Vision Multidimensional Del Servicio Publico

VISIN J\tIUI-JTIDIl\IENSIONAl.
DEL SERVICIO
PBLICO PROFESIONAlJZADO
Ricardo Uvalle Berrunes
Marcela BI"aVO Ahuja
(coordinadores)
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Diseo de portada: Plaza y Valds Editores
Primera edicin: marzo de 1999
VISIN MULTIDIMENSIONAL DEL SERVICIO
PBLICO PROFESIONALIZADO
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, UNAM/
Plaza y Va1ds, S.A de C.V.
Ciudad Universitaria, Mxico, D.F. C.P. 04510
Plaza y Va1dsEditores
Manuel Mara Contreras No. 73
Col. San Rafael, CP 06470
Mxico, D.F. Te!. 705-00-30
Derechos exclusivos de edicin para todos
los pases de habla hispana. Prohibida la
reproduccin total o parcial por cualquier medio
sin autorizacin escrita de los editores.
ISBN: 968-856-666-7
HECHO EN MXICO
NDICE
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Trabas y oportunidades para el servicio civil en
un Mxico democratizado
Juan Pablo Guerrero Amparn . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
La profesionalizacin del servicio pblico en Mxico .-
Ricardo Uvalle Berrones . .'. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Un testimonio de modernizacin en la administracin p-
blica: la profesionalizacin de la funcin pblica
Mara del Carmen Pardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 63
La importancia del servicio pblico en el fortalecimiento y
futuro de la democracia
Juan Carlos Len y Ramrez .. ' . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Condiciones para institucionalizar el servicio pblico pro-
fesional
Jorge Valencia Sandoval . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 107
Profesionalizacin del servicio pblico y democracia
Huberto Castillo Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 125
Humanismo pblico y profesionalizacin del servicio
Manuel Quijano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 153
Desarrollo de un modelo de servicio civil de carrera
para un organismo especializado
Alfonso Gonzlez Mateos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 169
La profesionalizacin de la funcin pblica en los estados
federados, una necesidad ante la descentralizacin,
el fortalecimiento del federalismo y la consolidacin
de un rgimen plural
Roberto Moreno Espinosa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 183
Reforma del Estado y gerencia social
Miguel .ngel Mrquez Zrate . . . . . . . . . . . . . . . . .. 205
Presente y futuro del servicio pblico en Mxico
Elena Jeannetti Dvila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 225
Presentacin
La profesionalizacin del servicio pblico tiene importancia como
asunto de carcter pblico. Se ha convertido en punto central de
las agendas de gobierno y se enlaza con la necesidad de que la
funcin pblica sea ms abierta, competitiva y democrtica. Para
los gobiernos contemporneos, el serviciopblico profesionalizado
es requisito de una buena direccin de los asuntos pblicos y es
testimonio de que son receptivos a la sociedad, a los grupos ciu-
dadanos; en fin, al amplio pblico que integra la vida social y
econmica.
La sociedad no es una suma de voluntades annimas, ni es-
pacio en el que habitan ciudadanos en abstracto. Por el contra-
rio, se reconoce y es reconocida como sitio de individuos, gru-
pos, asociaciones, tipos de organizacin y estrategias de
movilizacin que tienen incidencia en las estructuras de gobier-
no. La sociedad se refleja como un conjunto de voluntades y
acciones que se orientan hacia la movilizacin de energas, re-
cursos e informacin.
Por eso, los gobiernos tienen que disear y aplicar respuestas
puntuales a problemas especficos, y tomar distancia de las solu-
ciones que pretenden abarcar de manera homognea lo que en
7
Presentacin
el mundo de la realidad es diverso. Los gobiernos tienen ante s
retos y desafos maysculos.
De este modo, su capacidad de respuesta depende de la pre-
paracin del personal pblico. ste es el centro que acredita y
justifica el servicio pblico como el puente que comunica a los
ciudadanos con el gobierno. Del servicio pblico depende que el
vnculo gobierno-ciudadanos sea fructfero.
En efecto, la prestacin de los servicios pblicos, las tareas
de justicia, la administracin de la vida econmica, la conduc-
cin de los asuntos polticos, el manejo de la poltica econmica,
de las relaciones exteriores y el logro del bienestar social, son,
entre otros, captulos bsicos que tiene a su cargo el gobierno.
Para cada uno de ellos es menester que la preparacin, peri-
cia y habilidades de los servidores pblicos sean de vigoroso
contenido cualitativo, ya que dirigir y coordinar a los ciudadanos
implica que los gobiernos eran aptos para recoger demandas,
escuchar problemas y seleccionar opciones de solucin. La ca-
rencia de aptitud para proporcionar un servicio pblico moderno
y eficiente provoca costos negativos para los gobiernos.
En cambio, cuando el servicio pblico es apto, responsable y
oportuno, la relacin gobierno-ciudadanos es alentadora, ratifi-
cndose los compromisos en favor del bien pblico. De ah que
el servicio pblico sea considerado como elemento de gran im-
portancia en el funcionamiento de los gobiernos. No hay duda
que un factor clave en la vida de las democracias es la eficacia
del servicio pblico. Esto significa que el servicio pblico no es
slo un asunto de trmites y expedientes, sino un medio para que
la relacin gobierno-ciudadanos sea constructiva, respetuosa y
confiable.
Dichos atributos conciernen a una visin positiva y empren-
dedora de lo que es el gobierno abierto, el cual procura que sus
respuestas sean eficientes en favor de la vida pblica. El gobier-
no abierto es prototipo para que el servicio pblico sea definido
como un sistema de respuestas institucionales, y no slo como
8
Visin multidimensional del servicio pblico profesionalizado
un aspecto de trmites burocrticos. Como respuesta institucional,
el servicio pblico valora y revalora la condicin de vida de los
ciudadanos y los ubica en el mbito de expectativas, preferen-
cias, apoyos y disidencias. En una visin moderna, el servicio
pblico se rige por los valores de la democracia y por el impera-
tivo de que su eficacia es fuente de ventajas y beneficios com-
partidos.
En el caso de Mxico, la funcin pblica ha sido objeto de
diversas facetas relacionadas con la naturaleza del rgimen po-
ltico. Esto significa que su contenido no responde a un sistema
de mritos ni reglas de certidumbre, sino que se vincula con el
vaivn de la vida poltica. La naturaleza del rgimen poltico es
de predominio presidencial.
En relacin a l, hay un conjunto de smbolos, prcticas, cos-
tumbres y cosmovisiones que influyen para que la funcin pbli-
ca tenga contenido politizado y, por tanto, no imparcial.
Esta situacin no es un defecto, sino un hecho que se explica
en razn de que las prcticas politizadas tienen predominio sig-
nificativo y, en esa medida, la profesionalizacin del servicio p-
blico es un imperativo a conseguir para poner a salvo al gobierno
ya los cuadros de la administracin pblica de las turbulencias y
los cambios que alteran su funcionamiento regular.
En la actualidad, la realidad poltica y social del pas es otra.
Es dinmica, indita, compleja y cambiante. Hay nuevos actores
sociales que demandan que la funcin pblica sea no slo efi-
ciente sino democrtica. Los costos pblicos de 10 que implica la
conduccin del gobierno, forman parte del debate plural y abier-
to para exigir como proclama calidad en las respuestas
institucionales y sentido de oportunidad para que la sociedad y
sus organizaciones tengan sitios en los cuales encaucen sus pro-
blemas, energas y demandas.
Por eso, la funcin pblica vive en el mbito de exigencias
ciudadanas y de una puntual vigilancia por parte de la opinin
pblica. Mxico vive tambin un nuevo rol en materia de compe-
9
Presentacin
tencia poltico-electoral. Hay diversas experiencias de alternancia
en el poder, tanto en la esfera federal como en la estatal y munici-
pal. De continuar dicha tendencia, es importante crear las bases
institucionales para que la profesionalizacin del servicio pblico
sea un sistema de seguridadque evite la innecesaria politizacin del
mismo y la comprometida, perono siempreproductiva, conducta de
que sea ejercido con acento partidista e ideolgico.
Lo anterior ha sido objeto de anlisis y discusin en el pro-
yecto de investigacin: La profesionalizacin del servicio p-
blico en Mxico: retos y perspectivas, el cual tiene el apoyo
financiero de la Direccin General de Asuntos del Personal Aca-
dmico de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
En el marco del proyecto referido se han organizado activi-
dades que tienden a su difusin. Se han efectuado foros, semi-
narios, cursos y conferencias magistrales de los cuales se deri-
varon los trabajos aqu presentados. Los trabajos reunidos cons-
tituyen un producto de importancia que enriquece el debate de la
funcin pblica en Mxico.
Nuestro agradecimiento a los autores que colaboraron en la
elaboracin de este libro, a saber: Juan Pablo Guerrero Amparn,
Ricardo Uvalle Berrones, Mara del Carmen Pardo, Juan Carlos
Len y Ramrez, Jorge Valencia Sandoval, Huberto Castillo Gon-
zlez, Manuel Quijano Torres, Alfonso Gonzlez Mateos, Ro-
berto Moreno Espinosa, Miguel ngel Mrquez Zrate y Elena
Jeannetti Dvila. Sus ideas, postura y explicacin enriquecen de
manera significativa el debate sobre el Servicio Pblico'
Profesionalizado.
De igual modo, expresamos el agradecimiento a los becarios
del proyecto que con su trabajo fecundo contribuyeron a la me-
jor realizacin de esta obra: Alma Gabriela Alcntara Snchez,
Csar G. de la Rosa Zamora, Cynthia Martnez Villanueva,
Edmundo Barrientos Morales, Felisa Sandra Salgado Escorcia,
Javier Rosano Ortega, Luca Trejo Ramrez, Miguel ngel Cas-
tillo Barraza y Sergio E. Ortiz Rabadn.
10
Es importante reconocer que el licenciado No Prez Bello
revis una y otra vez la estructura y el contenido del libro, y con
su colaboracin fue posible una presentacin ms puntualizada.
Tambin cabe destacar que en todo momento el proyecto ha
recibido el apoyo de la Directora de la Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales, la maestra Cristina Puga Espinosa, lo cual
ha facilitado de una mejor manera el cumplimiento de los objeti-
vos propuestos.
Una vez ms expresamos nuestro agradecimiento a la Direc-
cin General de Asuntos del Personal Acadmico (OGAPA) por
el valioso apoyo para que este trabajo sea objeto de publicacin.
Marcela Bravo Ahuja
Ricardo Uvalle Berrones
11
TRABAS Y OPORTUNIDADES
PARA EL SERVICIO CIVIL EN
UN MXICO DEMOCRATIZADO
Juan Pablo Guerrero Amparn"
Presentacin
El presente documento est constituido por tres partes:
l. En primer trmino, se revisan las causas que impidieron el
. desarrollo en Mxico de un sistema profesional o de ca-
rrera del servicio pblico y las condiciones que hoy, tras el
cambio en la correlacin de fuerzas entre los poderes eje-
cutivo y legislativo, favorecen su instauracin;
2. En segundo lugar, se analizan las caractersticas del siste-
ma civil de carrera meritocrtico y la importancia que tie-
ne la promocin por concurso en ese sistema (evaluacin
* El autor es Investigador de Tiempo Completo del Centro de Investigacin y
Docencia Econmicas
13
Trabas y oportunidades para el servicio civil en Mxico...
meritocrtica). El objetivo es demostrar que los benefi-
cios de este tipo de organizacin laboral de los funciona-
rios son superiores a los costos;
3. La parte final analiza los retos y obstculos para llevarlo a
cabo en Mxico.
1. La ausencia de profesionalizacin del servidor pblico
mexicano
Es aceptado que un servicio pblico profesionalizado combate el
clientelismo en el desempeo gubernamental; I por la seguridad
de empleo y la capacitacin, el servicio civil disminuye el
patrimonialismo y la corrupcin, mejora el desempeo adminis-
trativo, y, por 10tanto, la eficacia y la eficiencia del gobierno.
Todo lo anterior favorece, supuestamente, la recaudacin de
impuestos, la prestacin de servicios, la promocin econmica, la
honestidad, la respuesta al pblico y la continuidad de los progra-
mas.' Si lo anterior hace tan deseable el servicio civil, Por qu el
gobierno mexicano no ha logrado implantar dicho sistema?
Por lo menos desde el sexenio de Miguel Alemn (1946-1952),
en Mxico no ha estado clara la distincin entre los polticos
electos y los altos funcionarios pblicos, puesto que la carrera
poltica que ha llevado a la presidencia ha sido prepon-
derantemente burocrtica.' Lo anterior se debi a que el siste-
I Con ello, favorece otras formas de representacin poltica. como la legislativa.
Abundaremos sobre el particular ms adelante.
2 Sabemos tambin que su institucionalizacin viene cargada de vicios entre los
que destacan el burocratisrno, la falta de responsabilidad o imputabilidad
(accountability), la ineficiencia y la rigidez administrativa que pueden convertir-
se en cuelIos de botella para el buen desempeo administrativo, mismo que a su
vez es una condicin necesaria para realizar un buen desempe'lo gubernamental.
Sobre esto hablaremos ms adelante.
3 Puede verse el clsico estudio sobre las lites polticas mexicanas de Roderic Ai
Carnp, Lderes polticos en Mxico: su educacin y reclutamiento.
14
ma poltico ha sido autoritario y presidencialista, con la subordi-
nacin del poder legislativo y con lgicas de competencia por el
poder particulares y alejadas, hasta hace muy poco (1988), del
juego democrtico-electoral.
Las causas son conocidas y no nos detendremos mucho en
ellas en este espacio.
La Constitucin mexicana produjo unrgimen presidencialista:
.el presidente es elegido directamente por sufragio universal, no
depende del apoyo a la confianza del congreso para la confor-
macin y direccin de su gobierno (existe formalmente la sepa-
racin de poderes), dirige al poder ejecutivo sin intermediarios y
posee facultades legislativas (poder de veto -parcial y total-,
definicin del presupuesto, creacin de reglas para la aplicacin
de la ley -leyes reglamentarias o poder regulatorio, aunque su-
bordinado a ley- y expedicin de decretos, en situaciones ex-
traordinarias de emergencia, en las materias de sanidad, de tra-
tados internacionales, de reglamentacin y de regulacin econ-
mica -particularmente comercio exterior-).
Por si las facultades legales fueran pocas, la existencia de un
partido en un sistema de control hegemnico permiti al jefe del
ejecutivo penetrar las instituciones polticas y definir su compo-
sicin y comportamiento.' Se configur desde la dcada de 1940
un conjunto de arreglos institucionales que definieron una es-
tructura no equitativa de acceso y distribucin de poder. Por
ejemplo, el control del ejecutivo sobre el sistema electoral con
un partido altamente centralizado y disciplinado, as como la no
reelecin consecutiva de los diputados o senadores, nulific la
divisin de poderes.
Con el partido hegemnico y la interferencia en la
competitividad de las elecciones (con una manipulacin que otor-
gaba al ejecutivo el control sobre sus resultados y el comprorni-
4 Hemos seguido en este anlisis a Maria Amparo Casar. "Las bases poltico-
institucionales del poder presidencial en Mxico". pp. 61-92.
15
so del ganador frente a su benefactor), se configur una estruc-
tura de incentivos que llev a los representantes del congreso a
servir al inters del ejecutivo ms que al de sus electores.P La
anulacin de la divisin de poderes, tanto la horizontal (ejecuti-
vo, legislativo y judicial) como la vertical (poder federal, poder
local), configur un gobierno "indiviso y unitario".
Al no haber contrapesos, el dominio del jefe del ejecutivo
sobre la administracin federal fue prcticamente absoluto." En
estas condiciones, no exista un fuerte incentivo de ofrecer auto-
noma relativa a un aparato burocrtico esencial para la estabili-
dad del rgimen y el control poltico.
En este marco, la administracin pblica tuvo por lo menos
cinco roles esenciales para el sistema poltico: 7
1. Laadministracinpblica se convirtien el escenario de lacon-
tiendapoltica," particularmente lasucesinpresidencial,endon-
de los secretarios de Estado eran los polticos contendientes.
2. Fue el sitio de la representacin corporativista y clientelar,
y sustituy al congreso en ese papel de representacin;
3. Adems de ser enlace entre el poder poltico y los secto-
res sociales, la administracin pblica fue el medio de ca-
nalizacin de los recursos hacia esos sectores sociales;
fue tambin el sitio de la negociacin para la asignacin
5 Ibid, pp. 81-84.
6 En lo que sigue nos inspiramos sobre todo en Maria del Carmen Pardo, La
modernizacin administrativa en Mxico. p. 159, Y Hctor Aguilar Camn, Sub-
versiones silenciosas, p. 215.
7 La administracin pblica cumpli, desde luego, con su tarea de administrar los
programas y las polticas del gobierno. Pero aqu queremos enfatizar nicamente
las tareas de tipo estrictamente poltico y social que jug.
8 Joy Langston ha probado la importancia de la alta administracin pblica en la
configuracin de las camarillas y los grupos de poltico-burcratas. Este tipo de
lgicas, fundamentales para el sistema de premios. incentivos y castigos que
regulan el sistema poltico, es incompatible con la instauracin de un servicio
civil, que ofrece grados relativos de autonoma de la burocracia. Ver a Joy Langtons,
Poltica y gobierno. vol 2 (2), p. 243.
16
de esos recursos. La representacin de los sectores no
era el congreso y la negociacin no ocurra en las oficinas
de los legisladores. La asignacin de los recursos no se
negociaba tampoco ni con los representantes distritales ni
a nivel territorial. Todo ello ocurra en las secretaras de
Estado y en sus aparatos administrativos. Desde la pers-
pectiva de los secretarios de Estado, la fidelidad de los
burcratas era fundamental para atender a las clientelas,
los grupos de apoyo poltico y favorecer sus fines particu-
lares de promocin poltica. Ya se dijo que en esos esce-
narios se competa por la presidencia.
4. El esquema de incentivos para los funcionarios, los indivi-
duos y los sectores sociales (costos de oportunidad de
cumplir plenamente con las reglas y la falta de aplicacin
de sanciones), favoreci enteramente el ajuste mutuo por
la va econmica, particular y por encima de la ley (por
cierto, extremadamente abigarradaj.? La administracin
pblica fue el medio idneo para el enriquecimiento de los
sectores sociales que la han compuesto. 10 Al mismo tiem-
po, la burocracia sale internamente cohesionada e infran-
queable a consecuencia de su colusin. Es decir, que esto
provee de un poderoso factor de cohesin interna dentro
de la burocracia y frente al exterior, por las mutuas com-
plicidades; a su vez, resta autonoma a los burcratas en
el interior del sistema y frente a los superiores.
I 1
9 El problema de la normatividad excesiva de los procesos administrativos en
Mxico y sus implicaciones es tratado abundantemente por Maria del Carmen
Pardo, op.cit., pp. 34-35.
10 Estos sectores han estado constituidos mayoritariamente por personas prove-
nientes de los sectores medios y urbanos que tienen poca relacin con los grupos
econmicos dominantes de la sociedad y que no son de una significativa extrac-
cin popular. Lo que Richard Morse ha llamado el "patrimonialismo burocrti-
co", identificacin de los recursos del poder pblico con el patrimonio personal,
y una cultura polltica que ve en la burocracia el medio ideal para el enriquecimiento.
Citado en AguiJar Camin, "Leviatn criollo", op cit., pp.57-82.
11 Lo anterior se deduce del articulo de Ben Ross Schneider, "The carreer
17
5. Finalmente, la administracin pblica fue el brazo ejecutor
incondicional del presidente. Esta moneda tiene dos caras:
por el lado virtuoso, se gener un control estricto y vertical
de los secretarios (y del presidente) sobre los administrado-
res de los programas y polticas en los casos que interesaban
particularmente al jefejerrquico. En este caso, se redujeron
sustancialmente los riesgos de que la aplicacin no reflejara
fielmente los objetivos buscados por los mandos superiores
(que no forzosamente son los objetivos ms deseables para
los afectados por la poltica). En la medida en que crece la
independencia de los aparatos administrativos, crecen los
"costos de agencia". 12 Al contrario, una burocracia subordi-
nada como la de Mxico los disminuye en algunos casos, al
tiempo de que favorece que las polticas guarden una distan-
cia con respecto a sectores sociales influyentes, pues dificul-
ta la formacin de redes de tipo individual con los encargados
de los despachos.P Pero existe la otra cara de la moneda.
Cuando los jefes no estaban personalmente ~ con sus servi-
connection. A comparative analysis of bureaucratic preferences and insulation",
Comparative Politics, abril de 1993, pp. 331-350. El problema para los burcra-
tas de nivel medio y alto es que siempre estaban vulnerables a una accin
"correctiva" si se salan del "sistema" o se movan a otro sector laboral. Son
innumerables los casos de funcionarios que pagaron caro su ocasional oposicin a
los antiguos jefes. El recurso ms frecuente fue la auditora fiscal que probaba,
invariablemente, enriquecimiento "inexplicable". Lo inexplicable era siempre un
enriquecimiento solitario, pues nadie ms del sistema caa en el mismo proceso
administrativo o judicial.
12 Sobre esto volveremos ms adelante.
13 Seguimos aqu nuevamente el argumento de B.R. Schneider, "The carreer
connection. A comparative analysis of bureaucratic preferences and insulation".
Comparative Politics, abril de 1993, pp. 33 l -350. A su argumento, segn el cual
la capacidad que tiene el presidente de mover discrecionalmente a los funciona-
rios altos y medios se presenta en algunas circunstancias como fuente de indepen-
dencia ante los sectores que tienden a "capturar" a las administraciones (pues Ja
amenaza de captura incita a Ja instalacin de nuevos funcionarios con Jos que no
se han establecidos redes de polticas), pueden darse dos objeciones, para el caso
mexicano: una, que los grandes empresarios negociaban generalmente de manera
directa con el presidente o los secretarios, por lo que la "autonoma" de la
18
cios ms allegados- supervisando la ejecucin de la poltica,
resultaba muy dificil controlar a las administraciones. Enton-
ces estas ltimas se vean fcilmente permeadas -captura-
das- por los intereses particulares de los sectores sociales
interesados o por los mismos burcratas menores, una fcil
presa para la corrupcin (es el caso de la polica, de los rga-
nos encargados de los permisos, las supervisiones, la admi-
nistracin de la justicia, etctera.)
Cada una de estas cinco caractersticas va en contra de la
autonomizacin del servicio civil profesional, la cual separa en
cierta medida a la administracin de la competencia poltica; as-
la y ofrece neutralidad a los cuerpos burocrticos y ofrece con-
diciones e incentivos para el ejercicio honesto y apegado a la
norma de la gestin pblica. Todas estas facetas son incompati-
bles con la experiencia mexicana.
Las oportunidades polticas del servicio civil en la actualidad
La aparicin de la democracia en Mxico cambia en algn sen-
tido a todas las condiciones anteriores. Vamos a detenemos en
las primeras tres.
1. Primero, el escenario de la contienda poltica pasa de la
burocracia a la arena de las elecciones y los partidos pol-
ticos. Se distinguen por lo tanto los polticos (que deben
tener una carrera partidista o electoral, generalmente ini-
ciada a nivel regional) de los funcionarios pblicos.
burocracia resultaba ya poco relevante. Dos, en un entorno sobrerreglamentado y
con salarios bajos, los empresarios siempre tienen a la mano la posibilidad de la
penetracin de esa "autonoma" por la va de la transaccin colusiva con los
funcionarios una velocidad generalmente superior a la que tena el presidente de
removerlos antes de la captura.
19
Trabas y oportunidades para el servicio civil en Mxico ...
2. Con la creciente independencia del congreso, ste se con-
vierte en el rgano de la representacin, pues ah se deci-
den las formas y montos de asignacin de recursos, as
como las reglas del juego formales -Ias leyes- que regu-
lan la vida de los sectores sociales. Se ha visto ahora con
la Ley de Ingreso y el Presupuesto de Egresos de la Fede-
racin, cuando por primera vez se han acercado al con-
greso los sectores sociales interesados en ver representa-
dos sus objetivos en las disposiciones legales (los empre-
sarios con el PAN para una reforma fiscal y reduccin de
impuestos, los burcratas con el PRD para incremento sa-
larial). Es decir, que la democratizacin introdujo para la
poltica en Mxico el principio de la divisin de poderes,
que ofrecer al congreso su papel especializado de legis-
lador, le proporcionar la posibilidad de agregar su opinin
en el diseo y hechura de las polticas pblicas y le dar
un papel supervisor de la actuacin del ejecutivo y sus
administraciones. 14
3. Por lo anterior, la administracin pblica ya no ser el
interlocutor exclusivo entre el Estado y la sociedad.P
Todo ello tiene serias implicaciones para la administracin
pblica. Veamos la perspectiva de los burcratas. Con la cre-
ciente democratizacin, la incertidumbre creci para ellos. An-
tes exista incertidumbre, pero era compensada o aceptable por
los incentivos de tipo poltico. Siempre haba la posibilidad de
14 Lo ideal seria que otras instituciones, como el poder judicial o un rgano
independiente de auditorla, generen a su vez supervisin externa y autnoma. Y
que el control sobre la administracin pblica ocurriera sin interferencia en el
sistema profesional del servicio civil.
15 El problema de la corrupcin queda como un obstculo -Jejos de ser "oportuni-
dad"-, que se trata en la tercera parte del documento. En cuanto a la condicin de
brazo incondicional del Presidente de la Repblica, se toca en las lineas que
siguen.
20
quedar en las cercanas del equipo designado sucesor a la presi-
dencia; adems, el de hecho de que siempre ganara el PRI ase-
guraba el reacomodo con grupos o camarillas con las que se
tenan lazos o complicidades (un sistema muy fluido que permita
las recolocaciones y evitaba una estancia "en la banca" superior
a los quince meses). Cuando el escenario de la lucha poltica se
ha trasladado al campo electoral, la incertidumbre ligada a la
falta de seguridad en el empleo por la alternancia es alta. Los
burcratas menos orientados hacia el riesgo tendern a valorar
la seguridad del empleo. Los que tienen vocacin poltica irn a
los partidos o iniciarn una carrera poltica a nivel local. Pero
habr una creciente distincin entre los funcionarios pblicos y
los polticos electos.
Para el jefe del ejecutivo, cuando la lucha poltica ha dejado
de estar en sus dominios y se ha trasladado a la arena electoral,
controlar eljuego poltico dentro de la administracin pblica sim-
plemente tiene poco sentido, dado que ah ya no est el centro
de la competencia poltica. Puede resultar adems tan intil como
costoso por los enormes desvos de tiempo y recursos que impli-
ca la promocin poltica de un funcionario.
Hoy, para eljefe del gobierno, el problema es que la burocra-
cia le facilite alcanzar los objetivos de sus programas y sus po-
lticas, para, posteriormente, garantizar su continuidad. Para ello
es necesario mejorar el desempeo de las administraciones a
travs del incremento del profesionalismo de los burcratas, con
el fin de satisfacer las necesidades del electorado en forma efi-
ciente y honesta. Ello est ligado con el objetivo de lograr re-
sultados favorables en las elecciones intermedias, regionales y pre-
sidenciales. Es su inters, tambin una burocracia profesionalizada
y eficiente que reduzca la arbitrariedad y la corrupcin, fenme-
nos que demeritan fuertemente la imagen de honestidad, eficien-
cia, legitimidad y autoridad del presidente.
Para los grupos polticos representados en la legislatura (cual-
quiera que sea el color del partido), la neutralidad de la adminis-
21
tracin pblica es esencial para garantizar el cumplimiento de
las leyes que produce el congreso. Por ejemplo, si a travs del
presupuesto de egresos se asigna quin obtiene qu, y si en el
presupuesto la negociacin de los grupos congresionales es de-
terminante, el proceso administrativo es vital porque influye en
la asignacin final de los recursos. Una burocracia totalmente
subordinada al presidente genera enorme desconfianza en los
partidos de oposicin por esa misma razn. Con la creciente
democratizacin, el congreso suele favorecer que la representa-
cin se genere nicamente en sus cmaras, por lo que le convie-
ne eliminar la competencia de la representacin en la burocra-
cia, a travs del impulso de su profesionalizacin. Anteriormen-
te, los grupos sociales negociaban a travs del sistema corpora-
tivo, es decir, directamente con los aparatos administrativos cen-
trales. Con la democratizacin del rgimen, esa negociacin se
trasladar crecientemente al congreso, pues ah se decidir gran
parte de la asignacin de los recursos.!" Nuevamente, el con-
greso requerir de una administracin pblica profesionalizada
que garantice la puntual aplicacin de las decisiones guberna-
mentales avaladas por el congreso.
Finalmente, el congreso tender a llamar a rendir cuentas al
ejecutivo, lo cual resulta sumamente oneroso; una alternativa
mucho menos costosa es contar con una administracin pblica
profesionalizada que garantice la aplicacin ms o menos rigu-
rosa de los programas y leyes votados en el congreso.
En sntesis, con los cambios promovidos por los resultados
electorales del 6 de julio de 1997, se ha favorecido una separa-
cin de poderes que facilita la especializacin de las tareas en-
16 La creciente competencia poltica tender a favorecer la "captura" de los
legisladores por parte de sus electores. A estos convendr una administracin
pblica neutral que no sea a su vez "captura" por los grupos mejor organizados y
representantes de intereses contrarios a los de los electores representados en el
congreso. Es decir, el congreso debe eliminar la competencia de la representacin
por parte de la administracin pblica.
22
tre el ejecutivo y el legislativo, y en la cual el papel de la buro-
cracia se facilita con la profesionalizacin. Los incentivos para
la presidencia, el congreso y la administracin pblica orientan
hacia ese sentido.
2. El servicio civil meritocrtico y la evaluacin
En esta parte vamos a seguir el anlisis de Murray Horn y su
libro de economa poltica de la administracin pblica.l? El obje-
tivo de la misma es demostrar que a pesar de sus costos, las
ventajas del servicio civil para facilitar la tarea gubemamentallo
justifican. Se ha demostrado que los arreglos institucionales del
empleo para los servidores pblicos en los pases en donde exis-
te el servicio civil desalientan a la eficiencia de la burocracia, a
la responsabilidad y a la rendicin de cuentas. La pregunta que
se hace este autor es por qu persisten y se expanden este tipo
de arreglos. A pesar de que algunos sistemas de servicio civil
han sufrido serias reformas en los ltimos aos -para facilitar la
eficiencia, por ejemplc--, 18 en ningn pas se han desmantelado
17 En su libro The political eeonomy 01public administra/ion. Institutional choice
in the public sector. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. Particular-
mente el captulo cinco, pp. 95-133.
18 Para combatir con la ineficiencia y la inflexibilidad caracterstica de las administra-
ciones con el modelo tradicional centralizado, varios pases han experimentado con
prcticas novedosas que introducen la idea de la competencia interna y del mercado
en reas tradicionales de la administracin pblica. Particularmente, han puesto en
prctica reformas que crean mecanismos de mercado y que ofrecen una mayor liber-
tad de accin a los responsables administrativos. En este primer caso se encuentran
pases como el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia. Otras administraciones han
atacado el problema con un enfoque ms ortodoxo que evoluciona sin desmantelar la
jerarqua tradicional de la administracin pblica (Francia, Alemania, Japn). Detrs
de las experiencias hay un gran debate intelectual de las ideas que respaldan esas
reformas. Aias ideas tradicionales sobre la administracin pblica se han opuesto
teoras provenientes de otros campos, particularmente de la economia del nuevo
institucionalismo (bienes pblicos, anlisis del agente principal, teoras de regula-
cin, teora de los costos de transaccin, teoras de captura. etctera.)
23
los sistemas profesionales y meritocrticos de la administracin
pblica (consistentes principalmente en evaluaciones competiti-
vas, restricciones para el despido del funcionario y protecciones
a su condicin laboral). 19 Si no lo han hecho los gobiernos y las
legislaturas es porque a pesar de sus defectos, este tipo de arre-
glos laborales para la burocracia resuelven algunos de los pro-
blemas graves de la accin gubernamental.
Una clarificacin necesaria. A qu tipo de sistema de servi-
cio civil estamos aludiendo? Aunque las condiciones de empleo
de los burcratas han variado a travs del tiempo y entre pases,
aqu nos referimos a los sistemas de profesionalizacin basados
en el mrito, es decir, la evaluacin competitiva como la base de
la seleccin. Existen en la mayora de los pases desarrollados.
Ah, el servicio civil crea un mercado laboral interno, es de-
cir, una unidad administrativa en la que los precios y la asigna-
cin del trabajo estn dirigidos por un conjunto de reglas y pro-
cedimientos administrativos. Este mercado se conecta a los
mercados laborales exteriores a travs de una serie de "puntos
de entrada y de salida".2o En las burocracias pblicas, dichas
reglas administrativas estn establecidas por la ley del servicio
civil que rige el sistema de contratacin, separacin, remunera-
ciones y promociones. Estos sistemas fueron remplazando gra-
dualmente al sistema de patronazgo que caracteriz a las buro-
cracias del siglo pasado en esos pases.U
Las burocracias modernas se caracterizan por contar con sis-
temas de competencia interna para la promocin (sistema
meritocrtico), restricciones en la remocin arbitraria y neutrali-
19 M. 1. Horn alude a la proteccin de la competencia externa. al nfasis en la
permanencia. al sistema de remuneraciones escalafonado -y no ligado a la pro-
ductividad-. al premio a la antigedad y al retiro (por la va de pensiones onero-
sas). Ver op.cit. p. 96.
20 M. 1. Horn, op.cit., p. 96.
21 En el sistema de patronazgo. los jefes de gobierno nombran libremente a los
administradores pblicos y los remueven con la misma facilidad.
24
dad poltica (dirigidas por un rgano regulatorio independiente).
Existen otras caractersticas en las burocracias modernas que
son ms o menos compartidas por los pases con sistemas profe-
sionales en el sector pblico: las posiciones son establecidas cen-
tralmente y clasificadas escalafonariamente (rank); los emplea-
dos reciben un salario que est relacionado con su posicin je-
rrquica ms que con el trabajo que desempean; generalmente,
existen trabas para la entrada "lateral" del servicio civil en los
niveles de arriba;22 ofrecen contratos permanentes e incentivos
laborales no econmicos (particularmente una jubilacin digna).
Decamos que esa organizacin del personal pblico ha ayudado
a resolver algunos problemas graves. Aqu queremos enfatizar dos
problemas. El problema de la continuidad de los programas y las
polticas, por una parte, y el problema de la ejecucin de las mismas
sin adulterar sus objetivos esenciales por otra.
Por qu son fundamentales estos dos problemas?
El de la continuidad lo es porque el gobierno prefiere establecer
con sus electores compromisos duraderos; con objeto de no per-
der apoyo poltico en elecciones futuras, el gobierno trata de
asegurar que los beneficios de una poltica trasciendan el perio-
do gubernamental. El dilema es garantizar beneficios durables a
sus electores. Si un partido en el poder no logra jams "atar" los
impactos positivos de sus polticas, pierde credibilidad ante sus
apoyos sociales y simpatizantes. En realidad, los gobiernos son
constantemente reemplazados, lo cual genera la incertidumbre
poltica que permea gran parte de las transacciones polticas.P
22 Es decir que existen pocos puntos de entrada: la mayoria de los servidores
pblicos entran desde abajo y siguen una carrera ascendente dentro del servicio;
por otro lado, casi todas las posiciones superiores se ganan por promocin. Ver
M. J. Horn, op.cit., p. 97.
23 Ver M. J. Horn, op.cit., p.17.
25
Pero los equipos gubernamentales hacen constantes esfuerzos
para disminuir esa incertidumbre.
Una posibilidad que tienen los gobiernos es poner costos-o
"candados" legales- para que las legislaturas futuras no modifi-
quen la ley. Sin embargo, siempre queda la posibilidad para el
nuevo gobierno de modificar las formas de ejecucin o adminis-
tracin del programa o la ley. Por ello, los problemas de la con-
tinuidad deben tambin abordarse a nivel de la administracin
pblica.
El segundo problema es el de la aplicacin de la ley o el pro-
grama. Es el viejo problema de la implementacin, en donde el
gobierno (con el apoyo de la legislatura) debe delegar en la ad-
ministracin, la ejecucin del programa negociado. Los aparatos
burocrticos generalmente infringen "costos de agencia" a la
aplicacin de una poltica. En otros trminos, cuesta inducir a los
administradores a instrumentar fielmente el programa votado por
la coalicin poltica gobernante -a veces los administradores no
comparten los objetivos de las polticas-; y desde luego, el go-
bierno pierde mucho al no lograrlo perfectamente. La aplicacin
de una poltica por parte de la burocracia genera costos asocia-
dos a la eleccin de los ejecutores apropiados y a la supervisin
de su trabajo; produce costos por recurrir a mecanismos correctivos
y, sobre todo, provoca fuertes costos por las diferencias entre los
objetivos de la poltica y lo que se ejecut en realidad.
Los problemas de la falta de continuidad en los programas
gubernamentales y de su aplicacin poco fiel, tienen amplias
implicaciones polticas. De qu forma el servicio profesional
meritocrtico ayuda a resolverlos? Murray J. Horn sostiene que
las caractersticas del mrito en el servicio civil influyen el com-
portamiento de los gobiernos y los burcratas.
Vemos en primer trmino el impacto de este sistema en las
actitudes y decisiones de los gobiernos. A diferencia del
patronazgo, el sistema meritocrtico impide a los gobernantes
contratar, despedir, pagar y promover a sus agentes adminis-
26
trativos. Con el sistema del mrito, se selecciona a los funciona-
rios que obtienen las mejores evaluaciones y se les despide de
acuerdo con los criterios establecidos por estatutos propios.
Adicionalmente, el servicio civil impide legalmente a los funcio-
narios participar en poltica (financiar campaas, militar en par-
tidos). Finalmente, la organizacin y regulacin interna del ser-
vicio civil corre generalmente a cargo de instancias administra-
tivas independientes. Estn por lo tanto claramente definidas las
fronteras de la funcin pblica y las de la poltica; para los pol-
ticos electos es difcil influenciar en las administraciones. Para
cambiar esto, los gobiernos y sus mayoras legisladoras tendran
que cambiar la ley.
Por su parte, a los funcionarios les conviene mantener su
neutralidad poltica; dada la alternancia gubernamental, sus po-
sibilidades de promocin pueden verse minadas en el largo plazo
si decrece su credibilidad de ser neutrales, pues se reduce su
aceptacin frente a los gobiernos futuros que reprobaran la in-
clinacin profesional hacia una lnea poltica. A su vez, esta con-
dena reducira la oportunidad de promocin en el largo plazo
(existe evidencia de que los altos funcionarios generalmente son
reconocidos y favorecidos por su neutralidad).
Lo cierto es que el sistema meritocrtico ata las manos de los
gobiernos en el control de la burocracia. Si los gobiernos renun-
ciaron al sistema del patronazgo por el sistema meritocrtico es
por lo menos por dos razones: por un lado, los beneficios de ofre-
cer al conjunto de la sociedad una solucin durable al problema
de la corrupcin que generaba el patronazgo fueron superiores a
los apoyos de los beneficiados anteriormente. Esto implic difi-
cultar que los polticos electos interfirieran en los puestos admi-
nistrativos y usaran a sus servidores pblicos con fines polticos
o propios. Por el otro lado, pudieron ampliar sus apoyos polticos
cuando garantizaron que sus programas y leyes continuaran sien-
do administradas por burcratas competentes que redujeron los
27
problemas de ineficacia y corrupcin.I" Al restar discrecionalidad
a los gobernantes sobre los aparatos administrativos, se redujo
sustancialmente su posibilidad de intervenir en el proceso admi-
nistrativo. Esto, claramente, favoreci la continuidad de los pro-
gramas.
En sntesis, al favorecer la permanencia de las polticas, se
disminuye en largo plazo la incertidumbre, lo cual facilita la ac-
cin gubernamental y afianza la relacin entre los grupos polti-
cos (partidos o coaliciones gubernamentales) y los electores.
El segundo problema que el servicio civil ayuda a resolver es
el de la implementacin fiel, profesional, de las polticas guber-
namentales. El argumento aqu es que el sistema meritocrtico
tiene efectos en la seleccin y los sistemas de incentivos que
reducen los costos de agencia en el mbito burocrtico.P Ea la
medida en que la capacitacin ayuda a desarrollar las caracte-
rsticas importantes de los burcratas ms aptos, y el sistema
competitivo de evaluacin los identifica, el sistema meritocrtico
mejora la calidad de los seleccionados. Al mismo tiempo, como
las consideraciones de preferencias polticas no influyen en la
competencia por los puestos ms altos, el incentivo para los fun-
cionarios es el cumplimiento de las disposiciones legales. Al ver-
se el desempeo laboral como una constante carrera profesio-
nal, el funcionario tiende a invertir, desde que elige su camino,
en capital humano; la va alternativa, la de adherirse a un aliado
poltico electo, es una apuesta mucho ms riesgosa. Los incenti-
vos del desempeo y el control jerrquico que impera en los sis-
temas profesionales meritocrticos favorecen fuertemente a los
altos funcionarios que se inclinan por mantener el sistema. Los
24 M. J. Horn, op.cit., p. 102. Puede notarse que una condicin necesaria para
cumplirse esta situacin fue la democracia: la creciente importancia del voto
mayoritario como mecanismo para elegir a las autoridades.
2S M. J. Horn, op.cit., p. 112.
28
26009
altos funcionarios valoran su independencia porque es lo que
permite su trabajo con facciones polticas opuestas. La neutrali-
dad y autonoma se cuida en la cima de la burocracia, pues de
otra forma resulta dificil asegurar la cooperacin de los subal-
ternos. Finalmente, los premios o incentivos a la antigedad
desfavorecen las compensaciones laterales o las defecciones.
Pero el mayor estmulo para el desempeo eficiente es la pro-
mocin, pues genera el incentivo de trabajar mejor que los cole-
gas.
26
La continuidad gubernamental y la observancia en la aplica-
cin de las polticas y programas se ven favorecidos con el ser-
vicio civil. Como hemos visto, los costos de las rupturas en los
programas o sus adulteraciones por la politizacin de la burocra-
cia-se reducen con la instauracin de un servicio profesionalizado
del personal administrativo.
El papel de la evaluacin competitiva
Hemos visto que el sistema de evaluacin competitiva que sos-
tiene a la lgica meritocrtica es fundamental para fortalecer la
autonoma de los funcionarios pblicos al generarse un sistema
de incentivos positivos de promocin e independiente de la in-
fluencia poltica. La evaluacin meritocrtica tambin es un ele-
mento esencial para lograr la profesionalizacin, pues obliga al
personal a la constante actualizacin y capacitacin. La inver-
sin propia en capital humano es constante; al mismo tiempo, un
sistema riguroso de promocin por mritos incita al ejercicio de
la autoevaluacin, lo cual favorece nuevamente la inversin en
la educacin personal del trabajador.
26 Ver M. J. Horn, op.cit., pp. 130-133.
29
3. Algunos dilemas para implantar en Mxico
un servicio civil meritocrtico
El problema de la baja productividad de nuestra administracin
pblica es grave. El ms inmediato reto es extender los servicios
bsicos (educacin, salud, vivienda, comunicaciones, justicia y
acceso a bienes bsicos) a los grupos pobres y marginados; des-
pus, mejorar la asignacin y la calidad de los que ya los tienen.
La administracin pblica debe incrementar sustancialmente su
eficiencia para lograrlo y tambin aumentar la perseverancia de .
sus acciones, su continuidad y legitimidad en la hechura de las
polticas pblicas y su ejecucin. Lo anterior no podr lograrse
si no se profesionaliza a la administracin pblica.F
Pero es an difcil pensar que pueda lograrse este objetivo.
Vamos a mencionar a continuacin las trabas que a nuestro pa-
recer son ms difciles de franquear. 28
l. La separacin de poderes tiene por delante todava un
largo proceso de consolidacin. Y falta mucho para que
funcione correctamente: los integrantes del congreso de-
ben consolidar sus carreras parlamentarias -encontrar los
incentivos para hacer carreras congresionales (a travs
de la reeleccin inmediata, por ejemplo)-; y el congreso
debe dotarse de organismos y personal de apoyo que le
permita profesionalizar el trabajo legislativo. Ah tambin
27 Con esto concuerda Jos Luis Mndez "La profesionalizacin del Estado mexi-
cano: Olvidando o esperando a Godot?", El Cotidiano 72, octubre de 1995, pp.
13-25. Y "Administrative modernization and political transition in developing
countries: the case 01' Mxico", mimeo, julio de 1997. Tambin en esa linea
escribe Mara del Carmen Pardo, "El servicio civil de carrera en Mxico: un
imperativo de la modernizacin". Gestin y poltica pblica. Vol. IV (2), 2
semestre de 1995, pp, 277-302.
28 Nos basamos en el excelente anlisis de la administracin pblica en Amrica Latina
hecho por Geoffrey Sheperd, "Modemizing the public administration in Latin America:
common problems, no easy solutions", Mimeo, octubre de 1996, p. 21.
30
existe una tarea pendiente de profesionalizacin en los
cuerpos y organismos de asesora parlamentaria.
2. La ineficacia y descrdito del sistema judicial. Un poder
judicial independiente es vital para asegurar que los pode-
res legislativo y ejecutivo asuman su plena responsabili-
dad ante la ley, y para interpretar y hacer cumplir las dis-
posiciones de la Constitucin nacional. Yen Mxico falta
un poder judicial autnomo y profesional que genere un
Estado de derecho mnimo para garantizar la seguridad de
las personas, los patrimonios y la propiedad privada, as
como asegurar el cumplimiento de las leyes y los contra-
tos. Ello hace que nadie crea en nuevas reformas legales,
porque nadie piensa que se van a cumplir. Es fcil redac-
tar leyes; luego, hay que hacerlas cumplir para que el pas
pueda disfrutar de los beneficios privativos del Estado de
derecho.i?
3. Los sistemas de rendicin de cuentas son simplemente
inexistentes; la falta de pesos y contrapesos no ha permi-
tido su desarrollo, y el sistema predominante hasta ahora
ha favorecido la rendicin de cuentas nicamente ante el
superior jerrquico, muchas veces cmplice -o por lo
menos espectador complaciente- en las transacciones
colusivas del subordinado.
4. La administracin pblica, sobrerreglamentada con nor-
mas estrictas y de corte tradicional, funciona con lgicas
y reglas del juego no escritas. Hay un exceso de regla-
mentacin -a veces con leyes contradictorias- que en
realidad no hace sino cubrir el predominio de sistemas in-
formales de funcionamiento, con espacios de gran
discrecionalidad real para los funcionarios. La arbitrarie-
dad se incrementa por la psima distribucin de las res-
29 Ver el Informe sobre el desarrollo mundial. 1997. El Estado en un mundo en
transformacin. Banco Mundial. p. 265.
31
ponsabilidades: si se sigue la norma, en algunas decisiones
que podran ser sencillo resultado del uso del sentido co-
mn, se tienen que invocar la intervencin de innumera-
bles instancias burocrticas. En contrapartida, cuando ocu-
rren problemas, nadie es responsable.
5.Esta informalidad se ha convertido en un arreglo
institucional; la corrupcin, el fraude, el patrimonialismo
burocrtico, el clientelismo, el oportunismo y la ineficiencia
se han institucionalizado. Al mismo tiempo, el exceso de
normas y la complejidad de sus contenidos han elevado
sustancialmente los costos de transaccin de la va buro-
crtica. En otras reas, en donde existen lagunas legales,
los arreglos informales facilitan que las transacciones se
completen.
6. El sistema de grupos y camarillas, nuevamente regulado por
reglas informales (compadrazgo, complicidad por enriqueci-
miento mutuo e ineficiencia, verticalidad en las contratacio-
nes, separaciones y promociones en los puestos pblicos), ha
institucionalizado un sistema que desfavorece la confianza,
la objetividad y las posibilidades de evaluaciones entre pares.
Dificulta tambin la profesionalizacin del sistema porque
bloquea a los funcionarios que ascienden con base en mri-
tos profesionales. Al mismo tiempo, ha caracterizado al pro-
ceso de toma de decisiones por estar concentrado en un pe-
queo nmero de individuos y agencias, en donde la delega-
cin es poco frecuente. Esto denota, nuevamente, la falta de
cooperacin y confianza.
De una forma general, la informalidad presenta un dilema
para la reforma administrativa en general y para la instauracin
de un servicio civil meritocrtico. Una reforma de este tipo de-
manda cambios en las actitudes y los sistemas formales e infor-
males que rigen las instituciones, las reglas del juego, las estruc-
turas de incentivos y de castigos.
32
Los seis puntos anteriores, tal vez no haya que subrayarlo,
representan retos de una magnitud que nos acerca al desaliento,
si no fuera porque lo fundamental, es decir, las condiciones es-
tructurales del rgimen poltico que obstaculizaban la instauracin
del servicio civil, han sido superadas.
Reflexiones finales
Por dnde empezar? Antes de sugerir una estrategia mixta,
veremos la propuesta del gobierno mexicano. El Programa de
Modernizacin de la Administracin Pblica Federal (Promap)
diagnostica que la administracin tiene una limitada capacidad
de infraestructura para atender las demandas del ciudadano,
padece de centralismo, denota deficiencia en mecanismos de
evaluacin del desempeo del gobierno y est carente de una
administracin adecuada para la dignificacin y profesionalizacin
de los servidores pblicos.
El Promap sugiere despus la instauracin en Mxico de una
serie de reformas que siguen el modelo de la nueva gestin p-
blica.l? En los pases en los que se han llevado a cabo estas
reformas con algn xito (Reino Unido, Australia y Nueva
Zelanda) y, en general, en los pases desarrollados, la adminis-
tracin pblica est claramente controlada por los polticos elec-
tos del ejecutivo y por el congreso, sin que esto demerite su
caracterstica elemental de autonoma profesional.
Adicionalmente, esas burocracias estn organizadas en forma
jerarquizada y generalmente centralizada, con el objetivo de crear
funcionarios pblicos competentes y especializados, responsa-
bles poltica y profesionalmente, pero aislados de la influencia
poltica individual. En su expresin ideal, este modelo de admi-
30 Indistintamente llamado new public management, rnanager ial ismo, nuevo
managerialismo, gestin basada en los resultados. el desempeo. etctera.
33
nistracin pblica (basado en la definicin de Max Weber) supo-
ne que los asuntos se llevan por unidades especializadas con
informacin tcnica y financiera que circula libremente, con agen-
cias que se comunican y cooperan, y una delegacin de la toma
de decisiones hacia los niveles apropiados (con descentraliza-
cin de unidades polticas independientes del gobierno). En se-
gundo lugar, supone un personal altamente calificado yemplea-
do con base en el mrito de un sistema cerrado y regulado por
normas claras para la contratacin, despidos, promociones, reti-
ros, jubilaciones, etctera. Supone que los presupuestos planifi-
can los ingresos y los gastos, y que se ejercitan y se supervisan
en forma honesta; finalmente, supone que el sistema institucional
registra en forma adecuada los datos, las informaciones bsicas
y las memorias procedimentales.t!
Este tipo de organizacin ha sido cuestionado en los pases
desarrollados por su rigidez e ineficiencia, porque ha generado
dficit fiscales y porque ha sido susceptible de captura por inte-
reses particulares, incluidos los de los burcratas. Y se han lle-
vado a cabo una serie de reformas que prometen mayor eficien-
cia y transparencia en la administracin pblica.V En sntesis, el
modelo imita modos de gestin del sector privado. Aumenta el
poder de decisin de los responsables administrativos al reducir
la rigidez de los procedimientos; pero adopta formas de evalua-
cin y contratos como los del sector privado (indicadores de
desempeo, contratos con penalidades en caso de incumplimien-
to) para mejorar la eficiencia. Trata de aumentar la transparen-
31 Ver nuevamente el texto de Geoffrey Sheperd, "Modernizing the public
administration in Latin America: cornmon problems, no easy solutions", Mimeo,
octubre de 1996, p. 21.
32 No es intencin de este documento extenderse detenidamente en las mltiples
expresiones que han tenido esas reformas. La literatura que se ocupa de ella es
tambin amplsima. Con respecto a las lecciones que pueden tener para el perso-
nal burocrtico en los pases en desarrollo, puede verse a Barbara Nunberg, del
Banco Mundial, Man aging the civil service. Reform lessons from advanced
industrialized countries. World Bank Discussion Paper, 204, abril de 1995.
34
cia (y la imputabilidad) a travs de contratos especficos y cam-
bia la naturaleza del control con candados en los procedimientos
e incentivos que aumenten los costos de oportunidad de las tran-
sacciones colusivas.
Nuestra primera sugerencia es simple: intentar la introduc-
cin de enfoques basados en el mercado, antes de poner las
condiciones que esos enfoques presuponen, nos puede llevar al
fracaso. Deben crearse sistemas que centralicen el control del
personal y las finanzas, que generen planes de seguimiento es-
trictos y que evalen planes y presupuestos. Nuestra segunda su-
gerencia es que, en aqullas reas altamente especializadas y en
dondelos "clientes" (o actores institucionalesque estninvolucrados
en el sector social particular) tengan los recursos suficientes para
supervisar al aparato pblico, se puede dar autonoma para la crea-
cin de sistemas particulares de servicio civiL33
Con lo primero estamos diciendo que es necesario tener un
sistema centralizado y tradicional del servicio civil.I" En trmi-
nos de Ted Gaebler, "para reinventar el gobierno, primero hay
33 Sobre esta condicin hemos abundado en otra parte ("Un estudio de caso de
reforma administrativa en Mxico: los dilemas de la instauracin de un servicio
civil a nivel federal", Documento de Trabajo, Divisin de Administracin Pbli-
ca, CIDE, 1997). En sntesis, sugiere que la existencia de equilibrios institucionales
(frente a los hacedores de las polticas gubernamentales) tiene influencia en la
reforma administrativa. Este criterio de los pesos y contrapesos trasciende a la
relacin ejecutivo-legislativo. Puede ocurrir que actores sociales y la propia buro-
cracia cuenten con los suficientes recursos polticos como para influir
determinantemente sobre una reforma administrativa. Lo anterior est vincula-
do, de una forma general, con la estructura institucional que encuadra a esos
actores y con los recursos polticos con los que cuentan en ese contexto especi-
fico (as se pueden entender reformas administrativas que atienden a las demandas
de Jos actores sociales que tuvieron la capacidad de presionar al ejecutivo, como
las reformas liberalizadoras o reguladoras de mercados, en donde los inversionistas
tienen el recurso de exportar sus capitales como amenaza si no ocurre la reforma
deseada; otro ejemplo son los partidos polticos en contextos de vulnerabilidad
gubernamental para lograr reformas electorales.
34 Esta sugerencia no es nueva para el caso de Mxico. Entre otros, puede aludirse
los textos recientes de Maria del Carmen Pardo, "El servicio civil de carrera en
Mxico: un imperativo de la modernizacin". Gestin y Poltica Pblica. Vol. IV
35
que crearlo": en la parfrasis podemos decir que para flexibilizar,
eficientar y hacer rendir cuentas a los funcionarios pblicos, pri-
mero hay que profesonalizarlos." Una nota de optimismo es
que, en la actualidad, a travs de la instauracin de la Nueva
Estructura Programtica y del proyecto de la Unidad de Servi-
cio Civil de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de un
servicio civil centralizado, el gobierno federal busca poner las
primeras piedras de una administracin pblica profesionalizada,
controlada y responsable.
Con lo segundo, estamos diciendo que en sectores con una
naturaleza competitiva, plural y poblada de actores dotados de
los recursos suficientes para organizarse, autorregularse y dirimir
sus controversias en forma equilibrada, debe favorecerse el "ais-
lamiento" sectorial. No es slo en el mbito de los mercados.
Otros sectores sociales, como el de la competencia electoral,
requieren de organismos que produzcan credibilidad entre los
interesados, eficiencia del sector reglamentado e imparcialidad
del rbitro que interviene para fallar en favor de la observacin
de las reglas del conjunto o dirimir las ocasionales controver-
sias. Es el caso del Instituto Federal Electoral o de la Procuradura
Agraria. En el mbito econmico, productivo y financiero, estn el
Banco de Mxico, la Comisin Nacional Bancaria y de Valores, la
Comisin Federal de Competencia y la Comisin Reguladora de
Energa. Son organismos especializados en mercados particulares,
y cuya independencia -en primer lugar de las secretaras de Esta-
do- es requisito para proveer de eficiencia a ese mercado.
Centralismo para el servicio civil de la administracin pblica
federal; flexibilidad para los sectores especializados y autno-
(2),2 semestre de 1995, pp, 277-302. Y Jos Luis Mndez, "La profesionalizacin
del Estado mexicano: Olvidando o esperando a Godot?", El Cotidiano 72, octu-
bre de 1995, pp. 13-25. Y "Administrative modernization and political transition
in developing countries: the case of Mxico", Mimeo, julio de 1997.
3S Entrevista televisiva, Mxico, Canal 22.
36
mos de la misma. Resulta una combinacincompleja-" que re-
quiere de estudios con propuestas altamente sustentadas, tcni-
cas y concretas. Para la academia interesada en estos temas, es
la hora de los estudios de experiencia internacional y la compa-
racin. Ahondar en el conjunto de estructuras que deben crear-
se para instituir un servicio civil en Mxico es una tarea mayor,
como se ha visto tras la enumeracin de los obstculos.
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hypotheses and a framework for analysis". Departamen-
to de Ciencias Polticas de la Universidad North Western
y CIDE. Mimeo, 1997.
36La combinacin de flexibilidad y centralismo o control fue sugerida por Jos
Luis Mndez en su conferencia en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
convocada por la Academia Mexicana de Investigacin en Politicas Pblicas el
23 de octubre de 1997. Su intervencin se intitul "Las transiciones actuales de
Mxico y la reforma administrativa",
37
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Sheperd Geoffrey y Sofa Valencia. "Modernizing the Public
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Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo,
1997-2000.
Lineamientos para la Concertacin de la Nueva Estructura
Programtica, 1998.
38
LA PROFESIONALIZACIN
DEL SERVICIO PBLICO EN MXICO*
Ricardo Uvalle Berrones
Introduccin
Estas ideas tienen como propsito analizar la importancia del
servicio pblico profesionalizado en Mxico, tomando en cuenta
su imperativo institucional y las condiciones de la vida pblica
que fermentan los procesos orientados hacia la democratizacin
del poder.
En este sentido, la sociedad y el Estado mexicano viven una
etapa de cambio y transformacin que implica revisar el papel
de las instituciones pblicas, entre ellas, el gobierno y la adminis-
tracin pblica. En esta lgica, profesionalizar el servicio pbli-
co no es nicamente un asunto que sea exclusivo del gobierno,
Este artculo forma parte del proyecto de investigacin "La Profesionalizacin
del Servicio Pblico en Mxico: Retos y Perspectivas", mismo que est auspicia-
do por la Direccin General de Asuntos del Personal Acadmico de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 1998.
39
I
La profesionalizacin del servicio pblico en Mxico
sino que se vincula con las estructuras, tiempos y actores de la
sociedad para situar con mayor propiedad que se tratade una
decisin pblica de gran importancia.
En efecto, el servicio pblico profesionalizado se enlaza di-
rectamente con la articulacin de la sociedad y el gobierno; y de
manera particular, con el auge de los movimientos ciudadanos
que exigen al propio gobierno que sea eficiente de acuerdo con
los valores y metas de la vida democrtica.
El gobierno democrtico
El papel del gobierno en las sociedades democrticas es el eje
para situar la importancia del servicio pblico. En este sentido,
el gobierno es la institucin que tiene a su cargo el cumplimiento
de responsabilidades pblicas. El servicio a la sociedad es una
obligacin. Los gobiernos tienen en el servicio pblico la manera
de comunicarse con los grupos civiles y ciudadanos, a efecto de
emprender actividades que los beneficien.
En la democracia moderna, servir al pblico es una tarea b-
sica de la accin gubernamental. El servicio al pblico es lo que
justifica la vida de los gobiernos. En la democracia, el pblico de
los ciudadanos es numeroso y diferenciado. La pluralidad exige
que los gobiernos sean capaces de atender y solucionar los pro-
blemas pblicos. Exige que las respuestas institucionales sean
eficaces, oportunas y consistentes.
En efecto, el pluralismo es una constante de las sociedades
posmodernas en cuanto que configura una diversidad de pbli-
cos activos, politizados y emprendedores, lo cual exige que los
gobiernos sean capaces de disear e implantar diversas opcio-
nes de realizacin institucional. En la democracia, los pblicos
que conviven son diversos y compiten con sus problemas y de-
mandas para ganar reconocimiento en la agenda institucional de
los gobiernos. En esa medida, la accin del gobierno tiene que
.
40
ser efectiva1 y evitar respuestas homogneas, cuando la reali-
dad pblica es un cmulo de contrastes, protagonistas, organiza-
ciones y medios de accin social. Por eso, el servicio pblico
tiene cada vez ms importancia, pues a travs de l, el pblico
ciudadano formula a los gobiernos demandas, expectativas y
problemas que tienen como objetivo mejorar su calidad de vida.
Con el servicio pblico, el vnculo entre los ciudadanos y el go-
bierno es prueba de cmo se asegura la lealtad entre unos y otro.
Para los ciudadanos, la lealtad se manifiesta en el cumplimiento del
orden establecido, lo cual implica la observancia de la ley. Implica
tambin, el pago de las obligaciones fiscales y el reconocimiento del
gobierno como institucin legal y legtima que tiene a su cargo la
responsabilidad de preservar el bien comn. Para el gobierno, la
lealtad se constata desde el momento en que responde a las expec-
tativas y esperanzas de los ciudadanos, sin favorecer a unos y ex-
cluir a otros de las ventajas de la vida pblica. El trato equitativo
para los grupos y organizaciones ciudadanas es una de las cualida-
des ms importantes de los gobiernos democrticos.
En esta relacin, el servicio pblico juega un papel central al
fungir como el vnculo que comunica lo que el gobierno realiza y
los beneficios que se reciben por sus acciones. En la idea demo-
crtica, el servicio pblico es una funcin que se cumple para
todos, sin distinguir edad, condicin de vida, credo poltico, reli-
gioso o ideolgico. El cuidado por la vida humana compromete a
los gobiernos para que el servicio pblico sea benvolo, conside-
rado y competente.
El gobierno para todos da cuenta de que en la democracia
moderna el servicio pblico es algo ms que liturgias, costum-
I "Elementos esenciales de los gobiernos ejercen una poderosa influencia en el
futuro de las sociedades. Conforme el reajuste de las trayectorias se convierta en
una tarea cada vez ms importante, uno; de los mayores desafos a la hora de
reformar la gobernacin ser elevar el tipo de valores perseguidos y la efectividad
de los instrumentos para alcanzarlos". Yehezkel Dror, La capacidad de gober-
nar, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996, p. 38.
41
bres, trmites y procedimientos. Es, ante todo, va institucional
para asegurar lo que la sociedad necesita. Es el puente que co-
munica de manera continua al gobierno con los ciudadanos. Es
la manifestacin fehaciente del gobierno para que la conviven-
cia democrtica no sea errtica, tensionada e irreductible. El
servicio pblico se vincula con el logro de la estabilidad poltica,
el reconocimiento de la autoridad, la coordinacin de los esfuer-
zos para alcanzar las metas sociales, la capacidad de gobierno,
as como el destino pacfico, productivo y justo de la sociedad.
La vocacin democrtica de los gobiernos se manifiesta por
la manera en que organiza sus capacidades institucionales. En
este caso, el servicio pblico en una idea de lo que significa el
gobierno democrtico; rebasa el rea de los escritorios y las ofi-
cinas para vertirse a los lugares en los cuales se manifiestan los
problemas y las carencias sociales. Considera al pblico usuario
en una cosmovisin humana, no slo como claves, nomenclatu-
ras, cdigos o nmeros de expediente.
El mayor error en que puede incurrir el servicio pblico es
considerar que la direccin de la sociedad es annima y masiva.
Es importante destacar que los pblicos tienen identidad, pre-
sencia y opinin. En consecuencia, tienen capacidad para orga-
nizarse y reaccionar para exigir trato de ciudadanos. Frente a
los ciudadanos, los gobiernos no pueden ni deben obrar de ma-
nera unilateral, sino tomando en cuenta sus formas de participa-
cin y representacin.
De este modo, la ciudadanizacin del gobierno es propia de
las sociedades abiertas.i es decir, de aquellas sociedades en las
2 "Una vez que comenzamos a confiar en nuestra razn y a utilizar las facultades
de la critica, una vez que experimentamos el llamado de la responsabilidad perso-
nal y, con ella, la responsabilidad de contribuir a aumentar nuestros conocimien-
tos, no podemos admitir la regresin a un estado basado en el sometimiento
implcito a la magia tribal... si queremos seguir siendo humanos, entonces slo
habr un camino, el de la sociedad abierta". Karl R. Popper, La sociedad abierta
y sus enemigos, Madrid, Paids, 1994, pp. 194-195.
42
cuales se reconoce la importancia de la vida individual y colecti-
va. En dichas sociedades, la ciudadana.! en cuanto forma de
organizar capacidades individuales a partir de objetivos comu-
nes, participa de manera activa en el proceso de gobierno, y con
base en las polticas pblicas puede acceder al corazn y al con-
tenido de los cursos de accin que se orientan a la bsqueda
compartida de las soluciones, las cuales se vinculan con los pro-
blemas pblicos o bien con la (re)solucin de los mismos.
La importancia del servicio pblico
En la sociedad moderna los gobiernos son instituciones centra-
les para asegurar la direccin y coordinacin de la vida pblica.
La accin de gobierno no se realiza en el vaco. Por el contrario,
se orienta a diversos pblicos ciudadanos, los cuales tienen de-
rechos y obligaciones en trminos de igualdad. En esta lgica, el
servicio pblico forma parte del espacio de lo pblico y su efica-
cia o ineficiencia provoca reacciones civiles y polticas.
La trascendencia del espacio pblico" es correlativa a la
politizacin sana y productiva de los ciudadanos. El papel de
3 "La ciudadana moderna es una condicin jurldico-poltica que otorga al indivi-
duo una serie de derechos y obligaciones frente a la colectividad. El ciudadano es
el titular de un poder efectivamente compartido. Segn un estudio clsico del
socilogo ingls T. H. Marshall, el estatuto de ciudadana tiene tres momentos.
Un momento civil que garantiza al hombre el ejercicio de sus libertades individua-
les frente al Estado: libertad de expresin, de movimiento, garantas frente a la
arbitrariedad. Un momento poltico que da al individuo el derecho de participar
en el gobierno: votar y ser votado. Finalmente, Marshal1 destaca el elemento
social de la ciudadana: el derecho de cada miembro de la comunidad a disfrutar de
ciertos mnimos de bienestar". Jess Silva-Herzog Mrquez, Esferas de la demo-
cracia, Mxico, Instituto Federal Electoral, Cuadernos de Divulgacin Democr-
tica, nrn 9, 1996, p.19.
4 "En el terreno poltico los actores colectivos negocian y renegocian, a lo largo
del tiempo, los diferentes aspectos de su accin. La funcin de liderazgo y las
formas organizativas representan intentos de dar un orden ms duradero y predecible
a esas definiciones. El liderazgo polltico que se constituye a travs de la accin
43
ellos en el desempeo del gobierno es importante, pues son el
termmetro que permite evaluar el grado de disenso o consenso
que obtienen los gobiernos. Mientras la vida pblica sea activa,
organizada y demandante, el servicio pblico ser objeto de ma-
yor exigencia social. El servicio pblico es una red de comunica-
cin, atribuciones e instituciones que relacionan al gobierno con
el mercado poltico y el mercado electoral. Dichos mercados
tienen oferentes y demandantes y, por tanto, deben considerarse
como un lugar de expectativas y preferencias que se traducen
en que el pblico ciudadano tiene diversas alternativas para re-
compensar o castigar a los gobiernos con su voto electoral.
En consecuencia, la importancia del servicio pblico se vin-
cula con la conservacin eficaz del gobierno y con las capacida-
des que las administraciones pblicas tienen para desarrollar
acciones eficaces en favor de la sociedad. Para el gobierno, el
servicio pblico es un medio para escuchar, deliberar y determi-
nar modos para el abordaje y la solucin de los problemas pbli-
cos. Para la administracin pblica, el servicio pblico le es con-
sustancial, dado que, quien administra sirve; quien sirve, genera
resultados que nutren los apoyos o aumentan los que correspon-
den a las oposiciones.
En este sentido, los compromisos de la administracin pbli-
ca se manifiestan con la calidad que el servicio pblico tiene
para atender y satisfacer demandas sociales. Un servicio pbli-
co eficaz y responsable es el que exige la democracia moderna.
Un servicio pblico competente, es el que la sociedad contem-
pornea reclama para considerar al gobierno digno de confian-
za. Aqu est uno de los puntos fundamentales del servicio pbli-
co, a saber: contribuir a potenciar la confianza en el gobierno.
colectiva gana legitimidad, en vista de los xitos que la colectividad considera y de las
condiciones coyunturales, pero al igual que se gana este liderazgo poltico a raz de la
movilizacin, de la misma forma se puede perder, si es que los factores del fenmeno
colectivo cambian" Gabriel Prez Prez, "Posmodemidad y accin colectiva", Re-
vista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales, Mxico, UNAM, Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales, Divisin de Estudios de Posgrado, nm. 164, 1996, p. 40.
44
Cuando la confianza disminuye, los gobiernos viven situacio-
nes crticas.! comprometidas y de riesgo institucional. La con-
fianza ciudadana en el gobierno es piedra angular para acrecen-
tar su legitimidad, prestigio y autoridad. Cuando la confianza es
precaria, no es posible que el pblico ciudadano reconozca a los
gobiernos como instituciones positivas y emprendedoras. Por eso,
el servicio pblico es portador de valores que deben cuidarse y
acrecentar en beneficio de la vida pblica.
De ah que el servicio pblico cumpla tareas relacionadas con
la formacin de la conciencia pblica y la preservacin de la
vida ciudadana. En las sociedades plurales y democrticas, el ser-
vicio pblico no debe politizarse en trminos de limitar y excluir a
grupos determinados. Perdera su carcter pblico para significar-
se nicamente por su contenido y alcance gubernamental.
El servicio pblico profesional
Las responsabilidades pblicas de los gobiernos tienen como base
el desempeo eficaz de los cuadros burocrticos. Se alude a la
5 "Las crisis en la accin de gobierno se prestan a mltiples interpretaciones
entre las que destacaran dos como las ms relevantes y cuyo carcter es contra-
puesto: como incapacidad de los gobernantes y, en segundo trmino. como con-
secuencia de las demandas excesivas de los ciudadanos (Pasquino, 1998: 192).
Ambos escenarios se refieren a dos elementos bsicos de todo sistema poltico
como son el rgimen poltico, o patrones institucionales formalizados que defi-
nen las reglas de actuacin del poder poltico, y la sociedad estructurada en
actores que comparten determinados valores. En dichas reas se producen tensio-
nes o disfunciones que precipitan en dificultades la accin normalizada del gobier-
no. En el caso de la sociedad, el nmero y la intensidad de sus fracturas a 10largo de
la historia como consecuencia de su desarrollo tienden a generar una situacin an
ms compleja que la meramente definida por los problemas institucionales". Manuel
Alcntara Sez, "El reto de la gobernabilidad democrtica", Poltica y Ciencia
Poltica. Conferencias Magistrales, coordinado por Yolanda Meyenberg y Ricar-
do Espinoza , Mxico, coedicin Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Admi-
nistracin Pblica, Universidad Autnoma Metropolitana e Instituto Federal Elec-
toral, 1996, p. 24.
45
burocracia de acuerdo con la nocin racional que se desprende
de las ideas de Hegel y Weber. En el gobierno moderno, la buro-
cracia se integra por personal calificado, competente y profesio-
nal, el cual tiene a su cargo el cumplimiento de las tareas pbli-
cas. Es un personal que desarrolla la carrera administrativa de
acuerdo con la idea del mrito, la superacin, la permanencia,
las promociones y el retiro digno.
Por su importancia, es un cuerpo al que se accede demos-
trando aptitud para garantizar el recto gobierno de la Repblica.
Para los gobiernos, la calidad profesional de sus funcionarios es
de vital importancia. La complejidad de los asuntos pblicos, de
los problemas sociales y las opciones inteligentes que se deben
formular para solucionarlos, plantea como requisito que los ser-
vidores pblicos sean eficaces.
En los gobiernos modernos, el funcionario debe ser un profe-
sional, es decir, una persona que domina un saber especializado
para atender los asuntos gubernamentales y administrativos. El
saber especializado se ensea y aprende hasta conformar un
tipo de conocimiento que permite responder a los problemas so-
ciales. Dicho saber combina experiencia, conocimiento y prcti-
cas que dan vida a las rutinas necesarias y a la modernizacin
de las instituciones.
El conocimiento utilizado se traduce en un ejemplo de lo que
es la razn prctica. Esto significa que es un conocimiento
aplicativo, fruto de la reflexin y que debe articularse como un
sistema de realizaciones para generar resultados especficos. De
este modo, el vnculo del Estado con las universidades y las ins-
tituciones de educacin superior es crucial, dado que en stas se
forman los funcionarios competentes que se necesitan.
Por otra parte, el servicio pblico profesional exige como
imperativo la lealtad continua y demostrada de los cuadros buro-
crticos con el gobierno. Lealtad que se ha de manifestar a tra-
vs de conductas disciplinadas, formales y continuas. La mejor
lealtad del funcionario hacia el gobierno es preservar sus intere-
46
ses primordiales tomando en cuenta la razn de Estado, es decir,
la preservacin de los intereses polticos del Estado que inclu-
yen, desde luego, la conservacin productiva de la sociedad y el
auge de su vida pblica en la cual convergen el individuo, los
grupos, las empresas y las organizaciones ciudadanas.
La lealtad no es tan slo un smbolo, sino un tipo de conducta
que compromete al servidor pblico con la naturaleza y esencia
del gobierno. De este modo, la lealtad tambin se manifiesta por
las formas y modos en que se cumplen las tareas pblicas. Cuando
son eficientes, la lealtad se fortalece. Cuando predomina la
ineficiencia, la lealtad se quebranta. Lealtad y eficiencia confi-
guran la pertenencia responsable a la institucionalidad del go-
bierno. Lealtad y eficiencia testimonian el significado que para
los cuadros burocrticos tiene la funcin pblica. Lealtad y eficien-
cia son los atributos del servicio pblico democrtico, mismo que
responde a la complejidad plural de la sociedad contempornea.
Ser leal al gobierno no es asumir conductas silenciosas. Im-
plica discernir, deliberar y proceder responsablemente para dar
forma y respuesta a los asuntos de carcter pblico. Implica
cumplir las reglas que preservan al gobierno como institucin
necesaria, til y pblica. Implica la aceptacin de reglas y valo-
res que orientan la cultura de la institucionalidad para cumplir
con eficacia las tareas asignadas.
Hacia un nuevo servicio pblico
El desarrollo institucional de la administracin pblica mexicana
es la conjugacin de acontecimientos, experiencias, logros y
rezagos que la vinculan con la vida del pas. Ha sido y contina
siendo la institucin ms importante para garantizar los modos,
condiciones y formas de la vida civilizada.
Por la administracin pblica Mxico ha conseguido que la
reciedumbre institucional del gobierno sea tangible. A travs de
47
ella, la atencin a la vida ciudadana, el logro del bienestar social,
la institucionalidad del conflicto poltico y la articulacin del go-
bierno con las organizaciones civiles y polticas, han permitido
que la estabilidad sea la base del progreso social y econmico.
En esta misin, el servicio pblico" ha jugado un papel rele-
vante, en cuanto que es un conjunto de acciones, comunicacin
y resultados obtenidos. Forma parte del capital poltico que im-
plican la gobernabilidad y la construccin de los consensos. Con
l, ha sido posible abordar los disensos ciudadanos sin que se
quebrante el orden constitucional y poltico. En este sentido, el
servicio pblico en retrospectiva y perspectiva histricas, es pa-
lanca fundamental para que las instituciones sean eficaces.
Sin embargo, la institucionalidad del servicio pblico est su-
jeta a la cultura del rgimen poltico. Ello ha provocado que no
tenga bases de seguridad para que los cuerpos burocrticos se
desenvuelvan con certidumbre. La movilidad de la administra-
cin pblica es alta, frecuente y amplia.
Este fenmeno se advierte an ms al final de cada sexenio,
dado que la remocin de los niveles directivos es de cobertura
significativa. La designacin de los funcionarios de jerarqua
mayor y de los mandos medios es un proceso que se realiza por
lo general de manera discrecional.
Tal situacin se reproduce hasta convertirse en un modo de
vida que propicia valores, lealtades y costumbres que no son
consecuentes con la institucionalidad. Agrguese tambin que
en Mxico el juego del poder ha derivado en que la funcin p-
blica asuma posturas en favor del partido en el gobierno. Una
funcin pblica partidista no es garanta para que el reclutamiento,
la seleccin, la promocin y el desarrollo de los cuerpos buro-
crticos sea equitativa.
6 Sobre este punto consltese Johan P. Olsen y B.Guy Peters, Lessons from
experiencie experimental learning in administrative reforms in eight democracies,
Os10, Universttetsforlaget, 1996.
48
En las ltimas dos dcadas, Mxico ha vivido etapas intensas
de cambio y transformacin, mismas que dan otro perfil a la
sociedad. sta es cada vez ms participativa. Gana espacios de
representacin y lucha en favor de la democratizacin del po-
der. Reclama el espacio pblico como lugar natural de la vida
ciudadana y ha conformado una opinin pblica atenta y vigilan-
te a lo que realiza el gobierno.
Ha presionado y presiona para romper los cenculos del po-
der y exige que la toma de decisiones sea ms abierta. Se l - ~ r o
nuncia en contra del burocratismo y de las prcticas que impi-
den la relacin directa entre el gobierno y las organizaciones
ciudadanas. Est atenta a los impactos y costos de la accin de
gobierno y en los sistemas de evaluacin reclama sitios para opinar
y proponer alternativas de desempeo gubernamental.
En este sentido, la sociedad mexicana toma conciencia de lo
que es y debe ser la misin del gobierno en los amplios senderos
de la vida pblica. Ha pugnado por desestatizar la vida pblica y
ha conseguido que el Estado emprenda tareas relacionadas con
la desregulacin y desburocratizacin de la administracin pbli-
ca. Ha conseguido abrir espacios para que la participacin
7
ciu-
dadana tenga voz y representacin en los procesos de gobierno.
En la dcada de 1960, se moviliza para democratizar las es-
tructuras del poder poltico. En la dcada de 1970, cuestiona el
injustificado protagonismo estatal. En la de 1980, se pronuncia
7 "La participacin ciudadana debera abarcar la materia administrativa. Para
propiciarla, es preciso impulsar las manifestaciones de democracia que han ido
apareciendo lentamente. Las juntas de vecinos, los comits de manzana o barrio,
las asociaciones de colonos, deben participar en la toma de decisiones. En ellas
existe posiblemente un principio de renacimiento de prcticas de democracia
semidirecta... abocadas a devenir una tcnica de participacin efectiva de la
ciudadana en asuntos que le conciernen, que son de su inters inmediato y sobre
los que se han formado una opinin con base en su experiencia diaria". Jos
Chanes Nieto, "El ciudadano y la administracin pblica", en: Vctor E. Bravo
Ahuja ( coordinador ), Tendencias contemporneas de la Administracin Pbli-
ca, Mxico, Diana, 1989, p. 104.
49
en favor de la descentralizacin poltica, la desconcentracin
administrativa, la simplificacin administrativa, la privatizacin y
las aperturas externas. En la dcada de 1990 logra ciudadanizar
los procesos electorales y exige que el gobierno empiece a ren-
dir con regularidad cuentas pblicas.
Si la ciudadanizacin se caracteriza porque los derechos de
los ciudadanos son devueltos por la apertura de los espacios p-
blicos y por la desestatizacin de la sociedad, la tarea del gobier-
no mexicano tiene que efectuarse tomando en cuenta las nuevas
realidades del pas.
En efecto, la publicitacin del poder es hoy da un imperativo.
La rendicin de cuentas pblicas es una proclama incesante. La
apertura del gobierno no puede retrasarse. La democratizacin
de la administracin pblica no puede omitirse. El impacto de los
costos" y beneficios pblicos no puede estar ausente de la agen-
da gubernamental. Las demandas para que el gobierno se dirija
al pblico en calidad de ciudadanos y no de sbditos sujetos a
relaciones corporativas, tambin son objeto de ampliacin.
De este modo, la profesionalizacin del servicio pblico debe
considerarse en el mbito de las capacidades de gobierno. Las
demandas sealadas tocan el sistema nervioso del gobierno. l
mismo se integra por el conjunto de capacidades de direccin,
gestin, administracin y coordinacin que tienen como objetivo
asegurar para la sociedad una mejor calidad de vida.
Por ello, la revisin y modernizacin del servicio pblico es
inaplazable. Un servicio pblico moderno, democrtico y eficiente
es lo que reclama la sociedad mexicana. Un servicio pblico
comprometido, estable e institucional, es requisito para orientar
la accin del buen gobierno.
8 "El gobierno no puede asumir el papel de solventador de todos los problemas sociales;
la sociedad tiene que ser protagonista y corresponsable en la resolucin de los asuntos
colectivos. Para lograrlo, la administracin debe confiar la solucin de determinados
problemas a grupos y asociaciones. Debe fortalecerse el sector social como mbito
especialmente idneo para la asuncin de iniciativas sociales, estimular proyectos coope-
rativos o de empresas, en ntima conexin con las necesidades reales". Ibid., p. 103.
50
Hacia la profesionalizacin del servicio pblico
Por las caractersticas institucionales del rgimen poltico en
Mxico, la cultura en favor de un nuevo servicio pblico? toca
los derroteros de la profesionalizacin. La profesionalizacin del
servicio pblico puede entenderse como el establecimiento for-
mal, pblico, abierto y competitivo del sistema de carrera admi-
nistrativa con el propsito de que la funcin pblica se desarrolle
con base en reglas de certidumbre y permanencia.
Lo anterior significa que la funcin pblica debe ser abierta,
apartidista, 10 estable, continua y segura. Abierta, en cuanto que
su acceso sea mediante reglas que aseguren la equidad para
quienes desean ingresar a la administracin pblica. Apartidista,
para asegurar que los servidores pblicos sean imparciales en el
ejercicio de sus responsabilidades pblicas. Estable, para que el
ritmo y los tiempos de las tareas de gobierno no se interrumpan
debido a la remocin y designacin de los cuadros directivos de
la administracin pblica. Continua, para que la tareas del go-
9 "El servicio pblico de nuestro tiempo -dirernos 'moderno', por oposicin al
servicio 'tradicional' ligado al patrimonialismo y al c1ientelismo- requiere una
serie de reglas y cuidados en diversos puntos. Se trata de una construccin delica-
da, que luego ser formidable: es preciso elevarla con rigor y precisin, encauzarla
adecuadamente, rodearla de garantas, observarla estrechamente, corregirla con
oportunidad y eficiencia". Sergio Garca Rarnrez, "La profesionalizacin del
servicio pblico", El servicio pblico de carrera: experiencias de projesionalizacin y
permanencia en la funcin pblica en Mxico, Instituto de Administracin Pblica del
Estado de Mxico, nm. 31, julio-septiembre, 1996, p. 49.
10 "La profesionalizacin de los funcionarios se correlaciona tambin con la
despolitizacin de la Funcin Pblica, por cuanto que sta, por encima de las
opciones polticas de cada momento, debe cumplir su cometido estable y slida-
mente ... Desde ste ngulo es fcil comprender que el justo freno contra los
excesos polticos y gubernamentales que, en cada alternativa o sustitucin en los
cuadros del poder, busquen el desmantelamiento de la burocracia y la remocin a
fondo de los funcionarios, no puede ser ms una profesionalizacin autntica,
prestigiada y responsable de stos". Guillermo Haro Blchez, "El servicio de
carrera y los servidores pblicos", en: Vctor E. Bravo Ahuja (coordinador),
Tendencias contemporneas.
51
bierno y la administracin pblica se desarrollen no obstante los
relevos que se dan en las esferas de la decisin poltica. Segura,
para que los servidores pblicos tengan certidumbre en el desa-
rrollo de su carrera administrativa.
Lo anterior evitara que las turbulencias, la discrecionalidad y
los relevos sexenales perturben el ejercicio de la funcin pbli-
ca, lo cual significa que sta no sea objeto de politizacin ni de
remociones intermitentes. Sin seguridad en el cargo, el servicio
pblico puede estancarse en la ley de los rendimientos decre-
cientes, ya que la incertidumbre traducida como modo de vida
provoca desaliento en el trabajo de los servidores pblicos, pues
aos de entrega, aportaciones, experiencias y lealtades no tie-
nen opcin de que sean reconocidos de manera justa y objetiva.
Elementos bsicos del servicio pblico profesionalizado
Para el caso de Mxico, los puntos!' que se han convenido en lo
fundamental para impulsar el establecimiento del servicio pbli-
co profesionalizado son: 1) la formacin inicial; 2) el recluta-
miento; 3) el marco jurdico; 4) la capacitacin y 5) la evalua-
cin y el desempeo.
1.- Formacin inicial. Consiste en que la formacin de los servi-
dores pblicos da inicio en las aulas de la enseanza profesional. En
stas, los planes y programas de estudio son punto de partida para
que los futuros servidores pblicos renan los atributos de la espe-
cializacin y la profesionalidad, dado que el conocimiento de los
asuntos del gobierno y de la administracin pblica exige prepa-
racin ptima, visin amplia y criterio a toda prueba.
1I Estos puntos fueron motivo de anlisis y discusin en el Foro Nacional: La
Profesionalizacin del Servicio Pblico, que organizaron conjuntamente el Cole-
gio Nacional de Ciencias Pollticas y Administracin Pblica y el Instituto Nacio-
nal de Administracin Pblica en septiembre de 1996. Se retoman para fines de
este trabajo y se abunda en su contenido y explicacin.
52
La forma de relacionar el gobierno con las instituciones de
educacin superior es mediante el Servicio Social y el Sistema
de Estadas.
En el caso del Servicio Social debe considerarse como un
elemento que permite al futuro servidor pblico acercarse de
manera ordenada y gradual con el campo de trabajo. Su forma
de desempeo puede condensarse con la elaboracin de una
memoria de trabajo o un informe sobre el mismo. Con ello se
recoge una experiencia institucional y su desarrollo futuro no
sera tan errtico.
En lo que respecta al Sistema de Estadas, las instituciones
de educacin superior firmaran convenios de colaboracin tan-
to con el gobierno como con otras instituciones pblicas, a efec-
to de que en un periodo determinado (6 meses) los futuros servi-
dores pblicos lleven a cabo su residencia de trabajo, considera-
da como un entrenamiento profesional. Se estimularan de este
modo sus habilidades y destrezas, aprendiendo en la realidad
misma la complejidad de los asuntos del gobierno y la adminis-
tracin pblica.
2.- Reclutamiento. Esta fase significa que el servicio pblico
adquiere un carcter abierto y competitivo. Las reglas que lo
integran deben garantizar la equidad entre los participantes. La
convocatoria a los exmenes debe ser pblica y ampliamente
difundida. Se incluiran en la misma los requisitos a cumplir, los
criterios de evaluacin y la determinacin de las calificaciones
para aprobarlos.
Respecto a los jurados responsables de elaborar, aplicar y
evaluar las pruebas, se integraran tanto con personas del go-
bierno como de instituciones representativas de la sociedad civil
(universidades, colegios e institutos). Los jurados seran mixtos,
atendiendo a que 10 pblico del servicio pblico tiene que cum-
plirse tambin con instituciones no gubernamentales, como las
mencionadas. As, el ingreso al servicio pblico sera a travs de
mritos acreditados.
53
3.- Marco institucional. Se refiere no tan slo a los aspectos
jurdicos, que sin duda son importantes, sino tambin al conjunto
de elementos que sustentaran la nueva visin del servicio pbli-
co en trminos de aptitudes y actitudes.
Por ejemplo, que la cultura de la competitividad sea
interiorizada por los servidores pblicos para que rinda mejores
frutos. Reconocer que los valores de la calidad profesional jue-
gan un papel importante. Valorar que la cultura del cambio y el
desarrollo institucional son elementos multiplicadores para aceptar
las reglas fincadas en el mrito profesional. Sin condiciones en
favor de nuevas actitudes y aptitudes, no es viable que el marco
institucional tenga xito.
4.- Capacitacin. Este rubro debe considerarse como inver-
sin en capital humano y no como gasto corriente. Se organiza-
ra sobre necesidades localizadas que tiendan a fortalecer la
calidad del servicio pblico. No sera impulsada a travs de cur-
sos convencionales, sino mediante talleres que propicien el apren-
dizaje de nuevas complejidades y el desarrollo de habilidades
creativas.
Los talleres tendran un carcter heurstico, es decir, producir
resultados importantes y no meramente acumulativos. Dichos
resultados se relacionan con los estudios de caso, los trabajos de
simulacin y la modernizacin de las prcticas que sustentan lo
gubernamental y lo administrativo. Seran talleres orientados a
la excelencia del desempeo gubernamental.
5. - Evaluacin del desempeo profesional y el sistema de in-
centivos. En una cosmovisin moderna, el servicio pblico debe
evaluarse en razn de su calidad e impacto. Por ello, el desem-
peo tiene que partir de bases confiables y justas. Esto conduce
a que la innovacin y la creatividad sean el binomio de referen-
cia para la evaluacin de las tareas pblicas.
No es suficiente el dominio de las rutinas que tambin tienen
su importancia. Adems de ellas, las prcticas gubernamentales
y administrativas tienen que caracterizarse por su innovacin
54
institucional. Toda inventiva en materia de procedimientos, pro-
cesos, sistemas de operacin, elaboracin y ejecucin de polti-
cas, sern calificados por su utilidad e impacto.
Lo trascendente en la evaluacin es que los resultados ge-
nerados no sean convencionales, sino novedosos. Factor no me-
nos importante es que los resultados de la funcin pblica sean
fruto de la reflexin y la prctica multidisciplinaria seria,
propositiva y calificada.
Respecto al sistema de incentivos, se ha de procurar, en una
idea de mritos y competencia, que la evaluacin tenga como
sustento el pago de bonos de actuacin, cartas de reconocimien-
to, publicacin del trabajo relevante y un premio al trabajo de
excelencia. Los incentivos pueden programarse de acuerdo a
periodos trimestrales y semestrales.
Conclusin
La profesionalizacin del servicio pblico es conveniente ubi-
carla en la nocin de cambio institucional. Su objetivo es modifi-
car significativamente la organizacin, las funciones y los proce-
sos de la funcin pblica, tomando en cuenta que en la actuali-
dad la vida del gobierno mexicano est sujeta a las oscilaciones
de los periodos sexenales, a los ajustes coyunturales ya 10 sbi-
to de las decisiones polticas.
En un ambiente en que la poltica determina y subordina la vida
del gobierno y la administracin pblica, se pierde la esencia'! p-
12 "Es un hecho que la funcin pblica en Mxico se sustenta en la pertenencia a
ciertos grupos y a las relaciones personales que se desprenden de esos grupos; la
confianza es, pues, el criterio fundamental para la inclusin y permanencia den-
tro de la estructura administrativa pblica. Los programas gubernamentales, los
proyectos y las pollticas pblicas se elaboran y se ponen en movimiento a partir
del momento en que queda constituido el grupo que sexenalmente tomar las
decisiones". Mara del Carmen Pardo, "Neutralidad o compromiso poltico de
55
blica del servicio pblico y entonces se gobierna y administra con
visin partidista. La visin partidista del gobierno y la adminis-
tracin pblica diluye el significado pblico de estas institucio-
nes para convertirlas en centros de lucha por el poder y no en
medios de beneficio pblico. Es importante, pues, que la polti-
ca13 y las polticas (polticas pblicas), en una visin del cambio
institucional, sean reconocidas en su correspondiente mbito de
realizacin. Esto significa que en la vida pblica no todo es pol-
tica y que no toda accin poltica se traduce en ventajas pbli-
cas. En todo caso, lo importante es que el carcter poltico del
gobierno y la administracin pblica no sea equivalente a los
valores partidistas, sino que se acredite en razn del sistema de
valores de la vida pblica.
En este sentido, el cambio institucional 14 en el gobierno y la
administracin pblica no significa violentar el servicio pblico,
sino proceder de manera incremental a darle nueva forma y con-
tenido para que sea congruente con lo que la sociedad necesita
y espera de l. El cambio institucional en el servicio pblico debe
garantizar la seguridad en el cargo y favorecer la continuidad de
las tareas para diluir la incertidumbre que impide aprovechar
plenamente esfuerzos, logros y capacidades.
En la actualidad, el servicio pblico es limitado en cuanto a
que la falta de continuidad y la alta movilidad del personal en el
desarrollo de los programas y polticas gubernamentales provo-
can costos pblicos que son onerosos para la Nacin. Optar por
funcionarios pblicos", en: Victor E. Bravo Ahuja (coordinador), Tendencias
contemporneas. p. 41.
13 Sobre el aspecto del ambiente politico en que est inmerso el servidor pblico
consltese Andrs Caso, Cuatro ensayos de poltica. administracin y empresa
pblica, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1988, pp. 111-
130.
14 "Tpicamente el cambio consiste en ajustes marginales al conjunto de reglas,
normas y cumplimiento obligatorio que constituyen el marco institucional".
Douglass C. North, Instituciones. cambio institucional y desempeo econmico,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993, p.l l O.
56
su profesionalizacin.l! es abrir las puertas de la competencia
profesional para que sea el mrito, y no lo circunstancial de las
decisiones discrecionales, lo que determine la calificacin profe-
sional y, por tanto, el ingreso a la funcin pblica.
Un servicio pblico profesionalizado contribuye a la certidum-
bre de la vida nacional y permitira que la administracin pblica
tenga la confianza ciudadana, dado que contribuye a erradicar
de su mbito las tendencias del favoritismo o de la lealtad parti-
dista, las cuales son contrarias al espritu sano de la convivencia
republicana.
La etapa de transicin poltica que Mxico vive, obliga a la
articulacin real de la eficiencia con la democracia. Por efecto
de los cambios efectuados en la vida poltica, en la cual la com-
petencia del poder ha derivado en una mayor acentuacin de los
proceso de alternancia, es importante poner a salvo a la admi-
nistracin pblica de la incertidumbre creciente que se genera
con la rotacin de los mandos gubernamentales. Sin duda, tanto
los procesos, los intercambios y las transacciones de la econo-
ma de mercado, as como la atencin regular al pblico ciuda-
dano, la necesidad de que no se interrumpan los trmites y los
procedimientos, y el imperativo de que la sociedad no sea afectada
en los puntos medulares de vida, obligan a considerar que el servi-
cio pblico profesionalizado se vincula estructuralmente con el des-
tino y el comportamiento fructfero de la vida pblica nacional.
La vida de la sociedad depende de cmo funcionan las insti-
tuciones pblicas. Si stas no tienen bases de confianza, estabi-
lidad y continuidad, no es posible que la funcin pblica sea el
15 En este sentido, es importante "Contar con un servicio profesional de carrera
en la administracin pblica que garantice la adecuada seleccin, desarrollo pro-
fesional y retiro digno para los servidores pblicos, que contribuya a que en los
relevos en la titularidad de las dependencias y entidades se aproveche la experiencia
y los conocimientos del personal y se d continuidad al funcionamiento administra-
tivo". Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000, Mxico
Secretara de Contraloria y Desarrollo Administrativo, 1995, p. 56.
57
motor que garantice la institucionalidad de los conflictos, la re-
gularidad de la toma de decisiones y el diseo de los cursos de
accin que permiten al gobierno y a la administracin pblica
fungir como los sistemas idneos de una gestin pblica eficaz y
democrtica.
La profesionalizacin del servicio pblico en Mxico tambin
se vincula con la necesidad de impulsar y consolidar la demo-
cracia, pero diseando los sistemas de estabilidad institucional
que eviten la reproduccin de turbulencias en los tiempos, condi-
ciones y cursos de accin de los asuntos gubernamentales y ad-
ministrativos. Dichos sistemas deben tener como referencia la
continuidad <le la funcin pblica y la necesidad de dotarla de
reglas de certidumbre. La ausencia de certidumbre institucional
genera altos costos pblicos y es terreno abonado para que la
funcin pblica sea objeto de transacciones polticas que se ma-
nifiestan en diversos arreglos, el reparto de esferas de decisin
y el fortalecimiento de prcticas que estimulan la preminencia
de la lealtad personal o grupal, no de la lealtad institucional.
De conjuntar la certidumbre institucional con el ejercicio de-
mocrtico del poder, Mxico tendr la posibilidad de que la ad-
ministracin pblica no sea ms instrumento innecesario de
politizacin, medio para acreditar el pago de lealtades partidistas
y sitio para tener ventajas injustificadas en favor de posiciones
individuales, grupales y camarillas burocrticas que tienden a
favorecer compromisos clientelares para cultivar zonas de po-
der e influencia. Con un servicio pblico profesionalizado, se dis-
minuye el margen de la poltica maniobrera, es decir, de aquellas
prcticas que tienen como meta erigir los intereses grupales en
calidad de intereses pblicos o nacionales. La poltica maniobrera
es ajena a la eficiencia democrtica, ya que finca en los blo-
queos, la consigna y la manipulacin, la base de su xito sin con-
siderar costos y ventajas pblicas.
Por tanto, la eficiencia y la democracia no son elementos-
contrarios. En una visin del gobierno abierto y democrtico,
58
son el ngulo idneo de la institucionalidad para que la sociedad
tenga confianza en las organizaciones gubernamentales. La de-
mocracia es oportunidad para que la evaluacin de la accin de
gobierno sea continua y que en la misma participen las organiza-
ciones de la sociedad civil. Sin la evaluacin puntual de lo que el
gobierno realiza, la sociedad y sus organizaciones carecen de
elementos confiables para ratificarle apoyos y consensos.
En cambio, cuando la evaluacin es pblica, es decir, de ac-
ceso a los ciudadanos, la confianza en el gobierno es un impor-
tante capital para que sea aceptado como una institucin res-
ponsable a la opinin y el juicio de los gobernados. Conviene
recordar que la evaluacin es modo de hacer pblico 10que el
gobierno realiza y es un mtodo institucional para que los resul-
tados sean objeto de verificacin y aceptacin por parte de los
ciudadanos. Sin la evaluacin, no es posible que la confianza
ciudadana sea refrendada en favor del gobierno, ya que sin el
conocimiento pblico de lo que se realiza, no es factible que la
informacin sea un recurso para relacionar en trminos de acep-
tacin y confianza tanto al gobierno como a los ciudadanos.
Por eso y una visualizacin de gobierno abierto, la rendicin
de cuentas pblicas es un imperativo de la convivencia republi-
cana. Su institucionalizacin consolidada permitir que a nivel
del rgimen poltico se reacomoden los pesos y contrapesos da-
dos entre la rama ejecutiva y la legislativa. Tambin permitir
que el gobierno mexicano no sea entendido como una entidad
cerrada en la cual no se conoce 10que se realiza. Una conducta
negativa de los gobiernos es su alejamiento de la sociedad, yen
10sucesivo ingresan a situaciones de riesgo, dado que los ciuda-
danos tienen modos distintos de manifestar su inconformidad.
El gobierno ha de canalizar el quehacer de los ciudadanos
por la va de las instituciones, esto es, debe reconocer que las
distintas organizaciones de la vida pblica son agentes de
movilizacin capaces de estructurar las energas sociales, sea
para apoyar el orden establecido, o inconformarse contra l. La
59
ptica de los ciudadanos pasivos es equvoca en tiempos en que
la sociedad mexicana demuestra que tiene estrategias de lucha
para manifestar su desacuerdo con las decisiones que no pre-
servan los intereses ciudadanos.
La proclama universal de la democracia no puede ni debe
omitirse, ms an, cuando el planeta vive procesos de globalidad
y de amplios intercambios que dan vida a la categora ciudada-
nos del mundo. Esta categora significa que la informacin que
se genera en cualquier parte del planeta es conocida de manera
inmediata, hasta propiciar que ms all de las fronteras naciona-
les se difunda con plenitud lo que sucede en el mbito local,
comunitario, estatal, federal o continental. Ciudadanos del mun-
do implica que los procesos de comunicacin ingresan a la vida
pblica en calidad de hechos y sucesos que son de inters para
otras latitudes de la geografa continental.
En la medida que los vientos polticos y pblicos soplan en favor
de la democracia y la democratizacin del poder, tal y como sucede
en la actualidad, el gobierno debe erigirse como una institucin abier-
ta, visible, accesible y sujeta a los necesarios sistemas de control y
evaluacin ciudadana. Slo as se puede considerar que se ha in-
gresado a la etapa de lo que significa la sociedad de ciudadanos y
su existencia como una institucin democrtica y plural.
La sociedad de ciudadanos no es una quimera. Es un
paradigma que tiene su origen en las condiciones reales de vida,
esto es, en la bsqueda, construccin y consolidacin de la vida
democrtica. La sociedad de ciudadanos denota que el ejercicio
del poder se fundamenta en prcticas democrticas y, por tanto,
los asuntos pblicos son motivo de debate, anlisis y evaluacin.
Exige, adems, que el ejercicio de la funcin pblica se desarro-
lle con apego a los valores de la tica, situacin que implica una
nueva mstica en el desempefio profesional, y la toma de con-
ciencia de que la capacidad y las conductas honradas son indis-
pensables para que los ciudadanos tengan nuevamente confian-
za en las instituciones gubernamentales y administrativas.
60
En Mxico, la sociedad de ciudadanos se estructura a partir
de las luchas persistentes de las organizaciones civiles y polti-
cas para sacudirse la tutela del estatismo y la secuela del corpo-
rativismo. El camino recorrido hasta el momento es importante.
Falta todava un buen tramo para que la democracia, en cuanto
sistema de vida que regula la incertidumbre, sea una institucin
madura. Sin embargo, y tomando en cuenta los avances
incrementales dados en materia de profesionalizacin del servi-
cio pblico, es posible contribuir a su mejor expresin para que
Mxico sea un pas con una funcin pblica equitativa, compe-
tente, confiable, eficaz y reconocida.
61
UN TESTIMONIO DE MODERNIZACIN
EN LA ADMINISTRACIN PBLICA:
LA PROFESIONALIZACIN
DE LA FUNCIN PBLICA
Mara del Carmen Pardo *
Introduccin
Partimos de la idea de que existe una directa relacin entre la
modernizacin de las administraciones pblicas y la
profesionalizacin de sus funcionarios. Como testimonio de los
avances que se han dado en Mxico en este sentido, revisar de
manera resumida las propuestas gubernamentales que forman
parte del actual debate sobre el tema, as como un anlisis tam-
bin sinttico de aquellas experiencias institucionales relevantes
en materia de profesionalizacin de la funcin pblica. Tanto por
lo que la teora sugiere, como por lo que demuestra la prctica,
.. Profesora e Investigadora de El Colegio de Mxico y Profesora en el Posgrado de
Administracin Pblica de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM e
Investigadora Nacional, reconocimiento que otorga el Conacyt y la SEP.
63
Un testimonio de modernizacin en la administracin pblica...
los aparatos administrativos no constituyen cuerpos monolticos
cuya percepcin de la realidad tenga necesariamente que ser
nica y compartida. Existen percepciones y posiciones diferen-
tes, que se traducen en conflictos, que pueden entorpecer la de-
cisin en la formulacin de polticas pblicas.
Es evidente que las rpidas y mltiples transformaciones que
ha sufrido el pas en los ltimos aos han presionado -tanto por
razones internas, pero tambin externas- hacia una moderniza-
cin de la administracin pblica, entendida sta como la necesi-
dad de hacerla ms eficiente y con un manejo interno ms trans-
parente y honesto. Sin embargo, y de manera paradjica, la
instauracin de un servicio civil de carrera parece enfrentarse
con obstculos que impiden su puesta en marcha a nivel nacio-
nal, o al menos federal. El resultado es, entonces, un difcil equi-
librio entre prcticas y recursos tecnolgicos modernos con for-
mas tradicionales, reflejadas en las formas como se recluta al
personal, atendiendo criterios como la amistad o el paisanaje, as
como a las que se utilizan para promover y hasta remover al
personal pblico, que dependen ms de la voluntad poltica, lo
mismo que lo relativo a compensaciones econmicas. Por otro
lado, las funciones tambin son asignadas de manera arbitraria.
Todo esto no presenta ningn rasgo moderno relacionado con
eficiencia o transparencia.
El tema de la necesidad de profesionalizar la administracin
pblica no es nuevo. En la poca moderna, desde 1934, el presi-
dente Abelardo Rodrguez emiti un Acuerdo sobre la Organi-
zacin y Funcionamiento de la Ley del Servicio Civil. En 1938
entr en vigor el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los
Poderes de la Unin, cuya finalidad fue la de reglamentar el
servicio pblico y la relacin de los trabajadores y el gobierno,
distinguindose en dos categoras: de base y de confianza. Este
decreto se derog, y se public un segundo en 1941, que precis
an ms las categoras y estableci regulaciones en el sistema
de ascensos.
64
Esta divisin se ha transformado en una separacin tajante
que parece distinguir dos cuerpos cuyas diferencias son cada
vez ms evidentes. Para los trabajadores de base, particular-
mente en el sector central, el ambiente laboral resulta poco esti-
mulante, y no existen condiciones objetivas para hacer compati-
bles los objetivos de seguridad y desarrollo en el empleo con la
flexibilidad necesaria para elevar la productividad del aparato
pblico y la satisfaccin de las demandas de la sociedad que, de
manera cotidiana, acude a las oficinas para resolver asuntos que
se relacionan con su esfera de intereses y derechos. Estas diferen-
.cias se han hecho evidentes entre aquellos trabajadores afiliados a
organizaciones sindicales y los que no lo estn. A los primeros se
les garantiza la permanencia laboral, pero al mismo tiempo ven res-
tringido su ascenso en la escala jerrquica y salarial. En contraste,
los segundos, si bien gozan de mejores niveles de ingreso, no tienen
asegurado un desarrollo profesional que les d seguridad, al punto
de que pueden perder su empleo sin que medie indemnizacin algu-
na, situaciones que inciden de manera negativa en la actuacin de
estos cuerpos, al favorecer, entre otras cosas, la corrupcin.
En 1963 entr en vigor la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado; en 1979 la Ley de Responsabilidades de los
Funcionarios Pblicos; en 1983 se adecu esta ltima ley. Los
ltimos cambios hechos a la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica en 1994, confirieron responsabilidades en esta materia a
la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, creada
en 1992 como rgano encargado de manera fundamental del
control de los procesos administrativos y de gestin, aunque tam-
bin de la actuacin profesional de los servidores pblicos, en un
esquema ms correctivo que preventivo. Sus mayores logros se
localizaron en materia de simplificacin de trmites, programa al
que se le dio importancia a partir de 1985. Existi una Direccin
General de Servicio Civil e incluso una Comisin Intersecretarial
del Servicio Civil que no lograron traducir sus esfuerzos en la
elaboracin y aprobacin de la ley correspondiente.
65
Laprofesionalizacindel serviciopblicoen unatesiturade mayor
amplitud que el establecimiento de una carrera profesional, tambin
se incorpora al Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 y al Pro-
grama de Modernizacin de la Administracin Pblica. Parece
ya no estar en discusin si hemos o no de ser un pas que se rija
por un sistema poltico democrtico. Todos hemos apostado por
esa forma de gobierno. Si esto es as, el ciudadano tiene el dere-
cho y la obligacin de calificar las acciones que desde el mbito
gubernamental y pblico realicen las autoridades responsables;
y stas, no como un acto de buena voluntad, sino por una con-
viccin y obligacin, deben rendir buenas cuentas al ciudadano.
Los servidores pblicos deben ser los administradores de los bie-
nes pblicos, de los bienes de todos. Deben ser los depositarios
de la cosa pblica, no los dueos.
El debate actual: la posicin de la SECODAM
y la de la SHyCP
En los ltimos aos, respecto al tema de la profesionalizacin y,
de manera ms especfica, sobre uno de sus componentes: la
carrera profesional en el servicio pblico, han existido al menos
dos posiciones gubernamentales que al parecer estuvieron en
algn momento encontradas, 10 que sin duda retras decisiones
que ~ u d i e r o n haberse traducido en la iniciativa de la Ley del
Servicio Civil de Carrera. Al parecer estas diferencias pudieran
haberse zanjado; sin embargo, la esperada Ley sigue sin apare-
cer, 10 que demuestra que las resistencias siguen siendo ms
fuertes que la voluntad para impulsar este importante cambio.
La posicin de la Secretara de la Contraloria y Desarrollo Ad-
ministrativo (SECODAM) enfatiz que la preocupacin por la
profesionalizacinde la funcinpblicaha formadoparte de la agenda
poltica desde tiempo atrs; en 1934, por ejemplo, se reorganiz con
carcter permanente el servicio exterior mexicano.
66
Visin multidimensional del servicio pblico profesionalizado.
Con el propsito de darle forma a esta decisin se han revi-
sado experiencias en esta materia en otros pases, para aclarar
aspectos de orden general que inciden en la organizacin de ser-
vicios profesionales para la funcin pblica, entre stos se des-
tacan la naturaleza y las atribuciones que debe tener el rea u
rgano encargado de estos programas; en la propuesta de la
SECODAM se plante la conveniencia de confiar esta responsa-
bilidad a rganos colegiados con el propsito de evitar la
discrecionalidad de las decisiones en la puesta en marcha de
dichos programas. En segundo lugar se hace una referencia
amplia al marco normativo que regula estos programas. Apartir
de la revisin, tanto de las experiencias extranjeras como de los
programas que apuntan hacia la profesionalizacin de la funcin
pblica en marcha en Mxico, esta propuesta concluye que el
establecimiento de estos sistemas mediante acuerdos o decretos
tienen menos solidez que aquellos constituidos a travs de leyes,
ya que los primeros, al depender de una sola autoridad y ser
ajenos a los procedimientos de promulgacin de las segundas,
dan lugar a que puedan ser modificados con mayor facilidad.
Respecto al tema de la cobertura, se seala que las experien-
cias que existen hasta el momento han sido de carcter
excluyente. Esto es, se han dedicado a incluir esfuerzos de
profesionalizacin, sobre todo para funcionarios de la reas
sustantivas, dejando fuera a los funcionarios encargados de las
tareas de apoyo. Aport cifras que sustentan el anlisis seala-
do; los programas hasta ahora en curso han cubierto una pobla-
cin de 30000 funcionarios, sin incluir los de carrera magisterial,
que suman ms de 580 000. Esta cobertura, sin embargo, resulta
poco significativa, puesto que la administracin pblica mexica-
na cuenta con ms de un milln y medio de servidores pblicos.
En relacin al apartado dedicado al ingreso, se seal que
ste se lleva a cabo en la mayor parte de los casos estudiados
por concurso de oposicin. El reclutamiento y la seleccin se
hacen de manera centralizada, responsabilidades que caen en el
67
rgano colegiado instituido para estos propsitos. En algunos se
establecen periodos de prueba hasta llegar el momento de la
contratacin definitiva. Tambin se registraron experiencias en
materia de induccin al puesto, que en casi todos los ejemplos se
hace a travs de cursos cuya duracin vara de manera signifi-
cativa entre unos y otros ejemplos.
En el tema de los ascensos se destac que predomina la es-
tructura vertical, esto es: el funcionario slo mejora su ingreso
cuando asciende de categora o nivel, aunque hay excepciones
que permiten mejorar el salario sin cambiar de puesto. Tambin
se registraron aquellos casos en los que se dan nombramientos
directos para que personas ajenas al sistema ocupen puestos
similares a los establecidos en la carrera, aunque stos son siem-
pre de carcter temporal y no forman parte de dicha carrera.
Una excepcin a esto, lo constituye el nombramiento que hace
el Procurador Agrario de delegado o director general.
La capacitacin adopta dos modalidades: centralizada y
desconcentrada. Para la primera se utilizan institutos creados
ad hoc; para la segunda, los organismos pblicos se apoyan en
instituciones de educacin superior o equivalentes. Los cursos
de capacitacin normalmente no son de carcter obligatorio, lo
que, de acuerdo con los diseadores de esta propuesta, resulta
contrario a la disciplina del proceso de profesionalizacin, ya que
al dejarse a la libre eleccin del personal, se desaprovechan los
beneficios potenciales de estos cursos que podran resultar ti-
les y hasta claves para el ascenso y la promocin.
Sobre el tema de la evaluacin se insisti en que sta debe
jugar un papel esencial en cualquier sistema de profesionalizacin.
Con esta prctica se pretende incidir en dos aspectos: primero,
estimular una actuacin sobresaliente, y, segundo, identificar
aquellos funcionarios que no cubran los niveles mnimos requeri-
dos para un buen desempeo. Sobre esto se incluye un comen-
tario en el tenor de la autocrtica, al sealarse que la evaluacin
podra ser considerada como el taln de Aquiles de los actuales
68
sistemas, y que de no imaginar propuestas novedosas podra su-
ceder, al igual que como ocurri en otros pases, la inmovilidad
burocrtica. La prctica actual indica que las deficiencias en el
desempeo no necesariamente se traducen en la salida del fun-
cionario, porque esta situacin generara conflictos con la legis-
lacin laboral, aunque hay instituciones en los ejemplos analiza-
dos que s contemplan la posibilidad extrema de separar al fun-
cionario de su puesto.
Respecto al apartado de estmulos y recompensas, la pro-
puesta reconoce que casi todos estos programas adolecen de
fallas en el diseo, puesto que no toman en cuenta las disponibi-
lidades presupuestales. Otro problema identificado es que cuan-
do este rubro est contemplado en el presupuesto, muchas ve-
ces los estmulos acaban por asimilarse de manera permanente
al salario, con lo que pierden su propsito original.
Sobre las condiciones de retiro por causas ajenas a los servi-
dores pblicos, en la mayor parte de los casos se destac que no
media indemnizacin alguna.
La conclusin de esta propuesta seala que la instauracin
de programas tendientes a incrementar la profesionalizacin de
los servidores pblicos, deber hacerse tomando en considera-
cin las particularidades de cada agencia gubernamental. Se
debern desarrollar los marcos normativos y de procedimientos
que permitan la congruencia necesaria tanto de los mecanismos
de ingreso, capacitacin, evaluacin del desempeo, ascenso y
promocin, como respecto a los tabuladores, remuneraciones y
condiciones de retiro.
De igual manera se estima que la viabilidad de la propuesta
estar condicionada a que su avance tendr que irse dando de
manera diferenciada y gradual, tomando en cuenta la infraes-
tructura administrativa y financiera de cada dependencia. Una
forma de aproximacin gradual, es ir impulsando la incorpora-
cin de estos programas en dependencias y entidades que ten-
gan mayor incidencia en la atencin a la poblacin usuaria de
69
servicios pblicos. Es muy importante que la sociedad perciba
de la profesionalizacin un beneficio claro, tangible y en el plazo
ms breve, ya que de lo contrario podra considerarse que su
: . u ~ ~ fin es que los servidores pblicos obtengan provecho para
si mismos.
Por su parte, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ha
trabajado en un modelo de servicio civil de carrera para la admi-
nistracin pblica federal. En la formulacin del modelo se to-
maron en consideracin algunos datos que, a manera de diag-
nstico-sntesis, permitieran entender la situacin que guarda la
administracin respecto a estos temas.
En relacin a los sistemas de compensaciones se seal que
stos eran poco competitivos respecto a los del sector privado.
Para un mismo nivel jerrquico los sueldos son similares, sin
considerar la complejidad y riesgo que pudieran ser inherentes a
algunas de las responsabilidades pblicas.
Para el tema de la contratacin se dijo que no existen meca-
nismos que regulen los procesos de reclutamiento, seleccin e
ingreso. Para el desarrollo profesional, la capacitacin se hace
sin "una visin estratgica de largo plazo" y sin haber hecho
esfuerzos para detectar las necesidades en esta materia.
No existen sistemas de evaluacin del desempeo y no hay
seguridad en el empleo, pues frente a una situacin que en esta
propuesta se califica de "prdida de confianza", el servidor p-
blico es separado de su cargo sin que medie indemnizacin algu-
na, particularmente para el caso de los de confianza. Para los de
base, los ampara la legislacin laboral que se traduce en
inamovilidad.
Los objetivos del modelo se pueden resumir de la siguiente
manera: contar con servidores pblicos eficientes, honestos e
"imparciales a cualquier ideologa poltica". Instaurar un sistema
de reclutamiento que permita traer personas calificadas; desa-
rrollar un esquema de seleccin mediante un proceso riguroso e
imparcial que garantice el ingreso de las personas ms aptas.
70
Aplicar un sistema de compensaciones basado en la evaluacin
de los puestos y relacionarlo con el desempeo de los servidores
pblicos. Contar con un sistema de compensaciones que permi-
ta traer y retener al personal ms calificado. Eliminar la
discrecionalidad de las promociones de los servidores pblicos a
travs de la evaluacin del desempeo y la capacitacin. Man-
tener en constante capacitacin a los servidorespblicos para
elevar la calidad de sus tareas. Propiciar el desarrollo del servi-
dor pblico fortaleciendo su compromiso con la institucin. Con-
tribuir al desarrollo de una cultura de servicio eficaz y honesto,
dignificando la funcin pblica. Establecer que la permanencia
del servidor pblico est en funcin del mrito.
Sobre el apartado dedicado al reclutamiento, el modelo de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico incluye los siguientes
elementos: atraer al mayor nmero de candidatos tanto de las
instituciones educativas pblicas como privadas. Y por convo-
catoria al personal de las dependencias y las personas externas.
Las convocatorias incluiran las caractersticas y requerimientos
del puesto y el proceso que las define. En caso de que hubiera
sobredemanda, se tendra que prever la posibilidad de cerrar las
convocatorias hasta por un ao, para permitir que las propias es-
tructuras pudieran sufrir los reacomodos necesarios.
Para el tema de la seleccin, se llevaran a cabo exmenes
de conocimientos generales tcnicos para cada una de las reas,
as como psicomtricos, entrevistas y exmenes mdicos. Des-
pus se estableceran periodos de prueba.
Se incluye un apartado identificado con el ttulo de Manda-
mientos de Libre Designacin, en el que se seala que el modelo
debe prever la posibilidad de nombrar libremente al personal que
ocupe distintos puestos y que stos quedaran regulados por dis-
posiciones particulares. Sobre este apartado el modelo debe lo-
grar mayor grado de precisin, dado que podra convertirse en
un recurso tan discrecional que atentara contra los objetivos del
sistema de carrera.
71
Respecto a los sistemas de compensaciones, el modelo inclu-
ye los conceptos siguientes: un sueldo, un estmulo y prestacio-
nes. El sueldo se integrara, como en el caso de los pases miem-
bros de la OCDE, con un sueldo base y una compensacin garan-
tizada. El tabulador estara formado por diez grupos jerrquicos
que iran desde el nivel de servicios, esto es, el del personal
operativo, hasta el de la alta direccin, que podra ser el nivel de
las subsecretaras. Cada grupo tendra tres diferentes grados en
funcin de la responsabilidad y cada grado tendra a su vez siete
niveles salariales. El tabulador estara traslapado con el fin de
reconocer diferencias por el desempeo, capacitacin y desa-
rrollo. El tabulador permitira que un jefe de departamento que
tiene seis aos en el servicio pueda ganar ms que un subdirector
que acabara de ingresar.
Sobre el tema de estmulos se seal que el sistema permitira
recompensar slo a aquellos servidores pblicos cuyo desempeo
excediera las expectativas. Los estmulos se otorgaran con base
en el sistema de evaluacin del desempeo, como sucede a nivel
internacional. El nivel excepcional podra quedar "premiado" con
veinte por ciento, el excelente con quince, el muy satisfactorio
con diez, el satisfactorio con nada, porque se parte de la presun-
cin de que eso es lo que le corresponde hacer al funcionario
que estuviera en esa situacin.
La evaluacin del desempeo se realizara anualmente por el
jefe inmediato superior y los estmulos no formaran parte del
sueldo. Los resultados de la evaluacin del desempeo tendran
una distribucin que permitira suponer que pocos estaran en el
excepcional, la gran mayora probablemente caera en el muy
satisfactorio, y el resto quedara atrapado en los rangos de sufi-
ciente y satisfactorio. El sistema buscara entonces reconocer el
desempeo, no otorgar ingresos adicionales.
Para el rengln de prestaciones, el modelo imagina la inte-
gracin de paquetes de prestaciones sustentada en base a los
grupos a los que pertenezcan los servidores pblicos. Estos pa-
72
quetes o mdulos tendran un valor predeterminado; sumado al
sueldo base anualizado arrojara el ingreso total bsico del servi-
dor pblico. Las prestaciones seran flexibles para permitir que
pudieran ser utilizadas de la forma en que resultaran ms conve-
nientes para los servidores pblicos.
Respecto a la evaluacin de puestos, esta propuesta la plan-
tea como quiz la etapa ms importante de todo el sistema pro-
puesto. Tendra como objetivo fundamental otorgar un valor a
los puestos con base en su contenido, independientemente de su
nivel jerrquico. Este otorgamiento consistira en darle un valor
al puesto en puntos, y para la valuacin de los puestos se inclui-
ran cuatro factores principales: las habilidades ("saber"), la so-
lucin de problemas ("pensar"), la responsabilidad y resultados
("actuar"), y las condiciones de trabajo ("el riesgo"). Se podran
incluir factores adicionales de evaluacin, tales como la
confidencialidad o las responsabilidades polticas. Al utilizar este
sistema para valuar los puestos dentro del servicio civil federal,
se podra definir qu puestos se encuentran subpagados o
sobrepagados. Asimismo, se podran hacer comparaciones de
mercado para definir los puestos de manera objetiva, para ob-
servar cmo se vera al sector pblico en el mercado nacional y
su eventual falta de competitividad.
Sobre la capacitacin y educacin, se seal que con la ca-
pacitacin se perseguira la profesionalizacin y desarrollo de
los servidores pblicos, dotndolos de nuevos conocimientos y
habilidades para elevar su productividad, eficiencia y calidad.
Adems de permitir su movilidad en el sistema establecido de
servicio civil. Esta capacitacin se prev organizarla en las eta-
pas siguientes: la deteccin de las necesidades con base en el
puesto, el desarrollo y la evaluacin de la propia capacitacin.
Estara basada en un sistema de incentivos que otorgara puntos
adicionales para la promocin. La educacin formal permitira
mejorar acadmicamente al funcionario, con lo que podra aspi-
rar a puestos de mayor nivel y responsabilidad. Para programas
73
de capacitacin se prev la posibilidad de celebrar convenios
con instituciones de educacin media y superior y con los institu-
tos de investigacin cientfica y tecnolgica.
Para el tema de la promocin, el modelo contempla que los mo-
vimientos de puestos de mayor jerarqua y responsabilidad se ha-
ran de acuerdo con los esquemas de ascensos establecidos, con las
necesidades especficas de capacitacin y con la evaluacin del
desempeo. Estos movimientos se daran en una sana competencia,
por lo que quedara garantizada la neutralidad y la igualdad de opor-
tunidades, implicando ascensos de grupo, esto es, a grupos de ma-
yor jerarqua, de grado y responsabilidad o de nivel salarial. Estos
sistemas permitiran que un servidor pueda mejorar su ingreso sin
que necesariamente tenga que cambiar su puesto.
El sistema para la evaluacin del desempeo prev que sta
se realice anualmente por el jefe inmediato superior, aplicando
una "metodologa objetiva" de evaluacin que tendra las siguien-
tes implicaciones: primero, reconocer a los servidores pblicos,
cuyo desempeo excedan las expectativas, a travs de recono-
cimientos de carcter econmico y estmulos en adicin a sus
remuneraciones. Segundo, sirviendo como elemento indispensa-
ble para un ascenso de nivel, grado o grupo. Tercero, separando
a los servidores pblicos cuyo desempeo fuera sistemticamente
insatisfactorio. Para la medicin del desempeo individual de los
servidores, se consideraran los factores siguientes: cumplimien-
to con los procedimientos establecidos, contribuciones para me-
jorar el servicio, consecucin de los objetivos, capacitacin ad-
quirida e impartida y las caractersticas personales del servidor
pblico en su trabajo.
Sobre el tema de la separacin, el sistema propuesto busca
que cuando los servidores pblicos tengan que ser separados de
su cargo, reciban una indemnizacin digna que respete la anti-
gedad en el servicio pblico.
En relacin al apartado dedicado a bolsa de trabajo, sta se
constituira a partir de una base de datos que contendra toda la
74
informacin relativa a la historia laboral de los servidores pbli-
cos que fuera til para otorgar puntos adicionales para lograr
competir por otras plazas dentro de la administracin pblica
federal. Adems de que permitira que los servidores pblicos
tuvieran informacin sobre las que se encontraran vacantes,
permitindoles competir por las mismas.
Se propone la inclusin de un fondo de separacin, que en
adicin a la indemnizacin correspondiente, se constituira con
aportaciones de los servidores pblicos con objeto de garanti-
zarles cierta proteccin en el corto plazo despus de la separa-
cin del servicio.
Respecto al tema del marco jurdico, el modelo propuesto tam-
bin plantea la necesidad de expedir una Ley del Servicio Civil
Federal que regule todos los aspectos antes mencionados.
Experiencias institucionales en materia de
profesionalizacin de la funcin pblica
Respecto al anlisis sobre algunas de las experiencias relevan-
tes en materia de profesionalizacin de la funcin pblica, se
reconoce como denominador comn la preocupacin por contar
con mejores servidores pblicos. Las diferencias entre ellas apa-
recen desde el momento en el que se deciden implantar estos
programas hasta las que aparecen en la concepcin, naturaleza
y cobertura de los programas propuestos.
a) Servicio Exterior
Apartir de 1934 el servicio exterior se reconoce como un apoyo
cuyo propsito es "salvaguardar los intereses del pas". Por me-
dio de ordenamientos jurdicos, el servicio exterior ha sufrido
cambios para adaptarlo a las circunstancias que la transforma-
cin del pas ha exigido; los ltimos fueronlas modificacionesintro-
ducidas en 1994a la Ley del Servicio Exterior, en las que aparece
75
la divisin del personal de carrera en: permanente, temporal y
asimilable. El de carrera a su vez se dividi en dos ramas: la
diplomtica y la consular con sus respectivos rangos. Tambin
existe la rama tcnico-administrativa que se subdivide en dife-
rentes categoras. De acuerdo con el Artculo 7
0
de la Ley del
Servicio Exterior, es al Presidente de la Repblica al que le co-
rresponde hacer los nombramientos del personal temporal. El
personal asimilable es el nombrado por otras dependencias del
Ejecutivo Federal y la Secretara de Relaciones Exteriores acre-
dita con rango diplomtico para facilitar el cumplimiento de ta-
reas especficas. El ingreso se hace por concurso pblico y exis-
ten requisitos previos para poder presentar dicho concurso. Tam-
bin el ascenso se hace por concurso cumpliendo con el requisi-
to de la antigedad. La tarea de capacitacin se ha ido perfec-
cionando desde 1975, ao en el que se establece el Instituto
Matas Romero de Estudios Diplomticos; actualmente se ofre-
ce una maestra para los miembros de recin ingreso al servicio
exterior.
b) Carrera Magisterial
El programa de carrera magisterial se establece a partir del 14
de enero de 1993, hacindose retroactivos sus beneficios a sep-
tiembre de 1992. Dentro del Acuerdo Nacional para la Moderni-
zacin de la Educacin Bsica y Normal firmado en mayo de
1992 por el Ejecutivo Federal, los ejecutivos estatales y el SNTE,
se incluy como uno de los propsitos fundamentales la revalori-
zacin de la funcin magisterial. Para ello se propuso la carrera
magisterial como programa que buscara la profesionalizacin del
magisterio al mismo tiempo que se mejoraran sus condiciones
laborales. Este programa se basa en un sistema de promocin
horizontal, tomando como referencia la formacin acadmica del
docente, con la idea de superar la promocin slo vertical que se
sustentaba en buena medida en la antigedad y parcialmente en
76
el mrito. Este programa incluye un proceso de evaluacin que
permite valorar las tareas docentes a partir de mediciones obje-
tivas del conocimiento y del desempeo del maestro. Un ejem-
plo de esto lo constituyen los exmenes que se aplican a los
estudiantes para medir su aprovechamiento escolar, o los que se
aplican tambin a los maestros. Para el ciclo escolar 1996-1997,
el programa cont con recursos propios, incluyendo los meses
de septiembre a diciembre de 1996, estos recursos ascendieron
.a un total de 375.0 millones de pesos.
e) Instituto de Formacin Profesional de la Procuradura
General de Justicia del Distrito Federal: proceso de reclu-
tamiento y seleccin
El Instituto de Formacin Profesional es un rgano
desconcentrado de la PGJDF y fue creado en 1939. A partir de
marzo de 1996 sufre una reestructuracin importante, convir-
tindose en un rgano tcnico que permite que los profesionales
que lleven a cabo las funciones encomendadas a la procuradura
tengan acceso a sistemas e instrumentos de educacin, capaci-
tacin y adiestramiento de la mejor calidad. Los aspirantes a
ingresar como agentes del Ministerio Pblico debern cubrir los
cursos de formacin que se establezcan para ese propsito. El
ingreso se har mediante convocatoria abierta y los requisitos
consisten en aprobar las evaluaciones de conocimientos y
psicosociales que se realizan. Existe un Consejo Consultivo inte-
grado por destacados criminalistas y penalistas que es quien di-
sea los programas y planes de estudio englobados en lo que se
conoce como Cursos de Formacin para el Ingreso. Las evalua-
ciones se hacen por personal especializado de instituciones de
educacin superior en el pas.
77
d) Instituto de Capacitacin de la Procuradura General de
la Repblica
El Instituto de Capacitacin de la PGR inici sus actividades en
marzo de 1993. Se dise un nuevo proceso para la seleccin de
aspirantes a ingresar como agentes del Ministerio Pblico de la
Federacin y se determin el perfil de estos funcionarios. Para
el ingreso existe la modalidad de convocatoria abierta. Se esta-
bleci como requisito para la contratacin, llevar a cabo y apro-
bar cursos que han ido perfeccionndose desde que inici sus
trabajos el Instituto. A partir de 1994 se han aumentado las ho-
ras-clase de los cursos de capacitacin y se han revisado los
programas existentes de formacin, adecundolos a las exigen-
cias internas y a parmetros internacionales para lograr contar
con agentes con mayor grado de profesionalizacin. De la mis-
ma manera, el Instituto Nacional de Ciencias Penales presta su
apoyo impartiendo cursos de actualizacin y especializacin.
Todos estos procedimientos estn regidos por la Ley Orgnica
de la Procuradura General de la Repblica y su reglamento.
e) La profesionalizacian en la prestacin del
servicio electoral
La profesionalizacin del servicio electoral se incluy como par-
te del esfuerzo hecho en materia normativa y reglamentaria del
Instituto Federal Electoral. Se incluy la organizacin y desarro-
llo de un servicio profesional. Este sistema se concibi para ser
polticamente imparcial, reglamentando el ingreso, la promocin
y la permanencia de sus integrantes. De igual manera se con-
templa la necesidad de generar condiciones que permitan al per-
sonal de dicho servicio especializarse en tareas de su competen-
cia. Cuenta con una estructura propia organizada en rangos y un
sistema de evaluacin basado en el desempeo y en el mejora-
miento profesional. El sistema incorpora la modalidad de con-
curso abierto para el ingreso. Los datos indican que para la pri-
78
mera convocatoria se recibieron 26 700 solicitudes para optar
por alguno de los 2 336 puestos que integran el servicio profesio-
nal electoral. Fue concebido para alcanzar el rango de sistema
de carrera basado en la formacin acadmica de los aspirantes.
El programa de formacin se pone en marcha una vez que los
aspirantes ingresaron al instituto e incluye tanto la formacin
bsica como la profesional y la especializada. Es un programa
de carcter obligatorio para las personas que en definitiva inte-
grarn el servicio profesional electoral.
fJ Sistema de especialistas en hidrulica de la Comisin Na-
cional del Agua
El sistema de especialistas en hidrulica de la Comisin Nacio-
nal del Agua fue instituido en 1989 como un primer paso de lo
que sera la integracin de un programa de servicio civil de ca-
rrera. Con este sistema se busc incorporar a un grupo de
profesionistas calificados que desarrollaran su potencial dentro
de la comisin. Esto se logr trabajando de manera paralela en
acciones tales como la autorizacin de un tabulador especial con
niveles homologados a los de los mandos medios de la adminis-
tracin federal, para lograr mayor competitividad en materia de
sueldos. La contratacin de personal especializado sustituira con
calidad la cantidad de funcionarios. En 1990 se reclutaron 4313
personas y se incorporaron 245 al sistema, y en 1991 se reclutaron
2260 habindose incorporado 434 especialistas. Actualmente la
comisin cuenta con un total de 2 986 especialistas. Para el in-
greso existe un sistema de calificacin que comprende tres
parmetros de evaluacin: antecedentes acadmicos, trayecto-
ria laboral y una prueba psicomtrica. Para efectos de perma-
nencia se han puesto en marcha programas continuos de actua-
lizacin y superacin profesional y laboral que consisten en apo-
yos para titulacin, imparticin de cursos y becas para posgrado.
La evaluacin consiste en un proceso tanto de autoevaluacin
79
como de la hecha por parte deljefe inmediato superior, consistente
en otorgar puntos por superacin acadmica, logros de metas, des-
empeo y capacidad tcnica. Con los resultados de esta evaluacin
se toman decisiones tanto para la promocin como tambin para la
remocin de los funcionarios. Para que el sistema pueda ir transfor-
mndose en un servicio profesional de carrera, se integr a los ni-
veles del tabulador a partir de los resultados de la evaluacin. Todo
esto forma parte de las reglas internas que regulan este sistema.
g) La profesionalizacn del servidor pblico
en la Procuradura Agraria
El servicio profesional agrario se instaura en 1994, sustentado
en la pretensin de desarrollar un servicio civil de carrera. Este
servicio establece procedimientos para el ingreso, permanencia
y ascensos que aseguren una alta calidad en el personal de la
institucin. La integracin del personal contempla tres momen-
tos: becarios, personal en fase provisional y personal propiamente
de carrera integrado por diferentes categoras. La promocin se
lleva a cabo a partir de resultados en los cursos de capacitacin
o por concurso. La evaluacin es un proceso construido a partir
de elementos objetivos, como son la capacidad en el manejo de
la informacin sobre materia de litigio de la Procuradura Agra-
ria, que deben tener los funcionarios, el examen de conocimien-
tos, las aportaciones hechas por los funcionarios para mejorar
los servicios de la procuradura, adems del voto de los miem-
bros de un Consejo Tcnico que organiza estos sistemas. Todos
estos elementos se traducen en valores de medicin.
h) Sistema Integral de Profesionalizacin: la experiencia del
Instituto Nacional de Estadstica Geografia e Informtica INEGI
El antecedente inmediato del sistema integral de
profesionalizacin ensayado en el INEGI, es el que se conoci
80
como programa integral de capacitacin que apareci en 1989,
ao en el que el instituto inici un profundo programa de moder-
nizacin cuyo resultado ms visible fue el esfuerzo de descen-
tralizacin llevado a cabo. Apartir de 1993 se puso en marcha el
Sistema Integral de Profesionalizacin, cuyo objetivo se orienta
a garantizar la permanencia del personal en sus puestos a partir
de acciones que favorecen el desarrollo profesional. Esta deci-
sin se tom debido, entre otras razones, a que el INEGI requiere
de personal especializado para participar en la generacin y
manejo de informacin estadstica y geogrfica, 10 que implica-
ba una importante inversin en tiempo y en recursos que vala la
pena proteger. El SIP se define como un modelo de administra-
cin de personal basado en la filosofa de calidad que permite,
mediante reglas de operacin y objetivos claros, brindarposibi1i-
dades mayores de desarrollo en todas las etapas por las que
transitan los funcionarios dentro de la institucin. La preocupa-
cin de fondo para instaurar este sistema fue la de modificar la
tendencia a la alta rotacin de personal, que representaba un
grave problema para la institucin. Est dirigido a todo el perso-
nal que trabaja en el INEGI. El ingreso se hace por va de convo-
catorias a exmenes y concursos de oposicin de acuerdo con
los requerimientos de los diferentes puestos, adems de una en-
trevista con el jefe inmediato, quien somete a la consideracin
de una comisin adhoc las propuestas de incorporacin con base
en las plazas vacantes. La promocin est relacionada con la
evaluacin del desempeo y con la capacitacin.
z) Servicio de Administracin Tributaria (SAT) en trminos de la
leccin que se puede sacar de ellos para otros experimentos en
materia de profesionalizacin de la funcin pblica.
Se plantea la profesionalizacin de los funcionarios que integran
el SAT como una tarea dentro de otra de magnitudes ms am-
plias referidas a un cambio en la cultura organizacional, lo que
81
est indicando que los intentos por profesionalizar deben darse
en contextos distintos a los que han operado tradicionalmente.
De hecho, la propuesta arranca a partir de la transformacin de
un organismo: la Subsecretara de Ingresos de la Secretara de
Hacienda en uno nuevo, el SAT, que a pesar de tener estatus de
rgano desconcentrado, fue dotado de autonoma tcnica,
presupuestal y de gestin, 10 que sin duda ha facilitado la
reconversin de la que ha sido objeto.
En materia de profesionalizacin se propone la incorporacin
de un servicio fiscal de carrera para el personal que no est
sindicalizado. Aqu aparece otra vez de manera clara la frontera
que divide una capa de funcionarios en los que las ataduras, re-
sultado de la legislacin laboral que imper en aos pasados,
est convirtindose llanamente en un obstculo para la
profesionalizacin, aunque esto sea una situacin que nunca apa-
rece suficientemente explicitada. Los principios que regirn esa
carrera son: igualdad de oportunidades para el ingreso y la pro-
mocin; especializacin y profesionalizacin en cada actividad;
retribuciones y prestaciones vinculadas a la productividad; ca-
pacitacin y desarrollo integral obligatorio y permanente; inte-
gridad, responsabilidad y desarrollo de conductas.
En los meses previos a que opere el sistema de carrera, se
est llevando a cabo una serie de esfuerzos que en palabras
llanas significan poner al da la operacin del organismo.
Reflexiones finales a manera de conclusin
Respecto a las dos propuestas de las dependencias globalizadoras,
se puede sealar que parten del mismo propsito, aunque se puede
llegar a distinguir alguna diferencia en su estrategia, sobre todo
en relacin a la manera de hacerlas extensivas a las dependen-
cias de la administracin pblica federal. Un problema visible en
estas propuestas, es que ninguna de las dos prev incorporar
82
estos sistemas en las administraciones estatales o municipales.
Estos dos niveles de gobierno ofrecen, sin duda, posibilidades
enormes para propsitos de profesionalizacin, y seran mbitos
en donde la instauracin gradual de estos programas podra re-
sultar quiz ms senclla, adems de que les seran de una enor-
me utilidad.
De las experiencias analizadas se puede decir que hay casos
que presentan mayor grado de madurez en el propsito de
profesionalizar la funcin pblica. Otras representan ejemplos
menos acabados que ofrecen algn tipo de respuesta en relacin
a algn aspecto de la profesionalizacin, como podran ser pro-
gramas de estmulos, como el caso de la carrera magisterial, o
programas de seleccin, como es el caso del sistema de espe-
cialistas en hidrulica de la Comisin Nacional del Agua o el de
la Procuradura Agraria. Tambin las experiencias institucionales
revisadas estn inmersas en el propsito de desarrollar progra-
mas de profesionalizacin pero incluyen momentos que enfatizan
slo algunos de los aspectos de esa profesionalizacin, como
pueden ser la capacitacin, en el caso del Instituto Federal Elec-
toral, o el reclutamiento, en el caso del Instituto de Formacin de
la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, o el re-
clutamiento y la capacitacin, como puede ser el caso del Insti-
tuto de Capacitacin de la Procuradura General de la Repbli-
ca; as tambin, el servicio exterior mexicano enfoca sus alcan-
ces fundamentalmente a los temas del reclutamiento y al desa-
rrollo de un sistema de ascensos.
Tanto aquellos casos que incluyen programas ms comple-
tos, como sera el del sistema integral de profesionalizacin del
Instituto Nacional de Geografa, Estadstica e Informtica, o el
SAT, como los que subrayan algn aspecto ms particular, repre-
sentan esfuerzos loables en la bsqueda de una administracin
ms profesional. Hay que decir, sin embargo, que la necesidad
de profesionalizar la funcin pblica ha transitado ya de un de-
seo arropado por buenas voluntades a una urgencia y reclamo
83
social. Experiencias institucionales, como las que existen en la
administracin federal hoy da, requieren multiplicarse en canti-
dad y perfeccionarse en sus contenidos y alcances.
Para darle viabilidada proyectos acabados de profesionalizacin,
es necesario trabajar en una estrategia que permita seleccionar
reas administrativas que se conviertan en objetivo de la
profesionalizacin. Imaginar cmo descender la propuesta te-
rica a decisiones que la pongan en operacin. Pensar los niveles
jerrquicos seleccionados. Delimitar claramente los alcances de
los programas de profesionalizacin y los derechos laborales.
Decidir con sentido prctico qu reglas debern regir estos sis-
temas, sin que la necesidad indiscutible de contar con un
ordenamiento jurdico de orden ms general paralice, ante im-
ponderables polticos, las posibilidades de ndole ms modesta.
Todo ello para ponerse a trabajar con la idea de no abarcarlo
todo, sino abarcar lo posible, tomando en cuenta las caractersti-
cas de cada dependencia y los recursos con los que se cuenta
para esta tarea.
Aunque existen esfuerzos importantes para reformar el apa-
rato administrativo a partir de la dcada de 1970, tambin -aun-
que incipientes-los hay para profesionalizar la funcin pblica.
Respecto a los primeros, se ha dicho y repetido que fueron
en muchos casos slo formales, y que sus pretensiones estu-
vieron muy por debajo de sus resultados. Quiz los avances
ms significativos se puedan localizar en una mayor concu-
rrencia del nivel estatal de gobierno, si no a tomar las deci-
siones que les ataen de manera directa, s al menos a parti-
cipar de ellas por medio de los mecanismos que se pusieron
en marcha con ese propsito.
Los vientos de cambio presionaron para contar con funciona-
rios que dominaran cdigos de formacin e informacin distintos
a los que haba permeado la comunicacin burocrtica tradicio-
nal. Se da un brutal desplazamiento de las lites dirigentes, for-
madas y amparadas en los mecanismos de ascenso, como el
84
partido hegemnico hasta entonces, lo que fue dando pauta para
profundas divisiones en el seno de los cuerpos burocrticos.
Aparece entonces una situacin paradjica: la alta burocracia
lleg a puestos de responsabilidad sin haber hecho carrera, pero
contaba con una slida formacin tecnocrtica. La burocracia
tradicional, que haba hecho una carrera dentro de la administra-
cin pblica, por lo que su valor consista en la experiencia, se
vio desplazada, al no contar con una formacin en los cdigos y
tecnologas modernas.
Esta situacin presiona, entonces, en dos sentidos: a los jve-
nes tecncratas parece hacerles falta la experiencia y el conoci-
miento de una realidad que les es ajena. A la burocracia tradi-
cional -desplazada a los puestos intermedios-, adems de a la
que ocupa los puestos operativos, les resulta indispensable en-
trar en una etapa de mayor profesionalizacin, puesto que su
desempeo ya no slo est medido por estndares nacionales,
sino incluso por los internacionales.
Este segundo aspecto se hizo evidente desde hace algunos
aos. Por ello es que en todas las propuestas de reforma admi-
nistrativa se insisti y se insiste que el insumo fundamental para
su xito lo constituyen los hombres y mujeres que trabajan en la
administracin pblica. De ah que sin poder referirnos a proce-
sos acabados para profesionalizar los cuadros administrativos, s
se registran experiencias en el amplio campo de la administra-
cin de personal que apuntan hacia la finalidad de contar con
mejores sistemas de reclutamiento, promocin, capacitacin, ju-
bilacin, etctera. El reto ahora es pasar de esos esfuerzos ais-
lados e incompletos, al establecimiento de nuevas reglas de fun-
cionamiento que permitan a la administracin pblica contar con
los mejores funcionarios, garantizndoles seguridad y confianza
para que ambos propsitos contribuyan a restablecer el prestigio
de la funcin pblica y sea un instrumento vivo en el proceso
democratizador en el que Mxico est, por fortuna, empeado.
85
LA IMPORTANCIA DEL SERVICIO
PBLICO EN EL FORTALECIMIENTO
Y FUTURO DE LA DEMOCRACIA
Juan Carlos Len y Ramrez*
...Los rostros privados en lugares pblicos;
Son ms bellos y sabidos;
Que los rostros pblicos en lugares privados.
E. Yuong-Bruehl
El objetivo central de este trabajo se orienta a la bsqueda de
nuevas maneras de explicar los efectos que han tenido en el
carcter pblico de la administracin las transformaciones del
Estado experimentadas en la ltima parte del siglo xx. El fin de
la modernidad iniciada en el Renacimiento, el triunfo del
capitalismo a escala planetaria, aunado al vigoroso mpetu por el
fortalecimiento de la democracia que recorre el mundo en el
El autor es profesor en licenciatura y posgrado de Administracin Pblica de la
Facultad de Ciencias Politicas y Sociales de la UNAM.
87
La importancia del servicio pblico en el fortalecimiento ...
marco de la posmodernidad, demanda la reconstruccin y elabo-
racin terica de nuevos referentes, que le impriman una nueva
vigencia a concepciones previas sobre el Estado, la sociedad, el
gobierno y la administracin de 10pblico.
Hoy, de cara al siglo XXI, como nunca los vertiginosos cam-
bios tecnolgicos que caracterizan al progreso, nos permiten es-
tar de alguna manera mejor equipados para ampliar nuestras
capacidades de intentar producir mejores explicaciones cientfi-
cas, menos falsas, dira Popper, de la siempre elusiva realidad, o
mejor dicho, tenemos la ingente necesidad de adquirir nuevos
ojos para con ellos ver nuevas realidades. El oscurantismo, la
necedad y la cerrazn no son actitudes nuevas, siempre han sido
obstculos que se erigen en contra de la innovacin; la resisten-
cia al cambio es prctica, por desgracia ms comn de 10 que
creemos, no slo en la sociedad, sino en las instituciones y cen-
tros de educacin y produccin cientfica; por lo tanto no deja de
sorprender que la demoledora afirmacin de Galileo: "y sin em-
bargo se mueve", tenga una significacin que ha resistido al paso
de los siglos, como testimonio de la negacin de la verdad.'
I Thomas S. Khun afirma que los principia que dominan la creacin del conoci-
miento cientfico se refieren fundamentalmente a la verdadera esencia de las
cosas, su observacin como un hecho cientfico y su consecuente teorizacin no
son procesos categricamente separables, con la salvedad de la aparicin de
Serendipity, es decir, un descubrimiento inesperado cuya importancia y trascen-
dencia transforme cualitativamente y cuantitavamente la percepcin cientfica
del mundo, enriquecindola de manera fundamental tanto en la percepcin del
hecho en s como en su configuracin terica. Los compromisos que gobiernan a
la ciencia se sustentan en el hecho trascendente de no slo saber las cosas y
entidades contenidas en la realidad, sino que tambin, como consecuencia, saber
las que no estn. La observacin y la experiencia pueden y deben drsticamente
restringir el rango de admisibilidad de la creencia cientfica, fuera de este supuesto
no existe la ciencia. Por otra parte, el dilema de la falsacin y el de la honestidad
cientfica objetiva, fuera de transfiguraciones tendenciosas y posiciones
ideologizadas, representa otro de los sustentos del quehacer cientfico, puesto que la
contratacin permite desechar y consecuentemente avanzar epistemolgicamente en
el camino de la construccin de la explicacin de la verdad. En este sentido Khun,
al igual que Popper, Lakatos, Maclntiyre y Ayer, por mencionar slo a los ms
88
Capitalismo y democracia, a partir de la experiencia emprica
asociada al desarrollo y transformacin de la tradicin del Esta-
do occidental, parecieran estar permanentemente asociados en
una dialctica en donde las concepciones fundacionales de lo
individual se articulan colectivamente en lo pblico ciudadano,
en donde lo privado es contenido por lo pblico, en donde el inte-
rs individual y el colectivo se complementan, se articulan, en
donde las dimensiones y esferas de lo privado y pblico se
redimensionan como parte de una misma ecuacin, inentendibles
la una sin la otra.?
El Estado, artificio y producto del intelecto, y por ende crea-
cin humana de naturaleza intrnsecamente perfectible; instru-
relevantes, coinciden en afirmar la temporalidad del sustento paradigmtico, y
que en esencia determinan el avance de la ciencia en su sentido ms dialcticamente
puro.
El avance de la ciencia siempre ha encontrado oposiciones en oscurantismos
cerrados que se niegan a aceptar interpretaciones novedosas de los hechos, resul-
tantes de una realidad en permanente cambio. Para profundizar en estas propues-
tas se sugiere la consulta de los siguientes textos: T. S. Khun, La estructura de las
revoluciones cientficas; Imre Lakatos "Falsification and the metodology of
scientific research programmes", Alasdair Maclntyre "The idea of social science",
en Ryan "The philosofy of social expantion" y J. Ayer "The man as a subject of
science", en Laslett y Runciman, Philosofy, politics and society.
2 Aunque la motivacin inicial para la Reforma del Estado que actualmente mar-
cha en todo el mundo, haya sido de carcter econmico, la restriccin impuesta
por la eficiencia no es la nica que la orienta. Existe tambin la restriccin
democrtica: si vivimos en democracia, la naturaleza y la extensin de la inter-
vencin estatal depender naturalmente de la voluntad de los ciudadanos. La
aparicin de una esfera pblica no estatal, que est ocurriendo en forma cada vez
ms intensa en todo el mundo, es una respuesta a la crisis del Estado, la cual slo
puede ser entendida a partir de dos restricciones: la econmica, que exige la
eficiencia de los servicios sociales que el Estado presta o financia, y la politica,
que requiere decisiones tomadas en el mbito democrtico. Estas reflexiones de
Luis Carlos Bresser Pereira encuadran la presentacin del trabajo de Nuria CuniJl
Grau, Repensando /0 pblico a travs de la sociedad: nuevas formas de gestin
pblica y representacin social, recientemente publicado por el Centro Latino-
americano para el Desarrollo CLAD. Esta obra sin duda representa un esfuerzo
seero en el conocimiento publiadministrativo en Amrica Latina. Cunill Grau
realiza un trabajo de reflexin sobre las tendencias de las transformaciones del
Estado en la ltima parte del siglo xx.
89
La importancia del servicio pblico en el fortalecimiento ...
mento de la sociedad para materializar el bien comn y con ello
asegurar su supervivencia, transformacin y desarrollo, en pala-
bras de Bonnin; prevenir su destruccin enfrenta hoy una nece-
saria redefinicin a partir de concepciones ampliadas y ms plu-
rales de lo pblico, que han trado como resultados trascenden-
tes, por un lado, el fin del monopolio de lo pblico por el Estado y
la necesaria transformacin del concepto de razn de Estado,
cuestionando su carcter unilateral resultante de la organizacin
vertical de la sociedad por el Estado;'
Hoy el capitalismo sureo, todava denominado tercermun-
dista y pobre, como sinonimia resultante de vas poco exitosas
de asegurar el desarrollo, es obligado a replantear sistemas
presidencialistas, de naturaleza autoritaria, marcadamente cen-
tralistas, sustancialmente verticales, conservadores y corruptos
organizando corporativamente a la mayora de los sectores y
actores con un peso especfico en la sociedad, que aunado a una
incapacidad estructural para lograr una redistribucin eficiente
de la riqueza, y por ende una materializacin de bienestar y la
calidad de vida, enfrenta la imperiosa necesidad de la transfor-
macin y el cambio. Przeworsky" ha demostrado empricamente
3Aeste respecto las afirmaciones de Luis F. Aguilar Villanueva, en el sentido de llamar
la atencin sobre la posibilidad de aceptar terica y profesionalmente que las (algunas)
funciones pblicas del Estado y (algunas) polticas pblicas del gobierno puedan ser
llevadas a cabo principalmente por organizaciones de gobierno u organizaciones pbli-
cas formales, asi como tambin, sustitutiva o complementariamente, por las organiza-
ciones civiles, es decir, por las organizaciones no gubernamentales y no lucrativas, y
por las organizaciones comunitarias. Adicionalmente, afirman que se requiere una
reivindicacin de una administracin pblica en la que tengan mayor cabida y partici-
pacin organizaciones sociales externas a las organizaciones formales del gobierno,
reivindicacin que se inspira en la idea de la ciudadania y de lo pblico, cuya revaloriza-
cin en Mxico se manifiesta en el actual desdoblamiento y diferenciacin entre el
Estado y la sociedad civil, despus de dcadas de sociedad predominante estatizada. Esta
posicin de ndole valorativa se sita en el aprecio por una vida pblica animada por
una tica y poltica liberal basada en derechos. Estas afirmaciones se encuentran soste-
nidas en el trabajo intitulado: "La administracin pblica y el pblico ciudadano".
4 Adam Przeworsky tiene dos trabajos referidos al problema de la globalizacin,
en el contexto de la posmodernidad, y en relacin con el anlisis del desempeo
90
la alta vulnerabilidad de la democracia ante la falta de solucio-
nes tangibles al problema de la pobreza, el bienestar y la calidad
de vida, poniendo de manifiesto la proclividad del Estado a
radicalizarse, a apartarse y, finalmente, salirse de lo pblico, es
decir, del control y supervisin de la sociedad; en este momento
es menester sealar que el carcter pblico 10 obtiene el estado
de la ley, del derecho, de la volitividad ciudadana, en suma, de la
voluntad de la sociedad.
En este tipo de sociedades tradicionales, altamente conser-
vadoras, francamente atrasadas, de precaria democracia, el in-
dividuo es asumido de manera reduccionista tan slo como un
sbdito en donde la legitimidad de la participacin popular slo
era aceptada siempre y cuando apoyara las polticas correctas
definidas unilateralmente por el gobierno en el ejercicio de su
poder; los resultados electorales solamente respetados en fun-
cin de un candidato "correcto", de nueva cuenta unilateralmente
determinado y eventualmente impuesto, donde el debate y la dis-
cusin slo era alentada dentro de presunciones y lmites im-
de la democracia, en cuanto a su capacidad factual de materializar el bien comn.
El primero de ellos, La democracia sustentable. es una antologa orientada a
analizar el problema de los grandes retos que enfrentan las democracias hoy da,
pretendiendo identificar las principales opciones econmicas y politicas, eva-
luando los mritos y factibilidad de dichas alternativas a la luz de los supuestos de
los conocimientos de las ciencias sociales en la actualidad. Afirma que por prime-
ra vez en la historia de la humanidad el capitalismo ha sido aceptado como la
aplicacin de una doctrina ms que como la evaluacin de un proceso histrico de
juicio y error. El trabajo tiene como pretensin enfatizar que cualquier intento de
democracia y bsqueda de la prosperidad, necesariamente requieren alternativas,
opciones y decisiones. Las opciones son inevitables, y mientras las masas de
poblacin experimentan carencias materiales, cualquier nocin de fin del conflic-
to es ilusorio. Hoy la modernizacin significa democracia liberal, cultura orienta-
da al consumo y en palabra capitalismo. Su trabajo intitulado Qu hace durables
las democracias?, se refiere a que la durabilidad, progreso y fortalecimiento de la
democracia dependen en gran medida de la capacidad de producir riqueza, creci-
miento con un ndice inflacionario moderado, desigualdad con descenso, clima inter-
nacional favorable e instituciones parlamentarias. La metodologla utilizada para
demostrar este supuesto se bas en ejemplos de supervivencia y muerte de reglmenes
91
La importancia del servicio pblico en el fortalecimiento...
puestos de manera vertical a la sociedad, en donde la democra-
cia se reduce solamente a una razn de Estado y no a una de-
manda de la sociedad.!
La democracia, este conjunto de connotaciones axiolgicas,
de procedimientos y reglas, que vista desde la ptica de Bobbio?
articula lo individual y lo colectivo, matizando lo pblico, contie-
ne enfticas aproximaciones a connotaciones constreidas del
mercado, franquendolo al terreno de lo poltico, que dan pie a la
construccin de reinterpretaciones novedosas (a la manera y
forma sugerida por Khun), que describen sociedades ms
polticos en 135 pases observados cada ao entre 1950, o el ao de independencia o
el primer ao en que se dispuso la informacin econmica (ao de entrada) y 1990 o
el ltimo ao para el que est disponible la informacin (ao de salida), para acumular
en la muestra un total de 4 318 aos pas. Su definicin de democracia es minimalista,
utilizando la de R. Dahl que define como democrticos a todos aquellos regmenes que
celebran elecciones en las que la oposicin tiene alguna oportunidad de ganar y asumir
el poder. Retoma a S. Lipset al afirmar que entre ms prspero, ms oportunidades
tiene de mantener la democracia; la intensidad del conflicto de distribucin es menor
cuando existen niveles de ingreso ms altos, concluye que la pobreza alimenta a la
pobreza y a la dictadura.
s En este sentido coinciden Centeno, Camp y Uval1e, al afirmar que en los Estados
autoritarios la no participacin o la participacin corporativa, inducida y dirigida
tiene como propsito inhibir la resistencia y rechazo a propuestas verticales del
gobierno. R. Uvalle, retomando a G. Naud, seala que el pueblo era una bestia de mil
cabezas, errante, insensata y atolondrada, sin objeto y espritu de discernimiento,
nocin que se diluye para dar cauce a la democracia participativa y representativa en
liberalismo, Estado y administracin pblica. Centeno en su trabajo "Dernocracy
within razon", afirma que la participacin popular slo es admitida siempre y cuando
tenga como finalidad aportar las decisiones del Estado, y las elecciones realmente no
son para elegir sino para legitimar candidatos seleccionados por quienes ya detentan
el poder, sin capacidad expresa de manifestarse en contra pues el costo de la represin
lo hace imposible; y R. Camp afirma que el autoritarismo hbrido mexicano utiliz el
corporativismo, como el gobierno organiza a la sociedad y se interrelaciona con
grupos y actores sociales que la integran, orientando y canalizando sus demandas al
gobierno y determinando la respuesta gubernamental a las mismas, esta circunstancia
se tradujo en que el Estado se constituyera en la fuerza ms poderosa de la sociedad,
generando habilidades para manipular a los diversos grupos en su propio inters y no
el de la sociedad. Politics in Mxico.
6 Bobbio afirma que el Estado paternalista de hoy no es la creacin del prncipe
iluminado, sino de los gobiernos democrticos. En la actualidad el contrato so-
92
participativas, sociedades de pblicos y redes de organizaciones
si bien ms demandantes tambin ms oferentes, trascendiendo
y remontando previas consideraciones limitadas a los demos
dahlianos. Hoy la democracia demanda la publicidad del Estado,
la legitimidad y transparencia del gobierno y la eficiencia y ca-
pacidad probada de su aparato administrativo pblico guberna-
mental, otorgndole una nueva coherencia a nuestra compren-
sin de "la poltica", "lo poltico" y "las polticas".
Algo similar sucede con previas concepciones de gobierno,
permanentemente mimetizado y confundido con el Estado; ma-
terializacin espacio-temporal de una propuesta ideolgica, afian-
zada por el otorgamiento fiduciario del poder, va la legitimacin
de la voluntad ciudadana. La democracia en su sentido ms
amplio presupone la capacidad social, ciudadana, de optar por
participar o no participar, de acertar pero tambin de equivocar-
se, todo ello dentro de la nocin del irrenunciable derecho de la
sociedad a controlar, supervisar y eventualmente corregir va la
participacin y utilizacin ciudadana de instrumentos tales como
el plebiscito, el referndum, el cabildeo (lobbying) y la accin
efectiva o directa.
Cuando hablamos de gobierno hablamos de poderes, tambin
de instituciones y, en ambos casos, nuestra concepcin es limita-
da y francamente positiva; Lipovetsky habla de la necesidad de
reconsiderar un nuevo pacto social con una reinterpretacin con-
tractual posmodema en donde la tradicional visin de Tocqueville,
Montesquieu, Comte y Rousseau, entre muchos otros, da paso a
reflexiones tendientes a su replanteamiento y reinvencin acor-
cial, es decir, la intrnseca naturaleza del Estado, depende del hecho de que las
sociedades polirquicas, como son donde vivimos, al mismo tiempo capitalistas y
democrticas, son sociedades en las que gran parte de las decisiones colectivas son
tomadas mediante negociaciones que terminan en acuerdos ... Se comprende que
no se puede tener contentos a todos, pero tambin en la arena econmica, como
en la poltica, existen fuertes y dbiles, y la habilidad del politico consiste, al igual
que en el mercado, en comprender los gustos del pblico... El futuro de la demo-
cracia.
93
de a nuevas demandas y nuevos retos.? En Amrica Latina, como
hemos mencionado, la divisin tradicional se ha desfigurado por
la preminencia del poder ejecutivo en demrito del legislativo y
el judicial, desarticulando lo que alguna vez se consider como
un necesario, saludable y eficiente equilibrio; ms aun, cuando
hablamos de gobierno, generalmente nos referimos exclusiva-
mente al accionar del ejecutivo, quien tiene reservada la titularidad
del aparato administrativo publico gubernamental. Segn L.
Meyer, esta preminencia, esta primordialidad traducida en
autoritarismo, signific que la crisis del poder ejecutivo se tradu-
jera en la crisis generalizada del sistema, por lo que hoy testimo-
niamos la aparicin de entidades publicas que con la pretensin
de legitimar su existencia y publicitar su accin, ante y para la
sociedad, se sitan en el Estado y no como parte del gobierno
(Instituto Federal Electoral). En lo que al poder legislativo se
refiere, en el contexto del mundo desarrollado, especialmente en
Norteamrica, en donde pases como el Canad y los Estados
Unidos tienen una larga tradicin en cuanto a la existencia de
rganos y entidades de la administracin publica gubernamental,
y cuya dependencia y titularidad la tiene el congreso, posibilitan-
do una capacidad de respuesta ampliada a la incrementalidad de
las demandas y permitiendo un desempeo de la gestin publica
sobre las bases y supuestos de gobierno y asuntos pblicos
innovadores desmitificando su supuesta tautologa.!
7 Detrs del xtasis de los valores, avanza el reinado de los especialistas; la volun-
tad democrtica de controlar la ciencia mediante los valores ticos contribuye de
hecho a prolongar el proceso de racionalizacin burocrtica del mundo moderno,
a extender la tecnificacin sensata de la organizacin democrtica... Lipovetsky
va ms all al proponer una prolongacin del laissez-faire acompaado sin em-
bargo, de una revisin fundamental de su paradigma intelectual, el modelo "vicios
privados, beneficios pblicos" ha sido descalificado en provecho de la exigencia
de las virtudes privadas. La participacin del Estado de ir a la par con un suple-
mento de alma individual y colectiva. El crepsculo del deber: La tica indolora
de los nuevos tiempos democrticos.
8 Lowy afirma que existen lmites de habilidades humanas, pollticas y tcnicas del
gobierno para ofrecer una respuesta adecuada a las demandas de la sociedad y a
94
Osborne y Gaebler demuestran la necesaria separacin en-
tre la dimensin poltica y la dimensin administrativa del queha-
cer pblico, retomando de manera por dems novedosa la argu-
mentacin de Karl Deutsch, elaborada dcadas atrs, referida a
los mbitos diferenciados del gobierno y la administracin,
analgicamente entendida como un barco que al navegar requiere
timonel y remeros. Afirma que la funcin del timonel (del griego
Kibernetes) es atributo del gobierno expresada en el sentido de
conduccin, direccin, coordinacin y organizacin; los remeros,
es decir, los encargados de la materializacin del movimiento,
son ahora todos los actores y agentes administrativos tanto gu-
bernamentales como sociales, es decir, una esfera de gestin
pblica ampliada, con una agenda entendida como el rumbo al
que se debe arribar en un mar de vicisitudes y constantes
externalidades, representado por el creciente volumen de de-
mandas en el contexto de una realidad en permanente cambio."
manera de solucin plantea el necesario replanteamiento de lo que por asuntos
pblicos entendemos, y lo ejemplifica sealando que si existe en la sociedad un
conjunto de patrones y conductas que contribuyan a una inaceptable distribucin
del ingreso, a un irracional uso de recursos o a la aparicin de inaceptables efectos
secundarios, tales como la contaminacin del aire y del agua y la discriminacin
racial, entonces los politicos, los planeadores, los cientificos y los tcnicos,
incluidos los legisladores, debern de ser capaces de identificarlos, incorporando
a todos los sectores involucrados en el diseo, implantacin y evaluacin de un
plan destinado a solucionar asuntos considerados pblicos. La burocracia tanto
privada como gubemamental, servicio de un fuerte y claro estatuto, tiende a ser
ms eficiente que nunca. Termina afirmando que contrario al liberalismo tradi-
cional plural basado en la concepcin de los grupos de inters, la pospluralidad
requiere de gobiernos que lejos de ceder a chantajes, producto de la diversidad de
poder, de grupos especficos, tengan la fortaleza de la ley que les permite orientar
y dirigir los esfuerzos sociales para la materializacin del bien comn. Theodore
J. Lowy. The end o[ liberalism: the second republic o[ the United States.
9 En este sentido Osborne y Gaebler afirman que existe una predisposicin de que
el gobierno se dedique tambin ms a los remos que al timn, y eran con toda
evidencia gobiernos fuertes. Despus de todo, quienes timonean el barco poseen
un control mayor sobre el destino de ste y de quienes reman. Los gobiernos que
se concentran en manejar el timn configuran decididamente a sus comunidades,
estados y naciones. Toman ms decisiones polticas. Ponen en movimiento ms
instituciones sociales y econmicas. Algunos incluso promulgan ms reglamen-
95
Una ejemplificacin de carcter sencillo y no de reduccionismo
simplista como la referida, tiene la pretensin de apuntar a una
de las ms grandes resistencias que la propuesta de la nueva
orientacin de la administracin pblica enfrenta hoy da, consti-
tuida por la preminencia de la legitimidad poltica sobre la
racionalidad y factibilidad administrativa. En este sentido, la teo-
ra de las camarillas, elaborada por R. Camp, pone de manifiesto
el hecho del alto contenido de inters poltico presente en el pro-
ceso de configuracin, reclutamiento y posicionamiento de gru-
pos de individuos en la estructura burocrtica del aparato admi-
nistrativo pblico gubernamental 10 dejando de lado considera-
ciones referidas a formacin profesional, experiencia y desem-
peo, y es a partir de este supuesto que los mbitos y esferas
propias de ambas dimensiones se desdibujan y transfiguran,
traducindose en erosin y prdida de legitimidad, ineficiencia y
corrupcin, con graves y nocivos efectos en la credibilidad de la
sociedad y en la capacidad de gobernabilidad del Estado a tra-
vs de su gobierno.
tos. En lugar de contratar a un mayor nmero de empleados gubernamentales se
cercioran de que otras instituciones presten los servicios y satisfagan las necesi-
dades de la comunidad. Un nuevo modelo de gobierno: Cmo transformar el
espritu empresarial al sector pblico.
10 La estructura del sistema poltico, las relaciones entre las instituciones y los
ciudadanos y las relaciones entre varias instituciones polticas afectan el modo en
que una persona accede al puesto de liderazgo dentro de un grupo denominado
camarilla, nocin que constituye una de las caracteristicas ms distintivas de la
poltica en Mxico. Conocer este proceso es esencial para entender el proceso de
reclutamiento de la burocracia. Su peso es mayor que el de cualquier otra variable
considerada; determina quin asciende a la cspide poltica, los caminos seleccio-
nados para hacerlo, y los puestos especficos asignados. La camarilla tiene un
lder que acta como mentor poltico de los dems miembros del grupo, general-
mente es ms exitoso que sus pares, y utiliza su carrera como un medio para
fortalecer las carreras de los otros miembros del grupo. Mientras que el IIder de la
camarilla asciende en la burocracia, coloca a los miembros del grupo en posicio-
nes burocrticas de mayor influencia en toda la estructura. Mientras ms asciende
ms posibilidades de colocar a sus seguidores tiene, configurando redes de poder
dentro del aparato administrativo pblico gubernamental, lo que le permitir en su
momento competir con otros lderes para ocupar la presidencia de la Repblica.
96
La lgica de la accin colectiva de la sociedad, manifestada
en infinitas formas de organizacin y asociacin, tanto en el
marco de la pluralidad como de la pospluralidad democrtica,
han tenido un efecto sin precedente, en concepciones previas de
sociedad civil como de institucionalidad; en la actualidad la pro-
liferacin de organizaciones no gubernamentales pero de natu-
raleza pblica constituyen el denominado tercer sector cuya for-
taleza, recursos y poder han puesto de manifiesto la imperiosa
necesidad de repensar la esfera de lo pblico a partir de la so-
ciedad. Organizaciones que lejos de aparecer y desaparecer de
manera y forma constante, tienden a permanecer, a
institucionalizarse creando nuevas burocracias pblicas. ste es,
desde la perspectiva de L. F. Aguilar, el nuevo rostro de las
organizaciones pblicas y de sus administradores, que, lejos de
propender a desaparecer, han llegado para quedarse.
I I
Argumentaciones y construcciones tericas, todas ellas de
peso suficiente para configurar el paradigma posburocrtico de
lo que hoy nosotros denominamos nueva administracin pblica.
Dentro del espritu de la "pasin burocrtica weberiana'tl?
que ha influido profundamente la sustentacin paradigmtica de
11 En Mxico, afirma L. F. Aguilar Villanueva, las consideraciones. exigencias y
propuestas acerca de una administracin pblica alternativa. que abra sus puertas
a la deliberacin pblica y brinde en algunos campos y tareas la oportunidad de
participacin directa o complementaria a las organizaciones civiles y a las agru-
paciones comunitarias, puede darse en parte a la percepcin social e ineficiencia
y/o irresponsabilidad de los gobiernos en el tratamiento de asuntos y problemas
sensibles (ausencia de respuesta, o no oferta de razones ni rendicin de cuentas en
caso de respuestas eficientes), pero principalmente se debe al hecho histrico
reciente de la afirmacin real y concreta -no conceptual ni discursiva- de la
autonoma ciudadana... esta resurreccin de la sociedad civil entendida como el
espacio tercero de las relaciones sociales surge y es asegurado por la libre activi-
dad de los individuos y organizaciones voluntarias, con independencia del Estado
y el mercado. que buscan dar respuesta ellos mismos, a las necesidades, problemas
y expectativas de diversos grupos sociales. Op. cit.
12 Para Weber la novedad fundamental de los procesos occidentales modernos de
burocratizacin radica en el hecho de que tienden a capturar todos los campos y
rdenes de la vida. Desde esta postura la burocracia es una matriz objetiva de
97
la disciplina, los conceptos de racionalidad y factibilidad hoy re-
quieren la incorporacin de criterios referidos a costo-beneficio,
oportunidad, equilibrio, equidad y distribucin, a 10 que J. Elster
denomina justicia local ante problemas tales como el desborda-
miento de la capacidad de respuesta del gobierno ante la multi-
plicacin de las demandas y la escasez de recursos debida a la
generalizada crisis fiscal de Estados sobredimensionados, que
lejos de ser excepcin se ha convertido actualmente en reitera-
da condicionante. Es en este sentido, de importancia medular, en
donde surgen concepciones de desempeo administrativo que
articulan intereses privados para la satisfaccin de necesidades
pblicas, nociones de gestin pblica ampliada, de una adminis-
tracin pblica alternativa, orientada a la identificacin y solu-
cin de asuntos pblicos que en un sentido clara y decididamen-
te redistributivo, equilibre las desigualdades del mercado y logre
la materializacin del bien comn que la sociedad merece y de-
manda"... opcin publiadministrativa real que puede contribuir
simultneamente a la eficiencia, calidad y oportunidad de la pro-
visin de bienes y servicios pblicos y a la consolidacin de la
cultura ciudadana". 13
Generalmente, cuando nos referimos a la privatizacin, casi de
formaautomtica surgenacaloradosdebates altamenteideologizados,
orientados a ver en este proceso el desmantelamiento de la capa-
poder, jerarquizada, con relaciones verticales de autoridad donde los subordinados
confian en la capacidad de iniciativa y resolucin de problemas de sus superiores;
un orden cerrado con una proclividad a superponerse a la sociedad, alejndose de
ella, sirvindose de ella ms que sirvindola. Para profundizar ms en el tema es
aconsejable consultar a John Keane. La vida pblica y el capitalismo tardo.
13 Esta es la sustentacin de la propuesta de Aguilar a la configuracin de una
accin colectiva, ciudadana. en un mbito complementario de la accin pblica
gubernamental. El renacimiento de la conciencia de que la ciudadana conlleva el
derecho y la libre opcin de involucrarse en el proceso de decisiones de las
polticas mediante opinin y deliberacin, y en proceso de su puesta en prctica
mediante variadas formas de participacin que pueden culminar en una operacin
directa... Op. cit.
98
cidad de gestin del Estado; se afirma y sostiene que se lesiona
la soberana aunado con sospecha de corrupcin de empresa-
rios, gobernantes y administradores gubernamentales, circuns-
tancia que en muchos sentidos es cierta, pero que tambin con-
tiene un alto grado de parcialidad y que se explica por el alto
grado de erosin en la legitimidad del sistema poltico y, por ende,
en la credibilidad de la sociedad. Pero tambin es menester con-
siderar que la privatizacin es un instrumento que permite ope-
rar la redimensin del Estado, haciendo posible acordar social-
mente qu debe hacer el Estado y qu debe hacer la sociedad;
es cierto, no todas las funciones y actividades que desarrolla el
gobierno a nombre del Estado son susceptibles a asumirse por
agentes privados, pero es igual de cierto que no todo es respon-
sabilidad del gobierno. S aceptamos que la aparicin de institu-
ciones y organizaciones responde a la necesaria satisfaccin de
la naturaleza y dimensin de las demandas, y s aceptamos de
igual manera que su evaluacin y permanencia depende de su
desempeo, es decir, de sus resultados en cuanto a materializar
de manera eficiente los objetivos que las animan.
Encontrar la verdadera naturaleza pblica del Estado en el
contexto del desarrollo democrtico se ha convertido en un im-
perativo socialmente necesario; publicitar al Estado significa tam-
bin privatizarlo, es decir, ciudadanizarlo ampliando la base de
participacin individual en el proceso de toma de decisiones,
control y desempeo de funciones, y prestacin de servicios y
produccin y distribucin de bienes necesarios para materializar
la calidad de vida y, por ende, el bien comn que la sociedad
demanda.
En lo que a la eficiencia en el desempeo pblico se refiere,
en la actualidad la coordinacin de diversos esfuerzos pblicos
tanto gubernamentales como no gubernamentales, demanda de
la adopcin de criterios de oportunidad y calidad en la produc-
cin y distribucin de bienes pblicos a la sociedad y constituye
parte de un debate inacabado que tiene su origen en los
99
cuestionamientos: qu es un bien pblico?, quin debe produ-
cirlo?, quin debe distribuirlo? y, a qu costov!" Mientras no le
demos una respuesta a estas interrogantes, difcilmente estable-
ceremos mbitos de congruencia entre lo que debe de hacer el
Estado y lo que le corresponde a la sociedad, en un sentido de
corresponsabilidad, complementariedad y eficiencia.
La emergencia de polticas pblicas como una posibilidad
instrumental de pblicos ilustrados, representa una posibilidad
alterna de accin pblica complementaria del quehacer pblico
del gobierno en la identificacin y solucin de demandas; sus
supuestos y elaboraciones tericas hoy forman parte del mbito
paradigmtico que sustenta el nuevo perfil de la administracin
pblica; su enseanza, difusin, aceptacin y adopcin generali-
zada son muestra de ello. Hoy las agendas gubernamentales, los
presupuestos pblicos resultantes del origen y destino de recur-
sos fiscales (tributacin pblica), 15 son el resultado de la secuen-
14 Existe una fuerte corriente en el marco de la pospluralidad que sostiene el
necesario fortalecimiento del Estado liberal democrtico a partir de una base
incrementalmente ampliada de consenso y apoyo CIudadano, en donde los proble-
mas que la competencia desigual que el pluralismo produce por la competencia
entre organizaciones mltiples con poder diferenciado y que generalmente tienen
la pretensin de sustituir al Estado o llevarlo a su mnima expresin y en donde el
conflicto entre los agentes no gubernamentales y el gobierno pareciera estar
situado en rivalidades permanentes, se transformara en un conjunto de acciones
que ampliaran la capacidad de respuesta de gobierno y sociedad como comple-
mento de una accin pblica ms equipada para atender a la solucin de los
problemas y a las demandas sociales. En esta corriente sobresalen C. Lindblom, T.
Lowy, J. Elster y Schirnidtz, entre otros.
15 James O'Connor bautiz la tendencia de los gobiernos a gastar ms de los
recursos que la tributacin le otorga como la crisis fiscal del Estado. Afirma que
si bien no existe una ley de hierro en el sentido de que los gastos superen a los
ingresos, es un hecho que el aumento de las necesidades y demandas que slo el
Estado puede enfrentar, crean grandes presiones en la integracin de los presu-
puestos gubernamentales. The fiscal crisis o/ the state. Desde la perspectiva de A.
Wildavsky, si se toma como un todo que el presupuesto federal constituye an
representacin en trminos monetarios de la actividad gubernamental. Si las
polticas son consideradas en parte como conflicto acerca de que intereses debe-
rn prevalecer en la determinacin de la polltica nacional. Entonces el presu-
100
cia disenso-consenso en el marco del conflicto que las socieda-
des democrticas de adversarios presionan para lograr la mate-
rializacin del inters. La adopcin de las polticas, como medio
de incorporacin de pblicos diversos en la solucin de deman-
das, se constituye como una alternativa de gran peso para ope-
rar racionalmente el dilema de la competencia.
El gobierno a partir de la adopcin de nuevos modelos guber-
namentales, que proponen su reinvencin y transformacin en
gobiernos empresariales que operan bajo supuestos de minimi-
zar riesgos y maximizar oportunidades; hoy se discute la nece-
saria incorporacin del cliente en la produccin y provisin del
bien o servicio demandado. Las corrientes en boga de gerencia
pblica y la social tienen la pretensin de utilizar de manera p-
tima recursos escasos ante demandas incrementales; disear
estructuras organizacionales y procesos operativos en donde
conceptos tales como la visin y la misin son establecidos
consensadamente entre oferentes y demandantes.
Si hay que publicitar la esfera de lo pblico, como hemos se-
alado con anterioridad, tambin habr que privatizar la esfera
de lo privado; si lo pblico ya no es sinnimo slo de gobierno, lo
privado tampoco es ya slo sinnimo de inters egosta. La apa-
ricin de una nueva concepcin de sociedad civil, de lo no gu-
bernamental, de sociedades de pblicos, de demos, de organiza-
ciones voluntarias, filantrpicas, de servicio; en suma, redes de
organizaciones, es decir, de manifestaciones de una nueva cul-
tura de la ciudadana, de nuevas concepciones corporativas que
hoy se denomina el tercer sector, ponen de manifiesto un nuevo
accionar social en donde la lgica de la agregacin de volunta-
des16 individuales en adhesin colectiva por tanto pblica, cons-
puesto registra los resultados de esta lucha. Si uno se pregunta quin obtiene lo que
el gobierno puede dar, esa respuesta es registrada en un tiempo espacio expllcito
en el presupuesto. The new politics o/ the budgetary process.
16 Es a partir de esta naturaleza ampliada de lo pblico en un sociedad caracteri-
zada por esa infinita agregacin de voluntades, que se constituye hoy la lgica de
101
tituye una va racional para materializar tanto el inters indivi-
dual como el inters colectivo.
Hoy la nueva dimensin de la gestin pblica de los asuntos
pblicos requiere de cuerpos de profesionales y tcnicos alta-
mente preparados, con conocimientos de frontera tecnolgica y
especializaciones en una infinita variedad de temas y materias
que permitan enfrentar las demandas de manera y forma
interdisciplinaria, atendiendo a las mltiples complejidades que
su posible solucin enfrenta. Tradicionalmente la esfera de la
accin gubernamental sita su accionar en el espacio de la cer-
tidumbre; hoy deberemos orientamos a incorporar la incertidum-
bre en los procesos publiadministrativos con una visin de
prospectiva que posibilite administraciones alternativas en un
ejercicio de complementariedad e integralidad en el ejercicio de
la accin de los diversos espacios pblicos.
La institucionalidad administrativa del Estado y de la sociedad
debern de contar con burocracias eficientes, cuya integracin y
reclutamientoseael resultadodeunprocesoampliamentepublicitado,
con el objetivo de seleccionar a los mejores hombres y mujeres, que
constituyen el capital fundamental de la nacin, a travs de procedi-
mientos abiertos y con la participacin de la sociedad; su perma-
nencia y ascenso debern de sustentarse en criterios estndares,
claros de desempeo, evitando as que la falta de incentivos y moti-
vacin necesarias para asegurar la eficiencia y efectividad de las
acciones se traduzcan en inercias e inmovilismos que irremediable-
mente conducen a burocratismos, ineficiencia y corrupcin.
La administracin de lo pblico tiene como una de sus carac-
tersticas fundamentales su continuidad, que debera ser inde-
pendiente de la temporalidad de la renovacin poltica; dicho de
otra manera, una de las posibilidades de garantizar alternancias
la accin colectiva de la sociedad. Sociedad que materializa su accionar a partir
del nacimiento de mltiples organizaciones que demandan burocracias pblicas
con altos niveles de preparacin y capacidad probada de operacin.
102
ideolgicas en el gobierno se sita en contar con un aparato p-
blico constitucional, desideologizado en su accionar e imparcial
en su desempeo, rompiendo as con los resultados negativos
que el traslape de la dimensin poltica y administrativa de la
burocracia ocasionan, puestas de manifiesto por la teora de las
camarillas analizada anteriormente en el curso de esta propues-
ta. Recuperar la dimensin humanista de la administracin, do-
tarla de conocimientos e instrumentos que aseguren su eficien-
cia, recuperar su prestigio perdido y trasformarla en un genuino
invernadero instrumento de cambio al servicio de la sociedad, es
hoy necesidad obligada que no admite dilacin, responsabilidad
de todos, postergarla nos expondra a graves peligros poniendo
en entredicho el desarrollo y futuro de la democracia.
Gobernar en el contexto de la pluralidad y en el cambio hacia
la pospluralidad democrtica representa un reto de no pequeas
proporciones que requieren de legitimar al Estado, renovar la
credibilidad del gobierno, fortalecer la gobernabilidad y asegurar
la capacidad de gestin de los aparatos administrativos pblicos,
traducido en maximizacin del uso y aplicacin de recursos p-
blicos a la solucin de las ingentes demandas de la sociedad.
Hoy podemos afirmar, que el arribo legtimo al poder en el tiem-
po y en el espacio de diversas propuestas ideolgicas no garan-
tizan de suyo la certeza de una eficiente materializacin admi-
nistrativa de las promesas y compromisos contemplados en un
programa de gobierno, a la par que tampoco asegura la atencin
imparcial de las mltiples demandas de la sociedad; los cuadros
polticos que se transforman en funcionarios electos son el re-
sultado de la eleccin ciudadana en el mercado y arena de 10
poltico; por otro lado, la prctica de la discrecionalidad en el
nombramiento de cuadros administrativos no asegura desempe-
o eficiente, y es en ese contexto, que la profesionalizacin del
servicio pblico adquiere una dimensin significativa.
Redimensionar adecuadamente la esfera de lo pblico y la
esfera de 10administrativo pblico es razn obligada en el pro-
103
ceso en el que en la actualidad nos encontramos, las resisten-
cias, las objeciones y los rechazos no son pocos, pero la dinmi-
ca del cambio se impone.
...el verdadero viaje del descubrimiento no consiste en bus-
car nuevas tierras, sino en mirar con nuevos ojos. Marcel Proust.
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105
CONDICIONES PARA
INSTITUCIONALIZAR EL SERVICIO
PBLICO PROFESIONAL
Jorge Valencia Sandova/*
El Mxico contemporneo es un Mxico en constante transfor-
macin, producto de una poca de crisis que requiere, para su
insercin en el siglo venidero, redisearse para afrontar viejos y
nuevos retos, con una visin de participacin y consenso social
sustentada en un proceso de democracia, como producto de la
interrelacin dinmica de las fuerzas sociales, polticas y econ-
micas que hoy por hoy confluyen hacia la reforma de sus pro-
pias estructuras y cuyo bagaje es constituido por principios uni-
versales cimentados en las constantes transformaciones y retos
que exige al mundo el nuevo milenio.
Hoy los mexicanos hemos ingresado a un nuevo estadio de
desarrollo, con una filosofa enmarcada en la concepcin de una
ojo El autor es Profesor de Asignatura de la Facultad de Ciencias Polticas y Socia-
les, de la UNAM.
107
Condiciones para institucionalizar el servicio...
sociedad democrtica, participativa de los grandes problemas
nacionales, que busca incidir en la formulacin de propuestas de
solucin que se hagan extensivas hacia todos los mbitos de la
nacin.
La gestin pblica requiere de allegarse de ms y mejores
elementos para dar respuesta a la demanda de una sociedad que
exige e impulsa el diseo de modelos de desarrollo para ajustar-
los congruente, oportuna y eficientemente a su propia dinmica.
En Amrica Latina esta bsqueda de mejores formas de or-
ganizacin estatal y social ha precisado la institucionalizacin de
estos cambios, como una forma de permear la dinmica social
con el control estatal.
En nuestro pas, podemos citar la reforma instrumentada por
el Ejecutivo Federal a la Secretara de Contralora y Desarrollo
Administrativo para convertirla en la institucin responsable de
organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral de las
dependencias y entidades de la administracin pblica federal,
as como de autorizar en forma mancomunada con la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico las estructuras orgnicas y ocu-
pacionales pblicas, buscando acelerar los procesos de mejora-
miento administrativo fortaleciendo las etapas de p1aneacin y
programacin de estructuras, funciones, objetivos y presupues-
tos para reforzar la funcin pblica orientndola hacia la deman-
da social, con una nueva visin de coparticipacin y coadyuvancia
en el planteamiento tanto de las necesidades como de las solu-
ciones, tal es el esquema del Programa de Modernizacin Admi-
nistrativa 1995-2000.
Es menester difundir el proyecto democratizador de la ges-
tin administrativa en todo el espectro de la administracin p-
blica para fortalecer en el sector pblico la comprensin de la
naturaleza intrnsecamente social del Servicio Pblico, as como
propiciar la implementacin del desarrollo tecnolgico adminis-
trativo para generar una serie de proyectos institucionales de
108
revisin de estructuras, normas y procedimientos' en casos y si-
tuaciones concretas de atencin ciudadana.
No obstante los avances generados, es imprescindible forta-
lecer el marco general de atencin del servidor pblico de cara a
la complejidad de la demanda social, sustentando su accin en el
desarrollo de su sensibilidad poltica y el fortalecimiento de la
comprensin de su responsabilidad social, constituida legalmen-
te, pero trascendida por el impulso del cambio democrtico de
las nuevas formas de hacer gestin pblica.
La reforma de la administracin pblica es un requerimiento
de nuestra sociedad para alcanzar sus ideales; la idea contem-
pornea de administracin implica la obtencin del mejor empleo
de los recursos pblicos disponibles, con el fin de aprovechar de
un modo ms racional los insumos accionando mecanismos que
incrementen la produccin de bienes y servicios satisfactorios
para la sociedad en calidad, cantidad y oportunidad.
Necesariamente, esta condicin implica la adaptacin y ade-
cuacin de todo un sistema al proceso de desarrollo social para
generar programas y proyectos tericamente viables y poltica-
mente realizables.
El diseo de instituciones para funcionar en el mundo de hoy
y de maana, se sostiene en la idea de que las grandes organiza-
ciones se fundan y se constituyen sobre la base de operaciones
coherentes con las necesidades y los requerimientos sociales,
sustentadas en una nueva cultura que cree espacios para la par-
ticipacin de la sociedad civil y la vincule con la accin estatal
para que sea garante de que los recursos pblicos se canalizan
hacia las prioridades del desarrollo nacional. (Conciliacin de
categoras programticas y estructura operativa.)
109
Condiciones para institucional izar el servicio...
CONCILIACIN DE CATEGORAS PROGRAMTICAS
Y ESTRUCTURA OPERATIVA
ESTRUCTURA ESTRUCTURA NIVEL DE
PROCESOS
ORGNICA PROGRAMTICA OPERACiN
DEMANDAS
SOCIALES
ECONMICAS
POLiTICAS
OBJETIVOS
NACIONAL
INSTITUCIONAL
POLiTICAS
ESTRATEGICAS
NACIONALES ~
INSTITUCIONAI.ES
RECURSOS
HUMANOS
MATERIALES
FINANCIEROS
METAS
ANUALES
METAS
TRIANUALES
METAS
QUINCENALES
NOVIEMBRE
JAVS
Consecuentemente, la profesionalizacin de la funcin pbli-
ca en Mxico requiere de una amplia reforma de sus estructu-
ras, con base en un claro concepto de su funcin social, que
busca la prevalencia de la responsabilidad civil, poltica y econ-
mica de los servidores pblicos frente a los grupos sociales.
En esta virtud, la reforma integral del Sistema de Administra-
cin de Personal constituye una condicin necesaria para con-
solidar este proceso de transformacin del Estado a partir de la
revisin de las polticas de empleo pblico; de la promocin de
una nueva cultura basada en la responsabilidad individual y el
rendimiento de cuentas, concebido en el conocimiento de los re-
tos del desarrollo nacional, y de sus prioridades, de los objetivos
y de los recursos que conllevan a la formulacin de planes inte-
grales de trabajo congruentes con las necesidades sociales y los
mecanismos de respuesta.
110
,
"Oszlak en el Diagnstico Estratgico para la Reforma del
estado en Amrica Latina (1994) ha sealado que la eficiencia y
la eficacia de la actividad burocrtica dependen, en lo inmediato,
de la conducta de los funcionarios pblicos, pero que sta no es
ms que la exteriorizacin del complejo de variables normativas
y estructurales que existen en la organizacin".
1
En este sentido, el administrador pblico debe conjugar en su
formacin y desarrollo profesional la teora de la administracin
pblica con la de la ciencia poltica, porque no es factible una
administracin sin proyecto poltico y un proyecto poltico sin
capacidad de realizacin.
El compromiso histrico del administrador pblico es actuar
como medio de politizacin, debiendo ser, a la vez, agente de
cambio, informador y formador; y en la medida que asuma y
cumpla este compromiso, contribuir de mejor manera al benefi-
cio de la sociedad.
Propiciar la calidad de servicio implica la bsqueda de nue-
vas y mejores formas de equilibrio, equidad, justicia y bienestar
social, porque significa garantizar la estabilidad, la paz y la igual-
dad social, a partir de una mejor distribucin de la riqueza eco-
nmica y de una mejor forma de convivencia democrtica.
Un punto de contacto entre la sociedad y el Estado es preci-
samente la administracin pblica, por ello resulta bsico que el
servidor pblico satisfaga dos aspectos: 1) que sea competente,
pues slo es participativo quien sabe ejercer su profesin con
responsabilidad social y 2) que asuma el compromiso social; lo
cual implica contar con la capacidad para superar sus conoci-
mientos y enfrentar nuevas situaciones con el talento necesario
para cuestionar, aprender y aplicar los instrumentos que se re-
I Citado por: Aida Arango, et al., "Instrumento para el diagnstico y el cambio
planificado de la gestin de recursos humanos en organizaciones pblicas", pg.
4, JI Congreso Interamericano del CLAD, sobre la Reforma del Estado y la
Administracin Pblica; octubre, 1997.
111
quieren para consolidar el bien comn. Significa que el servidor
pblico sea capaz para entender la realidad econmica, poltica
y social, y conjuntando sus habilidades, conocimientos y expe-
riencia logre dar una respuesta a lo que la sociedad demanda
como un servidor pblico deseable, con un perfil de servicio y
responsabilidad. (Formacin social del servidor pblico)
FORMACIN SOCIALDELSERVIDORPBLICOMODELO
NOVIIlIOIaB. 17.
M
Es imprescindible, considerar a travs del diseo de un mo-
delo de planeacin de recursos humanos, el proceso de mejora-
miento de las condiciones del servicio pblico con base en el
"impulso de una cultura de servicio que tenga como principio la
superacin y el conocimiento del individuo, a partir de la cual el
servidor pblico encuentre que su capacidad, honestidad, dedi-
cacin y eficiencia constituyen la forma de alcanzar su propia
realizacin]...]para ello es indispensable renovar la forma en la
que se organizan y administran los servicios personales... "2
2 "Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica, 1995-2000", Dia-
rio Oficial del 28 de mayo de 1996. pg. 69 (1" Seccin)
112
La planeacin de los recursos humanos debe fundamentarse
en datos que permitan visualizar las necesidades futuras de las
organizaciones, en donde la puesta en marcha del sistema admi-
nistrativo planeado requiere una mejor distribucin de los niveles
de funcin y responsabilidad para orientar, regular y apoyar el
desarrollo y cumplimiento de los programas y los objetivos. (Mo-
delo de Planeacin de Recursos Humanos)
MODELODE PLANEACINDERECURSOS HUMANOS
NOVIEMBRE. 97
i.v.s.
El xito del cambio depender primordialmente de ubicar y
desarrollar al servidor pblico en el entorno social en que se
mueve, entrelazando su capacitacin y su desarrollo dentro de la
propia organizacin a travs de un proceso de planeacin
participativa y concertada que responda con mayor acierto a la
demanda interna del personal y, sobre todo, a la demanda social,
objetivo y razn de ser de la administracin pblica.
Este proceso seguramente ser determinante para la consoli-
dacin de la propia profesionalizacin del servicio pblico al cons-
113
tituirse como un instrumento gerencial para tomar decisiones,
definir prioridades y asignar los recursos de acuerdo con esas
prioridades, dentro de un contexto de servicio a la sociedad, "para
hacer frente a una reforma viable y sostenida del Estado y de la
Administracin Pblica, de cara a fortalecer y modemizar[...] a
servir adecuadamente al ciudadano en sus demandas de calidad
de vida, a privilegiar la transparencia y la eficacia de la gestin
pblica y relegitimar y fortalecer la democracia como sistema
institucional y poltico".'
En tal virtud, la funcin pblica implica entonces,
ineludiblemente, una responsabilidad institucionalizada, es decir,
legalmente fundada para cumplir con su condicin de servicio a
la sociedad a travs de una administracin pblica honesta y
eficiente y con cuadros de servicio profesionales y respetuosos
de su trabajo y atentos a las demandas ciudadanas.
"La funcin pblica[ ...] est y debe estar al servicio de los
Poderes Constitucionales. Su misin precisamente es la de eje-
cutar las polticas que se decidan por quienes ostentan la titularidad
del gobierno democrtico"," contribuyendo a una administracin
eficaz en un Estado fuerte apegado a la legalidad y con un fun-
cionamiento institucional que produzca resultados de gestin,
para mejorar la calidad de vida social, estableciendo paralela-
mente un nuevo concepto de interrelacin y vinculacin con la
sociedad.
En este proceso, ser menester revisar los sistemas y las es-
trategias de operacin para reformar las polticas de empleo p-
blico, tanto en lo que respecta al marco legal como al institucional,
permeando la transformacin, por un lado, en la "conducta cul-
3 Joaqun Marta Sosa, "Un cdigo de tica para el funcionario pblico como
instrumento til para la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica", 11
Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Admi-
nistracin Pblica; Venezuela,octubre de 1997. pg. ID.
4 Fernando Bermejo Cabrera, "Apuntes sobre la Modernizacin del Estado y el
Servicio Civil". 11 Congreso Interamericano CLAD, octubre 1997, pg. 4.
114
tural del personal de las organizaciones pblicas y por otro, en
las condiciones institucionales para el mejoramiento del Servidor
Pblico",
5
Porque "la estabilidad en conjunto con la profesionalizacin
refuerzan la lealtad al Gobierno Constitucional", y el compromi-
so de "servicio a la ciudadana" en la medida en que se genera,
permite la difusin y el desarrollo de una nueva cultura
institucional que brinde seguridad y estabilidad a los servidores
pblicos, facilitando su comprensin y vinculacin con las de-
mandas sociales, estableciendo un nuevo concepto de interrelacin
con la sociedad para la determinacin de sus prioridades y de las
soluciones factibles a partir del reconocimiento de la naturaleza
social de su funcin y de la prctica institucional de la gestin
social.
Por ello, parafraseando a Bernardo Kliksberg "es indispen-
sable repensar al Estado para el desarrollo social, con imagina-
cin institucional, superando los sentidos comunes convenciona-
les y numerosos dogmas y modelos que obstaculizan el avance
de nuevas propuestas't.f
En donde los paradigmas seran:
Cmo buscar la profesionalizacin del Servidor Pblico?
Cmo vivir un proceso de cambio permanente?
Cmo producir un nuevo equilibrio de poderes?
Cmo garantizar los procesos de la democracia?
Cmo garantizar la credibilidad?
Las respuestas no son ni fciles ni simplistas, mucho menos
inmediatas, son respuestas que constituyen retos que surgen en
s Ibidem.
6 Kliksberg, Bernardo, "Repensando al Estado para el desarroilo social", pg. 25.
l/. Congreso Interamericano CLAD, octubre 1997.
115
la medida en que profesionalicemos la funcin pblica, que res-
catemos los valores y la esencia de la poltica y de la sociedad, y
que ubiquemos al servidor pblico como un individuo con necesi-
dades' aspiraciones y expectativas, alentando su honorabilidad y
su tica como la parte fundamental de su razn de ser social, revi-
sando y mejorando las condiciones intra-organizacionales para su
profesionalizacin en y para la funcin pblica; en donde el aspecto
macro ser objeto del proceso de la Reforma del Estado.
Dichas condiciones requieren en principio ser sustentadas
dentro de un Modelo Administrativo de Gestin Pblica que
intersecte la demanda social y la respuesta del Estado dentro de
un marco de planeacin, control, medicin y evaluacin de la
funcin pblica. (Modelo Administrativo de Gestin Pblica.)
MODELOADMINISTRATIVODEGESTINPBUCA
NOVIEMBRE. 97
J.V.S.
116
Debiendo establecer la relacin directa de la estructura orgni-
ca institucional con el compromiso programtico en el corto, media-
no y largo plazo, de tal forma que el programa cuenta con la carac-
terstica de la evaluacin por la precisin de sus unidades de medi-
da, la puntualizacin de sus tiempos y el propio proceso de
autocorreccin; un sistema ntimamente relacionado con la
presupuestacin y su ritmo de gasto, en esta virtud estaremos con-
siderando que todo puesto tiene ubicacin en la estructura, que todo
programa tiene recursos; que todo puesto, programa y recurso tie-
ne consonancia con el objetivo institucional y nacional, es la consi-
deracin de un modelo que permite referir la relacin de una de-
manda social que es recogida por el servidor pblico y transmitida
por medio de su funcin (puesto) a un programa, que cuenta con
presupuesto y que tiene ubicacin orgnica, para dar respuesta
institucional mediante el cumplimiento de los objetivos establecidos
hasta lograr la propia satisfaccin de la demanda social. Todo ello
implica, en consecuencia, profesionalizar el servicio pblico con el
objetivo primordial de operar en forma por dems funcional, propi-
ciando la prestacin de servicios de manera oportuna y satisfacto-
ria dentro de un contexto dinmico, considerando un gobierno con
mayores responsabilidades y atribuciones que tenga como propsi-
to y razn de ser al ciudadano. Creando un aparato pblico federal
moderno, constituido legalmente para llevar a cabo el desarrollo
nacional.
En este esquema se busca la profesionalizacin de la funcin
pblica y tambin atender al propio servidor pblico para que
obtenga una debida consideracin que fortalezca su desarrollo a
partir de la institucionalizacin de las condiciones que permitirn
crear un crculo virtuoso y que son las siguientes:
Misin y visin de la funcin pblica
La funcin pblica debe ser programada de acuerdo con los ob-
jetivos y metas nacionales, propiciando una real evaluacin
del cumplimiento tanto cuantitativo como cualitativo.
117
Congruencia presupuestal
Debe existir una relacin estrecha entre las categoras
programticas, los proyectos, las unidades de evaluacin, las
metas y los tiempos.
Planeacin de los recursos
La programacin-presupuestacin de los recursos debe realizarse
de forma integral, en concordancia con los objetivos y metas de
cada subsistema institucional, procurando que la asignacin
presupuestal sea congruente con la estructura funcional, los objeti-
vos organizacionales, las metas y el calendario de ejecucin de tal
forma que deber ejercerse en forma clara y transparente.
Remuneracin salarial de acuerdo a ndices inflacionarios
La planeacin de los recursos humanos en la administracin p-
blica federal debe elaborarse con base en la definicin
programtica congruente y homognea de las estructuras org-
nicas ocupacionales, presupuestales y salariales, fijando un pago
justo y adecuado al trabajador, factibilizando su estabilidad eco-
nmico-social y propiciando su profesionalizacin y desarrollo
como servidor pblico y como ciudadano al cubrir sus necesida-
des materiales, sociales, culturales y de educacin.
Catlogo de puestos congruente con la estructura funcional
La vinculacin entre la plantilla funcional y ocupacional de una
organizacin, debe estructurarse de acuerdo a la racionalidad en
puesto-funcin-responsabilidad y a la equidad de sus estructu-
ras ocupacional y salarial, atendiendo la propia demanda social
de acuerdo a su propia definicin institucional mediante un cat-
logo de puestos congruente con la estructura funcional.
Vinculacin de los recursos materiales, financieros y humanos
La administracin de personal debe estar vinculada a la admi-
nistracin de los recursos materiales y financieros para poder
118
planear, programar, organizar, dirigir, controlar y evaluar de ma-
nera efectiva. Porque la elaboracin de planes y su ejecucin
requieren de una estrecha coordinacin y control de todos los
recursos, determinando lneas de accin para obtener los resul-
tados deseados.
Integracin curricular de capacitacin por puesto
La capacitacin y el desarrollo deben darse de acuerdo a las fun-
ciones y a los objetivosy prioridadesde la institucin,tomando como
base los perfiles de cada puesto. Debiendo establecer
especficamente el requerimiento para el desempeo de la funcin,
buscando establecer el currculo bsico de capacitacin para el des-
empeo del puesto, y correlacionando curricularrnente de puesto
inferior a puesto superior hasta llegar al puesto tope del grupo.
En tal virtud, estaremos definiendo la estructura curricular de
puesto a puesto, de rama a rama y de grupo a grupo, hasta cu-
brir curricularmente la estructura orgnica.
Estopermitirdefmirconmayorcongruencia el programadecapa-
citacinpor unidad administrativa, al establecerel perfil ideal para el
desempeo del puesto con el perfil real del servidor pblico y, en
consecuencia, preparar una cartilla de capacitacin por persona.
Sistema escalafonario funcional e intercomunicado
La administracin de personal debe contener una estructura di-
nmica de puestos por rama y por grupo, a fin de permitir el
proceso promocional horizontal y vertical de los servidores p-
blicos, consecuencia directa de un proceso de capacitacin y
desarrollo real con una evaluacin de productividad efectiva.
Vinculacin de las plantillas funcionales y ocupacionales
con la estructura salarial
Deben establecerse en la administracin pblica federal siste-
mas integrales programticos de anlisis y evaluacin de pues-
tos para reconformar las estructuras funcionales, ocupacionales
119
y salariales de acuerdo a la dinmica de las instituciones, previs-
ta en los proyectos nacionales.
Evaluacin del desempeo y mejora continua de la forma-
cin de servidores pblicos
Disear e implementar procesos para la evaluacin del desem-
peo que vincule la visin y misin institucional y la productivi-
dad de sus cuadros de servicio.
Creacin del Sistema de Registro Nacional de Servido-
res Pblicos
Se debe prever la creacin de mecanismos de reubicacin y
reasignacin de personal federal, con base en los objetivos
institucionales y los perfiles profesionales de los servidores p-
blicos, para que stos estn ubicados en donde mejor puedan
servir a la sociedad. Para lo cual es necesario disear un Siste-
ma de Registro Nacional de Servidores Pblicos por perfil y
mbito funcional.
Determinacin de una legislacin laboral nica para todos
los empleados de la administracin pblica federal.
Deben disearse y formularse nuevos mecanismos jurdicos que
regulen la relacin laboral del personal y que permitan unificar
las diferencias entre los trabajadores pblicos de un apartado o
de otro, brindando para todos:
Garantas de empleo
Ascensos en la escala salarial y en la estructura
organizacional
Desarrollo y crecimiento en el empleo
Seguridad social y laboral
Capacitacin en relacin directa con la funcin que se realiza;
Evaluacin de los conocimientos y habilidades adquiridas
para el desempeo de los puestos especficos
120
Remuneracin justa y equitativa, de acuerdo con la formu-
la trabajo-salario
Siendo imprescindibleno dejar de lado el espritudejusticia social
que debe consignar un programa de esta naturaleza, para reivindicar
lascircunstancias laboralesdelservidorpblico, disefiando laplaneacin
de los sistemas conun sentidode equidadque beneficiea toda la fuerza
laboral,dignificandosuvida personaly suutilidadsocial.
Estmulo a la productividad
Fortalecer la tica del servidor pblico, pero no a travs de ma-
yores esquemas compulsivos de control de la funcin, sino por
medio de procesos que estimulen su productividad y le brinden
seguridad y permanencia en el empleo, a partir de su propio des-
empeo, talento y creatividad.
Creacin de un sistema federal de promocin, remunera-
cin, ascenso y retiro
Debe sustentarse una nueva concepcin en la legislacin del tra-
bajo, para formular un concepto jurdico nico en la relacin la-
boral, que propicie el diseo de una sola jurisdiccin para todos
los servidores pblicos y que reivindique la condicin de los tra-
bajadores al servicio del Estado, a partir de la dignificacin de su
desempeo, es decir, de la confianza en su gestin y de mejores
esquemas remunerativos que estimulen su talento y su capaci-
dad. Sumando a ello una distribucin homognea de las presta-
ciones e incentivos que resulten significativos y benficos para
todos los trabajadores y que permitan al trmino de la carrera
pblica un retiro digno y decoroso.
Consolidacin de una norma nica que garantice percep-
ciones salariales justas
Las prestaciones existentes no deben contenerse, sino
homogeneizarse, hacindolas extensivas a todos los trabajado-
121
res que sirven al Estado y a la sociedad, creando un solo orga-
nismo de seguridad social a partir de un solo contexto jurdico
para todos los trabajadores pblicos, en donde las relaciones la-
borales se debern regir por una norma nica que integre todas
las prestaciones a que tiene derecho y le garantice que las per-
cepciones sean iguales para todos los servidores pblicos en el
sector, eliminando las diferencias salariales para ampliar el prin-
cipio constitucional de que "a trabajo igual corresponder salario
igual", complementando con que a trabajo igual corresponder
salario y prestaciones iguales.
Medicin de la productividad
Establecer indicadores de gestin y dar seguimiento al registro
de avance de los programas y de las actividades determinando
la eficiencia, eficacia y congruencia en su cumplimiento y dise-
ar sistemas de estmulo y recompensas por productividad para
todos los Servidores Pblicos de la Administracin Pblica Fe-
deral.
Estos elementos son slo algunos que en su implantacin pro-
piciarn el impulso para el desarrollo de mejores organizaciones
pblicas, con una cultura de servicio que seguramente tendr
como principio el compromiso y la vocacin del deber ser. En
esta virtud, la profesionalizacin del desempeo de los servido-
res pblicos es un proceso que debe entenderse como parte de
la evolucin de las estructuras, en la que destaca el manteni-
miento del equilibrio y la estabilidad del servidor pblico, permi-
tiendo a ste satisfacer no slo sus necesidades materiales o
bsicas, a travs del salario, sino tambin aqullas consideradas
como estmulo a su capacidad y a su talento.
Es menester, entonces, desarrollar un Sistema Nacional de
Profesionalizacin del Servicio Pblico, cuya base conceptual
se sustente en la justicia social, la equidad laboral y los valores
ticos que deben regirlo, para que su estructura tcnica se dedi-
que a la determinacin del grado de efectividad en el cumpli-
122
miento de las funciones asignadas y al proceso de estimulacin
y reconocimiento de su desempeo. Siendo prioritario reforzar
el prestigio de las instituciones de la repblica, convocando al
trabajo y a la productividad nacional, bajo la premisa de la con-
fianza.
Soy sabedor de que la amplitud del sector pblico requerir
de oportunidad en el tiempo y de profundidad en el proceso, y
sobre todo requerir de la voluntad y accin de la instancia gu-
bernamental, pero tambin de los actores de cada institucin, de
las universidades y de los colegios profesionales, a travs del
diseo de los instrumentos inductivos y acadmicos que permi-
tan la preparacin del servidor pblico para la funcin pblica.
Fortaleciendo un Sistema Nacional de Profesionalizacin del
Servidor Pblico en el que se vincule de manera intrnseca la
norma y el proceso de manera que los programas de empleo, de
remuneraciones, de capacitacin y de seguridad social estimu-
len, reconozcan y beneficien el desarrollo de los servidores p-
blicos para instrumentar con mayor eficiencia, eficacia. y con-
gruencia los planes y programas nacionales, hacindolos ms
acordes, en los resultados, con las demandas de la sociedad.
Bibliografa
Arango, Ada, et al., "Instrumento para el diagnstico y el
cambio planificado de la gestin de recursos huma-
nos en organizaciones pblicas", II Congreso Intera-
mericano del Centro Latinoamericano de Administra-
cin para el Desarrollo, sobre la Reforma del Estado y
la Administracin Pblica; Venezuela, octubre 1997.
Bermejo Cabrera, Fernando, Apuntes sobre la modernizacin
del Estado y el servicio civil. II Congreso Interamerica-
no Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo, octubre 1997.
123
Marta Sosa, Joaqun, Un cdigo de tica para el funcio-
nario pblico como instrumento til para la refor-
ma del Estado y de la administracin pblica, 11
Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica; Venezuela,
octubre de 1997,p.10.
Kliksberg, Bernardo, Repensando al Estado para el desarro-
llo social, pg. 25, II Congreso Interamericano del CLAD,
octubre 1997.
"Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica, 1995-
2000", Diario Oficial del 28 de mayo de 1996, p. 69 (1a.
Seccin)
124
PROFESIONALIZACIN DEL
SERVICIO PBLICO Y DEMOCRACIA
Huberto Castillo Gonzlez *
Introduccin
Los cambios polticos, econmicos y sociales, en los mbitos na-
cional e internacional, configuran nuevos requerimientos y nue-
vas opciones en torno al quehacer del aparato administrativo,
dado que ste tiene que responder a la creciente complejidad de
los problemas pblicos y a las demandas ampliadas de los diver-
sos grupos sociales que buscan beneficios particulares o grupales
de tipo econmico fundamentalmente, pero tambin polticos y
sociales.
El proceso de reforma del Estado y la administracin pblica,
demarca nuevos contextos y realidades en los cuales se desa-
El autor tiene Maestra en Administracin Pblica por la Facultad de Ciencias
Politicas y Sociales de la UNAM. es tambin Profesor de Asignatura de la carrera
de administracin pblica en las materias de Teora de la Administracin Pblica
JI y Politica y Administracin Pblica.
125
rrolla el proceso democratizador en el pas. Ello implica, a la vez,
la necesidad de rearticular la relacin gobierno-sociedad bajo
nuevos criterios, pautas y dinmicas, pues las relaciones de tipo
corporativo-clientelar pierden eficacia ante la imposibilidad gu-
bernamental de seguir brindando beneficios a los actores del pacto
corporativo, toda vez que la crisis fiscal del Estado se convierte
en un obstculo de primer orden para seguir operando como ente
benefactor y populista.
La nueva dinmica estatal, adems, origina que los procesos
de integracin econmica que se estn dando en el mundo ente-
ro, pero principalmente en los Estados Unidos y Canad, de-
mandan una nueva racionalidad poltico-administrativa como
condicin central para eficientar las funciones de gobierno y cum-
plir con los fines polticos del Estadoy las demandas de la sociedad,
en el marco de la globalizacin y regionalizacin econmicas.
La reforma del Estado, por tanto, es al mismo tiempo la re-
forma de la administracin pblica. Porque la complejidad e in-
certidumbre de los fenmenos poltico-sociales hacen necesario
contar con servidores pblicos altamente capacitados y compro-
metidos con la sociedad. As, aptitud y actitud son requisitos in-
dispensables de todo funcionario gubernamental, ya que slo de
esta manera estar en posibilidad de responder a la complejidad
del cambio y a las expectativas de una sociedad cada vez ms
exigente y crtica.
Sin embargo, la disposicin (actitud) y las capacidades (apti-
tudes), por s mismas, se manifiestan como insuficientes para
optimar el servicio pblico. Es necesario, adems, establecer una
nueva relacin gobierno-sociedad que responda a las realidades
permeadas por la participacin social y por profundos cambios
en el orden poltico y econmico, tanto a nivel nacional como
internacional. Es indispensable desarrollar procesos orientados
a establecer relaciones inclusivas y participativas encaminadas
a dinamizar las respuestas administrativas a los diversos proble-
mas pblicos, dado que ello es condicin de la legitimidad polti-
ca del Estado y del bienestar de la sociedad.
126
Profesionalizacin del servicio pblico y democracia son ele-
mentos de un mismo proceso. La profesionalizacin del servicio
pblico es para responder de manera eficiente a los justos recla-
mos de la sociedad. La democratizacin, en cambio, implica que
los diversos actores poltico-sociales participen no solamente en
la toma de decisiones, sino tambin en el diseo, implantacin y
evaluacin de las polticas pblicas. Democratizar la relacin
administradores-administrados, as, se manifiesta como uno de
los elementos fundamentales para responder adecuadamente al
proyecto globalizador, la democratizacin, el pluralismo, la con-
solidacin del sistema de partidos, la participacin social y, en s,
al proceso de cambio y transformacin que se est dando en el
mundo entero.
Los escenarios emergentes conllevan a redefinir la poltica,
el ejercicio del poder, la toma de decisiones y el papel del admi-
nistrador pblico en la creacin y consolidacin de canales de
inclusin y participacin social, pues slo de esta manera se es-
tar en posibilidad de adecuar estructuras, funciones, objetivos y
estrategias del aparato administrativo a los dilemas planteados
por la nueva racionalidad capitalista, la reforma del Estado, el
proceso de integracin mundial, la regionalizacin y la nueva di-
nmica social caracterizada por el surgimiento de una gran can-
tidad de organizaciones que buscan participar activamente en la
atencin de aquellos problemas que los aquejan directamente.
Nuevas realidades polticas, econmicas y sociales determi-
nan la generacin de nuevas demandas en los diversos mbitos
y niveles. De ah la necesidad de replantear el papel del funcio-
nario pblico ante la sociedad y ante el Estado, con la finalidad
de desarrollar compromisos y capacidades para el manejo
institucional del conflicto, crear mecanismos de adaptabilidad a
los cambios, generar nuevos valores democrticos, replantear
roles de los mbitos federal, estatal y municipal y, ante todo,
replantear el papel que juega y debe jugar el administrador pbli-
co en el proceso democratizador orientado a publicitar el poder
127
Profesionalizaci6n del servicio pblico y democracia
y eficientar la ejecucin de las polticas pblicas a travs de la
participacin social en todas y cada una de sus fases.
Se hace necesario, por tanto, revalorar al Estado, la poltica,
la administracin pblica ya los actores sociales mismos a la luz
de las nuevas realidades nacionales y mundiales. Rearticular lo
estatal conlleva a ubicar al Estado en su dinmica concreta res-
pecto a la bsqueda de fines polticos y sociales. Es decir, asu-
miendo que lo estatal es necesario en trminos de utilidad social
y poltica.' ya que la poltica tiene que reformular su carcter
omnicomprensivo para situarse en el terreno fctico, con la fina-
lidad de orientarse a la consecucin de objetivos especficos y
ya no a planteamientos generales y abstractos.
Marco conceptual bsico
Democracia
Definir la democracia es una tarea ardua y compleja, dado que
cada actor, cada grupo, cada partido, cada individuo, cada orga-
nizacin, tiene su propia definicin, misma que responde a su
particular visin del mundo, de posiciones poltico-ideolgicas y,
en el ltimo de los casos, de su posicin social y sus objetivos
especficos. Es decir, el trmino democracia implica diversas
concepciones en razn de lo cual se presta a la multivocidad y la
dispersin, la descripcin y la valoracin, entre teora de la de-
mocracia confusa.! dada la multiplicidad de interpretaciones acer-
ca del concepto y su funcin social e industrial. Pero lo cierto es,
que slo la democracia poltica se plantea como una democracia
I Uvalle Berrones, Ricardo, Las transformaciones del Estado y la administracin
pblica en la sociedad contempornea. Mxico. lAPEM,1997. p. 44.
2 Sartorio Giovanni, Teora de la democracia. El debate contemporneo. Mxi-
co, vol. 1, Alianza, 1989, p.l ?
128
soberana, en tanto que las otras democracias son subordinadas.'
La democracia poltica, por 10 mismo, se manifiesta como una
democracia sin adjetivos. Es, en s, una democracia que conjuga
el ser con el deber ser, 10 real con el ideal. Se manifiesta como
esfuerzo para la consecucin de ciertos objetivos, pero tambin
opera como promotora de ideas e ideales. El ser y deber ser, en
consecuencia, hacen que la democracia se plantee como pro-
yecto orientado a consolidar las relaciones polticas a travs de
las cuales se afianzan los esfuerzos modernizadores encamina-
dos al desarrollo pleno de la sociedad y del Estado.
En razn de ello, y no obstante las diversas definiciones so-
bre el ser y deber ser, los hechos y los valores, la teora y la
praxis, la descripcin y la normatividad, 10cierto es que el ideal
no define en s mismo lo real, de ah que la democracia "resulta
de, y es conformada por, las instituciones entre sus ideales y su
realidad, el empuje del deber ser y la resistencia del es".
4
De acuerdo a los fines de este trabajo, se entiende por demo-
cracia "la libertad legal para formular y proponer alternativas
polticas con derechos concomitantes de libertad de asociacin,
libertad de expresin y otras libertades bsicas de la persona;
concertacin libre y no violenta entre lideres en una revalidacin
peridica de su derecho para gobernar; inclusin de todos los
cargos polticos efectivos en el proceso democrtico, y medidas
para la participacin de todos los miembros de la comunidad,
cualquiera que fuesen sus preferencias polticas't.! En virtud de
esto, la democracia se manifiesta como una de las grandes va-
riables de la modernizacin administrativa, toda vez que no slo
se trata de modificar estructuras, procedimientos y normas jur-
dicas, sino, ante todo, de cambios culturales, de valores y princi-
pios, inscritos en la conformacin de una nueva actitud del servi-
3 tu, p.31.
4 Ibid., p. 27.
s Linz, Juan, "La quiebra de las democracias", Mxico/CNCA/Alianza Editorial
Mexicana, 1991, p. 191.
129
dor pblico. La modernizacin administrativa requiere de la de-
mocracia y sta es un objetivo central del servidor pblico com-
prometido con el desarrollo de la sociedad y del Estado.
El servicio pblico
El tipo ideal del servidor pblico fue abordado por Max Weber,
quien argument sobre la necesidad de que las funciones admi-
nistrativas fueran realizadas por especialistas, toda vez que ello
apareca como condicin de un desempeo eficiente y racional
del gobierno. Con el paso del tiempo, este tipo ideal devino en la
conformacin de un cuerpo burocrtico que gener sus propios
intereses y objetivos, muchas veces contrapuestos con los fines
sustantivos de la sociedad y el Estado.
La "privatizacin" del Estado por grupos internos y externos,
dio lugar al uso patrimonial de los recursos pblicos, de forma
que ello origin privilegios polticos y econmicos dentro de la
propia burocracia gubernamental. La funcin pblica, en este
marco, se convirti en el medio para satisfacer intereses perso-
nales o grupales, antes que demandas o necesidades comunes.
En tales condiciones, se gobern ms para actores particulares
que para la sociedad, con todas sus implicaciones polticas, eco-
nmicas y sociales.
En este sentido, el carcter positivo y general del servicio y
el servidor pblico sufri alteraciones que incidieron, en mayor o
menor medida, en la atencin y definicin del inters comn. El
uso patrimonial de los recursos pblicos, la corrupcin y el cre-
ciente papel de grupos particulares en la definicin de las polti-
cas pblicas, fueron constantes que se agudizaron cada vez ms.
En virtud de esto, se desarroll un creciente dficit de gobierno
de lo pblico y para lo pblico, toda vez que ste adquiri un
carcter parcial y sectorial, olvidando o marginando la visin de
conjunto que es, en el ltimo de los casos, lo que hace de la
130
administracin pblica una actividad universal orientada a la aten-
cin de todos los actores sociales.
En esta situacin, se hace necesario reconceptualizar el ser-
vicio y el servidor pblico, ya que esto se manifiesta como fun-
damento para entender qu es, cules son sus objetivos y cul
es la dinmica de la administracin pblica mexicana. Reforzar
su carcter universal y pblico es la base para eficientar su des-
empeo y ponerla al servicio de las necesidades sociales y esta-
tales. Definir qu es el servidor pblico, por otra parte, es punto
de partida para comprender sus mbitos de accin, sus derechos
y responsabilidades.
Para los objetivos del presente trabajo, entendemos por ser-
vidor pblico "toda persona que desempea un empleo, cargo o
comisin de cualquier naturaleza en la Administracin Pblica
Federal o en el Distrito Federal, quienes sern responsables por
los actos u omisiones en que incurran en el desempeo de sus
respectivas funciones"." Es decir, el servidor pblico es todo tra-
bajador al servicio del Estado, mismo que mantiene sus accio-
nes, materializa y define al servicio pblico corno manifestacin
acabada del quehacer administrativo.
Servicio pblico y democracia
El contexto permeado por profundos cambios caracterizados por
su complejidad e incertidumbre, plantea la necesidad de definir
los papeles de la sociedad y el Estado a la luz de las nuevas
realidades nacionales e internacionales. Se hace necesario, as, que
el administrador pblico responda a los requerimientos del proceso
globalizador y democratizador que se est dando en el pas.
En este panorama, el servicio pblico se orienta a superar los
comportamientos burocrticos sustentados en pautas culturales
6 Constitucin Poltica de losEstados Unidos Mexicanos. Articulo 108.
131
altamente disfuncionales y crecientemente alejadas de las ex-
pectativas sociales. Esto da lugar a que se desarrolle un cuerpo
burocrtico que privilegia sus necesidades especficas por enci-
ma de las demandas de la sociedad en su conjunto. Es indispen-
sable, por tanto, un servidor pblico con vocacin de servicio,
capaz de asumir compromisos ticos, profesionales y sociales
con el desarrollo de la democracia, la vigencia real del Estado de
derecho, las libertades civiles y el bienestar general.
La competencia profesional, el profesionalismo en el arte de
gobernar, la modernizacin del servicio pblico y su consecuen-
te profesionalizacin, son aspectos esenciales para la transfor-
macin estatal orientada a reforzar las capacidades de adapta-
cin y gobernacin. De ah que su vitalidad "no depende del do-
minio de prcticas litrgicas. Depende de la creatividad para
renovarlo no en s mismo, sino transformar y desarrollar la so-
ciedad".?
Se requiere, as, un servicio pblico visionario," capaz de ima-
ginar futuros y generar los medios y condiciones para darles via-
bilidad. Un servicio pblico orientado a la creacin de escena-
rios prospectivos a partir de las realidades existentes, con la fi-
nalidad de tomar decisiones y aplicar polticas encaminadas a
lograr un equilibrio adecuado entre lo deseable y lo factible; en-
tre el ideal y lo real; entre el deber ser y el ser. Esto requiere,
adems, transitar de la eficiencia formal a la eficiencia adaptativa,
pues esto es consustancial a un servicio pblico con capacidad
para generar futuros alternativos en contextos altamente din-
micos, complejos e inciertos: Entrenamiento de excelencia,
metodologas heursticas, concepciones realistas, compromisos
polticos y sociales, manejo de escenarios permeados por la in-
certidumbre, etctera, son elementos centrales de un servicio
pblico que aspira a enfrentar adecuadamente situaciones de
7 Uvalle Berrones, Ricardo, op. cit., p. 79.
8 tu
132
emergencia, y que "se tengan los medios idneos para asegurar
la estabilidad, la complejidad y la gobernabilidad del sistema po-
ltico y social".
9
El servidor pblico, en consecuencia, tiene que definir su pa-
pel en la conformacin del proyecto de futuro de la sociedad y
del Estado: lo que se desea y lo que se puede lograr. En esta
situacin, el control del cambio y la capacidad de adaptacin son
fenmenos que trascienden al propio gobierno, pues implican la
participacin consciente y responsable de todos los actores so-
ciales. Consolidar las capacidades de direccin, coordinacin y
cooperacin, por lo mismo, se convierte en elemento fundamen-
tal para generar medios de adaptabilidad y, consecuentemente,
de gobernabilidad.
En este marco, el servicio pblico visionario est ligado di-
rectamente al proceso democratizador. En virtud de ello, la
gobernabilidad democrtica se manifiesta corno un requisito cen-
tral para crear condiciones de adaptabilidad a los profundos cam-
bios y transformaciones que se estn dando en todos los mbitos
y niveles.
Administradores y administrados tienen que asumir compro-
misos comunes en torno a la problemtica presente y al proyec-
to que se desea y que es posible realizar. Ejercer posiciones
excluyentes que hacen del gobierno el detentador de todas las
soluciones, y de la sociedad la generadora de todos los proble-
mas y viceversa, es planteamiento simplista y carente de objeti-
vidad. Porque tanto gobierno como sociedad tienen mucho que
decir y que aportar a la creacin de capacidades, recursos y
medios que permitan enfrentar eficientemente los dilemas deri-
vados del proceso modernizador y los requerimientos polticos
del Estado, y de justicia y bienestar de la sociedad.
9 [bid, p. 82.
133
Democracia y burocracia
La democratizacin de la administracin pblica se convierte en
tarea central, puesto que los burcratas han creado un cuerpo
de valores, doctrinas, cdigos y conductas que no corresponden
a la visin comn de la ciudadana y sus intereses. Se privilegia,
as, el gobierno para el Estado y su aparato burocrtico, en detri-
mento del gobierno para la sociedad y sus demandas fundamen-
tales. Es decir, "las burocracias se convierten en grupos alienados
de la sociedad, se vuelven no receptivos a nuevas ideas del ex-
terior",
1
o generando disfunciones operativas y un creciente
distanciamiento de la sociedad.
En este sentido, la burocracia conjuntamente con la gran
empresa transnacional conforman los dos grandes bloques de
poder descendente que conservan un gran margen de accin.
De ah que su democratizacin se convierta en un asunto de
primer orden para la completa transformacin democrtica del
Estado y la sociedad. En tal situacin, "el avance de la democra-
cia se medir por la conquista de los espacios que hasta ahora
estn ocupados por los centros de poder no democrticos".11 La
democratizacin social, por tanto, busca transformar esta realidad a
travs de la publicitacin del poder de la burocracia y de los gran-
des grupos econmicos, ya que se trata de que stos se supediten al
control y la supervisin social, a fin de que su ejercicio sea transpa-
rente y visible para todos los actores sociales.
La democracia, en consecuencia, trasciende la esfera estatal
y se convierte en un asunto de inters pblico. Por un lado se
requiere de funcionarios "virtuosos" y comprometidos con el
Estado de derecho, el respeto a las garantas individuales, el de-
sarrollo de procesos participativos y el bienestar de la sociedad
10 Lemanns, Ame F., Cmo reformar la administracin pblica, Mxico, FeE,
1982. p. 32.
11 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia. Mxico, FeE, 1994, p. 66.
134
y la legitimidad del Estado. Por el otro, se necesita tambin de ciu-
dadanos "virtuosos", comprometidos con el apoyo y el consenso
hacia el aparato pblico, con la racionalidad de sus demandas y sus
crticas y con actitudes participativas y responsables. Se demanda,
por tanto, ciudadanos plenamente conscientes de sus derechos y
obligaciones para con el Estado y la sociedad. Porque "la democra-
cia no puede prescindir de la virtud, pues al mismo tiempo debe
promoverla, alimentarla y fortalecerla". 12
Es necesario contar con una burocracia y una sociedad que pro-
muevan los valores democrticos, 13 pues ello se convierte en factor
central del proceso democratizador. El reconocimiento de las mino-
ras a las mayoras, pero tambin el respeto e inclusin de stas por
parte de aqullas. Consenso y disenso, por ende, son elementos
interdependientes de un mismo proceso y expresan la madurez de
una sociedad y el gobierno que la representa. En funcin de esto, el
disenso ms que operar como elemento desorganizador y
disfuncional, se manifiesta como expresin acabada de la vida de-
mocrtica, puesto que "solamente all donde el disenso es libre de
manifestarse, el consenso es real y que, solamente all el consenso
es real, el sistema puede llamarse justamente democrtico".14
Ciudadana, democracia y administracin pblica
La reformulacin estructural, funcional y conceptual de la admi-
nistracin pblica, se da en el marco del proyecto liberal que ha
12 Bobbio, Norberto, op. cit., p. 39.
13 Entre los principales valores de la democracia se encuentran los siguientes: la
tolerancia, la no violencia para dirimir diferencias; renovacin gradual de la
sociedad mediante el libre debate de ideas, la igualdad y la fraternidad. Ver Norberto
Bobbio, op. cit., Luis Salazar y Jos Woldenberg, "Principios y va/ores de /0
democracia", Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica, Instituto
Federal Electoral, nm. 1 p. 29 Ysigo
135
venido permeando las transformaciones polticas, econmicas y
sociales en el mundo entero. En razn de ello, la categora de
ciudadano se convierte en un elemento fundamental de la nueva
dinmica social y del proceso democratizador que vive el pas.
Es decir, el ciudadano se manifiesta como protagonista central
de la democracia, de tal forma que sta no se entiende mas que
como una sociedad de ciudadanos, ya que "la ciudadana moder-
na es una condicin jurdico-poltica que otorga al ciudadano una
serie de derechos y obligaciones frente a la colectividad". 15
Los momentos de la ciudadana16 son las fases en la consoli-
dacin de una cultura de, por y para el ciudadano, la sociedad y
la democracia. Estos implican, adems, que el ciudadano se sienta
comprometido no solamente ante la sociedad, sino tambin ante
el Estado. Porque la idea de pertenencia a aqulla y su legtima
representacin por parte de ste, son atributos fundamentales
de la ciudadana que, conjuntamente con la participacin res-
ponsable y comprometida, hacen que la democraciatransite del
ideal a lo real, del deber ser al ser.
El servidor pblico, por lo mismo, atiende los deseos de liber-
tad, bienestar y desarrollo planteados por la ciudadana, pues de
ello depende su justificacin y legitimidad. En razn de ello, el
funcionario gubernamental se orienta a consolidar los valores de
la democracia a fin de integrar aptitudes y soluciones de gobier-
no con demandas y necesidades sociales, ampliando consensos
y apoyos al Estado, vigorizndolo y reforzando su capacidad de
respuesta, dado que "el vigor del Estado depende del vigor de la
vida pblica y el vigor de la vida pblica depende de cmo los
15 Silva Herzog Mrquez, Jess. "Esferas de la democracia", Cuadernos de divul-
gacin de la cultura democrtica, nm. 9, IFE, 1996, p. 19..
16 La ciudadana se manifiesta en tres momentos bsicos: J) momento cvil (ga-
rantizar el ejercicio de sus libertades frente al Estado), 2) momento poltico (da
al individuo el derecho a participar en el gobierno) y 3) momento social (como el
derecho de cada individuo de la comunidad a dsfrutar de ciertos mnimos de
libertad, ibid.
136
individuos, los grupos, las empresas y las organizaciones pbli-
cas concurren con sus capacidades al desenvolvimiento de la
sociedad".'?
Las asociaciones sociales son una esfera de gran importan-
cia en el proceso democrtico, y se definen como el espacio en
el cual el ciudadano es libre para promover sus fines sin la
interferencia del poder pblico.l'' Libertad y vigor asociativo
muestran el vigor del rgimen democrtico, pues una sociedad
fuerte est en posibilidad de hacer frente al Estado en dos mbi-
tos: a partir de la autonoma de la sociedad civil ante el Estado, y
con base en la estructuracin de redes sociales, dentro de una
dinmica compleja y contradictoria: exige inclusin en el proce-
so poltico y resiste la subordinacin al Estado. Una doble voca-
cin la define: independencia y participacin. 19
El papel del administrador pblico, por lo tanto, se sita en
esta dinmica contradictoria de la sociedad. Por un lado, crea
canales de inclusin y participacin ciudadana en la toma de
decisiones, diseo, implementacin y evaluacin de polticas p-
blicas; por el otro, consolida la vigencia del Estado de derecho
como condicin central para darle vigencia a las garantas indi-
viduales y para generar los medios por los cuales el ciudadano
pueda ejercer plenamente su libertad y su desarrollo particular.
Este proceso, as, implica la creacin de ciudadanos y adminis-
tradores pblicos virtuosos, comprometidos con los fines funda-
mentales del Estado y con las aspiraciones sustantivas de la so-
ciedad.
Se hace necesario, en consecuencia, reinventar el gobierno a
partir de la rearticulacin de la participacin social y la consoli-
dacin de los espacios pblicos. Porque, "re inventar el gobierno
implica dotarlo de formas de organizacin, administracin y rea-
17 Uvalle Berrones, Ricardo, op. cit., pp. 67-68.
18 Silva-Herzog, Mrquez, Jess, op. cit., p. 43.
19 Ibid, p. 44.
137
lizacin que son abiertos a la sociedad y que contribuyen al cum-
plimiento simultneo de preservar el orden poltico y social, as
como los propsitos de justicia y desarrollo". 20
En s, liberalismo y democracia son elementos mutuamente
incluyentes: el liberalismo es condicin de la democracia y sta
se da por y en el Estado liberal. La libertad ciudadana es condi-
cin del correcto ejercicio del poder, pero a la vez, el poder es
fundamento que permite la vigencia de las libertades fundamen-
tales. "De ah que el Estado liberal no solamente es el supuesto
histrico sino tambin jurdico del Estado democrtico. Estado
liberal y Estado democrtico son interdependientes". 21
Pluralismo, democracia y administracin pblica
La democracia naci de una conceptuacin individualista de la
sociedad, segn la cual el individuo predominaba sobre el Esta-
do, la parte prevaleca sobre el todo. Esta idea de democracia
formal (ideal democrtico) se contrapone con la democracia (de-
mocracia representativa), que implica la no uniformacin de la
sociedad y la participacin colectiva en la toma de decisiones
pblicas y el ejercicio del poder pblico. Porque la democracia
realmente existente es una democracia plural antes que indivi-
dual y particular. Es por ello que "la caracterstica de un gobier-
no democrtico no es la ausencia de las lites sino la presencia
de muchas lites que compiten entre ellas por la consulta del
voto popular".22
La democracia como ideal sustentado en el predominio del
individuo sobre el Estado, deviene en un proceso mucho ms
complejo derivado de la configuracin social a partir de una infi-
20 Uvalle Serrones, Ricardo, op. cit., p. 70.
22 Ibid., p. 34.
138
nidad de actores dismbolos y heterogneos, dentro de un marco
en el que el ente individual pierde sentido ante la conformacin
de grupos y organizaciones que hacen poltica en funcin de in-
tereses parciales o sectoriales, mismos que materializan la prc-
tica democrtica realmente existente.
Es decir, la democracia como poder ascendente (de abajo
hacia arriba), se est ampliando de la esfera de las relaciones
polticas al mbito de las relaciones sociales. El cambio, por tan-
to, va "de la democratizacin del Estado a la democratizacin de
la sociedad't.P En este sentido, el pluralismo se convierte en el
centro mismo de la cuestin democrtica, dado que la democra-
cia del Estado moderno no puede ser ms que una democracia
pluralista.P
La competencia plural por el poder y sus beneficios, inscrita
en las reglas del juego democrtico, demarcan el espacio de la
democracia real, misma que convierte a los actores grupales en
la alternativa a la democracia liberal clsica, que haca del indi-
viduo el eje central de su proyecto democrtico. Es en funcin
de la competencia pluralista que se seala, que se vive un proce-
so sustentado en las poliarquas, entendidas como regmenes
relativamente democrticos, pues stas "son sistemas
sustancialmente liberalizados y popularizados, es decir, muy repre-
sentativas a la vez que francamente abiertos al debate pblico". 25
Este criterio de poliarqua debe asumirse con reservas para
analizar el caso mexicano, toda vez que en realidades como las
del pas, la competencia de las oligarquas por el poder es un
proceso sumamente difuso, en razn de la tradicin histrica que
ha permeado la toma de decisiones y el ejercicio del poder, en
tanto como sociedad se carece de una cultura democrtica bien
23 Ibid., p. 64.
24 tu, p. 69
25 Dahl, Robert, La poliarqua, Mxico. Red Editorial Latinoamericana-Mxico,
1993, p. 13.
139
cimentada y desarrollada. En esta situacin, el papel del funcio-
nario pblico se dedica a redefinir la relacin gobierno-sociedad
en funcin de las demandas de los grupos y organizaciones emer-
gentes y tradicionales que se manifiestan como actores funda-
mentales del proceso dernocratizador, pero sin llegar a expresar
plenamente los principios y valores de la democracia que posibi-
liten una integracin plena de intereses, en las decisiones e
implementacin de las polticas pblicas, lo que permitira hablar
de una poliarqua en el sentido estricto del trmino.
La modernizacin de la administracin pblica, en consecuen-
cia, exige su propia democratizacin. No se puede hablar de una
administracin pblica moderna si no es en funcin de su conso-
lidacin democrtica. Es decir, la burocracia tiene que asumirse
a s misma como parte esencial del proceso democratizador, por-
que slo en esta medida estar en posibilidad de establecer una
relacin madura, racional y responsable con los diversos actores
sociales. Esto, a su vez, derivar en la creacin de canales de
comunicacin orientados a incentivar la participacin social en los
procesos de gobierno y en la aplicacin de las polticas guberna-
mentales, as como la consolidacin de los mecanismos de coordi-
nacin, cooperacin y direccin entre gobierno y sociedad.
En realidades como la mexicana, por ende, ms que hablar
de democracia y pluralismo como procesos totalmente acaba-
dos, lo que se hace necesario es establecer cmo construir la
democracia y cmo lograr un verdadero sistema pluralista. Esto
requiere, por otra parte, desarrollar una cultura democrtica sus-
tentada en sus principios y valores fundamentales. Ms que del
ser democrtico, se debe plantear el deber ser, y a partir de ste,
establecer las medidas orientadas a la conformacin de una cul-
tura democrtica en el pas.
El pluralismo es un elemento central de la democracia, ya que
representa el respeto y la tolerancia a posiciones poltico-ideol-
gicas, religiosas, ticas y econmicas opuestas y contradicto-
rias. A travs del dilogo, la comunicacin, la negociacin, se
140
buscan puntos convergentes y procesos de equilibrio que eviten
la radicalizacin de posiciones divergentes, a fin de lograr acuer-
dos y consensos que consoliden la estabilidad del sistema polti-
co y la paz social.
En este sentido, la democracia manifiesta como comn deno-
minador respeto de "un conjunto de reglas que permiten compa-
rar, confrontar e incluso escoger, entre posiciones muy diver-
sas",26 sin llegar a la violencia y teniendo en la negociacin y el
acuerdo, el principal medio para dirimir diferencias de todo tipo
y visiones contrapuestas sobre el ser y el deber ser de la poltica,
la toma de decisiones y el ejercicio del poder.
El enfoque pluralista de la democracia se inscribe en "la po-
ltica de intereses", misma que se sustenta en una amplia con-
ciencia poltica capaz de derribar las tentaciones aristocrticas.
Es decir, "la bajada al mundo de los intereses debe constituir un
puente de apoyo para ascender a la universalidad no a un crculo
cerrado de la lite, sino a la comunidad entera'V? El predominio
del inters pblico sobre el inters privado, del inters general
sobre el inters particular, en consecuencia, es fundamento del
proyecto democrtico al que deben subordinarse todas las fuer-
zas y todos los intereses inherentes a stas.
Si en un principio el liberalismo clsico planteaba la sobera-
na del individuo como eje del sistema democrtico, actualmente
se vive el proceso de consolidacin del papel de las organizacio-
nes y los grupos. Porque en las realidades contemporneas, "no
son los individuos sino los grupos los protagonistas de la vida
poltica en una sociedad democrtica, en la que ya no hay un
solo soberano (... ] sino el pueblo dividido en grupos objetiva-
mente contrapuestos, en competencia entre ellos, son su autono-
ma relativa respecto del gobierno central".28
26 Linz, Juan, op. cit., p. 17.
27 Cerroni, Umberto, Reglas JI valores de la democracia. Mxico, CNCA/Aem.
1990, p. 40.
141
La democracia pluralista, por tanto, se fundamenta en la com-
petencia entre diversos grupos que buscan beneficios polticos y
econmicos. Ello requiere de una cultura democrtica plenamente
desarrollada y de un gobierno altamente responsable ante todos
los actores particulares. De ah que el gobierno democrtico se
caracteriza, fundamentalmente, "por su continua aptitud para
responder a las preferencias de los ciudadanos, sin establecer
diferencias polticas entre ellos".29
El juego democrtico, por lo tanto, se sustenta en una serie
de reglas fundamentales mediante las cuales se busca alcanzar
los fines de la dernocracia.I'' Esto implica, adems, la
reformulacin de la poltica misma, pues de 10que se trata es de
establecer una poltica de "la cultivacin de la poltica", sustentada
en una nueva relacin dirigentes-dirigidos, administradores-admi-
nistrados, lite-rnasa, como condicin central de un verdadero
desarrollo democrtico.
El desarrollo democrtico, en este marco, se convierte en
requisito indispensable del Estado democrtico, en el mbito del
pluralismo poltico, econmico y social, y en procesos generales
de inclusin de todos los actores, propuestas, objetivos e intere-
ses enjuego. En esta situacin, "el Estado democrtico moderno
se presenta como el rgimen capaz de transformar los intereses
en derechos-deberes, pero partiendo de los intereses mismos:
capaz, por tanto, de producir una ley deseada por los ciudada-
nos, o sea una razn comunitaria, fundada en la tendencia a im-
plicar todas las voluntades y todos los intereses". 31 En virtud de
ello, se busca articular relaciones de convivencia, tolerancia y
respeto entre todos los actores sociales, en el marco del manejo
29 Dahl, Robert, op. cit., p. 13.
30 Entre las principales reglas del juego democrtico se sealan: la regla del
consenso; de la competencia; de la mayora; del control; de la legalidad, de la
responsabilidad. Entre los fines esenciales se pueden citar: la libertad y la igual-
dad. Ver Cerroni, Umberto, op. cit. p. 192 Ysigo
31 Ibid., p. 54.
142
institucional del conflicto y de competencia poltica inscrita en
las reglas demarcadas por el juego democrtico.
Administracin pblica, democrtica y legitimidad
La administracin pblica responde a una doble dinmica: a los
fines polticos del Estado (legitimidad y gobernabilidad) ya las
demandas y necesidades de la sociedad (bienestar, justicia y li-
bertad). En este marco, se orienta a consolidar la capacidad de
gobierno a travs de la redefinicin de los medios (ajustes es-
tructurales, funcionales, relacin administradores-administrados)
y los fines (eficiencia, legitimidad, gobemabilidad, democratiza-
cin, bienestar social) como condicin esencial para generar un
servicio pblico acorde a los requerimientos polticos del Estado
y al desarrollo integral de la sociedad.
Es decir, la administracin pblica juega un papel central en
la publicitacin del poder y, consecuentemente, en el proceso
democratizador. Establecer canales de cooperacin, coordina-
cin, inclusin, entre la administracin y los diferentes actores
sociales, por ende, se manifiesta como una de las principales
estrategias para adecuar el desempeo del servidor pblico a las
nuevas realidades del pas. Publicitar la toma de decisiones y el
diseo, y la aplicacin y evaluacin de las polticas pblicas, es
un rol que el administrador debe asumir con responsabilidad y
compromiso poltico-social, pues esto es condicin de la moder-
nizacin poltica y administrativa del Estado mexicano.
El quehacer administrativo en el pas, por tanto, est inserto
en la naturaleza misma del poder poltico, dado que ste se mue-
ve en un doble espacio: poder invisible; poltica visible y poltica
invisible. Ello en razn de que en determinadas coyunturas y en
regmenes que no han alcanzado una democracia plena, la nego-
ciacin poltica se da al margen de los canales institucionales, de
tal forma que los acuerdos polticos llevados a cabo por los dife-
143
rentes actores, son desconocidos por amplios sectores y para la
misma opinin pblica.
En este sentido, la consolidacin del proceso democrtico
conlleva, al mismo tiempo, a la publicitacin del poder, a
transparentarlo, a hacerlo visible. Transitar de la negociacin
secreta a la negociacin pblica; de la informalidad a la
institucionalidad; de los secretos de Estado al conocimiento p-
blico; del ejercicio arbitrario del poder al control social de ste.
En este marco, se puede argumentar que es la democracia la
que permite transparentar la toma de decisiones y el ejercicio
del poder, lo cual posibilita al ciudadano comn "conocer las ac-
ciones de quien detenta el poder y en consecuencia de contro-
larlos, sino tambin porque la publicidad no es en s misma una
forma de control, es un expediente que permite distinguir 10 que
es lcito de lo que es ilcito".32
En este contexto, y dada la carencia de un rgimen plenamente
democrtico, la poliarqua se manifiesta como lo ms cercano a la
publicacin del poder, a su visibilidad. Esto implica tomar en cuenta
los intereses, objetivos, propuestas y demandas de la mayor canti-
dad de actores, pues es a travs de este proceso como se amplan
las oportunidades de participacin y un debate autntico, as como
"el nmero de individuos, grupos e intereses cuyas preferencias
hay que considerar al ejercer el poder poltico".33
En virtud de lo anterior, se puede concluir que la democracia
es un proceso que se mueve en una doble dinmica, tanto desde
la perspectiva estatal-gubernamental, como en el mbito cvico-so-
cial. Es decir, la legitimidad poltica del Estado deriva de los con-
sensos y apoyos sociales. stos, a su vez, dependen del grado
en que el gobierno y la administracin pblica atienden las de-
mandas y necesidades sociales. Ambas esferas convergen en el
concepto de democracia legtima, la cual "requiere la obediencia
33 Ibid, p. 23.
144
a las reglas del juego tanto por parte de la mayora de los ciuda-
danos que han votado como parte de quienes detentan la autori-
dad, as como la confianza de los ciudadanos en las responsabi-
lidades del gobierno". 34
En comparacin con otros regmenes polticos, la opcin por
la democracia deriva del hecho de que es considerada la mejor
forma de gobierno tanto para cumplir los fines de la sociedad
como del Estado. Democracia y eficiencia son trminos
interdependientes y encuentran en la participacin social una de
sus principales expresiones. El quehacer gubernamental, en con-
secuencia, es evaluado en un contexto histrico determinado, ya
que "la eficiencia de un rgimen no es juzgada por los actos de
un gobierno concreto a 10largo de un perodo ms prolongado
comparado con la actuacin de distintos gobiernos". 35
Democracia por qu y democracia para qu, son dos cuestio-
nes a la hora de determinar la opcin democrtica y su papel en
el mbito de la legitimidad poltica del Estado y su aparato admi-
nistrativo. Porque, en ltimo trmino, "la legitimidad de la demo-
cracia se basa en la creencia de que para un pas concreto y en
un momento histrico dado ningn otro tipo de rgimen podra
asegurar un mayor xito de los objetivos colectvosv.I"
La democracia implica el reconocimiento a todos los actores
e intereses, pues ello es fundamento de la legitimidad democr-
tica del Estado y la administracin pblica. Sin embargo, la legi-
timidad no se construye en el vaco y con planteamientos abs-
tractos: se construye con acuerdos, negociaciones, consensos,
en torno a decisiones polticas y programas de gobierno. Es de-
cir, la legitimidad democrtica trasciende el espacio del discurso
poltico-ideolgico, para adentrarse en la legitimidad material y
funcional que desarrolla la administracin pblica.
34 Linz, Juan, op. cit., p. 39.
]S Ibid., p. 46.
36 isu.. pp. 41-42.
145
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Es en este espacio donde el servicio pblico logra un papel
central, ya que es el encargado de materializar las decisiones y
acuerdos polticos en polticas pblicas especficas y concretas.
De ese adecuado desempeo, depende la legitimidad propia y la
del Estado. Un servicio pblico eficiente en la instrumentacin
de polticas y en la atencin de demandas sociales, es la mejor
garanta para lograr apoyos y consensos hacia el gobierno y la
administracin pblica.
La profesionalizacin del servicio pblico, en consecuencia,
se manifiesta como elemento indispensable para acrecentar las
capacidades del gobierno, en razn no slo de aptitudes tcni-
cas, sino ante todo de propuestas incluyentes y participativas
que hagan de los actores sociales no entes pasivos, sino sujetos
centrales de la transformacin poltico-administrativa y de una
nueva cultura cvica a travs de la cual se busque desarrollar
una legitimidad dinmica, que permita la plena modernizacin de
las relaciones gobierno-sociedad. Una relacin que se sustente
en la madurez de los ciudadanos en tomo a sus derechos y obli-
gaciones. Pero tambin en la madurez de las instituciones y los
servidores pblicos respecto de su compromiso en la creacin
de las condiciones que posibiliten el cumplimiento de los fines
polticos del Estado, y que al mismo tiempo garanticen la liber-
tad, justicia y bienestar de la sociedad.
Profesionalizacin del servicio pblico
y publicitacin del poder
Democratizar las decisiones polticas y el ejercicio del poder,
por lo tanto, se manifiesta como medio y fin de la nueva relacin
gobernantes-gobernados. Hacer al Estado ms democrtico y a
la sociedad ms civil, es funcin que el servidor pblico debe
asumir como tarea central del proceso democratizador. Ser de-
mocrtico y practicar la democracia con base en las relaciones
146
de igualdad, corresponsabilidad y compromisos comunes de ad-
ministradores y administrados, es fundamento esencial para re-
forzar el Estado pblico y la mejor garanta de que el proyecto
de sociedad y Estado al que aspira el pueblo mexicano es viable
en el largo plazo.
Sin embargo, no basta democratizar al Estado yprofesionalizar
el servicio pblico. Se hace necesario, adems, democratizar a
la sociedad, sus conductas, convicciones, valores, ideologas y
prcticas cotidianas. No se puede aspirar a un Estado moderno
sin una sociedad moderna, responsable, participativa. La moder-
nizacin estatal implica la modernizacin social y viceversa.
Porque, en realidad, de lo que se trata es de transformar las
correlaciones de poder, juegos de intereses, pautas culturales,
resistencia al cambio, niveles tecnolgicos, caudillismos.l?
La participacin, supervisin y control social en la formulacin
y ejecucin de las polticas pblicas, consolidan el ejercicio de-
mocrtico del poder y la institucionalizacin de una nueva rela-
cin gobernantes-gobernados, dado que "cuanto ms fuertes son
los lazos, ms se amplan los derechos de la ciudadana y ms el
Estado se torna espejo de la sociedad't-" El desarrollo del Estado
pblico, as, se da en forma paralela a la consolidacin del carcter
civil de la sociedad. De ah que la modernizacin poltico-social se
muestre como unproceso interdependientey mutuamente incluyente.
Ni ms sociedad y menos Estado ni ms Estado y menos sociedad.
Sino un Estado altamente eficiente y responsable y una sociedad
ampliamente democrtica y participativa.
En estas condiciones, hacer pblico al Estado es convertirlo
en legtimo representante del inters general. Desprivatizarlo de
37 Kliksberg, Bernardo, "Hacia un nuevo paradigma en gestin pblica", Memoria
del Seminario Internacional sobre Administracin Pblica, Mxico, Instituto
Nacional de Administracin Pblica, 1990, p. 181.
38 Mota, Paolo Roberto, "Innovacin y democratizacin de la gestin pblica",
Venezuela, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, 1990,
p. 11.
147
aquellos grupos que lo han convertido en medio de lucro y compo-
nendas para la realizacin de fines individuales, particulares o
grupales. Es decir, es tiempo de realizar una reforma poltico-admi-
nistrativa de iguales dimensiones que la reforma econmica, orien-
tada a la publicitacin del Estado y sus polticas, puesto que esto
es condicin central para responder eficientemente a las cre-
cientes expectativas sociales de bienestar, libertad y justicia, as
como a los requerimientos de apoyos y consensos por parte del
gobierno y la administracin pblica.
Lograr un Estado pblico, por tanto, es la base para desarro-
llar el inters pblico. Desprivatizarlo de grupos que lo convier-
ten en rehn de intereses especficos y particulares. Porque "el
objetivo mayor de los clanes y grupos polticos es alcanzar el
poder para manejar recursos pblicos con el fin de atender inte-
reses particulares [...] El acceso al poder y el uso de recursos
pblicos es lo ms importante para la supervivencia de los clanes
y grupos polticos, que de esta manera tienen fcilmente la m-
quina de poder en las manos, independientemente de las varia-
ciones poltico-ideolgicas't.I?
El servidor pblico, en este marco, debe privilegiar el inters
general sobre los intereses particulares. Por ello, la
profesionalizacin del servicio pblico implica desechar la idea
de gobernar en grupos. Recuperar la idea de nacin y comuni-
dad es tarea primordial del servidor pblico, dado que solamente
de esta manera estar en posibilidad de anteponer el inters co-
mn a los mltiples intereses especficos que ven en el poder y
su ejercicio un medio para consolidar sus privilegios econmicos
y su influencia poltica.
Por otra parte, desarrollar el carcter civil de la sociedad
conlleva a romper con la cultura paternalista ya reencontrarse
consigo misma, con sus capacidades, defectos y virtudes; en su
39 Ibid., p. 12.
148
disposicin para participar activamente en la atencin directa de
sus necesidades fundamentales de manera coordinada y coope-
rativa con la administracin pblica. Libertad, justicia, democra-
cia, bienestar, son aspectos caros a la sociedad. Por 10mismo,
sta tiene que redefinir su papel en su defensa y desarrollo.
Seguir esperando todo del Estado puede ser la salida ms
fcil, pero tambin la ms conservadora. Coordinar esfuerzos,
tareas, objetivos, polticas entre administradores y administra-
dos, es funcin que el servidor pblico tiene que asumir como parte
sustantiva de su papel en la modernizacin poltica y social, yen la
configuracin y desarrollo de un nuevo pacto gobernantes-gober-
nados orientado a crear las condiciones que garanticen la viabilidad
futura del Estado y la sociedad en el mediano y largo plazo.
A manera de conclusin
La profesionalizacin del servidor pblico se orienta a desarro-
llar nuevas actitudes y aptitudes que se materializan en una cul-
tura administrativa sustentada en principios de eficiencia, legiti-
midad, responsabilidad, compromiso poltico-social y
gobernabilidad, inscritos dentro del proceso democratizador que
vive el pas. A travs de dicha profesionalizacin se busca esta-
blecer una nueva relacin gobierno-sociedad, sustentada en cri-
terios abiertos, flexibles, cooperativos y solidarios, pues slo de
esta manera se podrn generar mayores niveles de eficacia ad-
ministrativa y una mejor atencin de los problemas pblicos.
La profesionalizacin del servicio pblico se da en el proceso
de transicin democrtica y se manifiesta como uno de los prin-
cipales elementos orientados a consolidarla plenamente. El de-
sarrollo de una nueva cultura administrativa es, al mismo tiempo,
el desarrollo de una cultura democrtica. Porque la redefinicin
de los valores, principios, conductas, formas de relacin admi-
nistradores-administrados, por parte del administrador pblico,
149
slo puede atenderse en el marco de una cultura de, por y para
la democracia.
Los valores de libertad, igualdad, fraternidad, y las reglas del
juego democrtico de competencia, reconocimiento de las mino-
ras a las mayoras y el respeto de stas a aqullas, el consenso
y el disenso, el manejo institucional de las diferencias entre los
diversos actores sociales, son elementos que el administrador
pblico "virtuoso" tiene que asumir como condicin inherente a
sus funciones y objetivos fundamentales.
Profesionalizar la administracin pblica es, por tanto,
democratizarla. Abrirla a la participacin y al control social, y
comprometerla con los objetivos sustantivos de los diferentes
actores sociales y el proyecto nacional. Es indispensable, as,
transitar de un servicio pblico que privilegia su relacin con el
Estado, a una administracin pblica que se sustente en un equi-
librio dinmico entre los fines del Estado y demandas de la so-
ciedad. Entre razn de Estado, y razn de la sociedad. Es decir,
un servicio pblico orientado a preservar, consolidar y desarro-
llar al Estado, como condicin para preservar, consolidar y desa-
rrollar a la sociedad.
En esta situacin, romper con el espritu de cuerpo se con-
vierte en uno de los objetivos estratgicos del proceso
democratizador de la administracin pblica y su relacin con
los diferentes actores sociales. La nueva cultura del servidor
pblico, implica asumir compromisos y responsabilidades de cara
a la sociedad y sus demandas prioritarias. Transportar la toma
de decisiones al manejo de recursos, la ejecucin y evaluacin
de las polticas, son funciones que el servidor pblico debe asu-
mir en el marco de la democratizacin social y el ejercicio de sus
responsabilidades ticas, profesionales, poltico-sociales yjurdi-
cas.
Es decir, la administracin pblica tiene que replantear su
relacin con el Estado y con la sociedad. Pero para ello es nece-
sario resolver algunas cuestiones bsicas: Existe realmente.
150
Estado nacional? Existe proyecto de nacin? Hay consenso
de todos los actores sobre dicho proyecto? Hay unidad nacio-
nal y procesos de integracin societarios estables y permanen-
tes? stas y muchas otras cuestiones tienen que dilucidarse a la
luz de las nuevas realidades polticas, econmicas y sociales,
porque esto es condicin para definir con certeza cul es el pa-
pel que juega la administracin pblica mexicana ante los reque-
rimientos del Estado y las demandas de la sociedad.
Lograr ciudadanos y funcionarios pblicos "virtuosos" com-
prometidos con el inters pblico, es parte del proceso democr-
tico orientado a la plena modernizacin poltica, administrativa y
social. Porque solamente se podrn generar espacios de coope-
racin, coordinacin y solidaridad mutua en la atencin de los
problemas fundamentales que vive el pas.
En este marco, la profesionalizacin del servidor pblico se
manifiesta como una de las principales alternativas para desa-
rrollar funcionarios virtuosos, es decir, funcionarios con una nueva
tica de servicio, con nuevas actitudes y respuestas profesiona-
les a las demandas de la sociedad. Esto en razn de que la iden-
tificacin con el inters pblico es, al mismo tiempo, la identifi-
cacin con los problemas que viven los diferentes actores socia-
les y un compromiso permanente con la bsqueda de soluciones.
La mera capacidad tcnica, as, se manifiesta como insuficiente
en el proceso de profesionalizacin del servicio pblico. Es ne-
cesario, adems, generar nuevos valores y principios que con-
formen una nueva cultura administrativa, a fin de crear una ver-
dadera opcin de servicio, responsabilidad y compromiso social.
151
Bibliografa
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la administracin pblica en la sociedad contempor-
nea, Mxico, IAPEM, 1997.
152
HUMANISMO PBLICO Y
PROFESIONALIZACIN
DEL SERVICIO
Manuel Quijano*
1
En el horizonte de nuestro tiempo se afirma, de manera cada vez
ms definida y ms exigente, el factor que le da sentido y razn
de ser al servicio pblico y le impone sus mandatos, un factor
que determina el ethos del servidor pblico. Es el factor social.
Es claro que ha existido siempre, ha superado las cuestiones de
las que ha sido objeto y sus reglas han durado siglos. El servidor
pblico fij las normas, dict las actitudes y aptitudes de su com-
portamiento y elabor un cdigo de compromiso y servicio. Para
el individuo que ejerce el servicio civil no debe haber lugar a
dudas sobre su deber exclusivo: su hermano el hombre, para l
toda su devocin y todo su cuidado.
El autor es presidente del Colegio Nacional de Ciencias Pollticas y Administra-
cin Pblica
153
La tesis arriba expuesta debe permanecer en el futuro. El
Estado concebido en la Constitucin de 1917 vislumbr una ad-
ministracin pblica humanista a la que le fuera imposible pres-
cindir de servidores pblicos con vocacin de servicio, con ba-
ses en el servicio civil de carrera y con profesionalizacin en la
prestacin de los servicios pblicos.
Lo anterior significa la existencia de un compromiso con los
principios e ideales plasmados en la Carta Magna y en las lu-
chas sociales que nos han dado identidad nacional. Tambin sig-
nifica la manifestacin en contra de la idolatra de las cosas, ya
que la profesionalizacin en la administracin pblica es una de
las ms importantes herramientas de transformacin social que
cambia, pero no deshumaniza; que critica, pero no destruye; que
cuestiona, pero no castra.
Sobre la burocracia caen, en efecto, acusaciones de toda n-
dole y, muy probablemente, todas verdaderas. Quejas de la po-
blacin y narraciones de amargas experiencias se escuchan a
diario. Es usual or que el pblico es atendido por la burocracia,
en ocasiones, con prejuicios medievales, y las acusaciones tien-
den a robustecerse cuando observamos que en la administracin
pblica se aplican criterios obsoletos a travs de una visin
tecnocrtica y unidimensional.
Los cambios tecnolgicos, econmicos y sociales inherentes
al mundo de hoy nos plantean que el hombre ha de sostenerse
por encima de la tierra y que el progreso exalte al ser humano
ntegro, coherente en su pensamiento y su accin y comprometi-
do con el humanismo.
Con base-en lo anterior, afirmo que el perfil del servidor ha
de ser el de una persona con cualidades y caractersticasjque le
permitan enfrentar con conviccin y valenta, con sensibilidad y
pasin, y con vocacin poltica el derrotero por el que habr de
transitar la nacin en bien de nuestros compatriotas.
En este sentido, la profesionalizacin del servicio pblico y la
implantacin del servicio civil de carrera exigen que los burcra-
154
tas tengan el pensamiento abierto. Ser un profesional del servi-
cio implica ser un hombre que est actualizado con las nuevas
corrientes de pensamiento de las ciencias sociales, con sentido
del humor y simpata personal a fin de que sea un individuo ima-
ginativo y con capacidad de liderazgo.
II
Los seres humanos reaccionamos ante las circunstancias no slo
en los trminos de lo que acontece, sino tambin en funcin de lo
que creemos que est sucediendo. Luego entonces, nuestra ca-
pacidad de percepcin es producto de un mensaje, de nuestro
pasado y de nuestros anhelos.
Tal vez por eso, nuestra percepcin acerca de los servicios
pblicos y de quienes los proporcionan es un tema que apasiona
y que por involucrarnos como seres humanos nos atae sobre
manera.
La prestacin de los servicios pblicos tiene como propsito
la resolucin de una necesidad que puede ser manifiesta cuando
afecta a una parte o a todo el conglomerado social desde el pun-
to de vista material, o imperceptible cuando aqueja en los terre-
nos de lo moral y lopsicolgico.De ah que al ser del mbitopblico
se exige que sean de la ms alta calidad, ya que proporcionan
satisfactores y han de ofrecerse de manera atenta y eficaz.
Entonces, las necesidades humanas y sociales son sinnimo
de carencias que adquieren la categora de problemas cuando el
gobierno no atiende al tejido social. Lo cual puede crear
desequilibrios que generan malestar poltico, insatisfaccin ma-
nifiesta con las formas de gobierno y conductas que pueden lle-
var a la explosin social.
Los problemas, a su vez, adquieren la connotacin de deman-
das en cuanto son captadas y reconocidas por el sistema polti-
co-administrativo y entran en el aparato decisorio de gestin social
155
como un insumo que requiere de un procesamiento y una aten-
cin.
En este orden de ideas, la atencin profesional de los servi-
cios pblicos es la respuesta a las demandas planteadas por gru-
pos sociales en su medio geogrfico y temporal. Por su parte, el
sistema genera las normas y acciones que procuran atemperar o
satisfacer las carencias a travs de la poltica social de los go-
biernos.
Hoy se considera a la accin de proporcionar un servicio p-
blico con tica profesional como la accin administrativa del
Estado, esto es, la gestin de la administracin pblica. En otras
palabras, las actividades fundamentales son la prestacin, la eje-
cucin del mandato, la procuracin de los derechos y la atencin
a la ciudadana enfocadas a la satisfaccin de las necesidades y
demandas sociales.
En el caso de Mxico, los servicios pblicos estn contem-
plados polticamente en la Constitucin, 10 cual implica que des-
de el punto de partida del deber ser no slo queda implcita su
prestacin con profesionalismo y calidad, sino que faculta al go-
bierno para crear las formas que prevean su ejecucin y, para
los servidores pblicos que no acaten con tica y la diligencia
debida su labor, existe la sancin o el castigo legal.
Los servicios pblicos son de procuracin general,
indiscriminada, irrenunciable e imprescriptible porque forman
parte de las garantas individuales, por 10 que el Estado, a travs
de la Constitucin Poltica, o sea, nuestro Proyecto Nacional,
dota al gobierno de la autoridad para otorgarlos con las mencio-
nadas caractersticas.
III
Servir es un gesto humano que nos engrandece porque es un acto
solidario que le da valor y sentido a nuestra vida y existencia.
156
El servicio es una experiencia que implica contacto y convi-
vencia y -de alguna manera- el momentneo redescubrimiento
de la satisfaccin.
El servicio pblico es una responsabilidad y un compromiso
con el cual un mexicano entra en contacto con algn aspecto de
la administracin pblica y experimenta la calidad del servicio.
Los servicios pblicos son el lmite entre lo popular y lo priva-
do. Por ello, son lo que separa y, paradjicamente, lo que une a
ambos sectores. Son, entre otras palabras, ese delicado y cam-
biante equilibrio de la referencia y contra-referencia de los lmi-
tes del Estado.
La calidad de los servicios pblicos es, por lo tanto, un asunto
poltico-administrativo, econmico y cultural que impacta en to-
dos los mbitos de un Estado nacin.
En lo que respecta a lo poltico-administrativo, se ha de con-
tar con instituciones y estructuras administrativas compuestas
por personal especializado y con emocin social cuya responsa-
bilidad consista en coordinar las actividades de sus empleados.
En lo econmico, los servicios pblicos no estn necesaria-
mente destinados a ser rentables o a ser objeto de lucro y obte-
ner utilidades como en una industria. Ms bien, sirven de susten-
to y apoyo para la generacin de riqueza, a fin de que la socie-
dad progrese y se desarrolle.
En lo cultural, responden a la forma de ser de una sociedad y
a la permanencia que deben tener las organizaciones. Por lo que
su cualidad y valor lo otorga la persona que los recibe.
Por otra parte, me refiero a la responsabilidad y tica profe-
sional de los servidores, ya que se deben al pueblo y el sueldo
que devengan es pagado por la sociedad.
Lo anterior implica que los servicios pblicos deben otorgar-
se de acuerdo con un concepto integral. Por lo que las institucio-
nes de la administracin pblica deben conjugar intrnsecamente
calidad y calidez, dentro de un parmetro que es delineado por la
economa nacional.
157
Por 10 tanto, concebir la calidad en el servicio es slo la primera
fraccin del concepto integral de los servicios pblicos. Las otras
tres son cantidad, oportunidad y trato. Sin embargo, los cuatro ele-
mentos arriba mencionados no representan la totalidad de la co-
rrecta prestacin de los servicios pblicos. Hace falta un quinto
ingrediente en su coproduccin. Me refiero a los usuarios.
El grado de interaccin entre un usuario y un servicio pblico
es, adems de complejo, superior a cualquier producto que se
pueda adquirir a cualquier precio en el mercado. En tal virtud, es
preciso distinguir "calidad en el servicio", que es trato y trata-
miento, de "calidad del servicio", que es vincular polticamente
al prestador con el usuario.
En otras palabras, la calidad del servicio contribuye a una
mejor calidad de vida y a una sociedad ms plena. As, la de-
manda y la oferta de la calidad de los servicios pblicos son una
permanente dialctica en la cual no existe el grado final de satis-
faccin .El servicio descansa en el humanismo.
Adems de 10 anterior, la administracin pblica -en razn
de ser de su actitud vocacional de calidad- se basa en tres ver-
tientes a) la conducta individual; b) la conducta social y e) la
conducta institucional.
Un modelo de calidad de servicio enfocado al usuario consta,
en principio, de seis elementos:
1. El pueblo: que es el centro y todo gira a su alrededor. Sin
l, la administracin pblica no tiene razn de ser. Todos, abso-
lutamente todos los servicios deben ser hacia l.
2. Los servicios orientados al pueblo: los servicios que se ofre-
cen al pblico son adaptados a sus demandas y necesidades. El
servidor pblico debe ser detector de las demandas que tienen
que ser satisfechas con disposicin, acojhedidamente y con vo-
cacin de servicio.
3. Los recursos financieros y materiales orientados al servi-
cio del pueblo: los recursos son producto de los impuestos que
158
paga el pueblo y patrimonio de la riqueza que genera y posee la
nacin. Por ello la prestacin de los servicios pblicos habr de
ser para todos.
4. Los sistemas orientados a la satisfaccin de las demandas
y necesidades sociales: la organizacin y los sistemas del apara-
to pblico deben ser diseados a la conveniencia del usuario, no
a la de la burocracia. Son sistemas y organizaciones que deben
aplicar los adelantos cientfico-tecnolgicos.
5. El personal de contacto con los habitantes: el contacto di-
recto de cada uno de los servidores pblicos -sin importar su
niveles fundamental si se desea cumplir con la razn poltica
de alta calidad que supere las expectativas del servicio que el
pueblo espera de su gobierno.
6. Los servidores pblicos que se deben al pueblo: por motivos
histricos, polticos, sociales, jurdicos y ticos es menester vital y
de sobrevivencia de cualquier Estado estar consciente que la alta y
grata responsabilidad de servir es una ddiva popular.
En otras palabras, la consecucin de calidad de los servicios
pblicos crea las condiciones para el bienestar de una nacin, el
progreso material de los habitantes y un mejor nivel de vida.
IV
El tiempo que hoy vivimos sigue teniendo como constante el cam-
bio que convulsiona y sorprende, que trasciende y da continui-
dad a la creacin.
Los cambios adems de dinmicos son inusitados y -en gran
nmero de ocasiones- impredecibles. Su interpretacin y, en su
caso, resolucin implican necesariamente la participacin y el
consenso de las partes en conflicto.
En la historia qued plasmado cuando los dirigentes, los re-
presentantes populares y los funcionarios pblicos, conducan o
crean conducir los cambios. Vivimos ya el recuerdo de un Esta-
159
do interventor en el cual las burocracias eran las generadoras de
dogmas que intentaron homogeneizar a la sociedad y arroparla
con paternalismo.
La sociedad es cada vez ms crtica, y su reflexin y actitud
la establece con el aparato gubernamental de manera clara y en
atencin no slo a los resultados, sino a los procesos, conductas
y aptitudes de quienes dirigen y toman decisiones.
La sociedad ya no se conforma con obtener de su administra-
cin pblica productos socialmente necesarios de mediana calidad.
Tampoco acepta la productividad enajenante de la eficacia tecnol-
gica. En efecto, demanda eficacia, eficiencia y productividad del
gobierno, pero con sentido humanista y social. Es decir, rechaza la
fra interpretacin de grficas, indicadores y estadsticas.
Por su parte, los servidores pblicos saben que en este mun-
do cambiante las preguntas que se formulen son tan importantes
como las respuestas, y que sus perfiles de conducta profesional
habrn de adecuarse a los cambios, no slo sociales, polticos y
econmicos, sino tambin culturales, cientficos y tecnolgicos.
De ah que se busque un perfil del servidor pblico que se
sustente en un ejercicio profesional inmerso dentro de las finali-
dades sociales. Mixtura, por una parte, de una tica con valores
polticos y, por la otra, de principios administrativos respecto a la
sociedad y al Estado.
El servidor pblico es la continuacin de tareas ejercidas desde
la antigedad. Su desempeo ha sido, desde entonces, de gran-
des paradojas y variantes que van desde el burocratismo insen-
sible y autoritario, hasta aquel que asume la responsabilidad his-
trica de conducir a la sociedad a mejores niveles de vida.
En todos los pases yen todas las pocas y, sobre todo en la
actual, se encuentra que el servidor pblico realiza funciones y
labores que no pueden ser exclusivas de un gremio. De ah que
puede haber generalistas y especialistas.
En consecuencia, el servidor pblico que ha de gobernar o
prestar sus servicios tiene como obligacin solucionar los pro-
1
160
blemas de ndole poltico-administrativa, pues siempre le ha que-
dado claro que su funcin es parte de un componente de poder.
Mxico no es la excepcin, nuestro pas es producto de una
conquista que destruy una civilizacin que fue aniquilada como
tal, pero dialcticamente y de manera sincrtica construy otra
que hoy en da se sedimenta slidamente con nuestra cultura,
poltica e instituciones.
Los mexicanos demostraron, desde los albores de este siglo,
que cuando los marcos institucionales no responden a la aspira-
cin del pueblo, se rompe el equilibrio poltico y las viejas formas
ceden el paso a nuevas. La supervivencia del gobierno depende
-en gran medida- de la sensibilidad de sus gobernantes para ir
adaptando la organizacin de la administracin pblica a los fi-
nes colectivos que expresan los ideales y anhelos de las mayo-
ras.
Nuestra sensibilidad nacional, templada en un doloroso parto,
nos ha hecho crecer a golpes de invasiones, luchas fratricidas,
mutilaciones territoriales y defensa de nuestra soberana.
Los mexicanos somos un pueblo amante de su historia y tra-
diciones que nos muestran y hacen ver una realidad intensa, ori-
ginal y compleja. La sociedad muestra cotidianamente un binomio
de su realidad y su deseo. De su conciencia humana y de su
instinto. De sus creaciones y sus sinsabores. Un binomio que no
necesariamente es dicotmico, pues sus contradicciones llegan
a fusionarse -cual agua quemada- y transitar entre un pasado
sacramentado y una transgresin al futuro.
Nuestras races son milenarias y profundas. Debido a ellas,
las transiciones que realizamos son firmes y acrecentan nuestra
vasta y compleja actitud poltico-administrativa.
Producto de lo anterior, los servidores pblicos han de
autoconfigurarse por un perfil de polticos crticos y asignarse
un papel de comportamiento y compromiso de cambio.
La administracin del presidente Ernesto Zedillo propone tran-
sitar de un llamado Estado interventor a un Estado regulador,
161
i
I
I
I
j;
~ ;
i
1,
facilitando la apertura del libre comercio, con un estilo que prev
la insercin en un mercado global y que permite el crecimiento
econmico.
Transicin que habla de un Estado que distingue las condicio-
nes polticas que determinan la existencia de instancias inter-
ventoras en el fenmeno ideolgico-econmico, hacia otras cuya
existencia normativa o reguladora es -pareciera en principio-
suficiente para garantizar el equilibrio del modelo econmico.
El presidencialismo y la burocracia que administran la vida
poltica y econmica del pas han propuesto la idea de un Estado
regulador. Mas considero que la idea del crecimiento econmico
debe estar condicionada a una idea sociopoltica cuyo beneficia-
rio final habr de ser el pueblo. Sobre todo, porque el carcter
eminentemente obligado de esta transicin se ha visto envuelta
en una crisis econmica de lustros y, a la vez, inmersa en las
alianzas de naciones en materia de comercio y productivi-
dad, lo cual no ha correspondido en lo interno a un plantea-
miento democrtico que seale el sentido del cambio que es-
tamos reclamando.
Tal vez ah, en ese punto de la participacin consciente de la
poltica, es donde veo con ms claridad el papel de un servicio
civil profesionalizado. En Mxico existe una pluralidad de fuer-
zas y tendencias sociales que anhelan la democratizacin y que
organizan grupos y movimientos populares que con acierto lu-
chan por una reforma democrtica y social.
He ah que al profesionalizar la administracin pblica se lo-
gre con ello evitar que se renan cinco o seis sabios y redacten
un programa, formulen reivindicaciones que parezcan slidas y
dignas y esgriman a los cuatro vientos: "Esta es la posicin del
movimiento democratizador popular". Creo que esto, adems de
paralizante y demaggico, es lo que ha evitado un mayor dina-
mismo en la transicin democrtica.
Por eso los servidores pblicos ya debieran estar ideando
nuevas propuestas de organizacin concibiendo
162
nuevos caminos administrativos y aceptando el reto de la creati-
vidad poltica que plantean los grupos y asociaciones no necesa-
riamente gubernamentales o de los partidos polticos.
Los lmites entre un Estado interventor y uno regulador son
tan amplios y tenues como la sensibilidad de sus actores. En
consecuencia, el papel de los gobernantes, al asumir su respon-
sabilidad poltico-administrativa y, por supuesto, en todos los de-
ms rdenes de la actividad socio-econmica y jurdica, lleva de
manera consustancial la necesidad de actualizar y, en su caso,
repensar las funciones, actitudes y aptitudes de sus cuadros
institucionales, a fin de lograr el cumplimiento eficaz de las fun-
ciones pblicas.
Lo anterior reviste cada vez ms importancia, pues en ltima
instancia lo que determina el cambio de un modelo de desarrollo
y de su sistema administrativo (lase de Estado interventor a
Estado regulador) es la actitud humana de comprensin y cola-
boracin. Por lo que enuncio tres elementos que me parecen
indispensables en el papel de transformacin y accin que esta-
mos realizando.
El primer elemento que considerara, es la capacitacin y
actualizacin permanente. De la profesionalizacion del servicio
pblico se espera un arquetipo de individuo que enfatice sus de-
cisiones en el mbito de la sociedad y la cultura. Lo que obliga a
las instituciones educativas formadoras de servidores pblicos y
las plantillas de profesores e investigadores dedicados al servi-
cio y la administracin pblica.
La enseanza de cualquier disciplina no puede disociarse de
la realidad nacional. Por ello es necesario -no obstante la con-
traccin del sector pblico- ampliar los mecanismos que facili-
ten el flujo permanente del conocimiento intelectual inherente al
trabajo de la accin gubernamental.
Como segundo elemento dira que el profesional del servicio
pblico debe estar en condiciones de entender las diferencias
cualitativas y de objetivos que hay entre administrar los bienes
163
l
!
1
F
.
de la nacin dentro de cualquier institucin pblica y el de apli-
car el proceso administrativo en una empresa privada.
Ello no significa que el sector pblico deseche simplistamente
mtodos y tcnicas de la gestin privada. Pero tampoco que se
intente aplicar dichos mtodos de manera extralgica.
El tercer elemento que habra que considerar, y no por ello
menos importante, a fin de tener mejores servidores pblicos en
nuestro pas, se refiere al comportamiento tico. Cuando el.suje-
to que as se comporta, toma decisiones en beneficio del pas, es
responsable de sus actos y dignifica al gobierno en accin.
v
A los individuos que escojan el servicio pblico como su razn
de ser en la vida, es necesario que les quede claro que la transi-
cin y el cambio del pas ser su cotidianidad. Por lo que habrn
de observarlos con detenimiento. De analizarlos y criticarlos
propositivamente. De generarlos. De participar en ellos, y, sobre
todo, de dirigirlos con genialidad.
Habrn de ejercitar, por ende, el poder con imaginacin, Do-
minar las situaciones que implica su ejercicio y comprometerse
con la historia. A sta unos la protagonizan, otros creen hacerla
y habr quienes sean simples espectadores. La decisin es de
cada uno de ellos; est en el equilibrio de su razonamiento y de
sus pasiones, o hacen de la historia de su pas un captulo ntido
despojado de todo dogmatismo o la manchan con apariencias y
simulaciones. Si se inclinan por la primera opcin, estarn sim-
plemente cumpliendo con su obligacin. Si optan por la corrup-
cin y el servilismo, vivirn un drama que los convertir en hara-
pos; en abyectos sepultureros que carecieron de un proyecto de
vida poltico y de servicio.
En una administracin pblica con un serviciocivl de carrera
y profesionalizada, los servidores pblicos tienen la gran oportu-
164
nidad de decidir, crear y recrearse. No tienen que desempear
papeles que les han sido impuestos y contra los cuales se deben
rebelar. Ya no sern actores de una tragedia incomprendida que
los somete. Sern mujeres y hombres con la responsabilidad que
implica haber tenido la posibilidad de realizar una carrera de ser-
vicio civil. En su calidad de profesionales del servicio pblico,
tendrn el deber de cuestionarse las causas de las debilidades y
las severidades que como horno sapiens muestran los miem-
bros de la comunidad a la que, en principio, habrn de gobernar.
Tal vez la pregunta sea: por qu existe un contraste tan marca-
do entre la conciencia humana y el instinto humano?
No creo que exista una sola respuesta, ni espacio especfico
ni un lugar preciso para descifrar el enigma. Me parece que
tampoco sera digno de ellos evadirse contestando: "la vida es
un absurdo". Creo que existe una solucin, cuya base es preci-
samente la de darle una razn y un sentido a su existencia que
bien podra ser: la de servir; pues la meditacin y el anlisis de
su interior, o mejor dicho de sus vivencias con la humanidad, les
mostrarn que todas las grandes pasiones y desgracias dt los
dems, reflejarn sus imgenes en la profundidad de sus almes
y, por lo tanto, en ayudar a su hermano el hombre. As pues, la
bsqueda de su propio conocimiento y el del corazn de los hom-
bres estar ligada a su inquisicin por el origen y por el fin, por
los compromisos y por las frivolidades; por las acciones y por las
disfunciones; por las razones y las sinrazones, y por las creacio-
nes y destrucciones de los seres humanos.
Les deber preocupar el saber verdadero, pero sobre todo
les habr de preocupar el verdadero saber. No cuestionarn el
valor de la verdad, sino el de la mentira. Habrn de conducirse
con honestidad, pues sta es un principio vital que se aplica y
justifica en el arte de la poltica.
El profesional del servicio pblico es alguien que habr de
escuchar con atencin el discurso de cada ser humano y descu-
brir -siempre con sorpresa-(Jueparaentender a su interlocutor
1 ~ 5
se hace indispensable hurgar las multicausas generales y parti-
culares de su razn de ser, de su vida, bsqueda y misin. Que
se cuiden de los convencionalismos sociales y de las grandes
teoras generales que tratan de imponer cotidianamente el en-
tendimiento encajonado y lineal de la condicin humana. Los
convencionalismos sociales y las grandes teoras generales tie-
nen el defecto de explicar demasiado mediante el enunciado de
leyes y tendencias globales que slo conducen a la confusin en
un monodiscurso totalitario, represivo y prejuicioso. Por eso, el
profesional en la administracin pblica deber desconfiar de
los individuos prepotentes y sin escrpulos, ya que esos
especmenes los llevarn a desconocer las diversas causas que
intervienen en los hechos humanos, y, por ende, sus juicios slo
sirven para ignorar su Ignorancia.
Tengo la plena certeza de que al profesionalizar el servicio
pblico se incrementar el desdn hacia los corruptos
burocratizados que slo actan cual bufones convencidos que la
libertad es la comprensin de lo ineludible y el odio el marcapaso
de las circunstancias.
Tambin se lograr que los servidores pblicos busquen en su
interior, y de manera tenaz, la razn y la justicia. Luego, la apli-
carn hasta sus ltimas consecuencias.
En el servicio civil de carrera profesionalizado y con sentido
humanista podr afirmarse que el poder es socialmente produc-
tivo ya que constituye el conjunto de las relaciones sociales. De
hecho el poder es el ejercicio responsable y consciente de la
libertad, pues de todos los hechos dicotmicos que existen, slo
en el poder contra la resistencia se puede afirmar que el primero
no puede sino ganar siempre.
De ah que me atreva a considerar, de manera enunciativa,
un declogo de lo que esperara de los servidores pblicos mexi-
canos.
1. tica profesional. El perfil tico al que me refiero debe
considerar que sea humanista, extraordinariamente sensible ante
166
las injusticias sociales, de principios, virtuoso y con el tempera-
mento y audacia necesarios para la toma de decisiones que be-
neficien a las mayoras.
2. Conocedor de la historia. Quiero decir que el servidor p-
blico demuestre inters y conocimiento por nuestro pasado y por
las causas que dieron sentido a nuestro proyecto nacional. Los
hechos histricos son algo ms que hechos. Estn teidos de
humanidad.
3. Pasin, emocin y sensibilidad polticas. Amor a Mxico,
entendedor de las pasiones humanas, carcter en las situaciones
ms escabrosas, exquisita pasin y sensibilidad y, sobre todo, el
anlisis preciso y rpido de la situacin y la meditacin anticipa-
da sobre los problemas que habrn de enfrentarse en el futuro.
4. Vocacin de servicio. Hacedor, tenaz, voluntad de conci-
liacin, luchador que hace del sacrificio un instrumento para tem-
plar su carcter y forjar el de sus compaeros.
5. Conocimiento de los mtodos y tcnicas. Aplicar los ade-
lantos cientficos y tecnolgicos como herramientas pJ,.a la toma
de decisiones. Saber utilizar y adecuar mtodos y tcnicas en la
administracin, que son el medio pero jams el fin. .
6. Capacidad de orientacin. Liderazgo, capacidad
organizativa, orden, espritu de trabajo y de desafiar rigores. El
pensamiento de servir y liderar constituye, junto a su accin con-
secuente uno de los puntos culminantes en la trayectoria del hom-
bre para su politizacin.
7. Actualizacin permanente. Estudioso de la poltica y admi-
nistracin, pero tambin de la cultura en general. Lector infati-
gable y promotor de la investigacin y la bsqueda de nuevos
derroteros por los que habr de transitar el pas.
8. Idealista y comprometido con la nacin. Imaginativo y pres-
to con el brazo, el pensamiento y la accin. Jbilo por el trabajo.
Es aquel que procura el lenguaje llano, franco, claro y sincero.
De espritu altruista, filantrpico y solidario con el pueblo que es
a quien en primera instancia se debe.
167
9. Reconocer el valor de la interdisciplina. Inteligencia
multifactica. Una de las virtudes que debe singularizar al servi-
dor pblico es la sencillez, el compaerismo y la comprensin y
respeto de las ideas.
10. Agente de cambio. Devocin por las banderas que el pue-
blo levanta, porque esas demandas y optimismos son el futuro.
No es un agente aislado realizando trmites al solo impulso de
sus deseos, sino parte misma del pueblo que lo form y al cual se
debe. El servidor pblico, adems de tener disposicin a realizar
las tareas, debe tener fe en los hombres, fe en sus ideas y, sobre
todo, su fe en el ejemplo.
Ahora bien, las caractersticas arriba perfiladas son
impostergables, ya que es fundamental transformar al servidor
pblico en un individuo digno de confianza, debido a que ste y el
pblico habrn de vivir y convivir en el seno de una sociedad que
reclama la aplicacin del derecho y plantea justas demandas y
necesidades sociales. Por ello, el servicio otorgado con
profesionalismo es el deber primero y la razn de ser del indivi-
duo que tiene la responsabilidad social de servir.
Ya no es slo un hombre o un grupo privilegiado de hombres
los que importan, son todos los mexicanos. El puente que une al
servidor pblico y al usuario es, por un lado, el humanismo que
habla de gratitud y de honor y, por el otro, la conciencia social de
ambos al extemar esos sentimientos arraigados en todos noso-
tros y que Jos Mara Morelos denomin de la nacin.
168
DESARROLLO DE UN MODELO
DE SERVICIO CIVIL DE CARRERA
PARA UN ORGANISMO ESPECIALIZADO
Alfonso Gonzlez Mateos*
La calificacin profesional de los servidores pblicos debe darse
como condicin para el desarrollo de una Nueva Administracin
Pblica. Para lograr dicha calificacin profesional es necesario
tener un Sistema de Servicio Civil de Carrera que responda a las
necesidades de especializacin y desarrollo tcnico de cada ins-
titucin y al mismo tiempo al desarrollo de los individuos median-
te un plan de vida profesional.
Para crear este Servicio Civil de Carrera es necesario tener
normas de carcter general a nivel gobierno, que permitan el
desarrollo de sistemas especficos de servicio civil especializa-
dos por organismo, el cual responda a las necesidades tcnicas
de cada institucin.
El autor es Profesor de Asignatura de la Facultad de Ciencias Polfticas y Sociales
de la UNAM, y Director General de Planeacin de la Comisin Nacional Bancaria
y de Valores de la SHCP.
169
Desarrollo de un modelo de servicio civil de carrera...
La responsabilidad social de la Comisin Nacional Bancaria y
de Valores (CNBV) es supervisar y regular, en el mbito de su com-
petencia, a las entidades financieras, a fin de procurar su estabili-
dad y correcto funcionamiento, as como mantener y fomentar el
sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto,
en proteccin de los intereses del pblico. Llevar a cabo lo anterior,
implica que el organismo cuente con recursos humanos de calidad,
y para ello, el Programa Institucional de la Comisin Nacional Ban-
caria y de Valores seala la implantacin de un Servicio Civil de
Carrera
1
conforme a los siguientes lineamientos:
Para lograr un creciente nivel de excelencia tcnica,
profesionalizacin y especializacin de la Comisin Nacional
Bancaria y de Valores, es necesario instrumentar un Servicio
Civil de Carrera, que brinde al personal la posibilidad de poder
desarrollar en la institucin una carrera profesional de largopla-
zo, y en el que su ascenso dentro del organismo est determina-
do por su experiencia, esfuerzos y logros alcanzados.
Este servicio deber basarse en polticas claras en materia
de reclutamiento, promocin y compensacin del personal, as
como en un adecuado sistema de capacitacin.
El activo ms valioso con que cuenta la Comisin Nacional
Bancaria y de Valores para lograr sus objetivos lo constituye su
personal. Solamente en un entorno institucional, que aliente y
premie el constante desarrollo profesional, podr la institucin al-
canzar niveles de excelencia en el desempeo de sus funciones.
Para ello resulta fundamental que la comisin impulse una
poltica de recursos humanos orientada a promover el desarrollo
integral del personal, de tal forma que ste se encuentre cons-
tantemente motivado para desempear sus labores con la mejor
calidadposible.'
1 Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 (1995: 62).
Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 1997-2000 (1997: 64).
Programa Institucional 1997-2000 de la Comisin Nacional Bancaria y de Valo-
res (1997: 48).
170
Ser tambin importante contar con polticas rigurosas de
reclutamiento y seleccin que permitan atraer a la institucin a
aquellas personas que renan los requisitos y caractersticas que
la comisin necesita para el logro adecuado de sus funciones.
As tambin, resulta de particular importancia redefinir las
polticas actuales de evaluacin, compensacin y promocin, con
objeto de que el personal vea premiados sus esfuerzos con be-
neficios y retribuciones consistentes con los logros alcanzados.
Slo as la comisin podr reclutar y retener a elementos capa-
ces que le permitan alcanzar sus objetivos.
Por otra parte, es imprescindible fomentar una cultura laboral
orientada hacia el trabajo en equipo, as como una mayor integra-
cin entre las reas de la ComisinNacional Bancaria y de Valores.
Adicionalmente, la administracin actual ha establecido a tra-
vs de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrati-
vo, como uno de los objetivos centrales de poltica de moderni-
zacin de la administracin pblica, la profesionalizacin del ser-
vidor pblico o Servicio Civil de Carrera/ en las entidades y or-
ganismos gubernamentales, en respuesta a las demandas socia-
les que el Estado recibe a travs de su aparato administrativo.
Derivado de lo anterior, se destaca que la implantacin de un
sistema de Servicio Civil de Carrera responde a estas necesida-
des al ofrecer un desarrollo profesional atractivo que culmine
con un retiro digno.
De esta manera, a travs de la implantacin de este sistema,
se podrn desarrollar y mantener en la Comisin Nacional Ban-
caria y de Valores cuadros profesionales en forma sistematizada
y ordenada que permitan una renovacin continua de los mis-
mos; los cuales tendrn la capacidad de:
Poder supervisar y regular eficientemente un sistema fi-
nanciero cambiante y cada vez ms sofisticado.
2 Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000 (1995: 55).
171
Asegurar continuidad y avance en los programas de tra-
bajo.
Lograr mayores niveles de eficacia institucional.
Encontrar oportunidades de promocin y alta especializa-
cin a travs del desarrollo profesional.
Obtener seguridad y certidumbre laboral en el ejercicio de
sus actividades.
Para lograr la profesionalizacin o Servicio Civil de Carrera
del personal de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores, se
hace necesario llevar a cabo la reglamentacin de normas desde
el ingreso del trabajador hasta su separacin del servicio pbli-
co, buscando beneficios en forma bilateral, es decir, tanto para
los supervisores y mandos medios como para la comisin.
Descripcin del Modelo del Servicio Civil de Carrera
A fin de no slo consolidar los cambios realizados, sino so-
bre todo de acelerar el ritmo de los mismos, es necesario
fortalecer de manera significativa el desarrollo institucional
de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores, especial-
mente el de su personal.
Es principalmente el fortalecimiento de los recursos humanos
lo que nos permitir tener una institucin ms slida y confiable.
Para ello es que nos proponemos la instrumentacin de un
Servicio Civil de Carrera que le permita a los individuos "la posi-
bilidad de desarrollar una carrera profesional, lograr estabilidad
en el empleo, as como, ascender dentro de la Institucin nica-
mente en funcin del mrito y del esfuerzo realgado".
Para ello la Comisin Nacional Bancaria y de Valores propo-
ne el desarrollo de un modelo de Servicio Civil de Carrera que
se estructura con base en 18 submodelos. (Ver esquema anexo).
La administracin del Servicio Civil de Carrera se llevar a
172
cabo por un Comit Interno! que ser integrado por el presiden-
te de la comisin y los distintos vicepresidentes y coordinadores
generales de la misma, siendo l mismo el rgano mximo en las
decisiones de su funcionamiento.
Sus funciones sern: definir las normas, polticas y procedi-
mientos, tanto en el diseo, como en la instrumentacin, y la
direccin y toma de decisiones en su operacin.
Las lneas de carrera" se definen como los caminos o campos
de funciones especializadas, por las cuales el servidor pblico
incursionar su carrera dentro del organismo; las que debern
ser definidas por las vicepresidencias respectivas y presentadas a
consideracin del Comit Interno del Servicio Civil de Carrera.
Las lneas de carrera se componen por una cadena de pues-
tos,
5
que va desde un puesto inicial hasta un puesto tope.
La cadena de puestos es el nmero de puestos vinculados en una
funcinespecializadadentrode cada una de las lneas de carrera.
El puesto inicial es el nivel ms bajo que interviene directa-
mente en la funcin que da origen a la lnea de carrera. El mode-
lo inicia con el especialista tcnico, supervisor u homlogo.
El puesto tope es el nivel de mayor jerarqua por alcanzar
dentro de la lnea de carrera. El modelo termina con el nivel de
Director General.
En esta cadena, es necesario determinar los perfiles de pues-
tos? adecuados, a fin de que respondan a las funciones de cada
uno de estos niveles; estos perfiles deben sealar las caracters-
ticas, conocimientos y habilidades necesarias para poder cum-
plir con las funciones asignadas.
Los perfiles de puestos son el conjunto de conocimientos,
aptitudes, experiencia y habilidades necesarias para ocupar los
3 Kettl e Ingraham (1996: 65).
4 Perry y Toonen (1996: 48).
Hays y Keamey (1995: 73).
5 Ban (190).
6 Perry y Toonen (1996: 46).
173
puestos; dichos perfiles estarn definidos por cada lnea de ca-
rrera y puestos a consideracin del Comit.
A fin de que el servicio civil realmente cumpla su objetivo de
atraer y retener a un personal altamente capacitado, es indis-
pensable contar con un nivel de sueldos, compensaciones y pres-
taciones competitivas.
No es posible aspirar a un personal tcnicamente capaz y
honesto sin un adecuado nivel de retribuciones.
El tabulador? es la remuneracin por sueldos a cada uno de
los puestos que integran la cadena del Servicio Civil de Carrera.
En este caso, se solicitar a la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico que defina como nivel tope la remuneracin del presi-
dente del organismo y se d flexibilidad para los diferentes pues-
tos inferiores que forman parte de la cadena de puestos.
Cabe aqu la alternativa de continuar planteando para su apro-
bacin, la instauracin de la Comisin Nacional Bancaria y de
Valores como rgano autnomo o descentralizado para contar
con un tabulador propio.
Las compensaciones, incentivos y prestaciones'' son retribu-
ciones adicionales al sueldo para estimular el desempeo en las
labores y lograr la permanencia de personal altamente califica-
do; su definicin correra a cargo del Comit Interno del Servi-
cio Civil de Carrera, a travs de la propuesta que realicen las
reas administrativas involucradas. La filosofa deber ser en el
sentido de complementar el salario tabular, para competir dentro
del mercado laboral respectivo.
La evaluacin integral? es el proceso a travs del cual se
otorgarn las promociones y ascensos, considerando para tal
efecto los resultados obtenidos en tres parmetros de medicin
de la actuacin en el trabajo: capacitacin, productividady des-
7 OECD (1996: 20).
9 Tompkins (1995: 40).
174
empeo laboral. La evaluacin correr a cargo de cada lnea de
carrera, debiendo ser validada por el Subcomit Tcnico de Eva-
luacin.
El progreso del personal a lo largo de la institucin, es decir,
sus promociones y ascensos estarn en funcin de una evalua-
cin integral en donde se tomarn en cuenta el desempeo del
trabajador; el nivel de capacitacin adquirido, as como las nece-
sidades propias de la comisin. Esta evaluacin integral ser
aplicada a priori y a posteriori.
A priori, cuando se d el proceso de un nuevo ingreso, el
cual tendr como requerimiento un examen de previo ingreso en
funcin de las caractersticas de la lnea de carrera en la que se
vaya a ingresar y, a posteriori, en cada uno de los puestos de
las diferentes lneas de carrera para efectos de promociones y
ascensos.
El nuevo ingreso'? consiste en lograr una seleccin adecuada
del personal para el organismo, se prev el cumplimiento estric-
to de requisitos que para tal fin se sealara en el perfil del pues-
to del primer nivel de cada lnea de carrera; asimismo, se le
aplicara el examen de conocimientos que determine cada lnea
de carrera.
Como criterios de seleccin, en principio se tienen estableci-
dos los siguientes:
Considerar ventajas adicionales a lo solicitado en el perfil
del puesto, ponderando de acuerdo a su importancia.
Entrevistas con resultados altamente satisfactorios.
El resultado ms alto de los exmenes tcnicos y psicol-
gicos aplicados.
Desempeo en el trabajo de manera altamente satisfacto-
ria durante un periodo de tres meses.
\0 Pyper (1995: 23).
175
La evaluacin integral, estar a cargo de un Subcomit Tc-
nico de Evaluacin;'! que ser precisamente el que defina las
promociones y ascensos; as como el nivel de compensacin.
Dicho subcomit estar integrado por un representante de cada
vicepresidencia y coordinacin general que forme parte de la
lnea de carrera que sesione, con un nivel no inferior al de direc-
tor general; as como por el Director General de Planeacin,
quien ser el secretario, y estar presidido por el Secretario Tc-
nico del Comit Interno.
Uno de los principios del Servicio Civil de Carrera es propi-
ciar la movilidad al interior de la comisin, por lo que los ascen-
sos del personal podrn darse a lo largo de toda la comisin y no
nicamente dentro del rea en que trabajen.
El Subcomit Tcnico de Evaluacin ser el grupo colegiado
responsable de analizar y autorizar ascensos, promociones y cam-
bios de lnea de carrera, as como analizar propuestas al Comit
Interno sobre polticas para un mejor desempeo de estos campos.
La evaluacin del desempeo junto con la capacitacin y pro-
ductividad, sern los factores para determinar los ascensos y
promociones dentro de la cadena de puestos respectiva, y ser
el Subcomit Tcnico de Evaluacin quien decida sobre el parti-
cular a propuesta de las lneas de carrera.
El Subcomit Tcnico de Capacitacin ser el grupo colegia-
do de apoyo permanente al Comit Interno, responsable de for-
mular polticas para el desarrollo del Programa Integral de Ca-
pacitacin.V
El Subcomit de Capacitacin estar integrado por un repre-
sentante de cada vicepresidencia o coordinacin general con ni-
vel no inferior al de director general; as como por el Director
General de Planeacin, quien ser el secretario, y estar presidi-
do por el Secretario Tcnico del Comit Interno. J.
11 Tompkins (1995: 43).
12 Van Wart y Cayer (1993: 67).
176
Un pleno desarrollo profesional no puede llevarse a cabo si
no se cuenta con mecanismos que permitan el desarrollo perma-
nente de conocimientos y capacidades. Para ello, es importante
establecer un Programa Integral de Capacitacin que provea al
personal de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores de los
conocimientos necesarios para llevar a cabo sus actividades efi-
cazmente.
Un objetivo del programa de capacitacin deber ser el de
procurar un nivel homogneo y consistente de conocimientos
entre todos los niveles del organismo.
En el Servicio Civil de Carrera se plantea un programa inte-
gral de capacitacin, el cual est encaminado a responder a las
necesidades de especializacin de las lneas de carrera, as como
de la cadena de puestos.
Aspecto importante en este esquema de capacitacin, es la
certificacin de conocimientos por parte del personal que ac-
tualmente conforma el organismo, al inicio del servicio civil para
acreditar que cubre el perfil del puesto del nivel jerrquico que
est actualmente ocupando.
Los derechos y obligacionesl ' constituyen mecanismos que
permiten operar al sistema bajo un marco de legalidad y trans-
parencia respecto a las relaciones de carcter social, contrac-
tual y exigencia moral que debe guardar el servidor pblico res-
pecto al organismo y sistema.
Las sanciones" se aplican sobre las irregularidades tipificadas
en que puede incurrir el personal que participa en el Servicio
Civil de Carrera, establecindose tres tipos de sanciones: admi-
nistrativas, pecuniarias y la separacin del servicio.
Con el Servicio Civil de Carrera no se trata de hacer un sin-
dicato de profesionales, por ello se tendrn que sealar con cla-
ridad los derechos y obligaciones de los integrantes del servicio,
13 Hays y Kearney (1995: 145).
14 [bid. (1995: 154.)
177
as como las sanciones que puedan derivar del incumplimiento
de las mismas; ello dar estabilidad y credibilidad al sistema y
evitar que permanezca quien no hizo los mritos para ello.
Otro submodelo importante se refiere al retiro digno, 15 el cual
se plantea como un complemento a la jubilacin y ltimo factor
fundamental para arraigar al personal.
El retiro digno es uno de los aspectos medulares del modelo,
junto con las lneas de carrera y los exmenes de oposicin, que
consiste en un complemento a la pensin ojubilacin del perso-
nal, en donde se proporcionan prestaciones adicionales a las pre-
vistas por la Ley del Instituto de Seguridad Social al Servicio de
los Trabajadores del Estado, de manera significativa.
Los sistemas de control de gestin e informtica'" estn en-
caminados a que el Servicio Civil de Carrera cuente con un ade-
cuado control de gestin administrativo que permita conocer de
manera permanente y oportuna los avances de cada una de sus
lneas de carrera de manera global y por servidor pblico, para
estar en condiciones de evaluar resultados del servicio civil en
su conjunto.
La comunicacin interna de la cultura institucional, 17 consti-
tuye un mecanismo de difusin del servicio civil de Carrera, en
el cual los niveles directivos deben de mantener una comunica-
cin permanente sobre la operatividad y desarrollo del servicio
civil; as como permear en todos los niveles de la organizacin la
cultura institucional.
15 tu. (1995: 162.)
16 Kast y Rosenzweig (1980: 491).
Perry y Toonen (1996: 288).
178
COMISION BANCARIA y DE VALORES
MODELO DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA
(1'
ADMINISTRACION DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA
COMITE INTERNO DeL S.C.C
DEFINICION DE NORMAS. POLlTICAS y PROCEDIMIENTOS EN SU DISEO E INSTRUMENTACION
DIRECCION y TOMA DE DECISIONES EN SU OPERACION

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179
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181
LA PROFESIONALIZACIN DE
LA FUNCIN PBLICA EN
LOS ESTADOS FEDERADOS,
UNA NECESIDAD ANTE LA
DESCENTRALIZACIN,
EL FORTALECIMIENTO DEL
FEDERALISMO Y LA CONSOLIDACIN
DE UN RGIMEN PLURAL
Roberto Moreno Espinosa*
Prefacio
El arribo al siglo XXI est siendo profundamente perturbador {,
incierto; en escasos aos hemos sido testigos y protagonistas de
cambios, transformaciones, crisis, contingencias, que, guarda-
das las proporciones espacio-temporales, nos recuerdan aquella
El autor es Coordinador del posgrado de maestrfa y doctorado en Administracin
Pblica en la Facultad de Ciencias Pollticas y Sociales de la UNAM.
183
La profesionalizacin de la funcin pblica...
tumultuosa y turbulenta primera mitad del Mxico decimonnico,
sobre la cual Emilio Rabasa en su libro La constitucin y la
dictadura traz un cuadro en donde los cuartelazos, asonadas,
reformas, proyectos constitucionales, golpes de Estado, planes
revolucionarios, peticiones, manifiestos, declaraciones, etctera,
eran una constante. Hoy la aceleracin del tiempo histrico; los
ajustes geopolticos; la integracin regional, ya sea en un plano
meramente comercial o de carcter econmico-poltico, de de-
fensa comn e inclusive monetaria (caso de la Unin Europea);
la agudizacin de las crisis del capitalismo o el establecimiento
de stas de manera estructural; el intercambio comercial cre-
ciente, desigual y combinado; los cambios climticos consecuen-
cia de la ruptura de la capa de ozono; el calentamiento del pla-
neta; el problema del narcotrfico; los movimientos y circuitos
internacionales del capital especulativo, etctera, provocan una
serie de desequilibrios a los que los Estados nacionales se en-
frentan, muchas veces con escasos recursos y limitaciones tc-
nicas y tecnolgicas; as, ello se traduce en consecuencias
devastadoras, como la ampliacin de la pobreza y la pobreza
extrema y los problemas que traen consigo.
Paralelamente a 10 sealado, que es coincidente con 10que
se ha denominado la institucionalizacin de la incertidumbre, se
han generado procesos que evidencian aspectos alentadores
como la construccin y trnsito hacia sociedades ms abiertas,
plurales y participativas, donde la redefinicin de las reglas del
juego perfilan a estas hacia otras con mayores dosis de demo-
cratizacin. ~
En el caso especfico de Mxico, en los ltimos tres lustros
se han desarrollado ajustes en el rgimen poltico-administrativo
que han dado como resultado parcial una nueva relacin y equi-
librio entre los poderes pblicos, una transferencia de servicios,
funciones y recursos del gobierno federal a los de las entidades
federativas, reformas constitucionales y a las leyes reglamenta-
rias correspondientes que redefinen y expresan nuevas relacio-
184
nes entre diversos actores sociales y el Estado; cabe destacar
entre ellas las relativas a la tenencia de la tierra, a los aspectos
educativos, religiosos, de salud pblica, inversin extranjera,
estndares de calidad, precisin en la prestacin de servicios del
orden municipal de gohierno y administracin, etctera.
Asimismo, de mediados de la dcada de 1980 a la fecha, se
ha pasado de ser una economa fundamentalmente cerrada y
proteccionista a otra de una gran apertura hacia el exterior, de
tal manera que a partir de la adhesin de Mxico al Acuerdo
General sobre Aranceles y Comercio (GATT), hoy Organizacin
Mundial de Comercio (OMC), en 1986, al momento actual, se
han firmado tratados de libre comercio con Bolivia, Canad, Chile,
Colombia, Costa Rica, Estados Unidos y Venezuela, y se en-
cuentran avanzadas las negociaciones con la Unin Europea,
con el MERCOSUR, con Panam, con Nicaragua, se es miembro
de pleno derecho de la Asociacin de Pases del Pacfico Asi-
tico (APEC); la reciente Cumbre de las Amricas, celebrada en
Santiago de Chile, ratifica el objetivo de hacer realidad el Pacto
de las Amricas para el ao 2005; de igual manera se ha ingre-
sado a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Eco-
nmico (OCDE). En suma, se ha dado un cambio que en principio
parece radical y ampliamente identificado con la divisin inter-
nacional del trabajo, actualmente vigente y en proceso de desa-
rrollo.
El ambiente interno y externo que se vive en nuestro tiempo,
se encuentra as cada vez ms intersectado, es decir, que el es-
pacio de interseccin entre el pas y el exterior dispone de ma-
yores puntos convergentes. Asimismo, las implicaciones de las
transformaciones aludidas en los mbitos internos y con relacin
al exterior, se expresan de mltiples maneras, aqu habr de re-
ferirme a algunas de ellas.
Cabe destacar que el contexto nacional y mundial de fin de
siglo es para decir lo menos de una alta complejidad, adems se
ve cruzado, como ya se ha planteado en diversos foros y por
185
mltiples analistas, de dosis crecientes de incertidumbre y ele-
mentos inditos, cuyos efectos pueden tener costos e impactos
sociales de cobertura mayor; esto ha empujado a los pases a
definir polticas y concretar programas y estrategias orientadas
a elevar los estndares de calidad en la prestacin de servicios,
en la formacin de cuadros tcnicos, profesionales y de alto ni-
vel para hacer frente a las exigencias crecientes que se presen-
tan en el entorno. Uno de los elementos esenciales corresponde
a la profesionalizacin de los cuadros al servicio de los poderes
pblicos en los tres rdenes de gobierno y administracin carac-
tersticos de nuestra forma de Estado federal.
Acerca de la profesionalizacin necesaria y urgente de la
funcin pblica prevalece un consenso, donde no lo hay es en
los modelos y estrategias a seguir; incluso el denominado servi-
cio civil de carrera no necesariamente constituye el paradigma y
prototipo a alcanzar, en particular en un ambiente de cambios
acelerados y tecnologizacin creciente, donde el reciclaje y la
actualizacin representan una necesidad que abarca a prctica-
mente el universo de cuadros al servicio de los rdenes de go-
bierno y administracin; sera muy arriesgado afirmar que se
dispone de los conocimientos, habilidades, tecnologas y tcni-
cas requeridas para enfrentar los retos y complejidades que pre-
senta la poca contempornea.
El objeto del presente trabajo est orientado el estudio y an-
lisisde la profesionalizacin de la funcin pblica en los estados
federados como una necesidad ante la descentralizacin, el for-
talecimiento del federalismo y la consolidacin de un rgimen
plural. El estado actual que prevalece en las entidades federativas
ha cambiado de manera fundamental, en varias de ellas se han
dado cambios esenciales en las relaciones entre los poderes le-
gislativo y ejecutivo, se ha reformado el poder judicial con la
incorporacin de los consejos de la judicatura y el impulso a la
profesionalizacin de los magistrados y cuadros a su servicio, la
pluralidad de fuerzas polticas es una realidad, la alternancia po-
186
ltica se vislumbra ya como la regla ms que la excepcin, la
transferencia que de manera coordinada han pactado la federa-
cin y los estados ha incrementado las responsabilidades, come-
tidos y servicios a cargo de las administraciones pblicas estata-
les. Es as necesario el estudio de la funcin pblica en las enti-
dades federativas, habida cuenta de que los esfuerzos que hoy
tienen que desplegar, demandan contar con los cuadros de alto
nivel para atender en cantidad y calidad un conjunto de servicios
y demandas.
Para efectos de exposicin se ha estructurado el presente
estudio con el planteamiento inicial de lo que denomino como un
perturbador e incierto arribo al siglo XXI, con el cual no se pre-
tende presentar un cuadro catastrofista, sino recuperar, ponde-
rar y analizar aquellos factores crticos que se presentan en el
panorama nacional, regional y mundial que nos permiten escu-
driar y analizar el contexto prevaleciente en el fin de siglo y
actuar en consecuencia de la manera ms favorable; de otra
forma la definicin de polticas y estrategias adecuadas y con-
sistentes es ms aventurada y con altas probabilidades de deri-
var en fracasos y dispendio de recursos.
A continuacin se analizan algunos de los cambios que se
han gestado desde finales de la dcada de 1970 a la fecha en
tomo a los procesos de gobierno, administracin y gestin en las
entidades federativas; seguidamente, se estudia uno de los pro-
cesos, que ha tenido cierto impacto en las entidades federativas,
relativo a la descentralizacin en sectores como los de salud,
agricultura y desarrollo rural, turismo, educacin, construccin y
mantenimiento de escuelas, medio ambiente y ecologa, entre
otros, as como las acciones que apuntan al fortalecimiento del
federalismo sui gneris que se ha desarrollado en el pas de
manera por dems pausada. En un siguiente subapartado se aborda
el papel y acciones que en materia de profesionalizacin se han
impulsado en las entidades federativas, en algunas de las cuales
perfiladas hacia el eventual establecimiento de un servicio civil o al
187
menos carrera administrativa; finalmente se efectan breves consi-
deraciones y se listan las fuentes de informacin empleadas.
Un perturbador e incierto arribo al siglo XXI
Recientemente Bernardo Kliksberg ha llamado la atencin acer-
ca de los grandes logros y avances que ha tenido la humanidad
en mbitos como el cientfico, tecnolgico y productivo, basados
en conocimiento de amplsimas posibilidades, lo que adems brin-
da un potencial para la produccin de bienes y servicios de alt-
simos alcances; asimismo destaca la extensin de sistemas de
base democrtica que propician que la poblacin est cada vez
con mayores posibilidades de elegir a sus representantes, se ex-
tienden igualmente en cantidad y actividad las organizaciones de
la sociedad civil, amplindose as el espacio pblico. En contra-
partida se presentan situaciones que afectan a las grandes ma-
yoras que nuestro autor describe en los siguientes trminos: "El
potencial inmenso de capacidades productivas no se est trans-
formando en mejoras en las difciles condiciones de vida de am-
plios sectores del planeta. Hay una brecha enorme entre el mis-
mo y la vida cotidiana. Tambin hay un desfasaje entre los avan-
ces en materia de democratizacin, la obtencin por parte de los
habitantes de los pases de "ciudadanas democrticas" que les
permiten potencialmente niveles de participacin, y la situa-
cin de exclusin social, y por ende de "ciudadana social"
degradada de muchos de ellos que crea imposibilidades ml-
tiples para una participacin orgnica. El escenario social
sobre el que llam la atencin mundial la histrica Cumbre
Social de Copenhague, llama a profundos interrogantes so-
bre el futuro."!
1 Bernardo Kliksberg, Repensando el Estado para el desarrollo social: Ms al/
de dogmas y convencionalismos, Ponencia central en materia de desarrollo so-
188
Visin multidimensionaI del servicio pblico profesionalizado
Tal conjunto de situaciones y efectos de la desigual distribu-
cin del ingreso y de las oportunidades de desarrollo, plantea
una realidad de dimensiones desastrosas para una poblacin que
se encuentra marginada y en proceso de degeneracin, desvalo-
rizacin y con una autoestima prcticamente nula, as, los gran-
des avances no han significado aumentos en la calidad de la vida
para ms de la mitad de la poblacin mundial, yen algunos pa-
ses como el nuestro se han dado crisis que provocan retrocesos
en los ndices de bienestar social superados varias dcadas o
lustros atrs, tal fue el caso por ejemplo de la crisis de finales de
1994. A mayor abundamiento y siguiendo al autor citado, es perti-
nente sealar que: "De acuerdo a datos del Banco Mundial, 1 300
millones de habitantes del planeta reciben un ingreso menor a un
dlar por da, hallndose por tanto en situacin de pobreza agu-
da. Dos quintas partes de la poblacin mundial carecen de servi-
cios sanitarios adecuados y electricidad. Segn informa el PNUD
ha habido un aumento marcado en el nmero de pobres que vie-
ron disminuir sus ingresos. Entre 1965y 1980, esa situacin afect
a 200 millones de pobres. Entre 1980 y 1993 a 1000 millones.
800 millones de personas no reciben suficientes alimentos, y cerca
de 500 millones tienen un estado de desnutricin crnico. 17mi-
llones de personas mueren cada ao de infecciones y enferme-
dades parasitarias curables como diarrea, malaria y tuberculo-
sis. "2
Las cifras que se presentan en el prrafo anterior nos deja un
esquema por dems inquietante de las difciles condiciones que
afectan a varios cientos de millones de personas a nivel mundial,
y a las cuales nuestro pas no escapa; para nadie es un secreto
cial, presentada en la Reunin Mundial de Expertos convocada por la Divisin de
Gobemabilidad, Administracin Pblica y Finanzas de las Naciones Unidas, reali-
zada en New York del 27 de mayo al 13 de junio de 1997, p 1.
2 tbt.
189
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I
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1
1:
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que se ha incrementado la tasa de desempleo, los ndices de
violencia, la inseguridad en los grandes centros urbanos, la
marginacin de amplios sectores de la poblacin, han reapareci-
do enfermedades que aparentemente haban sido erradicadas,
los problemas de vivienda y nutricin tambin se han
incrementado, el abandono de las actividades primarias vincula-
das al sector agropecuario es cada vez ms manifiesta, el creci-
miento del PIB ha sido prcticamente de cero, puesto que el in-
cremento relativo se ve neutralizado por la tasa inflacionaria y el
crecimiento de la poblacin; las contingencias como la cada re-
ciente de los precios internacionales del petrleo han provocado
ya dos recortes al presupuesto federal con las consecuencias en
el corto, mediano y largo plazos y al parecer no se ha tocado
fondo en dicha cada, as la inversin productiva baja, e incluso
el presupuesto dedicado a la definicin y concrecin de polticas
sociales se ve profundamente afectado.
Un aspecto de gran relevancia que debe estar presente en la
agenda de los gobiernos de la regin y en la de los gobiernos de
las entidades federativas, as como en la de los estudiosos de los
grandes problemas nacionales, lo es el de la iniquidad, la cual ha
sido una preocupacin, por ejemplo, de los pases del sudeste
asitico; as, seala Kliksberg, "la participacin en el ingreso en-
tre el 20 % superior y el 20 % inferior pas a ser 8 a 1 en Corea,
y el 4.1 a 1 en Taiwan, en Amrica Latina la polarizacin se
acentu, y las distancias son de 26 a 1 en Brasil, y se han am-
pliado considerablemente en Mxico, Argentina, y toda la re-
gin", as, la regin donde la iniquidad se encuentra ms acen-
tuada es en Amrica Latina, que se encuentra por encima de la
prevaleciente en el continente africano.
Vale la pena insertar uno de los cuadros incluidos por el autor
antes citado que presenta la aplicacin del coeficiente de Gini
"que mide los grados de desigualdad en la distribucin del ingre-
so en Amrica Latina, frica, el Sudeste Asitico, y el Este
190
Asitico -lo que permite- apreciar cmo el coeficiente que sube
cuando aumenta la desigualdad refleja diferencias apreciables a
su favor en las dos ltimas regiones, que a su vez han crecido
mejor y ms sostenidamente que las anteriores". El cuadro es el
siguiente:
CUADRO]
PARTICIPACIN DE LA POBLACIN EN EL INGRESO NACIONAL (EN %)
Poblacin Sudeste Este frica Amrica Latina
Asitico Asitico
1ero quintil 8.1 6.6 6.0 3.3
2do. quintil 12.2 11.4 8.2 7.2
3er. quintil 16.1 16.6 11.5 11.9
4to. quintil 21.8 24.9 18.5 19.8
5to. quintil 42.0 40.4 55.9 57.9
Coef. de Gini 0.31 0.32 0.44 0.49
Los quintiles siguen el orden creciente de ingresos.
Fuente: Weawer 1. y R. Sprout en Michael Rock "25 years of economic
development revisited", World Development, Co .. 21, No. 11, 1993, apud.
Kliksberg, Bernardo, Ibid., p 8.
Tales ndices de iniquidad prevalecientes en Amrica Latina
no slo son motivo de reflexin, sino que deben mover a la ac-
cin, al incremento de la capacidad de gestin de los grandes
problemas sociales, a aplicar mayores recursos a la definicin
de polticas sociales, a la formacin de los cuadros con las capa-
cidades requeridas para conjugar voluntad poltica, recursos es-
casos y medios para enfrentar conjuntamente con los grupos
interesados los problemas que parecen prolongarse en el tiem-
po; asimismo es necesario revisar el modelo y estrategia de de-
sarrollo prevaleciente.
191
En el mbito de las entidades federativas que integran el pas
se expresan tambin problemas agudos con diferencias relati-
vas, en algunos estados los ndices de marginacin continan
siendo elevados, tal es el caso de los estados de Guerrero, Chiapas,
Hidalgo, Oaxaca, entre otros, por lo que la iniquidad que se da a
nivel mundial, tambin se manifiesta al interior de los estados
integrantes de la federacin.
Los cambios en los procesos de gobierno, administracin
y gestin en las entidades federativas
El rgimen local en Mxico ha observado interesantes reformas
en la ltima dcada, en ese periodo varias entidades federativas
han dejado de ser gobernadas por el partido del rgimen, hoy
varios de los ejecutivos estatales, especficamente los de los es-
tados de Baja California, Chihuahua, Guanajuato, Jalisco y
Quertaro, son de filiacin partidista de Accin Nacional. Asi-
mismo, en otros estados el Partido Revolucionario Institucional
ha dejado de contar con la mayora absoluta en las legislaturas
locales. En el mbito municipal de gobierno y administracin,
una buena parte de los municipios estn actualmente goberna-
dos por fuerzas polticas que expresan un pluralismo creciente;
se est planteando as un nuevo equilibrio entre los poderes lo-
cales, de lo que se desprende que en lo sucesivo ninguna fuerza
poltica tendr asegurada la permanencia en el poder, es decir,
se perfila la llamada alternancia poltica; el correlato de lo ante-
riormente mencionado tiene mltiples causas y manifestaciones:
reformas electorales, ciudadanizacin de los procesos electorales,
una sociedad ms participativa, abierta y plural, la emergencia de la
sociedad civil, la dilatacin del espacio pblico, etctera.
En el caso de las administraciones pblicas de las entidades
federativas, se han reformado o modificado sus estructuras,
consecuencia de la privatizacin de entidades paraestatales de
192
las administraciones estatales, pero tambin de la ampliacin de
cometidos y nuevas necesidades, tal es el caso de la incorpora-
cin y elevacin a rango de secretaras o coordinaciones de la
funcin de control y evaluacin interna, de la creacin de secre-
taras de comunicaciones y transportes en algunas entidades
federativas en las cuales los procesos de urbanizacin crecien-
tes hacen necesaria tal creacin; la preservacin del medio am-
biente, de los recursos naturales y del equilibrio ecolgico, as
como la tendencia a lograr un desarrollo sustentable, ha motiva-
do a los gobiernos de los estados a la creacin de secretaras,
subsecretaras, direcciones generales o comisiones dedicadas a
la gestin ambiental. Otra de las grandes causas de la creacin
o fortalecimiento de dependencias y entidades paraestatales en
los estados, se desprende de la descentralizacin de funciones y
servicios que tradicionalmente atenda el gobierno federal, de
esta manera se han creado en la mayora de los estados, entida-
des paraestatales u organismos auxiliares para recibir los servi-
cios de salud, agricultura y desarrollo rural, turismo y educacin.
Los procesos mencionados en el ltimo prrafo han sido pre-
cedidos de la formacin de los cuadros para asumir la responsa-
bilidad que ello implica, incluso, se puede afirmar que constituye
una de las razones por las cuales se ha convenido entre el go-
bierno federal y los gobiernos estatales la descentralizacin de
funciones y servicios, as como la transferencia de recursos (fi-
nancieros e infraestructura fsica, entre otros).
Por lo que hace a los procesos y formas de gestin, las nue-
vas necesidades, exigencias y retos, han obligado a los gobier-
nos a emprender programas de desconcentracin, descentrali-
zacin, simplificacin, desregulacin y otros procesos como el
establecimiento de sistemas de informacin o sistemas integra-
les de control y evaluacin, a fin de estar en mejores posibilida-
des de atender demandas crecientes, as como anticiparse a pro-
cesos y contextos de mayor complejidad. En el presente abordo
con mayor amplitud el estudio de las acciones que se han pro-
193
movido en materia de profesionalizacin y actualizacin de cua-
dros. En el siguiente subapartado se analizan las acciones y pro-
cesos asociados a la descentralizacin y al eventual fortaleci-
miento del federalismo, y su relacin con el papel que cubre el
factor humano en dichos procesos.
Diversas acciones, implicaciones y consecuencias se han
venido desprendiendo de los procesos antes mencionados y se
vislumbran otras en el futuro inmediato, entre las que cabe des-
tacar la necesidad de fortalecer e impulsar la formacin,
profesionalizacin y actualizacin de cuadros al servicio de los
poderes locales
La descentralizacin y el federalismo
Como es sabido, a partir de mediados de la dcada de 1970 se
promovieron acciones de desconcentracin de parte del gobier-
no federal, por tanto, de algunas de sus dependencias centrales
y entidades paraestatales hacia las entidades federativas, tal fue
el caso de la creacin de delegaciones regionales, lo que se ge-
neraliz hacia finales de la dcada de 1970 con la creacin de
delegaciones estatales. La siguiente dcada fue un espacio tem-
poral en que se abon el terreno que propici que en lo transcu-
rrido en el presente decenio se firmaran acuerdos de descentra-
lizacin y se concretaran acciones especficas, ya se han men-
cionado los casos que mayor grado de avance contemplan: sa-
lud, agricultura y desarrollo rural, educacin, turismo; el CAPFCE
tambin impulsa acciones en ese sentido, la SEMARNAP tiene
contemplada la descentralizacin de hasta 36 funciones en los
subsectores de medio ambiente, recursos naturales, acuacultura
y pesca.
Desde luego, la sumatoria de las acciones en materia de des-
centralizacin, han impactado ampliamente a los gobiernos de
las entidades federativas e incluso a buena parte de los munici-
194
pios, y como factor esencial, se han fortalecido los mecanismos
de coordinacin y colaboracin intergubernamental, lo que pue-
de ser un factor importante de fortalecimiento del federalismo,
siempre y cuando las entidades federativas lleven a cabo una
serie de iniciativas en congruencia con la legislacin y convenios
establecidos, as como disponer o formar los cuadros de poltica,
administracin y gestin para hacer ello posible.
A ttulo de ejemplo, cabe destacar la diversidad de convenios
entre algunas entidades federativas, el gobierno federal y los
municipios, donde se expresan los citados mecanismos de coor-
dinacin y colaboracin intergubernamentales. En este caso se
incluyen los estados de Aguascalientes y Sonora.
Aguascalientes:
Convenio de Descentralizacin de la SCT y el Gobierno Estatal,
la SECOFI y la CEDECE.
Convenio de Coordinacin celebrado entre la SECTUR y el Go-
bierno Estatal.
Convenio de Ejecucin celebrado entre el lEA y la SEP.
Convenio de Descentralizacin y Transferencia celebrados por
el Gobierno del Estado, el INADE, la CONADE y la SEP.
Convenio de Coordinacin celebrado por el Gobierno Estatal y
la SAGAR.
Convenio de Descentralizacin celebrado entre el Gobierno y la
SSA.
Acuerdo de Coordinacin en materia Ecolgica celebrado por
la SEMARNAP y el Gobierno Estatal.
Acuerdo de colaboracin del Ejecutivo Estatal y los Gobiernos
Municipales para el Programa de Fortalecimiento Econmico
1996.
Acuerdo de Apoyo a Empresarios que deseen instalarse en los
municipios con 50 % de reduccin de los impuestos predial, de
adquisicin de bienes inmuebles, licencias de construccin,
195
inscripcin de contratos de crdito y expedicin de certifica-
dos.
o Acuerdo para la creacin de la Comisin para el Seguimiento y
Evaluacin del Gasto y el Financiamiento Pblico del Poder
Ejecutivo del Estado, sus Dependencias, Organismos Pbli-
cos Descentralizados y Entidades Paraestatales.
o Acuerdo que establece las tarifas por los Servicios de Agua
Potable y Alcantarillado.
o Acuerdo por el cual el lEA procede a revalidar estudios que no
forman parte del Sistema Educativo Nacional cursados en la
Escuela Japonesa de Aguascalientes.
o Decreto por el cual se cre el Sistema Estatal de Seguridad
Pblica.
o Acuerdo que crea la Comisin Estatal para la Prevencin y
Manejo de Asentamientos Humanos Irregulares en el Estado.
o Acuerdo Estatal Para la Calidad y la Productividad 1994-1998.
o Convenio de Cooperacin Tcnica con la Organizacin Inter-
nacional del Trabajo.
Fuente: Instituto Nacional de Administracin Pblica. La administracin local
en Mxico. Mxico, INAP, 1997, tomo 1, p. 55.
Tal es el cuadro fundamental de los mecanismos aludidos.
El gobierno del estado de Sonora, por su parte, ha promovido
hacia los 70 municipios que lo integran acciones y convenios en
el seno del "Convenio de Desarrollo Social Estado-Municipio",
orientados a "profundizar el proceso de descentralizacin de la
administracin estatal a la municipal; fortalecer la capacidad
recaudatoria y el saneamiento de las finanzas pblicas munici-
pales, atender las demandas prioritarias de la poblacin; y pro-
mover el desarrollo econmico't.!
3 Instituto Nacional de Administracin Pblica. La administracin local en Mxico,
tomo 1Il, p. 333.
196
Asimismo, cabe destacar la continuidad de la descentraliza-
cin del gobierno federal a la entidad de los servicios de salud
pblica, educacin, comunicaciones y transporte, sector
agropecuario, el fideicomiso Puente Colorado. En tomo al forta-
lecimiento del federalismo, vale la pena hacer referencia a la
instalacin de once subcomisiones para agilizar el proceso de
descentralizacin: desarrollo social; educacin media superior;
salud; comunicaciones y transportes; agricultura, ganadera y de-
sarrollo rural; medio ambiente, recursos naturales y pesca;
federalizacin de la construccin de escuelas en niveles prees-
colar y secundaria; federalismo hacendario; federalismo fiscal;
federalismo patrimonial y federalismo legislativo, tal es el pano-
rama en dos de las entidades federativas de la Repblica, una de
la zona centro y una de la zona norte.
Los alcances de la descentralizacin y del denominado nuevo
federalismo, nos parece que estn en vas de construccin, puesto
que, temporalmente hablando, es relativamente reciente su puesta
en marcha, adems de provenir fundamentalmente de decisio-
nes tomadas desde el gobierno central y, en menor medida, de
las entidades federativas y de los municipios; sin embargo, ha
propiciado la formacin de cuadros, marcado premisas funda-
mentales que apuntan al desarrollo de un modelo favorable a una
cultura de la descentralizacin, mayores iniciativas de las entidades
federativas. Finalmente he de analizar la situacinactual por la que
atraviesa la profesionalizacin de la funcinpblica en los estados,
lo que ciertamente se ha catalizado en los aos recientes.
El papel de la profesionalizacin de la funcin pblica en
los estados federados, requisito sine qua non en la cons-
truccin de escenarios prospectivos alentadores
Los cambios de la sociedad y del Estado contemporneos evi-
dencian crecientemente la necesidad de una mayor
197
profesionalizacin, es ms, no sera una exageracin si decimos
altsima profesionalizacin, de los cuadros al servicio de los pode-
res pblicos, o que insertos en ellos revierten su actividad a la socie-
dad a la que se deben; Dror, por su parte, ha planteado que ante la
incapacidad decreciente de los estados, una de las prioridades
improrrogables lo constituye la formacin, profesionalizacin y ac-
tualizacin de los servidores pblicos. "Los gobiernos no se en-
mohecern en el futuro prximo, lo que llegue a ocurrir ser
quiz lo contrario, ya que las funciones y las responsabilidades
gubernamentales estn aumentando, mientras que sus capacida-
des para manejar problemas decrecen. En cierto nivel de
agregacin, uno de los puntos crticos que se deben tratar con-
siste en reconocer si es conveniente la tasa de recursos huma-
nos calificados que se desplazan hacia el gobierno[...] Superar
la obsolescencia gubernamental, es quiz, el reto ms urgente e
importante a que se enfrentan las sociedades organizadas con-
temporneas. "4
Tal apreciacin me parece no es privativa de este autor, cada
vez son ms los foros en los que se discute, polemiza y debate
en tomo a la profesionalizacin; asimismo las instituciones de
educacin superior. los rganos gremiales y otras instituciones
concretan programas y acciones especficas orientadas a la
4 Yehezkel Dror, Enfrentando el futuro. Mxico, fCE, pp. 110-111, apud, Trans-
formaciones del Estado y la Administracin Pblica en la Sociedad Contempo-
rnea, Uvalle, Ricardo, Toluca, Estado de Mxico, UAEM-IAPEM; 1997, P 84.
5 En torno al papel de las instituciones de educaci6n superior en Mxico en
materia de formaci6n de cuadros en Mxico, en un esfuerzo editorial compartido
entre el lAPEM, el CLAD, la AEC\ y la UAEM, se public6 en 1995 un estudio muy
completo en la materia; en l se pueden consultar aspectos como la
profesionalizacin y el empleo en Mxico, la ense;anza superior en las ciencias
polticas y en la administraci6n pblica, tanto en el nivel de licenciatura como en
el de posgrado, e inclusive el intercambio prevaleciente a nivel nacional e inter-
nacional; ver: Omar Guerrero, La formacin profesional de administradores
pblicos en Mxico.
198
profesionalizacin. Los gobiernos estatales han cobrado mayor
conciencia de la necesidad de profesionalizar a los cuadros a su
servicio, es objeto del presente subapartado desarrollar una
aproximacin a la situacin que prevalece en las entidades
federativas y en su administracin en materia de profesionalizacin
de servidores pblicos. Con el objeto de analizar el panorama
que prevalece en las entidades federativas, se presentan en una
matriz los aspectos fundamentales de la citada profesionalizacin
y los aspectos afines. En este caso, de nueve entidades
federativas.
Vale la pena destacar que el impulso a la profesionalizacin
de cuadros rebasa, desde luego, el mbito de los ejecutivos y sus
respectivas administraciones pblicas, tanto en su vertiente cen-
tralizada como en la descentralizada o paraestatal, y se mani-
fiesta tambin en el mbito de los poderes legislativo y judicial,
as, en entidades como el caso especfico del Estado de Mxico,
se est promoviendo la creacin de un centro de estudios legis-
lativos, y como ya lo mencion en el caso del poder judicial, los
magistrados ingresan por concurso de oposicin; adems de ha-
ber efectuado una serie de reformas, ciertamente en congruen-
cia con las impulsadas a nivel federal, como es el caso del Con-
sejo de la Judicatura y de los homlogos en las entidades
federativas. Se percibe, en suma, un conjunto de acciones orien-
tadas a la profesionalizacin; sin embargo, se aprecia que an es
necesaria una mayor articulacin, establecimiento de redes de
actualizacin y profesionalizacin de servidores pblicos, y la
aplicacin de mayores recursos que, desde mi perspectiva, sera
un inversin con una tasa de retomo de beneficio social signifi-
cativa.
199
IV
g
Entidad No. de Estatuto juridlco Tipo de Acciones para Instituciones Perspectiva
Federatlvll nrvldore. nombramiento promover la e Instancias para
e'
pblicos por prole.ionaUzacln capacltadora establecimiento
sector s del servicio civil
c.nt. .......
Aguascalienles Central: 3,092; Estatuto Jurldico de Base: 2,053; Calidad de la IAP del Edo Establecimiento de
PlIfHSl. 2,410 los Trabajadores al Confianza: atencin ciudadana INAP bases para su
servicio de los 1,039 - Eficacia del sector oeleg. del establecimiento'
Gobiemos del Estado pblico ISSSTE Evaluac. de
de Ags., sus - Reduccin del Deleg. del mritos;
Municipios y sector IMSS permanencia en el
Organismos gubernamental UAA puesto; perfecc.
Descentralizados - Simplificacin Univ. en el desemp;
admva. del sector Bonaterra aprovechamiento.
pb. Univ. de la experiencia
-Revaloraci6n del Tecnolg.
servo pb. Insl
Teenolg. de
Ags.
Baja eatitomia Central: 4090 Ley de Base Capacitacin Principalmente
Sur PlIfHStatal: 620 responsabilidad de 2122 al servidor organismos
los servidores y pblico. descentralizados
empleados pblicol. Modernizacin Universidades
Ley
... ConfianZII ele equipo en Pblicas
trabajadores al 1282 beneficio de la
servicio ele los ciudadania
poderes del Estado y
MuniciDios de B:C:S:
Campeche central 20906 Ley de los Capacitacin al IAP Se trabaja la
trabajadores al servidor pblico. Campeche elaboracin del
Paraestatal 1499 servicio del gobierno reglamento de la
del estado Modernizacin de INAP Comisin Mixta de
equipo ITAM Reconoc.
CANACINTRA
CoIIhuiIa Central 6578 Ley de trabajador al Base 5524 Fortaleae la Es controvertido
servicio del gobierno administracin PlI/lI cuando se evalan
Paraestatal 805 del estado Confianza 1176 el desarrollo los resultados
Colima Ley ele los Base: 1379, Modernizacin INAP Se definirn los
tnibajadores el Confianza:2099 administrativa y IAPEC perfiles
servicios del capeciladn de los profesionales para
gobierno, senIidores pblicol implementar el
ayuntamientos y servicio civil de
organismos carrera; fortalecer
descentralizados del la superacin
r-
ll'
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.....
o
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ti>
o
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a
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pO
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'O
s::-
2:
P'
N
O
-
Estado de Colima profesional de los
servidores
. pblicos
Chiapas Ley del servicio civil Base: 53,309; Acciones ITESM;
del estado y los Confianza: orientadas a la IAPECH
municiplos de 16,015 especializaci6n del
Chiapas; Ley del personal;
seguro mutuo de vida retabulaci6n
de los funcionarios y salarial,
empleados del racionalizacin en
gobierno del estado el tamal\o del
sector pblico
Durango Central: 4209; Ley de los Base: 2041; Implementaci6n. de Instituto Se promueven
Paraestatal 812 trabajadores al Confianza: 2980 cursos de Tecnolgico concursos de
servicio de los tres capacitacin y de Durango: oposicin para el
poderes del estado actualizacin; IPN; ingreso del
establecimiento de Coordinacin personal
incentivos y de CECATIS;
recompensas Delegacin
del ISSSTE,
IAPED
Guerrero Central; 15 184; Ley de trabajo de los Base: 7 057; Programa de INAP; IAPEG; Se actualiz la
Paraestatal 2 990 servidores pblicos Confianza 5 modernizacin Fundacin aplicacin y
del estado de 492; administrativa Cambio XXI. actualizacin de
Guerrero; Ley de Supemumerario "Luis Donaldo los catlogos de
responsabilidad s 2 635 Colosio' servidores
poltica de los pblicos: se
servidores pblicos desarrollan
acciones
tendientes a la
implantacin del
servicio civil de
carrera en la
administracin
pblica estatal
Hidalgo Central: 4 783; Ley de trabajadores Concrecin d la Ley ISSSTE Profesionalizacin
Paraestatal: 300 al servicio del estado de estmulos, IAPEH del personal:
de Hidalgo; Ley de recompensas y Universidad Ajuste al tabulador
responsabilidades de premios a los Autnoma de salarial.
los servidores funcionarios y Hidalgo
pblicos al servicio empleados del ITESM (C.
del estado gobierno del estado Hidalgo)
CIFE
INAP
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Podemos apreciar que existen algunas condiciones para pro-
mover ampliamente la profesionalizacin de los servidores pblicos
en las entidades federativas, as como una serie de instituciones
cuya misin se centra en el desarrollo de las ciencias administrati-
vas y en la actualizacin y capacitacin de servidores pblicos, como
es el caso del Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP),
los Institutos de Administracin Pblica de las 31 entidades
federativas, las universidades pblicas y privadas, en partcular aque-
llas que tienen establecida la licenciatura en ciencias polticas y ad-
ministracin pblica, e incluso programas de posgrado en tal campo
o disciplinas afines. Sobre este particular, cabe hacer alusin a al-
gunas experiencias que se han venido desarrollando en algunos es-
tados, como los de Quertaro, Puebla, Oaxaca, Estado de Mxico,
entre otros, que han impulsado cursos de actualizacin, diplomados,
maestras en intercambio con universidades estatales. En los casos
especficos de los IAPS del Estado de Mxico y Puebla, la maestra
en administracin y polticas pblicas se encuentra en su segunda
edicin, la especializacin en Contralora Gubernamental en su cuarta
edicin, se ha abierto ya la especializacin en Auditora Guberna-
mental; asimismo, a nivel municipal, se ha dado forma al Programa
de Capacitacin Municipal (PROCAMUN), en el cual han participa-
do ya un nmero amplio de servidores pblicos municipales. En el
segundo caso -IAP del estado de Puebla- se est impulsando ya el
doctorado en Administracin Pblica para la formacin de cuadros
de alto nivel y el impulso a la investigacin.
En suma, prevalecen en las entidades federativas algunas condicio-
nes favorecedoras de la profesionalizacin; sin embargo, no se percibe
que sta constituya una de las prioridades de los gobiernos de las enti-
dades federativas, no obstante los beneficios que la misma conlleva.
Consideraciones finales
La profesionalizacin de los cuadros al servicio de los poderes p-
blicos, constituye hoy una tarea impostergable, la complejizaci6n de
202
la vida moderna, el ambiente de incertidumbre, las contingencias,
los transformaciones de la sociedad, el redimensionamiento del es-
pacio pblico, los cambios en el rgimen poltico del Estado mexica-
no y de las entidades federativas, la emergencia de la sociedad civil,
la vigencia del Estado de derecho, la alternancia poltica y, funda-
mentalmente, las exigencias y demandas de la sociedad, requieren
de una profesionalizacin y del establecimiento del servicio civil de
carrera en aquellas entidades donde las condiciones as lo propi-
cien, como lo son la participacin de las instancias requeridas, el
desarrollo de modelos con los elementos indispensables y con una
realimentacin constante que d lugar a una actualizacin perma-
nente, que incorpore los mecanismos de evaluacin del desempeo
con el objeto de que la consistencia y la flexibilidad del modelo sea
congruente con las necesidades y retos que plantea el mundo con-
temporneo.
Bibliografa
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Guerrero, Omar. La Formacin Profesional de Administra-
dores Pblicos en Mxico, Mxico, IAPEM, CLAD, AECI,
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Uvalle Berrones, Ricardo. Las transformaciones del Estado y
la Administracin Pblica en la Sociedad Contempo-
rnea. Toluca, Edo. de Mxico, UAEM-IAPEM, 1997.
203
REFORMA DEL ESTADO
Y GERENCIA SOCIAL
Miguel ngel Mrquez Zrate*
Prembulo
Analizar la importancia de la gerencia social en el mbito de la
llamada "reforma del Estado" es el objetivo del presente ensa-
yo. Derivada de una relacin cada vez ms compleja entre el
Estado y la sociedad civil, la administracin pblica tiende a re-
estructurarse para dar respuesta a las demandas de los diversos
grupos sociales, los cuales tienden a estar ms organizados y, por
ende, con una tendencia ms participativa para dar solucin a las
mltiples necesidades en los que se encuentran inmersos.
Es en este contexto donde emerge la gerencia social como
una de las nuevas tecnologas gubernamentales tendiente a dar-
le solucin a uno de los problemas ms apremiantes derivado de
la reforma estatal: la pobreza extrema y la gran gama de conse-
El autor es secretario para asuntos de personal acadmico y Profesor de
asignatura en la Facultad de Ciencias Politicas y Sociales de la UNAM.
205
Reforma del estado y gerencia social
cuencias negativas que trae consigo. La gerencia social tiene
como elemento imprescindible la participacin social, aunado a
la puesta en marcha de elementos gerenciales para dar respues-
ta eficiente y eficaz a dichas demandas sociales.
Para fines de presentacin, el presente ensayo se divide en
tres apartados: en el primero, se analiza la evolucin del Estado
moderno, desde su gnesis hasta la crisis del "Estado benefac-
tor". El segundo estudia la reforma del Estado y su impacto en
el aumento de la pobreza, para que en el tercero se analice a la
gerencia social como la tecnologa gubernamental que tiene como
objeto darle solucin a los problemas de pobreza a travs de una
relacin activa entre la administracin pblica y la sociedad civil
para satisfacer eficaz y eficientemente las necesidades ms apre-
miantes de esta ltima.
La evolucin del Estado moderno
El Estado moderno es el resultado de la evolucin de las relacio-
nes de produccin capitalista que se va gestando durante el feu-
dalismo, para pasar por una etapa de transicin entre esta fase y
el liberalismo que es el absolutismo. Durante el feudalismo no
exista la separacin entre el Estado y la sociedad. "Era una
administracin donde predominaban las disposiciones persona-
les de las funciones y, en cambio el sello personal del monarca y
de los vasallos le otorgaban un carcter primordial a los asuntos
del Estado". I
En este mbito, las estructuras del Estado y la sociedad esta-
ban entremezcladas; al no haber una separacin en las funcio-
nes de ambos, la administracin de los asuntos pblicos y priva-
dos resultaban ser los mismos.I
I Ricardo Uvalle, B. El gobierno en accin, pg. 93.
2 "En efecto la identidad del Estado y la Sociedad parmiti que la nobleza feudal
206
Es durante el absolutismo cuando surge y evoluciona la bur-
guesa como clase emprendedora y detentadora de los bienes,
sin embargo la autoridad supremas sigue siendo el monarca ab-
soluto, lo que significa que esta clase social tiene el poder eco-
nmico, le hace falta el poltico.! El Estado liberal ser la res-
puesta a este cambio, su nacimiento se ubica en los siglos XVII y
XVIII, como fruto de la revolucin industrial, inglesa y francesa,
principalmente.
Con la aparicin del liberalismo da nacimiento el Estado mo-
derno, ya que el rompimiento con las concepciones escolsticas,
y teniendo como base de su desarrollo al conocimiento cientfi-
co, hace que el Estado tienda a ubicarse en una concepcin ra-
cional, que a travs de un desarrollo tecnolgico se van dando
las pautas para la evolucin del capitalismo.
"La sociedad moderna es la capitalista. Cuando triunfa sobre
las cenizas del feudalismo y las relaciones absolutistas decaden-
tes, da paso a un conjunto de etapas para reafirmar su identidad
y asegurar su modo y condiciones de vida. Es una sociedad que
vive el cambio y la transformacin constantes. No cesan sus
avances y progresos. Es una sociedad donde el espritu empre-
sarial se desenvuelve vertiginosamente. Donde la formacin de
asumiera el control de las estructuras estatales, pero a la vez que era propietaria
de los medios de trabajo, no delimit la esfera poltica de la economa, dando
lugar a que el Estado se confundiera con la sociedad. Por 10 tanto al no haber
distincin entre el Estado y la sociedad, tampoco la hubo entre la vida pblica y
privada. De este modo al entremezclarse lo pblico con 10 privado el Estado y la
sociedad resultaron un solo ente". lbid., pg. 93.
3 "Desde el siglo XI, por el contrario a los nombres de caballero, clrigo, villano,
el nombre de burgus, francs de origen, pero pronto adoptado por el uso interna-
cional se opone en un contraste sin ambigedad. Si la aglomeracin en s queda
annima, los hombres que all! viven, o por 10 menos, en esta poblacin, los
elementos ms activos por sus actividades mercantiles o artesanas, 10 ms
especificamente urbanos posean pues, en adelante, en la nomenclatura social un
lugar adecuado a ellos. Un instinto muy seguro habla acertado a advertir que la
ciudad se caracterizaba ante todo, como el lugar de una humanidad particular".
Marc Bloch. La sociedad feudal, pg. 90.
207
capital se sustenta en la utilizacin de la ciencia y la tecnologa.
Es una sociedad donde la modernizacin econmica da como
resultado ganancias amplias y el establecimiento de unidades
industriales y comerciales complejas"."
El Estado moderno tiene su base jurdica-filosfica en el
iusnaturalismo, que establece los derechos naturales de los indi-
viduos, como son: el derecho a la vida, el derecho a la libertad, a
la igualdad y a la propiedad, los cuales se incorporaron a los
mbitos polticos, econmicos y sociales.
"El estado no debe permitir obstculos que lleguen a truncar
las relaciones mercantiles, solamente debe establecer normas
que ayuden a asegurar la autorregulacin del mercado y crear
las condiciones necesarias que hagan del mercado la esfera de
las relaciones econmicas del sistema capitalista".
5
En suma, es durante el liberalismo donde el Estado moderno
se desarrolla para cumplir con otras facetas que se van dando a
travs de un proceso evolutivo, derivado de la compleja relacin
Estado-sociedad.
El Estado benefactor
La evolucin del capitalismo hace que las relaciones entre el
Estado y la sociedad se vayan modificando como un elemento
intrnseco del mismo proceso histrico. Se puede considerar que
a partir de las ltimas dcadas del siglo pasado, el Estado liberal
comienza a entrar en una etapa de reajuste. El Estado comienza
de una u otra manera a manifestar su intervencin en la vida de
la sociedad a travs de diferentes mecanismos, ya que la llama-
4 Ricardo Uvalle Berrones, "Objetivo y Alcance de la Gerencia Pblica". pg. 90
s Miguel ngel Mrquez. La crisis del Estado social de derecho y neoliberalismo,
pg. 22.
208
da "autorregulacin del mercado" comienza a ponerse en entre
dicho.
El Estado a travs de diversas leyes comienza cada vez a
participar de manera ms activa en el proceso econmico y so-
cial, como la proteccin a los trabajadores contra accidentes,
enfermedades, etctera, "es cuando la administracin pblica co-
mienza a intervenir en la esfera de la sociedad cada vez en ma-
yor grado, incluyendo el encauzamiento del proceso econmico,
por lo que el mbito de su competencia traspasa en mucho los
lmites que tiene asignada dentro del estado liberal de derecho"."
Es decir, la llamada "autorregulacin del mercado" result
ser una falacia, la intervencin del Estado en la sociedad se hizo
cada vez ms necesaria, la administracin pblica comienza ha
tener un papel primordial en la vida econmica y social de los
estados.
Fue en 1936, con la obra de John M. Keynes, La teora ge-
neral de la ocupacin, el inters y el dinero, donde se esta-
blecen las bases tericas para la intervencin del Estado en la
economa a travs de programas productivos y sociales.
A partir de estos elementos, la administracin pblica tiene
un gran auge, que a travs de empresas pblicas, programas
sociales, programas de inversin, etctera, abarc casi en su
totalidad la vida social.
La sociedad se politiza buscando en el Estado y en su admi-
nistracin la satisfaccin a sus demandas, en este sentido la so-
ciedad se vuelve dependiente del aparato estatal.
La intervencin estatal en la esfera social se lleva a cabo a
travs de la administracin pblica, ya que sta acta en donde
la iniciativa se ve imposibilitada por ineficiencias, o bien por no
convenir a sus intereses.
"El Estado nacional aparece ahora no solamente como regu-
lador, promotor y prestador de servicios pblicos, sino como
6 Miguel ngel Mrquez. Op. cit. pg. 35.
209
planificador y responsable directo de la aplicacin de los recursos
productivos nacionales. El Estado es concebido como conductor de
nuevas estrategias de desarrollo, en las que se plantea, por un lado,
el principio de nacionalidad como afirmacin de la capacidad de
autodeterminacin y soberana frente a las influencias exteriores y
por otro, la necesidad de obtener una mayor eficiencia en el aparato
productivo incluyendonuevas prioridades de tipo social y el ejerci-
cio de una mayor intervencin gubernamental para superar la vul-
nerabilidad externa de las economas exportadoras dependientes y
aumentar su influencia en el sistema internacional"?
En suma, el Estado benefactor tiende a politizar todos los
aspectos de la vida social, es decir, la sociedad se vuelve una
clientela "subordinada" a ste, a travs de un corporativismo, de
negociaciones directas entre el Estado y ciertos sectores socia-
les buscando el apoyo a travs de la administracin pblica, pero
sin ninguna participacin activa por parte de la sociedad. La so-
ciedad en esta etapa est supeditada a un aparato estatal que
tiende a burocratizar el desarrollo social.
La crisis del Estado benefactor
La burocratizacin del Estado hacia la sociedad trajo consigo
una crisis del Estado benefactor, crisis que se manifiesta en los
siguientes aspectos:
1) Impone onerosas e ineficientes regulaciones, que en con-
junto tienen un impacto sustancial sobre el nivel de precios y la
productividad.
2) Invade reas donde la actuacin del sector privado es siem-
pre ms eficiente ya que los programas establecidos por el Esta-
do, en reas de un mayor beneficio social, resultan frecuente-
mente contraproducentes.
7 Banco Interamericano de desarrollo, Empresas pblicas en Amrica del Sur y
Mxico, pg. 296.
210
3) Distorsiona los precios del mercado, lo que impide un au-
mento en la produccin, coaccionando una distribucin ineficiente
de la misma.
4) Hace atractivo el desempleo y el ocio, al gravar a los que
trabajan, mientras que subsidian a los que no lo hacen.
5) Impide el progreso tecnolgico, ya que a travs de los
subsidios obstaculiza una mejor forma de produccin.
6) Protege a industrias ineficientes de la competencia ex-
tranjera, lo que eleva los precios internos.
7) Impide el progreso social, puesto que los programas ten-
dientes al beneficio social son ineficientes".
8
El ser beneficiario de programas sociales signific estar su-
peditado a intereses polticos. Los programas sociales se volvie-
ron ms difciles de aplicar, 10cual signific una carga onerosa
para el Estado. "A medida que los programas sociales se han
hecho ms complejos, las burocracias se han vuelto ms difci-
les de manejar. Igualmente, con el aumento de la deuda y otros
problemas econmicos, numerosos gobiernos han tenido enor-
mes dificultades para brindar servicios sociales requeridos de
manera urgente. Los recortes presupuestarios han ocasionado
escasez de suministros y de ayuda tcnica, y se han reducido los
recursos de personal. En muchos pases, se ha visto seriamente
afectada la efectividad de los programas estatales de desarrollo
social"."
Reforma del Estado y pobreza
La reforma del Estado se ha caracterizado por una nueva rela-
cin entre ste y la sociedad. El Estado tiende a transformarse
8 Miguel ngel Mrquez. Op. cit. pg. 120.
9 Jammes Midgley, "La polltica social, el Estado y la participacin de la comunidad",
en Bernardo Kliksberg (comp.), La Pobreza. un tema impostergable, pg. 214.
211
radicalmente para dar salida a una crisis que se manifiesta en
los siguientes ordenes: econmico, poltico y social.
Lo anterior exige al Estado una transformacin profunda en
su accionar, es decir, tiende a reformarse.
La "reforma del Estado" tiene, en el aspecto econmico, su
base ideolgica y pragmtica en el llamado "neoliberalismo" ,
donde su principal argumento es el retorno al liberalismo econ-
mico, dejando a las libres fuerzas del mercado como las encar-
gadas de llevar a cabo la reactivacin econmica y convertir
nuevamente al Estado en su papel de "gendarme", es decir, que
no intervenga en 10econmico, que slo se encargue de la regu-
lacin y "promocin" del "progreso".
"En suma, el neoliberalismo, considera para salir de la crisis,
que es necesario eliminar al estado keynesiano que, se ha con-
vertido en un Leviatn y regresar al estado clsico y de equili-
brio natural, esto implica:
a) Reduccin del gasto pblico, tanto corriente como de in-
versin.
b) Reduccin de los gastos sociales, esto es, eliminar el Esta-
do benefactor.
e) Reducciones salariales.
d) Reduccin de las elevadas tasas de impuestos, esto es
restringir al Estado impositivo.
e) Polticas monetarias restrictivas.
j) Privatizacin de controles y regulaciones del mercado,
esto es eliminar al Estado regulador, lo cual implica li-
bre empresa, libre mercado y libre comercio interna-
cional.
El neoliberalismo tiene una base filosfica sustentada en
la afirmacin de que el sector pblico destruye la prosperi-
dad lograda gracias al sistema de libre intercambio y adems
destruye la libertad humana, por 10 tanto, el Estado debe des-
aparecer como agente econmico, dando paso a un liberalis-
212
mo econmico, como prerequisito para el ptimo funciona-
miento del sistema capitalista". 10
La crisis del Estado benefactor y la puesta en marcha de la
reforma del Estado ha trado como consecuencia que el nivel de
la poblacin se haya deteriorado considerablemente.
La poltica econmica implantada en la mayora de los pases
del orbe, tiende a darle al mercado un papel preponderante, ale-
jando al Estado del papel protagonista para la reactivacin eco-
nmica, suprimiendo a la vez una serie de programas sociales,
que por mucho tiempo amortiguaron una serie de conflictos so-
ciales.
Adems de una revolucin tecnolgica, donde los procesos
productivos son mecanizados, trae como resultado que una gran
cantidad de personas se vean desplazadas por los robots, redu-
cindose considerablemente la creacin de fuentes de empleo.
Lo anterior trae como consecuencia una disminucin consi-
derable del nivel de vida de la poblacin, sobre todo en los pases
perifricos.
En su informe del Estadodel mundo 1992, el prestigiosoInstituto
Worlwatch de Washington indica que cada uno de tres nios est
subalimentado, 1220 millones de personas carecen de agua segura,
tres millones de infantes mueren por ao de enfermedades previsi-
bles con la vacunas, un milln de mujeres muere cada ao por pro-
blemas de salud vinculadas con la reproduccin (recordemos aqu
que el 30 % de los hogares a nivel mundial y el 40 % en
Latinoamrica, tiene como cabeza de familia a una mujer), mil mi-
llones de adultos no saben leer ni escribir .11
Por su parte, Julieta Campos afirma "tres mil quinientos mi-
llones de personas -las tres cuartas partes de la humanidad-
10 Miguel ngel Mrquez. Op.cit, pg. 129.
11 Saulo Chvez Alvarado, El combate a la pobreza en Mxico? Un estudio de
caso: El Programa Nacional de Solidaridad en el Istmo de Tehuantepec, Oaxaca
1989-1994. Mxico, Tesis de Licenciatura, FCPyS, UNAM, 1996. p. 54.
213
viven en pases pobres, sobre territorios que ocupan dos tercios
de la superficie del planeta. El Banco Mundial (BM) calcul hace
poco mil millones en pobreza extrema. UNICEF calcula 1 534, es
decir, el 27 % de los seres humanos". 12
En nuestro pas, el problema de la pobreza se ha hecho latente.
4"'En 1988, 50 millones de mexicanos, el 60 % de la poblacin, eran
pobres: entre 18y 23 millones vivan en extrema pobreza. El clculo
estimaba 35 % de pobres moderados y 25 % de extremadamente
pobres. Para 1990, con una poblacin de 81 millones, esa propor-
cin indicara que ms de 28 millones eran moderadamente pobres
y 20 millones, por lo menos, vivan en extrema pobreza't.P Sin em-
bargo, la cinco familias ms ricas del pas han aumentado sus fortu-
nas de 16400 millones de dlares a 27 000 millones.
El problema de la pobreza queda de manifiesto en los siguien-
tes rubros: educacin, vivienda, alimentacin, salud, etctera, don-
de se manifiesta en una creciente crisis como problemas alar-
mantes de drogadiccin, desintegracin familiar, delincuencia,
etctera.
Las consecuencias de la reforma del Estado no se han hecho
esperar, la desigualdad social son un reflejo de todo este proceso
de restructuracin, sobre todo en los pases perifricos. "Los
contrastes son muy agudos en Amrica Latina. En Brasil, el 20
% ms rico gana 26 veces ms que la quinta parte ms pobre y
en Per el 40 % ms pobre recibe slo el 13 % del ingreso na-
cional. Si en El Salvador el acceso a educacin primaria y se-
cundaria es de 69 %, el acceso al agua potable no pasa de 39 %,
mientras que en Paraguay, con el mismo ndice en educacin, se
baja an ms en agua potable, que no pasa del 35 %. Con una
inflacin de ms de 100 % en Argentina, Bolivia, Brasil y Per,
la dcada perdida, marcada por la sangra de la deuda, denot
descenso en la inversin y la produccin, erosin de salarios rea-
12 Julieta Campos. Qu hacemos con los pobres't, pg. 38.
13 Ibtd., pg. 437.
214
les, desempleo abierto y constante y aumento en la desnutricin
y la mortalidad infantil". 14
Este problema tiene una interrelacin con los sistemas polti-
cos y econmicos. El surgimiento del movimiento guerrillero en
nuestro pas a partir de 1994, tiene como bandera el problema de
la pobreza. La emigracin de nuestros compatriotas a los Esta-
dos Unidos y las fatales consecuencias que sufren en el vecino
pas, es solamente una muestra palpable de la consecuencia de
la pobreza en Mxico.
La gerencia social en el contexto de
la reforma del Estado
La administracin pblica, al ser la encargada de relacionar al
Estado con la sociedad, tiende a buscar nuevos mecanismos en
su accionar, para hacerla ms eficiente, ms transparente y ms
productiva, rompiendo radicalmente con los viejos esquemas
administrativistas y crear nuevas tecnologas gubernamentales
dentro de la reforma estatal. Es un Estado, "...que gobierna ms
y administra lo indispensable. Es un Estado que concesiona a
particulares o grupos sociales servicios pblicos que tena a su
cargo. Es un Estado que concibe a la privatizacin por los fines
pblicos que pueden cumplir. En suma: es un estado que devuel-
ve a la sociedad, los ciudadanos y a sus instituciones iniciativas
que pueden cumplir con eficiencia. Es un Estado que no preten-
de volver a situaciones de desconfianza ciudadana; de crisis en
sus decisiones y de obtencin de resultados no eficientes". 15
La aplicacin de nuevas tecnologas gubernamentales tiene
como base el desarrollo tecnolgico en todos los mbitos, tanto
14 Ibid., pg. 63.
I s Ricardo Uvalle Berrones. Los nuevos derroteros de la vida estatal, pg. 103.
215
cientficos como sociales. Es decir, los cambios que a nivel de la
administracin pblica deben retomar dichos acontecimientos.
En cuanto al sector pblico, el cambio de los esquemas admi-
nistrativos tradicionales a esquemas gerenciales se est llevan-
do a cabo a travs de una exigencia de la sociedad al Estado. A
partir de la redefinicin del rol estatal, las organizaciones pbli-
cas suelen disear sistemas de planeacin menos rgidos y nece-
sariamente participativos; en esta dinmica el acento se pone
sobre el proceso en s, ya que el rumbo y acciones del plan sern
acordados conjuntamente con organismos no gubernamentales.
Esto da al sistema de planeacin caractersticas cercanas a un
proceso de abajo hacia arriba; la funcin del plan es, por tanto,
proveer un marco de referencia para la accin, que podr ser
incluso ajustado o corregido a partir del desarrollo de acciones.
El redimensionamiento del aparato estatal no slo es en el
aspecto cuantitativo, es decir, menos Estado y ms mercado;
sino se adentra en las mismas entraas de su administracin para
cambiarla radicalmente, con el objeto de dar una respuesta ms
inmediata y eficaz a los requerimientos de una sociedad ms
independiente y ms organizada. Es en este mbito donde surge
la gerencia social.
La gerencia social es parte de las nuevas tecnologas guber-
namentales, donde a partir de la gestin pblica, como la base de
una nueva cultura administrativa, va creando las condiciones ne-
cesarias para cambiar la accin del gobierno, a travs de una
participacin de la sociedad en la solucin de los diversos pro-
blemas pblicos.
La aplicacin de elementos gerenciales en la administracin
pblica significa la aplicacin de los recursos pblicos eficiente
y eficazmente.
"Entendemos por gerencia pblica, el conjunto de prcticas
especializadas, diferenciadas y jerarquizadas que se relacionan
con el cunto, el cmo y el por qu de los recursos del Estado.
Significa la utilizacin de mtodos, tecnologas y tcnicas que
216
tienen por objeto la utilizacin eficiente de los recursos financie-
ros, materiales y tcnicos". 16
La gerencia social, tomando elementos de la gerencia pbli-
ca, tiene por objeto aumentar el nivel de vida de la poblacin
ms afectada por el actual proceso de restructuracin econmi-
ca, donde el aumento considerable de la pobreza, sobre todo en
los pases perifricos, se ha convertido en el principal problema
al que se enfrenta el Estado y por ende la administracin pblica.
La gerencia social es una "modalidad de la accin guberna-
mental encaminada a combatir el deterioro en la calidad de vida
con fines tecnolgicos. Inscrita en los procesos relacionados con
la calidad de vida de la sociedad, da tratamiento bsico a los
captulos que corresponden al bienestar social. Es un tipo de
gerencia, que se explica en una sociedad activa; en una socie-
dad donde las polticas estatizantes no son receptivas'r.!"
La gerencia social tiene como lnea de accin organizar la
participacin social, recuperando el valor de la vida ciudadana
para la solucin de problemas y demandas comunes, a travs de
una manera organizada.
La gerencia social toma como referencia los problemas co-
munes de la ciudadana, de sus necesidades y demandas, consti-
tuyndose en Organizaciones No Gubernamentales dispuesta a
corresponsabilizarse con el propio Estado en la bsqueda de al-
ternativas y soluciones pblicas. "Por su diversidad, el pluralis-
mo cvico es uno de los actores que influye para replantar la
actividad del Estado en la sociedad desde el ngulo de la funcin
de gobierno". 18
Ante estos hechos, el Estado tiene que buscar nuevas formas
de actuacin en este rubro, sin caer en los esquemas estatizantes,
16 Ricardo Uvalle B. "Objetivo y Alcance..." Op.cit. pg. 95.
17 Ricardo Uvalle B. Los nuevos derroteros de la vida estatal, op. cit.
18 Ricardo Uvalle Berrones, "La gerencia pblica: una opcin para mejorar la
accin del buen gobierno", Estudios Polticos, 1994. pp.l0l-I02.
217
que, corno se analiz, son la base de las grandes dificultades que
actualmente estarnos padeciendo.
La gerencia social tiende a darle solucin a esta profunda
problemtica tornando los elementos de la gestin pblica, es
decir, rompiendo con los viejos esquemas administrativos, para
vincular a los diversos grupos sociales -que padecen principal-
mente la pobreza-, en nuevos esquemas de participacin, corno
es el apoyo a la autogestin y diversas formas de organizacin
comunitaria.
La gerencia en su aspecto pblico, en este caso lo social,
tiene una significacin cualitativa y a veces inconmensurable,
"La manifestacin poltica de la gerencia pblica, deviene de
cmo los planes y programas del Estado recogen lo que la socie-
dad quiere y aspira. Cada demanda social, cuando se incorpora
a la Agenda del Gobierno para su atencin, tiene de manera
expresa valores que considerar, expectativas que cumplir, aspi-
raciones que encauzar y esperanzas de vida que sopesar. La
formulacin de las decisiones estatales lleva en s la implicacin
y definicin poltica que le son consustanciales.
En la medida en que la sociedad advierte que el Estado va su
administracin pblica cumple con lo que ella solicita, constata
su capacidad para recoger y establecer prioridades. Si no se
consigue tal propsito, entonces las deficiencias o bien las insu-
ficiencias desacreditan y deslegitiman al poder estatal". 19
La participacin ciudadana es uno de los requisitos impres-
cindibles para la puesta en marcha de una gerencia social slida;
es en este mbito donde la aplicacin de las polticas pblicas, la
gerencia, tanto pblica y en especifico la social, deben tornar en
consideracin estos elementos. "La colaboracin de los ciuda-
danos en la ejecucin de algunas tareas implica una intervencin
ms directa de la sociedad en las acciones de gobierno. En este
mbito destaca la corresponsabilidad entre gobierno y ciudada-
19 Ricardo Uvalle B. "Objetivo y Alcance ... ", op. cit. pg. 97.
218
nos, es decir, supone la existencia de un gobierno abierto y una
sociedad madura, capaz de compartir con la autoridad la respon-
sabilidad en el diseo y ejecucin de programas y proyectos gu-
bernamentales. Mecanismos corno las concesiones que el sec-
tor pblico hace para que los privados presten algn servicio
pblico o exploten algn recurso, pueden agruparse dentro de
este mbito participativo. Esta modalidad permite avanzar en la
mejora cualitativa de la prestacin de servicios y restitur la ac-
tividad econmica. Existen tambin otros mecanismos a travs
de los cuales las organizaciones sociales participan en progra-
mas de orden social. Regularmente, stos se dan a travs de los
programas manejados conforme a la nuevas tecnologas de go-
bierno, a saber, polticas pblicas, gerencia pblica y gerencia
social".20
La gerencia social tiene una connotacin a nivel mundial, en
los pases escandinavos, en los Estados Unidos, en programas
de la ONU, etctera. En Amrica Latina los impulsores de esta
tecnologa gubernamental son Jos Subirant y Bernardo K1iksberg,
a travs del Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo (CLAD).
Dichos autores ponen nfasis en la nueva actuacin del Esta-
do en el mbito de los programas sociales tendientes a enfrentar
la pobreza bajo un nuevo esquema de relacin entre el Estado y
la sociedad a travs de la actuacin racional del gerente social.
La gerencia social "propone corno condicin de una accin
eficiente, que los gobiernos recojan las iniciativas de los grupos
no favorecidos con el bienestar social. De ah la importancia de
que el trabajo comentario sea la plataforma para que la sociedad
participe en el proceso de revertir las condiciones de vida cuan-
do son de injusticia y marginacin'V'
20 Cuauhtmoc Paz Cuevas, La participacin ciudadana municipal en Mxico:
factor para el desarro//o y la eficiencia gubernamental. Mxico. Tesis, FCPyS,
UNAM, 1997. pg. 37.
21 Ricardo Uvalle Berrones, op. cit. pg. 129.
219
La importancia de las ONG en la solucin de problemas que
las involucra es decisivo para el desarrollo de la gerencia social,
a travs de una colaboracin con el Estado para dar satisfaccin
a las demandas ms apremiantes derivadas de los cambios es-
tructurales que se estn llevando a cabo.
Elemento bsico de la gerencia social es la heurstica, en este
sentido el gerente social debe tener la capacidad de adaptacin
a los requerimientos inmediatos y locales que los grupos menos
desfavorecidos tratan de solventar.
La aplicacin de programas sociales a travs de la gerencia
social, tienen como base los siguientes elementos:
J) Una intervencin cada vez ms decidida de las ONG y
grupos organizados en la satisfaccin de las demandas sociales
ms apremiantes.
2) Una tendencia hacia la descentralizacin del Estado, cedien-
do a los municipios y comunidades locales un rol protagnico para
las solucin de problemas de bienestar social ms apremiantes.
3) La organizacin y funcionamiento de las comunidades de-
ben basarse en su autonoma, la transparencia, eficiencia y fle-
xibilidad de los diversos programas sociales.
4) Erradicacinde procedimientosburocrticos y jerrquicos que
disminuyen la capacidad de respuesta a las demandas sociales.
En suma, la gerencia social implica el establecimiento de
metodologas flexibles que rompen con los esquemas patemalista
por parte del Estado. Es la sociedad civil a travs de las comuni-
dades y las ONG la responsable principal de llevar a cabo los
programas que tienen como objeto enfrentar la pobreza.
La participacin ciudadana es la base de la gerencia social.
"En el que tanto la sociedad civil como el Estado juegan roles
significativos, relativamente equilibrados en importancia. Juntos,
el Estado con sus organizaciones, servicios y recursos econmi-
cos, yla sociedad civil, con su capacidad de trabajo, tratan de
220
implementar soluciones a los problemas [oo.] No slo los orga-
nismos del Estado reciben informacin sobre conflictos a resol-
ver de parte de los interlocutores comunitarios, sino que discu-
ten con ellos las posibles soluciones; se mantiene una considera-
ble apertura en el nivel de la toma de decisiones't.P
Ejemplos de la aplicacin de la gerencia social en pases de
Amrica Latina son:
Fondo de Inversin Social en Bolivia.
Fondo de Solidaridad e Inversin Social de Chile.
Fondo Hondureo de Inversin Social.
Fondo de Inversin Social en Venezuela.
Sin embargo, falta una gran cantidad de naciones donde la
gerencia social debe ser aplicada. Ante este hecho los organis-
mos multinacionales, como la Organizacin de la Naciones Uni-
das o la Organizacin de Estados Americanos, tienen una res-
ponsabilidad histrica para auspiciar la puesta en marcha de esta
nueva tecnologa gubernamental, para dar respuesta al proble-
ma ms apremiante de la humanidad: la pobreza.
22 Sunana Finquielecich, "Estrategias de supervivencia en las ciudades latinoamerica-
nas", en Bernardo Kliksberg (compilador), Pobreza..., op. cit. pg. 76.
221
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223
PRESENTE Y FUTURO DEL SERVICIO
PBLICO EN MXICO
Elena Jeannetti Dvila *
No podernos hablar del presente y de 10 que nos ocurre hoy si no
hacernos el recuento de cules sucesos y fenmenos se dieron
en el pasado.
Quisiera hacer un poco de historia, despus de la segunda
guerra mundial se descubri que los periodistas no haban tenido
la dimensin profesional que se requera durante el suceso bli-
co, los politlogos tampoco haban aportado anlisis importantes,
la diplomacia era muy caduca en su estilo, y no se entenda de-
bidamente la dinmica de la sociedad; se requeran verdaderos
politlogos, economistas, socilogos y administradores pblicos
cientficamente preparados.
En las primeras reuniones de la Organizacin de las Nacio-
nes Unidas (ONU) se propuso que los pases establecieran ca-
rreras universitarias dedicadas al desarrollo de profesionales alta-
* La autora es profesora de tiempo completo de la Facultad de Ciencias Polfticas
y Sociales de la UNAM.
225
mente capacitados en estas reas del conocimiento hasta entonces
descuidadas. En relacin con la formacin de administradores p-
blicos, no se tena en ese momento ninguna inquietud por el queha-
cer pblico y la superacin y capacitacin de la burocracia.
Desde el punto de vista urbano, la ciudad de Mxico termina-
ba prcticamente donde hoyes la Lotera Nacional. Ah se ubi-
caba el famoso Caballito de Carlos IV, alrededor de ste algu-
nas colonias como la Guerrero, Jurez, Roma. Se iniciaba fsica-
mente el majestuoso Paseo de la Reforma para unir el bosque
de Chapultepec con la ciudad. El Paseo de la Reforma era una
avenida seorial, majestuosa, hoy echada a perder por tantos edifi-
cios dismbolos, sin unidad arquitectnica y funciones similares.
Lo dems eran alfalfares, sin embargo, algunos empresarios
visionarios ya pensaban en su urbanizacin. En la radio que se
escuchaba en aparatos de galena se hablaba de poblar ms a la
Nacin. Error para nuestros das.
En esas dcadas, an cercanas a nosotros, la poblacin esca-
samente llegaba a 20 millones de personas. La niez padeca
toda clase de enfermedades, tales como desnutncin, tuberculo-
sis, tosferina, viruela, polomielitis, etctera, es decir, todos los
males que la niez puede adquirir, la morbilidad tena ndices al-
tsimos. Pronto los grandes adelantos cientficos vinieron a pro-
ducir cambios importantes. Las vacunaciones y los recursos far-
macuticos, como la penicilina, revirtieron el fenmeno y la po-
blacin empez a crecer. El promedio de hijos por familia era de
cinco nuevos miembros, disminuy la mortalidad y se origin el
fuerte crecimiento demogrfico, sin ninguna proyeccin a corto
y mediano plazo. Se careci de una administracin prospectiva.
No se planearon posibles escenarios a tres, cuatro o cinco dca-
das, nunca se consideraron los retos a resolver.
La expectativa de vida era en 1950 de 45 aos, hoyes de 75
aos para las mujeres y de 72 para los varones.
El crecimiento demogrfico fue tan rpido y tan fuerte des-
226
pus de que se controlaron todas las enfermedades y la alimen-
tacin mejor.
Rpidamente, como consecuencia de la tecnologa, empez a
contarse en mayor nmero de hogares con electricidad, agua
potable, con alcantarillado en casi todas las calles ya asfaltadas,
etctera, lo que entre otros factores produjo una atraccin de-
mogrfica hacia las grandes ciudades; migracin que trae hoy
consigo graves problemas a resolver, entre ellos los de seguri-
dad pblica y el del empleo.
Con este sencillo ejemplo, quiero demostrar que considerar
los retos del futuro no es ciencia ficcin o la lectura del futuro en
una bola de cristal. No es adivinar el porvenir, es un clculo
cientfico de expertos y profesionales en el acto de gobernar y
dirigir a una nacin, podemos afirmar que en esas dcadas se
hizo mucha poltica, escasa administracin y nula prospectiva.
En la primera oleada de este desbordante crecimiento demo-
grfico, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico no pre-
vi que el crecimiento de la Enseanza Secundaria pronto se
proyectara a la Preparatoria y aos despus a las Licenciatu-
ras. En el ao de 1970 la demanda fue tan fuerte que empez a
haber rechazados. Y este rechazo se incrementara cada ao.
La dcada de 1990 ya prxima a concluir, ha dejado una gama
de cambios que han transformado sustancialmente el acontecer
mundial, especialmente en sus aspectos geoeconmicos, esto es,
la cada del muro de Berln, la formacin de grandes bloques
comerciales, el derrumbamiento del imperio sovitico y la
instauracin de un socialismo moderno que permite el mercado
en China, son algunos de los sucesos ms relevantes, sin dejar
de contar todas las guerras que dejando de ser fras se han vuel-
to cruentas porque son ideolgicas, tnicas y fundarnentalistas.
como el permanente fraticidio que ocurre en la vieja Yugos-
lavia, y que asoma su espectro en algunos lugares de nuestra
Repblica.
227
Hoy vivimos en una gigantesca metrpoli totalmente
conurbada, en la cual la misma existencia es un reto, o bien gue-
rras comerciales como las que ocurren con el neoliberalismo,
que en Mxico ha producido 64 millones de pobres, y slo 10%
de los hogares gozan 41% del ingreso nacional.
Lo anterior nos obliga a reflexionar sobre el nuevo papel del
Estado, del gobierno y la administracin pblica como exponen-
tes del mismo. Esta reflexin implica un compromiso de quienes
estudiamos, investigamos, dirigimos, hacemos academia, o bien,
realizamos actividad pblica para encarar los retos que nos pre-
senta el mundo actual. El objetivo primordial de los pases como
el nuestro es la bsqueda del cmo lograr un crecimiento eco-
nmico, poltico, y social sostenible que abarque a la mayora
de la poblacin, resuelvan sus necesidades y propicien una
vida digna.
Sabemos que la poblacin mexicana alcanza ya 95 millones
de personas, y que 35 millones son menores de 18 aos de edad,
que requieren escuela, alimentacin, recreacin, casa, servicios,
etctera, fundamentalmente educacin y conocimientos que los
haga dignos y tiles.
Las estadsticas de INEGI 1 sealan que hay casi siete millo-
nes de indgenas que no hablan espaol, a los cuales se les quie-
re dar un status diferente, lo que es preocupante, ciertamente
debe preservarse su identidad y costumbres, cuidando que no
queden excluidos de los beneficios de la modernidad.
En este mismo orden de ideas, debemos considerar que la
poblacin econmicamente activa, para el ao 2000, tendr un
incremento de 4.5 millones, de acuerdo a los datos difundidos
por el propio Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. Estima-
ciones oficiales presentan un panorama preocupante sobre re-
I Informacin Estadistica tomada del Instituto Nacional de Geografla e Informtica.
228
querimientos de empleo de una poblacin que exige 1.3 millones
de nuevas ofertas ocupacionales cada ao, empleo para el que
tampoco hay la preparacin de excelencia suficiente, ni el
profesionalismo necesario en un alto sentido de responsabilidad
y tica.
Se calcula que para el ao 2000 se habr duplicado la senectud
en 8 millones de personas, cuya incapacidad o jubilacin estar
gravitando en la poblacin econmicamente activa, aumentando
sus enfermedades fsicas y psicolgicas para lo cual no se est
realizando ninguna accin prospectiva.
De manera que tendremos en pocos aos los extremos: por
un lado la juventud que requiere todo, y por otro lado la anciani-
dad que demanda servicios, y ste es uno de los retos principa-
les del mundo futuro, para un Mxico empobrecido.
Sabemos ahora que 51% son mujeres y que la mujer tiene
una serie de retrasos en su vida legal, econmica, social. Situa-
cin que debe revertirse.
La inseguridad es uno de los grandes problemas nacionales
que tiene que afrontar la administracin pblica de manera
profesionalizada el aumento de presupuestos y nmero de agen-
tes, por s mismos, no resuelven el problema, se requiere la ca-
pacitacin constante.
Segn CONAPO las condiciones de hacinamiento humano y
de precaridad suman un total de 18 millones de personas, de las
cuales tres millones y medio viven en condiciones insalubles en
comunidades no mayores de 2 500 habitantes. Es la vivienda
uno de los principales retos administrativos ms difciles de re-
solver, en el campo y las ciudades.
Otro de los grandes retos a considerar es la dispersidad de la
poblacin mexicana en pequeas comunidades, muchas de ellas
remontadas en las montaas, en lugares inaccesibles, aislados
varios meses del ao por las condiciones climatolgicas, por las
tradiciones, por la desconfianza, generalmente iritegrados por
229
etnias que no desean hablar espaol ni "cultivarse" sino conser-
var exclusivamente sus tradiciones.
Las oleadas migratorias del campo a la ciudad cada vez son
ms numerosas, se habla de la desertificacin del pas, es decir,
cada vez las urbes sern ms grandes y las poblaciones rurales
verdaderamente pequeas, sin embargo, el pas tiene que vivir
del campo y sus productos, ste es otro de los retos que quiero
apuntar.
El 63% de la poblacin mexicana vive en urbes, y en las ur-
bes se requiere agua, electricidad, viabilidad, mercados, escue-
las, hospitales, seguridad y trabajo y control ecolgico. Residen
en Ciudad Nezahualcyotl numerosas familias de Oaxaca, cuya
ocupacin se realiza en el Distrito Federal, sumndose a los mi-
llones de personas que requieren mejores transportes.
He querido sealar slo algunos datos utilizando prcticamente
un solo factor: el demogrfico, que me sirve de modelo para
sealar la responsabilidad administrativa en la cual se debe in-
sertar el accionar del servidor pblico.
Hoy se discute la legitimidad del Estado contemporneo por-
que sabemos que el Estado est en crisis, que su legitimidad es
dudosa para algunas tendencias partidistas o ideolgicas, en rea-
lidad se podra afirmar que la crisis de legitimidad del Estado
contemporneo es de hecho la crisis de la legitimidad de la ad-
ministracin pblica.
La causa es el agotamiento de una estructura administrativa
que creci ante la explosiva complejidad de los sistemas socia-
les, econmicos y polticos, incluyendo a la creciente compleji-
dad organizacional del propio aparato estatal; se ha hablado de
que la burocracia es gigantesca, el Estado es obeso, al Estado
habra que minimizarlo, al Estado hay que ponerle un corcel para
reducirlo, y, como dicen personalidades como Crozier y Kliksberg,
sugieren que ha sido la complejidad de la accin estatal la que
indujo el tamao del aparato y no viceversa. Se puede aadir
230
que el tamao organizacional tambin ha ocasionado su mayor
complejidad.'
Como consecuencia de ello, el aparato administrativo en Mxi-
co no ha tenido la capacidad de responder eficazmente a las
demandas de la sociedad, causando en nuestro pas, como en
casi todas las naciones del mundo, el cuestionamiento del Esta-
do como ente obeso, ineficaz e ineficiente e improductivo.
En esta circunstancia, la modernizacin en Mxico, determi-
nada en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, por el go-
bierno del actual presidente de la Repblica, aparece como un
proceso transformador de una administracin pblica que des-
perdicia recursos y energa debido a la conformacin de un sis-
tema administrativo con exceso de personal escasamente profe-
sional y con la aplicacin de tcnicas administrativas obsoletas,
a 10 que se aadi una severa crisis econmica que oblig, en las
ltimas dos dcadas, al redimensionamiento del aparato pblico,
es decir, a la reduccin de efectivos y a la racionalizacin de
recursos generales, materiales, tcnicos y financieros.!
Sin embargo, la incorporacin de nuevas tcnicas, casi siem-
pre aplicadas de manera irreflexiva y acrtica, no producen los
resultados esperados. Se pens que por aplicar tcnicas y con-
tadas bamos a resolver problemas de eficiencia, problemas de
eficacia. Hoy se parte del supuesto de que la incorporacin de
tecnologas administrativas, que han demostrado eficiencia en
organizaciones privadas o en grandes corporaciones
trasnacionales debern dar los mismos beneficios en las organi-
zaciones oficiales, con grave desconocimiento de la realidad ad-
ministrativa pblica. Diversos estudios, incluso internacionales,
resaltan la variable cultural en la dinmica de las organizaciones
como la dificultad fundamental de transportar tcnicas y mode-
2 Enrique Cabrero Mendoza, Del administrador al Gerente Pblico, 1995. pp. 17
Y 18.
3 Ibid, 1'.19.
231
los de gestin de realidades sociolgicas diferentes; esto es v-
lido para el intercambio de tecnologa administrativa entre orga-
nizaciones pblicas y privadas.f Se piensa que es 10mismo una
organizacin privada que una organizacin pblica.
La administracin pblica mexicana est concebida como un
servicio pblico, esto no ocurre en los dems pases, en nuestro
caso particular la funcin de la administracin est concebida
como un servicio, un servicio pblico que tiene una connotacin
cultural, sociolgica y poltica, desde el momento mismo en que
el gobierno es el responsable de coordinar los esfuerzos priva-
dos y sociales.
El servicio pblico se enlaza a la vez en una doble vertiente,
la transformacin de la sociedad con la direccin gubernamental
que el Estado ejerce, reducir el servicio pblico al rengln de los
trmites y de las rutinas de la administracin pblica, es empo-
brecer la accin del gobierno. Es mucho ms que simplemente
realizar trmites, debe sitursele como un conjunto de compro-
misos profesionales, ticos y sociales que los funcionarios al ser-
vicio de la [uncin pblica tienen que asumir para contribuir a
las libertades civiles de la demanda poltica y el bienestar gene-
ralizado, resaltando su importancia estratgica en los marcos de
la estabilidad y el buen gobierno.
Es sabido que el arte del gobierno se refiere a la aptitud de
las clases dirigentes para alentar, impulsar y estimular la vida
estatal.
En la actualidad el arte de gobierno reclama mayor
profesionalizacin, es decir, mejores capacidades para enfrentar
los retos de un mundo cambiante, la profesionalizacin del servi-
cio pblico implica habilitar a los responsables y ejecutores de las
decisiones de nuevas capacidades relacionadas con el modo de
gobernar y administrar la vida social y dotarlos de medios que,
4 Ibid. p. 20.
232
por su carcter innovativo, contribuyan a mejorar los rendimien-
tos de la accin gubernamental.
Sin duda el factor humano juega un papel determinante en el
cumplimiento del servicio pblico. El nuevo servicio pblico tie-
ne que desarrollarse como un gobierno abierto, as lo seala el
Dr. Uvalle.! El viejo estilo de las decisiones cupulares, de las
prcticas cerradas y de las camarillas burocrticas, tiene que
diluirse para dar paso a un servicio pblico sustentado en la ti-
ca, la mstica de trabajo, la modernizacin tecnolgica y la moti-
vacin grupal con alto sentido de unidad corporal, espirit de
corps, como dicen los franceses, que hoy todava no existe en
Mxico, cuya esencia produce un cambio crucial abandonando
la rutina personal y cotidiana.
Para esta nueva concepcin del servicio pblico es de enor-
me trascendencia la actitud de los servidores pblicos, su contri-
bucin para distinguir con criterios funcionales las decisiones
estratgicas de las urgentes e importantes. Es un punto de parti-
da para la eficacia, aprovechando los recursos escasos y no que-
dndose a la zaga de los cambios mundiales; el nuevo servicio
pblico incorpora a su misin la cultura de la competitividad. En
la dcada de 1940 se protegi al industrial y se favoreci a los
empresarios, se cerraron las puertas del mercado externo y por
ello los empresarios locales no pusieron ningn cuidado a la ca-
lidad y mucho menos a la competitividad.
En suma, los cambios que la sociedad le demanda a la adminis-
tracin pblica requieren iniciar sin demora una profunda renova-
cin orientada a promover nuevas actitudes, vencer inercias, aten-
der rezagos histricos que reclaman atencin urgente, y, sobre todo,
percibir el futurono conuna bola de cristal, pero s con el anlisisde
los datos que ya tenemos a la mano y que deben proyectarse hacia
un futuro no muy lejano de unos treinta aos.
s Ricardo Uvalle Berrones, "Las transformaciones del Estado y la administra-
ci6n pblica en la sociedad contempornea", p. 96.
233
El objetivo de la modernizacin es el cambio de formas de
interlocucin entre el Estado y la sociedad; hay que reconocer
que el administrador pblico tiene que conocer mejor a la socie-
dad como respuesta al agotamiento de la credibilidad ciudadana.
Lo anterior implica un cambio profundo de razonamiento del
servidor pblico, especialmente difcil para un mundo adminis-
trativo profundamente marcado por las tradiciones de control y
reglamentacin.
El cambio impone el desarrollo de nuevas capacidades y co-
nocimientos en los cuadros directivos del aparato estatal, indu-
ciendo asimismo un cambio en los modos y mecanismos de razo-
namiento de las lites gubernamentales, lo cual se reflejase en
nuevas estructuras y criterios administrativos.
El cambio organizacional asume la necesidad de orientar el
proceso hacia el interior del aparato, pero desde una perspectiva
de transformacin ms profunda que intente modificar los com-
portamientos, valores y actitudes de los integrantes de las orga-
nizaciones pblicas.
Los procesos de reforma del Estado obligan a que en un lap-
so relativamente corto, se realice la transicin de un modelo tra-
dicional de organizaciones pblicas, con una racionalidad legal
altamente formalizada vertical y estructuralmente rgidas, a un
modelo abierto, estructuralmente flexible y ms horizontal, en
bsqueda de estructuras permeables a los intereses e inquietu-
des de la sociedad.
Ante una nueva concepcin del papel del Estado, los siste-
mas de gestin en las organizaciones pblicas tambin sern pro-
fundamente alterados, los sistemas de planeacin caracteriza-
dos por una concepcin tradicional del rol del Estado suponen
sistemas de planeacin rgidos como procesos verticales que en
la lgica de la cpula organizacional definen el rumbo, acciones
y ritmos de plan. .
Esta centralizacin de los procesos concentra la atencin en
el producto, es decir, en el documento o plan, por lo que general-
234
mente el documento cumple con una funcin burocrtica sin des-
encadenar acciones reales, hoy tan necesarias para satisfacer
mejor las demandas y participacin de la ciudadana.
La realidad hace que los individuos inventen estrategias de
grupo que polticamente les den fuerza en el interior de la es-
tructura. La identidad, por tanto, se establece con el grupo admi-
nistrativo que impulsa y protege la ciudadana, la alta movilidad
en Mxico en la administracin pblica federal es una muestra
de esta tendencia.
En la actualidad, para el servidor pblico dentro del aparato
pblico no hay estabilidad y no hay seguridad; las reformas ad-
ministrativas anteriores que se han llevado ahora no lograron los
resultados esperados debido a que no produjeron un cambio en
la actitud del servidor pblico; las viejas disposiciones legales,
normas y reglamentos nunca pudieron desmantelar un proceso
enraizado. Por ello hoy se tiene conciencia que slo el cambio
de actitudes, valores y comportamientos es el punto crtico; la
reforma de la administracin pblica mexicana debe centrarse,
fundamentalmente, en este principio.
Esta nueva concepcin exige la profesionalizacin del servi-
dor pblico. Profesionalizar el servicio pblico implica recono-
cer que mediante los procesos de capacitacin y formacin per-
manente del servidor pblico se promueve una mayor congruen-
cia entre el nivel de conocimientos y habilidades de un servidor y
el puesto desempeado.
Existe la idea de que hay solamente una profesionalizacin; la
realidad es que una cosa es la capacitacin y otra la profesio-
nalizacin.
J:.a capacitacin es dotar al servidor pblico, al administrador
p66fio, de habilidades nuevas, de conocimientos nuevos, del do-
minio de nuevas tecnologas, y de ponerlo al da de las noveda-
des instrumentales; la profesionalizacin es contar con la capa-
citacin, ciertamente, pero hacer de una especializacin una ex-
periencia de vida, esa experiencia de vida es una experiencia de
235
carrera, y esa experiencia de carrera se convierte tambin para
el administrador pblico en su vida entera.
Esta profesionalizacin requiere que se d en el momento en
que, por carecer de un servicio pblico por el cambio de los par-
tidos, se est viendo el cambio de una burocracia perfectamente
mvil, de tal suerte que los conocimientos de quienes han adqui-
rido en la vida diaria una capacitacin, se estn perdiendo.
Se impone pues, y as se est planteando en el plan de pro-
grama de modernizacin administrativa, que el servicio civil de
carrera tiene que estar fundamentado en una previa capacita-
cin de todos los servidores pblicos yen su profesionalizacin.
Si este paso no se da previamente al establecimiento del ser-
vicio civil de carrera, estaremos frente a un fenmeno de una
burocracia poco capacitada, poco actualizada, sin ninguna
prospectiva del futuro, dispuesta a seguir contracciones e iner-
cias que nos atan a un pasado, sin prepararnos para un futuro,
de ah la necesidad de que se establezca en Mxico el servicio
civil de carrera o servicio profesional de carrera, cuyos pilares
sean la responsabilidad, la tica, el espritu de servicio, la actua-
lizacin y el esfuerzo cotidiano.
El servicio civil de carrera, o servicio profesional de carrera
va a garantizar estabilidad y seguridad en el empleo. En este
momento ha sido enviado ya al congreso para su estudio, y ten-
dr lugar en Mxico siempre y cuando tengamos la oportunidad de
capacitar y profesionalizar a quienes estn en el servicio pblico, ya
como funcionarios, ya como empleados, ya como tcnicos.
236
Bibliografa
Cabrero Mendoza, Enrique, Del Administrador al Gerente P-
blico, Mxico, Instituto Nacional de Administracin P-
blica,1995.
1Congreso Interamericano del CLAD, sobre la Reforma del Esta-
do y de la administracin pblica, hacia nuevos enfoques
de gestin pblica.
Foro Nacional sobre la Profesionalizacin del Servicio Pblico.
Instituto Nacional de Administracin Pblica, septiembre de 1996.
Uvalle Berrones Ricardo, La Modernizacin Administrativa
en el Nuevo Federalismo (Conferencias y Reflexiones).
Instituto de Administracin Pblica, Chiapas, 1977.
---, Las transpariencias del Estado y la Administracin
Pblica en la Sociedad Contemporanea, Mxico, Insti-
tuto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, Uni-
versidad Autnoma del Estado de Mxico, 1997.
Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica
1995-2000. Poder Ejecutivo Federal, Estados Unidos
Mexicanos.
"Reforma del Estado, Gobierno y Administracin Pblica, hacia
el Nuevo Milenio". Instituto de Administracin Pblica del
Estado de Mxico, Revista nm. 32 octubre-diciembre de
1996.
Revista Prospectiva, ao 3, noviembre de 1997. Mxico, D.F.
237
VISINMULTIDIMENSIONAL DEL SERVICIO
PBLICOPROFESIONALIZADO

I 11 1II IV V VI VII VIII IX X XI XII 95 96 97 98 99
La impresin de la obra se realiz en los talleres de Lito Offsel Callfomia,
Doctor Ourn No. 46, CoL Ooclores, 06720 Mxico, OF, reL 761-0384.
1 1 5 2 3 4 5 8 7 8 9 10 11 12 15 20 25 30

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