásticas, así como algunas cuestiones jurídicas; 2) pro
lege tenenda, que contaban con poder legislativo general a través de
tocio el Imperio; 3) legibus addenda, insertando o enmendando leyes

3 James Bryce, The Holy Reman Em pire (1864).


ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 287

nacionales y cubriendo asuntos penales y privados, y 4) missorum,


instrucciones para los missi dominici, relacionadas con cuestiones ad-
ministrativas más limitadas."
El reino de Carlomagno difería del merovingio en que tenía una
mayoría alemana, orientado al norte, hácia el Elba, más que al sur
hacia el Mediterráneo, así como por estar completamente separado de
Bizancio. Por otro lado, a pesar del renacimiento de la dea del Estado,
el poderío carolingio recayó sobre el vínculo personal entre gober-
nante y súbdito. La estrecha relación con la Iglesia hizo del nuevo
reino una teocracia. La verdadera naturaleza de este gobierno ha sido"
registrada por Rincmar, Obispo de Rheims, en su De ordine palatii
(882 d.c.).
Mientras que el Palatium o casa real seguía siendo movible, como
bajo los merovingios, existía ahora una residencia real en Pavia, en el'
Principado de Pavia, y una capital en Aix-la-Chapelle, que Carlomagno
pretendía sustituyera a Roma. En gran medida este Palatium siguió
constituido como antes, con la excepción de que desaparecieron el
Alcalde de Palacio, los Refrendarios y el Domestici, junto con el Mi-
nistro de Finanzas. Car1omagno personalmente se encargó del reagru-
pamiento de funciones bajo tres altos funcionarios que constituían
una especie de consejo privado.
El primero entre estos funcionarios era el gran capellán, quien
dirigía al personal eclesiástico del' palacio, representaba al papa ante'
el emperador, llevaba la relación de todos los asuntos eclesiásticos del
reino, decidía controversias entre el clero e informaba sobre todas las
cuestiones ecesiásticas ante el emperador. También estaba a cargo
de la escuela del palacio. En segundo lugar, el Cancellarius o Canci-
ller, que sustituyó al Reierendarius. Invariablemente era un eclesiás-
tico y, en este respecto, estaba subordinado al gran capellán. De tal
manera, la Cancillería era parte de la Capilla Real. Después del año
860 d.c. el gran capellán adquirió el tÍtulo de gran canciller, pero el
poder ejecutivo siguió en manos del canciller, quien era responsable
de la promulgación de leyes y regulaciones, de la correspondencia real,
del cuidado ~ la utilización de los sellos, del cuidado de los archivos
y de la publicación de lds edictos reales. Con el aumento de la 'legisla-
ción y el incremento en la complejidad administrativa, el poder del
Canciller se amplió. Era auxiliado por notarios, que verificaban y fe-
chaban las leyes, y por escribanos que las copiaban. Todos estos. fun-
Cionarios eran clérigos. En tercer lugar, estaba el conde de palacio, el

4 ElIul, op. cit., p. 715.

1
238 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

cual era juez en todos los casos seculares, a excepción de los relacio-
nados con sus pares. Era el superior de los condes, a los que supervisa-
ba, y fungía en realidad como Jefe de la Administración Imperial. A
menudo la sorprendente magnitud de la tarea requería el nombra-
miento de más de un conde de palacio. Había otros funcionarios de
menor importancia, entre los cuales comenzó a surgir la distinción
entre los funcionarios de la casa real y los funcionarios del reino. Los
primeros, tales como el condestable que estaba a cargo de la caballería,
asumían un rol más general. Para su auxilio en el interior del palacio,
el conde de palacio contaba con un senescal. Todos estos funcionarios
menores eran seglares.
Carlomagno era aconsejado por dos asambleas políticas: una, cons-
tituida por los principales consejeros y funcionarios viejos, se reunía
para considerar cuestiones políticas, administrativas y militares que
requerían afrontarse durante el año venidero. Los planes se daban a
conocer, pero las decisiones eran secretas ya que éste era un consejo
cerrado. La otra asamblea, conocida como la placitum generale, incluía
además de los decanos, a los funcionarios menos importantes y a los
vasalli regis. El emperador no participaba, pero esto no significa que
renunciara al control del programa, al cual sometía. Esta asamblea,
que era meramente consultiva, daba sus puntos de vista en relación
a los asuntos decididos por la Asamblea de Ancianos y sus decisiones
se sometían a Carlomagno, quien tenía la última palabra. En realidad
ésta era una institución creada para ampliar, en la medida de lo pa-
sible, el campo de consentimiento, a pesar de que en la práctica el
emperador seguía generalmente el consejo de la asamblea. Despüb
de Carlomagno, los nobles adquirieron poder y el consejo de la asam·
blea llegó a ser obligatorio. D
Con el fin de combinar la dirección central con un máximo de des'
centralización administrativa -un sistema esencial en las circunstan'
cias existentes para alcanzar un gobierno cohesivo sobre un reino tan
extenso- Carlomagno perfeccionó la costumbre existente de enviar
missi o representantes o comisionados del rey, para asegurarse que las
autoridades locales desempeñaran adecuadamente las disposiciones
reales. Este sistema se reorganizó ampliamente bajo un capitulario del
año 802 d.c. Comúnmente los missi dominici eran elegidos entre la
oficialía de palacio y en general entre los ricos, de tal manera que se
redujera la tendencia hacia la venalidad. Viajaban por parejas, cu-
briendo un circuito geográfico determinado o missiaticum, que cam·

5 Ellul, op. cit., p. 721.


ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 239

biaba anualmente. Cada equipo consistía en un missus ecclesiasticus


(arzobispo, obispo o abate) y un missus laicus (duque o conde) de
tal manera que fueran. supervisadas ambas ramas. Cada uno de los
equipos era una entidad legal que tomaba decisiones comunes y debía
cubrir su missiaticum cuatro ocasiones al año.
Los missi dominici ejercían todas las facultades del Emperador,
como fue modificado por la capitula missorum. En cada localidad con-
vocaban a los libertos para que prestaran juramento de fidelidad al
Emperador, para publicar disposiciones legislativas, reunir quejas en
contra de funcionarios, tratar con casos legales serios, considerar acu-
saciones de inmoralidad e irreligión, y recibir solicitudes de viudas,
huérfanos y destituidos. También pasaban revista a las tropas. Las
cuestiones administrativas eran examinadas con mayor detalle, inclu-
yendo inter alia la recaudación de impuestos, el certificado de la acuña-
ción, el mantenimiento adecuado de los caminos, la conservación de
los dominios reales, etc., así corno la ordenación adecuada de las igle-
sias y los monasterios. Los missi dominici tenían plenas facultades
para dictar instrucciones ejecutivas y decidir sobre quejas legales, así
como para disciplinar funcionarios en falta por negligencia o injus-
ticia. Los inferiores podían ser despedidos inmediatamente, pero en el
caso de los condes o duques las notificaciones en términos semejantes
se dirigían al emperador para ser decididas. También eran responsa-
bles de asegurar que los servidores de la Iglesia desempeñaran sus
obligaciones adecuadamente y ejercieran una caridad cristiana efectiva.
De tal manera, bajo el Imperio la Iglesia y el Estado eran indivisibles;
moralidad y derecho eran una unidad. Fue el caso de un sistema de
gobierno y administración por plenipotenciarios, un superinspectorado
con poderes ejecutivos. De hecho llegaría la época en que los missi
ejercerían sus poderes remitiéndose cada vez en menor medida al em-
perador y se haría necesario enviar missi extraordinarios para super-
visar a los missi ordinarios. Con el debilitamiento del Imperio los
missi llegaron a ser permanentes y se encontraron en la posición de
decidir sobre sus propios circuitos. La nueva aristocracia tornó parte
en su selección y los missi, al dejar de ser los verdaderos agentes de
centralización, fueron capaces de usurpar la autoridad del emperador.
La administración local quedó, corno anteriormente, en manos de
los condes, quienes eran elegidos por el emperador, aunque su elección
fue gradualmente restringida. En general provenían de los estu-
diantes jóvenes de la escuela de palacio y en su mayoría eran miembros
de las viejas familias aristócratas. En el nombramiento el conde pres-
taba juramento de fidelidad al Emperador y se convertía en su va-

1
240 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

sallo. El emperador podía revocar dichos nombramientos, pero rara-


mente se daba el caso. Hacia la época de Carlomagno habían desapareo
cido los ducados, excepto en las provincias fronterizas, donde los
ducados estaban agrupados bajo un Duquevquien además de las facul-
tades ordinarias del conde tenía responsabilidades militares especiales
para defensa local. En general el vicarius, como diputado del conde,
llegó a asemejarse más estrechamente con el centenarius quien estaba
a cargo de los cien y de hecho la unidad básica se llegó a conocer como
vicaria, la cual en el siglo IX estaba constituida por grupos de cientos.
Como agente del conde, el uicarius ejercía poderes ejecutivos, admi-
nistrativos y militares y, a diferencia de los centenarius merovingios,
también judiciales. Posteriormente apareció un nuevo diputado o
vizconde para colaborar con el conde, y ahí donde un conde asumiera
el cargo de varios condados se colocaba un vizconde a cargo de cada
uno de ellos. Debido a que ni en teoría ni en la práctica había una
división real en el Imperio de Carlomagno entre el Estado y la Iglesia,
las instituciones eclesiásticas eran parte de la administración local,
proporcionando servicios relacionados con la salud y la moral del
pueblo, que se consideraban como asuntos naturalmente religiosos más
que como responsabilidades laicas. En vista de la importancia del go-
bierno de la Iglesia, se propone considerar su forma y desarrollo de
manera independiente en la siguiente sección.
Las relaciones entre el emperador y el papa eran estrechas, el pri-
mero representando el poder temporal y el otro los aspectos espiritua-
les de un dominio único sobre el pueblo del Imperio. El temperamento
yel dinamismo de Carlomagno eran tales que su poder predominaba Y
generalmente el papa apoyaba sus políticas. Esta situación cambiaría
bajo su sucesor, Luis el Piadoso, puesto que la independencia y la
soberanía fueron restituidas al papa, quien asumiría el poder breve-
mente para designar al emperador.
A pesar de que la idea del Sacro Imperio Romano se mantendría
por mucho tiempo para inspirar las mentes de los occidentales y na
obstante que habría numerosos intentos para convertir dicha idea en
una realidad política, el concepto había alcanzado ya su desarrollo más
concreto bajo Carlomagno, y a pesar de los serios intentos de su
hábil, pero menos dinámico y dominante sucesor, el reino carolingio
sufrió una acelerada decadencia. Sus debilidades se ejemplificaron
con la división de la propiedad y el poder entre los hijos del empe-
rador bajo las leyes de sucesión, y fueron demostradas más firmemente
con los devastadores ataques de los normandos. Ya no se tenían recursos
para concentrar el poder y mantener la administración de un reino
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 241

tan vasto como una entidad política única. Los recursos humanos y
materiales estaban sumamente dispersos y las comunicaciones eran muy
primitivas y precariamente sostenidas para el mantenimiento de una
coordinación administrativa adecuada proveniente del centro. En tales
circunstancias era natural que la administración funcionara a partir
de una serie de centros de poder autónomos, alrededor de fuertes puntos
y dominios de poderosos nobles y prelados. El sistema de tenencia de
la tierra y vínculos personales que funcionaba originó el surgimiento
de una jerarquía de relaciones contractuales que llegaría a conocerse
como el sistema feudal, en el que el gobierno de los reyes dentro de
los diversos reinos del Occidente se concentraría en gran medida sobre
sus vasallos inmediatos, quienes como señores personales podían ser tan
poderosos en sus propias esferas como el gobernante en la suya.

LA IGLESIA DE ROMA

El surgimiento de la Iglesia cristiana desde sus meros InICIOS en el


Apostolado de los Doce, hasta una organización mundial con amplios
poderes temporales y espirituales, es una evolución que ningún estu-
diosa de administración pública puede ignorar. En el periodo que
estamos revisando, cuando la religión y el gobierno estaban inextri-
cablemente vinculados tanto en las mentes de los hombres como en
la vida práctica, la Iglesia estaba destinada a constituirse en una insti-
tución de destacada importancia. Hasta entonces la Iglesia y el Estado
habían sido uno: sería la Iglesia cristiana la encargada de iniciar una
evolución que culminaría en su separación y verificaría la respuesta
diplomática de Jesucristo: "Pues lo del César devolvédselo al César,
y lo de Dios a Dios." 6
En un principio la Iglesia tenía ya una jerarquía ordenada de
apóstoles, profetas y maestros 7 y pronto las primeras comunidades sen-
cillas empezaron a constituirse entre los pueblos paganos del Occiden-
te. "En realidad la Izlesia
o de los primeros tiempos puede decirse que
consistía en un Estado reglar agrupado en comunidades locales; y un
ministerio que iba de un lugar a otro para hacer la labor de misio-
neros para los paganos y de predicadores y maestros para los conver-
sos." 8 A medida que fue apareciendo una organización definitiva, el

6 Evangelio según San Mateo, XXII:21.


7 Referido por San Pablo en Primera a los Corintios.
8 C.H. Turner, "La organización de la Iglesia" en Cambridge Medieval Histor¡,
vol. 1, p. 144.
242 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

obispo llegó a ser aceptado como líder y cabeza de su compacta comu-


nidad cristiana, cuyas carencias espirituales estaba él capacitado para
atender personal e íntimamente sin el auxilio de asistentes. Original-
mente fue elegido por su congregación y no fue sino hasta el siglo IV
que el clero comenzó a participar y eventualmente a desempeñar un
papel predominante en su elección. Sería el creciente éxito de la nueva
religión el que, con el tiempo, haría necesaria una organización más
compleja. En las primeras iglesias los diáconos y presbíteros habían
sido elegidos localmente entre los primeros conversos, para propor-
cionar las necesidades religiosas sencillas, e incidentalmente para ac-
tuar como primeros administradores y mantener el grupo unido. Estos
y otros cargos llegaron a ser aceptados en general, especialmente du-
rante el siglo 1Il, y con el tiempo comenzaron a surgir puestos jerárqui-
cos regulares. Además del aumento de dimensión de las congrega-
ciones, la construcción de grandes edificios eclesiásticos creó nuevas
necesidades para su servicio y mantenimiento, en tanto que la asunción
natural por parte de la Iglesia de las funciones de una gigantesca so-
ciedad de fieles requirió de más diáconos que actuaran como funcio-
narios auxiliares. Estos diáconos, bajo la dirección de un supervisor,
visitaban a los enfermos y los menesterosos en sus hogares, para dis-
pensar las .limosnas proporcionadas por los miembros más afortunados
de la comunidad. En el curso de estas peregrinaciones de caridad los
sacerdotes tenían excelentes oportunidades para conocer el carácter Y
las firmezas y debilidades de su congregación, y era parte de su labor
el remitirse al obispo en los casos que requirieran la disciplina peniten-
cial de la Iglesia.
A consecuencia de estas nuevas obligaciones las órdenes originales
de obispo, presbítero y diácono tuvieron que complementarse con
nuevos grados, de tal manera que durante el siglo III una comunidad
tan grande como Cartago o Roma tenía siete tipos de funcionarios. Se
habían aumentado subdiáconos y acólitos para que se hicieran cargo
de las labores personales y secretariales que en un principio desempe-
ñaba el diácono, y se habían agregado exorcistas y lectores como miem·
bros subordinados de las categorías litúrgicas. El papa Cornelio había
enumerado todos estos grados a Fabio de Antioquía en el año 251 d.c.,
pero no fueron sino hasta el siguiente siglo que se constituyeron final-
mente en una jerarquía bien definida.
Inevitablemente, conforme la organización de las igl esias se fu.e
racionalizando, la nueva estructura administrativa se hizo menos flexI'
ble que el simple esquema primitivo yel principio de promoción del
clero que iba de grado en grado, sin duda una clara imitación del pa-
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 243

trón del cursus honorum de los magistrados en Roma, llegó a ser parte
del procedimiento tradicional. El vínculo personal amigable entre el
obispo y su congregación había sido imperceptiblemente suprimido
por la interposición de una organización que había llegado a ser nece-
saria por el éxito y la expansión, e inevitablemente se crearon tensio-
nes entre el obispo y el presbítero, las cuales a menudo trajeron a este
último más independencia que subordinación. Mientras que las igle-
sias individualmente sostuvieron relaciones estrechas, y sus miembros
se consideraban unos a otros como verdaderamente pertenecientes a la
misma hermandad, los obispos siguieron funcionando como unidades
independientes durante mucho tiempo, sin duda enfrentando infor-
malmente a las multitudes opositoras cuando se presentara la ocasión,
que probablemente no era en forma frecuente en aquellas épocas de
movilidad pasadera. La estructura hasta aquí descrita se aplicaba a
unidades independientes, pero se desarrolló, bajo el estímulo de la
necesidad, un movimiento espontáneo de cooperación a través de los
consejos y gradualmente se planearon reuniones más formalmente
organizadas hasta que, en Arlés en 314 d.c., Constantino reunió un
concilium plenarum o Consejo General para resolver una disputa que
se había estado sosteniendo en África entre los partidarios de Cecilia
y los de Donato,"
De acuerdo con las doctrinas básicas de la Iglesia todos los obispos
~ran originalmente iguales, independientemente de la dimensión y la
Importancia de sus iglesias, pero con el surgimiento paulatino del sis-
tema de coordinación conciliar que se está contemplando, se reorga-
nizó la estructura y algunos obispos alcanzaron mayor importancia
que otros. Inevitablemente. con la inyección de poder a la organiza-
ción general llegó a modificarse en la práctica la igualdad espiritual
que era la esencia de la doctrina cristiana. Tenemos ahora un panora-
ma de la estructura de la Iglesia comprendiendo dos niveles jerár-
quicos, uno dentro de cada comunidad eclesiástica local bajo los obis-
pos individuales y el otro entre los obispos, culminando con el obispo
de Roma. .
En un principio la supremacía del obispo de Roma era meramente
moral, ya que no tenía una autoridad judicial, administrativa, discipli-
naria o incluso doctrinal sobre sus hermanos obispos." Constantino
confirió un carácter de favor especial al obispo de Roma cuando le
otorgó el Palacio Papal y erigió una basílica sobre la tumba de San

9 Turner, op, cit., p. 165.


lo ElluI, op. cit., p. 515.

1
244 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.G.

Pedro, distinguiendo así al obispo como el sucesor de Pedro. Cuando


Constantino partió hacia su nueva capital oriental, era natural que
dejara al Obispo de Roma con una autoridad particular. De esta ma-
nera, si Roma estaba perdiendo su posición como la capital política,
por otro lado estaba destinada a adquirir la distinción de convertirse
en la capital moral del Occidente. Dicha posición se legalizó en 325
d.c, en el Concilio de N icea, cuando se confirió a Roma, Alejandría
y Antioquía primacía sobre todos los obispos. Así, el obispo de Roma
pasó a ser papa a la cabeza de los obispos del Occidente y aunque
siguió siendo elegido por el clero y el pueblo de Roma en presencia
de los obispos de las sedes vecinas que daban su consentimiento y con-
sagraban la elección, estaban ya presentes los elementos del reinado.
Por ejemplo, más influyentes entre los electores eran los funcionarios
ancianos de la ciudad, los dignatarios eclesiásticos más importantes,
quienes tenían la máxima influencia. Hacia el año 385 d.c. se reco-
noció, por la disposición de los decretales, el derecho del papa a
legislar y una década después se dieron las primeras apelaciones ante
la Corte Papal. Solamente quedó para el papa León 1, en 440 ~.c.,. el
establecer una Cancillería Papal y organizar una jerarquía eclesiástIca
con funciones administrativas fundamentalmente.'!
En todas partes, con la caída de la Administración Imperial, la
Iglesia comenzó a adquirir bienes y con ellos a extender sus compro-
misos temporales. A través de todo el Occidente la Iglesia intervino
en la prestación de servicios administrativos, que hasta entonces ha-
bían correspondido únicamente a las autoridades civiles. De esta ma-
nera, los vínculos teocráticos entre la Iglesia y el Imperio, el papa Y
el rey, que eran característicos de la época carolingia y se mantendrían
durante cientos de años, se hicieron aceptables para el pueblo, que
llegó a reconocer el acuerdo como parte del orden natural de los asun-
tos e inevitablemente se confundían al surgir disputas entre los agentes
reales y los eclesiásticos. I

Fue en la ciudad de Roma en donde se presentó el desarrollo mas


significativo en la asunción de poderes y responsabilidades seculares
por parte de la .Iglesia y se reforzó la necesidad del papa, en tantO
gobernante poderoso, para ejercer poderes temporales con el fin de
proteger las crecientes propiedades de la Iglesia contra el robo y. la
rapiña. Con los siempre inminentes ataques bárbaros hubiera sido
suicida permanecer conforme al poder espiritual de una religión que
no era todavía, al menos, aceptable para la mayoría de los invasores.

11 Ellul, op, cit., pp. 535-536


ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. , 245

En la misma Roma el antiguo gobierno urbano había continuado


en su forma, pero había comenzado a dar paso a las aut~ridades ecle-
siásticas cuando los curiales, representantes de los ciudadanos ricos,
habían estado de acuerdo en liberarse de ciertas cargas cívicas entre-
~ndolas al obispo quien, así, obtuvo la responsabilidad de varias pro-
piedades. No obstante que por medio de la Pragmatica sanctio 12 se
había garantizado que el Estado conservara los edificios públicos de
Roma, durante el siglo VII el cuidado de los acueductos y la preserva-
ción de las murallas de la ciudad pasaron a manos de la administración
papal. Este proceso no era espectacular, pero sí Persistente. Por ejem-
plo, cnando inicialmente oímos algo del Praejectus urbis ya han pa-
sado casi 200 años y éste, otrora brazo fuerte de la administración de
la capital imperial, se ha convertido moderadamente en un funcio-
nario pontiticio.v' Los hospitales y organizaciones de caridad que
habían favorecido a Roma en su apogeo se convirtieron en la inquie-
tud de los -funcionarios papales, y el grano, colectado en todas partes
como obligaciones eclesiásticas, siguió pasando a los silos de Roma,
incluso desde los campos de cultivo de Sicilia, para distribuirse entre
el pueblo bajo la benevolencia del papa. De esta manera, la imagen
del papa llegó a sustituir a la del emperador, y todo ello se había ini-
ciado mientras los emperadores estaban aún en el poder. En Roma el
crecimiento del nuevo poder, antes de que hubiese abdicado el viejo
poder, aseguró una continuidad a las instituciones imperiales de la que
normalmente otros centros no tenían la suerte de disfrutar. La misma
continuidad aseguró también que la administración papal soportara
hasta cierto punto el sello de su predecesor bizantino.
Con la creciente latinización del Occidente, siguiendo la reorganiza-
ción de Diocleciano del Gobierno Imperial en dos reinos distintos, el
Oriente y el Occidente habían seguido direcciones separadas, pero no
hubo un rompimiento formal en la Iglesia. Se había afirmado la igual-
dad entre los obispos de Roma y Constantinopla mediante el Concilio
de Calcedonia (451 d.c.), aunque al papa se le concedió precedencia
honoraria. La unión con Roma siguió siendo el propósito de alg~nos
de los emperadores del Oriente y esta idea persistió presente en la
mente de los hombres, originando uno de los justificantes de las Cru-
ladas, hasta que en la cuarta de ellas, el despiadado saqueo de Cons-

12 LoM. Hartman, "Imperial Italy and Afriea" en Cambridge Mediaeoal History,


vol. n, Cambridge, 1913, refiriéndose al Pragmatica sanctio pro petitione Vigilii como
fuente de mtorrnación eon relación a la administración, p. 223.
13 tua; p. 229.
246 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

tantinopla, en 1204 d.c., erigió una barrera final entre ambas alas del
cristianismo. La coronación de Carlomagno en 800 d.c. había sido sin
duda el acontecimiento que decidió finalmente el asunto, puesto Que
fue entonces que el papa reconoció la importancia de contar con un
poder lo suficientemente fuerte en el Occidente como para ofrecer
una protección contra los bárbaros que Bizancio ya no podía com-
batir. Se interesó también en frustrar el serio proyecto de Carlomagno
para la reconstitución de la antigua Roma en Aix-la-Chapelle [Aquís
grán], a la que había elegido como su capital, un plan cuyo éxito habría
desviado permanentemente el centro de poder dentro del Imperio y
la Iglesia lejos del Mediterráneo, hacia las fronteras alemanas, adelan-
tándose así al futuro.
El papa mismo constituía ya un poder temporal en Roma, donde
por cientos de años el Estado papal había ido surgiendo de los bienes
territoriales acumulados del obispado de Roma y, con el debilitamien-
to del poder imperial, había llegado a ejercer el liderazgo político en
Roma e Italia. Como ya hemos mencionado, la administración papal
había absorbido gradualmente los cargos administrativos y judiciales
de la ciudad y las finanzas de ambas administraciones habían llegado
a entreverarse inextricablemente. Hacia la época de Adriano 1 (772-
795 d.c.) los dominios del papa prácticamente habían alcanzado los
límites que conservarían hasta 1860. Había aparecido un nuevo esta·
do en el mapa de Europa. aunque, en parte considerando su particu-
lar origen yen parte debido a las contrademandas del Emperador, su
categoría siguió siendo vaga. No fue un regnum J más bien un terrae
seu patrimonium ecclesiae w pero a pesar de sus múltiples vicisitudes .
brindaría un elemento de continuidad administrativa entre la Roma
imperial y el mundo moderno.

LA INFLUENCIA DEL ISLAM

El Sacro Imperio Romano no era el único sistema teocrático que in;-


'primió su huella en el mapa gubernamental y administrativo del OcCl'
dente durante el primer milenio. El surgimiento del Islam en un
oscuro pueblo árabe en 570 d.c. conduciría a la creación de un extenso
reino y una cultura mundial que amenazaría con sus tendencias con-
quistadoras el poderío de Roma, tanto Oriental como Occidental,
siendo contrarrestado desde el corazón de Europa en Tours por Carlos

14 P. Partner, The Papal State under Ma.rtin V, British School, at Rome, 1958. p. 6.
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 247
Martel en 732 d.c, Las características administrativas de esta victoriosa
historia política y espiritual tan impresionante están comprendidas
aún de manera imperfecta, y bien puede ocurrir que ya no existan los
registros para obtener las conclusiones finales. Pero puede asegurarse
que nuestra ignorancia en Occidente se debe en gran medida a una
falta de interés en un esfuerzo humano fundamental que fracasó en
la etapa final, a pesar de los múltiples logros brillantes cuyo efecto, sin
embargo, se sintió durante mucho tiempo en la periferia del poder
occidental. De hecho se daría el advenimiento de corrientes de ataque
mucho más allá del periodo cubierto por el presente volumen.
No hay pruebas de que en un principio Mahoma pretendiera' que
su mensaje penetrara más allá de su propia tierra de Arabia, cuyos
habitantes habían sido conducidos a una nueva fe antes de su muerte
en 632 d.c., a excepción de los judíos y unos cuantos cristianos y ma-
gas a quienes se les permitió conservar su propia fe, a condición de que
reconocieran su señorío y pagaran una jizya especial o capitación."
No fue sino hasta después, bajo los Califas o Sucesores del Profeta y
Comandantes de la Fe, que se inició realmente la expansión. Aproxi-
madamente en 750 d.c. el poder del Islam se extendió en Asia a Tran-
soxania y el Valle del Indo; en África a través de Egipto y por toda
la costa norte de Marruecos; y en Europa hasta el Duero y el Ebro
en la Península Ibérica, incluyendo las Islas Baleares, Cerdeña y Sici-
Iia, Esta fase alcanzó su apogeo bajo los Califas Ommiad, particular-
mente durante el-Califato de Al-Walid (705-715 d.c.}. El Imperio
islámico se mantuvo unido por la fe proselitista de los conversos y la
dirección de la conquista militar. Los árabes no eran grandes organi-
zadores como los romanos, ni creativos en administración. Los ame-
yas fueron sustituidos por los abasidas -descendientes de Abbas, do del
Profeta-, quienes durante su periodo de gobierno de 750 d.c, a 1258
d.c, dieron impulso a una cualidad cultural que marcó la cumbre de
la civilización islámica y dejó una poderosa impresión sobre el Occi-
dente. Para ese entonces la sencilla jefatura de Mahoma había sido
. Sustituida por una corte extraordinariamente despótica y lujosamente
aristocrática y oriental, la cual dio escasas muestras de semejanza con
la inspiración original del Profeta. Fue en los inicios de esta etapa
que Harum al-Rashid (786-809 d.c.) gobernó en una Bagdad cuya
gloria nos ha sido transmitida en las Noches de Arabia. Acercándose
.al mundo por sus riquezas materiales y llevando a los sabios a sus
escuelas, el reino abasida en el Oriente presentaba un contraste sor-

111 R. Levy, The Social Structure 01 Islam, Cambridge, 1957, p. 3.


248 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

prendente con la corte semibárbara de Carlomagno, con la cual Harun


al-Rashid sostenía relaciones diplomáticas cordiales. Un Bizancio re-
ducido, pero todavía poderoso, se sostenía como una tercera fuerza,
en tanto que los choques y rivalidades entre los turcos selyúcidas y
los mongoles bajo Genghis Khan, abrirían el camino para que hacia
el siglo XIII los turcos se convirtieran en sucesores y representantes
del Islam.
Fue con base en una sociedad tribal que el Profeta erigió la teo-
cracia inspirada por la nueva fe, una sociedad de cuatro niveles cons-
tituida por 1) el jefe y, su familia; 2) el grupo de familias libres que
reconocían al jefe; 3) los mawali o libertos y los diversos descendien-
tes de los libertos; y 4) los esclavos. De acuerdo con la carta original
del Profeta, pertenecer a tal sociedad constituía un umma contra-
puesta al resto de la humanidad, creyentes que compartían el peso
de las culpas de los demás y garantizaban ·colectivamente la seguri-
dad de la comunidad.t" El poder político era detentado por Allah y
su apóstol Mahoma, y no podía haber diferencia entre la Iglesia y el
Estado (ninguno de los cuales existía en realidad como tal). Agre-
gando estas ideas básicas a las costumbres nómadas de los árabes, no
es fácil discernir un sistema definido de administración pública. En
los territorios contiguos y conquistados se adoptaron libremente las
instituciones existentes de los bizantinos, griegos, persas y romanos, Y
además se adaptaron para proporcionar una organización administra-
tiva funcional para el nuevo Imperio.
Tenemos la suerte de contar con un relato autorizado acerca de
las primeras instituciones islámicas en la Muqaddimah del ilustre Ibn
Jaldún, Introducción a la historia universal, circa 1332-1406 d.c, (trad.
al español, F.C.E., México, 1977) . Su descripción de los puestos gube~'
namentales principia con la funcional división cuádruple de las obh-
gaciones del gobernante, en las cuales requiere de ayuda. Dicha ayuda
sería proporcionada, por lo tanto: 1) con la espada; 2) la pluma; 3) con-
sejos y conocimiento, y 4) evitando las aglomeraciones populares SO-
bre el gobernante y apartando a éste de la supervisión de sus asunt?5'
La existencia, sin duda en una etapa posterior, de oficinas espeCia-
lizadas como subdivisiones de cada una de estas esferas se visualiza:
así, encontramos la oficina de cartas y correspondencia; la de diplo-
mas (o certificados que conceden privilegios, notas autorizando pa-
gos) y feudos; y la de teneduría de libros. La espada incluía "opera-
ción militar", "policía", "servicio postal" y "administración de las

16 Levy, op. cit., pp. 272·275.


ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 249

regiones fronterizas". Todas estas funciones se agregaron al Califato y


se sometieron al derecho religioso, que era la única ley. Por lo tanto,
los juristas se relacionaron estrechamente con todas las actividades
gubernamentales y administrativas. No había una separación de po-
deres.
Esto ocurrió poco antes de que surgieran los puestos individuales.
En los primeros tiempos el Profeta tenía la costumbre de convocar
a los hombres que lo rodeaban para pedirles consejo, especialmente a
Abu Bakr, quien llegó a ser conocido como Wazir de Mahoma (el
visir de las cortes orientales). Por otra parte, en general los árabes
eran muy iletrados como para hacerse cargo de la escritura y la pre·
servación de libros del modo como se requería en una sociedad habi-
tuada a la comunicación oral, tareas que se dejaban a cargo de los
judíos, cristianos y otros, sin existir todavía categorías específicas. El
derecho religioso impedía al califa mantener a los demandantes lejos
de las puertas, pero al asumir la autoridad real uno de los primeros
actos del gobernante fue obstaculizar el acceso a las masas. Con este
fin se nombró un funcionario para proteger la persona del gobernan-
te, con el título de Hajib o guardia de la puerta, que siempre era un
funcionario islámico importante. Se dice que Abd-al-Malik (685-705
d.c.) recomendó a un guardia de la puerta con la siguiente adverten-
cia: "Te he dado el cargo de guardián de mi puerta (y estás facultado
para impedir la entrada a cualquiera), salvo estas tres personas: el
muezzin, porque es misionero de Dios; la persona encargada de la
correspondencia, porque lo que trae es (siempre) algo (importante);
y la persona encargada de la comida, para que no se eche a perder." 17
Con la extensión de la autoridad real la posición del visir como
consejero general, asistente y supervisor de los demás sirvientes llegó
a formalizarse y a ser reconocido él como el funcionario más impor-
tante en la corte. Pasó a sus manos el control de los asuntos militares
y policiacos. El trabajo secretarial se dejó a los parroquianos, normal-
mente judíos o cristianos, pero para preservar la condición privada
del cargo se nombró a un secretario especial que, con todo, era menos
importante que el visir, ya que su intervención era requerida sola-
~ente para asuntos escritos en una época en la que los negocios más
Importantes se manejaban todavía oralmente.
Bajo los abasidas proliferaron y crecieron en importancia las jerar-

17 Ibn Jaldún, The Muqaddimah: An Introduction to History, 1J77 d.c. edición de


la Fundación Bollingdan, en tres vals. Nueva York, 1958, vol. Il, p. 9. Versión castellana:
Introducción a la historia universal, F.C.E., México 1977.
250 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

quías oficiales. Particularmente el cargo de visir tendió a recibir la


autoridad ejecutiva delegada del Califa, con la supervisión de la pluma
y la espada. Se introdujo un sello para autentificar los documentos
reales, que se puso en manos del visir, quien en la época de Al-Rashid
recibió incluso el título de "sultán". El único cargo que no absorbió
fue el de guardia de la puerta, en gran parte porque, a pesar de su
importancia, se desdeñaban sus inferiores obligaciones. Por tanto, no
representó un gran adelanto para la época la adquisición, por parte
del visir del pleno control de las facultades ejecutivas -aunque toda-
vía era necesario obrar de acuerdo con el nombramiento formal del de-
recho religioso, en tanto delegado del califa- y la pérdida de la iden-
tidad del califato.
Bajo los omeyas en España floreció en un principio la antigua
forma de visirato, pero posteriormente apareció una especialización
interesante.P Se nombraron diferentes visires para funciones diversas,
a saber: 1) informes de gobierno; 2) correspondencia oficial; 3) aten-
ción de aquellos que hubiesen sufrido injusticias, y 4) supervisión
.de regiones fronterizas. Todos estos visires tenían un cargo especial en
la Corte, donde se sentaban en alfombras extendidas para ellos y eje-
cutaban las órdenes del gobernante, nombrándose a uno de ellos como
vínculo entre el grupo y el califa. Su relación frecuente con el gober-
nante le daba una autoridad mucho mayor que la de los demás. Se
sentaba en un lugar más elevado entre los demás y era distinguido por
la función y rango de hajib o guardia de la puerta, puesto que con-
servó su liderazgo hasta que terminó la dinastía.
Conforme se fueron complicando las funciones del gobierno cen-
tral, especialmente bajo los abasidas, el visir y otros altos funcionariOS
requirieron cada vez más asistentes con el fin de sacar adelante el tra-
bajo cotidiano. Aparecieron organismos especializados específicos o
diuians, los cuales pueden considerarse como los primeros precursores
del ministerio o departamento de gobierno moderno.
Entre estos departamentos era muy importante el diuian de Opera-
ciones Financieras y Contribuciones, responsable de la administración
del ingreso y los gastos reales, que actuaba también como pagador de
la tropa. Fue necesario cotejar y anotar las leyes establecidas por los
jefes de las operaciones tributarias y administradores de la dinastía.
Dicha información esencial fue incluida en un libro conocido coIllO
el diwan y fue a partir de él que el lugar en el que trabajaban los
funcionarios adquirió su nombre. Pero hubo otras interpretaciones.

lB Ibn Jaldún, op. cit., p. 12.


ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 25.1i

Ibn ]aldún no está completamente seguro de sus verdaderos orígenes,


prueba de ello es que sugiere dos explicaciones graciosas. La primera
refiere que un rey vio a todos sus secretarios haciendo sus cálculos y
pensó que hablaban solos, por lo que pronunció la palabra deuianeh,
que en persa significa "loco", adoptándose la palabra que posterior-
mente fue abreviada. La segunda explicación también atribuye el tí-
tulo al significado persa de diwan como "demonios", alusión a la rápi-
da comprensión y capacidad de los funcionarios para darle sentido a
hechos desordenados e inconexos. Cargos de tenedores de este tipo,
aunque de gran importancia, no surgieron sino hasta que una dinas-
tía llegó a ser poderosa y a interesarse en una administración eficiente.
Se conoce de ello por primera vez bajo los musulmanes en el reinado
de Ornar (634-644 d.c.), aunque existían ya como ejemplos los cargos,
financieros de Persia y Bizancio. Ibn ]aldún anota: "Este cargo cons-
tituye gran parte de la autoridad real total"." fundándose en que es
uno de los tres pilares básicos de dicha autoridad, que eran los solda-
dos, el dinero y los "medios para comunicarse con los ausentes".
En seguida estaba el diwan de la Correspondencia Oficial y la
Escritura, un tipo de institución requerida solamente por las dinastías
de las sociedades sedentarias. Conforme la sociedad más compleja ten-
dió a una orientación árabe se fue corrompiendo y su gestión se fue'
convirtiendo en una treta. Entonces el puesto oficial podía confiarse
solamente a aquellos que conocieran bien el idioma, y el crecimiento
de las prácticas secretariales continuaría como un asunto común y
corriente. Entre los funcionarios el secretario adquirió gran impor-
tancia. Su trabajo es descrito claramente: "expedía documentos libre-
mente firmándolos él mismo. Les ponía el sello del gobernante, que
era un sello sobre el cual estaba grabado el nombre del gobernante
o su emblema. Estaba hecho sobre barro rojo revuelto con agua y
se llamaba barro de sello. El documento se doblaba y pegaba, mar-
cándose en ambos lados con el sello. Posteriormente los documentos
eran expedidos en nombre del gobernante, pero el secretario ponía
su alamah (firma), fuera al principio o al final. Podía eleg:ir donde
quisiera ponerla así como la redacción'V" Otra función importante,
del secretario era el tauiqi, disposición por la cual se sentaba frente al
gobernante durante las audiencias públicas anotando brevemente las
decisiones relacionadas con las demandas que eran consideradas. Di-
chas decisiones tenían que quedar sentadas subsecuentemente en for-

19 Ibn }aldún, op, cit., p. 23.


20 tua., p. 26.
:252 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

ma escrita para utilidad del demandante y esta era una labor que,
según se sabe, requería de una gran habilidad estilística. Consecuente-
mente, puestos como el tawqi eran perseguidos por los escritores,
.quienes deseaban adquirir habilidades semejantes. En realidad este era
un puesto importante que normalmente tenía que ser ocupado por
miembros de las clases altas, quienes tenían una buena preparación'
escolástica. En donde escogiera el gobernante elegir a un secretario
de la lista y jerarquía, tenía que considerar multitud de condiciones.
El hecho de que en ocasiones esto era necesario se demuestra con
una carta dirigida por el secretario Abd-al-Hamid (muerto en 750 d.c.)
a sus compañeros secretarios. En los párrafos de este documento que
citamos a continuación, queda bastante claro que gran parte del con-
sejo de Abd-al-Harnid podía haber sido tomado por cualquier cuerpo
profesional a través del tiempo:

y ahora: Dios los guarde a ustedes que practican la función del secre-
tariado, y los cuide dándoles fortuna y dirección. Existen profetas y
mensajeros así como reyes de gran honor. Después de ellos hay diver-
sas clases de hombres, todas ellas hechas por Dios. Todos ellos son di-
ferentes, aunque en realidad todos son semejantes. Dios les concede
diferentes labores y varios tipos de negocios, de tal manera que sean
capaces de ganarse la vida y el sustento. Él les dio a ustedes, secretarios,
la gran oportunidad de ser hombres instruidos y caballeros, de tener
-conocimiento y (buen) juicio. Ustedes hacen resaltar lo bueno del
'Califato y desenmarañan sus asuntos. Mediante su consejo Dios mejora
el gobierno para el beneficio de los seres humanos y hace que sus países
se civilicen. El gobernante no puede prescindir de ustedes. Únic~mente
ustedes lo hacen un gobernante competente. La situación de ustedes
respecto a los gobernantes es que (son) los oídos a través de los que
.Ál oye, los ojos por los que ve, las bocas por las que habla y las manos
por las cuales toca. Por lo tanto, Dios les conceda el disfrute de la
excelente labor con la que los ha distinguido y no los prive de los
grandes favores que ha manifestado para con ustedes.
Ningún artífice necesita más que ustedes combinar lo encomiable, las
grandes cualidades y todos los excelentes rasgos memorables y tan res-
petados, oh secretarios, si aspiran a llenar la descripción que de ustedes
se ha dado en esta carta. El secretario necesita por su bien y el de sU
señor, que le ha confiado sus asuntos importantes, y cuenta con él, ser
manso cuando la mansedumbre es necesaria, ser comprensivo cuando el
buen juicio es necesario, ser emprendedor cuando así se requiera!
dudar cuando la vacilación sea oportuna. Elegirá la modestia, la just!-
cia y la equidad. Deberá guardar los secretos. Deberá ser fiel en circuns-
tancias difíciles. Deberá saber (con anticipación) las calamidades que
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C, 253-

pueda~ presentar~e. Debe,rá ser capaz de colocar las cosas en su lugar


apropiado y los infortunios en su categoría correspondiente. Deberá
haber estudiado todas las ramas del saber y conocerlas bien, y en caso
de no conocerlas, al menos tendrá que haber adquirido un conocimien-
to adecuado, En virtud de su inteligencia natural, buena educación y
gran experiencia deberá saber lo que /vaya a sucederle antes de que
ocurra, así como deberá conocer el resultado de sus acciones antes de
que empiece la acción. Deberá tomar las precauciones adecuadas para
todo y habrá de dar a todos los asuntos su forma habitual y apropiada.
Por tanto, secretarios convocados, compitan unos con otros para ad-
quirir las diversas clases de conocimiento: y para lograr la comprensión.
de los asuntos religiosos ...
Ninguno de ustedes tendrá una oficina demasiado suntuosa ni reba-
sará los límites propios en su vestido, su montura, comida, bebida, su
casa, sirvientes, o en otras cosas pertenecientes a su rango, ya que a
pesar de la nobleza del arte con el que Dios los ha distinguido, uste-
des son sirvientes y no pueden rendirse a prestar su servicio. Ustedes
son guardianes y no se les permite malgastar ni derrochar. Traten de
preservar su modestia mediante una moderación programada en todas
las cosas que les he dicho y mencionado. Cuídense del derroche y
de los malos resultados que trae el lujo. Ellos engendran la pobreza
y traen humillación. La gente que (es pródiga y vive suntuosamente)
es llevada a la vergüenza, especialmente si son secretarios y hombres,
de educación.
Las cosas tienden a repetirse. Una contiene la clave para otra. Permi-
tan que su experiencia anterior los guíe en sus apreciaciones futuras.
Después, elijan el método más adecuado, preciso y que ofrezca los
mejores resultados para hacer las cosas. Deben saber que existe algo
que impide el cumplimiento, a saber, hablar sobre los asuntos. La pero
sona que lo hace se ve impedida para utilizar .su conocimiento y su
habilidad para pensar. Por lo tanto, cada uno de ustedes, mientras está
en funciones, deberá abocarse a no hablar más de la cuenta; deberá
ser conciso al presentar sus asuntos, así como en las respuestas que dé;
y habrá de meditar todos los argumentos que adelante. Su labor se
beneficiará con ello. Prevendrá también una preocupación exagerada
en relación a otras cuestiones ... 21
¿Podría citarse una mejor evidencia para apoyar la universalidad
Sustancial de la buena administración?
Entre los servicios importantes bajo el califato estaba el Barid o
sistema postal, que se conservaba para la transportación de los men-
sajes oficiales a través de todo el Imperio. Actuaba como un servicio de
inteligencia y como una red de comunicaciones fundamental, sobre

21 Ibn ]aldün. op. cit., pp. 29·35.


ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

la cual se modelaba el sistema administrativo en su conjunto. Por su-


puesto, esta no fue una invención del califato ni, como hemos visto,
la existencia de un servicio postal eficiente era una necesidad en los
imperios primitivos del Cercano Oriente. El vínculo es evidente en la
utilización de los métodos y denominaciones persas y bizantinas. El sis-
tema alcanzó su máxima eficiencia bajo los abasidas, cuando los relevos
estaban organizados a distancias apropiadas a lo largo de las rutas prin-
cipales, trazándose nuevos caminos con el mismo fin. Los mensajes
eran llevados por andarines, hombres a caballo o en camello. Incluso
en ocasiones se utilizaban palomas mensajeras. La conservación del
barid era una responsabilidad local vital.
En la capital había un diwan especial a cargo del sahib al-barid,
jefe supremo de los correos, quien llegó a ser uno de los funcionarios
más importantes e influyentes del califa. Su puesto fue altamente es-
pecializado, ya que era el responsable de la organización de los correos
en todo el reino y del nombramiento.de funcionarios. El califa depen·
·día de su información acerca de las rutas y los paraderos para sus pro-
pios viajes y la organización de las expediciones militares. Los libros
de rutas compilados por los oficiales del barid son los más antiguos
libros de geografía musulmanes.P
Como desarrollo de' su conocimiento especializado y contacto con
las organizaciones locales el sahib al-herid se convirtió en el supervisor
-general de los funcionarios provinciales.
El ifriqiyah o jefe de policía era la cabeza de otro puesto impor-
tante, creado por primera vez por los abasidas para investigar los crí-
menes y ejecutar las sanciones legales, actividades inadecuadas para
las autoridades religiosas, las cuales ejercían el cargo de inagistrado,
aunque había casos en que el jefe de la policía tenía facultades ma-
gisteriales en el caso de crímenes y sanciones capitales. Entre los omeyas
en España esta función se desempeñaba en dos niveles, de la policía
superior y la policía inferior. La policía superior tenía jurisdicción
sobre las clases altas y bajas y particularmente sobre los dignatarios
gubernamentales y sus familias, así como con cualquiera relacionado
con .ellos como clientes. El jefe era elegido entre las grandes persona-
lidades y tenía su asiento en-la puerta del palacio. Era asistido por
raje o lacayos, que ocupaban lugares cerca de él y no los abandonaban
más que para atender sus negocios. Este cargo podía ser un escalón
para alcanzar el visiriato o el oficio de guardia de la puerta. El jefe
de la policía inferior se ocupaba solamente del pueblo común.

22 Levy, op, cit., p. 301.


ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 255

Otro departamento importante era la Casa de Moneda, donde se


grababan los dinars y dirhams, utilizados en las transacciones comer-
ciales, con un troquel de hierro sobre el cual estaban grabados al revés
los signos o palabras, proceso del cual Ibn ]aldún da una valiosa infor-
mación. Esta era una oficina necesaria para la autoridad real, pues
nos dice que "daba al pueblo la posibilidad de distinguir en sus tran-
sacciones entre las monedas buenas y las malas". Había también el
diwan del Sello, que estaba constituido por los secretarios cuya tarea
era expedir las cartas del gobernante, que requerían la utilización del
sello en la forma ya descrita anteriormente.
El modelo de la administración central variaba considerablemente
según que el poderío de los gobernantes aumentara o menguara, y la
importancia relativa de los cargos individuales se modificaba corres-
pondientemente, fluctuando en particular con el prestigio relativo
del visir y el guardia de la puerta. N o existía un concepto sobre admi-
nistración rígidamente organizada bajo un consejo de ministros coor-
dinador. El gobernante concedía a los individuos las facultades y los
diwans se desarrollaban espontáneamente para hacer frente al cre-
ciente volumen del trabajo administrativo relacionado con el gobierno
del Imperio. Conforme el proceso llegó a ser más complejo y la expan-
sión, de las operaciones requirió de más asistentes, se hizo necesaria
una mayor especialización y una supervisión detallada, ingresando
nuevos funcionarios para cumplir con las labores requeridas, Pero, por
la naturaleza de la comunidad islámica, gran parte del trabajo admi-
nistrativo debía desempeñarse sobre la marcha, de tal manera que había
límites para llevar a cabo la centralización en este sistema político
particular. Es siempre una virtud en la administración pública el lle-
var a cabo una desconcentración del máximo grado posible. Pero con
unas comunicaciones tan primitivas el verdadero problema era el
Contrario, es decir, mantener un control coordinado de todos aquellos
a quienes se les había delegado cierta responsabilidad sobre los vastos
d?minios del Imperio. Debía modificarse ligeramente la administra-
cíón provincial. .
Desde un principio se envió a un agente a las localidades para
recaudar los impuestos. Este funcionario, conocido como el Amil,
acompañaba al Amir) quien comandaba las tropas enviadas para obli-
gar al cumplimiento del pago y suprimir la rebelión. El sistema de
los agentes duales se conservaría e incluso alcanzaría un mayor desarro-
llo. Originalmente el Amir era superior al Amil, pero con la consoli-
dación del Islam y el aumento natural de la importancia relativa de
las finanzas, el poder relativo del Amil se incrementó de tal manera
256 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

que cuando el interés del Tesoro pasó a un primer plano su decisión


podía ser determinante. Existen testimonios de que en Iraq, durante
la época de Ornar -muerto en 644 d. C.- se adoptó una división tri-
partita más compleja, ya que él nombró a tres oficiales, uno a la cabeza
de la oración y la guerra, otro a cargo de la justicia y las finanzas y un
tercero para valuar los territorios recientemente adquiridos con fines
tributarios.
No era sencillo mantener este tipo de control. Bajo gobernantes
débiles, los líderes locales tendían a hacerse cargo del control de la
situación y a nombrar a los gobernantes. Sin embargo, bajo los ome-
yas, hubo un control más estricto al restaurarse el dominio a partir
del centro y conservarse una forma sencilla de gobierno local. En lo
fundamental el patrón de administración local se modificó acorde
con el sistema existente. Al principio ni los mismos árabes tenían la
habilidad ni la inclinación para convertirse en administradores y con
frecuencia el control loca! se dejába en manos de los jefes de tribus
o cabezas de las aldeas.
Los abasidas, a pesar de su poderío, no eran capaces de mantener
la unidad del mundo islámico. Durante un tiempo el Imperio estu-
vo dividido entre el califato oriental de los abasidas, con su capital
en Bagdad, y el Emirato de Andalucía bajo los omeyas de Córdoba,
pero posteriormente la desintegración llegaría más lejos. Es intere'
sante especular hasta qué punto la carencia de medios administrati-
vos efectivos constituían un factor determinante y fundamental e~
esta división del poder. Obviamente, la fiebre de la inspiración on-
ginal no podía durar mucho y las debilidades externas que habían
facilitado los éxitos en un principio, estaban destinados a obstaculizar
la evolución hasta cierto grado, e igualmente no podía esperarse que el
vigor del liderazgo carismático continuaría a un nivel lo suficiente-
mente elevado como para prevenir el rompimiento; lo que sí es cierto
es que las debilidades administrativas inherentes de una estructura
política tan extensa y débilmente integrada debió haber tenido algo
más que un efecto marginal sobre los resultados.
Ciertamente la coordinación administrativa pudo haber sino Il1e-
nos complicada en los reinos que se separaron, pero la diferencia no
habría sido mucha. En el califato oriental desaparecieron finalmente
los sencillos métodos administrativos de los árabes nómadas, desarro-
llándose un sistema mucho más complejo de la administración públ~­
ca. Los abas idas conservaron el sistema de enviar al amir y el aml•l
juntos desde Bagdad, a excepción de Ira que, a causa de su pr~x~Il11­
dad a la capital, disfrutaba de una relación especial con las ofICInas
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 257

administrativas. De esta manera, la región fértil del Sawad quedó a


cargo de los ministros de Estado en lugar del gobernante normal. En
Bagdad había un diwan del Sawad, cuyo control era muy apreciado.
De manera semejante, el distrito de Badurayya, en el banco derecho
del Tigris, que se extendía al perímetro de Bagdad, tenía su propio
ministro lo mismo que el Diwan al-Karaj, que constituía un requisito
para el visirato. Los distritos restantes de Irak quedaron a cargo de'
un wali o amil, único nombrado por el califa oel visir cuando estaba
investido con el patronazgo ejecutivo. De otra parte el parenteseo con
el soberano producía invariablemente un derecho natural al cargo.
Las gubernaturas podían obtenerse también mediante la adquisición.
De la misma manera el amil, en lugar de ser un funcionario asalariado
de la administración central, podía ser una especie de publicano que
adquiría su nombramiento por una cantidad prestablecida y sacar el
mayor provecho, con la concomitante opresión que invariablemente
acompañaba dichos métodos administrativamente desordenados en
cualquier lugar que pudieran adoptarse. No fueron estas disposiciones
administrativas defectuosas las precursoras de la decadencia política.
Por el contrario, con el debilitamiento del control central fue casi
inevitable el convenio entre el amir y el amil para compartir los vicios
de su provincia. Ciertamente .esto involucraría la convivencia del fun-
cionario del Barid o de los puestos, pero en una situación de debilidad
y corrupción incluso esta importante salvaguardia dejaría de ser de-
terminante.
Como hemos visto, el sistema gubernamental islámico era esen-
cialmente teocrático, por lo que todas las disposiciones administrativas
que se han tocado dependían completamente de la ley religiosa y las
r~~as ejecutivas y judiciales eran una sola. Sin embargo, la descrip-
Clan de la administración quedaría incompleta si no hiciéramos refe-
r~ncia a la organización militar que era, más que una rama del go-
bIerno del Islam, uno de sus aspectos. Esto ha quedado claro en cuanto
a los poderes del califa y sus visires y amirs provinciales.
La guerra era una forma de vida en la Arabia premusulmana, don-
de constituía una actividad periódica de la vida tribal, ostensiblemen-
te ?e saqueo y venganza, pero básicamente en tanto u?a f~rma p~ra
salIr de la monotonía de la vida en el desierto." La victoria llego a
ser para el Islam un impulso contrarrestante de la nueva política islá-
mica. El empuñar la espada de Allah era una tarea gubernamental
esencial del califa, quedando los aspectos militares vinculados inse-

23 Levy, op. cit., p. 407.


258 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

parablemente a su función, más que los religiosos. La administración,


en la medida que podía distinguirse como una actividad especializada,
abarcaba todos los aspectos -religioso, judicial, militar y civil-, pero
este último tendría una significación mínima para los contemporáneos.
El califa tenía la responsabilidad final de la guerra y la paz, aun-
que podía delegar su ejecución al visir. De manera significativa, cuan-
do el califato llegó a su cenit, el aspecto militar del gobierno tenía un
alto grado de eficiencia. La administración militar tuvo sus orígenes
en el diwan o registro de las tropas, por el que se otorgaba a cada
soldado el ata o estipendio. Originalmente la recompensa dependía
completamente del saqueo, pero de manera inevitable esto llegó a ser
insuficiente y el dinero fue llevado al Tesoro por medio de la imposi-
ción de impuestos sobre los territorios subyugados. De igual forma, la
concesión de tierras se convirtió en un medio común de recompensa.
Con el tiempo el reclutamiento y el pago de las tropas pasó a ser res-
ponsabilidad del Diwan al-Jayash o Ministerio del Ejército. En los
reinos costeros del Mediterráneo, bastante extensos para cuando el Is-
lam era ya poderoso, había también un departamento de almirantazgo
bajo la dirección del almiland, palabra de origen cristiano. Se encar-
gaba de las técnicas de navegación y servicio a las flotas, y era respon-
sable, ante el oficial en cargo, de "la Espada".
Como anteriormente el Profeta, el califa era el comandante supre-
mo de las tropas aunque, de la misma manera que en Roma, no era
fácil prevenir que el poder último cayera en manos de los soldadoS,
quienes podían asesinar al gobernante y nombrar a su sucesor. En se-
guida del califa estaban los generales, a quienes él mismo nombraba.
A menudo incluía a sus hijos, pero normalmente se requería la hazaña
militar, en tanto éxito en la batalla, para la continuidad del sistema,
eligiéndose por tanto los comandantes de entre aquellos con una alll-
plia y demostrada experiencia en las acciones militares. Los generales
nombraban a los oficiales subalternos. Bajo Ornar se estableció un
sistema de grados. En orden de importancia, después del amir o CO-
mandante en jefe estaban los comandantes del ta' biya (que era la .
unidad básica tanto en la revista de tropas, como en la marcha o en
batalla) , los comandantes del irafa o decenos, infantería regular (que
tenían altas jerarquías) y los jefes tribales. Además de los oficiales de
batalla estaba también el médico; el qadi, que tenía el control del bo
tín y se encargaba de su repartición equitativa; el da'iya o abogadO,
quien presentaba las demandas de los hombres; el ra'id, cuya obliga-
ción era encontrar sitios para campamentos; el intérprete; y el secreta;
rio, Esta no era una organización particularmente complicada, pero S1
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 259

completamente apropiada a las necesidades de la situación. No había


un servicio de entrenamiento, ya que se suponía que los hombres de
las tribus ya tenían habilidad en las operaciones militares, las cuales
se habían ido desarrollando difícilmente más allá de la invasión en
grande. Por otro lado, surgió una estructura administrativa precisa
para servicios esenciales de mantenimiento."
El Islam tendría sus grandes momentos de triunfo y disfrutaría de
importantes logros en el aprendizaje y la cultura, de la misma manera
que en los ya mencionados aspectos de religión y guerra. Los gobiernos
serían responsables de grandes obras de construcción, especialmente
en cuanto a obras de edificación de mezquitas, fortalezas y sistemas de
irrigación, teniendo que idearse para ello los medios administrativos
adecuados. Eventualmente, para contribuir a la eficiencia administra-
tiva moderna, se utilizaron como un medio de escritura fundamental
los números arábigos y el uso del papel proveniente de China. Ésta
no es una experiencia que pueda descartarse sumariamente, pero
parece suficiente la descripción aquí brindada de una administración
emergente sin un proyecto previo para atender las necesidades de
una civilización que encontró la mayoría de sus medios ya creados en
otro lugar, lo cual explica suficientemente por qué la administración
árabe no contribuyó como un factor de continuidad a la sociedad islá-
mica existente ni proporcionó un legado administrativo a sus suceso-
res, como lo han hecho otros sistemas gubernamentales.

Los REINOS ANGLOSAJONES

En las tierras más allá de los límites del Imperio carolingio -Inglate-
rra y Escandinavia- los adelantos institucionales fueron semejantes
a aquellos del reino más amplio, aunque generalmente estuvieron
menos adelantados y hubo condiciones locales que posteriormente da-
rían origen a desviaciones históricas impresionantes. Con la retirada
de los romanos, la conquista de las regiones sureñas de Bretaña fue
emprendida por los invasores anglosajones provenientes de las costas
de Alemania y Escandinavia, entre 450 y 600 d.c., en una "Época
Oscura" que ha dejado apenas unos cuantos testimonios. No obstante,
a fines de este periodo los jefes de las tribus que se establecieron en
las tierras cultivables de la isla asumieron ya el carácter de reinos
establecidos y se sabe que se había creado ya una heptarquía de impe-

24 Ley" op. cit., pp. 426-427.


¡50 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

ríos: Northumbria, Mercia, Anglia del Este, Essex, Kent, Sussex y


Wessex. El cristianismo había sido introducido bajo los romanos, cuyo
derecho seguiría existiendo como el derecho canónigo, pero había so-
brevenido un periodo pagano con las invasiones y no fue sino hasta
597 d.c. que San Agustín, por invitación del rey Etelberto de Kent,
llegó a Canterbury y se fundó la Iglesia de Inglaterra. La construcción
de iglesias y monasterios durante los siglos siguientes dio origen a ceno
tros de enseñanza donde los documentos podían no sólo producirse sino
preservarse. De esta manera se conformaban los medios humanos y
materiales para una administración efectiva.
Durante los siguientes 250 años se llevó a cabo un proceso de con-
solidación, logrando supremacía los reinos de Northumbria, Mercia
y Wessex. Hacia fines del siglo VIII las invasiones del norte cobraron
impulso nuevamente y fue ante la presión de la agresión por parte
de los daneses, que llegaron a establecerse en el territorio, cuando
eventualmente se forjó la unidad de Inglaterra durante el siglo x. El
escenario estaba listo después de un periodo de conquista danesa bajo
Canuto (1016-35 d.c.) y sus hijos, seguidos por un breve intervalo
anglosajón bajo Eduardo el Confesor y Haraldo, para la conquista
normanda de 1066 d.c.
Descubrimientos recientes sugieren que durante los primeros años
de estos conflictos, los progresos en la civilización en Inglaterra no
eran de ninguna manera inferiores a los ocurridos en otras partes. del
antiguo Imperio romano. Así, bajo la supremacía de Mercia, el rey
Offa mantuvo relaciones en términos de igualdad con Carlomagno,
con quien en 796 d.c, concluyó el primer tratado comercial en la his-
toria inglesa. En la Inglaterra anglo-sajona había muchas costumbres
e instituciones administrativas y políticas que se apreciaban y tambi~n
en el reino franco: la corte itinerante vivía fuera del país; la adminIS-
tración de las propiedades del rey estaba a cargo de sus sirvientes
domésticos; las relaciones personales determinaban los derechos y obli-
gaciones no sólo entre el rey y los súbditos más importantes, sino
entre éstos últimos individualmente y la nobleza de menor jerarquía
y los libertos, responsabilidad en las localidades ubicadas en los con-
dados y cientos bajo nombramientos reales; la constitución de los cen-
tros fortificados como las primeras villas o municipios con algunoS
privilegios; el surgimiento de una administración especializada en la
Casa Real; y el renacimiento tentativo de la idea de la administración
"pública" que se había debilitado con la retirada romana.
El modelo de administración pública había consistido por mucho
tiempo en una dispersa multiplicidad de casas separadas que emana-
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 261

ban de diversos gobernantes, tales como los numerosos reyes en Sussex,


cuya existencia queda indicada en los títulos expedidos por Aethelwalh
(c. 675 d.c.) en relación con la catedral de Selsey en Saxon.w Por
otro lado, la mera existencia de dichos títulos sugiere también la
existencia de scriptoria u oficinas secretariales, y hay también eviden-
ci~s de que las autoridades eclesiásticas desempeñaban funciones pú-
hlicas, y que en 749 d.c. Aethebald expidió títulos a todas las iglesias de
su reino li berándolas de todos los asuntos públicos, a excepción de las
esenciales tareas de reparación de puentes y mantenimiento de forta-
lezas. De la misma manera, las relaciones de Offa con los reyes meno-
res quedaron legitimadas y estos documentos dan muestras fehacientes
de la existencia de algo más que simples grupos de contención alrededor
del trono. Los diferentes estilos en la escritura y los títulos utilizados
indican el funcionamiento de hábitos administrativos cada vez más
cOmplejos. Otra esfera pública en la que se llevaron a cabo importan-
tes adelantos durante el reinado de Offa fue la acuñación de moneda.
La mano de obra de los acuñadores del rey mostró adelantos impor-
tantes -sin duda influenciados por el creciente intercambio comercial
con Europa-e, por lo que puede decirse que la historia ininterrumpida
de la acuñación inglesa comenzó con Offa. 26 Fue entonces cuando apare-
ció por primera vez el penique como una moneda de plata.
. Con nuestros conocimientos sobre la gran habilidad como estadista
de Offa, reunidos a partir de simples fragmentos de evidencias -su
lugar independiente en los asuntos continentales, el contacto equita-
tivo con Carlamagno y su reconocimiento del valor de la autoridad
papal sobre la Iglesia británica como un apoyo a sus propias manipu-
laciones políticas- es una lástima que no exista más información
acerca de estas disposiciones puramente administrativas. Sería sorpren-
dente si, considerando el amplio panorama de Offa, no se hubiera
descubierto todavía el germen de un verdadero servicio público en
la organización del personal de su casa. .
Sin embargo, en el mejor de los casos la proporción administrativa
del gobierno era aún primitiva. El gasto más fuerte del séquito del
rey, que incluía fundamentalmente a sus cazadores de aves, cazadores
y lacayos, se 'fundaba en su entretenimiento durante la circulación
de la corte que posiblemente estaba sujeta a alguna rutina planeada
con el fin de extender la carga. Se mencionan algunos servicios en los

26 F. M. Stenton, "Anglo-Saxon England" en Oxjord History 01 England, Oxíord,


1943, p. 58.
26 iu«, p. 222.

1
262 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

títulos de los siglos VIII y IX, como impuesto pagado por los propieta-
rios de tierras sin franquicia. Estos servicios incluyen la transportación
de bienes para el rey así como trabajos de construcción en sus propie-
dades. Las tres obligaciones específicamente mencionadas en un título
de Wiglaf de Mercia . (c. 830 d.c.)Z7 son la construcción de aldeas
reales, el [eorm o renta alimentaria del rey y los magnates, y la hospi-
talidad para los sirvientes del rey. Generalmente éstas eran obliga-
ciones aceptadas que, sin embargo, no están claramente definidas.
El Witenagemot existente desde tiempos primitivos se mantuvo en
el gobierno como un consejo consultivo de personas influyentes y sao
bios del tipo que los gobernantes han considerado conveniente con-
vocar y pedirles consejo a lo largo de la historia. No constituía una
institución representativa o democrática en el sentido moderno. Sur-
gió en el código de Alfredo, una compilación de derecho común para
Inglaterra, aunque él mismo. exigía solamente el título de "Rey de
los Sajones del Occidente" (849-901 d.c.) _ Considerando que éste fue
la primera legislación realizada por un rey inglés con un siglo de
vigencia, tuvo un significado especial ya que para ese entonces los
reyes del continente habían dejado de ejercer sus poderes legislativos
tradicionales. Stenton concluye: "Solamente en Inglaterra, por el ejem-
plo de Alfredo, se conservó la tradición que sería heredada por los
dos reyes extranjeros que llegaron al trono inglés en el siglo XI".2B
Sólo entonces la administración en las localidades comenzaba a
alcanzar su estructura última. En los diversos reinos existían diferentes
divisiones locales o regiones, organizadas para el mantenimiento de l~
vida económica de la comunidad, pero parece que Wessex fue el prl '
mero en lograr un sistema de condados y cientos como un sistema ad-
ministrativo concienzudamente organizado, encargándose el más pe'
queño del ajuste de la tributación, la conservación de la paz y el orden
y la presentación de las demandas locales.s" Parece que hacia principios
del siglo XI se universalizó este sistema de administración local en
Inglaterra al sur de los T ees, a excepción de las áreas donde prevale
cía la influencia danesa.
Aproximadamente en los reinados de Eduardo el Confesor (1042,
1066 d.c.) y Haraldo II (1066 d.c.) existió en Inglaterra un sistema
de gobierno coordinado, pero la administración, aunque era sin duda
competente para afrontar las necesidades de la estructura guberna-

27 Stenton, op. cit., p. 286.


28 Ibid., p. 273.
29 Ibid., pp. 289·290.
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 265

mental simple, estaba inevitablemente dividida y no podía distinguirse


como una entidad. Estaba estrechamente relacionada con la adminis-
tración de los asuntos en las localidades y las numerosas unidades
familiares. El problema fundamental del ejercicio del poder sobre
áreas más extensas prescritas por el surgimiento de un reino consoli-
dado, era básicamente de coordinación. En Europa el papa y el em-
perador abordaban ya el problema de la reintegración, que había
planteado a Occidente la disolución del Imperio romano. El armazón
de un sistema administrativo apropiado sería elemento vital en la so-
lución, En Inglaterra tocaría a los últimos invasores, los normandos,
dar el siguiente paso.
La administración central era todavía la administración personal
del gobernante, bajo la forma de la casa real, una organización errante
que subsistió a la hospitalidad obligatoria de las localidades. Los fun-
cionarios de la casa eran aquellos que se requerirían en cualquier casa
contemporánea, para desempeñar los servicios personales requeridos
por el jefe noble y su familia. Éstos eran funcionarios de trabajo, pues-
to que el elemento honorable que llegaría a ser tan influyente en las
Cortes reales, difícilmente había entrado ya a la escena inglesa, no obs-
tante que existen registros de que en el gobierno del Rey Ethelwulf
(839-858 d.c.) , Oslac, padre de la esposa del rey, sirvió en las cortes
.como mayordomo. Tampoco había un alto funcionario del calibre
del alcalde de palacio, como en la corte carolingia.
Títulos primitivos han indicado en su formal lenguaje la existen-
cia de empleados capacitados que constituían una oficina secretarial
para el rey. Incluso se menciona por nombre una de ellas en 993 d.c.
Cuando Ethelred II (987-1016 d.c.) concede ciertas tierras a Aelfwine,
su fiel secretario.w Por lo tanto, no es descabellado registrar a Aelfwi-
ne como el primer servidor civil conocido en Inglaterra. Hasta enton-
ces no había rastros de una cancillería formal.
Con base en el testamento del rey Eadred (946-955 d.c.) parece
que sus principales sirvientes eran los discthegns, que servían la mesa,
los hraeglthegns, que se encargaban de su guardarropa, y los birele o
mayordomos. Éstos equivalían probablemente a los senescales, mayor-
domn, o camarlengos de la corte anglo-normanda. Había también un
tipo inferior de stigweard o camarlengo en la casa de Eadred, así como
un horse-theng, sin duda el antecesor del mariscal, que posteriormente
se haría cargo de los establos. Stenton sugiere que "no es probable
que el duque Guillermo, cuando visitó la corte del rey Eduardo en

SO Stenton, op. cit, p. 349.


ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.

1051, haya notado elementos poco familiares en sus disposiciones","


En los palacios y castillos de los nobles y obispos, en las iglesias y
monasterios, en las cortes de los alguaciles y en los fuertes de las vi-
Has, se contemplaban ya gestiones mejoradas y nuevos métodos ad-
ministrativos. De hecho en Inglaterra y por todo el Occidente se
preparaba el escenario para el surgimiento de un nuevo modelo de
administración pública.

31 Stenton, op. cit., p. 632.


VIII. EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIÓN
HASTA EL SIGLO XI

EN LOS primeros años del siglo XI de nuestra era, un erudito del Occi-
d:~te que estudiara los alcances de la historia universal, habría per-
cibido muy poco para sugerir un progreso natural en el gobierno a
través de los tiempos, y aún menos como para indicar la existencia de
la administración en tanto una actividad diferenciable. En tanto que
probablemente hubiera sido capaz de observar en su contorno euro-
asiático inmediato -el Occidente, Bizancio, el Islam, India y China-
mucho de lo que desafortunadamente no ha sido preservado para
nosotros, las comunicaciones comparativamente pobres entre los princi-
pales centros de poder, incluso dentro de un territorio tan compacto,
habrían imposibilitado el tipo de observación que se va alcanzando
cada día más fácilmente como resultado del saber y las comunicacio-
nes modernas. De haber sido nuestro erudito un estudioso del con-
fucianismo seguramente habría comprendido la posibilidad, e incluso
la conveniencia, de una división en el gobierno entre lo político y lo
administrativo, pero en tanto secretario de un monasterio de Bretaña,
se fe podía haber perdonado por concluir que el apogeo del gobierno
había ocurrido ya en alguna época de oro pasada.
Durante los miles de años que l"s comunidades se habían ido desa-
rrollando al superar el prolongado periodo nómada -un espacio bas-
tante breve en la experiencia humana- habían surgido en un lugar
u otro muchos tipos de comunidad política y consecuentemente se
habían creado distintas clases de administración adaptándose a las
diversas situaciones gubernamentales. De hecho es lógico contemplar
este periodo en su conjunto como una gran prueba de la capacidad
política del hombre, cualidad de la que depende su eventual super-
vivencia.
La comunidad tribal simple con sus familias y clanes: la compacta
ciudad-Estado con su distintas aspiraciones democráticas; el reino ya
más extenso, comprendiendo comunidades rurales y bien establecidas;
y el imperio de gran extensión, que reunía bajo un gobierno único
muchos reinos y otras formaciones políticas; todos se llevaron a cabo
en diferentes épocas y 1ugares y todos siguieron e.xistiendo en al~na
parte del mundo en el mismo momento. Bajo gobIernos que han dife-
rido en su capacidad para interpretar y crear la mayoría de las condi-
265
266 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN

ciones económicas y sociales existentes, las comunidades han progre-


sado y decaído y los gobiernos han cambiado con los accidentes y el
clima de las diversas épocas. Los jefes se han convertido en reyes y los
reyes en emperadores, principalmente a causa de que tenían la capa-
cidad para ofrecer el tipo de liderazgo que la situación requería en
el momento, persistiendo la idea del gobierno como una responsabi-
lidad esencialmente personal. Los reyes y emperadores seguían con-
siderando la administración del reino o imperio bajo los mismos
términos que la de su propia casa y dominios. Las actividades del
gobierno asociadas con la corte del gobernante -que a menudo era
todavía una institución bastante inestable- estaban constituidas por
los servicios personales de sus propios sirvientes y asistentes. El gobier-
no era despótico aun cuando era también benevolente, dependiendo
en gran medida de las lealtades personales y de un sistema de rela-
ciones fundado en una escala de recompensas y castigos. .
Naturalmente las unidades menores de la tribu y la ciudad eran
gobernadas por líderes carismáticos o pequeños consejos aristócratas.
aunque estos últimos, al requerirse una participación ciudadana cada
vez mayor, tendieron a adquirir un base cada día más amplia hasta
que, particularmente en las ciudades griegas, aparecieron formas de-
mocráticas. Fue en los reinos e imperios más vastos donde se agudiza-
ron los problemas de la transmisión y delegación del poder. La escasez
de población y la dificultad en la comunicación provocaban a menudo
el problema de conservar un imperio casi indisoluble, En general el
poder real dependía de la movilidad y la valentía del brazo militar
y la fuerza se aceptaba como el factor administrativo más potente, en
tanto que los principales problemas de la administración eran fr~­
cuentemente desviados por medio de tratados y colocando áreas conSI-
derables bajo vasallaje. No se exagera la importancia de los sistemas
de caminos para un gobierno efectivo a partir del centro en los impe-
rios aqueménida y romano. Dichos imperios siguieron existiendo des-
pués de que alcanzaron su apogeo, más por la existencia de grandes
debilidades más allá de sus fronteras que por su propia solidez interna.
Eran muy vulnerables frente a cualquier poder fuerte opuesto que
surgiera en un momento de debilidad. Las arrolladoras pero breves
victorias de Alejandro ofrecen un destacado ejemplo de ello, sugirien-
do también que aunque los triunfos militares podían mantener la
existencia del gobierno imperial por mucho tiempo, se requería un
elemento estabilizador vital. ¿No era ésta la función propia de la
administración pública? Dadas la adecuada situación social y econ6-
mica, la existencia de líderes del calibre y perspicacia suficientes, la
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIÓN 261

fuerza militar indispensable y la aquiescencia del pueblo, tales reinos.


podían ser moldeados por líderes destacados y podían mantenerse
unidos con la utilización conveniente de los recursos administrativos.
con que podía contarse en ese entonces.
El gobernante, que a menudo adoptaba los métodos ritualistas y
represivos del despotismo oriental, ya sea que viajara mucho o que
permaneciera en su capital, se preocupaba siempre por saber lo que es-
taba ocurriendo en las otras partes de su reino. Habiendo asegurado
el control militar, frecuentemente como resultado de sus propias haza-
ñas, el problema fundamental al que se enfrentaba era la conservación
y el progreso del sistema de comunicaciones, para facilitar la trans-
misión del orden y de instrucciones y para garantizar la entrada de
recursos económicos y de información. El cartero y el inspector, aun-
que se vestían con trajes militares, sobresalieron entre los primeros
funcionarios públicos.
El fenómeno de la división del trabajo se manifestó desde los orí-
genes del desarrollo social y la aparición del gobierno en tanto acti-
vidad consciente se relacionó concurrentemente con la entrega o sepa-
ración de poderes en diferentes manos y el progreso de la especializa-
ción, pero ocurrió mucho tiempo antes de que el gobernante viera
una distinción real entre sus funciones religiosas, militares y admi-
nistrativas, con la excepción de que esta última se otorgaría a otros.
en tanto que se aferraría a las fuentes de poder tanto como le fuera
posible. Ya se ha visto lo importante que era el vínculo de los gobier-
nos originales con la religión: por ejemplo, no solamente en los
estados sagrados de Sumeria y el vasto reino de los faraones, sino in-
cluso en los sistemas de Grecia y Roma más refinados, la religión
siguió siendo una responsabilidad gubernamental y, a decir verdad,
en forma de augurio, utilizándose para influenciar las actividades de
los administradores. El conflicto entre el emperador y el papa en el
Occidente debe mencionarse solamente para subrayar que justo a
finales del periodo que se trata las autoridades espiritual y temporal,
~n donde se habían separado, figuraban todavía. igualmente c?~o
Instituciones de gobierno y como proveedoras activas de la adminis-
tración pública. Bajo el califato islámico y en China ambos aspectos
siguieron estando incluso más estrechamente vinculados.
Ciertamente el poder militar era un factor esencial en el gobierno
y los líderes necesitaban ser militarmente competentes. Era solamente
en las ciudades-Estado donde este poder podía difundirse efectiva-
mente a través de la organización del cuerpo ciudadano con propósi-
tos militares -aunque incluso ahí se presentaba a menudo el predo-
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIÓN

minio militar-, pudiendo prestarse más atención a las actividades


civiles del Estado. En los estados griegos y en la Roma republicana
esto era aparente, pero conforme la última fue extendiéndose la ten-
dencia a la usurpación militar se hizo endémica. Apoyada por el cada
vez más débil yugo de los emperadores incompetentes después de la
era augusta, el ejército se fue convirtiendo en el poder detrás del
trono e incluso en el trono mismo cuando su incompetencia en los
asuntos no militares condujo finalmente a la caída del sistema.
Durante los conflictos espirituales y militares de poder que ocu-
rrieron en el interior y en el exterior de los estados, las actividades
que definiríamos actualmente como administrativas tuvieron que Ile-
varse a cabo y ciertamente la efectividad del gobierno particular de-
pendería en gran medida de la calidad de su administración. Las
crecientes complejidades de la administración civil llegaron a ser
onerosas para el líder interesado en el ejercicio del poder y lo obliga-
rían por su propio bien, no sólo a llamar a sus funcionarios para
pedirles consejo, sino para delegarles responsabilidades. Pronto apren-
-derfa que la colecta de grano y la organización de las cuadrillas de
trabajo se realizarían más efectivamente con el empleo de aquellos
que tuvieran los conocimientos suficientes y, de preferencia, compren-
dieran las probabilidades y capacidades de los habitantes locales.
No existía aún una especialización administrativa planeada, pero
al elegir a su delegado el gobernante descubrió que para el funciona-
miento de su casa y la conducción de los asuntos civiles del reino
era conveniente nombrar a una persona con ciertas capacidades di·
rectivas. El cargo de visir se desarrolló extensamente corno mano dere-
cha del gobernante y, como usualmente no estaba investido con fun-
ciones religiosas y militares, el control de éstas en tanto fuente de
poder permaneció con el gobernante dejando en general que el vi-
sir se concentrara en los asuntos civiles. Era ante todo un adminis·
trador investido con un gran poder ejecutivo. Obviamente, bajo un
gobernante débil la balanza podía inclinarse fácilmente a favor del
visir, que podía reducir a su señor a una figura decorativa o inclusO
convertirse en un usurpador cuyo conocimiento interno le servirí~
para continuar la sucesión. Esto ocurrió en todos los sistemas exaIDl-
nados, y en ninguno con más frecuencia que en el Imperio bizantino.
Bajo tales circunstancias la línea entre el gobernante, como poseedor
del poder, y el administrador, en tanto director, no puede trazarse
fácilmente.
En aquellos sistemas en los cuales el harén formaba parte impo~'
tante de la casa del gobernante había otro factor que tendía a mocil'
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN 269--

ficar. la forma de la administración. Como proceso normal, el poder


tendió a pasar a manos de eunucos investidos especialmente con res-
ponsabilidades para la administración de la corte, y con una conjun-
ción de factores, como su conocimiento interno y acceso a los secretos
familiares, inferioridad nominal e incapacidad legal, que obligaron
y capacitaron a dichos eunucos a llegar a ser un poder peligroso e
independiente bajo el trono e interferir en los sectores administra-
tivos más amplios del gobierno. Los eunucos fueron capaces de ejer-
cer una autoridad administrativa independiente en los sistemas chino,
bizantino e islámico, e incluso de ocupar posiciones dirigentes.

DESARROLLO DE LAS TÉCNICAS BÁSICAS

La administración es a tal grado esencialmente una actividad social


en la que se requiere un alto grado de cooperación, y coordinación
para crear una especie de memoria comunal, que no necesita insistir-
se en la importancia de los registros en tanto instrumento adminis-
trativo fundamental. Sin el factor de continuidad que representa el
registro escrito, la administración hubiera seguido con serias restric-
ciones. Pero la administración es necesaria, y de hecho existe así, para
una sociedad preliteraria y los primeros jefes y reyes se vieron obli-
gados a proyectar medios y vías administrativas y reclutar personas
para sus casas, siempre que tuvieran una aptitud natural para tales
actividades. La evidente importancia de la manipulación del poder
como ingrediente principal del gobierno primitivo en la realidad de
todo gobierno no debe encubrir el hecho de que el líder que contara
con talento administrativo estaba mejor equipado para llevar a cabo
una gubernatura efectiva, tanto como aceptable, ante sus súbditos
cuyo continuo apoyo requería si quería prolongar satisfactoriamente
su periodo de gobierno. Si las habilidades dirigentes constituyen toda-
vía materia de discusión en el séptimo milenio de experiencia guber-
namental, mucho más sería en el siglo XI cuando gran parte debió de
atribuirse a la voluntad de Dios, o a los buenos oficios de varios
dioses. Seguramente no es descabellado sugerir que las habilidades de
los líderes dependieran entonces de los mismos procesos y experiencias
administrativos que todavía no se comprenden sino veladamente. De
a~mitirse esto seguramente los primeros avances en la técnica admí-
U1strativa deben buscarse en los días primitivos del desarrollo guberna-
mental y no es ilógico sugerir que un primer paso importante lo dieron
aquellos gobernantes y sus asistentes, quienes desarrollaron un sistema
270 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN

de registros para sustituir a la menos confiable y duradera memoria


individual, aunque la fijación y transmisión de la información de me-
maria se había desarrollado frecuentemente de tal manera que la in-
formación transmitida a través de varias generaciones puede demostrar
su veracidad en alto grado por la investigación. La necesidad de dar
un elemento de permanencia y transferibilidad a la palabra hablada
representó un reto fundamental a la ingenuidad humana que se re-
solvió de diversas maneras y en diferentes tiempos y lugares.
Podría asegurarse que en tanto que la invención de la escritura
puede atribuirse hasta ciertó punto al impulso administrativo, otros
factores fueron importantes, como la religión, que en el caso de Sume-
ria obligó a las corporaciones del templo a introducir registros con
el fin de facilitar y racionalizar sus transacciones diarias. La primera
forma de escritura fue representativa, plasmándose con dibujos hechos
e incluso ideas que posteriormente se simplificaron en signos. El im-
pulso de los medios 'de' comunicación grabando marcas en las cuevas
1 en las rocas y marcando árboles o dejando señales a lo largo de los
bosques, se remonta a los orígenes de la humanidad y es muy probable
<¡ue la racionalización de este proceso haya comenzado desde las pin-
turas rupestres, estando en proceso de desarrollo de quince a veinte
siglos a.c., medios apropiados para sus principales propósitos. De las
representaciones pictográficas surgieron los jeroglíficos encontrados en
Sumeria, Egipto, China, Creta y otros lugares. En Egipto' se seguirían
utilizando hasta la era cristiana mientras que en China esta forma ha
.sobrevivido hasta nuestros días y en este caso puede agregarse que a
pesar de las desventajas de los jerogrííicos, universalmente reconocidas,
el desarrollo que han tenido en China ha presentado la indudable
virtud de establecer y mantener durante mucho tiempo y en una ex-
tensa área geográfica los medios para garantizar unas comunicaciones
efectivas no obstante las inevitables variaciones en el lenguaje.
En la práctica las graves desventajas de la inflexibilidad de los
jeroglíficos y la necesidad por parte del escritor de memorizar yapren-
der cientos, tal vez miles, de signos diferentes se superaron gradua~­
mente con el desarrollo de los sistemas de escritura suábicos que faCl-
litaron en gran medida la construcción de palabras y frases, y con el
tiempo condujeron al alfabeto de un número limitado de letras re-
presentando los sonidos básicos a partir de los cuales puede construirse
un vocabulario infinito. Fueron los fenicios, presionados sin duda
por las imperiosas necesidades económicas de una comunidad comer-
cial mundial, quienes inventaron el primer alfabeto aproximadamente
en el siglo XI a.c.
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN 271

El estudio del desarrollo de la escritura es también el estudio de


los orígenes de la administración consciente y particularmente de la
administración pública, que fue la auxiliar de la religión y el gobier-
no. Además de la verdadera forma de escritura está también el igual-
mente importante problema de los medios. La escritura requiere una
base apropiada para su mera existencia, así como las herramientas
adecuadas para su producción. Probablemente los primeros signos
fueron esculpidos o grabados sobre la superficie de las rocas de las
cuevas. y las pinturas rupestres de la era prehistórica marcan un avan-
ce considerable con la invención de los colorantes y las herramientas
para su aplicación. Sin duda habitualmente se han hecho signos si-
milares sobre materiales transportables pero extremadamente perece-
deros, tales como hojas y corteza de árbol, habiéndose resuelto ya la
mayoría de los problemas técnicos de la escritura. De lo que todavía
se carecía era de una base apropiada sobre la cual escribir que fuera
portátil y razonablemente duradera, y por lo tanto adecuada para la
transmisión de mensajes y llevar registros. BIen pudieron haberse uti-
lizado durante un periodo considerable materiales como corteza y
madera, pero no existen rastros de alguno de estos primeros experi-
mentos. La existencia en China de bambú y huesos grabados indica
claramente las potencialidades de ese periodo desvanecido.
Tres medios ampliamente utilizados y mencionados en el texto
han sobrevivido para ofrecer la información que de otra manera
habría desaparecido sin dejar rastro, a saber, el ladrillo de lodo del
Valle de los ríos Tigris y Éufrates, los papiros del delta del Nilo y el
papel en un periodo posterior. El ladrillo de barro tenía las ventajas
de ser moderadamente portátil y considerablemente duradero. Se ob-
tenía y manejaba fácilmente y tenía una influencia especial sobre las
técnicas de escritura y el condicionamiento de los procedimientos ad-
ministrativos requeridos para afrontar las limitaciones de este par-
ticular medio. Sin embargo, fue el descubrimiento de la transformación
de la planta del papiro, que florecía en las tierras pantanosas del delta
del Nilo, en hojas y rollos sobre las cuales podía imprimirse la escri-
tura, lo que abrió el camino a adelantos importantes. Aquí había un
medio que era tanto abundante como portátil, aunque hasta cierto
pUnto frágil. Podían ahora multiplicarse y extenderse los procesos
básicos de la administración para hacer frente a las necesidades de un
gobierno en expansión. Podían llevarse registros en abundancia, así
Como enviarse mensajes y órdenes con una gran facilidad. Pero la res-
tricción al cultivo de la planta a ciertas condiciones climáticas limitó
geográficamente su utilización llevándose a cabo la búsqueda de un
272 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIÓN

material útil de manera más general. Ciertamente las pieles de los


animales, ampliamente utilizadas en las sociedades primitivas para un
sinfín de propósitos, se utilizaron en ocasiones como base para escri-
bir, pero no resultaba económico, y también la vitela, que se había
desarrollado hacia el siglo 11 a.c. y fue empleada por los griegos en
lugar del papiro, era un medio comparativamente costoso.
Tocaría a China, a principios del siglo 11 d.c., descubrir cómo ha-
cer papel a partir de materia vegetal más ampliamente disponible,
incluyendo lino y trapos, pero esto se mantuvo en secreto hasta el año
751 d.c. cuando los árabes obtuvieron información de fabricantes de
papel chinos que capturaron. Con todo, fue todavía poco tiempo antes
de que el papel se utilizara ampliamente en el Occidente que, des-
pués de la incorporación de Egipto a los dominios islámicos, se suspen-
dieron los envíos de papiro, debiendo utilizarse el pergamino, que era
más costoso, pero afortunadamente para la posteridad más duradero.
Mientras tanto, se desarrolló una escritura más rápida mediante la
introducción de la letra cursiva y la sustitución de la brocha por la plu-
rila. De tal manera, hacia el siglo XI d.c. se tenían a disposición todos
los medios fundamentales para un trabajo de oficina eficiente así
como para llevar los registros.
La aparición del sello fue también importante. En tanto medio
de identificación en una época en que los gobernantes a menudo eran
analfabetos y también como medio de seguridad, puede decirse que
el sello apareció como cosa natural. Era obvio que el propietario de
bienes sellara los recipientes con barro o cera sobre los cuales su mar-
ca indicaría no sólo su calidad de propietario, sino serviría también
como medida de seguridad contra el robo, endémico en todas las socie-
dades. No fue sino un paso en la utilización de medios similares para
autenticar un documento o envases ° legajos de registros almacenados
en una oficina. Dichos sellos, frecuentemente de forma muy artística,
se utilizaban ya en forma cotidiana en Sumeria desde el año 3500 a.e
Con el surgimiento gradual de la administración como actividad
gubernamental especializada, de una organización específicamente
creada para tratar la transmisión de instrucciones y regulaciones, ~l
manejo de la información a partir de agentes y de correspondencté
ordinaria, así como el mantenimiento de registros e inventarios de
todos tipos, la administración pública había asumido ya su forma bá-
sica. En las oficinas regulares trabajarían muchos secretarios bajo la
dirección del líder político, quien podía estar involucrado en los deta-
lles de la administración, como ocurría con los visires de las cortes
primitivas en el Oriente y los alcaldes de Palacio en el Occidente. por
1 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN 273

lo tanto, no debemos sorprendernos de encontrar a Hammurabi dic-


tando sus instrucciones diarias a un secretario en Babilonia a fines
del siglo III a.c., con mucho en forma similar a cualquier adminis-
trador moderno, ciertamente hasta la época en que se introdujo la
máquina para dictar. De manera semejante, el descubrimiento en las
ruinas de los palacios primitivos de restos de cuartos de archivo equi-
j
pados con repisas para almacenamiento en una forma bastante accesible
de tablillas o rollos de papiro, anuncia la oficina moderna con sus
l entrepaños.
Pueden encontrarse paralelos similares con otros procedimientos
de oficina: v. gr., para el copiado mediante la utilización de rodillos
j inscritos capaces de hacer una serie de impresiones en duplicado al
1
correrlos a través de una serie de tabillas de arcilla suave; el dictado
a varios secretarios para la transcripción simultánea; la provisión, con
fines de seguridad, de tablillas inscritas con un sobre exterior de arci-
lla sobre el cual podía duplicarse el mensaje interior para postrera
corroboración; la utilización por parte del secretario de una forma de
taquigrafía para que su señor no se tomara mucho tiempo; o, final-
mente, la utilización de escritura bilingüe para afrontar las necesida-
des de los gobiernos con súbditos extranjeros que empleaban idiomas
diferentes y donde los mismos administradores eran elegidos entre
esos súbditos, que con frecuencia eran culturalmente más competentes
para este tipo de trabajo.
Ciertamente se tiene la impresión de que el administrador público
experimentado del siglo XI d.c, afrontaba tareas cotidianas que dife-
rían poco de las de su sucesor en las épocas posteriores y que transferido
un secretario' de tal periodo, por decir, a un departamento público
del siglo XVIII habría tenido muy poco que aprender.

EL SURGIMIENTO DE LOS' SERVICIOS ESPEcíFICOS

Es evidente que la administración pública servía a muchos tipos de


gobierno diferentes, estando sus funciones y estructura estrictamente
determinadas por la forma de gobierno, sometidas al tiempo y lugar
y a las influencias importantes de la historia. Su obligación funda-
rnenmt era servir al gobierno y además de las actividades ejecutivas
normales ello incluía funciones de naturaleza religiosa, militar, legis-
lativa y judicial. Esto ocurrió mucho tiempo antes de que los servicios
administrativos específicos pudieran distinguirse y que se 'necesitaran
los servicios de funcionarios especializados. Los primeros funcionarios
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN

fueron generales; sin embargo no puede uno evitar impresionarse por


el extenso ámbito funcional de sus actividades. En un lugar u otro la
mayoría de los servicios gubernamentales conocidos por los modernos
parecen haberse intentado y seguramente un espectador del siglo XI
se sorprendería e incluso lo habría envidiado profesionalmente, de
haber conocido tan sólo lo poco que conocemos acerca de algunos
servicios públicos que pertenecían ya en ese entonces a un pasado dis-
tanteo En esta sección se propone examinar brevemente estos' diversos
servicios bajo diez esferas de actividad gubernamental, teniendo siem-
pre en mente que algunos regímenes en ciertos periodos estaban muo
cho más adelantados y fueron administrativamente más prolíficos que
otros.
i) Administración general. En tanto que desde un principio los
gobernantes ejercieron el poder ejecutivo y se desempeñaban sin la
mínima idea de separación de funciones, los asistentes personales del
gobernante estaban involucrados en la administración y su principal
responsabilidad era la dirección y el servicio de los bienes o la casa.
Su función fundamental era la manutención de la familia del gober-
nante y sus dependientes, extensión lógica de la actividad básica de
la precedente fase tribal. Conforme se expandió la civilización, la
administración de los bienes se ampliaría gradualmente al gobierl1?
estatal, pero durante todo el periodo que revisamos, desde las comunv
dades más primitivas de Sumeria, Egipto y China hasta los sistem~
gubernamentales más vastos de Babilonia, Persía, Roma y BizanclO
imperiales, el concepto de la casa real siguió floreciendo. Incluso el
reino islámico nunca pareció descartarlo. Probablemente sólo en las
compactas ciudades-Estado del Mediterráneo, donde las condiciones
estratégicas y económicas permitieron un alto grado de participación
ciudadana en la administración del Estado, la personal idea de la ~d'
ministración de la casa fue sustituida por un concepto más amplIO.
Incluso entonces el liderazgo carismático estaba siempre a la vuelta
de la esquina para restablecer el punto de vista antiguo. .
A partir de esta forma embrionaria de la administración públIca
se desarrollarían gradualmente algunas actividades bien definidas. ~i
la creciente importancia del ceremonial en la corte no sólo afecta~a
la jerarquía y la conducta de los funcionarios, sino también les darla
a desempeñar tareas especiales. De hecho esto siguió siendo una ca-
racterística de los sistemas orientales y a menudo sus exigencias llega-
ron a ser un serio obstáculo para los administradores, que desviaron
sus energías a propósitos estériles. Aun en la Roma imperial, una vez
que la experiencia republicana desistió, las influencias orientales hun-
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN 275

dirían gradualmente el admirable ejemplo dado por Augusto durante


el principado.
En sistemas donde se permitía la multiplicidad de esposas o escla-
vas, la administración de la casa se vio afectada radicalmente con la
institución del harén y la introducción de eunucos como sirvientes
del reino femenino interno condujo al desarrollo de un poder opositor
y una especie de administración dentro de la administración. Los con-
flictos entre los funcionarios del Estado y los eunucos desviaron consi-
derablemente el desarrollo de la administración pública en China y
Bizancío, por ejemplo.
En una etapa bastante temprana los sirvientes inferiores de la casa
perderían influencia ante los secretarios, cuyas habilidades eran esen-
ciales para el sistema de registros en desarrollo. En un principio ésta
fue una disciplina particularmente ardua, especialmente cuando había
que memorizar un gran número de jeroglíficos o incluso sílabas, y
donde los secretarios efectivos no podían obtenerse de otra manera,
viéndose la corte obligada a hacerse cargo de su instrucción. En cierta
forma es aquí donde se iniciaron los servicios de educación pública.
Existían escuelas de capacitación vinculadas a las oficinas públicas
del Egipto antiguo, mientras que en China, al menos a partir de la
era confuciana, se consideraban casi como sinónimos el gobierno y
la educación.
Con la acumulación de archivos surgió una rama especial de la
administración pública vinculada con 'la organización y preservación
de los registros públicos. Los adelantos alcanzados ya en este campo en
Sumeria y Babilonia son demostrados con las tablillas de arcilla ins-
critas sobre transacciones oficiales que sobreviven en cantidad y están
t~avía en proceso de traducción e interpretación. Estrechamente
Vinculados con estos archivos estatales estaban los registros de los
acontecimientos dinásticos, que eran preservados por los primeros go-
?ernantes. Un ejemplo notable es la llamada Piedra de Palermo, un
fragmento de diorita marcado con jeroglíficos que enlistan algunas
de las primeras dinastías de Egipto. En China esta tendencia dio
origen a la historia como una actividad de la administración pública
d~rigida a un fin, en oposición a otros regímenes donde los aspectos
hIstóricos de los registros públicos han sido considerados generalmente
cama meramente incidentales ante sus propósitos principales, un he-
cho que las generaciones subsecuentes han tenido buenas razones para
lamentar. Un servicio relacionado eran las bibliotecas, ya existentes mu-
cho antes de la destrucción del famoso establecimiento en Alejandría
276 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIÓN

por parte de fanáticos durante el siglo VII d.c. De esta manera, conoce
mas de los asirios el gran interés de Asurbanipal en este campo y el
desarrollo del arte del manejo de bibliotecas que ya había comenzado.
Con la expansión de las bases del gobierno la necesidad del go-
bernante de mantenerse informado de lo que sucedía en todas partes
condujo al nombramiento de inspectores viajeros, a menudo con po-
deres ejecutivos, para vigilar que las órdenes del gobernante se ejecu-
taran apropiadamente y remitirle un reporte después. Dichos inspec-
tores, en tanto ojos Y oídos del gobernante, figuran en la mayoría de
los sistemas de poder primitivos y conservarían como suya una ímpor-
tante técnica de administración pública, aun cuando se desarrollaron
otros sistemas de comunicación. Los gobiernos necesitaban la infor-
maciónque pudieran obtener y empleaban los medios posibles, siendo
todo viajero un agente potencial para el rey. De esta manera, la inte-
ligencia en el sentido más amplio se había convertido desde entonces
en una importante actividad oficial.
Hasta ahora hemos reparado en la administración de la casa, el
ceremonial, trabajo secretarial, educación, archivos y bibliotecas, his-
toria, inspección e inteligencia como funciones básicas de la admi-
nistración pública en torno al trono, pero esto no ofrece sino' un
punto de vista restringido del ámbito de la administración guberna-
mental, incluso de esos tiempos. La administración no es más que el
sirviente de los poderes mayores y las actividades bajo los siguientes
nueve encabezados indican las amplias ramificaciones de la adminis-
tración pública durante el periodo. Todas ellas se vinculan de alguna
manera con las actividades administrativas previamente mencionadas,
ya que en esta esfera no es posible una clara delimitación: los diversOS
aspectos se entretejen.
ii) Religión. Bien pudiera decirse que ésta fue la inspiración y,
por lo tanto, la que dio origen al gobierno; de ahí el hecho de que ~a
administración pública haya comenzado con ella. Tanto en Sumefla
como en Egipto los dioses eran quienes gobernaban, siendo los sacerdo-
tes y reyes solamente sus agentes, e incluso en épocas más sofisticadas
la religión y el gobierno fueron inseparables durante mucho tiempo.
La atención que los funcionarios daban a los símbolos y augurios en
los sistemas altamente racionales de las ciudades griegas y la ROI~a
republicana puede comprenderse solamente a la luz de las ceremon~as
de guerra que siguieron siendo parte integral de los servicios prev10S
a la batalla, aun de las naciones más racionales de la Europa actua~.
Sería en la naturaleza del cristianismo donde se diferenciarían la reb-
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIÓN 277

gión y el gobierno en el interior de la comunidad total, pero incluso


en el siglo XI la cuestión se resolvería sólo parcialmente: en Bizancio
la Iglesia se mantuvo como parte integral del sistema estatal, en tanto
que la división entre Estado e Iglesia en el Occidente le dejó a esta
última muchas de las responsabilidades tradicionales de la administra-
ción pública, especialmente cuando estuviera involucrado el bienestar
de los pobres. Fue parte de la filosofía islámica el que el Estado y la
Iglesia fueran indiferenciables, mientras que en China la filosofía de
Confucio había sustituido a los cultos primitivos y, aceptada la inspi-
ración del cuerpo de funcionarios, definió los términos sobre los que
debía operar la administración pública. Consiguientemente, en la
época de nuestro examen las actividades religiosas figuraban todavía
en forma prominente entre las responsabilidades de los funcionarios
y existía una estrecha interrelación administrativa entre las dos esfe-
ras y el frecuente intercambio de personal.
iii) Defensa. La primera tarea del gobierno fue la preservación
de las vidas y la propiedad de la comunidad, lo cual originalmente
dependía casi por completo del poderío del gobernante, que podía
solicitar el apoyo de todos los hombres físicamente capaces. La de-
fensa de la agresión del exterior y el mantenimiento de la ley y el
orden en el interior siguieron siendo las tareas principales de todos
los gobiernos. En un principio la organización militar era simple y
no se necesitaban disposiciones administrativas permanentes. Sin em-
bargo, pronto cuestiones como la repartición de botines y la distribu-
ción de raciones requirieron de registro, necesitándose un secretario
que se especializara en tal labor. El visir o magistrado sería respon-
sable de las cuestiones militares y civiles y la administración trataría
con ambos tipos de actividad indiscriminadamente. Pero con el aumen-
to, tanto en dimensión como en complejidad, de la institución militar
aparecerían otros puestos secretariales y administrativos dentro de la
organización militar, aunque dichos funcionarios siguieron siendo in-
. tercambiables con el sector puramente civil. Incluso en la Roma im-
perial pasaría algún tiempo antes que surgieran las carreras militar y
civil en forma independiente. Bajo el Islam existió una disposición
significativa mediante la cual el amir, que era líder militar y civil,
era auxiliado por un amil, funcionario de carácter firianciero con res-
ponsabilidad directa ante el gobierno central.
. En las comunidades primitivas la preservación de la ley y el orden
luternos era generalmente una responsabilidad militar, aunque podían
elegirse vigilantes entre los ciudadanos para patrullar las calles y
278 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIÓN

murallas de los pueblos. Ocasionalmente se concibió la idea de una


fuerza de policía civil, como en Roma bajo Augusto cuando se orga-
nizaron tres escuadrones urbanos con este propósito bajo la dirección
del praeiectus urbi, un funcionario de rango senatorial; pero la es-
trecha relación con el brazo militar quedó demostrada al señalarse
nueve cohortes militares para reforzar la fuerza civil en caso de ser
necesario. Los riesgos por incendios eran también muy serios en ciu-
dades como Roma, con caminos angostos delimitados por viviendas,
por lo que se hizo necesaria una brigada anti-incendios. El primer paso
.en esta dirección se atribuye a un aedile imperial, M. Egnatius Rufus.
quien estableció primero su propia organización privada y que estaba
destinada a convertirse en un servicio estatal en 22 a.c. y profesiona-
lizarse posteriormente. Lo ocurrido con la policía y los bomberos su-
cedió también con las prisiones, necesarias siempre en la administra-
ción de justicia, ya sea en forma de prisión militar o calabozo terrible
del palacio. Ilustra el interesante ejemplo del uso de las canteras de
Siracusa en la época de Cicerón para la detención de los criminales
de todas partes de Sicilia. Pero fundamentalmente dichas prisiones se
utilizaban para el encarcelamiento de personas que esperaban alguna
sanción o para el confinamiento de desafortunados para satisfacer los
caprichos y odios del poderoso, y no como sistema públicamente oro
ganizado de sanción y rehabilitación en el sentido moderno. No obs·
tante, en China ya se habían desarrollado ideas más adelantadas, sien-
do uno de los intereses particulares de Po Chu-i, mientras sirvió c0I1l0
funcionario en 808 d.c., la realización de la reforma de prisiones. ~s
significativo el que su relación se debiera inicialmente al descubn·
miento de que varios prisioneros habían sido enviados a prisiones lo-
cales y se les había olvidado.
iv) Administración local. En una sociedad tribal el poder ejecu-
tivo debía ser compartido por el jefe y los cabezas de las poblaciones
y aldeas, que probablemente eran miembros de su familia. Con el cre-
cimiento de los pueblos y las comunidades más extensas surgió en poco
tiempo la necesidad de un sistema de delegación más regularizado Y
el reino se dividiría en distritos al frente de los cuales el rey o consejo
nombraría gobernantes para hacerse cargo de la administración local.
A menudo dichas facultades administrativas seguirían la jefatura de
las fuerzas militares, particularmente cuando estuviesen estacionadas
sobre o cerca de los límites. De esta manera, Egipto fue dividido en
nomos basados en las necesidades de irrigación del área. Sobre cada
nomo el nomarca, en tanto representante real, actuaba como coman-
EL FUNCIONARIO \ SU ADMINISTRACIóN 279

dante militar, juez y oficial de obras y tenía también la responsabili-


dad del bienestar general del pueblo del área. En Atenas la base de la
administración local era tribal, sobre un modelo ingenioso, existiendo
el interesante caso de los 48 naucrariae que tenían la responsabilidad
especial del suministro y tripulación de barcos para la defensa. N o
era raro incluir en el modelo de gobierno local en reinos más extensos
tres filas distintas, como en China bajo los Han, que fue dividida en
provincias, cada una con varias prefecturas divididas además en distri-
tos. En los reinos más pequeños del Occidente la división con propó-
sitos administrativos se hizo en condados y centenas, o su equivalente.
Los condes a cargo de las áreas más vastas eran elegidos del rey, res-
ponsable de la conservación de su autoridad en el área.
v) Producción. Ya sea que ésta o la función subsiguiente -el abas-
tecimiento- recibieran o no una prioridad considerable está abierta a
discusión. El gobierno se ocupa fundamentalmente de la regulación
y garantía de su propia parte del producto, más que de establecerse
como productor por cuenta propia, y no es sino con el advenimiento
del socialismo como filosofía de la vida que la producción pasa a ser
una responsabilidad reconocida de la administración pública. No obs-
tante, en las etapas tribal y familiar no hay una separación entre la
producción y el gobierno, brotando este último de la primera con el
incremento de la especialización. La administración de la casa real,
relacionada como lo estaba principalmente con la manutención de
la familia del rey y su séquito, se vinculaba estrechamente con la agrio
cultura y el almacenaje de las cosechas. En las corporaciones del temo
plo de Sumeria los sacerdotes estaban estrechamente relacionados con
la irrigación y la siembra de las haciendas dependientes, en tanto que
en Egipto la totalidad del reino se consideraba como la hacienda pero
sonal del Faraón. Ahí la irrigación se concentraba bajo su control
dentro de lo que bien pudo haber sido el primer gran departamento
administrativo de la historia.
La importancia de extensas obras hidráulicas de diversos tipos en
estas civilizaciones ribereñas produjo una forma de sociedad cuya
mera existencia dependió del régimen y administración afortunados de
un fuerte gobierno central que tuviera los recursos y autoridad sufí-
cientes para organizar los servicios necesarios y defender las obras
frente a la agresión exterior. Debido al fundamento especial de tales
sociedades K. A. Wittfogel las ha bautizado en su Despotismo Oriental
(1957) como "sociedades hidráulicas". Como cosa natural en tales
sociedades los funcionarios estaban estrechamente vinculados con la
280 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIÓN

producción. Además de esto todos los gobiernos debieron estar activa-


mente interesados en la producción de armas, vestido y alfarería.
vi) Abastecimiento. Originariamente comprendido bajo el enca-
bezado de la administración de la hacienda, era función del gobierno
ampliar la base de suministros disponibles para la comunidad, tanto
en el interior como en el 'exterior del país, modificándose radical-
mente la naturaleza de la participación del funcionario. Se involucró
en actividades reguladoras y de fomento, e incluso ofrecimiento de
facilidades para mejorar la situación del abastecimiento. Cuando se
inició el comercio surgieron espontáneamente los mercados, pero pron-
to los funcionarios fueron responsables de su regulación. Para el sus-
tento efectivo de la comunidad tuvieron que brindarse facilidades de
almacenamiento, antecedente temprano del socialismo. Así, las abun-
dantes evidencias de ruinas de cisternas de agua y almacenes de grano
en la mayoría de las civilizaciones primitivas son un testimonio arqueo-
lógico importante del interés de los administradores públicos por los
problemas de abastecimiento. A lo anterior puede agregarse las bien
conocidas y frecuentemente masivas amphorae o jarras de vino de las
ciudades del Mediterráneo que tan a menudo asombran al viajero
moderno.
El interés por las cosechas yel flujo de las aguas hizo que el fun-
cionario se preocupara también por los fenómenos de cielo y sus posi-
bles efectos sobre el clima. La astronomía era una ciencia primera a
desarrollar y la creación del calendario constituía ya una actividad
pública importante en las épocas de Sumeria, el temprano Egipto y
China.
Con la expansión del reino la necesidad de información del go-
bernante acerca de las áreas distantes pasó a ser la primera actividad
estadística importante de los funcionarios públicos; a saber, el censo,
que se menciona muy frecuentemente en los registros que se conocen
de las sociedades primitivas. Se aplicaba al potencial humano e inicial-
mente era importante para estimar los recursos militares potenciales
de la comunidad. Ofrecía también información básica en caso de que
se desplegara una gran fuerza de trabajo, como para las obras de irri-
gación previamente mencionadas, los vastos terraplenes prehistóricos
y la reconstrucción de edificaciones tales como la de Stonehenge. Para
la recaudación de diezmos y otros gravámenes era también esencial la
dimensión de las cosechas y ganados, siendo el censo el que proporcio-
naba esa información, aunque no se puede imaginar que la respuesta
pública fuera entusiasta.
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN 281

Con base en la recaudación de los diezmos en tanto proporción


de la producción total para el sostenimiento del templo o la corte,
comenzó a surgir la tributación como una práctica establecida de los
gobiernos, sentándose el fundamento de las finanzas públicas de los
sistemas posteriores. Con este propósito tuvieron que desarrollarse
formas de cálculo y contabilidad, lo cual sería un lento proceso. Así,
aun en Babilonia se introdujeron instrumentos escritos para facilitar
el comercio. Las disposiciones financieras adoptadas por los adminis-
tradores públicos se mantuvieron a un nivel un tanto primitivo, a
pesar de que las finanzas públicas de las comunidades examinadas
eran sin duda adecuadas para las cargas colocadas sobre ellas por los
gobiernos. De esta manera, los números romanos, ampliamente utili-
zados en la época y que se siguieron usando mucho después de nuestra
era, fueron extremadamente inflexibles y actuaron como un freno
para el desarrollo de métodos financieros más efectivos. Aun así, me-
diante el perfeccionamiento de las ideas obtenidas de los hindúes, los
árabes mostraron el camino al producir un sistema numerario que
desde entonces ha sido adoptado universalmente para nuestros asuntos
cotidianos.
Puede ser que la extendida práctica en Grecia y Roma de colocar
la responsabilidad del suministro y financiamiento de importantes
servicios sobre los hombros de los ricos haya contribuido a simplifi-
car el sistema de las finanzas públicas o a extender su ámbito de acción
sin mejorar verdaderamente sus técnicas.
El dinero es el invento espontáneo de las comunidades comercian-
tes y la regulación de los medios de pago en poco tiempo se converti-
ría en materia de los administradores públicos. La creación de la mo-
neda por' los griegos sería una bendición para el comercio. Con la
necesidad de garantizar patrones de calidad y peso en dichas monedas,
su manufactura llegó a ser una responsabilidad establecida de la admi-
nistración pública y, tanto en Grecia como en Roma, las casas de
moneda fueron organizadas por el gobierno con la consecuente exten-
sión de su capacidad para regular el comercio y mejorar sus propios
métodos financieros.
vii) Comunicaciones. Las comunicaciones existieron mucho antes
de que el gobierno se hubiera formalizado, en los senderos trazados
por el uso cotidiano de caminantes y mensajeros entre los pueblos o la
invención de la nave de transporte en ríos y a lo largo de las costas
del mar. Difícilmente puede exagerarse la ventaja natural de los ríos
navegables en esta conexión; por otro lado, las ventajas geográficas
282 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN

del mar Mediterráneo en el desarrollo de las civilizaciones occiden-


tales son bien conocidas como para resaltarlas aquí. No obstante que
las proezas en la navegación en alta mar no se presentaron sino mucho
tiempo después, debe recordarse que los fenicios fueron atraídos por
la riqueza fuera del Mediterráneo desde épocas tempranas, aventurán-
dose hacia el norte del Atlántico hasta las islas británicas, en tanto
que los invasores de estas últimas llegaron después, principalmente
a través del Báltico y los mares germanos del norte.
Sin embargo, fue con los crecientes problemas de los imperios
dominantes que los administradores públicos se encontraron frente
a verdaderas dificultades para la conservación de las comunicaciones y
la organización de los servicios de transporte a través de grandes dis-
tancias. Sumeria, Babilonia y Egipto tenían sus sistemas fluviales para
transportación dentro de sus propias tierras, pero conforme los impe-
rios se extendieron hacia el interior de Persia e India, la construcción
de caminos se convirtió en una responsabilidad pública importante.
En particular los aqueménidas trazaron una red de caminos teniendo
en mente fundamentalmente las necesidades del gobierno central.
Proyectaron un sistema de comunicaciones por todo su reino que
facilitó la movilidad de las fuerzas armadas, así como de las instruc-
ciones, información, suministros e incluso de los funcionarios mismos
hasta las fronteras lejanas y más allá. Se organizaron servicios postales
regulares solamente para necesidades gubernamentales, con puestoS
de defensa ubicados a intervalos convenientes a lo largo de los cami-
nos. Las civilizaciones de la India completaron sus vías fluviales con
caminos semejantes, como se hizo en China mediante la construcción
de canales por los que podían transportarse económicamente cargas
pesadas. Que éstas no fueron tareas sencillas para los funcionarios es
ampliamente demostrado por testimonios escritos que se remontan
cuando menos a la Dinastía Sui, Probablemente fue en la Roma im-
perial donde el desarrollo de los caminos alcanzó su cima con calzadas
tan bien trazadas y construidas que muchas de ellas siguen utilizán-
dose hoy en día. Esa efectiva red de caminos no debe subestimarse
cuando se contemplen las razones de la prolongada existencia de Bi-
zancio. Las comunicaciones terrestres del imperio islámico eran mu-
cho menos efectivas, ya que los árabes tendieron a seguir por aquellOS
caminos que ya habían construido los persas y los romanos a través
. de los territorios conquistados, o por los viejos caminos de caravanas,
aunque debe recordarse que durante mucho tiempo y por su eficiente
marina mantuvieron un estricto control de las costas del Mediterrá'
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN

neo. La movilidad y comunicaciones efectivas constituyen a tal punto


una condición sine qua non de la administración, que una historia de'
la administración pública podría basarse únicamente en una aprecia-
ción justa de los sistemas de transporte de las diversas civilizaciones.
viii) Construcción. La primitiva obra terrestre de defensa o em-
palizada tiene su claro origen en la fase pregubernamental como una
actividad comunal natural, pero se va haciendo más y más importante
con cada desarrollo del gobierno. Las defensas se hacen de tierra"
piedra o ladrillo, la construcción de fortalezas y palacios, la edifica-
ción de tumbas y otros lugares ceremoniales, las diversas actividades
productivas y de comunicaciones que ya hemos tratado, todas ellas con-
tribuyeron a colocar la organización de las obras públicas en una
posición prominente desde un principio. Hemos visto, por ejemplo,
cómo los visires de los faraones necesitaron ser constructores y arqui-
tectos competentes, fungiendo ellos mismos, a menudo como maestros
de obras, El impresionante desempeño de estos primeros constructores
ha dejado su huella en las magníficas obras, cuyas ruinas han perdu-
rado en tantos territorios. La mayoría de ellas eran ciertamente la
obra de los gobiernos bajo dirección de funcionarios. Solamente es
necesario mencionar las pirámides de Egipto, la Gran Muralla china,
el Palacio de Cnossos y los numerosos teatros griegos y anfiteatros
romanos cuyas ruinas están esparcidas por todo el mundo occidental.
Los sistemas de drenaje en Cnossos y las ciudades del Valle del Indo,
así como los acueductos de Roma ilustran también los avances en la
construcción que ha alcanzado el mundo moderno y se dirigen hacia
una categoría de Época de Oro alrededor del siglo XI. En el Occidente
contemporáneo los recursos ya no fueron apropiados para la emula-
ción de tales logros. Sigue siendo un misterio el saber cómo fueron
resueltos los problemas tecnológicos y administrativos de algunos de
estos logros. Obviamente los hombres de estas primeras épocas eran
tan inteligentes como sus contrapartes modernas, y es a la luz de esta
conclusión que debe valorarse la administración pública de la época.
ix) Servicios sociales. En su esencia la administración de la casa
real incluía el servicio social para sus miembros como parte de su
función, Pero conforme el gobierno se extendió en campos más vastos
la administración de dichos servicios tendió a confinarse con la
familia o el templo. Durante mucho tiempo permanecieron fuera de
la esfera gubernamental, aunque queda claro que cualquier lugar en
que el gobernante y sus funcionarios tuvieran que desplegar grandes.
cuerpos de tropas, trabajadores o esclavos, tenía que prestarse cierta
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN

atención a su bienestar social por razones económicas, si no humani-


tarias. Por tanto, parece probable que los historiadores hayan exagera-
.do al hablar de la crueldad hacia los esclavos, ya que los capataces pron-
to aprenderían que podían obtener mejores resultados del trabajador
cuando la disciplina se imponía con cierta -discreción. Los informes
contemporáneos pueden tender a sugerir lo contrario; ya que el sensa-
cionalismo no es necesariamente un invento moderno y el trato ama-
ble rara vez es novedad.
Uno de los primeros servicios que se desarrollarían fuera de la
esfera de la administración publica fue la educación, gran parte de
la cual tenía que impartirse siempre en casa. Era tan importante sa-
ber leer y escribir para la conducción de los asuntos públicos que
los primeros estados tuvieron que hacerse cargo de la capacitación
-de los funcionarios, como ya hemos visto, pero la educación del pue-
blo permaneció por mucho tiempo como cuestión de la empresa
privada, excepto en casos especiales como Esparta, donde la regimen-
tación de la ciudadanía era esencial para la realización de la política
-estatal, En Egipto, como en cualquier otro país, los escribanos pasaron
.a constituir una profesión que ejerció una influencia incluso muy
,grande en el Estado, proporcionándose una educación más vasta a
través de establecimientos informales. Por otro lado, en caso de que
la capacitación de los altos funcionarios estuviera en entredicho, el
gobierno estaba inevitablemente envuelto en la prestación de una
-educacíón superior. Ciertamente ésta fue la situación tanto en China
-como en Bizancio. El sacerdocio, a menudo la única clase letrada,
estuvo siempre estrechamente asociada a la enseñanza, de tal manera
que cuando la Iglesia y el Estado se separaron, la primera tendió a
-conservar un gran interés en la construcción de escuelas. Por supues-
to, bajo el Islam no existieron tales distinciones.
Los servicios de bienestar social fueron también una responsabi-
lidad natural de la casa, por lo que los primeros gobiernos no tuvie-,
ron razones para hacerse cargo de ellos. No obstante, es aquí donde
las ciudades-Estado fueron capaces de contribuir de manera individual
ya que estaban organizadas sobre una base personal y a menudo pu-
dieron proporcionar más efectivamente servicios comunitarios encar-
gados generalmente a la familia. Las ciudades griegas, en particular
durante el periodo helénico, brindaban servicios de salud y recreativos-
cuyo financiamiento era sufragado frecuentemente por los ciudadanos
más ricos. En Roma y Bizancio habían hospitales del Estado y también
servicios comunales tales como los baños públicos, mientras que los
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN 285>

entretenimientos de espectáculos se ofrecían generalmente en forma


pródiga, requiriendo de grandes esfuerzos por parte de los funciona-
rios responsables. La asistencia pública debió de haber sido impor-
tante' en cualquier lugar donde se desarrollaron grandes comunidades.
urbanas y en Roma la organización del suministro y la distribución
del grano se convirtió en una responsabilidad oficial importante. De
vez en vez, tanto en la India como en China, los servicios para los-
enfermos e indigentes se brindaban en forma pública, de la misma
manera que la distribución del grano. En Persia en el periodo aquemé-
nida, donde se había conformado un vasto sistema comercial, se ha
comprobado la existencia de intercambios de mano de obra. Cuando
se separaron el Estado y la Iglesia en el Occidente, esta última siguió
administrando los servicios sociales, públicos en las localidades.
A pesar de los intervalos totalitarios, y ocasionalmente de tipo so-
cialista, la administración pública durante el primer milenio, en
cuanto trascendió el servicio personal del gobernante y su corte, se
concentró fundamentalmente en las actividades elementales de de-
fensa, regulación y abastecimiento, dejando otras actividades de la
comunidad a instituciones no gubernamentales. No obstante, existen
testimonios suficientes de la vasta existencia de servicios sociales y
. de beneficencia públicos, de tal manera que podemos concluir que de
haber conocido todos los hechos nuestro retrato del interés puesto a
dichos servicios por la administración pública bajo ciertos regímenes.
hubiera' sido eminentemente favorable.
x) Relaciones exteriores. A pesar de las pobres comunicaciones y
las barreras naturales de las 'montañas y los desiertos, se mantuvieron
amplios contactos entre los pueblos primitivos a través de la guerra
y el comercio, aunque los gobiernos no tenían la costumbre de orga-
nizar servicios regulares al extranjero. No obstante, los gobernantes y
soberanos entendían bien la práctica de la diplomacia mucho antes.
de que se constituyeran los servicios diplomáticos específicos. Con
frecuencia se enviaban a las cortes extranjeras misiones especialmente
nombradas. Por lo general eran constituidas por nobles o ciudadanos.
importantes capaces de prestigiar a su rey o gobierno, y posible-
mente contribuir de su propia bolsa con los gastos de su misión. Pron-
Lo se creó un protocolo estricto para la conducción de dichas emba-
jadas. En ocasiones los comerciantes residentes en centros extranjeros-
actuaron como agentes para sus gobiernos, enviando información con
viajeros que iban camino a casa y recibiendo información e instruc-
ciones de los que viajaban al extranjero. La correspondencia diplo-
286 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN

mátiea en tablillas cocidas descubiertas en Tell-el-Amana dan testi-


monio del grado hasta el cual se habían desarrollado dichas dispo-
SICIOnes.
A causa de los periódicos movimientos nómadas en sus fronteras,
los egipcios se enfrentaron al problema de organizar un estricto
sistema de control de inmigración mediante el cual se registraba la
información acerca de los viajeros y se expendían los permisos de
entrada. Bizancio contaba con un procedimiento cuidadosamente pro-
yectado para la recepción de enviados extranjeros, mediante los cuales
podían concertarse tratados y brindar ciertas concesiones. Se conoce
que los griegos y los romanos enviaron comisiones de indagaci6n al
exterior, como por ejemplo Aristóteles cuando reunió información
acerca de las múltiples constituciones de las ciudades-Estado; y por
parte de Roma al difundir las Doce Tablas.

¿HACIA EL PROFESIONALISMO Y LA BUROCRACIA?

A lo largo de la historia tos gobernantes, al ocupar los cargos supremos


de visir o ministro, en general si no invariablemente, han pensado en
términos de jerarquía y poder más que con base en una competencia
administrativa específicamente visualizada. Durante la mayor parte
del periodo e incluso en los sistemas más extensos y más altamente
organizados, la relaci6n entre el líder y el administrador se ha man-
tenido sustancialmente como de carácter personal. Sólo en las grande-
mente responsables ciudades-Estado, donde se esperaba que todos los
ciudadanos participaran en la administración de los asuntos, esta re-
lación se vio seriamente alterada por la peculiar categoría de' los ma-
gistrados, pero aun aquí las instituciones impersonales, como la selec-
ción al azar, no existirían por mucho tiempo. Más aún, la selección
por la gracia o el capricho del líder seguiría existiendo, incluso en
donde, como en China, se aplicaran también exámenes.
Esto no significa que los funcionarios superiores carecieran nece-
sariamente de competencia administrativa, ya que los reyes y empera-
dores tenían que desempeñar las difíciles tareas de gobierno y el
mejor de ellos desarrollaba sus habilidades para elegir al hombre in-
dicado. Uno de los primeros principios del arte administrativo que
se debía aprender era cómo sostener el equilibrio entre la competencia
y la mediocridad entre los funcionarios más importantes, es decir
cuántos "pasajeros" soportaría el sistema. Las clases aristocráticas ere-
cieron con la idea de que la habilidad como estadista era una vocación
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN 287

de clase y ciertamente las órdenes sacerdotales estaban bien equipadas


para el oficio administrativo. Desde tiempos tan lejanos como la época
de los sumerios, se manifestaba ya el talento en la administración y la
coordinación. A causa de la importancia de las tradiciones familiares
y la constante influencia del ejemplo y el precepto paternos al incul-
car las actitudes administrativas apropiadas, el reclutamiento de los
hijos de los funcionarios encontró a menudo un lugar especial dentro
del sistema.
Los primeros gobernantes eran propensos a elegir hombres aptos
a su alrededor, generalistas como se les llama en ocasiones, para los
puestos más altos, aunque no debe pasarse por alto que a los que
tuvieran habilidades especiales en cuestiones militares, de ingeniería,
etc., se les daría preferencia. En todos los sistemas mencionados los
nobles y los ricos eran los aspirantes preeminentes al alto oficio admi-
nistrativo, aunque en aquellos lugares donde la habilidad secretarial
llegó ~ ser importante con la creciente utilización de los procedimientos
escritos en el gobierno, el aprendizaje de la profesión escribana pudo
ofrecer una vía para que otros ingresaran a las categorías de la oficialía.
Pero los escribanos tuvieron que luchar siempre, tanto en China
como en el Occidente, contra de los efectos del padrinazgo y con fre-
cuencia en oposición a las poderosas influencias de grupos bien colo-
cados, corno los eunucos, mientras que en niveles más modestos esta-
ban los sirvientes inferiores de la casa e incluso los esclavos, que debían
tenerse en cuenta. La forma de la oficialía en los niveles más infe-
riores podía variar ya que los esclavos podían ser públicos o privados,
los libertos y los sirvientes debían fidelidad al rey, así como a los
nobles y altos funcionarios individuales.
De tal manera, es más. realista considerar el servicio público de la
mayoría de los primeros gobiernos como una pluralidad de oficialías
de diversas jerarquías, más que como una jerarquía ampliamente
concebida bajo un líder. Incluso el altamente organizado servicio
público de la Roma Imperial se mantuvo como una serie de carreras,
cada una con su propia base clasista. Ciertamente el temprano surgi-
miento del oficio como unidad de correspondencia, autenticación y
registro y el gradual desarrollo de los procedimientos financieros, ten-
dieron a establecer los niveles medio e inferior de la oficialía como
una ocupación especializada de tipo identificable, y numerosos hechos
en el texto verifican la imagen del oficio y sus rutinas corno poseedo-
res de validez universal y perenne.
Hay evidencias que la maquinaria administrativa de los sistemas
estatales más extensos -egipcio, aqueménida, romano, bizantino y
288 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN

chino- se desarrolló hasta un alto grado de complejidad y alcanzó


un alto nivel de competencia. En la Roma Imperial se había organi-
zado un sistema de departamentación de acuerdo con el proceso ad-
ministrativo, en tanto que bajo diversas dinastías chinas y la dinastía
maurya en la India se creó un complicado organismo de departamen-
tos funcionales. Dichos cuerpos estaban en posición de encargarse de
responsabilidades ejecutivas y administrativas.
El consejo como cuerpo consultivo en el gobierno se remonta a
las épocas más tempranas, puesto que el jefe de la tribu, por más
autocrático que fuera, encontró múltiples razones para tener un grupo
de íntimos con quienes discutir problemas comunes y planes futuros,
y esto condujo posteriormente a la utilización del ejecutivo plural o
colegial con propósitos administrativos. Tan admirable como puede
ser un cuerpo consultivo como ejecutivo, acarreó la dispersión de la
responsabilidad en varios cabezas y condujo a la ausencia de autori-
dad decisoria que tan frecuentemente es consecuencia del consejo de
gobierno. Con todo, la organización colegial era la esencia de la ciu-
dad-Estado griega, donde contaba con la obvia ventaja de llevar a
tantos ciudadanos como fuera posible a la administración cotidiana.
Se utilizó también ampliamente en Roma, especialmente bajo la Re-
pública, cuando el magisterio fue organizado en filas colegiales, y en
China cuando se les confiaron a los consejos amplias responsabilidades
administrativas.
No puede decirse que en cualquiera de las épocas hubiera una
clara delimitación entre el gobierno (o lo público) y la administra-
ción no gubernamental, particularmente en las ciudades-Estado, donde
la administración de los asuntos era de la incumbencia de todo mun-
do y la organización y el financiamiento de los servicios particulares
se encargaba a ciudadanos acaudalados, que incluso podían competir
por el privilegio. Existe el notorio caso del publicani romano a quien
por cierta cuota el Estado le concedía en arrendamiento algunos im-
puestos. En realidad, la concesión en arrendamiento de las responsa-
bilidades gubernamentales en esta forma, como una alternativa para
ampliar el personal y la maquinaria administrativa del Estado, preva-
leció siempre y seguiría existiendo por algún tiempo, no siempre con
buenos resultados.
Dondequiera que se desarrollaron servicios administrativos am-
plios surgieron también complicados sistemas de administración de
.personal, y a pesar de las concomitantes cargas colocadas sobre los
hombros de los gobernantes el fracaso en evolucionar hacia una maqui-
naria administrativa adecuada en su oportunidad conduciría inevita-
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN

blernente a la declinación de la eficiencia gubernamental, con la pa-


sibilidad de consecuencias mucho más graves. La mutación en Roma
de la República en Imperio podría interpretarse en términos de
desarrollo administrativo y los primeros líderes imperiales se enfren-
taron a tareas no más urgentes que el restablecimiento, mediante una
maquinaria actualizada, de la organización administrativa resquebra-
jada que había sido tan adecuada para un reino más compacto. En
la Roma Imperial, mientras los príncipes o el emperador siguieron
siendo personalmente responsables del nombramiento y la regulación
de sus cuadros administrativos, se desarrolló un complejo sistema de
administración de personal, encargándose de cuestiones como el reclu-
tamiento, la remuneración, educación y capacitación, promoción, dis-
ciplina y jubilación. Se creó un sistema graduado de salarios que
variaban de acuerdo con la importancia de las diversas caneras y
había. un cursus honorarum cuidadosamente jerarquizado para la con-
cesión de dignidades. Pero todas estas disposiciones ya habían sido
introducidas en China, en donde la administración de los servicios
públicos estaba a cargo de una serie de consejos administrativos. Existen
aún varios manuales de personal, si podemos llamarlos así. provenien-
tes de Bizancio. En la mayoría de los sistemas de administración pú-
blica los servicios de los funcionarios eran pagados con ciertas retri-
buciones que los mismos funcionarios recaudaban, práctica que condujo
a obvios abusos y contribuyó considerablemente a la extendida y en
cierta manera natural impopularidad de la oficialía.
Generalmente los funcionarios se encontraban bajo el estricto
control del gobernante quien, como en la Roma Imperial, tenía el
poder último de la vida y la muerte de sus sirvientes. Su posición
vis-a-vis con sus funcionarios era muy similar a la de los patcriamilias
romanos respecto a su propia casa. Pero existían cuerpos de seguridad.
tal como en las ciudades i:"!!TieO'as, donde había una indagación regular
~

en la corte sobre las credenciales del aspirante al cargo posterior-


mente sobre su desempeño. Los magistrados romanos estaban someti-
dos a controles semejantes, que a pesar de sus buenas intenciones.
tenían la gran desventaja de producir una administración no acome-
tedora. y aquí había también cortes administrativas ante las cuales
podían examinarse algunos incumplimientos o fechorías de los fun-
cionarios. En China los funcionarios, que eran también sirvientes
del señor imperial, podían dirigir peticiones al emperador, costumbre
que perseguía dar una gran difusión a las demandas reportadas. Esta
Costumbre fue sabiamente ideada como una válvula (le seguridad, tan
290 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACló0.i

necesaria en un cuerpo personal tan vasto. La mayoría de estos siste-


mas incluía un censor como parte de la maquinaria de gobierno, a
saber el Eforado de Esparta y el Colegio de los Diez en Cartago. Di-
chas instituciones, al perrnitírseles funcionar adecuadamente, mtro-
dujeron un saludable y constructivo elemento de autocrítica en los
sistemas de poder que eran inevitablemente despóticos. No sería razo-
nable ni concordante con la experiencia humana el concluir que las
mismas críticas eran siempre favorables a los señores, cuya aceptación
normal era más penosa que entusiasta. No existía una carta de derecho
para evitar que el déspota oriental pudiera decapitar a su sirviente,
si ésa era la inclinación inmediata.
Dada la existencia de grandes servicios públicos en una posición
de ejercer o usurpar poderes gubernamentales considerables -par-
ticularmente cuando el jefe era débil o no se interesaba mucho en
la administración-e, es pertinente preguntar qué evidencias existen
sobre el predominio de la burocracia durante estos primeros milenios.
Por "burocracia" entendemos un servicio administrativo que ejerce
un poder indebido e irresponsable o usurpa las funciones ejecutivas
del gobierno. Obviamente, en administraciones en gran escala, tales
como las de Egipto, Persia, China, Roma y Bizancio, sobre las cuales
debió haber sido difícil ejercer un completo control _bajo las condi-
ciones más favorables, debió haber periodos en los que los adminis-
tradores se encontraran en la cima, pero esto parece haber ocurrido
invariablemente cuando el poder gobernante era débil o estaba preo-
cupado, habiendo pocas evidencias de que las burocracias gobernantes
existieran por mucho tiempo o como una forma de gobierno consti-
tuida. Las teorías modernas de la burocracia, no obstante la emi-
nencia de algunos de sus representantes, parecen basarse en datúS
inadecuados, ya que además de la destrucción de gran cantidad de
material original, es cierto que una gran experiencia' administrativa
básica, esencial para la formulación de una teoría verdaderamente
válida, nunca quedó sentada en los registros. Sea como fuere no hay
duda de que cualquier sistema de gobierno que necesitara los servicios
de un cuerpo administrativo poderoso, sería propenso a llegar a
depender de su eficiencia más de lo que era saludable para el funcio-
namiento del sistema. Por otro lado, un cuerpo administrativo seme-
jante es por naturaleza un elemento estabilizador en la maquinaria
del gobierno y debieron de haber múltiples ocasiones en que el fra-
caso del gobierno para desarrollar los medios administrativos adecua-
d05 tuviera el efecto decisivo de traer su propia decadencia. El Im-
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN 291

perio islámico, a pesar de sus sobresalientes éxitos, fue probablemente


uno de esos casos. Fundamentar una teoría del cambio histórico en el
crecimiento y la decadencia de las burocracias es como argumentar que
la cola mueve al perro, aunque debe admitirse que los teóricos rara
vez utilizan el término "burocracia" para significar una administra-
ción codiciosa de POder, aunque también denotan la idea de una
gran complejidad y procedimientos en contorno, para lo cual el tér-
mino se utiliza tan frecuentemente. La extendida utilización de un
término con connotaciones autocráticas, estructurales y deficientes
es desafortunada y debe reprobarse. Ciertamente hubiera sido mejor
utilizar uno de los diversos términos existentes, en general bien
entendidos, tales como "oficialía", "servicio público", servicio admi-
nistrativo o probablemente proponer una nueva denominación técni-
ca tal como "admincorps", sin ninguna de las ampliamente aceptadas
derogaciones de la "burocracia". Es en su sentido más crítico y estricto
que utilizamos el término en el presente trabajo.

EL FUNCIONARIO HUMANO

Generalmente son muy pocos los registros que destacan la presencia


del funcionario público en la historia, salvo ocasionalmente como una
persona: dentro del contorno. Siendo en forma inherente un subor-
dinado, aunque esencial, era vocación del funcionario el ser visto pero
no oído, y con frecuencia tenía que ascender a un status político para
dejar atrás una imagen permanente de sí mismo, como en el caso de
los visires de los faraones, quienes grababan autobiografías cuidadosa-
mente preparadas sobre sus tumbas. Por otra parte, a pesar de 10
deficientes que son los registros, contamos con un concepto no muy
reducido del papel del funcionario. Desde el estadista-administrador
bajo el trono, hasta el mero hombre que presionaba el punzón a los
pies de su señor, el funcionario era un hombre de deberes. Ya sea
como trabajador inferior en los templos de Sumeria o como mago que
grababa los huesos de dragón en Shang, China, su indispensable aun-
que modesto papel puede ser plenamente apreciado. Con todo, no
podemos comprender su vida por completo si ignoramos las suertes
particulares de su oficio, que frecuentemente estaban tan sólo a la
vuelta de la esquina. En las tumbas masivas de Ur y cerca del Nilo
su cuerpo momificado se ha conservado en el medio ambiente del
rey muerto, estratégicamente colocado en medio de los cuerpos para
servir a su señor eh el otro mundo, que incluía naturalmente al es-
292 EL FUNCIONARIO Y SU {\DMINISTRACIóN

cribano secretarial del gobernante listo para poner por escrito sus
órdenes en el paraíso.
La posibilidad siempre presente de que por mero capricho su
señor pudiera decretar algún castigo que probablemente no merecía,
incluso su decapitación -pasatiempo favorito de los déspotas orien-
tales, incluyendo algunos de los califas del Islam-, tendía a hacer
que el funcionario tuviera una actitud circunspecta y moderada, en
tanto que los balances y contrapesos menos alarmantes, tales como
los adoptados en la administración de la ciudad-Estado griega, tendrían
efectos similares. Aun en el caso de los caldeos, que tuvieron los pri-
meros inventos sumerios a su disposición y que por sí mismos dieron
grandes adelantos en astronomía y planeación de sus pueblos, las
actitudes de la oficialía se centraron más en el pasado que en el futuro;
mientras que las influencias de la veneración a los antepasados y del
conservadurismo penetrante del confucianismo fueron suficientes para
asegurar que el funcionario chino, tan competente como siempre,
encontraba también su inspiración en el pasado. Igualmente, en Egip-
to, bajo la inspiración profesional de los escribanos, el jeroglífico
siguió utilizándose mucho tiempo después de haberse inventado mé-
todos de escritura más flexibles.
A menudo inspirados por las sabias advertencias de sus Iíderes
o por el código profesional desarrollado gradualmente respecto a su
servicio particular, hay numerosas evidencias de que los funcionarios
públicos se esforzaron generalmente en forma eficiente y leal en el
servicio a sus señores, aun si el concepto del servicio público no exis-
tiera y las tendencias hacia la burocracia estuvieran presentes. Pero
necesitaban no ser del todo humanos para resistirse a las teñtaciones
que se les presentaban en el camino tan a menudo. Su situación les
permitía con frecuencia obtener más beneficios de los contemplados
por las reglas, por ejemplo, cuando se cobraban retribuciones por los
servicios prestados, o las sportulae como en la Roma Imperial, que
eran irrazonablemente gravosas. Incluso podía presentarse la oportu-
nidad que los funcionarios egipcios asociados con empresas del exte-
rior saquearan las tumbas reales, a cuyos secretos tenían acceso y que
de robar sus tesoros podrían ser perdonados por considerarlos mal
aprovechados.
Así, cuando habían hecho lo mejor dentro de sus posibilidades 'Y
habían trahajado de acuerdo con la ley, siendo competentes y teniendo
un gran sentido de justicia, su posición como administradores públi-
cos los podía hacer muy impopulares para el pueblo. Esto no es de
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN 293

extrañar siendo que algunos, en tanto recaudadores de impuestos o


curiosos, se entrometieron en los asuntos privados de todos y cada
uno. En la Biblia no se hace ningún favor al recaudador de impuestos
y evidentemente esto no se debe por completo al hecho de que era
un agente de un poder extranjero. Incidentes tales como las represa-
lias tomadas por el asesinato del recolector de impuestos de Antioquía
en Bizancio en el siglo XI, no fueron proyectados para mejorar la
reputación del funcionario. Por muy benevolentes que fueran las in-
tenciones del gobernante, el funcionario público era su esbirro y
por lo tanto un chivo expiatorio inevitable para sus errores. La tradi-
ción de la impopularidad seguiría existiendo durante mucho tiempo
y se da todavía en el folklore del Occidente.
'Aunque generalmente su presencia puede apreciarse detrás de los
líderes, en alas de la historia, los funcionarios permanecen como seres
sombríos la mayoría de las veces; Cuando se encuentran en una posi-
ción propia para tocar sus trompetas, para tomar la oportunidad
ofrecida por las inscripciones sepulcrales de Egipto, generalmente las
personas relacionadas se han acercado tanto a las sillas del poder que
han renunciado a la categoría de funcionario para tomar la de polí-
tico o estadista. Pero al menos en algunas de estas pinturas en las
tumbas distinguimos funcionarios menores trabajando en la casa del
visir o ejerciendo individualmente el control de la inmigración en
las fronteras, o tal vez anotando los detalles del botín de guerra y
otras cuestiones similares. Como los escribanos, son solamente traba-
jadores ordinarios sin ningún uniforme distintivo.
Generalmente cuando se dan' a conocer por su nombre es por
haber destacado por sí mismo, aunque en China las listas de funciona-
rios incluso de rango medio se remontan mucho tiempo más atrás.
Ocasionalmente oímos de un tal Axotas en Pylos en Grecia, un modes-
to inspector de cosechas, probablemente agregado del personal de
palacio, o de un Gnaeus Flavio, escribano de los aediles en Roma,
quien ascendería a la magistratura en el año 304 a.c., o bien de un
Ae1fwine, escritor del rey anglosajón Ethelred, quien puede decirse
que fue el primer "sirviente civil" inglés que se conoce.
Sin embargo, con frecuencia el grande comienza modestamente y
puede aprenderse mucho de sus biografías acerca de las vicisitudes
de la vida de un funcionario en los primeros tiempos. Uno de ellos
fue Weni, de la VI dinastía en Egipto, quien comenzó como senescal
y debió haber sido muy capaz puesto que ascendió a posiciones tan
importantes como la de juez, general y jefe de construcciones y obras
hidráulicas. Dicha versatilidad en la cima no habría existido sin el
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIÓN

apoyo de una capacidad profesional considerable a partir de las jerar-


quías inferiores de las diversas ramas de funcionarios debajo de él.
Otro interesante ejemplo egipcio lo constituye Methen, sirviente de
Snefru de la dinastía VI, quien ascendió de inicios muy modestos en
el reinado anterior a muchos altos puestos políticos y administrativos,
de tal manera que tiene derecho de ser considerado el principal ocu-
pante de más de un puesto a la vez de todas las épocas. Tenemos razón
en concluir que tenía una capacidad sobresaliente para delegar fun-
ciones, virtud esencial mas no por ello extendida, del administrador.
También entre los visires egipcios famosos está el frecuentemente
citado Ptahshepses, cuya carrera se estima que se prolongó durante
dos dinastías, la IV y la V, y de ahí que haya permanecido tanto tiem-
po como para concederle el derecho de ser titulado como el más du-
radero de los funcionarios duraderos. Ciertamente un desempeño
semejante indicaba una gran capacidad, no poca suerte y una habili-
dad notable para obedecer ciegamente. La última característica de la
oficialía es más que apoyada por Ptahshepses en la inscripción de su
tumba, que despliega tanta fanfarronería que se hace de él un hombre
atípico de una clase, quien normalmente prefiere esconder sus propias
notabilidades de la inspección pública. Sin embargo, la filosofía de la
muerte de Egipto estaba destinada a ejercer una influencia especial
sobre sus adeptos.
Volviendo a Roma, donde la actividad de estadista y la administra-
ción alternaban con las responsabilidades militares y judiciales en las
tareas de los magistrados, ciertamente encontramos importantes evi-
dencias de una alta competencia administrativa en carreras como las
de Catón el joven a fines de la República y Frontino durante el
principado; mientras que sus reacciones hacia sus subordinados sugie-
ren que los problemas de personal de su época no eran muy diferentes
a los afrontados por sus sucesores modernos. Catón dio algunos pasos
para acabar con el carácter no profesional del magisterio -no profe-
sionalismo, que las viejas manos de la fraternidad escribana no demo-
ró en sacarle ventaja- prestando una atención especial al detalle de
su trabajo y examinando de cerca las actividades oficiales de sus su-
bordinados, con el objeto de saber si se equivocaban y cuándo. Tam-
poco se detenía en amonestarlos por sus deficiencias y llevarlos ante
el tribunal administrativo apropiado en el caso '<le que hubiesen roto
seriamente las reglas del oficio. Catón sentó también un buen ejemplo
en Cuanto a sus com parecencias en su oficio. Característicamente se
interesó particularmente en el gasto financiero y se ocupó de que sus
subordinados registraran sus actividades financieras con exactitud,
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN 295

cuestiones tales que otros magistrados permitían a menudo que sim-


plemente siguieran su curso. Igualmente Frontino tenía la costumbre
de estudiar los detalles técnicos del trabajo bajo su control. Esta cos-
tumbre tuvo resultados significativos cuando llegó a ser responsable
de las obras hidráulicas de Roma en una época de gran escándalo. Fue
capaz de descubrir los fraudes que habían sido tolerados por miembros
del cuerpo oficial y mediante el estrechamiento del control adminis-
trativo, especialmente de las cuadrillas de trabajo, logró acabar con
ellos de raíz y prevenir su recurrencia.
De todos los funcionarios cuya imagen ha quedado grabada a tra-
vés de estas páginas, ninguno ha revivido de manera tan destacada o
tipificado al inmemorial funcionario más brillantemente que Juan
el Lidio, quien sirvió bajo Justiniano. Es cierto que cuando se retiró
escribió un libro acerca del servicio público en la época de Justiniano
que hubiera sido suficiente para transmitir su nombre a la posteri-
dad, pero se inició como un modesto escribano y tal parece que no
ascendió más allá de lo que llamaríamos un funcionario ejecutivo o
de mediana jerarquía.
Juan el Lidio comenzó, como han comenzado muchos funcionarios
a lo largo de la historia, con el padrinazgo de un amigo influyente y
la capa protectora' de un funcionario superior que era también pa-
riente, y complaciendo a su patrón siguió desempeñándose acertada-
mente en varios cargos de escribano. Durante un tiempo sus emolu-
mentos incluyeron la extraordinaria fortuna de una esposa amigable
con una buena dote. De este modo ascendió fácilmente a una posición
ejecutiva sustancial en una importante rama legal de la oficina del
prefecto. Pero la dirección se desviaría con el advenimiento al poder
supremo de Justiniano, cuya reforma arrasó con todas las oficinas y
no sólo destituyó a aquellos con quienes Juan era persona grata, sino
que inició cambios estructurales y de procedimiento. Juan fue reba-
sado, como había pensado, por hombres menos ilustres con ideas no
ortodoxas, e incluso el cursus de promoción fue alterado en su per-
juicio, una suerte que muchos servidores civiles tienen que afrontar
en un momento u otro. Sin embargo, entretanto aprovechó su tiempo
haciendo algunas contribuciones literarias valiosas y se retiró después
de servir durante 40 años con honores de segunda clase. Es claro que
Juan el Lidio era un escribano altamente competente con una capaci-
dad literaria considerable, pero le disgustaba el cambio y no pudo
mantenerse acorde con los tiempos: como todos los funcionarios, le
desagradaba también que los expertos invadieran su esfera particular
con nuevas ideas. Sin embargo, viéndolo como el funcionario típico es
296 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIÓN

fácil sobrevalorar su papel como una estaca en el lodo, favorecedor de


formas y rutinas, cayendo en el error común de pasar por alto su leal-
tad inherente, su tenaz servicio a sus jefes y su afán de dedicar su vida
al bienestar general el cual, si bien permanecía centrado en un estado
personificado por el emperador, constituyó un paso fundamental hacia
una nación más amplia erigida no para la gloria de un individuo o
de una clase, sino para el beneficio de todo el pueblo.
Con base en nuestro examen general, parece que el devotofuncio-
nario gubernamental surgió en una época temprana del desarrollo
de la sociedad y que ya existían hombres de buenos propósitos y lo
suficientemente capaces para su oficio desde que la humanidad era
aun joven. Para la compleja administración que se requería para servir
a las sociedades humanas más complejas que con el tiempo surgirían,
lo que se proyectaría no iba a ser el hombre sino la inspiración y los
instrumentos tecnológicos necesarios. Hasta el siglo XI d.c., la evolu-
ción requerida había sido constante, aunque lenta, y durante un
tiempo parecería que los adelantos posteriores serían a la medida. Hoy
día sabemos que hubo modificaciones alarmantes, y es de preguntarse
si el inmemorial funcionario cuyas virtudes fueron suficientes hasta el
siglo xx está finalmente condenado a la extinción. Con todo, la capa-
cidad humana ha respondido con suma frecuencia con una elasticidad
sorprendente y buena fortuna ante los retos pasados, para que cualquie-
ra, menos el cínico y misántropo, responda "sí".

LAs CIVILIZACIONES PRECOLOMBINAS

La omisión en el presente volumen de referencia alguna a América


requiere una explicación. Como bien se sabe hoy en día -no obstante
que fue más allá del saber de nuestros antecesores del siglo XI- exis-
tían ya en las regiones del centro y sur de América sociedades que
eran tan avanzadas como cualquiera del Occidente. Éstas eran las
numerosas comunidades de los aztecas, mayas e incas, quienes habita-
ban un área que se extendía desde el México actual al norte, hasta
el Perú contemporáneo en el sur. Puesto que la existencia de estos
"imperios" no se imaginaba antes del descubrimiento -algunos dirían
redescubrimiento- de América por Colón a finales del siglo xv, y
puesto que su historia sería reunida en forma retrospectiva a través
de las acciones de los conquistadores españoles, se considera apropiado
dejar su discusión para el segundo volumen.
íNDICE

Introducción .............. ' . 7

Nota bibliográfica 12

l. Los inicios: 20000 a 600 a.e. 15


La naturaleza de la administración 15
La administración pública primitiva: dos ejemplos mo-
demos ' ., , .. . 16
¿La profesión más antigua? 21
La más temprana evidencia 22
La arqueología como llave de la administración primitiva 23
Las comunidades asentadas en el Medio Oriente 27
El advenimiento del testimonio escrito 37
El oficial público primitivo y su función. . . . . . . . . . . .. . 44
La administración pública se convierte en imperial. . . . . 52
La Biblia y la administración pública ... ',' .. . . . . . . . . . 55

H. Egipto antiguo: 3400 a 525 a.e, 64


Historia y gobierno 65
Pinturas y escritura 70
El ámbito de la administración pública egipcia. . . . . .. . 73
Funcionarios públicos 82

III. La ciudad-Estado mediterránea: circe 2000 a 146 a.e. .. 95


Los fenicios 96
Los micénicos y minoicos ". . .. .. . ... . 97
Los etruscos ~ , . . . . . . . . . . . . . .. 101
Los griegos 102
La ciudad-Estado griega en la época clásica 103
El Imperio ateniense en el siglo v . . . . . . . . . . .. 107
La ciudad-Estado de Platón y Aristóteles 109
El breve Imperio de Alejandro 116
La era helénica 118
La ciudad-Estado de Roma 121
La expansión de Roma 127
La administración pública en la ciudad-Estado 129
297
298 íNDICE

IV. Roma imperial: 146 a.c. a 330 d.c. 132


Fin de la República 133
Gobernantes republicanos relevantes: Catón y Cicerón .. 137
El Imperio y la nueva administración pública........ 140
Los servicios públicos del Alto Imperio 146
Desarrollo de los recursos y los servicios administrativos 151
Un notable gobernante imperial: Sexto Julio Frontino. 159
Intervalo histórico: del Principado al Imperio. . . . . . . .. 161
La administración del Imperio tardío ',' . . . . . . .. 164

V. India y China: 5000 a.c. a 1125 d.c. 168


El gobierno y la administración en las civilizaciones in-
I dias primitivas 168
Prehistoria china 173
El periodo Chou y Confucio 176
El ascenso de los Han y el sistema de la Gran Inspección 180
La historiografía como función gubernamental 187
Un administrador T'ang relevante: Po Chu-i 189
El intervalo Liao 196
La oficialidad Liao '" 201
La administración Sung ',' . .. 204

VI. De Bizancio a 1025 d.c, . . 207


Breve examen histórico . 207
Las instituciones de gobierno de Bizancio , . 209
.. ión pu' bliuca d e B'izancio
La a d rmmstraci . . 211
Algunas funciones públicas . 215
El funcionario bizantino: algunos ejemplos notables ' 221

V.JI Origen del Occidente: 500 a 1066 d.c . 230


El ascenso de los reinos occidentales . 231
La Iglesia de Roma , . .241
La influencia del Islam . 246
Los reinos anglosajones . 259

VIII. El funcionario y su administración hasta el siglo XI . 265


Desarrollo de las técnicas básicas .. 269
El surgimiento de los servicios específicos . 273
¿Hacia el profesionalismo y la burocracia? ..,.: ~,,: ,.' 286
El funcionario humano -.- .. 291
Las civilizaciones precolombinas . ' .\. 296
Este libro se acabó de imprimir el
día 20 de enero de 1989 en los
talleres de Fuentes Impresores, S.A.,
Centeno 109, 09810, México, D. lo'.
Se imprimieron 2,000 ejemplares y
en.•su composición se utilizaron ti-
pos BaskeTYilIe de 12. 1l:l2, ]0:11 ~
8:10 puntos.

You might also like