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TORRES-MELO, Jaime La Poltica Pblica Como Proceso 1-6 6 pginas

2008 Escuela Virtual - PNUD www.escuelapnud.org

Unidad 4 EL PROCESO DE LAS POLTICAS PBLICAS La Poltica Pblica como proceso

Para entender la relacin entre las Polticas Pblicas y el desarrollo, podemos tomar varios caminos. Esta relacin es importante porque las Polticas Pblicas son precisamente pblicas; es decir, hacen parte del mbito de lo colectivo. As que tanto la discusin de las Polticas Pblicas, como su puesta en marcha y evaluacin deben obedecer a los intereses de la sociedad, a procesos colectivos de toma de decisiones y a la deliberacin abierta, pluralista y democrtica. Las Polticas Pblicas no son un fin en s mismas, sino una herramienta para que las sociedades orienten y estructuren el desarrollo que desean. Por lo tanto, las Polticas Pblicas se ubican en el rea de relacin entre el estado y la sociedad. Esto nos hace reflexionar sobre la importancia del estado como dinamizador del desarrollo. El estado est en una posicin privilegiada, como tercer actor y como institucin social, para incidir en la forma como una sociedad decide y ordena sobre su desarrollo. Es por esto que para estudiar las Polticas Pblicas debemos empezar por encontrar los campos de relacin orgnica entre el estado y la sociedad que se pueden potenciar desde las mismas1. Las Polticas Pblicas son un escenario en el cual interactan muchos actores sociales de diversos sectores con intereses diferentes. Como en las primeras unidades, el Desarrollo Humano es tambin un espacio para las interacciones entre el estado y el mercado. Entonces, si el mercado es un instrumento que permite el empleo eficiente de los recursos productivos, es clave la interaccin de los actores sociales en la definicin de las Polticas Pblicas a nivel econmico. Como el carcter pblico de las Polticas Pblicas las coloca ms all de lo estrictamente estatal, su estudio y anlisis nos permite entender mucho sobre el carcter de lo pblico en una sociedad. Entender el concepto de lo pblico de forma integral es imprescindible para aproximarse al estudio de las Polticas Pblicas, porque estas resuelven problemas precisamente pblicos con caractersticas particulares. Veamos tres de esas caractersticas: (i) Los problemas pblicos son interdependientes, es decir no se pueden estudiar de forma totalmente independiente y separada; (ii) Cada problema pblico es una visin subjetiva y se desarrolla desde cierta posicin poltica sobre el desarrollo de una sociedad; y (iii) Los problemas pblicos son totalmente dinmicos, cambian de manera permanente. Las Polticas Pblicas que se disean para estos problemas, deben ser capaces de comprender y resolver estas caractersticas. Las definiciones de Polticas Pblicas dependen de la aproximacin al estudio de la misma que se tenga. De acuerdo con Lasswell (1971) una poltica es un programa proyectado de valores, fines y prcticas2. Para Lindblom (1959), el proceso de elaboracin de las Polticas Pblicas es un proceso de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso este se haya sometido a continuas reconsideraciones3. Otra aproximacin permite observar las Polticas Pblicas desde sus estilos de formulacin y puesta en prctica4. Podemos resumir el anlisis de Polticas Pblicas como una ciencia social aplicada que usa la razn y la evidencia para clarificar, valorar y recomendar soluciones a los distintos problemas pblicos. En general, el estudio de las Polticas Pblicas es muy difcil, porque el mismo objeto de estudio es difuso. Las Polticas Pblicas pueden ser de varios tipos diferentes. Las comunidades polticas estn compuestas por especialistas en determinada rea de Polticas Pblicas. Estos a su vez tienen diferentes grados de fragmentacin, lo cual trae como consecuencia la fractura misma de la Poltica Pblica (Kingdon, 2003):

Medelln, P. La poltica de las Polticas Pblicas: propuesta terica y metodolgica para el estudio de las Polticas Pblicas en pases de frgil institucionalidad. Serie polticas sociales No.93. CEPAL Divisin de desarrollo social, 2004.

2 Lasswell, H. La concepcin emergente de las ciencias de polticas. Policy Sciences (1), pp.3-14, 1971 (Reproducido en Aguilar, L. El estudio de las Polticas Pblicas. Porra, 1996). Lindblom, C. The science of muddling through. Public Administration Review (19), pp.79-89, 1959. 2

Para profundizar se puede ver en Richardson (1982) un anlisis detallado y clasificacin de lo que denomina los policy styles. Lindblom, C. The science of muddling through. Public Administration Review (19), pp.79-89, 1959. Para profundizar se puede ver en Richardson (1982) un anlisis detallado y clasificacin de lo que denomina los policy styles.

Existen recursos para la definicin de las Polticas Pblicas tales como: Normas jurdicas, Servicios, Recursos financieros y la Experiencia. Asimismo, es importante considerar nuevos recursos como la Persuasin y la Informacin. Estos recursos y capacidades estn distribuidos en un sistema social, de tal forma que ninguno de los actores sociales domina totalmente el proceso de Polticas Pblicas. Sin embargo, hay momentos en el proceso donde la desigualdad en la distribucin de poder de los actores permite que algunos prevalezcan; por ejemplo la burocracia en el momento de la implementacin (Kingdon, 2003). Es as como el estudio y anlisis de las Polticas Pblicas debe partir de entender los actores sociales y los recursos y capacidades a su disposicin. De acuerdo con Kingdon (2003), es importante tener en cuenta que hay otros participantes fuera del gobierno. Por ejemplo, actualmente, adems de los actores tradicionales tambin debemos considerar nuevos actores como las multinacionales, las ONG internacionales, los tanques de pensamiento y empresas consultoras, entre otros. Entre los nuevos actores tambin debemos considerar la academia y los medios de comunicacin, quienes ejercen gran poder en la fijacin de la agenda. Del mismo modo est la opinin pblica, que a su vez puede tener efectos positivos y negativos. En muchos casos puede llevar al gobierno a actuar, pero en otros casos puede impedir que este opere. El proceso de interaccin entre estos actores y su ejercicio de la poltica es definitivo para entender cmo sucede el proceso de las Polticas Pblicas. Como dice Buchanan (1972), se ha considerado admirable el rechazo de toda consideracin de lo que es polticamente viable, pero si nos negamos a considerar lo polticamente posible estaremos realizando un anlisis incompleto. Debemos ser muy innovadores a la hora de considerar los recursos y capacidades de los nuevos actores. Ahora, hay recursos, como la informacin, que cambian de manera rpida y continua. Busenberg (2001) nos explica cmo la informacin y la experiencia ofrecen oportunidades para que los individuos aprendan. Este aprendizaje est basado en racionalidad acotada (Ver Simon 1955). As, el proceso de aprendizaje y cambio en polticas ocurre en: Redes dentro de una misma arena poltica Largos periodos de tiempo Discusiones incrementales en respuesta a eventos polticos Difusin de la innovacin y la experiencia a otros mbitos polticos Para entender el anlisis de polticas en trminos de su significado poltico e histrico, podemos apoyarnos en los argumentos de Torgerson (1994) quien advierte que el anlisis de polticas incluye todas aquellas actividades dirigidas a desarrollar conocimiento que sea relevante para la formulacin e implementacin de las mismas. Hasta ahora, hemos visto cmo hay una serie de actores sociales, con intereses, recursos y capacidades disponibles involucrados en las Polticas Pblicas. Esto configura un escenario complejo y diverso, conduciendo al anlisis de las Polticas Pblicas desde tres aproximaciones: 1. 2. 3. Las Polticas Pblicas como proceso, donde lo importante son las etapas que el proceso tiene y la forma como esos actores interactan segn la etapa. Las Polticas Pblicas como instrumento de intervencin desde el estado y el gobierno, en la cual lo importante es el objetivo mismo de la poltica y su razn de ser como herramienta a cargo del estado y el gobierno. Las Polticas Pblicas como resultado del sistema poltico, la cual centra su atencin en las diversas interacciones dentro del arreglo institucional, lo cual va a significar oportunidades y restricciones para la poltica misma.

El proceso de las polticas pblicas y el Desarrollo Humano

Una vez comprendido el proceso analtico por el cual se entiende que el estudio de las Polticas Pblicas es complejo y puede tener varias aproximaciones, podremos comprender la estrecha e interdependiente relacin que existe entre las Polticas Pblicas y el Desarrollo Humano. Segn el Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 1997, existen ocho tipos de accin que pueden favorecer el enfoque del Desarrollo Humano en las Polticas Pblicas, estos tipos de acciones son: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Promover la participacin poltica Estimular las alianzas entre lo pblico y lo privado Facilitar una planificacin de abajo hacia arriba Asegurar la transparencia y la rendicin de cuentas Evitar la penalizacin de las luchas sociales Proteger la libertad de la prensa

7. 8.

Promover el activismo judicial Promover la educacin cvica

Tambin sabemos que existe una relacin entre fallas del mercado y fallas del gobierno. Las Polticas Pblicas son un lugar posible para que encontremos, y hasta prevengamos, estas fallas. Sin embargo, son los hacedores de Polticas Pblicas quienes muchas veces intervienen en la creacin de estas fallas para favorecer sus intereses. En este proceso de entender las Polticas Pblicas desde el Desarrollo Humano, debemos hacer nfasis en que ninguna de las aproximaciones a su estudio y anlisis es neutral al gnero. En la medida en que las instituciones y los actores involucrados (polticos, sociales, del Estado, etc.) estn situados en contextos histricos, sociales y culturales especficos, sus normas, reglas, y valores respondern a determinadas visiones de la sociedad incluyendo el lugar y la valoracin que asignan a hombres y mujeres. Las polticas son expresiones de un determinado orden interpretativo y simblico de la realidad, que se fundan en los mecanismos racionales que operan en los procesos de elaboracin, implementacin y evaluacin de polticas5. Por ejemplo, en general ha sido ms difcil el diseo de polticas que propician una redistribucin significativa de oportunidades y poder entre hombres y mujeres y afirman el protagonismo poltico y social de las mujeres independiente del sector social de procedencia, que las Polticas Pblicas que se limitan a reconocer las situaciones de vulnerabilidad que sufren distintos grupos de mujeres. Por lo tanto, si el estado es un actor fundamental cuya herramienta de intervencin social en la sociedad son las Polticas Pblicas, estas herramientas no van a ser neutrales mientras reflejen una determinada concepcin de la sociedad, en particular, en materia de gnero. En la mayora de nuestras culturas y sociedades se ubica a las mujeres en situacin de desigualdad, desventaja y menor valoracin en comparacin con los hombres. De manera que una intervencin social no focalizada no puede ser neutra al gnero ya que produce como resultado, un efecto desigual en la vida de mujeres y hombres. Como se sabe, ambos grupos ocupan posiciones diferentes, por lo que la poltica en cuestin reducir, perpetuar o aumentar las inequidades en esas posiciones. (Gonzlez, A.; Gonzlez, I. y Dvila, D.; 2005: 27). As que cualquiera que sea la aproximacin que adoptemos al estudio y anlisis de las Polticas Pblicas debemos tener en cuenta particularidades que el paradigma del Desarrollo Humano impone, y especialmente las implicaciones que tiene sobre el tema de gnero. A continuacin se profundizar en las tres aproximaciones al anlisis de las Polticas Pblicas. No obstante, cabe aclarar que se har nfasis en la poltica pblica como proceso, ya que es la perspectiva que va a estructurar el resto del curso. Segn Lasswell (1971), el proceso de Polticas Pblicas es un proceso vital que se puede representar como esquema cclico. Esta aproximacin a las Polticas Pblicas como proceso parte de entender e interpretar las diferentes etapas que suceden desde la idea hasta la evaluacin de una Poltica Pblica. La fortaleza de esta aproximacin es que es fcil identificar en cul etapa del proceso de las Polticas Pblicas nos encontramos principalmente y as entender mejor la Poltica Pblica misma. Podemos decir que las Polticas Pblicas son un proceso de toma de decisiones, es decir son un proceso colectivo de participacin que se puede disear. As que debemos aplicar criterios adecuados para lograr el mejor diseo de poltica que evite al mximo fallas en el futuro. El proceso de Polticas Pblicas es paralelo y similar al proceso de planeacin que adapta y dirige recursos hacia los resultados de desarrollo deseados. De acuerdo con Kingdon (2003), hay tres clases de procesos: problemas, Polticas Pblicas y accin poltica. El primero es cuando un proceso surge por s mismo, una emergencia por un desastre natural, por ejemplo. El segundo, es cuando se ha acumulado suficiente conocimiento para generar alternativas, como los es la apropiacin de nueva tecnologa. Y el tercero, es cuando hay variaciones en la accin poltica, por ejemplo en la opinin pblica. Estos tres procesos pueden servir como catalizadores o como restricciones. Los actores involucrados se especializan en alguno de los procesos. El proceso de Polticas Pblicas se parece a las tres etapas de un buen programa o proyecto: Diagnstico, diseo y formulacin Implementacin y ejecucin Seguimiento, monitoreo y evaluacin
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Guzmn (2001)

Por su parte, el proceso de Polticas Pblicas (Kingdon, 2003) incluye las siguientes etapas: Determinacin de la agenda, Definicin de alternativas, Seleccin, e Implementacin. Hasta ahora hemos visto que hay muchas propuestas diferentes sobre la mejor estructura de etapas para describir un proceso de Polticas Pblicas. Es importante sealar que estas fases pueden superponerse, cambiar su secuencia o simplemente no aparecer durante el proceso. En pocas palabras, que lo denominemos proceso o ciclo no significa que tiene que ser inevitablemente ordenado y secuencial. Adicional a lo anterior, el proceso es dinmico y cambiante, porque observar a las Polticas Pblicas como objeto de estudio es observar al estado en movimiento. Esta misma aproximacin nos permite entender por qu se encuentran ganadores y perdedores a lo largo del ciclo de las polticas, y cmo la posicin de un mismo grupo de actores puede cambiar en el proceso. De acuerdo con Jones (1994) en el texto Reconceiving decision-making in democratic politics: attention, choice, and public policy (Reconsiderando la toma de decisiones en la poltica democrtica: atencin, opciones, y Poltica Pblica), los temas polticos son multidimensionales. As que los tomadores de decisiones cambian permanentemente de dimensin dentro del mismo tema causando inestabilidad. Decir que la opinin pblica se fije por un periodo en una dimensin, no implica que no le interesen las otras, simplemente que est enfocada de manera particular en una dimensin especfica. Un evento enfocado es un evento espordico, inusual y conocido abiertamente porque capta la atencin pblica en asuntos de polticas (Birkland 1997, en Busenberg 2001). Para entender cmo se toman las decisiones, hay que empezar identificando el papel que juegan los arreglos de aprendizaje y los eventos enfocados en la formacin de cambios de poltica dentro de las redes del sistema de riesgo administrativo. Este marco desarrollado por Busenberg (2001) en su libro Learning in organizations and public policy (Aprendiendo en las organizaciones y Polticas Pblicas) explica como esta cadena de eventos en el proceso de poltica puede interrelacionarse con el fortalecimiento de garantas contra los riegos del sistema. Es decir, como todo el proceso es afectado por el contexto. A continuacin podemos ver las posibles fallas en las etapas analticas del proceso de Polticas Pblicas. Tener cuidado con estas fallas es clave, puesto que finalmente la definicin de las etapas es discrecional al analista de polticas.

El diseo puede ser defectuoso si no se consideran aspectos institucionales o si no se incluyen modalidades de evaluacin de las polticas. Sus orientaciones pueden ser meras declaraciones, sin apoyo financiero o de personal.

La gestin de las polticas es habitualmente imperfecta. Cuando no se mejora la poltica sustantiva de manera integrada, es posible que se gasten ms recursos sin que los resultados mejoren, o lo hagan de manera menos que proporcional. La gestin puede ser discordante con las polticas, incluso para enriquecerlas o adaptarlas. Buena parte de los equvocos con los funcionarios pblicos civiles vienen de polticas mal diseadas en cuanto a su puesta en prctica, o con correcciones laterales, diferentes a modificaciones integradas. Mientras no se encaren las reformas sustantivas de modo integral los funcionarios pblicos considerarn que los cambios se van a hacer para perjudicarlos. En la evaluacin las fugas pueden ser an peores que las tres fallas anteriores. Estas pueden simplemente no existir, con lo que la prdida de eficiencia y efectividad potencial sera enorme; puede haber una evaluacin parcial o ad hoc, para resultar conforme a una opcin elegida de antemano; o, pueden evaluarse polticas de menor trascendencia, en vez de las ms importantes y complejas. De igual manera, podemos ver la propuesta de modelo de estructuracin de las Polticas Pblicas que Medelln propone.

Para cerrar vamos a revisar el Modelo del bote de basura de Cohen, March y Olsen (1972), en el cual se nos presentan las cuatro condiciones que hacen favorable el surgimiento de una Poltica Pblica. Este texto es clsico en el estudio de este tema. El Modelo del bote de basura de Cohen-March-Olsen (pg.84) sobre escogencia organizacional explica que las anarquas organizadas tienen tres componentes: preferencias problemticas, tecnologa no clara y participacin fluida. En esas estructuras organizacionales hay cuatro corrientes: problemas, soluciones, participantes y oportunidades. El modelo se basa en describir el proceso a travs de una coleccin de soluciones y oportunidades extradas de problemas. Todo esto ingresa en un bote y el resultado es la mezcla. Para determinar la agenda de gobierno hay tres familias de procesos: problemas, polticas y accin poltica. Entonces hay tres corrientes para esos procesos: reconocimiento de los problemas, formulacin de propuestas de poltica y accin poltica. Para entender cmo cambia la agenda se necesita comprender la interaccin de estos procesos.

Es comprensible que exista confusin y dificultad al momento de establecer la separacin entre las tres aproximaciones a las PP, Incluira el nombre de las tres aproximaciones para facilitar la comprensin de la idea.por ser esta una distincin imaginaria que se crea para entender que existen diferentes enfoques para analizar el mismo problema. Lo anterior se expresa muy bien en la pregunta, cmo pensar en considerar la poltica pblica apenas como instrumento de intervencin del Estado en el desarrollo de la sociedad sin pensar que cualquier intervencin es reflejo y/o resultado de un proceso? Lo mismo para un abordaje de producto. Es por esta razn que a pesar de ser una visin que tiene desventajas, la aproximacin como proceso ha sido catalogada como la ms integral, y de ahora en adelante ser esta a la que nos vamos a referir. Para concluir esta discusin, es importante tener presente que a pesar de ser complejo el anlisis de las PP, debemos entender que si es posible influir en l. As, lo importante es organizar un proceso que permita la participacin, los intercambios polticos y la lucha de intereses de manera transparente, intentando as lograr una poltica pblica de calidad.