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ENERGA Y DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE: Enfoques para la poltica energtica
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ENERGIA Y DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE: Enfoques para la poltica energtica
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PROYECTO ENERGIA Y DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE ORGANIZACION LATINOAMERICANA DE ENERGIA COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE DEUTSCHE GESELLSCHAFT FR TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT
Quito, Ecuador
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Mayo 1997
C OLADE La autorizacin para reproducir esta obra debe solicitarse al Director de Planificacin y Proyectos de la Secretara Permanente de OLADE. Los Estados Miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducirla sin autorizacin previa, slo se les solicita mencionar la fuente e informar a la Secretara Permanente de OLADE sobre tal reproduccin. ISBN-70-081-1
OLADE Organizacin Latinoamericana de Energa

Casilla 17-11-6413 CCI/ 17-097301 San Carlos Quito, ECUADOR TE: 593-2) 598-122/280 FAX: 593-2) 539-684/679 EMAIL: olade1@olade.org.ec
CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Casilla 179-D Santiago de Chile, CHILE TE: (562) 210-2000 FAX: (562) 208-1946/0252
GTZ Deutsche Gesellschaft Fr Technische Zusammenarbeit GmbH

Divisin Energa y Transporte Dag-Hammarskjld-Weg 1-5 Postfach 51 80 65726 Eschborn, GERMANY TE: (49 61 96) 79-1617/1628 FAX: (49 61 96) 79-7144
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PROLOGO
Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe es un proyecto conjunto de la Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE), la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas y la Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ). Este proyecto cuenta con el auspicio y el co-financiamiento del gobierno de la Repblica Federal de Alemania, y fue puesto en marcha con el propsito de fortalecer los procesos de formulacin de polticas energticas para armonizar crecimiento econmico, equidad social y proteccin del medio ambiente a fin de contribuir a que las reformas energticas que vienen emprendiendo los pases de la regin propendan al desarrollo sustentable. Para alcanzar este propsito, el proyecto asume un enfoque sistmico reconociendo la responsabilidad compartida que les compete a los actores del desarrollo energtico, precisando los lineamientos de poltica, e identificando los instrumentos y acciones concretos para alcanzar las orientaciones y objetivos del desarrollo sustentable. Del trabajo realizado se desprende que la sustentabilidad del desarrollo energtico plantea una serie de desafos a futuro. Concordante con la reactivacin del crecimiento econmico en los aos noventa se manifiesta todava una baja productividad energtica. A esto se suman una reducida cobertura de satisfaccin de las necesidades energticas y el deterioro forestal, conjuntamente con la baja calidad del consumo energtico y los impactos en el nivel de emisiones que tendr la incorporacin de fuentes contaminantes en la expansin de los sistemas energticos regionales. El incremento de la productividad energtica corresponde sin duda a una mayor eficiencia en el uso de la energa, aspecto que deber ser un propsito prioritario de las reformas energticas. Este propsito no slo tendr efectos importantes en la competitividad internacional, y por ende en el crecimiento econ\mico, sino que generar un impacto favorable en la equidad social al reducir la ponderacin del gasto en energa dentro de la satisfaccin de las necesidades de los usuarios residenciales. Junto con el mejoramiento de la eficiencia en el uso de la energa se requiere aumentar la cobertura social de los servicios energticos, adoptando acciones que articulen los mayores niveles de consumo energtico con la generacin de empleo y la elevacin de los niveles de ingreso. Hay maneras, como se subraya en este libro, de compatibilizar los programas de desarrollo energtico con las acciones de descentralizacin econmica, especialmente en las zonas rurales.
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De otra parte, el trabajo manifiesta una preocupacin respecto de la sustentabilidad de la expansin de los sistemas energticos. En la actualidad los pases de Amrica Latina y el Caribe no tienen una responsabilidad significativa en los problemas ambientales globales, ya que slo generan el 5% de las emisiones mundiales de CO2 mientras que los pases desarrollados aportan alrededor del 70%. Sin embargo, los nuevos desarrollos energticos basados en el mayor consumo de hidrocarburos podrn incrementar la contribucin de la regin al deterioro del ambiente. Al mismo tiempo, la expansin basada en la generacin hidroelctrica tiene tambin, algunas limitaciones a pesar que contribuye positivamente a la mitigacin de las emisiones, lo que plantea nuevos desafos a la reforma del sector energtico. La mayora de los pases de la regin han dado un paso importante al poner en marcha la reestructuracin de sus respectivos sectores energticos. Empero las motivaciones de la reforma se ubican ms en la perspectiva de consolidar la estabilidad macroeconmica y superar los obstculos financieros para su futura expansin. Siendo vlida esta orientaci\n en el corto plazo, se requiere incorporar objetivos de ms largo aliento que tienen relacin con el mejoramiento de la productividad y la eficiencia energticas y por ende con la competitividad internacional, el crecimiento y la equidad social y con el uso de fuentes armnicas con la proteccin del medio ambiente. En este documento se reconocen los avances que se han producido hasta el momento. Las reformas han inducido a una mejora de los indicadores financieros y en la eficiencia operativa de las empresas del sector energtico, aspecto en el que tuvieron importante contribucin los aumentos de precios y tarifas, y en algunos pases el saneamiento financiero de las empresas pblicas que fueron privatizadas. Asimismo, la eliminacin de los monopolios pblicos, la bsqueda de mercados competitivos y la aplicacin de mecanismos regulatorios para garantizar las condiciones de competencia han estimulado la inversin privada, la dinamizacin de los mercados burstiles de la regin y la incursin en los mercados internacionales de capitales. Se requiere, no obstante, fortalecer las instituciones y perfeccionar los mecanismos regulatorios para garantizar la necesaria estabilidad que requieren los inversionistas. En este sentido, la superacin de ciertas tendencias al uso inadecuado de las posiciones dominantes en el mercado, el mejoramiento de los flujos de informacin entre las empresas y los entes reguladores, y sobre todo la transparencia en la determinacin de costos de las transacciones energticas, son los mejores alicientes para promover la inversin tanto privada como pblica. Asimismo, es importante coordinar las polticas energticas de los pases en un proceso de integracin subregional o regional para optimizar los esfuerzos de expansin de los sistemas, as como para enfrentar la influencia de las nuevas variables exgenas que estn surgiendo a raz de la internacionalizacin de las cuestiones ambientales. Es evidente que las cuestiones ambientales han evolucionado hacia un status que supera las fronteras de las naciones, convirtindose en uno de los puntos bsicos de la agenda internacional. En sntesis, la explotacin de los recursos energticos y el uso eficiente de la energa son asuntos cruciales de la temtica ambiental. En este contexto han venido cobrando cada vez mayor
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significacin las posiciones en favor de una normatividad internacional que podr tener repercusiones muy significativas en la explotacin de estos recursos.
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RECONOCIMIENTOS
La Repblica Federal Alemana ha visto en el presente proyecto la posibilidad de cooperar desde 1993, a travs de su Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ), con Amrica Latina y el Caribe en aspectos de importancia para el desarrollo sustentable, como son las interacciones de sus diversas dimensiones y la energa. El proyecto no se hubiera podido realizar sin su financiamiento. En la preparacin y la ejecucin del proyecto han intervenido, desde que se gestion la idea, muchas personas sobretodo de las tres contrapartes OLADE, CEPAL y GTZ. El directorio del proyecto agradece a cada uno de ellos por la confianza en llevar adelante una tarea que result novedosa en muchos aspectos. A continuacin se mencionan los principales colaboradores. El proyecto mantiene una coordinacin estrecha con el Secretario Ejecutivo de OLADE, con el Secretario General de CEPAL y con el Director de Planificacin y Gestin de Programas de CEPAL. Por la parte alemana, el proyecto goza del apoyo de la organizacin encargada de la implementacin, la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ). La direccin del proyecto est constituida por el Director de Planificacin y Proyectos (DIPLAP) de OLADE, el Director de la Unidad de Recursos Naturales y Energa (URNE) de CEPAL y el Coordinador de GTZ. El personal actual y anteriormente activo dentro del proyecto es el siguiente: OLADE Armando R. Melen (Director DIPLAP); Francisco Figueroa de la Vega (Consultor de largo plazo del proyecto OLADE/CEPAL/GTZ) y Byron Granda. Fueron directores del proyecto Arnaldo Vieira de Carvalho, Carlos Mansilla y Roberto Gomelsky. CEPAL Axel Dourojeanni (Director URNE), Fernando Snchez Albavera (Asesor Regional), Hugo Altomonte (Consultor de largo plazo del proyecto OLADE/CEPAL/GTZ), Fernando Cuevas (Unidad de Energa, CEPAL Mxico).
GTZ Paul H. Suding (Coordinador del Proyecto), Bernhard Bsl, Tilman Herberg, Ulrich Mohr. Coordinacin en los pases: Chile: Mara Isabel Gonzlez, Jos Antonio Ruiz (Comisin Nacional de Energa). Colombia: Germn Corredor, Gilberto Jaimes (Unidad de Planeacin Minero-Energtica). El Salvador: Mara de Lourdes Arvalo de Sandoval y Ernesto Arce (Grupo Asesor Econmico y Social, Ministerio de Planificacin y Coordinacin), Jorge Montesinos (Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa). El proyecto cont con un gran nmero de consultores de corto plazo: Consultores para Estudios de Caso Chile: Jaime Toh, Juan Sebastin Bernstein, Patricio Leigthon, Pedro Maldonado, Miguel Mrquez, Ricardo Paredes, Gabriel Inostroza, Roberto Andrade, Sergio Lorenzini. Colombia: Hctor Pistonesi (Argentina), Jos Medardo Prieto, Carlos Fonseca, Rafael Cubillos. El Salvador: Victor Rodrguez y Francisco Monteverde (Mxico), Daniel Bouille (Argentina), Isaac Castillo (Panam), Mauricio Gonzlez (El Salvador), Angel Zannier (Bolivia). Consultores para la Sntesis Regional: Adilson de Oliveira (Brasil), Carlos Surez (Argentina), Alvaro Umaa (Costa Rica) y Witold Teplitz-Sembitzky (Alemania). Otras consultoras especficas: Alexander Schubert (Alemania), Alberto Acosta (Ecuador), Isaac Castillo (Panam), Hctor Pistonesi (Argentina), Helder Pinto Jr. (Brasil), June Budhooram (Trinidad y Tobago).
Las tareas de edicin fueron realizadas en OLADE:

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Gustavo Martnez (Coordinacin Editorial), Juan Carlos Vega (Diagramacin y Arte), Patrick Saari (Correccin de estilo y traduccin). Informacin La fuente principal de datos ha sido el Sistema de Informacin Econmica Energtica (SIEE) de OLADE. Los grficos y cuadros que no se refieren a fuentes especficas han sido elaborados en base al SIEE.
La Coordinacin y redaccin de Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: Enfoques para la poltica energtica fue realizada por: Paul H. Suding GTZ Francisco Figueroa de la Vega OLADE Hugo Altomonte CEPAL
Hector Pistonesi IDEE/FB
INDICE
PROLOGO .................................................................................................................................... 3 RECONOCIMIENTOS................................................................................................................ 7 INDICE ........................................................................................................................................ 10 INTRODUCCION ........................................................................................................................ 1 CAPITULO 1: ESTADO ACTUAL DEL DESARROLLO ECONOMICO, SOCIAL, AMBIENTAL Y ENERGETICO EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE Y SU SUSTENTABILIDAD ................................................................................................................ 15 1. ESTADO DEL DESARROLLO GENERAL Y SU SUSTENTABILIDAD ............................................... 15 1.1. Definicin: El ser humano como sujeto y objeto del desarrollo sustentable ................................................................................................. Error!Marcador no definido. 1.2. Evaluacin del grado de desarrollo y de su sustentabilidad......................................... 16 1.3. Tipificacin de situaciones del estado de desarrollo y su sustentabilidad.................... 18 2. LA INFLUENCIA DEL SECTOR ENERGTICO Y DE LA ENERGA EN LA SUSTENTABILIDAD: INTERRELACIONES ..................................................................................................................... 20 2.1. Seleccin de indicadores ............................................................................................... 21 2.2. Tipificacin de situaciones a partir de indicadores energticos................................... 23 2.3. Clasificacin de los pases respecto a la sustentabilidad energtica............................ 26 3. PATRONES DE SUSTENTABILIDAD GENERAL Y ENERGTICA ................................................... 28 4. CONCLUSIN: EL DESARROLLO SUSTENTABLE NO SLO ES DESEABLE SINO QUE ADEMS ES POSIBLE ...................................................................................................................................... 28 ANEXO 1: NOTAS TECNICAS Y METODOLOGICAS: ................................................... 30 CAPITULO 2: ENERGIA Y ECONOMIA.............................................................................. 30 1. ENERGA Y CRECIMIENTO ECONMICO .................................................................................. 31 1.1. Estado del desarrollo econmico y productividad energtica en la regin.................. 31 1.2. Desarrollo econmico y productividad energtica desde 1970 .................................... 33 2. EL ROL Y DESEMPEO DEL SECTOR ENERGTICO................................................................... 38 2.1. Situacin en el pasado reciente ..................................................................................... 39 2.2. Desempeo actual de los tres subsectores principales.................................................. 44
2.2.1. El subsector electricidad .......................................................................................................................................45 2.2.2. El subsector petrleo.............................................................................................................................................47 2.2.3. El subsector gas natural.........................................................................................................................................50
SECTOR ENERGA, POLTICAS MACROECONMICAS Y FISCALES Y LA POLTICA DE DESARROLLO .............................................................................................................................. 51
3. EL
3.1. La prioridad de los objetivos macroeconmicos en el pasado...................................... 51 3.2. Ajustes desde los aos ochenta: Predominio de los objetivos fiscales.......................... 52 3.3 Nuevos enfoques: El rol catalizador del sector energtico en el desarrollo econmico ............................................................................................................................................... 55
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4. FACTORES POLTICO-ECONMICOS EXTERNOS E INTERNOS .................................................... 59 4.1. Consideraciones poltico-econmicas en las relaciones externas ................................ 59 4.2. Ramificaciones poltico-econmicas internas ............................................................... 61 5. CONCLUSIN: LINEAMIENTOS PRIORITARIOS ........................................................................ 63 CAPITULO 3: ENERGIA Y EQUIDAD.................................................................................. 67 1. ESTADO Y EVOLUCIN DE LA EQUIDAD EN ALYC................................................................. 67 2. ESTRUCTURAS DEL CONSUMO ENERGTICO RESIDENCIAL EN LOS PASES DE ALYC.............. 68 2.1. Importancia del consumo residencial en las economas de la regin........................... 68 2.2. Nivel y estructura del consumo residencial en funcin del ingreso promedio.............. 69 2.3. Oferta: Cobertura elctrica y diversificacin energtica ............................................ 70 3. COBERTURA DE NECESIDADES ENERGTICAS BSICAS ......................................................... 72 3.1. Estado actual de la cobertura de necesidades bsicas.................................................. 72 3.2. La evolucin del consumo residencial y de la cobertura en el pasado ......................... 74 4. USO Y GASTO ENERGTICO Y EL NIVEL DE INGRESO ............................................................... 77 5. EFECTOS SOCIALES DE LOS AJUSTES Y REFORMAS ENERGTICAS ........................................... 79 6. CONCLUSIN: LINEAMIENTOS PRIORITARIOS ......................................................................... 80 CAPITULO 4: ENERGIA Y RECURSOS NATURALES ..................................................... 84 1. LOS RECURSOS NATURALES Y EL MEDIO AMBIENTALES EN ALYC ........................................ 85 2. LOS IMPACTOS AMBIENTALES DEL SECTOR ENERGA............................................................. 86 2.1. Emisiones a la atmsfera ............................................................................................... 87 2.2. Preocupacin y participacin energtica en la reduccin de los recursos forestales .. 90 2.3. Ambiente y pobreza........................................................................................................ 92 3. ALCANCE DE LOS RECURSOS ENERGTICOS FSILES .............................................................. 93 4. RECURSOS ENERGTICOS RENOVABLES................................................................................. 96 4.1. Lea y residuos, biomasa y biogas ................................................................................ 96 4.2. Hidroelectricidad........................................................................................................... 97 4.3. Pequeas centrales hidrulicas y otras energas renovables: geotermia, elica y solar ............................................................................................................................................... 98 5. CONCLUSIN: LINEAMIENTOS PRIORITARIOS.......................................................................... 99 CAPITULO 5: LINEAMIENTOS DE POLITICAS ENERGETICAS PARA UN DESARROLLO SUSTENTABLE........................................................................................... 102 1. INTRODUCCIN Y RECAPITULACIN .................................................................................... 102 2. EL NUEVO PAISAJE DEL SECTOR Y TENDENCIAS EN SU ENTORNO ......................................... 103 2.1. La organizacin emergente del sector energa............................................................ 103 2.2. Tendencias de las condiciones externas ...................................................................... 104 3. LINEAMIENTOS PARA LA POLTICA ENERGTICA ................................................................. 105 3.1. Principios de la poltica energtica............................................................................. 105 3.2. Objetivos ampliados y multidimensionales.................................................................. 107 3.3. Los instrumentos polticos ........................................................................................... 109 3.4. Enfoques y procesos..................................................................................................... 113
3.4.1. Enfoque integrado, sistmico, responsabilidad compartida, situacin en el mbito apropiado.........................113 3.4.2. Desarrollo desde abajo: espacio vital y ocurrencia de la responsabilidad en diferentes niveles......................114
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3.3.3. Procesos y rol del Estado central: formulacin de polticas y toma de decisiones, planificacin y coordinacin, informacin y monitoreo...............................................................................................................................................118
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INTRODUCCION
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Desde el perodo de las nacionalizaciones y en particular a partir de medianos de los aos ochenta, se asiste a la mayor transformacin del sector de la energa de los pases de Amrica Latina y el Caribe. La transformacin actual abarca a todos los subsectores e implica, de una manera diferente en cada pas, la gradual abolicin de monopolios en algunos mercados energticos y la correspondiente introduccin de la competencia y participacin de nuevos actores, la reorientacin comercial de empresas pblicas, una nueva reparticin del trabajo entre el sector privado y el Estado, la revisin de la regulacin sectorial, la apertura para la empresa privada en varias formas (como contratista, como competidor), el cambio de propiedad por ventas de activos del Estado, etc. Estos cambios coinciden con otras tendencias que estn transformado a los Estados de la regin, sobretodo con la descentralizacin. Ellos coinciden tambin con la creciente tendencia a la globalizacin por un lado y la integracin econmica por otro. Los motivos de esos enormes cambios han sido presentados y discutidos en muchas partes aunque los resultados han sido analizados slo en forma parcial, principalmente desde el punto de vista de los objetivos de financiamiento y eficiencia. No parecen existir, hasta ahora, trabajos con una evaluacin general de esos fenmenos, an menos una evaluacin que relacione todas estas tendencias con el sector energtico con el objetivo del desarrollo sustentable, a pesar que ste ltimo se vuelve cada vez ms un objetivo reconocido tanto por los pases de adentro como de afuera de la regin. En ese contexto el propsito de este trabajo no es una evaluacin detallada sino una apreciacin conceptual para estimular una revisin de las polticas energticas con el fin de integrarlas a una poltica general en favor del desarrollo sustentable. Las reformas en el sector energtico y en todo el sector pblico han creado un nuevo escenario. Ha surgido toda una nueva variedad de actores y todava no se sabe si el sector energtico va a evolucionar de la manera deseada. Antes que nada hay que definir esa situacin deseada y expresarla en objetivos. Es cierto que el concepto anterior de manejo del sector energtico se ha agotado. Ahora el Estado debe actuar con toda una gama de otros instrumentos. En otras palabras, el Estado, no solo debe modificar su rol dando acceso a otros actores, sino que adems debe aprender el oficio de su nuevo rol. Los administradores del Estado deben aprender a observar, analizar, intervenir para complementar la evolucin autgena, cortar el desarrollo de sobrepesos preponderantes que amenazan el equilibrio, fomentar el crecimiento de ingredientes necesarios pero dbiles y
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acomodar la insercin de actores poderosos que pueden aportar al desarrollo sin mayores posibilidades de control. Despus de una dcada de frustracin existen muchas expectativas sobre las nuevas oportunidades que se abren para negocios y sobre las perspectivas de crecimiento del sector. Esa situacin no debe llevar a que no se reconozcan problemas que todava existen, a una ciega confianza en nuevos paradigmas o a la renuncia de una poltica energtica. Tampoco la desconfianza tradicional en los mecanismos del mercado debe ser el hilo conductor de la poltica energtica. An puede faltar un sobrio anlisis de lo que pasara despus de implementar los criterios del desarrollo sustentable e inducir por ello a introducir a priori modelos basados en axiomas que pueden llevar a perderse en utopas. Pero, reconociendo el vigor y la viabilidad poltica de los objetivos del desarrollo sustentable parece realista toda accin tendiente a definir polticas conducentes en esa direccin. El propsito de contribuir a que la evolucin actual, con la gran cantidad de cambios, resulte positiva domina tambin este trabajo que se presenta como un resultado del proyecto OLADE/CEPAL/GTZ. El mismo trata su propsito en cinco captulos (el primero de definiciones y anlisis general, los tres siguientes de anlisis por dimensiones del desarrollo sustentable y el ltimo de sugerencias de polticas) buscando dar respuesta a los siguientes interrogantes: ! definicin del desarrollo sustentable: qu entendemos por desarrollo sustentable en el sector energtico? ! descripcin del estado del desarrollo sustentable en ALyC: cules son los patrones de desarrollo (econmico, social y ambiental)? ! contribucin del sector energa: de qu manera impacta el sector energtico en el desarrollo sustentable? ! evolucin de las relaciones entre energa y desarrollo sustentable: qu pas con el desarrollo sustentable y por qu? ! las reformas recientes (electricidad, petrleo, gas, otros aspectos) y el desarrollo sustentable: apuntan las reformas a un desarrollo sustentable? ! cmo evolucionan los factores externos (abastecimiento energtico futuro, implicaciones para la seguridad del abastecimiento, emisiones globales, globalizacin, integracin, internacionalizacin de cuestiones ambientales, nuevo papel de los Organismos Internacionales, financiamiento, transferencia tecnolgica) y cmo tratar con ellos: qu implicaciones tienen esos factores para el desarrollo sustentable y cmo pueden los Estados defenderse frente a los aspectos perniciosos de los mismos? ! es posible un desarrollo sustentable en ALyC? qu lmites tiene lo que se ha hecho y qu falta? ! nuevo escenario poltico: cal es el rol del Estado? ! conceptos y ejemplos de polticas conducentes al desarrollo sustentable: qu hacer?
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CAPITULO 1: ESTADO ACTUAL DEL DESARROLLO ECONOMICO, SOCIAL, AMBIENTAL Y ENERGETICO EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE Y SU SUSTENTABILIDAD
1.
Estado del desarrollo general y su sustentabilidad
1.1. Definicin del ser humano como sujeto y objeto del desarrollo sustentable El concepto de desarrollo se refiere al desarrollo humano, resumido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como "el proceso de ampliar la gama de opciones de las personas, brindndoles mayores oportunidades de educacin, atencin mdica, ingreso y empleo, y abarcando el espectro total de opciones humanas, desde un entorno fsico en buenas condiciones hasta libertades econmicas y polticas"1. Esta forma de definir el concepto de desarrollo humano tiene dos grandes mritos. Por una parte, abre el abanico de dimensiones relevantes, identificando algunos de sus elementos: con "educacin, salud, ingreso y empleo" se enumeran elementos de las dimensiones sociales y econmicas; con el "entorno fsico" se sobreentiende la dimensin ambiental, y con las "libertades" como opcin de las personas en la sociedad, se indica la dimensin poltica. Por otra parte, se coloca a la persona humana en el centro de consideraciones, y as deja en claro que el desarrollo debe ser enfocado como algo que le ocurre a las personas, y por extensin a la sociedad. La persona humana es al mismo tiempo sujeto activo y objeto de la poltica del Estado que, siendo una manifestacin de toda la sociedad y no solamente de las clases gobernantes, juega un papel importante en este proceso. Esta perspectiva focalizada en el punto de vista del ciudadano y en la articulacin personasociedad-Estado, prevalece en las reflexiones de anlisis y de elaboracin de polticas que se desarrollan a continuacin. El imperativo de la sustentabilidad adjunta la dimensin de tiempo ya que existen fuertes consecuencias del accionar en el presente sobre las oportunidades futuras. En funcin de esto, se requiere que este desarrollo humano sea sustentable; es decir que se trate de un desarrollo que
1 PNUD, Desarrollo Humano: Informe 1992, publicado para el PNUD, Bogot, 1992, S. 18.
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satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias2 As la satisfaccin de necesidades del presente se convierte tambin en una dimensin del desarrollo sustentable. En trminos concretos esto significa que no se considera sustentable una situacin donde una parte significativa de la poblacin tenga ingresos medios extremadamente bajos y se vea afectada por el difcil acceso a los servicios de esenciales, an cuando en el largo plazo puedan esperarse mejoras en dicha situacin. Por otra parte no pueden esperarse cambios espontneos a este respecto. Cuanto ms bajo sea el estado de desarrollo humano en el presente, tanto ms urgente debe ser el esfuerzo poltico por cambiar esa situacin. Sin embargo, an se advierten ciertas limitaciones en el concepto de desarrollo sustentable, por el uso indiscriminado del ambiente global que realizan algunos pases creando condiciones nocivas (efecto invernadero) en el espacio de otros pases, que se corrigen al introducir el derecho a la igualdad internacional de oportunidades, dentro de cada generacin, para acceder a una naturaleza lo ms intacta posible3. Resumiendo, se reconocen como dimensiones relevantes del desarrollo sustentable la libertad poltica, el bienestar econmico, la equidad social y un medio ambiente sano adems de una cierta conservacin de los recursos naturales. Esas dimensiones se extienden en el espacio y en el tiempo (presente y futuro). 1.2. Evaluacin del grado de desarrollo y de su sustentabilidad
Los pases de Amrica Latina y el Caribe presentan una gran diversidad de situaciones en lo que se refiere al grado de desarrollo alcanzado. Es por ello que la construccin de una tipificacin de los pases de la regin segn su grado y naturaleza de desarrollo poltico, econmico, social y ambiental resulta un tarea muy compleja y de resultados poco satisfactorios. No obstante y como primera aproximacin se intenta realizar una caracterizacin de los diferentes patrones tpicos de desarrollo a fin de poner en evidencia la distancia relativa de los diferentes pases con relacin a las situaciones econmicas, sociales y ambientales deseadas. No se considera en esta caracterizacin la situacin poltica por ser un dimensin an ms compleja. Se tipifican el grado y sustentabilidad del desarrollo mediante los siguientes indicadores (ver las definiciones en el anexo de ste captulo): ! ! el PIB per capita, para la dimensin econmica; la distribucin del ingreso, que representa la dimensin social en el sentido de equidad;
2 World Commission on Environment and Development (WECD), Our Common Future, New York-Oxford 1987. 3 Vase la propuesta Zukunftsfhiges Deutschland: Ein Beitrag zu einer global nachhaltigen Entwicklung ("Una Alemania Sustentable. Un aporte para un desarrollo sustentable global") Wuppertal Institut fr Klima - Umwelt - Energie GmbH im Wissenschaftszentrum Nordrhein Westfalen. Septiembre 1995.
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la inversin interna neta en capital fsico y natural (ahorro genuino) para la dimensin del entorno fsico incluyendo recursos naturales y medio ambiente. Este indicador se complementa con; la dotacin del capital natural per capita, que abarca tanto el capital natural no renovable (fsil) como el renovable (suelos, bosques, etc.).
Un alto producto interno bruto per capita (PIBpc) significa no solamente un alto ingreso promedio sino tambin una elevada productividad de la economa, que es a su vez un elemento importante para la sustentabilidad econmica. No obstante, an cuando en la estimacin del PIBpc en trminos constantes se ha tomado en cuenta el poder de compra, se tienen claras sus limitaciones para traducir de manera satisfactoria la calidad de vida de la poblacin. En el caso de la equidad se sobrentiende que una reduccin de las asimetras en la distribucin de ingresos es socialmente ms sustentable. Los niveles de ingreso medio y su distribucin no cambian de un ao a otro. Tomando en cuenta esa inercia a mediano plazo, los bajos niveles de ingreso medio o los altos grados de asimetra distributiva resultan preocupantes y, para el plano de la formulacin de polticas, deben considerarse como graves problemas de sustentabilidad. El tercer indicador (Ahorro Genuino) se complementa con un cuarto, el stock de capital natural. La nocin de ahorro genuino tiene un vinculacin directa sobre la sustentabilidad dado que traduce los esfuerzos que se realizan en el presente para potenciar el ritmo de desarrollo hacia el futuro. En la construccin del indicador, adems de las inversiones netas calculadas de manera tradicional (inversin bruta menos depreciacin del capital fsico), se toman en cuenta tambin las reducciones en el stock de los recursos naturales (por agotamiento), el deterioro del medio ambiente (por degradacin) a causa de emisiones, y las inversiones financiadas con capital extranjero (ahorro externo) sujeto a ser retransferido. As representa bien todo lo que se refiere al entorno fsico (ver la discusin del indicador en el anexo I). El ahorro genuino muestra una variabilidad mayor en el tiempo porque se trata de una variable relativa que puede adoptar valores positivos y negativos. No obstante, se observa que los pases se ubican y mantienen por varios aos alrededor de ciertos niveles y se mueven de un nivel a otro, este cambio toma algunos aos y no se revierte rpidamente. Mientras que los tres primeros indicadores expresan niveles corrientes anuales (como variables de "flujo") o cambios de estructura (distribucin del ingreso) el cuarto indicador refleja la base fsico-natural para el desarrollo (referido a un stock). La relevancia de este indicador para la sustentabilidad del desarrollo resulta evidente si se tiene en cuenta que cuanto mayor sea la dotacin de recursos naturales, ceteris paribus, ms alto podr ser el grado de crecimiento econmico que se apoye de modo esencial en el uso de los mismos, como es el caso de buena parte de los pases de Amrica Latina. En base a los criterios sealados y a los correspondientes indicadores se realiza una primera aproximacin en la caracterizacin del grado de sustentabilidad del desarrollo que se tendra en cada pas. A partir del anlisis de los valores resultantes se definieron los valores extremos de cada indicador (no sustentabilidad, alta sustentabilidad) y, en funcin de tales valores, se realiz
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una normalizacin tendiente a lograr un rango de variacin contenido en el intervalo [0,1]. 1.3. Tipificacin de situaciones del estado de desarrollo y su sustentabilidad
Utilizando indicadores correspondientes a las dimensiones econmicas, sociales y ambientales y tomando en cuenta las tendencias actuales se pueden distinguir al menos 6 patrones del desarrollo con efecto sobre la sustentabilidad (Cuadro 1.1): Cuadro 1.1: Tipificacin del estado del desarrollo humano y de su sustentabilidad
Patrn Pases Desarrollo Econmico (PIB per capita) Equidad (Asimetras Sociales) Inversin en recursos (Ahorro genuino) Dotacin de Recursos Naturales (Capital/per capita) alto-medio alto alto
A B
VE, TT, BB AR, BR, CL, UY, PY
alto alto-medio alto
medio alto medio bajo medio bajo medio alto alto-medio
bajo medio alto
CO, CR, MX, PA, JM
alto-medio alto
alto-medio
medio alto
alto-medio alto
BO, EC, GY, NI, PE, SR, CU GT, HN, DO
medio bajo medio bajo medio bajo
bajo-
medio bajo
bajo-
alto-medio alto
bajo-
medio bajo
medio bajo
medio bajo
SV, GD, HT
bajo-
medio bajo
medio bajo
bajo
A: Altos niveles de ingreso medio, moderada desigualdad social, baja integracin productiva, dependiente de exportaciones energticas (Ejemplo: Venezuela). B: Alta integracin y diversificacin productiva con gran absorcin interna; marcada diferenciacin social y regional; importante base de recursos naturales, autosuficientes o moderadamente dependientes de importaciones energticas (Ejemplo: Brasil). C: Moderada o alta integracin y diversificacin productiva interna, desigualdad social acentuada; exportaciones diversificadas basadas en recursos naturales (Ejemplo: Colombia). D: Bajo nivel de desarrollo relativo basado en recursos naturales y exportacin de productos primarios, mineros y/o energticos (Ejemplo: Bolivia).
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E/F: Bajo o muy bajo grado de desarrollo con reducida dotacin de recursos naturales (ejemplos: Guatemala y Hait). En los grficos (1.1) se caracterizan algunas de las tipologas descritas. Con ellas se pretende facilitar la visualizacin de las orientaciones que ha tomado cada grupo de pases con relacin a las dimensiones del desarrollo sustentable. Los grficos ponen de relieve sesgos que pueden ser producto de polticas deliberadas o no y que en ambos casos pueden llegar a mostrar una orientacin o una espontaneidad propia de la falta de un marco conceptual del desarrollo sustentable que tiene como fin alcanzar soluciones multiobjetivo. Esta visualizacin es una primera aproximacin, donde se otorga igual ponderacin a cada uno de los indicadores (del tringulo). Siendo que esta aproximacin tiene un gran nmero de supuestos implcitos no se presenta una clasificacin de sustentabilidad (ranking) general de los pases. En una fase posterior del proyecto se profundizar este anlisis.
GRFICO 1.1: TIPOS DE DESARROLLO Y SU SUSTENTABILIDAD
19
Tipo A
Desarrollo Econmico (PIB per cpita) 1.0
Tipo D
0.5
0.5
0.0
0.0
Inversin en recursos fsicos (Ahorro autentico)
Social/Equidad (distribucin ingreso) 15
Social/Equidad (distribucin ingreso) 15
Dotacin con recursos naturales (Capital natural / Cpita)
Tipo B
Tipo E
0.5
0.5
0.0
0.0
Social/Equidad (distribucin ingreso)
Inversin en recursos fsicos (Ahorro autentico) 2
20 Dotacin con recursos naturales (Capital natural / Cpita)
Tipo C
Tipo F
0.5
0.5
0.0
0.0
Inversin en recursos fsicos (Ahorro autentico) 8
Inversin en recursos fsicos (Ahorro autentico) 0.5
20
2.
La influencia del sector energtico en la sustentabilidad: Interrelaciones
El sistema energtico est interrelacionado con algunos de los principales aspectos anteriormente mencionados. El nivel y la estructura del abastecimiento y usos energticos interactan de modo complejo con el desarrollo econmico-social, producen intensos impactos sobre los recursos naturales e influencian fuertemente al medio ambiente. En Cuadro 1.2 se seala un conjunto de aspectos relativos al sistema energtico que afectan de diferente manera y grado la sustentabilidad del desarrollo en las dimensiones poltica, econmica, social y ambiental. Los aspectos sealados son expuestos en forma de objetivos y son asignados a las diferentes dimensiones. Sin embargo, varios de esos objetivos generan efectos no solo sobre una dimensin sino tambin sobre dos o ms de ellas. Un menor cumplimiento de los objetivos significa menor sustentabilidad porque trae aparejados riesgos, vulnerabilidades y restricciones para el desarrollo socioeconmico, sesgos inequitativos en el abastecimiento energtico, incoherencias en el uso de los recursos y efectos sobre el medio ambiente. La lista no pretende ser exhaustiva ni en la seleccin agotar el tema o inducir a conclusiones terminantes e indiscutibles. Adems de las interacciones entre el sector energtico y el proceso general de desarrollo, esta enumeracin sirve para evidenciar las interrelaciones entre las diferentes dimensiones. Un cierto nivel de desarrollo con respecto a una dimensin podra poner en peligro el desarrollo en el largo plazo respecto de otras dimensiones. Por ejemplo, la explotacin intensa de energticos fsiles no es sustentable en el caso de un bajo nivel de reservas, y pone en peligro el desarrollo socioeconmico del pas en el largo plazo, sobretodo si no hay reinversin suficiente en otras formas de capital. Con esta presentacin del conjunto de objetivos en varias dimensiones se pretende abrir un nuevo enfoque para la poltica, que tiene en cuenta aspectos multidimensionales de compleja solucin que no pueden resolverse espontneamente (por la mano invisible) ni direccionarse exclusivamente en forma centralizada (por un Estado rector). El equilibrio entre estos aspectos es el desafo de los nuevos tiempos para la regin. 2.1. Seleccin de indicadores
Para determinar las oportunidades y/o los condicionantes para el desarrollo de los pases derivados de su sector energtico, se han seleccionado algunos objetivos sectoriales importantes, para los cuales ha sido posible formular indicadores cuantitativos. Dadas las dificultades de informacin que impidieron lograr una cobertura suficiente a nivel regional, hubo que renunciar a la expresin cuantitativa de algunos aspectos conceptualmente relevantes para la sustentabilidad, como por ejemplo, el gasto en energa por niveles de ingreso. En funcin de la disponibilidad de datos para la mayora de los pases, los indicadores seleccionados (y su medicin) fueron ocho: 3 para la dimensin econmica, 2 para la dimensin social y 3 para la dimensin de recursos naturales.
21
En el cuadro 1.3, se presentan los indicadores seleccionados y su respectiva definicin (vanse ms detalles metodolgicos en el anexo de ste captulo). Adems, se relacionan los indicadores, cada vez, con varios de los objetivos de la poltica energtica expuestos en cuadro 1.2. Cuadro 1.2: Objetivos energticos relacionados con el desarrollo sustentable
Dimensiones Poltica Objetivo/forma en que contribuye el sector energtico Sostenimiento del espacio de maniobra para la poltica Mantenimiento de peso/influencia internacional Desconcentracin del poder poltico-econmico (estatal y privado) Seguridad de instalaciones ante conflictos Seguridad y diversificacin del abastecimiento externo Suficiente grado de autarqua energtica Reducida cuota energtica en importaciones Menor peso de ingresos variables en el presupuesto Menor peso en el balance de pagos Flujo estable de ingresos por exportaciones Captacin de rentas energticas Flujo estable de ingresos fiscales Inversin de rentas energticas en otras formas de capital Reducida intensidad energtica Uso racional de energa en los sectores productivos Eficiencia energtica Eficiencia productiva en el sector de la energa Financiamiento suficiente del sector Mayor valor agregado en la cadenas energticas Mayor calidad del suministro energtico Confiabilidad del abastecimiento Reducidos costos de suministro energtico Diversificacin del mix energtico Abastecimiento suficiente Satisfaccin de necesidades bsicas Acceso a energticos modernos Mayor acceso a la electricidad Abastecimiento de servicios sociales Reduccin de impactos locales y globales por emisiones Conservacin del suelo Manejo sostenible de la lea No contaminacin de las aguas Manejo ecocompatible de explotacin de recursos fsiles Manejo sustentable de las cuencas hidrulicas Programas sostenibles de explotacin de recursos fsiles Explotacin sustentable en el largo plazo de los recursos fsiles Utilizacin de los recursos renovables
Econmica
Desarrollo Sustentable
Social
Ambiental
Cuadro 1.3: Indicadores seleccionados de sustentabilidad energtica
22
Nro. Indicador 1 Autarqua energtica
Alta sustentabilidad relaciona con:
se Responde a objetivos:
baja participacin de las - seguridad del abastecimiento externo importaciones en la oferta - sostenimiento del espacio de maniobra para la poltica energtica (alto grado de independencia poltica) - reduccin del riesgo de desequilibrio en el balance de pagos a baja contribucin de las - flujos estables de ingresos de las exportaciones exportaciones energticas - menor peso de ingresos variables en el presupuesto al PIB - reduccin del riesgo de desequilibrio en el balance de pagos alto PBI por unidad de - eficiencia productiva energa - eficiencia energtica - financiamiento suficiente (por reduccin de necesidades de inversin en el sector) - reduccin de costos del suministro energtico - abastecimiento suficiente (por reduccin de la demanda) - mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con efecto local) - reduccin de emisiones de gases con efecto climtico - extensin de alcance de los recursos no renovables alto porcentaje de hogares - diversificacin del mix energtico electrificados - abastecimiento suficiente - acceso a energticos modernos y productivos - abastecimiento de servicios sociales
2.
Robustez frente cambios externos
3.
"Productividad" energtica
4.
Cobertura elctrica
5.
Cobertura de necesidades suficiente consumo de - satisfaccin de necesidades bsicas energa til residencial energticas bsica - diversificacin del mix energtico - manejo sostenible de la lea Pureza relativa del uso de bajos niveles de emisiones - mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con efectos locales y regionales) (de CO2) energa - reduccin de emisiones de gases con efecto climtico Uso de renovables energas alta participacin de - mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con energas renovables en la efectos locales y regionales) oferta energtica - reduccin de emisiones de gases con efecto climtico
6.
7.
8.
Alcance recursos fsiles y alto nivel de relacin - extensin del alcance de recursos al largo plazo reservas/produccin de - seguridad de suministro al largo plazo lea energticos fsiles y lea - mantenimiento de un mnimo de patrimonio natural
2.2.
Tipificacin de situaciones a partir de indicadores energticos
De la clasificacin de los pases de ALyC de acuerdo con los ocho indicadores mencionados se pudieron identificar 7 tipos de situaciones que se distinguen entre s por diferencias significativas en el nivel de al menos dos de tales indicadores, y se observa que las mismas pueden agruparse en cuatro tipos bsicos con algunos subgrupos (Cuadro 1.4):
23
Cuadro 1.4: Tipificacin de situaciones y clasificacin de pases de ALyC en trminos de sustentabilidad energtica
Pases Economa autarqua energtica robustez Equidad productivida cobertura d energtica elctrica Recursos Naturales pureza cobertura necesidades ambiental del bsicas uso energtico medio alto medio bajo medio bajo medio alto medio bajo medio bajo bajo medio medio bajo medio alto medio alto alto medio alto medio alto medio alto uso energa alcance renovable recursos fsiles
a: VE, TT b: BB
alto bajo alto alto alto bajo medio bajo
muy bajo bajo medio alto medio bajo alto alto alto alto
medio bajo alto medio bajo medio bajo medio medio bajo bajo bajo
alto alto medio alto medio medio alto medio alto medio bajo bajo
bajo bajo
alto bajo
II
a: CO, MX b: BO, EC, PE
medio bajo alto medio bajo medio bajo medio alto medio alto medio bajo muy bajo medio bajo medio bajo muy bajo
III IV
AR, CL, BR, UY, PY a: CR, PA, JM b: GY, SR, NI, CU
c: GT, HN, DO, SV, medio alto HT, GD
I. Pases mono-exportadores (petrleo y derivados) y cobertura elctrica alta. II. Pases exportadores de energa con: a) cobertura elctrica medio alta b) cobertura elctrica medio baja III. Pases autoabastecidos o con un peso de importaciones relativamente bajo, pero con cobertura variable de necesidades bsicas. IV. Pases importadores con: a) cobertura elctrica y de necesidades bsicas medio alta b) cobertura elctrica y de necesidades bsicas medio baja c) elctrica y de necesidades bsicas baja cobertura La caracterizacin empleada es una aproximacin que permite identificar en los siguientes grficos (1.2) las cuatro tipologas, con variantes dentro de ellas. Interesa al respecto la forma, la posicin, y el tamao de las siluetas de cada conjunto de pases (determinado por el promedio).
La forma sugiere, cuando ms tiende a un octaedro, una mayor solidez de los sistemas energticos. Esa configuracin se advierte en los Grupos II-a y III. La solidez se sustenta en un mayor equilibrio entre las 8 dimensiones del radograma y en la posibilidad de realizar ajustes graduales en cada una de ellas para mejorar las condiciones del desarrollo sustentable.
24
Entre los Grupos I-a, II y III se advierte una expansin diferente de las dimensiones relacionadas con la robustez, cobertura, pureza y uso de las energas renovables debido a la diferente estrategia energtica que cada pas ha decidido seguir en el pasado. Sin embargo, en cada grupo aparecen elementos comunes que los hace ms homogneos hacia adentro y diferentes hacia afuera. El tamao sugiere la potencialidad de unos sistemas respecto de otros. Es evidente que hay pases que afrontan situaciones derivadas de ventajas naturales que favorecen su situacin al margen de las posibilidades de mejorar voluntariamente su situacin. Sin embargo, hay pases que pese a sus desventajas naturales han encontrado soluciones que los sitan en una mejor posicin. De modo que la potencialidad no depende tanto de las ventajas naturales que tenga cada pas como de la concepcin integral de sus sistemas energticos. No obstante, existen sistemas que pueden tener igual tamao y distinta forma o posicin. La cuestin requiere una adecuada evaluacin ya que en principio no parecera indistinto el peso atribuido a cada dimensin en cada pas. Por ltimo, es diferente la situacin de los pases que estn geogrficamente aislados dentro de la regin de la de aquellos que configuran una unidad geogrfica subregional con posibilidades de integrarse energticamente. La integracin energtica, mediante redes de transmisin elctrica, oleoductos y gasoductos, favorece la robustez del pas exportador y la autarqua subregional por el hecho de diversificar y asegurar el suministro a largo plazo. Los pases del Mercosur, Grupo Andino y de Amrica Central son los que presentan mayores posibilidades de mejorar las condiciones, mediante la integracin subregional, en cuanto a las dimensiones mencionadas de robustez y autarqua.
Grfico 1.2: Patrones de sustentabilidad energtica
25
2.3.
Clasificacin de los pases respecto a la sustentabilidad energtica

Robustez 1 0.8 0.6 0.4 Alcance 0.2 0 Cobert-ee Alcance Productividad
Grupo I-a
Autarqua
Grupo I-b
Autarqua
Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 Cobert-ee Productividad
Uso ER Pureza
Cobert-bas
Uso ER Pureza
Cobert-bas
Grupo II-a
Autarqua
Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 Productividad
Grupo IV-a
Autarqua
Alcance
Cobert-ee
Alcance
Cobert-ee
Uso ER Pureza
Cobert-bas
Uso ER Pureza
Cobert-bas
Grupo II-b
Autarqua
Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 Productividad
Grupo IV-b
Autarqua
Alcance
Cobert-ee
Alcance
Cobert-ee
Uso ER Pureza
Cobert-bas
Uso ER Pureza Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0
Cobert-bas
Grupo III
Autarqua
Grupo IV-c
Autarqua
Productividad
Alcance
Cobert-ee
Alcance
Cobert-ee
Uso ER Pureza
Cobert-bas
Uso ER Pureza
Cobert-bas
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Clasificar pases respecto a un tema multidimensional como el desarrollo sustentable es una tarea compleja, que involucra una cantidad de juicios de valor a distintos niveles, muchas veces implcitos en la seleccin de indicadores, su normalizacin, la valoracin relativa etc. Si se asigna, como primera aproximacin, un peso equivalente (igual ponderacin) a cada indicador, los resultados muestran un nivel distinto de sustentabilidad o dicho de otra manera, los pases se ordenan (Grfico 1.3) segn la atencin que respectivamente han podido prestar a cada una de las 8 dimensiones energticas expuestas en el Cuadro 1.3. Como se trata de una primera aproximacin, no hace falta comentar el ranking en detalle. Cabra solamente explicar la posicin relativa de Jamaica y Hait, puesto que este resultado demuestra la influencia de la seleccin de los indicadores y su definicin y normalizacin sobre los resultados. Grfico 1.3: Estado de la sustentabilidad energtica en ALyC
JM HT
GD DO GT HN BO PA SV TT
Pases
CU EC NI SR PE CR GY PY BB CO
VE BR
CL MX
AR UY
0.1
0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 Indicadores promedio de sustentabilidad energtica
0.8
Como se puede ver en los datos del Cuadro C, en el anexo de ste captulo, Jamaica tiene una mejor posicin en 4 de los 8 indicadores respecto a Hait e iguala en dos de ellos. Solamente en trminos de emisiones y autarqua demuestra indicadores de menor importancia. Evidentemente las emisiones del sistema energtico de Jamaica son relativamente mayores a causa de su extenso sistema elctrico basado en combustibles y el importante consumo del sector transporte. Hait a pesar de su mayor poblacin, no dispone de estos sistemas. Respecto al indicador de autarqua, de hecho Hait no importa energticos primarios por falta de recursos financieros, mientras que Jamaica es un gran importador. Es de destacar que del cruce entre los indicadores energticos de equidad con el de desarrollo econmico, medido por el ndice de PIBpc, surge una elevada correlacin que estara indicando una tendencia creciente hacia una mayor cobertura de necesidades bsicas y de electricidad a medida que aumenta el ingreso medio. Este aspecto parece tener preponderancia sobre los otros indicadores vinculados al crecimiento econmico y a los recursos naturales que muestran un
27
comportamiento errtico al respecto. 3. Patrones de sustentabilidad general y energtica
La confrontacin de los patrones de desarrollo general y de los tipos de pases con respecto a la sustentabilidad energtica permite una asociacin bastante estrecha entre ellos. En el siguiente cuadro (1.4), se ubican los pases de la regin respecto a los dos conjuntos de criterios para formar los ocho grupos. Cuadro 1.4: Asociacin de patrones de desarrollo y de tipos de sustentabilidad en trminos energticos
Patrones I A B C D E/F MX, CO BO, EC, PE VE, TT, BB BR, AR, CL, UY, PY CR, PA, JM GY, NI, SR, CU GT, HN, DO,SV,GD,HT II III IV
An cuando se ha utilizado un amplio nmero de indicadores y se han definido varios niveles para cada uno de ellos, ha sido posible establecer relaciones entre las situaciones tpicas que se observan a nivel socio-econmico-ambiental y aquellas que corresponden al plano energtico de modo tal que se identificaron ocho patrones relativos a las condiciones de sustentabilidad. Sin embargo, la vinculacin de algunos pases respecto de esos patrones de sustentabilidad no resulta siempre inequvoca y es frecuente que un pas se diferencie de la situacin tpica con la que se lo haya relacionado en algunas de las dimensiones consideradas o, que dos pases vinculados a un mismo patrn de sustentabilidad difieran considerablemente en algunos de los indicadores considerados. As por ejemplo, Paraguay (PY) se diferencia dentro del patrn III-B por el elevado uso de fuentes renovables de energa y Surinam (SR) dentro del IV-D por su significativo nivel de ahorro genuino. Brasil (BR) y Argentina (AR), ubicados en la misma situacin tipo, se diferencian entre si marcadamente en los indicadores de equidad y en el grado de cobertura de los requerimientos energticos bsicos. Si se representan las condiciones de sustentabilidad del desarrollo tanto a nivel general del sistema socioeconmico-ambiental como en relacin al plano energtico una situacin es ms sustentable cuanto ms grande es el rea de su respectivo radograma (Vase anexo I). 4. Conclusin: El desarrollo sustentable no slo es deseable sino que adems es posible Los indicadores que se han presentado muestran carencias y sugieren prioridades de la poltica energtica para el desarrollo sustentable. Una estrategia energtica compatible con el desarrollo
28
sustentable supone expandir la superficie de los radogramas mostrados precedentemente, mejorando las posiciones vectoriales de cada indicador sin deteriorar la de los otros. Los ejemplos de los pases ms avanzados de la regin en su estado de desarrollo sustentable confirman la viabilidad de este concepto. Es posible hacer avanzar el sistema energtico para que sea ms eficiente en el sentido de su productividad, menos vulnerable, ms equitativo, produzca menos emisiones (en este aspecto la regin est muy avanzada), use los recursos naturales en forma ms equilibrada y con ms perspectiva en el tiempo y que haga an un mayor uso de los recursos renovables. Existen pocos conflictos entre los objetivos, si se sobreentiende una manera gradual de progresar en su realizacin. En algunos casos hay una relacin de fortalecimiento mutuo entre ellos. S se pueden presentar conflictos a nivel de los instrumentos y sus relaciones con varios objetivos. El instrumento de precios por ejemplo tiene siempre un lado positivo en trminos de asignacin eficiente de recursos y de permitir autofinanciamiento y un lado ms bien negativo por su efecto ingreso, especialmente en los estratos de menor ingreso. Pero, en ste como en otros casos, si se usan los instrumentos de una manera flexible, acompaados con medidas compensatorias bien orientadas, se puede resolver el conflicto. Es evidente que el financiamiento pone lmites para una rpida realizacin de objetivos como una mayor cobertura elctrica, mayor diversificacin de fuentes energticas, un mayor uso de recursos renovables, una mejor calidad de suministro, etc. Pero, vista la multifuncionalidad de algunos instrumentos, si se considera por ejemplo la integracin energtica que contribuye a varios objetivos del desarrollo sustentable, igual que la energizacin rural con apropiada participacin de energas renovables, el uso adecuado de impuestos para aumentar la eficiencia energtica, reducir emisiones, recaudar ingresos para el Estado sin tener el efecto social negativo, y otros ejemplos ms, el problema del financiamiento adquiere cierta relatividad. Entre los pases de la regin, hay algunos que han logrado una mejora sostenida en los ltimos 25 aos, otros lograron mejorar su situacin respecto a los objetivos de desarrollo sustentable en los ltimos aos y otros se hallan en una situacin tan desfavorecida que parecen no tener salida. No obstante, el ejemplo de los pases ms avanzados y la proporcin del atraso en que algunos pases se encuentran implica en principio, que existe una amplia perspectiva de mejoramiento. Para todos los pases se puede disear un escenario energtico ms sustentable en trminos polticos, econmicos, sociales y ambientales realizable en el largo plazo con los recursos del pas. Los impedimentos suelen aparecer en la fase de transicin, que trae ajustes, efectos redistributivos, y que requieren tambin medidas transitorias para atenuar las crisis y los impactos sociales. El temor de estar en el grupo de rezagados en esta redistribucin impide muchas veces que los grupos relevantes se embarquen en una estrategia de cambio. Si el desarrollo sustentable implica un gran cambio en muchos niveles sociales, la transicin ser ms difcil. Se necesita un gran esfuerzo de convencimiento y concertacin con medidas prudentes y sobretodo estimular la descentralizacin para hacer ms efectivo el sistema de vida democrtico.
29
Los ltimos grandes cambios en el sector energtico, que se han dado en el marco de las reformas han sido suscitados por la amplitud de los problemas macroeconmicos tangibles. En las situaciones extremas, los cambios ms radicales y con menos tiempo de transicin, se han dado en situaciones polticas especficas con cierta dosis de autoritarismo. El ejemplo de otros pases demuestra que el camino de la concertacin tambin existe, a pesar de que parece ms lento y doloroso. Para los cambios hacia el desarrollo sustentable, ste ltimo tipo de transicin es la ms recomendable. La elaboracin de las polticas desde una perspectiva de sustentabilidad debe nutrirse de las realidades locales o regionales. En la medida que se encuentren situaciones altamente sustentables en ciudades o regiones dentro de un pas, el estudio de las mismas, as como de los instrumentos de poltica que resultaron conducentes, puede servir de base para la elaboracin de propuestas prcticas en otros casos. Por ltimo, debe recordarse que las constataciones que se han realizado a partir de los indicadores globales no significan que los elementos ms importantes para el desarrollo sustentable deban necesariamente situarse o limitarse al plano global nacional. Muy por el contrario, puesto que el desarrollo econmico y social afecta al ser humano en lo concreto, del mismo modo que la incidencia local de la mayora de los daos ambientales de carcter local, el enfoque adoptado para la formulacin de polticas debe plantearse en trminos de la mejora del espacio vital de las personas. Este espacio est determinado por los estilos de consumo, produccin y distribucin locales y concretos, y es en estos mbitos donde el uso de la energa est tomando una evolucin preocupante en ciertos aspectos. En los prximos captulos se analiza el estado y evolucin, hasta el presente, de la energa respecto a las diferentes dimensiones del desarrollo sustentable. En el ltimo captulo se vuelve a los conceptos de poltica tratando de concretar ms sobre los mismos. Adems de objetivos se presentan de manera ms sistemtica acciones o instrumentos, actores y sus posibles roles para posibilitar una estrategia de desarrollo sustentable desde la perspectiva energtica.
Ambiente
1 0.8 0.6 0.4 0.2 0
Economa
CAPITULO 2: ENERGIA Y ECONOMIA
Equidad
Las interrelaciones entre la energa y la dimensin econmica del desarrollo sustentable se sitan en varios planos. En el plano poltico el sector es objeto de muchas preocupaciones sobre situaciones de
30
dependencia y desequilibrio de poderes. Estas situaciones se pueden dar entre pases (exportadores o importadores), entre grupos econmicos (abastecedores y clientes), entre reguladores y regulados y hasta entre Estados y empresas importantes (en el marco de la globalizacin). En el plano macroeconmico, el sector tiene fuertes impactos sobre el balance externo y los ingresos fiscales y tambin en los gastos e inversiones pblicas. Anteriormente exista la percepcin de que el sector era adems un motor principal de crecimiento, concepto que no ha funcionado de la manera esperada. En el presente la contribucin del sector al desarrollo econmico visualiza, adems de poner a disposicin energa en cantidad y calidad suficiente, generar beneficios e inversiones que incorporen progreso tcnico y adems articular con otros sectores aumentando valor agregado interno. De esa manera aparece como el sector pivote en el concepto de transformacin productiva con equidad. En el plano sectorial, el desempeo del sector de la energa es crucial en la economa, sobretodo por la necesidad de calidad y confiabilidad del suministro energtico. Para esto el sector tiene, en primer lugar, que ser viable y cumplir sus funciones principales lo que implica, entre otros aspectos, disponer de un financiamiento satisfactorio. A un nivel ms avanzado, el sector tiene que alcanzar un funcionamiento ptimo lo que significa eficiencia energtica en los procesos de produccin, distribucin y consumo y la asignacin eficiente de los recursos financieros, humanos, dentro del sector. La energa es un factor de produccin o un insumo en casi todas las actividades. Por esta razn la productividad energtica se convierte en un objetivo econmico fundamental. Se trata de utilizar energa de manera productiva: uso racional de la energa en los diferentes sectores de consumo, eficiencia energtica en los procesos. El captulo trata de profundizar en estas interrelaciones, comparando el estado actual y la evolucin de algunos factores en los pases de la regin en los ltimos aos, advirtiendo deficiencias, riesgos, vulnerabilidades, todava subsistentes y a tratar en la poltica energtica.
1.
Energa y crecimiento econmico
La intensidad energtica (Consumo final de energa/PIB) o su inversa, la productividad energtica, es una medida informativa sobre la sustentabilidad en varios aspectos. Una alta intensidad energtica del PIB indica generalmente (salvo que sea a causa de una estructura industrial especfica) una baja productividad y competitividad reducida de la economa. Adems, significa una alta exposicin de la economa a riesgos de fluctuaciones de precios de los energticos y altas cargas de emisiones dainas al medio ambiente. 1.1. Estado de la productividad energtica en la regin
31
Los pases de ALyC tienen un nivel desigual de desarrollo econmico. Las cifras del PIBpc en US$ corrientes de 1995 muestran una gama que va desde alrededor de US$ 200 hasta casi US$ 5000. El consumo energtico final per capita (BEPpc), como aproximacin del uso de energa para producir tal PIBpc se correlaciona relativamente bien con esta diversidad. En el grfico que sigue (2.1) el consumo de energa final de los pases de ALyC est presentado de manera ordenada (de menor a mayor) por los consumos de energa comercial per capita (sin lea). Luego, se agrega la lea que modifica el ordenamiento por totales consumidos. Ms interesante que la regularidad evidente de los consumos comerciales son las aparentes excepciones. GRFICO 2.1: CONSUMO FINAL DE ENERGA Y PRODUCTO INTERNO BRUTO (1995)
30 CM 25 EE CO LE GN PBI
5000 4500 4000 3500 3000 PIBpc[US$1995]
20 BEPpc
15
2500 2000
10
1500 1000 500
0 GT HT GY DO GD CO BO HN CR UY PY CU EC BR CL AR MX SR SV PE PA BB VE JM TT NI
Los pases que demuestran un acercamiento entre consumo total de energa y el PIBpc son ms energointensivos que los otros. Recprocamente, en trminos del concepto de productividad energtica son menos eficientes. Destacan los casos de Trinidad y Tobago, Surinam, Cuba, Guyana, Honduras, Nicaragua y Hait. Tambin son relativamente menos energo-productivos, sobretodo en trminos de energa comercial Venezuela, Mxico y Jamaica. Incluyendo la lea, Repblica Dominicana, Paraguay, Per y eventualmente El Salvador parecen ms energointensivos que el promedio. En general puede sostenerse que los elementos constitutivos de una baja productividad, fuera de diferencias estadsticas y de medicin, son principalmente: una estructura de la economa energointensiva, especialmente de la industria, alta participacin de energticos con reducido contenido de energa til (como la lea), un bajo nivel de actividad econmica y/o simplemente un uso ineficiente de energa. Las causas principales: una poltica de industrializacin en base de energa, subsidios no focalizados al consumo de energa, falta de disponibilidad local de alternativas energticas.
32
Es de destacar el porcentaje decreciente de lea en la estructura del consumo de energa en funcin de un creciente estado de desarrollo econmico. Es interesante tambin observar en la estructura las excepciones a la regla: porcentaje elevado de los consumos de lea en pases con un grado de desarrollo relativo alto (Paraguay, Chile, Uruguay, Brasil, Colombia) y porcentajes muy reducidos en el Caribe (Cuba, Barbados, Trinidad & Tobago, Jamaica). Aqu tambin hay varias razones: falta de oferta de lea, bajos precios de los combustibles comerciales, oferta diversificada (combustibles lquidos, gas, electricidad). Una oferta diversificada de energa es un factor que favorece el desarrollo econmico. Siguiendo el criterio de la cantidad de diversos energticos en el consumo total, Colombia, Chile y Brasil con 5 energticos (adems de los diversos productos derivados del petrleo) parecen ofrecer mejores condiciones seguido por Mxico, Argentina (tomando en cuenta el uso del carbn en la generacin elctrica) y Venezuela. Con el mayor desarrollo del uso del gas natural en estos y otros pases (Per) las condiciones sern an mejores. 1.2. Productividad energtica desde 1970
1.2.1 Vista General
En la evolucin econmica de los pases latinoamericanos, posterior a 1970, pueden identificarse tres fases bien diferenciadas y que coinciden aproximadamente con los cambios de dcadas: crecimiento rpido (37%) entre 1970 y 1980 crisis y ajustes (-8%) desde 1981 hasta 1990 recuperacin desde 1991 Por su parte, la intensidad energtica4, la inversa de la productividad, no ha cambiado considerablemente a nivel del promedio regional desde 1970: # # # se redujo en alrededor de 10% entre 1970 y 1980 subi un (7%) de 1980 hasta 1991, y qued estancada desde 1991.
Sin embargo, son pocos los pases que muestran un comportamiento de la intensidad energtica semejante a dicho promedio. La aparente regularidad de ese promedio es el resultado de evoluciones muy diversas en los pases. En el Grfico 2.3 se presentan patrones de movimiento de los indicadores de intensidad energtica y del PIBpc para los pases de la regin, diferenciando:
4 Vase como base de datos el Sistema de Informacin Econmica Energtica (SIEE) OLADE
33
GRAFICO 2.2: AREAS DE INTENSIDAD ENERGETICA: 1970-94

6 2 5 4 3 2 1 0 -2000 -1500 -1000 -500 -1 3 -2 -3 -4 -5 -6 1 0 500 1000 1500 2000
Variacin del PIB / Cpita [US$ 1980/]

Grupo 1: Grupo 2: Grupo 3:
Grupo 1: Grupo 2: Grupo 3:
pases que avanzaron en los ltimos 25 aos en la direccin deseada (aumento del PIBpc y reduccin de la intensidad energtica); pases que lograron un aumento del PIBpc pero que experimentaron un crecimiento de la intensidad energtica; pases que no lograron incrementar su PIBpc y se volvieron menos energoproductivos.
El promedio de ALyC con respecto a estos indicadores tiene un comportamiento semejante al de los pases del primer grupo (Grfico 2.2.1). De acuerdo con ese promedio, el nivel de intensidad energtica de ALyC se situaba en 1994 apenas un 3% (0,1 bep/103 US$[1980]) por debajo del nivel de 1970, mientras que el nivel del PBIpc en 1994 superaba en ms de 520 US$[1980] (33%) al valor de 1970, gracias al incremento logrado entre 1970 y 1980 (591 US$[1980]). El primer grupo de pases (Grfico 2.2.1), caracterizado por el crecimiento del PIBpc y una disminucin de la intensidad energtica, incluye a: Brasil, Colombia, Paraguay, que son los que lograron mejorar significativamente ambos indicadores > 500 US$ y > 1 bep/103 US$), Barbados, Chile, Ecuador, Uruguay, con mayor crecimiento econmico pero menor disminucin (> 500 US$, pero < 1 bep/103 y ) Repblica Dominicana , Honduras (menor crecimiento: < 500 US$, ms disminucin: > 1 bep,) Costa Rica y Guatemala (menor crecimiento y menor disminucin). GRFICO 2.2.1: GRUPO 1:
ENERGTICA PASES CON CRECIMIENTO Y DISMINUCIN DE LA INTENSIDAD
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In ten sid ad en erg tica [b ep / 10(3)U S$ 1980] 14 12 10 8 6 4 2 0 0 1000

B A R B A D OS C H ILE PARAGUAY
2000
3000
4000
C OLO M B IA GU A TE M A LA U R U GU A Y
5000
C OS TA R IC A H ON D U R A S AL Y C
6000
PIB p c [U S$ 1980]
B R A S IL E C U A D OR R E P . D OM IN IC A N A
Mientras que Colombia, Chile y Uruguay mejoraron sus indicadores con relativa continuidad, los restantes pases lo hicieron nicamente o substancialmente a lo largo de la dcada del 70, Barbados, y en menor medida Uruguay, redujeron su intensidad energtica an a partir de los reducidos niveles que presentaban ya en 1970. El segundo grupo (Grfico 2.2.2), incluye a Argentina, Mxico y Panam que lograron un mayor crecimiento econmico per capita en los 70 y muestran un estancamiento o un leve incremento en la intensidad energtica. En cambio, Trinidad & Tobago, que tambin se incluye en este grupo, experiment un fuerte incremento en su intensidad energtica, debido a la estrategia industrial implementada en los 80, y grandes fluctuaciones en el nivel de PBIpc, resultado de las bruscas oscilaciones de los precios del petrleo.
GRFICO 2.2.2: GRUPO 2: PASES CON CRECIMIENTO Y AUMENTO DE LA INTENSIDAD ENERGTICA
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Intensidad energtica [bep / 10(3)US$ 1980 14 12 10 8 6 4 2 0

14 12 10 8 6 4 2 0 0 1000
94 94 94 94 94 94 94
Intensidad energtica [bep / 10(3)US$ 1980]

94
94 94 94 94
1000
2000
2000
MEXICO
HAITI
3000
3000
PANAMA
4000
4000
5000
5000
6000
6000
PIBpc [US$ 1980]

ARGENTINA
PIBpc [US$ 1980]
TRINIDAD Y TOBAGO
PERU
BOLIVIA
EL SALVADOR
GUYANA
JAMAICA
NICARAGUA
VENEZUELA
GRFICO 2.2.3: GRUPO 3: PASES CON REDUCCIN ECONMICA El tercer grupo (Grfico 2.2.3) parece bastante ms heterogneo. Los pases que incluye este grupo presentan en comn el hecho de haber vivido crisis econmicas prolongadas y, en varios casos conflictos internos. Por una parte, Jamaica, Guyana, El Salvador, Bolivia y Per, que despus de soportar un retroceso en los aos setenta y ochenta, recuperan terreno. Por ltimo, Nicaragua, que a pesar de una contraccin econmica continua, mantuvo la tendencia creciente en su intensidad energtica. La evolucin deseable se caracterizara, en principio, por la combinacin de tendencias de crecimiento en el PIBpc y de reduccin de la intensidad energtica, sin embargo con relacin a esta ltima debe destacarse que sus modificaciones no se encuentran nicamente asociadas con cambios de la eficiencia en el uso de la energa. En el caso de los pases en desarrollo, tanto el proceso de industrializacin, como un rpido avance en la cobertura de los requerimientos de energa de la poblacin implican generalmente un incremento en la intensidad energtica. Por otra parte el proceso de transferencia de las industrias ms energointensivas desde las reas de los pases de industrializacin madura hacia las regiones en desarrollo, durante las dcadas del 70 y el 80, contribuy al incremento de la intensidad energtica en estas ltimas regiones5. 1.2.2 Tendencias en los sectores de consumo La mencionada relocalizacin de industrias energointensivas hacia los pases de la regin con abundante dotacin de recursos energticos no permiti reducir la intensidad energtica. En Brasil y Mxico se produjo una fuerte expansin de industrias energointensivas durante la dcada del 80. Brasil pas de ser importador de acero a convertirse en uno de sus principales
5 Vase a Granda, B. "Efectos de la relocalizacin industrial sobre los sistemas energticos regionales". OLADE/CEPAL/GTZ 1995.
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exportadores, Venezuela y Mxico redujeron considerablemente sus importaciones de acero, sustituyndolas por produccin nacional. En Trinidad & Tobago se instal una industria qumica de magnitud que su influencia sobre el desempeo de la economa resulta actualmente decisiva. La menor diversificacin relativa de las economas de Trinidad & Tobago y de Venezuela hace que el incremento de la intensidad energtica en estos pases haya sido significativamente mayor que el registrado en Brasil o Mxico con el estancamiento de la relocalizacin la intensidad energtica de la industria tambin se estabiliz. En los ltimos aos empiezan a verse otras tendencias a la baja. Deben destacarse algunas mejoras puntuales como por ejemplo la reduccin del contenido energtico de la produccin del cobre en Chile y en otras actividades industriales energointensivas de la regin. La mayor exposicin a la competencia externa, junto con la reduccin de los subsidios y con los nuevos requerimientos ambientales, han impulsado a las industrias a introducir nuevas tecnologas que tienen como efecto la reduccin del consumo especfico de energa. Por su parte, la comparacin de la intensidad energtica entre pases, en diferentes perodos de desarrollo, puede estar distorsionada por la existencia de la economa informal por el clculo del PIB real en trminos de dlares. Mientras que el consumo energtico est registrado en la estadstica energtica, su contribucin al PIB no est registrada. A su vez, el tipo de cambio puede estar sujeto a una poltica de devaluaciones y distorsionar las paridades reales. A diferencia de lo que ocurre en el plano de la industria, la energa utilizada en el transporte muestra un incremento acelerado debido a una preponderancia creciente del automvil. Sin embargo, algunos ejemplos dentro de la regin muestran la posibilidad de modificar esa tendencia. La poltica energtica y la intervencin municipal puede orientar, por ejemplo, el consumo hacia el gas natural comprimido (GNC) y la evolucin de la estructura de transporte para hacerla ms racional. Otras actividades productivas con alto consumo de energa son las del propio sector energtico, tanto en el mbito minero como en los centros de transformacin (centrales trmicas de generacin elctrica, refineras, etc.) o en la distribucin. En ALyC este tipo de consumos se ha incrementado ms lentamente que en los sectores de transporte e industria, no slo por los cambios estructurales en la generacin elctrica (fuerte incremento de la participacin hidroenergtica) sino tambin por la falta de expansin de la refinacin petrolera durante los 80. Pero, en el transcurso de la primera mitad de la dcada del noventa estos consumos han vuelto a acelerar su ritmo de crecimiento por la expansin de la capacidad de generacin trmica. En el consumo residencial se cuenta con un uso energtico con bajo rendimiento. En primer lugar, el consumo de lea implica una baja eficiencia energtica (vase el captulo siguiente), adems el equipamiento para su uso tambin tiene bajos rendimientos. Aunque la rentabilidad de tecnologas modernas para la utilizacin de la energa en el consumo domstico (por ejemplo, lmparas fluorescentes, refrigeradores eficientes) puede ser significativa, los mayores costos de inversin inicial y la falta de informacin parecen ser un gran obstculo para el uso de las mismas. Los clientes no realizan anlisis dinmicos complicados de tipo "costo beneficio" para elegir entre las opciones simplemente compran la cocina, la refrigeradora o el electrodomstico
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que est al alcance de su presupuesto familiar. Si bien los cambios estructurales podran ayudar a explicar parte del comportamiento de la intensidad energtica que se observa en algunos pases, tambin es cierto que el mismo se ve afectado por la falta de progreso de la eficiencia en el uso de la energa. Esta conclusin preliminar se extrae al eliminar los niveles de eficiencia energtica de los procesos de produccin en algunas ramas de la industria pesada, las caractersticas tcnicas y el estado de mantenimiento del parque automotor y el tipo de artefactos electrodomsticos, entre otros, dentro de la regin en comparacin con lo que se observa a ese respecto en los pases industrializados. No se ha logrado an demasiado xito en ALyC respecto a la productividad energtica. Tampoco las reformas y los incrementos de precios que se han implementado a partir de mediados de los 70 han tenido, a ese respecto, los resultados que suelen postularse, ni se han logrado efectos significativos a partir de las polticas deliberadas de URE que se han puesto en marcha. Se concluye que hay un atraso significativo en uso racional de energa (URE). An cuando est ampliamente demostrado que es una opcin que compite con la inversin en el rea de la oferta, la poltica energtica de la mayora de los pases ALyC sigue fuertemente orientada hacia esta ltima (vase la seccin 3 de ste captulo). 2. El desempeo del sector energtico
Los aspectos del desempeo de los subsectores energticos considerados de gran importancia por sus incidencias en la economa son, entre otros: Servicio energtico suficiente en cantidad y en calidad como condicin para la competitividad de la economa La actividad econmica est condicionada por la disponibilidad de energa y es ms flexible si puede aprovechar de una oferta energtica diversificada. A su vez, la calidad de la energa disponible facilita el crecimiento econmico. En consecuencia, dados los altos costos de los sistemas de abastecimiento el objetivo es una disponibilidad adecuada en cantidad y calidad. Una alta inseguridad de suministro energtico lleva consigo la probabilidad de altos costos sea por prdidas de produccin o por la necesidad de instalar sistemas de reserva. Viabilidad Para poder brindar el servicio necesario a la economa el sector mismo debe lograr funcionar bien. Debe disponer de suficientes recursos (bienes de capital, recursos naturales, recursos humanos y financiamiento), y adems, el sector debe utilizar estos recursos de manera adecuada. Eficiencia
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Como los otros sectores de la economa, el sector de la energa contribuye al crecimiento econmico tanto ms cuanto cumple con criterios de eficiencia productiva en la medida que se usan menos recursos por unidad de producto, as parte de ellos se liberan para las otras actividades. La eficiencia se traduce tambin en la reduccin de costos y si no hay distorsin en los precios de energa para otros sectores productivos y el consumo, la eficiencia adentro del sector mejora las condiciones de competitividad. Si la viabilidad es un condicin mnima para el funcionamiento del sector, la eficiencia es un objetivo a cumplir por el sector. 2.1. Situacin en el pasado reciente
En el curso de los ltimos 25 aos, la regin ha desarrollado considerablemente su infraestructura para la produccin, transformacin, transporte y distribucin de energa. Hasta mediados de los aos ochenta efectu grandes inversiones para expandir la oferta para el mercado interno y la exportacin. La produccin de petrleo, que era en 1970 ya una actividad madura en algunos pases de la regin (Venezuela), creci alrededor de 50% hasta 1994; los aportes principales provienen de Mxico, Colombia, Brasil, Argentina y Ecuador. La produccin de gas natural se duplic, la de carbn creci 4 veces, y la de electricidad 9 veces. La capacidad instalada para refinacin se duplic entre 1970 y 1980 y se estabiliz desde entonces. En generacin elctrica creci ms de 4 veces. Un esfuerzo adicional ha sido el desarrollo de las recursos hidroelctricos que se manifest por el crecimiento de la participacin de la potencia instalada, a cerca del 65%. La inversin decreci en los aos ochenta y la oferta empez a mostrar carencias. La deuda del sector elctrico representaba una pesada carga sobre los recursos fiscales y poda constituirse en un factor limitativo del desarrollo. La falta de fondos, el deterioro de la confiabilidad y de la disponibilidad del servicio6, constituyeron una limitacin que se materializ en el predominio de factores polticos sobre consideraciones de eficiencia en ms de un pas. La prioridad para la expansin del servicio energtico en los aos 70 ha dado frutos hasta los aos 80 cuando se evidenci la falta de sustentabilidad de la estrategia escogida, dependiente de los aportes externos negando principios de eficiencia productiva. El petrleo, como principal fuente de recursos fiscales, tena en los pases exportadores prioridad sobre las otras fuentes energticas, favoreciendo la exportacin y el consumo interno de sus derivados por sus bajos precios, mientras que en los pases importadores que cuentan con
6 Vase el diagnstico del Banco Mundial y OLADE en " Evolucin, situacin y Perspectivas del Sector Elctrico en los Pases de Amrica Latina y el Caribe" Diciembre 1991.
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recursos potenciales, despus de las sucesivas crisis de los 70 se concentraron cuantiosos recursos en exploracin y desarrollo, para mitigar los efectos de eventuales alzas futuras de precios en el mercado internacional. El gas natural, con una produccin creciente asociada a la de petrleo, salvo pocas excepciones, careca de infraestructura de transporte y distribucin dando lugar a que se desperdiciara gran parte de su produccin en la atmsfera o que se lo destinara a usos poco apropiados para justificar su combustin. El carbn, segn condiciones geolgicas, calidades de producto y forma de explotacin se encontraba en descenso en algunos pases y con grandes perspectivas en otros. Esta situacin, bsicamente no ha cambiado desde los aos ochenta. Otras inversiones en energa se destinaron a obras cuya produccin posibilit sustituir consumos de petrleo y derivados a partir de la hidroelectricidad, interconexin de sistemas nacionales, programas de alcohol, geotermia y nucleoelectricidad entre otros, originando gran parte de la deuda externa sectorial de los pases de ALyC. Como causas fundamentales de un desempeo cada vez ms deficiente del sector energtico se identifican serias dicotomas entre los intereses macroeconmicos y energticos en un buen nmero de pases de la regin. Estas contradicciones guardaron relacin con el papel que jug el sector energtico en el enfrentamiento de las presiones inflacionarias, con el impacto de las polticas de precios y tarifas en el financiamiento del sector y con el manejo fiscal de las rentas energticas7. Para revertir esa situacin, desde los aos ochenta, la mayora de los pases de ALyC emprendieron reformas en los subsectores energticos (vanse los Recuadros 2.1 a 2.3). Los objetivos de las reformas, principalmente llevadas a cabo en los sectores de electricidad y petrleo, enfocaron por un lado, a nivel sectorial: incrementar la confiabilidad de los sistemas mejorar la eficiencia productiva obtener financiamiento a travs del aporte privado proteger los intereses de los consumidores
y por otro, a nivel macroeconmico equilibrar las cuentas del sector pblico, eliminando el dficit de las empresas estatales Los objetivos superaban los mbitos del sector energtico y se inscribieron en la reforma del sector pblico y en las reformas econmicas generales en muchos pases de ALyC. Esas
7 Ver Snchez Albavera, F. y Altomonte H., "El Desarrollo Energtico de Amrica Latina y el Caribe". Informe preparado por CEPAL , Septiembre 1995.
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reformas contrastaron radicalmente con las condiciones predominantes en Amrica Latina, donde se consideraba que especialmente el sector elctrico era un sector estratgico de la economa cuyo objetivo era suministrar electricidad a la mayor cantidad de "usuarios" que le fuera posible eliminando de plano, en algunos pases, toda consideracin econmica en el manejo empresario y sectorial. El mercado interno de derivados del petrleo era en los pases productores instrumentalizado para hacer participar en forma creciente a la poblacin y para otros fines macroeconmicos (vase la siguiente seccin). El subsector de gas natural no ha sido reformado de manera general. Sin embargo, en los aos noventa empez un auge en este subsector que lleva a la formacin de mercados de gas natural en varios pases y a una integracin de redes. El subsector carbn ha conocido tendencias muy diversas en la regin, por un lado, una reestructuracin y redimensionamiento a un tamao econmicamente ms viable, como en el caso de Chile y por otro el desarrollo de una importante actividad de exportacin muy competitivo, en el caso de Colombia.
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Recuadro 2.1: Las Reformas de los sistemas elctricos Considerando la participacin privada, los marcos legales y el funcionamiento de los mercados, los sistemas elctricos regionales pueden agruparse en tres grupos: Grupo 1: Grupo 2: Grupo 3: Sistemas legalmente segmentados con mecanismos de competencia y poca restriccin para la propiedad e inversin privada Sistemas integrados o regionalmente segmentados con apertura limitada para la inversin privada Sistemas integrados de propiedad estatal
Al inicio de los aos ochenta, los sistemas elctricos de ALyC se clasificaron principalmente en el grupo 3 y con algunas excepciones en el grupo 2. Las reformas, a pesar de la gran variedad de los casos especficos, se dejan a su vez clasificar en dos modalidades: Modalidad 1: Modalidad 2: Apertura amplia para la inversin privada, competencia en la generacin, acceso abierto a las redes (llevando al grupo 1 de sistemas) Apertura parcial en la generacin (llevando al grupo 2)
Al inicio del ao 1996, en 5 pases de Amrica del Sur los sistemas tenan caractersticas del grupo 1 o evolucionaron en esa direccin (Chile, Argentina, Per y con matices, Bolivia y Colombia). La legislacin en Ecuador apunta tambin a la apertura. En el grupo 2 se observa el nmero ms grande de sistemas elctricos de la regin, en la mayora de tamao reducido (pases de Centroamrica y del Caribe, pero tambin Mxico). Lo tpico es la participacin de generadores privados (Independent Power Producers -IPP) de forma indirecta, bajo esquemas contractuales con la empresa elctrica (Power Purchase Agreements -PPA) manteniendo ms o menos intacto el sistema integrado de generacin, transmisin y distribucin controlado por una entidad estatal. Otro elemento tpico de la apertura limitada es la aplicacin de esquemas de construiroperar-transferir (ms conocido como BOT) para involucrar al capital privado. Un grupo de pases (Venezuela, Uruguay y Paraguay) todava no ha recurrido a los generadores independientes privados (IPP) bajo esquemas de contratos de compra garantizada tipo (PPA), elemento caracterstico para una apertura limitada, por lo que se pueden clasificar en el grupo 3. En Brasil el sistema est abrindose a una mayor participacin privada - al menos a nivel de los Estados- antes de que entre en vigencia un nuevo marco legal federal. El proceso de transicin no est concluido. Para el ao 2000, la tendencia apunta hacia cambios profundos: casi la mitad de 30 pases y aproximadamente 60% de la capacidad instalada habrn adoptado algn tipo de modalidad 1 y algunos pases que actualmente han adoptado la apertura parcial no descartan un paso ms adelante hacia la apertura total.
Recuadro 2.2: Reformas en el subsector petrleo 42
En los ltimos aos se han llevado a cabo modificaciones en la legislacin petrolera de Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. El origen y las motivaciones de las reformas petroleras que se han llevado a cabo en estos pases son similares aunque existen algunas diferencias propias de las particularidades nacionales. En general, se puede decir que se sustentan en la tendencia dominante, que otorga a las fuerzas del mercado el predominio en la asignacin de recursos, precisndose que la intervencin del Estado se justificara slo cuando se afecte el inters nacional, se distorsione la libre competencia o se produzcan efectos contraproducentes desde el punto de vista de la equidad social. Vista la poltica econmica general de los pases de la regin, parece sorprendente que an Mxico y Chile considerados como pases de mayor apertura y de regulacin figuren entre los pases con menores cambios en el sector petrolero. En Argentina, Bolivia y Per se consideraba que el estilo de desarrollo de la industria petrolera, basado en la hegemona de las empresas pblicas, estaba agotado y se efectuaron cambios radicales. En Brasil, Colombia, Ecuador y Venezuela las reformas han estado orientadas a alentar la inversin extranjera en exploracin y explotacin de petrleo. No se cuestiona la necesidad de la empresa pblica petrolera, plantendose mas bien su adecuacin a un rgimen de libre mercado en los diferentes sectores "upstream" y "downstream" de la industria. En lneas generales la secuencia de las reformas en los mercados internos ha seguido el siguiente derrotero: correccin de precios, reestructuracin y saneamiento financiero de las empresas, organizacin de un mercado competitivo, promocin de la inversin privada y privatizaciones.
En el rgimen de la contratacin petrolera, se empezaron a flexibilizar en los aos ochenta los niveles de retribucin a los contratistas, a fin de atraer mayores inversiones, como resultado de la mayor oferta disponible en el mercado mundial, pero las pautas de contratacin ("prestacin de servicios", "operacin", "asociacin", "participacin") no se alteraron mayormente. La apertura petrolera, en lo que va de ste decenio, ha significado la introduccin de nuevas modalidades dentro del rgimen de contratacin. Estas tienen vigencia en Argentina y Per, con la reinstauracin de la modalidad de concesin y con los contratos de licencia respectivamente, en los que a cambio de una regala, los contratistas tienen derecho a la propiedad del petrleo extrado. En otros pases se trata de compartir el riesgo y atraer la participacin de nuevos contratistas con la introduccin del "factor R" en los contratos de asociacin y participacin. Otras novedades, eventualmente ms impactantes, son: la supresin del monopolio de PETROBRAS en Brasil en 1995 y los nuevos contratos para explotacin de "campos marginales" que suscribi PDVSA de Venezuela entre 1992-93 y los recientes contratos de "ganancias compartidas" que dicho pas ha empezado a suscribir a fines de enero de 1996.
Recuadro 2.3: Auge y estructuracin en el sector gas
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Una primera aproximacin a la clasificacin de los pases con relacin a las tendencias de su poltica respecto a la propiedad de los activos en las cadenas del gas natural pone de relieve ciertas preferencias de los pases respecto al rol que deben jugar sus empresas en la retencin y control de la renta gasfera. Mientras que algunos pases asignan particular importancia al rol de las empresas de propiedad estatal en la retencin de rentas, otros prefieren la participacin accionaria minoritaria, el establecimiento de regalas e impuestos a las utilidades y a los ingresos brutos, entre otros, como medio de captacin de rentas. Cuadro 1: Clasificacin de pases de acuerdo a las tendencias de la poltica de reestructuracin de las empresas
Sistemas estatales predominantemente Sistemas mixtos Sistemas predominantemente privados
Exploracin Produccin Transporte Distribucin Autoridad Reguladora
Brasil, Mxico, Venezuela
Bolivia, Chile, Colombia
Argentina, Per
Mxico, Venezuela
Bolivia, Brasil, Colombia Brasil, Mxico, Venezuela
Argentina, Chile, Per Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Per Ministerio de Energa (upstream) Entes Reguladores (downstream)
Ministerio de Energa
Ministerio de Energa (upstream) Entes Reguladores (downstream)
Fuente: Elaboracin propia. Abril 1996. En las etapas de exploracin y produccin (upstream), para los pases con sistemas predominantemente estatales, tambin prima el concepto de seguridad del abastecimiento como una responsabilidad del Estado, mientras que en aquellos con sistemas predominantemente privados el nfasis se asigna al juego de las fuerzas del mercado dentro de ciertas restricciones legales que regulan la actividad. En las etapas de transporte y distribucin (downstream), las tendencias de la poltica muestran un deslizamiento hacia los sistemas mixtos o privados. En esas etapas, la principal preocupacin pasa por la seguridad del abastecimiento, el libre acceso a los sistemas de transporte y la cobertura de servicios a los sectores no solventes de la sociedad. Sin embargo, parte de estos aspectos tienden a ser resueltos mediante la creacin de Entes Reguladores que tienen por finalidad velar por el inters general respecto a la prestacin del servicio pblico y arbitrar y controlar el cumplimiento de los contratos de licencia. En Brasil, con la aprobacin de la Enmienda Constitucional que pone fin al monopolio de Petrobras en todas las etapas de la cadena gasfera se posibilita la participacin privada en el transporte y distribucin. En Venezuela y Mxico, aparecen manifestaciones gubernamentales y decisiones que tienden a favorecer la intervencin privada en el transporte y distribucin, en particular en las reas marginales de Venezuela. En Colombia el Plan de Masificacin del gas natural lanzado simultneamente con la reforma institucional se ha orientado a facilitar la participacin de la actividad privada en el transporte y distribucin. En Argentina, desde fines de 1992, se encuentran operando dos empresas transportadoras de gas natural y ocho distribuidoras controladas por el Ente Regulador del Gas. Bolivia, a partir de 1995, est en vas de instrumentar un sistema de capitalizacin de Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos que implicara la participacin de actores privados incluso en la operacin de las empresas que emerjan de la reforma. En Chile se han favorecido acuerdos con Argentina y Bolivia propiciando proyectos privados y mixtos que en pocos aos cambiaran su matriz energtica. Per, an se encuentra en la etapa de concretar la poltica del gobierno que tiende a favorecer las iniciativas privadas en el campo de los hidrocarburos.
2.2.
Desempeo actual de los tres subsectores principales

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Transcurrirn muchos aos para que los efectos de las reformas y la participacin privada en el sector energtico de Amrica Latina y el Caribe se puedan evaluar plenamente. Sin embargo, se pueden observar algunas tendencias preliminares. 2.2.1. El subsector electricidad Probablemente desde 1990 hayan mejorado los indicadores financieros en el subsector electricidad de ALyC (relacin deuda-capital, financiamiento interno de los proyectos, cobertura del servicio de la deuda, entre otros), explicados en gran parte por los aumentos de tarifas, la reduccin de la deuda y en algunos pases, por la reestructuracin (o saneamiento) financiero de las empresas elctricas previo al proceso de privatizacin. Las estrategias de reforma y privatizacin han tenido xito en obtener financiamiento para la expansin del sector elctrico. En efecto, mientras los pases que produjeron reformas profundas (Chile, Argentina) tuvieron menos problemas para encontrar financiamiento para sus proyectos de expansin, aquellos que introdujeron una apertura limitada (Mxico) todava se esfuerzan por asegurarlo. Los problemas que surgen de la utilizacin de nuevas formas de financiamiento en un perodo de transicin se han encontrado potenciados por la inestabilidad de los mercados de capitales regional y mundial (crisis mexicana) y el nmero cada vez ms grande de oportunidades de inversin a medida que ms pases, algunos de ellos con un tamao de mercado importante como el de Brasil, lanzan una estrategia de privatizacin. Los pases que no efectuaron reformas, implcita o explcitamente estn avanzando hacia alguna reestructuracin. Brasil, por ejemplo, con un gran nmero de proyectos en construccin, busca actualmente actores del sector privado para que se asocien con las empresas estatales para concluirlos. En este mismo sentido, los serios problemas de abastecimiento en Ecuador han presionado a las autoridades a buscar y concretar durante 1995 varios proyectos de generacin elctrica con participacin privada, incluyendo el arrendamiento temporal. Los ajustes y cambios en los criterios para determinar la formacin de precios, as como la disponibilidad de garantas de gobierno, han desempeado un papel importante en el financiamiento de nueva capacidad en sistemas como Argentina y Chile. Es difcil determinar hasta qu punto el solo ajuste en los precios, sin las reformas sectoriales o garantas del gobierno, hubieran mejorado la situacin financiera imperante en pocas anteriores a las reformas. No obstante, el saneamiento financiero de las empresas energticas se ha visto, sin duda, favorecido por la reorientacin de las polticas de precios y tarifas. Por otro lado, se ha buscado mejorar la eficiencia operacional y se han aplicado polticas de reduccin de personal, a efectos de disminuir costos. Se han separado las unidades productivas (filializacin bajo esquemas del tipo "holding"), para hacer ms transparente el rendimiento de las fases del proceso productivo y evitar las transferencias (subsidios) de una actividad a otra que permitan actos discrecionales y producan fuertes distorsiones en la economa.
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Resulta bastante evidente que dentro de los impactos positivos, las reformas tienden a mejorar la eficiencia operativa del sector: calidad del servicio y confiabilidad de los sistemas, reduccin de costos, aumento de la productividad (medida por empleado ocupado, por cliente servido o energa vendida), y reduccin de prdidas tcnicas y no tcnicas derivadas de cambios en la gestin comercial. Ms difcil resulta evaluar los efectos sobre la reduccin de costos en generacin, ya que se observan sesgos en favor de proyectos medianos, con cortos plazos de construccin y una vida til breve como las turbinas y plantas de ciclo combinado a gas. Ese sesgo hacia una baja intensidad de capital puede conducir a estructuras de generacin econmicamente no ptimas. Eso es ms evidente en los casos de varias plantas a fuel oil y a diesel que estn operando en la base de los diagramas de carga de algunos pases. Este problema es agravado en aquellos casos donde las nuevas centrales elctricas (trmicas) son construidas por un IPP con base en un rgido contrato de largo plazo (PPA) que distorsionan el orden de mrito econmico con que se despachan las centrales. En comparacin con la situacin anterior, las condiciones para la produccin elctrica de pequea escala, a menudo de fuentes renovables, y la cogeneracin han mejorado o al menos se han vuelto ms seguras, ya que los trminos de entrega de energa a la red y la remuneracin se han definido con ms claridad dentro de los nuevos marcos legales. Sin embargo, en trminos prcticos, todava no se observan los impactos positivos de las reformas sobre la expansin de las fuentes renovables y la cogeneracin en Chile y Argentina, mientras que esas opciones han tenido mayor acogida en algunos pases que adoptaron el enfoque de apertura limitada como Mxico, Costa Rica y Guatemala. Al evaluar los logros de eficiencia alcanzados por el proceso de reformas, se deben tomar en cuenta los cambios en los objetivos sectoriales. Los nuevos objetivos son suministro confiable a bajo costo econmico y riesgo, mientras que el objetivo anterior a las reformas frecuentemente inclua objetivos sociales que no estaban adecuadamente focalizados, de infraestructura con costos imprevisibles y otras metas de desarrollo. Asimismo, este cambio de objetivos, evaluados desde el punto de vista del progreso tcnico y atendiendo al caso de las empresas elctricas de Chile sugiere que, "despus de la privatizacin, las ganancias, la ingeniera financiera y los mtodos modernos de gerencia prevalecieron sobre el enfoque tradicional de ingeniera elctrica"8. La reforma del sector elctrico afect negativamente la electrificacin rural: por una parte, el objetivo de maximizar los beneficios de las empresas con una orientacin comercial limita su inters en abastecer slo reas de gran densidad de demanda elctrica; por otra, la intervencin pblica medida por las polticas y acciones concretas (subsidiariedad) que se pusieron en prctica, son an incipientes - y en muchos casos nulas - como para reducir la brecha existente
8 Vase Inostroza, G. "Control del Estado y gestin empresarial en el sector elctrico chileno". Documento preparado para CEPAL. LC/R.1497. Santiago, febrero 1995.
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entre la electrificacin de reas urbanas y rurales. No obstante, algunos pases con fuerte apoyo de la cooperacin bilateral y multilateral, estn empezando programas para promover la electrificacin rural con base en las energas renovables (hidroelectricidad, energa elica y energa solar fotovoltaica). Respecto al uso racional de energa por los clientes, las reformas no han incluido explcitamente la eficiencia energtica. La desintegracin vertical introducida por las reformas en algunas cadenas energticas (electricidad, gas natural), no favorecen el inters de las empresas distribuidoras para impulsar esas acciones de conservacin por parte de los clientes. Tampoco los entes reguladores se han involucrado en el tema. El papel de las reformas en general, y de las privatizaciones en particular, en el desarrollo de los mercados locales de capital, se lo suele citar entre los impactos positivos; argumentndose, adems, que las empresas elctricas privatizadas de algunos pases latinoamericanos y particularmente en Chile, han sido las primeras en acceder a los mercados internacionales de capital. Desde el punto de vista de la regulacin de mercados, puede afirmarse que el proceso de privatizacin en Amrica Latina an presenta diversas fallas, algunas de las cuales afectan al proceso de acumulacin, tales cmo la falta de regulacin en mercados no competitivos (lo que ha generado que las supuestas ganancias de eficiencia derivadas de la privatizacin no hayan sido traspasadas a la comunidad a travs de menores precios), o ampliacin de cobertura de los servicios y mejoramiento en su calidad. Se concluye que hasta ahora, la mejora en los servicios por su traspaso al sector privado nacional o extranjero, a menudo pero no siempre se han hecho evidentes. La experiencia indica que la capacidad reguladora de los gobiernos de la regin ha estado a la zaga de los procesos de reforma. El xito de los futuros programas de privatizacin depender de la capacidad de implementar esquemas de regulacin y control que promuevan la competitividad y la inversin de las empresas privatizadas. 2.2.2. El subsector petrleo Como se ha sealado, en la etapa "upstream" el ritmo de crecimiento se aceler desde finales de los aos ochenta, debido al aumento registrado en Venezuela y en menor medida al de los otros productores (Argentina, Colombia, Brasil y Ecuador). Salvo en el caso de Argentina, estos incrementos no pueden ser considerados como resultados de las reformas, intervienen hallazgos importantes a desarrollar como en Colombia y la poltica petrolera en el marco de la OPEP como en Venezuela. Argentina experiment un desarrollo petrolero rpido y se est acercando a un tope de su potencial, mientras que Mxico, Venezuela, Brasil, Colombia y Ecuador desarrollaron su capacidad paulatinamente para aumentar la produccin, an considerable en los prximos 5 aos.
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En la etapa downstream la capacidad instalada en refinacin no ha sido aumentada y la red de los oleoductos ha sido extendida slo en algunas partes (por ejemplo la interconexin entre Argentina y Chile). El tema en el segmento de refinacin es la reestructuracin (concentracin en Centroamrica, adaptacin a las restricciones ambientales modificando la estructura de las unidades de proceso para obtener productos ms limpios, etc.) y la privatizacin. El proceso de la reestructuracin avanz lenta pero exitosamente, la privatizacin ms paulatinamente. Como resultado de este proceso, la estructura de la refinacin es ahora ms apropiada para la demanda interna, aunque con excepciones importantes (Colombia, Ecuador, Per). La red de transporte tiene todava cuellos de botella en algunos casos (Ecuador). Con respecto a los mercados internos, las correcciones de precios orientadas a reducir las transferencias presupuestarias, adquirieron en la mayora de pases de ALyC una cierta gradualidad vinculada a los propsitos de los programas de estabilizacin econmica. Por lo general, se adoptaron polticas de precios que tomaron como referencia los patrones internacionales (costo de oportunidad) aunque, en algunos pases, stos no tienen todava plena aplicacin. Entre 1988-1995 la evolucin de los precios de los principales derivados de petrleo, muestra una tendencia al aumento en la mayora de los combustibles, con diferencias de intensidad entre pases y entre los derivados. As puede constatarse que los mayores aumentos se registran para las gasolinas y los derivados intermedios. Asimismo, en el caso de aquellos pases que redujeron o eliminaron los subsidios al gas licuado para consumo residencial y al diesel oil para el transporte, se observan los mayores aumentos de precios en trminos absolutos. El saneamiento financiero de las empresas se ha visto favorecido - aunque no en todos los casos y dependiendo de cada una de las realidades nacionales - por la reorientacin de las polticas de precios, por la menor transferencia de recursos de las empresas al fisco, por la reestructuracin de los pasivos y por la refinanciacin de la deuda externa. En trminos de inversin y financiamiento, se han producido importantes avances, respecto a la situacin predominante en el decenio anterior. Para estimular la entrada del capital privado en el "upstream", se han adoptado diversas modalidades de contratacin con el capital nacional y extranjero o adquirido empresas para incorporar tecnologa y "management", como en el caso de la compra de Maxus por YPF de Argentina. Slo Mxico mantiene todava restricciones en esta fase de la industria. Ms all de la estrategia exportadora seguida por algunos pases, en la que puede cuestionarse la sustentabilidad a mediano o largo plazo de las reservas probadas del recurso, pueden mencionarse ciertas modalidades de contratacin que se estn optando que abren ciertos interrogantes sobre la seguridad del suministro interno. Aquellos pases que optaron por modalidades de contratacin que incluyen la libre disponibilidad del crudo sin compromiso de abastecer el mercado interno podran verse en una situacin de mayor vulnerabilidad, que quienes lo aseguraron, en particular si la dotacin de
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recursos no es tan abundante. Esta podra ser una situacin que en el futuro tendran que enfrentar pases como Argentina y Per (y probablemente Bolivia), que seran ms vulnerables a las fluctuaciones del mercado internacional y a su impacto macroeconmico que pases como Colombia que tendran asegurado el suministro. En la misma lnea estara tambin Venezuela que ha optado por la apertura al sector privado pero bajo un esquema de "ganancias compartidas". En este ltimo caso existen elementos de juicio que permitiran garantizar un mejor reparto de los beneficios a la vez que la seguridad del suministro interno. Un tema conflictivo, es la desintegracin vertical. En algunos casos, se est implementando una fragmentacin radical de las actividades de la industria petrolera lo que se contrapone con el fuerte grado de integracin vertical existente, no solo en ALyC sino global. La desintegracin ha operado, en todo caso, cuando se ha alcanzado gran magnitud en las operaciones, pero ello no implica que no exista un "holding" que asuma una direccin central y por ende un planeamiento estratgico integral. En ste caso se trata simplemente de separar las "unidades de negocios", existiendo inclusive, la fijacin de "precios de transferencia" si as lo determinan las estrategias empresariales. No cabe duda que quienes tengan acceso al petrleo crudo pueden disfrutar de nuevos y adicionales mrgenes de ganancia en su refinacin, los cuales pueden extenderse hasta las actividades de comercializacin y distribucin directa. As operan las ms grandes empresas del mercado, tanto privadas como pblicas, tanto regionales como globales. Mantener una empresa integrada da la oportunidad de crear una empresa internacionalmente competitiva, como aparentemente muestra el ejemplo de YPF de Argentina. La desintegracin y privatizacin por partes sea por capitalizacin (Bolivia) o por licitacin, lleva a que otras empresas internacionales existentes incorporen esas partes. En resumen, la situacin relativamente mejor del desempeo del subsector petrleo, no se puede atribuir a un cierto tipo de poltica o a la aplicacin de un paradigma. Lo ms general parece ser la mejora a nivel del servicio del mercado interno como resultado de la introduccin de competencia y la poltica de precios. No parece necesaria la privatizacin si se abandona el monopolio. La experiencia regional en el "upstream", en la refinacin y en el transporte parece todava mixta, sin que los mejores resultados puedan ser asociados con una estrategia y los menores con otra. El anlisis todava a realizar, se encuentra con muchos casos atpicos, como el de ENAP en Chile, YPF en Argentina, PETROBRAS en Brasil, etc. En el caso de mercados relativamente pequeos, como por ejemplo en los pases de Centroamrica, y an cuando no haya suficientes elementos para evaluar los resultados de los procesos de liberalizacin del comercio de hidrocarburos, algunos datos invitan a revisar
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crticamente lo actuado9. En ste sentido, Costa Rica y Nicaragua - con empresas estatales a cargo de la importacin - compraron a un precio FOB cercano al Platt's para la Costa del Golfo de los Estados Unidos, precio muy inferior al adquirido o vendido por el resto de pases. 2.2.3. El subsector gas natural El subsector gas est relativamente subdesarrollado en la regin. No se trata entonces de reformarlo para obtener mejores resultados como en los otros subsectores sino de desarrollarlo. En todos los pases productores de gas en la regin se observan cambios significativos con relacin al rol atribuido a ese energtico. En algunos de ellos reforzado por la fuerte expectativa que deriva de los potenciales procesos de integracin subregional que abren una nueva dimensin a los mercados y que posibilitan que los excedentes de gas sean revalorizados por los productores al existir una gran demanda potencial entre sus vecinos. Hasta hace poco tiempo en la regin se han privilegiado, dentro de las flexibilidades que posibilita la relacin gas/petrleo (GOR), los descubrimientos de petrleo respecto a los de gas natural. Esto se ha debido en parte a los elevados precios del petrleo en la dcada del setenta y a la relativamente baja capacidad de transporte y distribucin de gas natural en casi todos los pases, lo que a su vez explica los elevados volmenes de gas no utilizado. Sin embargo, con la cada de los precios del petrleo a mediados de la dcada del 80 la relacin GOR comienza a crecer poniendo en evidencia un mayor inters por el gas natural. En 1994 el gas natural participaba con el 19.6% en la oferta de energa primaria de la regin. En esa participacin inciden los pases con elevada produccin petrolera y gas asociado de alta relacin GOR a nivel de los recursos, como Venezuela, Bolivia y Argentina que han necesitado destinar el gas a distintos usos liberando combustibles lquidos para la exportacin o para reducir sus importaciones. En el caso de Chile, que tiene una relacin GOR elevada, la distancia de sus yacimientos a los centros de consumo ha determinado un uso cautivo en el extremo sur del pas. En 1994, la oferta de gas era de 808.4 Mbep. De esa oferta 15.7% se consumi en las plantas de generacin de electricidad, 33.9% se destin a la produccin de GLP y gasolinas, 31.9% al consumo final de los sectores socioeconmicos y el resto a consumo propio y prdidas. Los consumos finales de energa se concentraron en la industria (70%), con considerable participacin en el sector residencial (17.2%), de la petroqumica (6.7%), del sector comercial, pblico y servicios (3.5%) y del transporte (1.7%). La penetracin en los consumos residenciales ha permitido reducir los consumos de electricidad en los usos de coccin y calentamiento de agua. La penetracin en el sector transporte del gas natural comprimido (GNC) se verific con intensidad en Argentina seguido por otros pases a partir de fines de la dcada pasada con la
9 CEPAL, Subsede Regional Mxico, "Istmo Centroamericano: Informe sobre Abastecimiento de Hidrocarburos". Convenio CEPAL/Repblica Federal de Alemania. Abril 1995.
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ventaja de reducir el consumo de combustibles lquidos, mejorar el rendimiento en los vehculos y reducir el impacto ambiental en las ciudades. El gas natural constituye, en la regin, la segunda fuente en importancia para la generacin elctrica en plantas trmicas despus del fuel oil previndose su mayor penetracin y la sustitucin de importantes volmenes de combustibles lquidos adems de mejoras en los rendimientos respecto a las plantas trmicas convencionales. La situacin expuesta no es uniforme entre pases. La mayor difusin del gas se encuentra en Argentina que tiene adems la mayor red gasoductos para el transporte y distribucin (aproximadamente 50.000 km.) en la regin. La penetracin en el transporte pblico y privado del GNC ha permitido desarrollar una industria de particular relevancia en equipamientos para buses y automviles. El resto de los pases, con distinto grado de distribucin privilegia en general la utilizacin del gas natural en la generacin de electricidad y en la industria. En los pases productores, autosuficientes y con recursos abundantes de gas como Venezuela, Mxico, Colombia y Argentina han encarado proyectos de expansin del gas en distintos usos sectoriales mediante la apertura del transporte y distribucin al sector privado. Los indicadores de evolucin de la actividad en Argentina, luego de la reforma en el sector, muestran en principio una mejora an cuando todava es prematuro asegurar, por el corto lapso de funcionamiento del nuevo rgimen institucional, que el sistema no produce los acomodamientos derivados del proceso de ajuste. En el resto de los pases las reformas en el sector son muy recientes o an se encuentran en proceso y en algunos casos con demoras de implementacin debido a la dificultad de encontrar un equilibrio razonable entre las expectativas gubernamentales y privadas. Los pases que tienen baja disponibilidad de gas o que por su ubicacin geogrfica es de difcil acceso como en Brasil, Mxico y Chile han posibilitado el desarrollo de proyectos de importacin con financiacin de empresas pblicas y/o privadas. El gasoducto que unir Argentina con Chile y que se encuentra en construccin (Gasandes), o de Bolivia con Brasil son ejemplos del potencial que tiene una red subregional de gas que puede encontrarse operando a pleno dentro de los prximos quince aos.
3. El sector energa, polticas macroeconmicas y fiscales y la poltica de desarrollo 3.1. La prioridad de los objetivos macroeconmicos en el pasado
En Amrica Latina y el Caribe el sector de la energa ha sido utilizado para varios fines por la poltica general que ha condicionado el sector a objetivos macroeconmicos:
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Con el objetivo de crecimiento econmico - y tambin con fines sociales - fue expandida la infraestructura energtica, creando oferta energtica y expandiendo el servicio. El objetivo socio-econmico de pleno empleo, ha llevado a una profusin de personal pagado por los entes estatales. El sector se ha mostrado poco efectivo en razn de ser una fuente de empleo redundante, crendose una gran burocracia y una fuente potencial de conflictos sociales. En el afn de controlar la inflacin, la poltica econmica regul los precios de los energticos y no permiti que estos se ajustaran a los costos, eliminando la racionalidad econmica. Las oscilaciones de los precios del petrleo han sido un factor de inestabilidad en el equilibrio externo no solo para los pases importadores, sino tambin para los pases exportadores. Los pases importadores han recurrido a una estrategia de diversificacin de fuentes y de sustitucin de importaciones con un xito variado. Mientras que los exportadores tuvieron fuertes impactos fiscales. La priorizacin de estos objetivos macroeconmicos sobre el desarrollo autosostenido de los subsectores, contribuy al desequilibrio fiscal de la mayora de los pases de la regin. El sector elctrico se volvi, en los aos setenta y ochenta, un sector fuertemente subsidiado, as como muchos mercados internos de combustibles. Las rentas energticas provenientes de la explotacin de hidrocarburos dieron lugar a programas de gastos corrientes generalmente subsidiados, en lugar de socialmente focalizados en los pases exportadores, en particular en dos ocasiones de altos precios (1974 - 78 y 1980 - 86). Con la contraccin de precios del petrleo, los programas y costumbres de gasto pblico se volvieron insustentables. Adems del desequilibrio fiscal, la poltica de elevado gasto e inversin pblica, en combinacin con otros factores internos y externos, han favorecido el endeudamiento externo, que se ha vuelto una hipoteca apenas soportable para el desarrollo econmico de los pases de la regin hasta el prximo siglo, al absorber gran parte del producto y del ahorro interno. Los subsectores electricidad y petrleo han sido los destinatarios definitivos o, en algunos casos, intermediarios para la absorcin o canalizacin de estos fondos externos10. Como instrumento para contrarrestar los efectos nocivos de las oscilaciones de precios en el mercado mundial de energa, pero tambin para una mayor seguridad de suministro y otros fines (vase prxima seccin), siempre se ha buscado una mayor integracin energtica en Amrica Latina, proceso que se intensificado en los aos noventa en Amrica Latina (vase Recuadro 4). 3.2. Ajustes desde los aos ochenta: Predominio de los objetivos fiscales
10 Vase OLADE, La Deuda Externa del Sector Energtico de Amrica Latina y El Caribe, Quito 1988; y OLADE, Prospectiva Energtica y Desarrollo Econmico en el Siglo XXI: La Perspectiva Latinoamericana en el Contexto Mundial, Quito 1993.
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Los programas de ajuste macroeconmico, aplicados en la regin desde los aos ochenta invirtieron las prioridades. Se ha dado prioridad al equilibrio fiscal, que implicaba la reduccin de gastos en el sector, la necesidad de encontrar financiamiento privado para el sector y hasta financiamiento para el presupuesto general del Estado vendiendo activos del sector energtico. Coincidi en esta fase el surgimiento de la idea de que, en los subsectores energticos como en otros sectores pblicos, sera posible introducir mucho ms competencia (que aumentara la eficiencia, vase la seccin anterior) y sera posible un retiro sustancial del Estado. La utilizacin del sector energa para fines macroeconmicos fue generalmente reducida a la dimensin fiscal. En el presente, se practica solamente en pocos pases el control de precios por razones anti-inflacionarias; el empleo es un tema importante en trminos de reduccin de personal en el proceso de ajuste sectorial, pero no es sostenido como objetivo para el sector. Los programas especficos de sustitucin de energa importada expiraron. La ampliacin y la operacin de la infraestructura energtica est considerada como un negocio, financiado y manejado por el sector privado o al menos con criterios comerciales por empresas privadas y pblicas, segn el tipo de mercado, regulado o autoregulado (vanse los recuadros 1, 2, 3). El proceso de privatizacin ha contribuido a un acercamiento al equilibrio fiscal en los pases de la regin11: Las recaudaciones acumuladas a partir de comienzos de los ochenta como resultado del traspaso y venta de empresas pblicas (telecomunicaciones, energa, minera y otras) han crecido en forma significativa. El monto anual recaudado por concepto de privatizaciones que en 1985 ascenda a US$ 40 millones, representaba a fines de 1991 una cifra superior a los US$ 17.000 millones. A fines de 1994, el monto total acumulado recaudado en ALyC alcanzaba a US$ 56.000 millones. Estas cifras incluyen los aportes de inversin comprometidos o generados a partir del proceso de privatizacin, que en algunos casos representan valores muy significativos. Entre los pases con procesos de privatizacin consolidados destaca la experiencia chilena, cuyas recaudaciones acumuladas entre 1974 y 1989 ascienden a ms de 16 puntos del PIB. Le siguen Mxico con un 8.8% y Argentina con casi un 7% del PIB. Finalmente, Brasil exhibe el menor porcentaje dentro de este grupo con solamente el 2%, aunque el plan masivo de privatizaciones en ese pas est anunciado para los prximos aos. Dado que en muchos casos an prevalece el criterio de recaudacin de ingresos en el corto plazo, slo excepcionalmente se estimul un proceso de acumulacin en los sectores privatizados incorporando explcitamente en la licitacin el fomento a nuevas inversiones, como en las experiencias de Bolivia y Per. En el resto de pases, las empresas privatizadas que ampliaron su capital e inversiones han sido las de telecomunicaciones, energa (hidroelctricas, gas y petrleo), o grandes empresas mineras, en las que existe un gran potencial de expansin. Sin
11 Vase Cominetti R., CEPAL. "El Proceso de Privatizacin en Amrica Latina". Documento elaborado para el Seminario "Intercambio de Experiencias sobre Polticas Econmicas y Sociales para el Desarrollo entre Amrica Latina, Rusia y Pases Europeos Seleccionados", Mosc, Septiembre 1995.
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embargo, dado que en muchos de los pases este proceso es reciente, es posible que an no se refleje en las cifras de formacin bruta de capital fijo a nivel global. El efecto sobre las finanzas pblicas en el mediano y largo plazo parece incierto, ya que el beneficio depende del destino de los recursos provenientes de las ventas de empresas. Las restricciones fiscales han representado y siguen representando un factor importante en la aceleracin del proceso de venta de empresas pblicas en Amrica Latina en los ltimos aos. Adems del efecto directo de las privatizaciones sobre la situacin hay efectos indirectos como el de no cubrir el dficit anual de las empresas, la reduccin de inversiones pblicas en el sector elctrico, el ajuste de precios y la limitacin de subvenciones a pequeos grupos de consumidores, que significan un alivio de cargas para el fisco en el mediano y largo plazo. El sector de hidrocarburos sigue siendo una de las fuentes fundamentales para el presupuesto estatal en muchos pases de la regin. An cuando las cifras publicadas estn construidas bajo criterios diferentes, es factible comprobar que en algunos pases las rentas petroleras contribuyen hasta decisivamente a la recaudacin fiscal12 y que en ciertas empresas el Estado capta la mayor proporcin de los excedentes13. En el perodo 1980-90, el sector pblico de Mxico se financi absorbiendo ingresos petroleros que representaron entre 9% y 13% del PIB mientras que dicho coeficiente fluctu en Argentina y Bolivia entre 2% y 9% y entre 1.5% y 3% del PIB respectivamente. En Venezuela, dichos ingresos se situaron en un rango de entre 10% y 19% del PIB en el perodo 1988-92. Los casos de Bolivia y Venezuela ilustran an ms la significacin que tienen las rentas petroleras en la recaudacin fiscal. En Bolivia, la proporcin de los ingresos derivados de los hidrocarburos sobre el total de ingresos del fisco represent entre 42% y 50%, en el perodo 1987-89 mientras que en Venezuela, fluctu entre 55% y 82%, en el perodo 1982-92. Es posible distinguir tres casos bien marcados considerando como criterio de referencia la tasa media del impuesto a la renta (30%) vigente en la regin. 1) Empresas con un nivel alto de contribucin al fisco lo que puede constatarse en los casos de ECOPETROL de Colombia (en el perodo 1990-94 equivalente en promedio al 52 % de los ingresos operacionales) y de PEMEX de Mxico (63 % de sus ingresos totales). 2) Empresas con un nivel mediano de contribucin al fisco en el que se incluyen PDVSA (contribucin del 44% de sus ingresos totales al 23% en el perodo 1990-94, arrojando una media de 33%), PETROECUADOR (entre 1990 y 1992 dicha contribucin declin de 65% al 28% de
12 CEPAL, Reformas tributarias en Amrica Latina: Anlisis de experiencias durante la dcada de los ochenta. Trabajo elaborado por Carciofi, R., Barris, G. y Cetrngolo, O. Proyecto Regional de Reformas de Poltica Pblica. Santiago de Chile 1994. 13 CEPAL, Tendencias en la reestructuracin de la industria petrolera y estrategias empresariales en Amrica Latina. Estudio elaborado por Campodnico, H. para la Unidad de Recursos Naturales y Energa de la Divisin de Medio Ambiente y Desarrollo. Santiago, abril de 1996, en edicin.
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los ingresos totales) y PETROBRAS (el promedio fue de un tercio de los ingresos totales de la empresa en el perodo 1992-94, con tendencia creciente). 3) Empresas con un nivel bajo de contribucin al fisco en el que se consignan los casos de ENAP (6% de sus ingresos totales) y PETROPERU, que pas de una situacin deficitaria, hasta 1990, a una contribucin media del orden del 9% de sus ingresos totales en el perodo 1991-94. 3.3 Nuevos enfoques: El rol catalizador del sector energtico
Aunque las experiencias del manejo sectorial con objetivos macroeconmicos han sido parcialmente negativas, es obvio que el sector de la energa puede jugar un papel catalizador en el desarrollo econmico de un pas en vas de desarrollo. Es cierto que el sector no debera ser utilizado por la poltica econmica en conflicto con sus propios objetivos de desarrollo. No obstante, existen una serie de campos, donde puede haber coincidencia entre los dos grupos de objetivos, por ejemplo: las dimensiones social y ambiental. Ya se ha visto la importancia de la recaudacin de rentas energticas, que alimenta el presupuesto del Estado, que a su vez, es la fuente principal de financiamiento de programas sociales y el fundamento del desarrollo futuro bajo la forma de educacin y otra inversin en capital humano. Se sugiere como regla que las rentas energticas sean utilizadas para inversiones en capital fsico, en la conservacin del capital natural o en recursos humanos. Adems, se vislumbra otra posibilidad de conjugar objetivos fiscales, econmicos, ambientales y hasta sociales en la aplicacin apropiada de impuestos. Utilizando el instrumento de impuestos especiales de manera diferenciada sobre el uso de energticos, es posible de emitir seales para un uso racional de energa, la preferencia de energticos limpios y asignacin de recursos en general. Al mismo tiempo, se busca disear estos impuestos de manera que tengan un efecto redistributivo. En la manera que esos impuestos contribuyen al ingreso fiscal, es posible bajar otros que impiden eventualmente el crecimiento econmico. Estas formas de impuestos se discuten actualmente en Europa y eventualmente debe estudiarse su posible aplicacin en la regin. Adicionalmente de su importancia fiscal, el papel catalizador del sector se hace obvio, si se considera su papel en la estrategia de transformacin productiva con equidad14 en sus elementos: apertura, formacin de mercados internos de bienes y servicios, formacin de mercados financieros, mayor valor agregado, formacin de recursos humanos e incorporacin del progreso tecnolgico. Como sector con muchos enlaces internacionales es clave para la apertura hacia afuera.
14 CEPAL, Transformacin Productiva con Equidad. La tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1994.
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Tradicionalmente es un sector de grandes inversiones y se presta, bajo ciertas condiciones, para la atraccin del capital privado. En razn de absorber grandes inversiones es uno de los sectores ms apropiados para la formacin de mercados interiores de capital. Si adems, la formacin de mercados internos llega a fomentar el ahorro interno, se cumple una condicin bsica para el crecimiento econmico en la regin. En los aos ochenta y noventa, el sector energtico y en particular el sector elctrico ha contribuido y aprovechado de los mercados locales de capital que, en algunos pases se han convertido en una fuente considerable de recursos financieros para las empresas elctricas. El desarrollo de mercados locales de capital ha implicado una importante captacin de ahorro interno, especialmente a travs de los fondos de pensin y, en menor medida, por medio del sistema bancario nacional. En Chile, la privatizacin de empresas elctricas y el surgimiento de inversionistas institucionales, especialmente fondos de pensin, desempearon un papel decisivo en la formacin de mercados de capital. Se estn desarrollando otros inversionistas institucionales, como las empresas de seguros y los fondos de inversin compartidos, que en otros pases (Argentina) tambin contribuyen, junto con los bancos multilaterales, a satisfacer las necesidades de recursos de largo plazo para las empresas. Pero, por el momento, solo puede caracterizarse a estos mercados de capital como emergentes15. Las reformas, las privatizaciones y la inversin privada han inducido toda una nueva ingeniera financiera, para resolver los problemas involucrados de la amplitud de las operaciones, la rentabilidad, los diferentes tipos de riesgos segn el marco legal y la organizacin del mercado respectivo.16 Adems de los mercados de capitales y la ingeniera financiera, el sector puede impulsar el desarrollo de nuevas actividades en su entorno, creando sobretodo mercados de servicios ms o menos especializados. La idea implica desarrollar servicios y produccin de bienes para los subsectores energticos y para el uso racional de energa bajo la condicin de que estos sean competitivos. En relacin con la proteccin del medio ambiente, se necesitan cada vez ms servicios. Hacia adentro del mismo sector, una mayor profundizacin y articulacin creara un mayor valor agregado. Eso no implica que cada uno de los pases deba tener un sistema completo de cada cadena energtica. Pero s implica la idea de tratar, a partir de las partes competitivas existentes, de aadir nuevas partes con posibilidades de competitividad. El sector puede dar impulso para la formacin de recursos humanos altamente calificados. El nivel tecnolgico de los diversos subsectores energticos es relativamente alto pero el
15 Vase Snchez Albavera, F. Globalizacin y Reestructuracin Energtica en Amrica Latina Revista de CEPAL 56, Agosto 1995, Pgina 133 16 Vase Vieira de Carvalho, A, Suding, P.H., Figueroa de la Vega, F. Nuevas Formas de Financiamiento del Sector Elctrico en Amrica Latina y El Caribe OLADE, Revista Energtica, Ao 19, N11, enero-abril 1995
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progreso tcnico mantiene una gran velocidad. En el afn de solucionar problemas de acceso a los recursos, problemas ambientales o simplemente de mejorar eficiencia y reducir costos se requiere generalmente una alta calificacin de los recursos humanos, en cuestiones de investigacin, ingeniera, gestin, financiamiento. Si se capacitan y perfeccionan, los recursos humanos nacionales tienen mejores oportunidades en el sector, los problemas del sector reciben una mejor atencin y solucin y, adems, se dan efectos dinamizadores en otros sectores, como externalidades tecnolgicas. La profundizacin y articulacin hacia adentro y hacia afuera del sector, creacin de mercados internos de productos y servicios, muchas veces novedosos, combinado con el perfeccionamiento de personal local, logra la incorporacin del progreso tcnico que a su vez tiene impactos transcendentes en el pas. Un anlisis de la incorporacin del progreso tcnico en el sector energa en la regin17 indica que ms all de los mecanismos de induccin del Estado, las posibilidades de la asociacin de mercados internos y de la articulacin de cadenas sectoriales hacia adentro y afuera del sector. En varios subsectores energticos se puede observar que el nivel de la calidad de las tecnologas energticas aplicadas es inferior a la de los pases industrializados. Los bajos precios de los energticos (an subvencionados en muchos pases de Amrica Latina y el Caribe), la existencia de monopolios estatales o privados en las diferentes cadenas energticas, las polticas de las economas cerradas, predominantes en casi todos los pases de ALyC hasta el principio de los aos noventa, generaron pocos incentivos para el mejoramiento de tecnologas y para el incremento de la eficiencia. Por lo tanto, gran parte del parque tecnolgico de ALyC est caracterizado por una edad avanzada y falta de mantenimiento. El anlisis muestra la presencia de todas las modalidades de transferencia en el sector energtico, llegando en algunos casos a presentarse esa diversidad en un mismo equipamiento. Hay tecnologas cuyos componentes son en parte importadas y en parte construidas en el pas bajo licencia, o bien desarrolladas internamente a partir de una transferencia de "know how", dentro de un "joint venture" o con auspicio de la cooperacin tcnica internacional. Pero existen algunas situaciones especficas donde predominan las modalidades de transferencia tecnolgica "pasiva" (adquisicin de equipos, inversin extranjera directa, produccin bajo licencia); tal es el caso de los sectores tradicionales y de gran importancia econmica (industria petrolera, generacin de electricidad a travs de fuentes fsiles, hidroenerga, nuclear, sector industrial y transporte). En cambio, en el caso de las tecnologas ms "jvenes", que no tienen todava una gran importancia econmica, puede observarse una importante presencia de tipos activos de transferencia. Alguno ejemplos a ste respecto son: la produccin de etanol, la gasificacin de biomasa y las distintas fuentes
17 Vase Bsl, B. Las Transformaciones en el Sector Energtico Derivadas de las Transferencias Tecnolgicas de los Pases Industrializados a Amrica Latina y el Caribe Documento de Trabajo N. 44 del proyecto OLADE/CEPAL/GTZ, Quito octubre 1995
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renovables para la generacin de electricidad. En todos estos sectores la transferencia de "know how", el auspicio de la cooperacin tcnica y especialmente los desarrollos locales juegan un papel importante. Por lo tanto, considerando la importancia econmica de los sectores, se podra concluir que predominan estrategias pasivas para la transferencia de tecnologas energticas a ALyC. A pesar de que existe capacidad tecnolgica local, ya que en algunos pases se han construido reactores nucleares, se producen turbinas para centrales hidrulicas o se han desarrollado tecnologas de exploracin off shore, la corriente predominante ha sido la de importar la mayor parte del equipamiento. El mercado limitado, los bajos niveles de ventas y, consecuentemente, las pequeas cantidades de produccin muchas veces no justifican la inversin en la produccin autctona. Desafortunadamente hay varios casos en los cuales los gobiernos o la industria local forzaron la produccin nacional aunque no fuera rentable, decisiones que an cuando hayan sido bien intencionadas, muchas veces afectaron la calidad y causaron costos ms altos. Pero tambin se observan experiencias exitosas a partir del uso de ese tipo de instrumentos (como los desarrollos mencionados previamente) y existen ejemplos que muestran que si hay condiciones favorables, "know how" y experiencia local, incentivos moderados del gobierno, que no anulen las fuerzas del mercado, pueden tener gran xito y provocar un proceso autodinmico de desarrollo tecnolgico (ProAlcool y gasificacin de biomasa en Brasil). Aparte de estas razones, basadas en las condiciones del mercado, hay otras razones muy importantes como son la ausencia de una profunda formacin profesional y la falta de posibilidades de capacitacin posterior. Tambin en el plano del uso de la energa, especialmente en el sector residencial, se puede observar una situacin similar. Por falta de recursos financieros y de informacin, gran parte de las tecnologas domsticas son obsoletas, de menor eficiencia y mal mantenidas. La evolucin reciente y los impactos de los cambios polticos sobre la articulacin y profundizacin de mercados internos de bienes y servicios a partir y dentro del sector de la energa todava no ha sido estudiado de manera satisfactoria. Igualmente el efecto sobre el perfeccionamiento de los recursos humanos y eventuales efectos tecnolgicos externos en otros sectores. La apertura para la competencia, incluso del exterior, de los mercados energticos y de los mercados relacionados (financiero, servicios y productos para la produccin, transporte y uso en general de la energa) abre oportunidades para una transferencia tecnolgica ms rpida, pero significa tambin una fuerte competencia para los actores nacionales en estos campos. De ah surgen varias preocupaciones respecto al efecto sobre el desarrollo de los pases, que se abren a la tendencia globalizadora respecto a la exclusin, falta de un compromiso con el desarrollo del pas en el largo plazo, la no reinversin de ganancias en el pas o en la regin y la inversin en slo una parte especfica de la cadena energtica que no van a crear servicios y
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produccin relacionados. Esto podra incluso implicar el retorno a esquemas de produccin primaria en lugar de crear un mayor valor agregado. No se puede negar la realidad de estos peligros. No obstante, sin adoptar una postura excesivamente ingenua, se puede afirmar que la mayora de los efectos negativos mencionados pueden ser atenuados o neutralizados por medio de instrumentos de poltica que se encuentran disponibles. Algunos pases de la regin siguen mostrando fuertes carencias en la formulacin de sus polticas pblicas, dando as lugar a la aparicin o acentuacin de aquellos efectos negativos. Otros pases lograron subsistir con la globalizacin manteniendo una poltica que favoreca a los actores nacionales, incluso manteniendo ciertas barreras de salida, prcticas que existen en otras regiones del mundo. Las empresas elctricas de Chile y empresas petroleras anteriormente nacionales se transformaron, bajo esas condiciones, en ms dinmicas o en empresas internacionales. Un rol importante del sector para contrarrestar los peligros de la globalizacin es el concertar polticas energticas entre los pases de la regin, tema de la prxima seccin. 4. Factores poltico-econmicos externos e internos
El sector de la energa se presta para la acumulacin y concentracin de poder polticoeconmico. Su ejecucin puede poner en desventaja a individuos o grupos que dependen de un servicio controlado por otros individuos o grupo en el poder. Tales situaciones se han producido no solo entre grupos de pases, a nivel de relaciones exteriores, sino tambin al interior de los pases. 4.1. Consideraciones poltico-econmicas en las relaciones externas
Las preocupaciones de los importadores sobre la seguridad del abastecimiento con sus ramificaciones econmicas (costos elevados) y polticas (presiones externas) siempre han tenido la mayor importancia y hasta consecuencias blicas. Recientemente, tambin los exportadores energticos se han visto confrontados a condicionamientos externos. El tema de la falta de abastecimiento (por reduccin en la oferta con el objetivo de racionar un producto para que suba el precio o para presionar con un objetivo especfico), es una preocupacin permanente de los pases industrializados confirmada por la crisis petrolera de 1974 y de nuevo incentivada por la crisis del Golfo Prsico. Ellos, adems de incluir medidas militares en su estrategia, se han organizado y han acordado entre s mecanismos internacionales de contingencia, que implican almacenamientos estratgicos, esfuerzos por aumentar la oferta interna, medidas tendientes a la diversificacin de fuentes energticas y de orgenes de suministro y ahorro energtico en general. Para los pases importadores de la regin, la preocupacin por la eventual escasez en el mercado internacional con la consecuencia de altos precios no ha sido menor. Las estrategias de los pases se han orientado a las posibilidades propias. En muchos pases se han ejecutado programas de electrificacin con la construccin de grandes capacidades (hidroelctricas), otros programas de energas alternativas estaban al alcance slo de pases con alto potencial econmico como Brasil (Alcohol) y Venezuela y Argentina (Gas Natural). Los programas de apoyo mutuo o unidireccional entre pases y grupos de pases no han sido mayormente
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efectivos, con excepcin de la cooperacin entre Mxico y Venezuela por un lado y los pases de Centroamrica por otro o los aprovechamientos hidroelctricos compartidos (binacionales) entre los pases del Mercosur. Los pases productores tienen que tratar cada vez con nuevos condicionamientos, impuestos por pases importadores o multilateralmente por organizaciones mundiales de comercio que tienden a ir ms all de la calidad de los productos y que se extienden a las formas de produccin y eventualmente hasta el embargo. Son pocos los foros donde participan los exportadores o importadores de la regin para la defensa de sus intereses, con resultados poco satisfactorios. Estos puntos ponen a relieve la necesidad de una mayor coordinacin y organizacin regional. La creciente integracin fsica de sistemas energticos crear una mayor seguridad de abastecimiento, no slo favoreciendo un mayor crecimiento econmico, sino tambin ms grados de libertad de decisin poltica en situaciones crticas18. La integracin energtica (vase recuadro 2.4) es un instrumento fundamental para la seguridad de suministro nacional en corto, mediano y largo plazo, evitando la interferencia de factores externos al suministro energtico que puede ejercer la poltica exterior de terceros pases.
Recuadro 2.4: Integracin energtica en AlyC Desde la dcada del 80, la renovacin de los procesos de integracin en ALyC se produjo en el contexto de la creciente intensificacin de los efectos de la globalizacin y de la mano de las polticas de apertura unilateral que fueron adoptando los pases de la Regin de modo generalizado. En muchos casos se observ que la combinacin de la apertura comercial con los procesos de desregulacin y privatizacin produjo en el sector privado un singular inters por las nuevas oportunidades de negocios, sobrepasando incluso las expectativas gubernamentales. En Amrica Latina y el Caribe se identifican los siguientes bloques subregionales: El Mercado Comn del Sur, el Grupo Andino, el Mercado Comn Centroamericano, el Grupo de los Tres, y el Mercado Comn del Caribe. Como primer paso de entrelazamiento de ALyC con EE.UU. y Canad se ha firmado el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte que incluye a Mxico y como segundo, el proceso que se inicia en diciembre de 1994 en la Cumbre de las Amricas. La integracin fsica abarca varias formas: interconexiones elctricas, gasoductos, oleoductos y aprovechamiento de recursos hidroelctricos compartidos. Existen entre los pases de la regin varios aspectos energticos que representan elementos y formas de cooperacin que muchas veces van ligados con la integracin fsica. Hay al respecto muchas posibilidades, entre las que se pueden distinguir, segn el grado de integracin e
18 Vase OLADE, Integracin Energtica en Amrica Latina y el Caribe (Tema Focal de la XXVI Reunin de Ministros) ; Figueroa de la Vega, F. Los efectos de la formacin de bloques sobre la integracin energtica regional Dto. de Trabajo OLADE/CEPAL/GTZ. 1995; IDEE Integracin Energtica en Amrica Latina y el Caribe en un contexto de desarrollo sustentable trabajo para GTZ1995; Suding, P. La contribucin de la integracin energtica al desarrollo sustentable: Elementos de una evaluacin.
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institucionalizacin, las siguientes: Coordinacin entre varios pases sobre cuestiones delimitadas: negociacin conjunta de proyectos especficos; ejecucin de programas de manejo ambiental; adopcin de posiciones concertadas en foros internacionales. Acuerdos econmicos bilaterales y colaboracin entre entidades nacionales. Programas conjuntos de formacin y perfeccionamiento. Intercambio de resultados y coordinacin en materia de investigacin y desarrollo; transferencia de tecnologas y de innovaciones en el campo energtico. Informacin mutua (creacin y mantenimiento de sistemas de informacin) Mecanismos de cooperacin en casos de contingencias o de crisis. Poltica regional con carcter subsidiario a las polticas de los pases. Coordinacin permanente de polticas energticas. Reduccin de barreras arancelarias y no arancelarias en materia energtica. Armonizacin de leyes y reglamentos internos, incluso en el plano fiscal (impuestos, subsidios). Creacin de mercados unificados para uno o varios energticos. Los incipientes procesos de integracin regional han generado corrientes de comercio de energa que han implicado un importante incremento en las transacciones de petrleo y sus derivados, as como de carbn mineral. El mayor incremento se observa a partir de 1990, ao en que las corrientes de comercio se reorientan hacia el mercado regional. El Mercosur y el Grupo Andino han sido las dos regiones ms dinmicas en cuanto a ste nuevo esquema, priorizando las exportaciones destinadas a pases de la misma subregin. Una tendencia similar se ha observado en el MCCA que, an siendo una subregin importadora neta, ha incrementado la participacin de las exportaciones de derivados petrolferos dirigidas al interior del rea.
4.2.
Ramificaciones poltico-econmicas internas
Al interior de los pases, la concentracin del control y manejo sobre el sector ha llevado en el pasado a una concentracin poltico-econmica en manos de grupos del gobierno de turno. Esa concentracin ha permitido, por un lado, la utilizacin del sector para fines macroeconmicos, y por otro, tambin el abuso para fines personales.
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Recuadro 2.5: Evolucin de la Regulacin Energtica Existen an respecto a las cuestiones regulatorias una gran confusin de roles. Se incluyen, por ejemplo, conceptos distintos bajo un mismo nombre: la poltica en general, competencia jurisdiccional de autoridades, la funcin de las empresas estatales en mercados competitivos. En muchos casos las funciones polticas, regulatorias y empresariales, eran realizadas por un mismo ente. No obstante, ms all de las modalidades que asumieron las reformas en la industria energtica en los diferentes pases, se observa en la regin una tendencia generalizada hacia la clarificacin de esos roles. Tambin se han introducido cambios importantes con relacin a los roles de formulacin de polticas y en particular, de diseo de normas regulatorias (marcos legales, resoluciones reglamentarias) con referencia a aquellas funciones ms ligadas con la fiscalizacin y control del cumplimiento de normas, el arbitraje de conflictos y el poder de polica de los servicios. Sin embargo, como tendencia general, la separacin y clarificacin de estos roles se encuentra en un estado mucho ms incipiente, ya que se requiere un proceso de aprendizaje mucho ms complejo. El diseo de las normas regulatorias constituye una funcin especfica de los rganos de definicin de las polticas pblicas ya que, a travs de dichas normas, se plasman ciertos objetivos ligados con la estructura productiva, la organizacin institucional y el funcionamiento de los mercados en las diferentes cadenas energticas. En cambio, las funciones ms relacionadas con la aplicacin y la fiscalizacin de tales normas y con el arbitraje de los conflictos que pueden surgir entre los diferentes actores, la tendencia va hacia la conformacin de instituciones que tengan una mayor independencia respecto del poder poltico. Sin embargo, en estos dos planos se observan an problemas de importancia: En algunos casos no existe una clara separacin de esos dos conjuntos de funciones existiendo varios organismos regulatorios con esferas de competencia superpuestas. En otros casos, las funciones de fiscalizacin, control y arbitraje, si bien fueron claramente separadas de los roles de carcter ms poltico, fueron atribuidas a entes especializados a nivel subsectorial (electricidad, gas natural, etc). Teniendo en cuenta las fuertes interacciones que presentan las cadenas energticas, tanto en la esfera de produccin como de consumo, la conformacin de instituciones y marcos normativos externamente especializados genera vacos ("campos de nadie") regulatorios. En el otro extremo, se presentan algunas situaciones donde el ente encargado de la fiscalizacin abarca un campo muy amplio de competencia (todo el espectro de los servicios pblicos), no siempre con la necesaria especializacin interna.
Dada la conviccin de que en una misma cadena productiva, solo en algunos de los eslabones o segmentos dentro de ellos, permiten la introduccin de la competencia, se plantearon como medios para alcanzar aquel objetivo, la desintegracin vertical y horizontal y el acceso abierto a las redes (electricidad, gas natural) y la apertura de los mercados en la actividad petrolera. Sin embargo, en algunos casos la reestructuracin concreta de las cadenas de electricidad y de gas natural, no respondieron plenamente a ese enfoque de segmentacin dejando al mismo tiempo sin instrumentos al ente regulatorio para controlar las prcticas monoplicas. Ms all de esas prcticas, la concentracin econmica a que dio lugar el proceso de privatizacin en algunos pases frente a entes reguladores an dbiles reducen la capacidad de estos ltimos para defender los intereses de los consumidores, que es uno de los principales propsitos explcitamente declarados dentro de sus funciones.
Las reformas, empezando por la separacin de funciones estatales y empresariales y la reorientacin comercial de las empresas pblicas, pero en particular la privatizacin, llevaron a la posibilidad de desconectar poderes sobre el control de la oferta. Las reformas pretenden crear la oportunidad para la desconcentracin del poder poltico-econmico en el sector. Habr que estudiar en qu medida se ha logrado esa desconcentracin.
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En algunos casos se ha dado una concentracin de poder en manos de gerentes de empresas elctricas verticalmente integradas o afiliadas. En otros casos, se han formado conglomerados con intereses importantes en varias etapas de las cadenas energticas. El Estado en su funcin de regulador y representante de los intereses de los consumidores se ve en una posicin relativamente dbil, sobretodo por la asimetra de informacin en los procesos de regulacin (vase recuadro 2.5). Las reformas sectoriales discutidas en la seccin anterior, apoyadas por las tendencias que consagran la construccin de un Estado subsidiario y su intervencin solo en la correccin de las imperfecciones del mercado y los condicionantes externos, plantean ciertos interrogantes sobre las eventuales restricciones que tendra el Estado en cuanto a la capacidad de articular polticas pblicas que permitan alcanzar los objetivos del desarrollo sustentable. La libre disponibilidad de los recursos naturales, el cuestionamiento a la empresa pblica, la dosis pblico-privada en el control de la renta petrolera y las modalidades de contratacin, la relacin entre regulador y regulado, pueden destacarse como variables importantes para la formulacin de una poltica energtica que pretenda alcanzar los objetivos del desarrollo sustentable. En ciertos pases se vera ms difcil alcanzar simultneamente esos objetivos. 5. Conclusin: Lineamientos prioritarios
El eje central de la poltica energtica respecto a la dimensin econmica parece ser la productividad energtica observando la prioridad del menor costo y riesgo. Esto subraya la importancia de la eficiencia de los procesos energticos en particular y del uso racional de energa en general. No obstante, el imperativo no debera ser solamente ahorrar energa y producir con eficiencia sino hacer mucho ms con una oferta reestructurada en favor del desarrollo sustentable. Los costos de la energa son en muy pocas ramas de la economa un factor importante. En cambio, s es importante en casi todas las ramas la calidad de la energa, es decir, las formas de la energa disponibles y la confiabilidad del abastecimiento. Para el desarrollo de la industria, la ponderacin entre un abastecimiento de mayor calidad con mayor costo por un lado y menor calidad y menor costo por otro, parece preferible la primera alternativa. La creacin de industrias energointensivas en base a energa barata y eventualmente subsidiada, muchas veces ha sido un fracaso por su baja productividad general y su alta vulnerabilidad a cambios de precios por giros del mercado o por otras razones, como por ejemplo, de no sustentabilidad de subsidios, la incoherencia de precios con los costos ambientales. Incluso, en algunos casos, los precios subsidiados han sido un impedimento para la integracin econmica. Una reducida incidencia de la energa en los costos de produccin de bienes y servicios combinada con una potencial racionalizacin en el consumo energtico, significa la posibilidad de utilizar efectivamente el mecanismo de precios para inducir un uso ms productivo de energa. Otra condicin es una demanda estable para los productos. Estas condiciones no se dan en todos los pases de la regin y tampoco en todas las ramas de la economa.
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Especialmente en los pases en transicin, que todava no han implementado y superado los efectos de las reformas estructurales, del sector pblico y energtico, habr que aplicar una estrategia cautelosa. No creemos apropiada una estrategia de shock para las industrias ineficientes, con costos elevados, para que se adapten o mueran. Habr que proceder de manera sistmica (con elementos de asistencia tcnica en cuestiones tecnolgicas y de marketing, lneas de crdito, aumentos de precios escalonados) para que las empresas tengan mejores posibilidades de adaptarse salvando la actividad en el pas, el empleo, etc. La colaboracin con las asociaciones y las cmaras por un lado y con las autoridades nacionales y locales de la promocin y apoyo de la industria por otro, parece fundamental. Esta colaboracin tendra que ponerse bajo una perspectiva de largo plazo para la que habr que definir "estilos de produccin" adaptados. La oferta energtica debera contribuir proponiendo servicios energticos (calor, fro, iluminacin, fuerza motriz) apropiados en lugar de cantidades de determinados energticos. La productividad energtica en el sector de transporte est evolucionando de manera muy preocupante. La individualizacin del transporte de personas, que lleva a una rpida intensificacin a pesar de las mejoras de eficiencia de los vehculos individuales, parece inevitable. Sin embargo, hay ejemplos, aunque se admite que no son muchos, en ciudades de Europa, Asia, Estados Unidos y tambin en Amrica Latina, donde se ha logrado reducir el uso del automvil particular en favor de sistemas modernos y efectivos de transporte pblico. Evitar copiar los sistemas de transporte individualizados significa dar otro rumbo al estilo de vida en las ciudades. Esta es tambin una tarea sumamente sistmica, que implica casi todas las funciones de la administracin de una ciudad y el apoyo por el gobierno y otras instituciones centrales, que deberan no solo financiar proyectos sino conformar un marco propicio de leyes de trnsito, de urbanizacin, de precios y reglamentacin de la oferta energtica. El transporte pblico interurbano se ha transformado en los grandes pases de Amrica Latina hacia sistemas con unidades cada vez ms pequeas alimentadas por derivados de petrleo (auto, bus, avin) mientras que las lneas de ferrocarril aparecen en regresin. Al el mismo tiempo, varios pases de Europa y de Asia estn haciendo grandes esfuerzos para el renacimiento de los trenes con cierto xito. Habr que revisar la poltica de transporte (incluso de las privatizaciones) favoreciendo de este modo el transporte altamente energoeficiente. Por ltimo, la manera de producir, vivir y transportar en el campo, es decir el estilo de vida rural, depende de la energa disponible y a su vez determina el uso de energa. Los productores rurales necesitan del acceso a los mercados, el estmulo de produccin rural necesita del funcionamiento de mercados. En ambos aspectos la energa interviene, una vez como combustible motriz y otra como un bien con oferta local, alrededor de la cual se puede desarrollar una actividad econmica. De esta forma, la energizacin rural que va ms all de la tradicional electrificacin y significa una oferta ms diferenciada en el campo, es la estrategia indicada. Otra vez, esto requiere de un enfoque sistmico por parte de los actores privados y pblicos, a nivel local y nacional, del sector de la energa, del desarrollo rural, de la agricultura y forestal, del financiamiento rural y de la ingeniera.
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Una intensidad energtica relativamente baja es como un seguro contra riesgos del mercado energtico. Eso es as tanto a nivel de la empresa como a nivel nacional. Una baja intensidad reduce la vulnerabilidad por cambios en el mercado u otros riesgos del abastecimiento energtico. No se aboga por precios elevados de la energa, simplemente para incentivar el uso racional. Esto debe estar fundado en la internalizacin de costos, por ejemplo de costos ambientales y de su evitacin. De ninguna manera significa dar carta blanca a un sector energtico costoso por ineficiencia. Uno de los objetivos prioritarios del sector de la energa debe ser su eficiencia productiva incluyendo la eficiencia energtica. Respecto a la reforma de los subsectores energticos, adems de objetivos de eficiencia, habr que hacer ms hincapi en las particularidades de cada subsector. La desintegracin vertical de sistemas elctricos suficientemente amplias en el curso de la privatizacin parece un elemento efectivo para alcanzar eficiencia y aumentar la calidad del servicio. Esto no significa necesariamente que tambin la industria petrolera debera ser desintegrada verticalmente. Como en el caso de la industria, el gobierno debera preocuparse de la viabilidad y de la sobrevivencia de una industria energtica nacional, que no quiere decir nacionalizada. Los mismos casos de Argentina (en el sector petrleo) y Chile (en el sector elctrico) demuestran que empresas privadas con una gestin totalmente comercial pueden contribuir a una estructura de empresas nacionales competitivas interna e internacionalmente. La privatizacin y la orientacin comercial no son necesariamente antagnicas con una estrategia de desarrollo nacional, con objetivos como una mayor profundidad de mercados, mayor incorporacin de tecnologa avanzada, un mayor valor agregado de la cadena energtica. Parece que los pases que han escogido el camino de la apertura amplia en los subsectores energticos han alcanzado mejores resultados en ste aspecto que los pases con una apertura limitada (vase recuadro 2.1). Los proyectos BOT y los contratos take-or-pay aseguran por un lado la capacidad de la oferta pero por otro mantienen la transferencia tecnolgica en un marco restringido. Seguramente, las evolucin en estos pases ha llevado a una redistribucin de poderes poltico econmicos en favor, en general, del sector privado y en especial de grupos especficos. Sin embargo, no creemos que estos efectos tengan un peso ms importante que los logros obtenidos bajo la forma de eficiencia. Hay que contrarrestar la extensin de estos poderes y eventualmente tratar de disminuirlos. El nico actor que puede hacer esto es el Estado en base a la preservacin del inters general, que al respecto no consiste solamente de ciudadanos sino tambin de clientes. No se trata, entonces, de aplicar ciegamente recetas tericas, sino de avanzar cautelosamente. El trato y la convivencia con empresas transnacionales es seguramente un campo, donde ms cautela, inteligencia y experiencia se requiere. La concertacin entre los pases de la regin tendra que prevalecer sobre la competencia entre estos. Por fin, consideramos la integracin energtica como otro eje de la mayor importancia para el
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desarrollo econmico sustentable de la regin. Es difcil identificar desventajas de una mayor integracin. Otra vez, hay que actuar cautelosamente y de manera sistmica para resolver los problemas de transicin que se dan y para que las ventajas de la integracin se distribuyan de la manera ms satisfactoria para los involucrados.
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Ambiente
1 0.8 0.6 0.4 0.2 0
Economa
CAPITULO 3: ENERGIA Y EQUIDAD
Equidad
Las interrelaciones entre energa y equidad, que se discuten en ste captulo se encuentran a varios niveles: Desigualdad entre pases: Las estructuras y el nivel del consumo energtico de los hogares son distintos entre los pases de ALyC, y dependen del avance econmico, es decir del ingreso y su distribucin, que incide sobre la demanda, pero tambin sobre la oferta energtica (expansin de servicios elctricos, disponibilidad de energticos). Una parte de los hogares no logra cubrir sus necesidades energticas bsicas. El porcentaje de cobertura vara y llega en muchos pases apenas a la mitad de la poblacin. Adems, una parte de los servicios sociales carece de energa. Desigualdad dentro de los pases: Adems, los estratos de menores recursos tienen que destinar una parte importante de sus ingresos y/o tiempo disponible al abastecimiento energtico de mala calidad. Esto implica, al interior de las familias (hombres, mujeres y nios), esfuerzos distintos. Las reformas en el sector energtico, en conjunto con las reformas en otros sectores pblicos, ha tenido un fuerte efecto sobre el ingreso disponible y el bienestar de amplios estratos de la poblacin y ha afectado el nivel de empleo en el sector. Antes de presentar ms detalles sobre estas interrelaciones, se describir el estado y la evolucin de la equidad general en ALyC. 1. Estado y evolucin de la equidad en ALyC
La equidad constituye sin duda una nocin compleja que engloba un conjunto de aspectos o dimensiones y cualquier proposicin que se haga con relacin a ella requiere de la formulacin de juicios de valor. Sin embargo, es claro que la distribucin del ingreso es una de las dimensiones ms importantes con relacin al tema de la equidad. En el primer captulo se mostr que la equidad en trminos de distribucin de ingreso en la regin, est en un estado de retraso. Los indicadores para algunos pases muestran valores muy insatisfactorios.
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En los pases de ALyC el grado de desigualdad en la distribucin del ingreso se increment significativamente durante la dcada del 80. Durante los primeros aos del 90 la tendencia es menos clara ya que en algunos casos se observa una reversin de la tendencia anterior y en otros, luego de alguna mejora, se vuelven a presentar signos de profundizacin de las asimetras distributivas.La evolucin de la desigualdad de la distribucin no fue totalmente correlativa con la magnitud del deterioro econmico general que se registr en los diferentes pases en los aos ochenta 19. As, por ejemplo, Mxico y Venezuela mostraron un incremento semejante de la desigualdad distributiva, a partir de niveles comparativamente bajos, no obstante que en Mxico el ritmo de crecimiento econmico no se deterior tanto como en el caso de Venezuela. Brasil increment el alto grado de desigualdad distributiva, al mismo tiempo que su PIBpc permaneci casi constante durante esa dcada. En Chile el PBIpc se increment al mismo tiempo que creci la desigualdad de la distribucin del ingreso. En cambio, Colombia logr mejorar su distribucin del ingreso conjuntamente con el sostenimiento del crecimiento econmico.En los aos noventa, los niveles de equidad mejoraron levemente en varios pases, pero sin recuperar los niveles de 1980. En ste perodo tampoco se verific una total correspondencia entre las mencionadas mejoras en la distribucin con los movimientos del PBIpc. Por ejemplo, Colombia que junto con Uruguay, haban sido de los pocos casos en que se registr una disminucin de las asimetras distributivas durante los 80, mostr un cambio de tendencia a ese respecto entre 1990 y 1992, an cuando el PBIpc sigui creciendo. Los pases que efectuaron ajustes econmicos como Chile, Mxico y Argentina, perdieron en trminos de equidad distributiva tanto como Venezuela o Brasil.A partir de estos hechos se puede concluir que los ajustes, que se han impulsado en ALyC a partir de 1980, han provocado un fuerte deterioro en las condiciones de equidad social que no se traducen claramente en las variaciones registradas en los indicadores medios como el PIBpc y que la recuperacin del crecimiento econmico en los 90 no ha implicado mejoras, al menos no de la misma magnitud, en el plano de las desigualdades distributivas. 2. 2.1. Estructuras del consumo energtico residencial en los pases de ALyC Importancia del consumo residencial en la regin
En el captulo anterior, se ha mostrado la correlacin entre el nivel de consumo de energa y de la produccin interna bruta. Siendo el PIBpc la medida del ingreso medio de un pas, su relacin con el consumo energtico per capita en los pases de la regin presenta una primera indicacin (Grfico 2.1) tambin sobre el estado social relativo de los pases y de su consecuente consumo energtico. Los pases pobres de la regin consumen mucho menos energa per capita que los pases relativamente ricos. Profundizando en esa lnea, el Grfico 3.1 pone en evidencia que la participacin del sector residencial en el consumo final de energa es decreciente a medida que aumenta el ingreso per capita con una fuerte tendencia declinante hasta el nivel de US$ 1500 y recprocamente en el resto de los sectores econmicos. Mas adelante se ver que, an cuando el consumo residencial es relativamente importante en los pases de bajo ingreso, una gran parte de la poblacin no logra cubrir sus necesidades bsicas.
19 Vase CEPAL, Panorama Social 1994, Naciones Unidas, Santiago 1994
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GRFICO 3.1: DISTRIBUCIN DEL CONSUMO DE ENERGA

Consumo final de energa
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000 Residencial Resto
PIBpc[US$1995]
El crecimiento econmico tiene, en consecuencia, fuerte incidencia entre los consumos directos e indirectos de energa de la sociedad. En los pases de bajos niveles de ingreso los altos porcentajes de la energa directa consumida reflejan el bajo grado de desarrollo de industrial y de transporte y poca disponibilidad de bienes y servicios. A partir de la comparacin del consumo final total (vase captulo anterior) con el consumo residencial se observa que a medida que el PIBpc crece no slo es mayor la disponibilidad de energa comercial en el sector residencial sino que, adems, se ampla la brecha con la energa destinada a otros sectores. Comparando las posiciones relativas en el ranking del consumo final per capita (Grfico 2.1) y residencial (Grfico 3.2) se constata que Trinidad & Tobago, Surinam, Cuba, Guyana, Brasil y Colombia favorecen los consumos de energticos comerciales en los sectores productivos, mientras que en la Repblica Dominicana, Grenada, y tambin Uruguay, Chile y Argentina se han favorecido los consumo residencial. Si se toma en cuenta el consumo de lea, Chile y Uruguay, pero tambin Paraguay, los pases de Centroamrica y Mxico se adelantan en el ranking an ms y se equiparan a Argentina y Venezuela a un mismo nivel de consumo residencial. 2.2. Nivel y estructura del consumo residencial en funcin del ingreso promedio La confrontacin del consumo residencial de energa con el ingreso medio (PIBpc) no tiene una clara correlacin. Pero si se considera solamente la energa comercial la correlacin es ms ntida (grfico 3.2). GRFICO 3.2: CONSUMO RESIDENCIAL DE ENERGA
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5000 4500 4000 3500 PIBpc[US$1995] 3000 2500 2000 1500 1000 500 0
HT GT NI GY SV HN BO PY PE CO CR BR CU EC PA GD DO SR TT JM MX UY CL BB VE AR
2.5
1.5
0.5
CM
CO
GN
EE
LE
PBI
Puede entonces inferirse que en general el consumo directo de energa comercial est positivamente relacionado con el estado de desarrollo econmico del pas mientras que el consumo de lea est relacionado negativamente . Existen excepciones de esta regla como los casos de Chile, Uruguay, Mxico y otros, que significan la intervencin de otros factores tales como el acceso de la oferta de lea, la poltica de precios de otros energticos, la necesidad o no de calefaccin residencial, o una cierta marginacin de parte de la poblacin que puede causar un alto consumo de lea en los hogares al no poder acceder a otras fuentes de energa. Algunos pases alcanzan una alta diversificacin de las fuentes de abastecimiento del sector residencial. Por ejemplo, en Colombia, contribuyen adems de la lea, los combustibles fsiles de diferente tipo, la electricidad, tambin el carbn y en forma creciente el gas natural. Otros pases con mayor diversificacin son Argentina, Chile y Mxico. En el otro extremo se encuentran pases con poca diversificacin. Hait, donde la participacin del consumo elctrico es virtualmente cero. Y otros pases donde la lea y los combustibles lquidos alcanzan ms del 80% del abastecimiento residencial (Guatemala, Nicaragua, Honduras y Guyana). Es igualmente evidente el mayor consumo de electricidad de los hogares en los pases de mayor ingreso medio mientras el uso de otros combustibles, preferentemente lquidos (incluso el GLP), tiende a saturarse gracias a la entrada del gas natural en los pases de alto ingreso. 2.3. Oferta: Cobertura elctrica y diversificacin energtica
Una mayor participacin elctrica en el consumo residencial depende, entre otras causas, de la existencia de la oferta correspondiente. La cobertura elctrica, de hecho, muestra grados muy
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BEPpc
diversos en ALyC (Grfico 3.3). Solamente un puado de pases alcanza niveles satisfactorios. Evidentemente, existe la ms dramtica insuficiencia justamente en los pases anteriormente mencionados de poca diversificacin de la oferta de energa. GRFICO 3.3: COBERTURA ELCTRICA Y NIVEL DEL PIB
1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 PBI Cobertura ee
Fuente: CEPAL y CIER El determinante ms importante de la cobertura elctrica es el grado de desarrollo econmico. Entre otros factores que causan una electrificacin elevada figura el grado y las formas de urbanizacin de cada pas (Brasil), la poltica administrativa y social (Costa Rica, Chile, Uruguay, Jamaica, T&T, Barbados), la poltica de difusin masiva de los derivados del petrleo en pases productores (Ecuador, Colombia, Mxico), la abundante disponibilidad de electricidad (Paraguay). Tambin interviene el factor equidad, visto que algunos pases, con una distribucin de ingreso ms igualitaria, alcanzan niveles ms altos de electrificacin. Sin embargo, este ltimo aspecto no se da exclusivamente por esa razn dado que tambin han existido polticas gubernamentales que han favorecido las conexiones domiciliarias y el suministro a partir de subsidios a sectores de la poblacin a los que un sistema riguroso de mercado no hubiera posibilitado su acceso. La electrificacin ha recibido tradicionalmente una mayor atencin y ha sido identificada con la energa en general. Recientemente se ha reconocido que la oferta energtica puede ser mejorada de manera apropiada promoviendo otros energticos y mejorando la infraestructura de abastecimiento con energticos como GLP, kerosene y carbn mineral, creando las bases para aplicar tecnologas de energa renovable en el mbito rural y hasta gas natural en las reas urbanas. La creacin de mercados equilibrados de lea en base de una oferta sustentable, eventualmente abastecidos por plantaciones multifuncionales tambin contribuye a la ampliacin
71
y diversificacin de la oferta energtica. Adems, puede crear nuevos empleos e ingresos. El nudo del problema del abastecimiento insatisfecho parece ser la reducida dimensin de los mercados en general y de energa en particular, que se presenta en las reas urbano marginales y rurales de la regin que, a su vez, es resultado y causa del estado de las asimetras sociales sealadas precedentemente que no posibilitan el acceso a los mismos a grandes franjas de la poblacin. Las reducidas economas que derivan de esa situacin, por la falta de una escala apropiada de produccin, generan una dinmica involutiva de difcil solucin y muchas veces de vaga percepcin por los actores involucrados en la toma de decisiones. En otras situaciones donde la percepcin es ms clara y generalizada puede existir un inmovilismo por estructuras de gestin que impiden hacer lo que corresponde. Esas situaciones han favorecido actividades no competitivas que sistemticamente demandaron la proteccin estatal. No es posible romper ese esquema solamente del lado energtico, para ello se necesita un enfoque integrado. El ejemplo de las sociedades ms equilibradas muestra mercados ms amplios que ofrecen mayores oportunidades de eleccin, menores costos de los bienes y servicios ofrecidos que, a su vez amplan la capacidad de compra de la poblacin y que, en consecuencia, proporcionan una mayor satisfaccin de sus necesidades. 3. 3.1. Cobertura de necesidades energticas bsicas Estado actual de la cobertura de necesidades bsicas
El bajo nivel del consumo promedio de energticos comerciales insina que muchos hogares de ALyC no cubren totalmente sus necesidades energticas bsicas. Tomando como referencia un clculo terico de la energa requerida para su cobertura se estima, para las regiones templadas, alrededor de 0,18 barriles equivalentes de petrleo (bep) de energa til por habitante (700 kcal/da para cocinar, iluminar y calefaccin)20, esto es, alrededor de 25 kilogramos equivalentes de petrleo (kep). Para los pases del Cono Sur y gran parte de la poblacin que vive en el altiplano habra que considerar adems los requerimientos para calefaccin. En el Cuadro 3.1 se muestran los consumos de energa final y energa til (estos ltimos calculados en base a coeficientes) para los pases de la regin. Se observa que el promedio de ciertos pases como Bolivia, Nicaragua, Guyana, Guatemala, Jamaica y otros alcanza ajustadamente al nivel tericamente necesario 0.18 BEPpc y que en el caso de Bolivia an el promedio parece insuficiente. En un hogar de los estratos debajo del promedio se consume solamente la mitad o menos del promedio de energa til per capita correspondiente al conjunto del sector residencial21. Cuadro 3.1: Energa Neta y Final en el Sector Residencial
20 Vase Bhatia, R.K. "Demand Analysis Methods", in: V.K. Ramani et al.(ed.), Rural Energy Planning: Asia and Pacific Experiences, APDC and GTZ, Kuala Lumpur 1988 21 Ese es el resultado del anlisis realizado por Pistonesi, H., Vase OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y Desarrollo en Amrica Latina: Estudio de Caso de Colombia, OLADE/Ministerio de Minas y Energa Quito/Santa Fe de Bogot.1995, captulo 11.
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ENERGIA FINAL [BEPpc] 1970 1980 1990 ARGENTINA 1.364 1.675 1.475 BARBADOS 0.529 0.912 1.314 BOLIVIA 0.444 1.097 0.868 BRASIL 1.685 1.252 0.886 COLOMBIA 1.516 1.211 1.223 COSTA RICA 2.107 1.791 1.571 CUBA 0.556 0.760 0.743 CHILE 1.739 1.645 1.824 ECUADOR 1.395 1.190 1.045 EL SALVADOR 2.251 2.174 1.406 GRENADA 0.543 0.541 0.832 GUATEMALA 2.000 2.290 2.180 GUYANA 0.808 1.519 1.613 HAITI 1.592 1.846 0.996 HONDURAS 2.602 2.377 2.005 JAMAICA 0.446 0.359 0.507 MEXICO 1.523 1.632 1.602 NICARAGUA 1.960 1.811 1.672 PANAMA 1.769 1.684 1.608 PARAGUAY 2.428 2.252 2.358 PERU 1.749 1.662 1.444 REP. DOMINICANA 0.884 0.954 1.159 SURINAME 0.970 1.237 1.151 T&T 0.364 0.510 0.523 URUGUAY 1.567 1.501 1.390 VENEZUELA 0.861 1.113 1.067 Mxico 1.523 1.632 1.602 Centroamrica 2.129 2.111 1.827 Caribe 0.833 1.019 0.911 Zona Andina 1.351 1.290 1.194 Brasil 1.685 1.252 0.886 Cono Sur 1.536 1.696 1.628 AL y C 1.527 1.426 1.245
1994 1.678 0.702 0.766 0.830 1.220 0.830 0.608 2.205 1.045 1.969 0.495 1.871 1.540 1.485 1.812 0.562 1.760 1.618 1.435 1.967 1.382 1.449 1.164 0.644 1.486 1.611 1.760 1.702 1.051 1.286 0.830 1.824 1.305
ENERGIA UTIL [BEPpc] 1970 1980 1990 0.596 0.816 0.732 0.321 0.534 0.890 0.110 0.206 0.209 0.249 0.266 0.311 0.295 0.285 0.350 0.388 0.443 0.394 0.230 0.335 0.344 0.447 0.493 0.506 0.214 0.302 0.296 0.276 0.294 0.241 0.132 0.150 0.271 0.248 0.284 0.274 0.185 0.246 0.234 0.166 0.197 0.118 0.309 0.319 0.289 0.173 0.155 0.207 0.347 0.479 0.553 0.260 0.259 0.216 0.387 0.496 0.529 0.274 0.295 0.363 0.305 0.343 0.306 0.183 0.241 0.348 0.273 0.433 0.383 0.170 0.308 0.383 0.448 0.449 0.464 0.399 0.582 0.569 0.347 0.479 0.553 0.291 0.324 0.297 0.199 0.268 0.287 0.294 0.352 0.369 0.249 0.266 0.311 0.529 0.678 0.631 0.313 0.381 0.407
1994 0.855 0.437 0.192 0.322 0.358 0.356 0.277 0.638 0.301 0.331 0.257 0.233 0.220 0.157 0.284 0.238 0.660 0.213 0.349 0.402 0.279 0.458 0.421 0.428 0.550 0.837 0.660 0.279 0.299 0.422 0.322 0.745 0.456
Aplicando esta estimacin resulta evidente que muchos hogares de la regin no disponen de una cantidad de energa til suficiente para satisfacer sus necesidades bsicas. Tomando el caso de Colombia, un pas con un consumo promedio de energa til per capita levemente inferior al promedio de ALyC, se constata que los estratos 1 y 2 (es decir 40% de los hogares) carecen de una aceptable cobertura energtica de los requerimientos bsicos. Los porcentajes en los pases ms alejados del promedio deben ser an ms altos. La regin debe enfrentar, entonces, la realidad de dicho "infraconsumo" como uno de los mayores desafos. La energa consumida por extensos estratos sociales de la regin es una necesidad vital que apenas satisface las condiciones de sobrevivencia. Esta manifestacin de la pobreza tiene fuertes implicaciones an en el medio ambiente (Vase el prximo captulo).
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3.2.
La evolucin del consumo residencial y de la cobertura en el pasado
Durante el perodo 1970-1994 el consumo de energa final per capita de ALyC en el sector residencial se redujo de 1,5 a 1,3 barriles equivalentes de petrleo por habitante (BEPpc). Esa disminucin de los consumos de energa final per capita en el sector residencial estn claramente asociados con los procesos de sustitucin de la lea. Es as que a pesar de aquella declinacin, el consumo de energa til per capita registr un incremento sostenido en dicho perodo (en bep/h): 0,31 en 1970, 0,38 en 1980, 0,41 en 1990 y 0,46 en 1994. Adems de la sustitucin de la lea, hay otros procesos de sustitucin y, muy especialmente, el incremento de la participacin de la electricidad que influyeron en ese diferente comportamiento de la energa final y de la energa til per capita. Esas tendencias a nivel del promedio regional estn indicando un cierto progreso en la satisfaccin de las necesidades energticas de los hogares. Sin embargo, la evolucin en los distintos pases ha sido bastante diversa. En los grficos 3.4 (Grupos A-D) se presenta una evolucin comparada del consumo de energa final y energa til per capita en los diferentes pases en los 25 aos pasados. Se distinguen tres tipos de comportamiento: aumento del consumo de energa til y de energa final per capita (a y b) estancamiento del consumo de energa til y fuerte reduccin del consumo final (c) aumento del consumo de energa til y reduccin del consumo final (d) El grupo (a), muestra un aumento contnuo del consumo de energa til y final per capita durante las tres dcadas: ste grupo est constituido por pases del Caribe (Jamaica, Rep. Dominicana, T&T, Surinam) a un nivel inferior, y del Cono Sur (Argentina, Chile), Venezuela y Mxico a un nivel superior. Ese movimiento parece deseable si el aumento de energa final no es ms rpido que el de la energa til y la relacin entre energa final y til no excede ciertos lmites. En ste sentido la evolucin del consumo de Chile parece algo preocupante.
GRFICO 3.4: GRUPO A: EVOLUCIN
SOSTENIDA DEL CONSUMO RESIDENCIAL DE ENERGA FINAL Y TIL
74
0. 8 ENERGIA UTIL [bep/cp
0. 6
0. 4
0. 2
0 0 0. 5 1 1. 5 2 2. 5
EN ERG I FI A L [ A N bep/ t cpia]

A RG EN TI A N M EX I CO TRI I A D Y TO BA G O N D CH I LE REP.D O M I I N A N CA V EN EZU ELA J M AI A CA SU RI A M E N
GRFICO 3.4: GRUPO B: EVOLUCIN ERRTICA DEL CONSUMO RESIDENCIAL DE ENERGA FINAL Y TIL
1
0. 8 ENERGIA UTIL [bep/c
0. 6 94 0. 4 94 94 0. 2 94 94 94 0 0 0. 2 0. 4 0. 6 0. 8 1 1. 2 1. 4 1. 6 1. 8
EN ERGI FI AL [ cpia] A N bep/ t BA RBAD OS BO LI A VI CU BA GRENAD A GUYA NA
El segundo grupo (b), que tambin increment el consumo con respecto a los dos indicadores, se diferencia del anterior en el hecho de que ese crecimiento se dio de manera no sostenida. Ese
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grupo est integrado principalmente por otros pases del Caribe y Bolivia. El hecho destacable en ste caso es la reduccin del consumo de energa til per capita que slo podra explicarse por un deterioro en el nivel y/o de la distribucin del ingreso conjuntamente con incrementos en los precios de la energa.
GRFICO 3.4: GRUPO C: EVOLUCIN ESTANCADA DEL CONSUMO RESIDENCIAL DE ENERGA FINAL Y TIL
1
0. 6
0. 4 94 94 94 94 94 94
0. 2
0 0 0. 5 1 1. 5 EN ERG I FI A L [ A N bep/ t cpia] CO STA RI CA N I RA G U A CA EL SA LV A D O R PA N A M A G U A TEM A LA PERU H O N D U RA S 2 2. 5 3
El tercer grupo (c) demuestra ste comportamiento preocupante en varias dcadas, combinado con una fuerte reduccin en el consumo de energa final. El mismo est compuesto por pases de Centroamrica y Per. Este comportamiento puede estar indicando que la poblacin ms pobre ve limitado el abastecimiento a la lea y sin posibilidades de acceder a las fuentes comerciales y tambin por los factores indicados para el grupo (b). El ltimo grupo (d), integrado por Colombia, Ecuador, Brasil, Paraguay y Uruguay, muestra una reduccin de energa final y til per capita. Este es el caso de una efectiva y significativa sustitucin de la lea.
GRFICO 3.4: GRUPO D: EVOLUCIN SUSTITUTIVA DEL CONSUMO RESIDENCIAL DE ENERGA FINAL Y TIL
76
0. 6 94 94 0. 4 94 0. 2 94 94
0 0 0. 5 1 1. 5 2 2. 5
EN ERG I FI A L [ A N bep/ t cpia]
BRA SI L
CO LO M BI A
ECU A D O R
PA RA G U A Y
U RU G U A Y
4.
Uso y gasto energtico por nivel de ingreso
Lamentablemente, no se dispone todava de un anlisis sistemtico del consumo de energa por estratos socioeconmicos para los pases de ALyC. Slo existen trabajos aislados a nivel caso nacional. A modo de ejemplo citamos algunos resultados de los estudios de caso sobre El Salvador 22y Colombia23 y creemos que estudios adicionales confirmarn la validez general de los resultados. En El Salvador, los estratos ms altos y de ingresos medios, que representan el 37% de la poblacin, concentran las fuentes de mayor calidad, las ms verstiles y las menos contaminantes; es el caso del GPL (70%) y el de la energa elctrica (65%). En el otro extremo, los sectores de ms bajos ingresos, alrededor de un 62% de la poblacin, concentran el consumo de lea y de kerosene; ese fenmeno es ms acentuado en el rea rural. Estas cifras comprueban la desigual distribucin de las fuentes. Se presume que es un fenmeno tpico de la regin.
22Vase Altomonte, H. "Anlisis de los efectos de la Poltica Energtica sobre la Equidad en El Salvador", Documento de trabajo del proyecto OLADE/CEPAL/GTZ, CEPAL junio 1995, pp 23 23 Vase OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y Desarrollo en Amrica Latina: Estudio de caso de Colombia, op. cit., cap. 11.
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Las familias de escasos recursos y las que no disponen de fuentes alternativas requieren la misma energa final para obtener mucho menos energa til. Esto se explica por los bajos rendimientos de la lea para coccin y del kerosene para iluminacin. En los aos ochenta, el gasto en energa de los hogares de diferentes estratos socioeconmicos urbanos no mostr mayor diferencia, el pobre pag tanto como el rico, para una energa de calidad muy inferior. En el rea rural, la poblacin ms pobre logr reducir el gasto monetario porque tena acceso a la recoleccin de lea. Con la escasez creciente de la lea, en los aos noventa, los sectores ms pobres en el mbito rural de El Salvador tenan que reducir su consumo de energa por falta de alternativas energticas y de recursos monetarios, mientras para los estratos ms pobres urbanos la situacin de abastecimiento mejor y el gasto relativo se redujo gracias a una poltica de subsidios para la electricidad y el GLP. En Colombia, el consumo de energa til del estrato ms alto de ingreso (estrato 6) es casi siete veces superior al correspondiente del estrato ms bajo (estrato 1) y el consumo de energa final 3,2 veces superior. En los dos estratos inferiores las fuentes predominantes son la lea, el cocinol y el kerosene, mientras que en los dos superiores lo son la electricidad, el gas natural y el GLP. En los dos estratos inferiores la coccin absorbe ms que 80% del consumo total del hogar. Si se consideran las curvas de Lorenz correspondientes a las distribuciones del consumo de energa por estratos socioeconmicos urbanos se corrobora lo expresado previamente (Grfico 3.5). En primer lugar se observa que el grado de asimetras distributivas relativas a los consumos de energa elctrica son significativamente ms marcadas que las correspondientes a los consumos de energa til. Este hecho, que resulta tambin usual en el anlisis de los consumos residenciales, adquiere especial relevancia en el caso de Colombia debido a la presencia de la electricidad para el uso de coccin que se manifiesta con intensidad creciente, a partir del estrato 3. En segundo lugar, las asimetras en (la distribucin del ingreso) son menos fuertes que las correspondientes a (la distribucin de los consumos energticos), a pesar de haberse reducido durante la dcada del 80 siguen teniendo en Colombia un nivel comparativamente alto. Las asimetras mencionadas con relacin a los consumos medios de energa en los diferentes estratos socioeconmicos tienen su correlato en los aspectos ligados a la cobertura de usos y a la calidad de las fuentes utilizadas. An cuando los detalles en los pases son diferentes, las estructuras de uso y gasto por nivel de ingreso son parecidos. En los pases de los estudios de caso, los estratos inferiores pagan igual precio como los estratos superiores an cuando su capacidad de compra es menor. GRFICO 3.5: COLOMBIA: DISTRIBUCIN DEL CONSUMO DE ENERGA POR ESTRATOS
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Energa Elctrica Energa Util Energa Final
Hay que tomar en cuenta que los sectores ms pobres rurales dedican, en lugar de dinero, su tiempo disponible a colectar combustibles. Por un lado es una forma de ganar porque ahorran gastos monetarios dedicando su tiempo a esas tareas. Por otro, es una actividad con baja remuneracin que tiene una carga adicional muchas veces tomada por las mujeres y los nios. Un estudio reciente para Brasil llega a resultados parecidos que afirman que la calidad de vida de una familia est estrechamente relacionada con la calidad de energa que ella consume24. 5. Efectos sociales de los ajustes y reformas energticas
En el curso de los ltimos aos, el gasto de los hogares en energa ha sido fuertemente afectado por los ajustes de precios en los pases de la regin que emprendieron procesos de reforma. A estos se suman los impactos sociales ocasionados por los ajustes econmicos generales: los ajustes de precios han afectado de forma variable a los grupos sociales de menores ingresos. En ciertos casos (Argentina, Per) con impactos negativos sobre los bajos ingresos, por cuanto se han implementado estructuras tarifarias elctricas que pasaron de ser crecientes a decrecientes por bloques de consumo; mientras que en otros
24 Vase de Oliveira, A. y de Almeida E. L.F. Estilo de Vida e Consumo de Energa no Brasil, IEI-UFRI, Rio de Janeiro sin ao 1996.
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(Colombia), se opt por un sistema de subsidios cruzado de los altos a los bajos ingresos; al favorecer un slido financiamiento de las empresas elctricas en la regulacin de los precios, surgen efectos redistributivos entre los dueos de las empresas elctricas y los clientes, especialmente los pequeos clientes en mercados cautivos (Chile, Per); la reduccin en el ritmo de la electrificacin rural afecta directamente la satisfaccin de necesidades de las poblaciones rurales e indirectamente su productividad; la privatizacin redujo el poder de negociacin de los sindicatos del sector pblico, que pudo conducir a una redistribucin del poder poltico y econmico en algunos pases. en ciertos pases en los que las empresas pblicas actuaban como mecanismo de absorcin de empleo disfrazado, el proceso de privatizacin y racionalizacin del sector pblico produjo un doble impacto: por una parte, la fuerte reduccin del nmero de empleados sin una poltica social paralela de reabsorcin de esa mano de obra que en general ha contribuido al incremento de los ndices de desocupacin; por otra, ese mismo fenmeno implic un aumento de la productividad. Las repercusiones han sido ms fuertes en los pases donde los ajustes en el sector energtico se asociaron con ajustes en otros sectores del servicio pblico (telecomunicacin, agua, alcantarillado, etc.), que se suman con efectos indirectos, especialmente a travs de incrementos en los costos de transporte. De estos cambios sufrieron de manera ms aguda los grupos asalariados, que antes del ajuste tuvieron bajos costos de estos servicios y que, muchas veces, perdieron su empleo en el curso del ajuste general. 6. Conclusin: Lineamientos prioritarios El desarrollo sustentable implica como mnimo que todos los hogares puedan cubrir sus necesidades bsicas, incluso energticas; como objetivo se puede imaginar que la gran mayora de las familias puedan cumplir las funciones de coccin, iluminacin, comunicacin, conservacin de alimentos, calefaccin de acuerdo a sus necesidades de una manera efectiva y prctica, sin cargas extremas para la mujer y los nios y dentro de las restricciones econmicas. Existen cada vez ms formas alternativas (tecnologa y energticos empleados) para cumplir estas funciones. Por lo que el objetivo de abastecimiento suficiente no incluye una forma determinada de energtico. Las restricciones fundamentales son de naturaleza econmica: la reducida capacidad de pago para afrontar los servicios energticos y las inversiones en equipamiento de los estratos de menor ingreso. En el mbito rural se aaden los elevados costos de abastecimiento de energticos dispersos que reducen la accesibilidad. El enfoque de las estrategias para alcanzar los objetivos debe, en lugar del paternalismo estatal o
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privado tradicional, estar basado en los esfuerzos de la gente, apoyado por instituciones u organismos locales o nacionales, estatales y no estatales. No se aboga, entonces, por una poltica social especficamente energtica, sino por una poltica social que atienda a las necesidades energticas, que se combina con la poltica general de desarrollo y que se sirve en lo posible de los instrumentos del sector energtico. En el mbito urbano-marginal, la extensin de la oferta energtica es un objetivo, pero su realizacin es un problema de menor envergadura una vez que se ha establecido una cierta aglomeracin poblacional dentro de ciertas normas municipales. Un mercado competitivo de combustibles evoluciona en su cobertura urbana sin mayor reglamentacin, puesto que no hay reglamentos que impidan el abastecimiento, excepto por cuestiones de seguridad. Las empresas distribuidoras de electricidad a su vez tienen inters de expandir su servicio en el mbito urbano bajo ciertas condiciones. Se ha mostrado extremadamente efectivo el obligarlas a conectar y abastecer a todos los clientes que demandan el servicio a las tarifas vigentes, respaldndolas en sus esfuerzo de reducir sus prdidas tcnicas y no tcnicas, es decir evitar las conexiones ilegales. Es prctica reconocida otorgar subsidios a los estratos de menor consumo elctrico. El dficit puede ser absorbido por el Estado o por los otros clientes privados. Esto significara un subsidio cruzado, que puede ser interpretado como una medida indirecta de redistribucin. No obstante, es importante eliminar este tipo de acciones derivadas de la poltica cuando no son adecuadamente focalizadas hacia los sectores que se quiere favorecer. Para los sectores ms desfavorecidos hay que proponer una oferta alcanzable. Un elemento para alcanzar el servicio bsico apoyado por una poltica de subsidio restringido. Al contrario del sector elctrico, subsidios para combustibles transables (GLP, kerosene) tienen la gran desventaja de que difcilmente permiten la focalizacin. Por esto es preferible no utilizarlos como instrumento de la poltica social. No obstante, desde el punto de vista de la poltica ambiental pueden ser efectivos en la prevencin de la tala de bosques. La expansin del servicio de gas natural tambin contribuye a la diversificacin de la oferta; la caracterstica de costos de ste servicio se limitara, sin embargo, a los estratos de ingresos altos y medios. Como es un servicio por redes, es apta como la electricidad para la discriminacin de precios, buscando formas de tarificacin que permitan extender la cobertura ms rpidamente.
En todo caso, el abastecimiento energtico tiene que ser un elemento a considerar en la poltica de vivienda y en la poltica de desarrollo urbano en general. En el mbito rural alcanzar los objetivos del abastecimiento energtico es ms difcil, por el alto costo de la expansin de la oferta energtica y por el grado ms alto de pobreza. La estrategia se basa en la participacin de los consumidores en la oferta, en la complementacin del abastecimiento
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central con sistemas descentralizados y en un enfoque sistmico en el que intervienen varios actores. La empresa elctrica extiende el sistema central por redes hasta que la rentabilidad de la extensin adicional toca el punto mnimo. El Estado o sus articulaciones descentralizadas, a travs de las empresas de distribucin, puede intervenir en financiar o invertir en infraestructura elctrica para aumentar la cobertura. Ms all de la frontera de expansin elctrica por redes se pueden aplicar las tecnologas descentralizadas. En pequeas aglomeraciones poblacionales dispersas existe muchas veces la posibilidad de aprovechar un potencial hidrulico con mini o microcentrales. Tambin la solucin tradicional del diesel puede ser reemplazada por otras formas de pequea generacin, en base a la energa elica o por la biomasa, donde la oferta las permita o donde se pueda dar lugar a una explotacin sostenible de plantaciones. Los problemas de estos sistemas aislados no suelen estar tanto en el mbito tcnico, sino en las fallas de gestin y en el sostenimiento econmico. Ah tienen que mejorarse las bases con el apoyo de instituciones locales, nacionales e internacionales, interviniendo tambin las empresas de distribucin elctrica local. Otra opcin para disponer de una fuente energtica en un hogar rural para la iluminacin, comunicacin u otro servicio de baja potencia es la fotovoltaica. La utilidad y viabilidad de esta tecnologa en el mbito rural desfavorecido ha sido comprobada en varios pases de la regin. Se insiste, otra vez, que el problema no es de tipo tcnico, sino de carcter organizacional. El apoyo estatal es todava importante, No se necesita una organizacin estatal para la penetracin de estas tecnologas, sino de una contribucin financiera, en la medida de lo justificable por los efectos externos, econmicos, sociales y ambientales. El abastecimiento de las necesidades de energa (calor, coccin y calefaccin) en el mbito rural puede seguir basado, en la mayora de los pases, en la biomasa si se la utiliza de una manera equilibrada. Esto implica la intervencin a veces reguladora y a veces fomentada por instituciones locales, sean municipales o los organismos encargados del desarrollo rural o los organismos de conservacin y proteccin de bosques, que combinan la conservacin con una explotacin racional y sostenible de las reas naturales. En los pases y reas, donde la deforestacin ha llegado a situaciones extremas, todos los actores en el ecosistema tienen que coordinar su manera de explotar. Puede ser fundamental desde el punto de vista ambiental alimentar con combustibles alternativos para aliviar la situacin y darse el tiempo para crear una solucin sustentable (vase el prximo captulo).
El asegurar un abastecimiento de combustibles transables (GLP, kerosene, etc.) contribuye fundamentalmente a la diversificacin de la oferta energtica rural. Adems de fomentar oportunidades (apoyar la instalacin de almacenamiento, etc.) hay que controlar los precios porque al ser reducido el tamao del mercado se tiende, de lo contrario, a favorecer situaciones monoplicas.
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No es ste el lugar para describir las alternativas tcnicas. Lo importante es resaltar las posibilidades y clarificar los papeles de los distintos actores. El enfoque sistmico significa que los diferentes actores (Estados nacional, provincial, municipal y los sectores energtico, sociales, financieros, tecnolgicos o de la cooperacin internacional y la poblacin) tienen que colaborar y coordinarse para apoyar los esfuerzos de las personas en la bsqueda de una mejor calidad de vida.
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Ambiente
1 0.8 0.6 0.4 0.2 0
Economa
Equidad
CAPITULO 4: ENERGIA Y RECURSOS NATURALES
En rigor, el medio ambiente hace parte de los recursos naturales. La distincin entre ambos es el resultado de que anteriormente los medios ambientales, especialmente el aire, han sido considerados como bienes libres, mientras los recursos naturales tradicionales, como los fsiles y mineros e incluso la tierra o los bosques, han sido considerados bienes escasos y en consecuencia con valor econmico. Mientras los recursos subterrneos y superficiales (terrestres) son sujetos de explotacin, los recursos ambientales sufren los efectos externos de esas actividades. En la nueva contabilidad nacional el agotamiento de recursos naturales, incluida la degradacin del ambiente, tendrn que ser considerados en iguales condiciones que la depreciacin del capital fsico a efectos de cuantificar adecuadamente el ahorro nacional (vase al respecto el anexo II). En ste captulo se propone, en consecuencia, el trmino recursos naturales en adicin o en lugar del de medio ambiente, ya que se tratarn esos temas como una unidad por las relaciones de causa-efecto y las interacciones que implican. En efecto, existe una interrelacin circular entre la explotacin de los recursos terrestres y los recursos ambientales. Los procesos de produccin, consumo y distribucin a partir de los recursos energticos fsiles (carbn, hidrocarburos, etc.) aparecen como determinantes de impactos ambientales sobre el aire y la atmsfera. Recprocamente, la calidad del ambiente acciona sobre los recursos superficiales, el suelo y el agua. La contaminacin y degradacin del agua y del suelo significa una prdida inmediata de recursos productivos, mientras la contaminacin de la atmsfera constituye, adems, una amenaza directa para la salud a travs de efectos de recalentamiento de la superficie y para las bases de vida de las generaciones futuras. Los recursos naturales y procesos energticos intervienen en varios aspectos y en diferentes lugares en ste ciclo. La sustentabilidad de ste ciclo depende mucho de la intensidad y forma como se exploran, producen, transportan, transforman y utilizan los energticos. Intensidad y forma repercuten sobre la calidad de la atmsfera, sobre la duracin de los bosques, el alcance de los recursos fsiles. El descubrimiento de los efectos nocivos, que se hicieron aparentes primero con la muerte de los bosques en Europa en los aos ochenta, puso las emisiones de los procesos energticos en la mira de la preocupacin ambiental, al inicio fueron las emisiones de SO2 y los de NOx de las grandes instalaciones de combustin (generacin elctrica) con sus efectos regionales, las partculas slidas, sustancias metlicas y qumicas emitidas por las industrias y el transporte con sus efectos locales. El entrelazamiento mltiple entre la energa y el ambiente se evidencia ms en los efectos climticos globales, que se reconfirman con el informe de la Comisin Cientfica
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del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climtico (IPCC) que concluye25 que el balance de evidencias sugiere que existe una influencia humana distinguible sobre el clima global. Asimismo, el sector de la energa, el nivel y la estructura por fuentes, ha sido colocado en el centro de la discusin sobre la reduccin de las emisiones de CO2. Amrica Latina y el Caribe ha sido integrado en la discusin y ha sido objeto de muchas acciones, no por sus propias emisiones de CO2 que se encuentran a un nivel bastante bajo, sino por ser la regin donde se ubica uno de los mayores almacenamientos de CO2 bajo la forma de bosques, lo que al mismo tiempo significa alta capacidad de absorcin (vase recuadro 6). Las actividades del sector han tenido tambin efectos nocivos directos e indirectos sobre otros medios como el agua y el suelo y la cobertura de las tierras. Por esto los objetivos respecto al medio ambiente como la pureza atmosfrica (reducidas emisiones), la conservacin del suelo (baja degradacin), el manejo sostenible de la lea (reforestacin), la no contaminacin de las aguas, el manejo ecocompatible de la explotacin de recursos fsiles y el manejo sustentable de las cuencas hidrulicas han cobrado importancia. El sector de la energa aparece actuando en dos frentes que a su vez interactan: en parte en el tratamiento de los recursos naturales y en parte por sus efectos sobre el ambiente. Como la mayor utilizacin de energa actualmente se basa en recursos fsiles, el tema del agotamiento de los recursos energticos como de otros recursos no renovables siempre ha preocupado al sector y a la poltica de desarrollo en el largo plazo, es decir al desarrollo sustentable. De ah, que objetivos como una mayor sustentabilidad de los programas de explotacin de los recursos fsiles y su mayor alcance, con efectos menores sobre el medio ambiente y conservadores de los recursos naturales, hacen que sea cada vez ms prioritario un mayor uso de los recursos renovables. 1. Los recursos naturales y el medio ambientales en ALyC
Como se ha presentado en el captulo 1, ALyC est dotada con amplios recursos naturales en la superficie de la tierra (los suelos, la flora y la fauna) y dentro del subsuelo (minerales, hidrocarburos y geotermia). Adems, tiene vastos recursos de aguas en tierra y en el mar, una atmsfera poco contaminada, una abundante irradiacin solar y recursos elicos explotables en varios pases. La dotacin con recursos naturales per capita en ALyC parece muy satisfactoria. Una estimacin del valor del capital natural per capita (incluyendo tierras, recursos fsiles y agua) llega a 18.400 US$pc y ubica ALyC por encima de todas las otras regiones en vas de desarrollo, incluso del Medio Oriente26.
25 Vase IPCC, Science of Climate Change 1995, Report of working group I, chapter 8. 26 Estimacin preliminar de grupos de trabajo en el Banco Mundial, vase Global Approach to Environmental Analysis, Documento tcnico interno de sostn para el proyecto: Monitoring Environmental Progress (vase el informe: A Report on Work in Progress, Vicepresidency Environmentally Sustainable Development, Washington 1995).
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Concluir que ste valor promedio del capital natural no debera constituir una preocupacin para la sustentabilidad sera un grave error: La dotacin con recursos naturales es muy distinta entre pases. La estimacin para Hait resulta en solamente 200 US$pc, para El Salvador en 570 US$pc, mientras los valores para Mxico se estiman en 12.000 US$pc, para Brasil y Venezuela alrededor de 21.000 US$pc, para Chile a 30.000 US$pc y para Argentina en 61.490 US$pc, para no mencionar a Guyana (82.730 US$pc) y Surinam (298.360 US$pc). El valor promedio depende fuertemente de la densidad de poblacin y del valor relativo de las tierras y en menor medida de la dotacin de recursos fsiles mineros y energticos (caso de Chile, T&T, Venezuela y Mxico). La distribucin de la propiedad sobre las tierras con valor es muy desigual dentro de los pases. En Ecuador por ejemplo, solamente el 3% de las unidades de explotacin agrcola poseen alrededor del 50% de las tierras27. La explotacin de recursos naturales fsiles se increment en los aos setenta de modo ms acelerado que la produccin bruta interna, especialmente a partir del ao 1977. En trminos reales el valor de mercado de la utilizacin de los recursos naturales (produccin) en 1982 alcanz al 400% del correspondiente a 1970, pasando del 3% del PIB en ste ltimo ao a 7% en 1982; ese alto valor se mantuvo hasta 1985 y slo a partir de 1986 comenz a mostrar una tendencia declinante28. Es claro que ese comportamiento del producto de la explotacin de los recursos naturales ha sido influenciado decisivamente por la evolucin del precio del crudo. Sin embargo, es importante destacar que en trminos de cantidades fsicas la extraccin de recursos fsiles ha crecido en ALyC de manera contnua desde 1975. Adems de ste agotamiento de recursos fsiles ocurri un proceso de degradacin de tierras, cuyo valor es difcil de cuantificar. Si el capital natural se redujera lentamente (si no hubiera un agotamiento de recursos fsiles y no hubiera degradacin del ambiente) el simple crecimiento de la poblacin resultara en una diminucin del capital natural per capita. En los ltimos 25 aos ste efecto asciende al 36%. Los impactos ambientales del sector energa
2.
Los impactos ambientales de la actividad energtica son mltiples: contaminacin del aire, agua y suelo en las ciudades por el SO2 y NOx, los gases, el plomo y otros metales pesados, as como diferentes materiales txicos y desages no tratados de las actividades de uso y transformacin de energa; contaminacin del agua de los ros por la produccin de biocombustibles y en el mbito rural la prdida de suelos debido a asentamientos no planificados, uso inadecuado de las tierras, minera y construccin de represas hidroelctricas. Los efectos sobre la atmsfera y su
27 Vase World Bank, Ecuador Poverty Report, Document of the World Bank 1995 28 Este anlisis est basado en documentos internos del Banco Mundial, en particular: Global Aproach to Environmental Analysis. Documento tcnico interno de sostn del proyecto:Monotoring Environmental Progress
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interrelacin con la evolucin de los bosques parecen los ms impactantes, no obstante los otros efectos. A esos efectos directos de la actividad energtica sobre la atmsfera y en menor medida, sobre los recursos forestales, hay que aadir los impactos indirectos, por ejemplo, por la exploracin de hidrocarburos en ecosistemas frgiles como la Amazona, donde la erosin y la destruccin de la biodiversidad no se produce tanto por la propia actividad exploratoria (la construccin de infraestrucura de acceso a la exploracin, produccin y transporte: oleoductos, gasoductos y lneas elctricas), sino por la colonizacin posterior (facilitando por la apertura para la actividad energtica) y por la intensificacin del uso de las tierras en las cuencas hidrogrficas, fomentada en parte por la propia construccin de las represas, que ha contribuido a la erosin y a la sedimentacin de las mismas. Sin embargo, la poltica ambiental ha mostrado avances importantes (vanse recuadros 4.1 y 4.2). 2.1. Emisiones a la atmsfera
Como resultado de las actividades que producen emisiones nocivas para la atmsfera se distinguen las emisiones con efectos estrictamente locales (partculas, sustancias qumicas, etc.) y de aquellas que tienen impactos regionales, como el SO2, el NOx y globales como el CO2. El uso de las cantidades volumtricas de CO2 como indicador representativo del comportamiento del conjunto de las emisiones atmosfricas del sector energtico se justifica en el caso de ALyC ya que, al no haber implantado tecnologas de mitigacin para el SO2 y el NOx, existe una alta correlacin con respecto a la emisin de estos gases. En ALyC, las emisiones totales de CO2 crecieron, solamente por el sector energtico, de 664 a 1008 millones de Tn (es decir un 52%) entre 1970 y 199029. Tomando en cuenta que el crecimiento de las otras emisiones ha sido del mismo orden, hay que constatar, que las emisiones de ALyC han crecido a un ritmo menor que en otras partes del mundo y han permanecido a un nivel relativamente bajo. En 1990, las emisiones totales de CO2 de Amrica Latina y del Caribe representaban solamente el 5.8% del total mundial (Grfico 4.2). El comportamiento del mencionado indicador de emisiones, adems de estar ligado con los ritmos de crecimiento econmico, se ha visto influenciado por factores propios del sector energtico tales como los cambios de estructura dentro del sistema de abastecimiento (el crecimiento de la generacin hidroelctrica y la reduccin del uso de la lea) y, en menor cuanta, las modificaciones tecnolgicas en los planos de la produccin y el consumo. GRFICO 4.2: ESTRUCTURA MUNDIAL DE EMISIONES DE CO2 (GTN)
29 Vase Sarez, C. Diagnstico de Impactos Ambientales de la Evolucin Histrica del Sistema Energtico de Amrica Latina y el Caribe ENERGIA Nro.2. Diciembre 1995.
87
USA 33.7%
USA 28.0% Africa 4.7% Amrica Latina 5.8% Japn 7.1% Asia (sin China) 10.9% China 16.6% Japn 6.0% China 21.5%
Unin Europea 18.0% Amrica Latina 7.2% Africa 5.5% Asia (sin China) 13.9%
Unin Europea 21.3%
Los pases de ALyC han logrado un progreso relativo significativo, respecto a la reduccin de la contaminacin atmosfrica regional y global por parte del sector energtico que se demuestra de forma ms clara en las emisiones especficas. Las emisiones especficas de CO2 del total del sistema energtico se redujeron en ms de 20% entre 1970 y 1990; la reduccin ms importante (23%) se produjo entre 1972 y 198530. A partir de ste ltimo ao, la emisin especfica se mantuvo constante. Los logros ms importantes de reduccin se registraron en Brasil donde, entre 1970 y 1990, las emisiones especficas del sector energtico se redujeron un tercio, mantenindose el nivel alcanzado hasta 1995 (Grfico 4.3). Por su parte Mxico consigui disminuir en un 15% las emisiones especficas del sector energtico entre 1975 y 1983 pero, esa disminucin fue compensada parcialmente por los incrementos posteriores. En las subregiones de Centroamerica y Andina la disminucin de ese indicador fue lenta pero contnua. En el Caribe, no se registraron tendencias claras igual que en el Cono Sur. La relacin entre emisiones especficas, generadas por el sector energtico y el nivel de ingreso en la regin muestra una tendencia a la reduccin (Grfico 4.4) que sera ms marcada si en el extremo no se diera un caso atpico como el de T&T. GRFICO 4.3: EVOLUCIN DE EMISIONES ESPECFICAS DE CO2
30 Vase Di Sbroiavacca, N. y Sarez, C Impacto de la energa en el desarrollo y el ambiente de Amrica Latina y el Caribe OLADE-IDEE, 1992.
88
450
400
Tn/10(3)Bep
350
300
250
M xi co Br i as l 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
C. A m r ca i Cono Sur 1984 1985 1986
Car be i A LyC 1987 1988 1989 1990
G . ndi A no
1991
1992
1993
1994
Los ltimos inventarios de las emisiones de gases con efecto invernadero demuestran que las originadas por la quema de bosques constituyen en varios pases un mltiplo de las emisiones del sector energtico. No obstante, hay que considerar que el sector energtico contribuye indirectamente por los proyectos en la selva que abren paso a la colonizacin. Aunque el sector energtico de ALyC tiene una reducida contribucin a los problemas ambientales de carcter global o regional, participa, en cambio, muy fuertemente en la contaminacin a nivel local. Entre los efectos directos de ste tipo se destaca la contaminacin atmosfrica por sustancias qumicas (CO2, SO2, NOx, etc.) y por partculas (plomo, holln, etc.) en las grandes ciudades, producida por el trfico vehicular y las actividades industriales, la contaminacin local del aire por partculas derivadas de la produccin del carbn, la contaminacin de los suelos y del agua por la explotacin petrolera o por programas alternativos intensivos, as como las prdidas de tierras por la construccin de represas hidroelctricas. Los valores promedio de emisin o contaminacin a nivel nacional no permiten reflejar la incidencia de esos impactos de carcter local. Ms elocuentes que esos promedios son los ejemplos puntuales: contaminacin del aire, provocada por el transporte vehicular y la actividad industrial, en las grandes ciudades (Ciudad de Mxico, Santiago de Chile), derrames y lagunas de fango de petrleo en la selva, etc. GRFICO 4.4: ALYC: EMISIONES DE CO2 (1995)
89
1995
200
500 NI
450
GY HN SV
GT CU EC PY AR GR JM CO PA SR BR MX UY VE CR CL BB TT
400 HT Tn/10(3)BEP BO 350 DO
PE
300
250
200 0 500 1000 1500 2000 2500 PBIpc 3000 3500 4000 4500 5000
2.2. Preocupacin y participacin energtica en la reduccin de los recursos forestales Adems del valor derivado de su aprovechamiento como recurso (madera, lea, los productos de su biodiversidad) los bosques contribuyen con otras funciones de especial importancia para la sustentabilidad ambiental como, por ejemplo, su capacidad de absorcin de CO2. Por eso la humanidad atribuye a ALyC una importancia especial por sus vastas reas de bosques y, de ah a la capacidad de absorcin de CO2, a la biodiversidad en los bosques naturales y a otras funciones. Independientemente de que la causa para esa importancia tiene una larga historia, en otras regiones del planeta, de explotacin de los recursos naturales, su agotamiento y la intensidad de la produccin de gases invernadero, el mundo tiene la expectativa de que los bosques y sobretodo los bosques naturales de la regin sigan cumpliendo las funciones sealadas y observan con preocupacin los procesos de deforestacin. La eliminacin y el uso indiscriminado de los recursos forestales aumenta la carga de CO2 en la atmsfera y reduce a su vez la capacidad de absorcin de los gases de efecto invernadero generndose una tendencia hacia la inestabilidad del sistema de vida en la tierra que, de persistir, puede alcanzar situaciones crticas de no retorno.
Recuadro 4.1: Sistematizacin e institucionalizacin de la poltica para el medio ambiente

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Al inicio de los aos noventa se puede constatar un avance importante en la poltica del medio ambiente en ALyC. En casi todos los pases se ha modificado de manera sustancial el marco legal y la estructura institucional de la poltica ambiental. Varios pases han logrado sistematizar los esfuerzos anteriormente aislados y puntuales y tal vez muy desiguales en diferentes mbitos y subsectores. Al mismo tiempo se ha establecido una descentralizacin y el compromiso del ciudadano en las decisiones que le afectan. La tarea se ha complicado con las reformas y la mayor participacin privada en los subsectores energticos. La preocupacin por el medio ambiente apareci paulatinamente en algunos pases de ALyC en los aos setenta. En el sector de energa se dieron las primeras actividades de no solamente limpiar sino reducir emisiones en el aire y en el agua de instalaciones de la industria petrolera como refineras y pozos. La industria petrolera estatal de Venezuela, Colombia, Mxico, Brasil y otros cre en su seno Unidades de Control Ambiental. El ejemplo de la industria petrolera de incorporar el tema ambiental en sus actividades fue adoptado por empresas de otros subsectores (elctrico y carbn). La implementacin de consideraciones ecolgicas dependa fuertemente de la disposicin de las empresas en los distintos subsectores. Los grandes proyectos hidroelctricos de los aos ochenta en la regin fueron acompaados regularmente por estudios sobre sus efectos ambientales y sociales, exigidos por las instituciones de financiamiento multilateral y bilateral. Estas instituciones jugaron un papel importante en la incorporacin de aspectos ambientales en la poltica de desarrollo en general y especficamente en el establecimiento de Estudios del Impacto Ambiental que se volvieron obligados para grandes proyectos. Los problemas de contaminacin del aire en las grandes ciudades llevaron a que algunos de ellos, por ejemplo la Ciudad de Mxico y de Santiago en Chile desarrollaran reglamentos especficos para el transporte y la industria hasta crearon organizaciones especficas con el objetivo de mejorar la calidad del aire. Al nivel de la poltica energtica nacional la consideracin medio ambiental se manifest en reglamentos sobre calidad de los combustibles y en algunos pases, en la promocin de energticos menos nocivos En los ltimos aos, se adoptaron en muchos pases de la Regin nuevas leyes ambientales. Se organizaron comisiones interministeriales de medio ambiente y en algunos casos, adems de Ministerios del Medio Ambiente, o en otros apoyados por Secretarias Ejecutivas. Se otorgaron derechos para participar en el proceso de decisin sobre proyectos energticos a los afectados a nivel municipalidad y hasta individual. Sin embargo, en muchos casos el poder real de la nueva institucionalidad es todava dbil. Respecto al concepto, el debate se relaciona a la necesidad de que el que contamina paga, la internalizacin de costos ambientales y los efectos asignativos consecuentes. Sin embargo, en la implementacin de las polticas hasta la fecha, la mayora de las medidas con objetivos medio ambientales en AlyC, han sido de tipo "mando y control". Casi no hubo medidas de tipo incentivo (por ejemplo discriminacin fiscal sobre impuestos a los energticos con ms sustancias nocivas) y hubo pocas medidas basadas en el mecanismo del mercado (permisos transables de emisin de partculas y las sanciones de derechos de uso de carreteras urbanas por buses en Santiago).
91
En los diez aos comprendidos entre mediados de los 70 y de los 80 los bosques de ALyC disminuyeron en un 5% como consecuencia del avance de la frontera agropecuaria31. En trminos monetarios, el valor total de la tierra probablemente no haya cambiado mucho ya que, la transformacin de bosques en tierras cultivables aumenta el valor mientras que su conversin en pasturas lo reduce. Pero el valor de los recursos de ALyC probablemente haya disminuido bastante debido a que las prdidas han sido mayores en trminos de biodiversidad y otros aspectos no tangibles32. La deforestacin ha alcanzado su mximo a medianos de los aos ochenta33. En algunas regiones, la deforestacin es la causa principal de la destruccin de los suelos y de la erosin; en otras reas resulta secundaria, siendo el uso agrcola y ganadero la causa principal. La deforestacin se da en Amrica Latina por varias razones. El uso energtico de la madera es slo una de ellas, predominante sobretodo en Amrica Central y el Caribe, secundario en otras regiones34. Las tendencias observadas en el pasado en pases de Centroamrica y del Caribe sealan una reduccin de la oferta de lea y/o un aumento de los costos de abastecimiento. En el trasfondo aparece un agotamiento de disponibilidad de lea en ciertos pases o reas como se ha constatado en el captulo anterior. Si la poblacin no tiene acceso a otra alternativa, ese agotamiento es sumamente grave, porque afecta a la poblacin en sus posibilidades de cubrir sus necesidades bsicas, y no lleva a una reduccin de la presin sobre los recursos forestales. 2.3. Ambiente y pobreza
El denominador comn de la mayora de problemas ambientales en Amrica Latina es la pobreza35. La migracin, a regiones marginales, causada por la pobreza, muchas veces ubicadas ms all de la frontera agrcola en la Selva o la Sierra, acelera la deforestacin y erosin; la migracin a las zonas marginales de las ciudades deteriora la situacin de los habitantes, donde las vida de las familias frecuentemente no tienen una base sustentable. Se reconoce que la pobreza y el medio ambiente son problemticas interrelacionadas. Esta interrelacin comienza a reflejarse en las propuestas recientes para polticas econmicas y ecolgicas36. Esto se debe extender a las polticas energticas. Entonces en los pases ms afectados de Amrica Central y el Caribe, se vuelve siempre ms urgente ejecutar una poltica decisiva para la ampliacin de la oferta energtica (vase conclusin del captulo anterior).
31 Vase WRI, World Resources 1990-91. Oxford, New York 1990 32 Segn estimaciones del GEF (Global Environmental Facility) y del WRI (World Resources Institut) ALyC dispone del 28.6% del capital natural estimado en trminos no monetarios, mientras que su participacin es solamente del 8.7% en trminos monetarios. Vase a Rodenburg, E et al. Environmental Indicators for Global Cooperation GEF, Working Papers Nro. 11. Washington DC 1995. 33 Vase WRI op cit, pp 42. 34 Vase WRI op cit, pp 127 35 Vase CEPAL El Desarrollo Sustentable: Transformacin productiva, equidad y medio ambiente Santiago, Chile 1991. 36 Vase Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente para Amrica Latina y El Caribe: Nuestra Propia Agenda, BID/PNUD, Washington/ New York 1990.
92
Recuadro 4.2: La internacionalizacin de las cuestiones ambientales En ALyC, los problemas ecolgicos locales son percibidos mucho ms directamente que los problemas globales. De hecho, la participacin del sector energtico latinoamericano en los efectos ecolgicos globales y regionales (efecto invernadero) es mnima, sobre todo debido al reducido consumo energtico y al porcentaje relativamente alto de represas hidroelctricas en la generacin de electricidad. Por tanto, los pases latinoamericanos pueden contar un crdito ambiental dentro de sus activos, mientras que los pases industrializados por su alta intensidad de CO2 y la desaparicin de sus bosques han acumulado una deuda ambiental. Aunque los pases no se consideran causantes de la problemtica ecolgica global, si entienden que parte de la solucin se encuentra en esta regin y, ms concretamente, en la conservacin de los bosques tropicales. Un cierto grupo de pases (al que pertenecen especialmente los pases isleos del Caribe), que es el ms afectado por el calentamiento global, aboga por fuertes e inmediatas medidas de reduccin de CO2 en todas partes. Un grupo de pases exportadores de carbn e hidrocarburos (Venezuela, Mxico, Colombia, Ecuador) se siente afectado por los esfuerzos de los pases industrializados de reducir las emisiones de CO2 mediante la instrumentacin medidas fiscales en esos pases (por ejemplo impuesto sobre el CO2) y de imponer normas ambientales sobre la exploracin, produccin y transporte de petrleo para la exportacin en la regin. Ambos medidas reduciran el beneficios en los pases petroleros de la regin. Ms impuestos sobre el consumo de derivados y de carbn causaran una reduccin del consumo, el efecto deseado, pero al mismo tiempo reduccin de las ventas en los pases petroleros. Adems, bajaran los precios del crudo y carbn. Si simultneamente se internalizarn ms costos ambientales en la cadena de produccin en la regin, se reduciran an ms los mrgenes y la renta energtica. Si bien, hasta ahora fracas la introduccin de un impuesto generalizado sobre el contenido de CO2 en la Unin Europea, algunos pases se adelantan en esa direccin. El punto ms crtico en un sistema de ste tipo se relaciona con el reparto y la aplicacin de los "fondos ambientales" derivados de esos impuestos. En efecto, cuando las externalidades alcanzan niveles planetarios y afectan a toda la poblacin mundial, parece razonable que la distribucin de los fondos debera seguir algn criterio relacionado con la poblacin. El uso y aplicacin de dichos fondos debera atender al mismo tiempo a los objetivos de desarrollo y proteccin ambiental y a la equidad social. Esta exposicin de la problemtica demuestra que respecto al cambio climtico hace falta un acuerdo multilateral englobando todos los asuntos en un "Nuevo Orden Ambiental Internacional, para el cual existe una marcada tendencia. Sin embargo, va tomar mucho tiempo antes de llegar a concretarse, como se ha manifestado en la carencia de todo acuerdo sustancial en las conferencias de Berln 1995 y Ginebra 1996. En lugar de tales acuerdos se han creado instrumentos bilaterales a nivel de proyectos, como el Canje de Deuda por Naturaleza, la Implementacin Conjunta, el Programa de Medidas para Prevenir el Cambio Climtico, etc. en el contexto de la Convencin Marco del Cambio Climtico de la UNCED 1992 en Ro. Mientras el Canje de Deuda (bilateral y comercial) ha sido aplicado en la mayora de los pases de la regin, la Implementacin Conjunta se ha limitado a pocos pases especficos dentro de la regin (Centroamrica). Otro instrumento especfico es el "Global Environment Facility" del BM y del PNUD. En el marco del cual se financian diferenciales de inversin 37 causados por una mayor proteccin ambiental en el desarrollo de proyectos .
3.
Alcance de los recursos energticos fsiles
Con respecto al uso de recursos energticos fsiles y su sustentabilidad la discusin se refiere habitualmente a la relacin entre reservas probadas y la produccin actual (R/P), esto es, la cuota da el nmero de aos que se puede mantener la produccin al mismo nivel. Sin embargo, ste es
37 Vase Prez, C. I. y Umaa, A.El Financiamiento del Desarrollo Sustentable, INCAE Alajuela 1996.
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un indicador esttico que necesita una interpretacin cautelosa. La relacin R/P en ALyC creci en los ltimos 25 aos para todos los energticos fsiles, debido a una intensificacin de la exploracin, aplicacin de nuevas tecnologas en la exploracin y produccin, y tambin por una revalorizacin en base a precios superiores de mercado. Muchos analistas creen que las reservas seguirn creciendo en el futuro por los mismos mecanismos. Sin embargo esa creencia es conflictiva con la certeza, que significa que no puede existir infinidad de los recursos. La pregunta es, cundo se har sentir el carcter finito de los mismos. A partir de un anlisis dinmico, que tome en cuenta el nivel de recursos ltimos (Grfico 4.5), puede obtenerse una mejor perspectiva de la sustentabilidad de la poltica respecto a los recursos energticos no renovables38. Dentro de ese enfoque la relacin R/P no podra incrementarse sino tender a un mnimo, donde los costos de exploracin y desarrollo sean iguales al valor econmico del recurso (grfico 4.5.4). Admitiendo que las estimaciones geolgicas de los recursos ltimos actuales representan adecuadamente su disponibilidad definitiva39 y que la velocidad de descubrimientos de reservas se mantiene en los ritmos observados en los ltimos aos, se podra concluir que se requerira un cierto lapso para que esos recursos se conviertan en reservas probadas, en el caso del gas natural por ejemplo alrededor de 15 aos (grfico 4.5, 1 a 4). Entonces, suponiendo que se mantuvieran en la Regin las tendencias observadas en lo que se refiere a la exploracin, explotacin y uso interno de los mencionados recursos, empleando un modelo basado en aquel enfoque se puede determinar la trayectoria de produccin (grfico 4.5.3). Esta mostrara un mximo y una posterior declinacin hasta alcanzar el punto temporal en que el crecimiento de la demanda interna no podra ser satisfecha cada vez en ms pases y finalmente impedira la exportacin an en los pases de mayor dotacin. Es claro que la realidad no habr de ajustarse necesariamente a esa evolucin que, adems de suponer constante la estimacin de los recursos ltimos en sus niveles actuales, no toma en cuenta los cambios tecnolgicos que pueden afectar a todas las tendencias consideradas. Sin embargo, y teniendo presente todas esas limitaciones, el agotamiento progresivo de los recursos energticos fsiles, a nivel mundial y en ALyC, habr de implicar incrementos de precios y cambios en los patrones de exploracin, produccin y consumo, con importantes costos de adecuacin a las nuevas condiciones. De este enfoque analtico se deduce un mensaje que no apunta a la consideracin literal de los topes temporales que de l se desprenden sino a los aspectos ms cualitativos relacionados con
38 Vase Figueroa de la Vega, F. y Bsl, B Produccin, Reservas y Recursos de Fuentes Energticas no Renovables en Mxico y el Grupo Andino Documento de Trabajo. OLADE/CEPAL/GTZ. Quito, enero 1996. 39 Histricamente las estimaciones geolgicas de los recursos ltimos han ido variando al punto que la produccin acumulada presente supera las estimaciones iniciales de aquellos.
94
los costos de la adaptacin posterior a una rpida explotacin de los recursos disponibles. Es claro que ste mensaje habr de tener un tenor distinto segn la situacin (de reservas disponibles y de explotacin de las mismas) en los diferentes pases. GRFICO 4.5: ALYC TENDENCIAS EN LA ACTIVIDAD DEL GAS NATURAL
20000 18000 16000 14000 12000 10000 8000 10(9)m3 6000 4000 50 2000 0 1995 2005 Prod.Acum. 2015 2025 0 250
Grfico 4.5.1
Grgico 4.5.3
350
300
200
10(9)m3
100
150
Aos
2035
2045 Recursos (92)
2055
1995
2005
2015
Aos
2025
2035 Consumo
2045
2055
Descub.Acum.
Produccin Anual
Grfico 4.5.2
10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 10(9)m3 3000 2000 1000 0 1995 2005 2015 2025 2035 2045 2055 0 1995 2005 2015 2025 2035 30 50 Reservas Remanentes 60 Reservas/Produccin
Grfico 4.5.4
R/P Mnimo
40
R/P20 (Aos)
10
2045
2055
Aos
Aos
En el caso del petrleo, el enfoque arroja como resultados que Mxico llegara, de mantenerse la poltica de los ltimos aos, a un tope de produccin de petrleo en 20 aos y a una prdida de su calidad de exportador en 30 aos. Para Ecuador, estos plazos crticos seran diez aos ms cercanos, mientras para Colombia seran similares a los de Mxico. El futuro petrolero de Per est por definirse, despus de largos aos de reducida actividad exploratoria; sin embargo es claro que no pueden esperarse situaciones similares a las de Mxico o Venezuela. Solamente Venezuela puede mantenerse a ms largo plazo como exportador importante. En base de sus recursos ltimos ms amplios y su explotacin menos avanzada Brasil podra mantener su patrn de autarqua mostrado en el captulo 1 por ms tiempo que Argentina. En el caso del gas natural una alta sustentabilidad de la poltica actual se presenta solamente en Venezuela y Per. Las programas de exportacin de Bolivia no seran sostenibles en un plazo mayor a 20 aos y necesitaran respaldo de las reservas peruanas. Mxico y Colombia podran
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mantener el desarrollo de gas en su mercado interno si intensifican la exploracin y desarrollo de los recursos gasferos. Ecuador tendra recursos para desarrollar un mercado interno limitado y Argentina llegara a un tope en pocos aos. Respecto al carbn, Colombia podra seguir su poltica sin encontrar limitaciones por un largo tiempo en vista de los recursos que dispone. Mxico proyecta un aumento de sus importaciones de carbn que resulta sostenible dada la disponibilidad del recurso a nivel regional y mundial. 4. Recursos energticos renovables Respecto a los recursos renovables, la preocupacin no se refiere al agotamiento y al alcance en el tiempo, sino a su uso ptimo. Desde el punto de vista ambiental, es deseable que su participacin en la oferta energtica sea cada vez mayor. Desde el punto de vista econmico hay que tener en cuenta la disponibilidad de capital que se necesita para captar estas formas de energa. 4.1. Lea y residuos, biomasa y biogas
El uso de la lea como energtico se caracteriza por desequilibrios. Mientras en algunas partes, como en la Amazona, la lea disponible no es utilizada como energtico y se pudren residuos leosos en bosques vivos o talados, o son quemados en procesos de extensin de la frontera agrcola, en otras partes la falta de alternativas lleva a la tala y ha contribuido a la deforestacin, como en las islas caribeas y reas de Centroamrica. El objetivo, entonces, no es reducir el uso de la lea, los residuos y los productos como el carbn vegetal, sino de crear equilibrios. Esto puede incluir la produccin de lea para fines energticos en reas apropiadas. En caso de carencia, adems de la falta de alternativas, la falta de derechos sobre el recurso ha permitido el acceso y la tala indiscriminada. La ejecucin de los derechos lleva a un uso controlado y puede emerger de un mercado de lea con incentivos para renovar el recurso. En el otro caso, la falta de un mercado, posiblemente a causa de la existencia de alternativas energticas subsidiadas, lleva a un desperdicio. Existen en la regin ejemplos de un aprovechamiento equilibrado de la lea, en situaciones de autoconsumo pero tambin a travs del mecanismo del mercado. A nivel del consumo residencial, el uso de ramas del arbusto de caf ha reducido la tala de lea en Costa Rica y otros pases. El uso energtico de la biomasa leosa de los bosques para fines industriales tiene una larga historia con expectativas para una aplicacin extensiva en reas de Brasil y Paraguay (carbonizacin y gasificacin de lea), el renacimiento del uso de residuos leosos en la industria de papel y celulosa en Chile se destaca en los aos noventa. Los residuos de la industria maderera, de papel y celulosa, de azcar etc. son muy apropiados para la cogeneracin de electricidad y calor para uso propio y venta a la red elctrica. En Guatemala, Jamaica, Brasil y otros pases de la regin se han dado pasos importantes en la
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industria azucarera40. Las condiciones econmicas para la cogeneracin no se han mejorado en el curso de las reformas, por la depreciacin relativa de la electricidad suministrada a la red pblica. De tal forma, el potencial significativo para la cogeneracin en ingenios azucareros tarda en materializarse. El uso energtico de residuos slidos urbanos se encuentra todava en estado de estudio y de primeras instalaciones (Brasil y Argentina). El programa ms importante de uso de la biomasa es el programa PROALCOL de Brasil, implementado despus de la crisis de petrleo de 1973. Brasil logr sustituir una parte importante del uso de gasolina en el sector de transporte. En la parte activa de ste programa figura esta contribucin a la autarqua, conservacin de recursos fsiles, el valor agregado y empleo de toda una industria de alcohol, la reduccin de la emisin de CO2 y la conservacin de petrleo; en la parte pasiva figuran problemas de monocultura, de la contaminacin de aguas y una leve prdida econmica de la industria petrolera en la medida que los precios del petrleo y de sus derivados bajaron. A pesar de sus aparentes ventajas econmicas y de una cantidad de proyectos a nivel explotacin privada, la produccin de biogas por la digestin anaerbica todava no ha logrado mayor significacin. 4.2. Hidroelectricidad La expansin de la generacin hidroelctrica fue considerada en los aos ochenta como eje central de la poltica energtica con el objetivo principal de ganar ms autosuficiencia y autarqua, es decir reducir la dependencia del petrleo importado. La magnitud, la larga duracin de construccin y sobrecostos de varias obras y la falta de explotacin a plena capacidad se han sumado a una carga econmica inesperada, por la intensidad y el exagerado tiempo de recuperacin del capital que contribuy a un endeudamiento sustancial en varios pases de la regin. Adems de su efecto positivo sobre la autosuficiencia, se ha sumado un efecto muy positivo sobre las emisiones. La mitigacin de emisiones por sustitucin de centrales trmicas no ha sido plenamente revalorizado an pese al reconocimiento de la amplitud de los problemas globales del clima. Este efecto se est transformando en un activo de la regin en la negociacin mundial sobre la estrategia contra el cambio climtico. Todava existe un amplio potencial hidrulico no aprovechado. La estadstica de OLADE sugiere la posibilidad de aumentos de la capacidad hidroelctrica actual, de alrededor de 100 GW, en seis veces41.
40 Vase las Memorias del Seminario Regional: Marco Legal y Caractersticas Econmicas de la Cogeneracin en Amrica Latina y El Caribe, Monterrey Mxico, OLADE/CONAE/GTZ 41 Ver OLADE, Estadsticas e indicadores Econmico Energticos de Amrica Latina y el Caribe. Junio 1996
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Sin embargo, la expansin de la generacin hidrulica enfrenta sus propios lmites ambientales en los lugares donde requiere cada vez mayor cantidad de tierras42 el desplazamiento de mayor cantidad de personas o donde compite con el uso del agua para otros fines, principalmente el riego. La intensificacin del uso de las tierras en las cuencas hidrogrficas, fomentada en parte por la propia construccin de las represas, ha contribuido a la erosin y a la sedimentacin, an en el mismo embalse. La colonizacin y la deforestacin en la cuenca hidrogrfica ha producido en algunos casos cambios climticos de carcter local de modo tal que, en ciertas situaciones extremas (El Salvador, Colombia, Ecuador), la potencia y/o la energa disponibles se han vuelto considerablemente inferiores a las planificadas. 4.3. Pequeas centrales hidrulicas y otras energas renovables: geotermia, elica y solar Las energas renovables lograron un cierto nivel de desarrollo en ALyC. Sin embargo, el nivel actual no es satisfactorio, con la excepcin del uso a grande y mediana escala de la hidroelectricidad y la energa geotrmica. Sin embargo, parece que se inicia una nueva etapa en la penetracin del mercado. La posibilidad de efectuar instalaciones aprovechando la energa solar, geotrmica, elica y otras por debajo de 10 MW ha aumentado considerablemente. No faltan promotores, financieros, conocimientos o tecnologa comercializable. La voluntad poltica demostrada en los programas nacionales y los nuevos acuerdos internacionales hemisfricos recientemente suscritos parecen muy importantes. Las reformas de los marcos legales y la estructura del sector en la regin deberan proporcionar nuevas posibilidades para la integracin y remuneracin de autoproductores, productores de energa cogenerada y desarrolladores privados de centrales elctricas ms pequeas. En comparacin con la situacin anterior, las condiciones tericas para la produccin elctrica de pequea escala y la cogeneracin han mejorado o al menos se han vuelto ms seguras, ya que los trminos de conexin a la red y la remuneracin se han definido con ms claridad dentro de los nuevos marcos legales. En trminos prcticos, los impactos de las reformas sobre la expansin de la energa renovable en general como sobre la cogeneracin y la eficiencia energtica tardan todava en hacerse sentir. La ejecucin de una profunda reforma en Chile y Argentina no ha contribuido mucho a promover el uso de las energas renovables o de la cogeneracin en la generacin elctrica, mientras que esas opciones han tenido mayor acogida en algunos pases que adoptaron el enfoque limitado como Mxico, Costa Rica y Guatemala. Una razn para esos resultados, bastante decepcionantes, puede ser que los productores elctricos de pequea escala e industriales en Chile y Argentina no pertenezcan al "club" o "pool" (miembros del mercado mayorista, comits de despacho central, etc.). Quedan como
42 El uso de las tierras para nuevos embalses no muestra una clara tendencia. Existen an, en las diferentes regiones de ALyC proyectos cuya ejecucin implicara la inundacin de superficies reducidas (1 a 20 Ha por MW), mientras que los proyectos de llanura cubren hasta 1000 MW por Ha. (Vase a Sarez, C. op cit, pp 135)
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suministradores de una categora inferior que a menudo no tienen ninguna asociacin, gremio o grupo defensor con algn peso. Los derechos de transmisin a nivel local no estn claramente definidos y las empresas de distribucin no estn obligadas a comprar o transmitir la electricidad producida por pequeos aprovechamientos. Adems, los gobiernos no han podido o no estn dispuestos a ejecutar un programa efectivo de incentivos para las energas renovables o cogeneracin. El xito relativamente mayor de la energa renovable y la cogeneracin en pases con reformas limitadas se debe a programas o disposiciones legales especiales. Guatemala promovi la produccin de electricidad con base en la biomasa en la industria azucarera mediante un programa especfico. La Comisin Federal de Electricidad (CFE) de Mxico inici una cooperacin con la industria para desarrollar la cogeneracin y con varios promotores para desarrollar la generacin con base en energas renovables. Costa Rica realiz una apertura para pequeas centrales privadas hasta 20 MW que canaliz la inversin privada en esa direccin. Sin embargo, las grandes expectativas para ste mercado, debidamente apoyado no se extienden a tecnologas de energa renovable en unidades menores como por ejemplo pequeas plantas fotovoltaicas diseadas para un suministro descentralizado de energa. La difusin masiva de esas instalaciones depende del apoyo de la cooperacin tcnica y del Estado. Ya se ha comprobado que los enfoques participativos tienen xito, pero para ampliarse ms, los proyectos individuales tienen que reunirse bajo un slo paquete, necesitan un marco propicio y un apoyo sistmico decisivo. Las pequeas fuentes elctricas basadas en energa renovable son apropiadas para satisfacer la demanda elctrica en comunidades aisladas. Como se ha dicho antes, algunos pases de ALyC, con fuerte apoyo de la cooperacin bilateral y multilateral, estn empezando programas para promover la electrificacin rural con base en las energas renovables (hidroelectricidad, energa elica y energa solar fotovoltaica). 5. Conclusin: Lineamientos prioritarios La preservacin de los recursos naturales y el medio ambiente son objetivos evidentes desde la perspectiva del desarrollo sustentable: el uso racional de energa, la sustitucin de energticos con alto contenido de sustancias nocivas por energticos limpios, en particular el uso de renovables, la aplicacin de tecnologas y procesos limpios en la produccin, el transporte y el uso de energa. La cuestin es el alcance posible de estos objetivos en el tiempo. El problema reside en los cursos de accin que se elijan para conseguirlos. Hasta el presente, los enfoques eran en la mayora aislados, limitados en el espacio y en el tiempo. As se logr mejorar la eficiencia energtica de ciertas industrias de algunos pases, la eficiencia del uso elctrico en un sector de alguna ciudad, una cierta difusin de sistemas fotovoltaicos en un rea de cierto pas, la rehabilitacin y construccin de pequeas centrales hidroelctricas en algunos pases, la operacin de una instalacin prototipo de uso limpio de carbn. En algunos casos se logr extender el proyecto a un programa nacional, cada vez con apoyo financiero institucional especfico.
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Sin embargo, en muy pocos casos se puede distinguir un enfoque de poltica sistmica y generalizada. Tal poltica significara crear al menos iguales condiciones en los mercados para el URE y para el uso de energas renovables (ER) a pequea escala. Las reformas en el sector energtico en la gran mayora de pases han dado poca importancia a estos temas. Generalmente no han mejorado las condiciones para URE y ER, incluso para la cogeneracin. La desintegracin vertical, la participacin restringida en el mercado y la forma de tarificacin no los favorecen. El efecto que pueden tener ciertos cambios en las reglas se evidencia claramente por el auge del gas natural en la generacin elctrica, porque la tecnologa se adecua perfectamente a las condiciones del negocio, sobretodo el riesgo. Este auge puede tener buenos efectos ambientales si reduce el uso de carbn y derivados de petrleo en la generacin elctrica. Habr que ver si realmente contribuye a una mitigacin de emisiones en la medida que reemplace el uso de tecnologas sin emisiones como la generacin hidrulica. Hay esfuerzos para al menos mantener un crecimiento del uso de las tecnologas de energa renovable y del uso racional de energa, pero, como se ha mencionado, de tipo proyecto o programa de financiamiento. Estos esfuerzos no van a cambiar definitivamente al rumbo. No se distingue una consideracin de efectos-incentivos en todas las partes relevantes del marco legal y de la poltica ejecutada. Al contrario, en la mayora de los pases, los precios de los energticos no renovables, no reflejan siquiera los costos de oportunidad, en varios pases los precios todava inducen al despilfarro o al uso de los energticos ms contaminantes. Y en los pases que completaron un cierto ajuste de precios a un nivel internacional no existe ninguna iniciativa seria para favorecer las energas renovables sancionando a los competidores nocivos por los efectos externos ambientales que crean. Tanto por razones econmicas (vase captulo 2), como por razones sociales (vase captulo 3), y sobretodo por razones ambientales y de conservacin de recursos los pases no deberan permitirse esta poltica. Los pases que todava favorecen al uso no racional de energa deberan cambiar su enfoque cuanto antes. En los pases que ya ejecutaron las reformas y ajustes de precios habr que revisar y desarrollar las reglas del juego de los mercados y las normas del uso de energa para que no solo la construccin de centrales de ciclo combinado (que usan gas natural) se vuelva un negocio sino tambin la instalacin de centrales elicas, geotrmicas, pequeas y mini-hidralicas hasta la instalacin de calentadores solares. Los pases productores de hidrocarburos y de carbn tienen un inters particular en el desarrollo y la aplicacin de tecnologas limpias que reducen las emisiones de los procesos, del consumo y sobretodo de la transformacin de energticos. Aqu se abre una lnea de articulacin y de aumento del valor agregado de las respectivas cadenas energticas. La industria de los pases de ALyC tendra que participar en la produccin de equipamiento de tecnologas limpias en los usos de la energa. En lo internacional, los pases de ALyC deberan intensificar su trabajo para lograr convenios multilaterales que compensen a los pases por su comportamiento energtico, relativamente benigno para el medio ambiente. La igualdad internacional de oportunidades al uso del ambiente sugiere que los pases industrializados que resuelvan los problemas ambientales globales internalizando sus
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costos por medio de impuestos en sus pases compartan los ingresos de estos impuestos con los pases en vas de desarrollo en la medida de su contribucin a la reduccin de las emisiones globales. El multilateralismo convendra ms a los pases de la regin, ya que el predominio de enfoques nacionales podra llevar a represalias comerciales generando una forma ms perniciosa de intercambio desigual al condicionar la utilizacin del patrimonio natural sin considerar medidas de carcter compensatorio. De esta forma ALyC debe capitalizar sus esfuerzos realizados en el pasado en la mitigacin de los daos ambientales. Mientras el multilateralismo avanza lentamente, los pases podran aprovechar los nuevos instrumentos ya existentes como la implementacin conjunta, el canje de deuda, el GEF. Sin embargo, la aplicacin selectiva y condiciones distintas pueden dividir a los pases de la regin en su posicin. Habr que asegurar que estos instrumentos no quiebren el frente comn en cuestiones ambientales internacionales.
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Ambiente
1 0.8 0.6 0.4 0.2 0
Economa
Equidad
CAPITULO 5: LINEAMIENTOS DE POLITICAS ENERGETICAS PARA UN DESARROLLO SUSTENTABLE
1.
Introduccin y recapitulacin
Al iniciar ste captulo cabe una observacin que pone en perspectiva la necesidad de accionar en el sentido del desarrollo sustentable: Con el agotamiento de los recursos no renovables y algunos renovables y la degradacin de los recursos ambientales se reducirn las opciones econmicas y sociales a futuro. Si la situacin no se revierte, el desarrollo humano se estancar y el espacio de la poltica para impulsarlo se reducir cada vez ms, dado que en el largo plazo, las opciones de la poltica dependen del crecimiento econmico que a su vez depende de la dotacin de capital natural, fsico y humano. Solamente si se realizan acciones en el presente, teniendo en cuenta la necesidad de mantener el capital en todas sus formas para asegurar las oportunidades en el largo plazo, hay esperanza de embarcarse en un proceso hacia el desarrollo sustentable. Si no se acta para aumentar el capital en general y preservar el capital natural en particular, la idea que la poltica determina el desarrollo econmico social y este ltimo el desarrollo de los recursos en el largo plazo, puede resultar un espejismo o una ilusin nutrida por la sobreestimacin del poder poltico. En los captulos anteriores se ha analizado la evolucin y el estado de la energa respecto al desarrollo sustentable en sus tres dimensiones. Se han identificado una serie de problemas, insuficiencias, atrasos y riesgos para alcanzar objetivos relacionados al desarrollo sustentable. Se han indicado lneas prioritarias para mejorar la situacin respecto a cada una de las dimensiones, y se ha sealado que muchos de los problemas estn interrelacionados de modo que las soluciones respecto a un problema en una dimensin tienen que considerar efectos sobre las otras dimensiones. Dentro de los lineamientos prioritarios de la poltica energtica se destaca el objetivo del uso racional de la energa por su contribucin a mejorar la situacin respecto a todas las dimensiones: aumenta la productividad econmica, reduce la exposicin al riesgo de racionamiento o de aumento de costos de los insumos energticos, aumenta la eficiencia productiva del sector energtico, mitiga la contaminacin, permite conservar recursos naturales y hasta reducir gastos en los hogares. Otro lineamiento importante es la diversificacin energtica y la mejora del acceso a una gama
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variada de productos y tecnologas. Aumenta la calidad y la seguridad del abastecimiento, abre nuevas opciones productivas, de servicios sociales y del bienestar, contribuye a la conservacin de recursos y a la mitigacin de emisiones nocivas. Aparece tambin, con evidentes implicaciones positivas multidimensionales el aumento del uso de recursos energticos renovables. Otro lineamiento con efectos positivos en muchos aspectos es la integracin energtica, sea bajo la forma de integracin fsica o de integracin de mercados. Este ltimo lineamiento implica acciones polticas conjuntas y armonizadas de varios pases, mientras que los tres primeros son mas bien resultados de una estrategia a definir en cada pas. Definir lineamientos y mostrar opciones para una estrategia de desarrollo energtico sostenible es tema de este captulo. En los captulos anteriores se mencionaron algunos principios sobre la estrategia que tiene que ser integrada, sistmica, generalizada y no slo operar a nivel de proyectos. En ste captulo, en funcin de las condiciones extremas y las nuevas bases institucionales se trata de sistematizar conceptualmente las polticas energticas que configuran una estrategia para el desarrollo sustentable: objetivos, enfoques, instrumentos, actores y procesos. 2. El nuevo paisaje del sector y tendencias en su entorno 2.1. La organizacin emergente del sector energa
Las reformas realizadas o en curso de realizacin en el sistema administrativo del Estado, en las empresas pblicas y en el manejo de los sistemas energticos han dejado (o dejarn, despus de una fase de transicin ms o menos prolongada), una estructura organizacional totalmente modificada. Los detalles estructurales del sector energtico sern diferentes en los distintos pases, pero se pueden destacar rasgos que son comunes. En pocos aos, el Estado se habr retirado de la funcin empresarial en muchos de los pases, incluso en reas consideradas estratgicas y de servicios pblicos. Sern empresas de derecho privado las que realicen estas funciones, aunque desde el punto de vista de la propiedad tales empresas puedan ser estatales, privadas o mixtas. Con respecto a la administracin, el Estado central habr cedido muchas funciones a entidades provinciales y municipales. En el sector energtico, se est produciendo un cambio en el rgimen de la propiedad con mayor participacin del sector privado, la reestructuracin de los subsectores, muchas veces con una desintegracin vertical, la introduccin de elementos de competencia con la subsiguiente necesidad de regular, y una apertura hacia el exterior. Se ha establecido en el sector energtico una nueva reparticin del trabajo entre el Estado y el sector privado. En los recuadros de los captulos anteriores se ha tratado de dar una visin
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panormica pero sistemtica de las reformas en los subsectores electricidad, petrleo y gas (Recuadros 2.1 a 2.3), de la situacin actual de la regulacin de mercados energticos (Recuadro 2.5), de la nueva institucionalidad de las preocupaciones ambientales (Recuadro 4.1 y 4.2) y de las tendencias de la integracin regional (Recuadro 2.4). La nueva forma de manejar el sector tiene fuertes relaciones con el rol y la naturaleza de la planificacin, instrumento privilegiado de la poltica energtica en el pasado. Existe todava una enorme inseguridad sobre los procesos de planificacin y coordinacin del desarrollo energtico por parte del Estado en la nueva institucionalidad macroeconmica y sectorial. En las prximas secciones se trata de trazar lineamientos y posibles enfoques futuros de una poltica energtica para el desarrollo sustentable dentro del nuevo paisaje institucional. 2.2. Tendencias de las condiciones externas
La concepcin de la poltica energtica nacional tiene que tomar en cuenta la situacin previsible de los mercados externos y tambin el comportamiento y las expectativas de los actores externos importantes que pueden influenciar los datos en el entorno del negocio de su inters y hasta incidir en el margen de maniobra y en las opciones que tiene un pas. Como relevantes para la poltica energtica hay que constatar las tendencias de las economas y mercados energticos mundiales: un dbil crecimiento econmico de los pases industrializados y a mayor dinamismo de algunas regiones en desarrollo; un crecimiento de la demanda en el mercado mundial de petrleo con implicaciones de concentracin de la oferta; un crecimiento rpido de la generacin trmica de electricidad en economas emergentes aumentando la emisin del CO2, y de otras materias nocivas; un mayor volumen de comercio internacional de energticos; la conformacin de mercados de capitales emergentes y nuevos esquemas de financiamiento; la vigencia de las reglas del mercado respecto del manejo de la cuenta de capitales; mayor movilidad internacional en la asignacin de recursos y la eliminacin de las restricciones para el uso del crdito interno y externo, mientras se flexibilizan las regulaciones para la captacin de capitales (emisin de acciones, bonos y otros valores); un incremento general de la globalizacin; poniendo a los pases en vas de desarrollo (PVD) en una situacin ms difcil pero con oportunidades; competencia entre los pases por inversiones extranjeras que podran ser sincronizadas si los niveles de pretensin fueran menores o lograr asociarse para conseguir mayores beneficios. la concentracin y difcil accesibilidad al desarrollo tecnolgico.
Como tendencias polticas con implicaciones sobre la poltica energtica, se destacan: la reafirmacin de la institucionalidad de los mercados mundiales, considerndose que las
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acciones concertadas o unilaterales para influir en el mercado (OPEP) son contrarias al libre comercio; la formacin de bloques regionales; la internacionalizacin de la cuestin ambiental; la promocin de una normatividad internacional en el marco de la OMC y otros; la redefinicin del papel de los organismos multilaterales y de la cooperacin internacional; menor prioridad al financiamiento de proyectos energticos estatales; esquemas de privatizacin con mayor relevancia dentro de las condicionalidades; la inclusin de los temas relacionados con el desarrollo sustentable, con sesgo ambientalista, dentro de los objetivos de organizaciones internacionales y estados nacionales; donde uno de los temas centrales sigue siendo el de la energa; incipiente consideracin de la equidad y de las cuestiones energticas.
Adems de las tendencias anteriores ya visibles hay que observar tendencias paradigmticas compartidas por un mainstream de pensamiento, reforzado por los think-tank de las organizaciones internacionales: la consideracin del patrimonio y los recursos naturales como de libre disponibilidad, bajo el predominio de las reglas del mercado; el cuestionamiento del control de la renta de los recursos naturales por el Estado; eliminacin de las polticas restrictivas frente a la inversin extranjera directa para poner en explotacin nuevos recursos, ampliar y modernizar las explotaciones existentes y en general, para absorber los frutos del progreso tcnico; la eliminacin de las barreras al comercio de energa; la consagracin de un Estado subsidiario cuya legitimidad de intervencin se sustenta en la correccin de las imperfecciones del mercado.
3. Lineamientos para la poltica energtica 3.1. Principios de la poltica energtica
Basndose en el nuevo paisaje organizacional nacional y en la nueva convivencia internacional y tomando en cuenta las experiencias hasta la fecha, se proponen una serie de principios de la poltica energtica frente a los desafos internos (revertir las deficiencias econmicas, sociales y ambientales) y externos (contribuir a la competitividad de los actores nacionales frente a la globalizacin), que pueden tener el carcter de principios generales para formular una poltica energtica para el desarrollo sustentable. Todos los pases de la regin tienen sus propios problemas y opciones, que pueden sugerir soluciones diversas. Tomando en cuenta la cultura poltica y econmica, as como las condiciones bsicas de funcionamiento del pas, se concluye que no hay una receta nica. No es aconsejable aplicar paradigmas extremos, sino ser flexibles y prudentes; no juzgar y seleccionar polticas en base de ideologas sino en base al anlisis de situacin, objetivos,
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opciones de accin, efectos probables respecto a todas las dimensiones, etc. Los paradigmas pueden servir como referencia pero no como mandatos. No basta con una reforma formal del sector pblico para suscitar la esperada iniciativa privada, la auto-organizacin de comunidades, la intervencin apropiada de los entes descentralizados como los municipios. La poltica debe inducir medidas para fomentar todas estas iniciativas deseadas. An cuando se pueda constatar en muchos pases que el estatismo ha sido oficialmente abandonado, contina presente el espritu del estado benefactor tanto en el mbito poltico como en la mentalidad cvica, sobretodo en temas que anteriormente eran dominio del estado como el manejo del sector energtico. El concepto del mercado autoregulado (con sus constituyentes: oferta, demanda, formacin de precios) tiene una serie de ventajas que sugieren su implementacin en muchas partes del sector, en remplazo del concepto de monopolio pblico o del concepto de autoabastecimiento en el medio rural. Entonces, donde sea factible, habr que multiplicar la existencia de mercados fomentando ese sistema pero celosamente controlando su funcionamiento y equilibrio de poderes. Se puede constatar que efectivamente es posible aprovechar del principio de la competencia como forma referencial de la organizacin sectorial y la participacin privada en ms partes del sector energtico de lo que se haba pensado en las dcadas anteriores. Existen efectivamente menos monopolios naturales en el sector que necesitan la forma de mercados regulados, creando los entes de regulacin correspondientes. Esa constatacin vale particularmente para mercados ms maduros y de mayor tamao, donde los objetivos de eficiencia productiva y asignativa prevalecen sobre los objetivos de desarrollo de infraestructura. Una reforma no es un fin en si mismo, sino un instrumento para posicionar el sector en mejores condiciones para ejecutar sus funciones y para lograr objetivos. Las reformas, an cuando sean profundas (incluyendo reestructuracin, regulacin y/o privatizacin) son acontecimientos singulares en el desarrollo de un pas, aun cuando se dilaten en el tiempo por una larga fase de transicin. Despus de la reforma los procesos vuelven a una cierta rutina, eventualmente con un rumbo modificado. Entonces, hay que pensar ya en la era post reforma en los pases que han avanzado sobre ella. En el curso de una reforma en el sector energtico, que todos los pases de la regin emprenden tarde o temprano y en una u otra forma, se establece una nueva divisin de trabajo entre el sector privado y el Estado. Pero, queda an un rol importante a desempear por el Estado en varios aspectos del sector: El manejo sectorial, despus de la reforma, le asigna al Estado varias funciones precisas, modificadas o nuevas, en particular en la regulacin de mercados monoplicos. Si no las efecta, el sistema no puede producir los resultados esperados, sobretodo en la eficiencia asignativa. El sistema reformado, an cuando funcione mejor en trminos de eficiencia econmica, no asegura automticamente todos los objetivos que espera para la sociedad respecto al desarrollo humano. Aqu el Estado debe jugar un rol de subsidiariedad equilibrada y prudente fortaleciendo sus responsabilidades respecto a la sustentabilidad del desarrollo.
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Dadas las caractersticas propias del sector energtico (intensidad de capital y recursos naturales, inversiones de lenta maduracin, produccin de bienes esenciales para la calidad de vida y funcionamiento de las actividades sociales y productivas, mercados marcadamente oligoplicos o monoplicos no disputables, fuerte impacto ambiental), es preciso que en ste sector los mecanismos del mercado deban ser complementados por una accin coordinadora del Estado, de carcter indicativo en muchos casos y por medio de instrumentos indirectos o acciones directas en otros. Se debe reafirmar el principio que el Estado tiene el dominio originario sobre los recursos naturales. Los procesos de la globalizacin como los de la apertura interna y las fuerzas dinmicas que se desprenden de ellos no deben ser considerados como fuerzas superiores a las del propio Estado, adoptando as una forma de dejar hacer. No se debera capitular y caer en la inactividad sino crear y aprovechar las opciones que se abren. As por ejemplo, se pueden considerar las fuentes externas de financiamiento como fuentes complementarias, delimitar el papel que tocara cumplir a la inversin extranjera y fortalecer los mercados nacionales de capital. A falta de un poder poltico supranacional que se encargue de reglamentar las acciones de las empresas globalizadas y corregir los efectos no deseables que puedan provocar, los gobiernos nacionales deberan seguir asumiendo esas funciones. Es preciso remarcar la necesidad de que los gobiernos de la regin identifiquen los factores del plano nacional sobre los cuales pueden accionar. En el plano internacional, los pases de la regin deben coordinarse y cooperar para mejorar su participacin en la institucionalidad de los mercados energticos mundiales. De la misma forma deberan coordinarse respecto al fortalecimiento de la posicin regional en las negociaciones internacionales de las cuestiones ambientales. Sin ir demasiado a los detalles estratgicos a este nivel de los lineamientos, se puede subrayar que la integracin energtica regional tiene efectos tan importantes respecto al desarrollo que puede ser considerada como un principio de la poltica energtica.
3.2. Objetivos ampliados y multidimensionales: enfoque secuencial para la solucin de conflictos Anteponer el desarrollo sustentable como objetivo superior para la poltica energtica implica ampliar el espectro de objetivos del sector. En el grfico 5.1 se presenta el concepto del desarrollo sustentable como rea (crculo grande) en que caben las reas energa y economa, equidad y recursos (tres crculos). El rea no cubierta puede entenderse como rea de la sustentabilidad poltica, que sirve como base. Se observan interfases entre dos y tres dimensiones. La gama de objetivos que se ha presentado de manera clasificada por dimensiones de incidencia est retomada en el cuadro 5.1. Adems se enumeran acciones propicias para lograrlos. Esta gama ampliada de objetivos implica una apertura y reorientacin de la poltica energtica actual.
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Actualmente, los esfuerzos dedicados a reorientar la poltica energtica en el largo plazo, en el sentido de la sustentabilidad, han sido desplazados y condicionados por la reestructuracin del sector energtico con objetivos de competitividad, aspecto que se puede visualizar como una limitacin para la sustentabilidad. La fase de transicin y de implementacin de las reformas est todava en pleno desarrollo. Entonces, la poltica energtica de los pases de Amrica Latina y el Caribe se enfrenta a un doble desafo: realizar adecuadamente las reformas y favorecer los objetivos de largo plazo, especialmente aquellos que se vinculan al desarrollo sustentable. Pero, en la medida que se termine esta fase, se va a reconocer que los problemas energticos de la regin trascienden largamente el plano de la reforma. Grfico 5.1: Dimensiones del desarrollo sustentable y sus interrelaciones
Energa, recursos naturales y ambiente
Energa y economa
Energa y equidad
Por supuesto, no todos los objetivos son igualmente relevantes para cada pas; por ejemplo: para los pases que carecen de una dotacin significativa de recursos fsiles, los objetivos ligados con la explotacin racional de estos recursos no son tan relevantes como para aquellos que s la tienen. La ampliacin de objetivos, tomando en cuenta varias dimensiones agudiza el problema de formular polticas con objetivos multidimensionales. Si en una poltica multidimensional existe ya un cmulo de conflictos entre objetivos e incongruencias entre medidas y objetivos (efectos secundarios indeseables sobre objetivos de terceros), estos conflictos se multiplican con la consideracin de otras dimensiones. En el Captulo I se advirti, que a pesar de estos problemas, el desarrollo sustentable del sector energtico no solo es deseable sino que adems es posible. La solucin de estos problemas se
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encuentra en el plano de los procedimientos. No se pretende resolver los problemas al margen de la dinmica de los sistemas, sino poner de relieve que la solucin de aquellos es parte de un proceso. Las polticas tendrn que identificar las acciones que tienen un efecto positivo sobre el mximo de objetivos sin tener efectos negativos sobre alguno de ellos (solucin win-win). Estas acciones o instrumentos respectivos existen en el caso de la poltica energtica, como hemos visto anteriormente (fomento del URE, fomento de energas renovables, integracin regional). Esto es ms factible en una situacin en que el grado de alcance de objetivos es menor en la mayora de dimensiones, situacin que prevalece en la mayora de los pases de la regin Otras acciones pueden tener efectos contradictorios en varios aspectos. Considerando tales acciones para mejorar la posicin del pas respecto a un objetivo se requiere producir acciones colaterales que estimulen el esfuerzo en otros objetivos o evitar los efectos negativos sobre alguno de ellos (soluciones compensatorias, evitando el trade off). La dinmica de los procesos de desarrollo y de la poltica permite asegurar este principio; permite avanzar relativamente ms en una direccin y relativamente menos en otra. Se requiere, por lo tanto, armonizar las polticas y la intensidad de las acciones que deriven de aquellas. No basta con concebir una estrategia que resuelva los problemas de una vez, sino de avanzar por pasos adquiriendo experiencia y corrigiendo sobre la marcha. El mejor punto de partida para concebir en la prctica tal estrategia sera tal vez un anlisis de la poltica actual identificando primero incentivos perversos, es decir medidas e instrumentos actualmente en vigor que causan una reduccin en el alcance de uno o algunos de los objetivos. Un incentivo perverso en el pasado, muy difundido en la regin, era por ejemplo, mantener el precio de los energticos muy por debajo de sus costos econmicos. Otro era, por ejemplo, mantener el precio de un producto que causa daos ambientales por debajo del precio de un sustituto limpio.
Cuadro 5.1: Objetivos e instrumentos de la poltica energtica para un desarrollo sustentable

Dimensin Objetivos Acciones/Instrumentos
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Poltica
Econmica
Social
Ambiental/ Recursos
Sostenimiento de espacio de maniobra para poltica Mantenimiento de peso internacional Desconcentracin de poder poltico-econmico Seguridad de instalaciones ante conflictos Seguridad de abastecimiento externo Suficiente grado de autarqua Reducida cuota energtica en importaciones Menor peso de ingresos variables en el balance de pagos y en el presupuesto estatal Flujo estable de ingresos por exportaciones Flujo estable de ingresos fiscales Captacin de rentas energticas Inversin de rentas en otras formas de capital Reducida intensidad energtica Uso racional de energa en sectores productivos y en el transporte Eficiencia energtica en los procesos Eficiencia productiva en el sector Financiamiento suficiente del sector Mayor calidad del suministro energtico Confiabilidad del abastecimiento energtico Reducidos costos del suministro energtico Mayor valor agregado en las cadenas energticas y relacionadas Diversificacin del mix energtico Abastecimiento suficiente Acceso a energticos eficientes y apropiados Cobertura de las necesidades bsicas Alta cobertura elctrica Abastecimiento de servicios sociales Pureza atmosfrica Conservacin de suelos Manejo sostenible de la lea Preservacin de aguas Manejo ecocompatible de las cuencas hidrulicas Perfiles sostenibles de explotacin de recursos fsiles Mayor alcance de los recursos fsiles Mayor uso de recursos
Coordinar polticas de apertura en la regin Participar en organizaciones y foros Conformar coaliciones internacionales Separar funciones de soberana y empresariales Reforzar poderes y independencia de reguladores Asegurar control democrtico de funciones reguladoras Consultar con autoridades de la defensa y de la seguridad interna Diversificar fuentes energticos y pases de origen Concluir contratos a largo plazo Almacenar energticos para interrupciones cortas Fomentar desarrollo de fuentes nacionales Llevar adelante la integracin energtica regional Diversificar la exportacin Crear y administrar fondos de estabilizacin de ingresos Limitar riesgos con operaciones en el mercado de futuros Aplicar instrumentos de la captacin de rentas con el fin de incentivar en lugar de fiscalista Reestructurar el presupuesto estatal con orientacin a inversin en capital humano Fomentar el uso racional de energa (gama de instrumentos) Asegurar la orientacin de precios a costos Estructurar y regular la tarificacin con incentivos para el ahorro energtico Limitar asentamientos de industrias energointensivos Implantar el tema del uso racional de energa en la poltica urbana Considerar el uso racional de energa en el ordenamiento espacial y la planificacin del transporte Considerar el uso racional de energa en el reglamento del transito Crear y vigilar competencia en mercados autoregulado Asegurar funcionamiento de regulacin en mercados regulados Regular prudentemente la rentabilidad de las empresas reguladas Considerar la competitividad de los usuarios de servicios regulados Permitir un autofinanciamiento suficiente en la regulacin de precios Dinamizar la interaccin con actores de los mercado financiero internos Asegurar el acceso a mercados internacionales de capital Aprovechar de las ventajas de la organizacin privada Apoyar el control de prdidas tcnicas y no tcnicas Regular la calidad de servicios y productos energticos Asegurar capacidad de reserva en la regulacin Fomentar el desarrollo interno y la transferencia de tecnologa Asegurar la transferencia tecnolgica en el reglamento de la inversin externa Fomentar el entorno empresarial del sector (servicios para el sector) Fomentar la transformacin de productos energticos en el pas Fomentar la produccin y adquisicin de equipamiento eficiente Fomentar el uso y la aplicacin de energa y tecnologas apropiadas Fomentar diversificacin de la oferta en el mbito urbano Fomentar infraestructura bsica para un acceso extendido en el mbito rural Crear mercados energticos en el mbito rural Reforestar y fomentar plantaciones energticas Asegurar derechos de propiedad y regular el acceso a la lea Permitir discriminacin de precios para fomentar el desarrollo de mercados Estructurar tarifas permitiendo subsidios direccionados y transparentes Internalizar efectos externos en los precios energticos Fomentar la penetracin de energas limpias Asegurar la evaluacin de impactos ambientales de proyectos y las consecuencias Crear trminos de referencia para las actividades del sector y asegurar su cumplimiento Definir perfiles de explotacin de energticos fsiles y controlar su cumplimiento Definir normas, estndares, topes de emisin, etc. en los sectores de consumo Crear y operar mecanismos efectivos y prcticos de control de cumplimiento Crear sistemas de contingencia para todas las instalaciones Fomentar desarrollo de tecnologas apropiadas de mitigacin de emisiones Crear un marco legal y reglas equitativos para energas renovables
Un segundo paso prctico sera identificar impedimentos para avanzar en el cumplimiento de los objetivos. Existe una gran cantidad de obstculos de ste tipo en todos los pases del mundo. Un obstculo es la exclusin de pequeas capacidades de generacin elctrica, muchas veces en
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base de energas renovables o de cogeneracin, del acceso a la red o la discriminacin de condiciones de acceso para ellas. Otro ejemplo, es la discriminacin aduanera de equipamiento de tecnologas de energa renovable contra equipamiento de tecnologa convencional. Finalmente, habr que identificar las posibilidades de introducir incentivos sanos para alcanzar objetivos del desarrollo sustentable, como por ejemplo para tecnologas de energas renovables, para el uso racional de energa, etc. 3.3. Los instrumentos polticos
En el cuadro 5.1 se hizo una sinopsis de las acciones ms relevantes del desarrollo sustentable junto a objetivos. Las acciones estn definidas en forma bastante general y sin indicar interrelaciones entre ellas. Sin embargo, algunas de las acciones involucran varios instrumentos posibles. Especficamente, donde se indica la accin fomentar habr que considerar toda la gama anteriormente presentada, desde la informacin hasta la regulacin y el mandato. Posteriormente se debera estructurarlas en un orden jerrquico, aspecto que no intentaremos en este captulo. Los cambios en el rol del Estado habrn de implicar una profunda modificacin en las modalidades de implementacin de la poltica energtica. El Estado ya no tiene un rol rector traducido por un manejo directo de la oferta energtica, a travs de las instituciones y empresas del sector y a partir del control de las principales variables como las inversiones y precios. Sin embargo, an cuando el Estado haya abandonado esas modalidades de control directo, tiene todava a su disposicin una gran cantidad de instrumentos, como se demuestra en el Cuadro 5.1, de naturaleza muy variada, hasta ahora poco utilizados, para el logro de sus objetivos: instrumentos blandos, como la informacin, la capacitacin, el fomento de la investigacin y desarrollo tecnolgico; instrumentos ms intervencionistas como incentivos fiscales, subsidios e impuestos (incluyendo la captacin de rentas y su redistribucin) y hasta inversiones pblicas; instrumentos que abren un espacio para nuevos actores, como el establecimiento de mercados hasta ahora inexistentes (creacin de derechos transables de propiedad, licencias); instrumentos que limitan de diferentes modos el espacio de accin de los actores, estableciendo marcos, reglas de juego, normas regulatorias, sancionando ciertos actos en su forma ms restrictiva, disponiendo las acciones, etc.
Los instrumentos de la poltica energtica se pueden particionar en dos grandes grupos. Uno de tales grupos contiene instrumentos ligados con la organizacin de estructuras y procedimientos, que tienen que ser fijados y mantenidos sin grandes cambios por lapsos prolongados, permitiendo as una mayor seguridad para la expectativa de los actores, la cual se traduce en menor riesgo, menor costo, mayor inversin, etc. Estas polticas relacionadas con el ordenamiento sectorial se refieren a la creacin, supervisin y
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regulacin de: las estructuras de las cadenas productivas energticas; la organizacin institucional (propiedad, derechos, estructuracin de mercados y obligaciones); las reglas para transacciones; las normas y limitaciones.
El otro grupo contiene los instrumentos apropiados para intervenir activamente en el manejo del sector en el corto y mediano plazo. Se trata de intervenciones de naturaleza cambiante tales como: informacin; medidas de persuacin; investigacin; educacin y capacitacin; incentivos fiscales (transferencias, subsidios e impuestos); inversiones pblicas
Estas intervenciones no tienen que ser abruptas sino producto de una poltica anunciada y transparente, para no crear una inseguridad innecesaria para los actores De ste modo una vez introducidos los cambios que se relacionan con el primer grupo de instrumentos de poltica, la intervencin del Estado a travs de la poltica energtica ser mucho ms indirecta y ligada casi exclusivamente con el segundo grupo de instrumentos. As, precios, inversiones, la oferta energtica en general, del mismo modo que la demanda sern ms bien resultantes de varios factores de los cuales el Estado controla solo algunos de relevante importancia como subsidios e impuestos. Estas polticas del ordenamiento por un lado y la intervencin transparente deben armonizarse si es posible con los otros ejes generales: integracin hacia afuera y descentralizacin hacia adentro. tomar en cuenta la necesidad de armonizar polticas con los pases vecinos para viabilizar la integracin energtica, asociar la clasificacin del papel del estado a los niveles descentralizados; especialmente la competencia de las municipalidades y provincias en relacin a la energa, compatibilizar tales reglamentos no energticos (reglamentos ambientales, etc) que tienen fuertes implicaciones para el sector energtico.
En el grfico 5.2 se presenta una visualizacin de los diferentes ejes de esta poltica energtica y sus instrumentos.
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Grfico 5.2 Principales ejes de la poltica energtica Integracin (hacia afuera)
Ordenamiento y regulacin sectorial
Intervencin sectorial (fomento activo)
Descentralizacin (hacia adentro) 3.4. Enfoques y procesos
3.4.1. Enfoque integrado, sistmico, responsabilidad compartida, situacin en el mbito apropiado El enfoque poltico desde la perspectiva energtica, debe insertarse en un contexto ms general, por cuanto el sector energtico, como subsistema, que satisface necesidades humanas, interacta con el resto de los subsistemas de produccin, transporte, distribucin y consumo. Se ha visto que muchos problemas de sustentabilidad derivados de la incidencia del sector energtico estn fuertemente interrelacionados con otros sectores de actividad. Basta pensar en los problemas que se presentan en ciertas cuencas hidrogrficas donde se ha implementado un proceso desequilibrado en el uso del agua y de la tierra, especialmente por medio de la construccin de centrales hidroelctricas y la agricultura, disminuyendo la productividad de todos sus elementos y llegando incluso hasta un punto de desvalorizacin total. Otro ejemplo lo constituyen los problemas de sustentabilidad derivados del transporte urbano que presenta una bajsima productividad, provocando contaminacin atmosfrica y acstica de niveles insoportables, y otros problemas para la calidad de vida de la poblacin. Para atacar ste tipo de problemas se necesita un enfoque integral, que va mucho ms all de la poltica sectorial energtica, abarcando a toda la poltica macroeconmica, industrial de infraestructura social y medio-ambiental. El reconocimiento y la fundamentacin del desarrollo en la participacin de actores de varios niveles (local, nacional y hasta nter o supranacional) o de ndole (privados y pblicos) implica que concebir e implementar la poltica constituye un enfoque sistmico. El mismo supone tomar
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en cuenta las acciones de muchos actores, manejando cada uno una gama de instrumentos ampliada por la apertura poltico-econmica. Para lograr los objetivos enumerados, el Estado puede confiar en algunos aspectos, en las fuerzas de mercado y especialmente en aquellos referidos a la eficiencia, ya que en el sector energtico, el Estado debe mostrar una mayor vigilancia para que el mercado y la competencia llegue a los resultados deseados. Pero, hay muchos otros campos donde debe actuar con iniciativa propia, en algunos casos organizando mercados donde no los haya y en otros, controlando las imperfecciones que presenten. En consecuencia, las polticas y acciones que pretendan instrumentarse en el sector energtico requieren un enfoque sistmico y esfuerzos anlogos en los dems sectores. Adems, se requiere la intervencin de los actores que son sujeto y objeto del desarrollo sustentable como son los poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) a los distintos niveles (central, provincial y municipal) as como representantes de los empresarios, trabajadores y del resto de la sociedad civil porque el desarrollo sustentable es una responsabilidad compartida ineludible y compatible con el sistema democrtico. Mientras que ste ltimo establece un mecanismo poltico de convivencia social, el desarrollo sustentable promueve un equilibrio en la satisfaccin social de necesidades, que garantiza precisamente esa convivencia. Atendiendo a que las consideraciones ligadas a la sustentabilidad del desarrollo implican una ampliacin de los objetivos de poltica y en vista de los cambios del rol del Estado, los actores privados y la naturaleza de los nuevos instrumentos disponibles, se requiere una reconstruccin de la estructura activa en el sector energtico y sus relaciones en la organizacin del Estado y las modalidades de formulacin de la poltica energtica. Para ello es necesario un aprendizaje de las nuevas modalidades de funcionamiento, una definicin de responsabilidades, el desarrollo de estrategias que combinen los instrumentos apropiados. El detalle de la redefinicin de la divisin del trabajo y de roles entre el sector pblico y privado, as como del mix apropiado de instrumentos, depende de las condiciones propias de cada pas. 3.4.2. Desarrollo desde abajo: espacio vital y ocurrencia de la responsabilidad en diferentes niveles La idea bsica del enfoque sistmico y de la responsabilidad compartida es que participen todos los actores involucrados en la solucin de los problemas distinguiendo especialmente a los que son afectados o estn interesados en los mismos, ya que en ltima instancia el objetivo general y global es el desarrollo sustentable cuyos destinatarios y sujetos son las personas. El sistema de referencia para el diseo de polticas es el espacio, en donde viven y actan las personas: su espacio vital. Ese espacio vital no es solamente el mbito tangible (el medio ambiente en su sentido propio) donde vive la persona, sino su mbito intangible; es decir el conjunto de las condiciones, aptitudes y capacidades, derechos y obligaciones y oportunidades. Las comunidades locales y los grupos sociales comparten de cierta manera todos estos mbitos.
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Disear polticas para el mejoramiento de ese espacio vital (que se encuentra ya debilitado y muchas veces muy restringido) y an para la recuperacin del mismo (donde ya se perdi), significa ubicar la perspectiva de la poltica sobre la base de un enfoque desde abajo. Sin embargo, la responsabilidad sobre el espacio vital no suele ser siempre el nivel bsico. Hay que situar cada vez esa responsabilidad segn el alcance y la efectividad de la accin poltica. Entonces, en la era pos-reforma se requiere identificar mbitos de ocurrencia de problemas e interrelacionar actividades y responsabilidades para poder actuar. Adems, algunos objetivos y temas no afectan de modo directo el espacio vital concreto de los ciudadanos, sino indirectamente, como sera por ejemplo el caso de la captacin y el uso de las rentas energticas. Si bien se hace necesaria la vigilancia de los ciudadanos sobre el uso de esas rentas en funcin de la realizacin de los objetivos de la sociedad, las negociaciones sobre la captacin de la renta no deben involucrar necesariamente los niveles bsicos de la sociedad. Hay temas, que por su naturaleza y modo de tratamiento, se ubican exclusivamente a niveles altos de la organizacin del Estado. Partiendo desde abajo hacia arriba, municipios, o entidades regionales supranacionales en la medida que municipios representan las entidades espacios vitales tangibles en: hay que identificar los espacios de poltica para los (como las provincias), los pases y las entidades los pases transfieran ciertas responsabilidades. Los polticas que deben tener mayor influencia sobre los
las ciudades respecto a la organizacin de la vivienda y de las actividades industriales, comerciales, transporte, servicios pblicos y las construcciones respectivas; las reas rurales con relacin al ordenamiento local, la vivienda, las explotaciones agrcolas y pecuarias, forestales y tambin en gran parte de las actividades energticas y mineras y de las instalaciones de infraestructura.
Los niveles intermedios de responsabilidad deberan ser mnimos (uno o dos) hasta llegar al correspondiente al gobierno central. Los espacios vitales tangibles no corresponden exactamente a delimitaciones polticas; algunas veces son ms pequeos que la extensin de un municipio, en otros casos son mucho ms amplios. En consecuencia, pueden delimitarse espacios vitales de distintas extensiones segn el tema y el tipo de interrelacin; por ejemplo: muchas cuencas hidrogrficas son mas extensas que los territorios municipales, sus lmites tampoco coinciden con las fronteras entre pases. A veces el municipio provee el espacio para actuar, permitiendo la auto-organizacin de la poblacin. Los organismos descentralizados, estatales o privados, merecen un papel mucho ms importante en la formacin de una estructura energtica ms eficiente, equitativa y dinmica. Se debe entonces aprovechar y fomentar las tendencias hacia la descentralizacin del Estado para crear nuevas opciones para el desarrollo rural e integrar el factor energa en los conceptos del desarrollo urbano: Delegar en las Municipalidades responsabilidades para favorecer un estilo de
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vida compatible con un mejor uso de la energa. Otro grupo de actores que tiene que estar mucho ms involucrado se constituye por los grandes consumidores y las organizaciones que representan a grupos de consumidores (cmaras de comercio, asociaciones industriales y de transportistas, amas de casa, etc.), en el llamado nivel medio. A modo de ejemplos, en los cuadros 5.1 y 5.2, se estructura una poltica con un enfoque sistmico para alcanzar mejor ciertos objetivos relacionados al desarrollo sustentable.
El objetivo Uso racional de energa constituye ya en muchos pases uno de principales de la poltica energtica (Cuadro 5.1). Planteado de otra manera, se trata de conseguir una alta eficiencia en todos los usos de energa, especialmente y por orden de importancia, en la industria, transporte y residencias.
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Cuadro 5.1: Uso eficiente de la energa TEMA/OBJETIVO: Uso eficiente de energa OBJETIVO SUPERIOR: Reduccin de costos econmicos productividad, mejorar accesibilidad y mitigar impactos ambientales PROBLEMAS: en general, aumentar
Gran potencial de conservacin de energa no explotada
COMO ENFOCAR: Con polticas pblicas, influenciar sobre las decisiones del uso energtico (comportamiento) y de inversiones determinantes del uso energtico de individuos u organizaciones DONDE CONCENTRAR: Sector energa (generacin, transformacin, transporte), consumo final de los sectores (industria, transporte, residencial, pblico) CONDICIONES: reversibles Precios que reflejan costos econmicos, gastos energticos tangibles y
INSTRUMENTOS: Informacin, concientizacin, persuasin, educacin; difusin tecnolgico, investigacin y desarrollo tecnolgico; revisin y reorientacin de reglamentos y normas relevantes, incluso ordenamientos espaciales (eliminando obstculos); incentivos (subsidios y impuestos, programas de financiamiento, creacin de mercados, licencias, etc.); creacin de normas, estndares y reglamentos especficos o relacionados (ambientales); creacin o apoyo de instituciones especializadas ACTORES/INTERESADOS: CENTRALES: Usuarios (arrendatario, conductor, trabajador, conserje, etc.); inversor (industrial, transportista, dueo, institucin, etc.); empresa energtica, empresa de servicio, rgano responsable de la poltica energtica. INTERMEDIOS: Productores e importadores de equipos; consultores; Asociaciones de usuarios, inversores o moradores; Cmaras, Federaciones; Elementos del sistema educativo; Centros de Investigacin y Capacitacin; Instituciones financieras, fondos; Fundaciones, otras ONGs; Cooperacin internacional; Municipios; Partidos POLITICOS: Ejecutivo; Legislativo
Por ltimo, el tema Desarrollo sustentable de la biomasa es, como se ha demostrado, en varios pases y reas dentro de los pases, un tema fundamental de la sustentabilidad social y ambiental. En el Cuadro 5.2 se presentan elementos de una poltica con ste fin.
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Cuadro 5.2: Manejo sustentable de la biomasa TEMA/OBJETIVO: Manejo sustentable de la biomasa OBJETIVO SUPERIOR: Explotacin sostenible disponibilidad/acceso a energticos para usuarios de la biomasa, mejor
PROBLEMAS: En reas deficitarias: prdida de la base de existencia en reas excedentarias: aprovechamiento subptimo COMO ENFOCAR: Atraer las fuerzas constructivas que actan desde abajo; fomentar el inters local en la sustentacin del espacio vital, involucrar actores privados; comprometer actores de gran tamao. DONDE CONCENTRAR: mbitos rurales en desequilibrio CONDICIONES: INSTRUMENTOS: Concientizacin, sensibilizacin; informacin, educacin, capacitacin; Crear mercados energticos locales: apoyar la produccin especfica y comercializacin de la biomasa, asegurar los ttulos de propiedad, reglamentar los derechos de acceso, entregar licencias para bosques no privados; incentivos (financiamiento, pagos para mantener bosques (pago por servicios: absorcin de CO2, recreo, etc.), fuentes internacionales (JI, GEF etc.); crear ingresos dependientes de la existencia del bosque; Ordenamiento espacial (uso de tierras, reservas, parques, zonas de exploracin). ACTORES: CENTRALES: Comunidades, Municipios, campesinos, propietarios de la fuente, explotadores, comercializadores, madereros, promotores tursticos, empresas de aprovechamiento energtico de la biomasa INTERMEDIOS ONGs locales, Asociaciones, Cooperacin instituciones de la implementacin en conjunto (JI), GEF, FAO internacional,
POLITICOS Ejecutivo (Autoridades forestales), Legislativo, Gobierno local.
3.4.3. Procesos y funciones del Estado central: formulacin de polticas y toma de decisiones, coordinacin, planificacin, informacin y monitoreo Como se ha visto, como consecuencia de los cambios institucionales, la apertura a la
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participacin privada, la descentralizacin y reestructuracin del Estado y la democratizacin, se instalan nuevos procesos de formulacin de polticas energticas y otra manera de tomar decisiones. Adems, sentar la atencin en el desarrollo humano sustentable como norte de la poltica, se requiere de nuevas formas de decisin, basadas en un consenso social. En varios pases de la regin , los procesos de formulacin de polticas ya han cambiado y la participacin de los afectados en decisiones sobre proyectos ha aumentado. Sin embargo, dentro de una perspectiva del desarrollo sustentable, es necesario revisar y sistematizar los procesos de participacin. Una condicin bsica es un consenso sobre la orientacin de la poltica energtica dentro de la sociedad. Visto desde las posiciones divergentes a causa de las corrientes polticas distintas y de los intereses contrapuestos de los grupos de presin, es ilusorio buscar un consenso total de las sociedad. No obstante, lo que se puede lograr es un consenso sobre las grandes lneas, por ejemplo, que la evolucin del sector energtico debera corresponder al desarrollo sustentable. Por lo dems siempre habr que consultar con los grupos interesados y afectados antes de tomar decisiones importantes. El nuevo marco legal instaurado en muchos pases de la regin ofrece una oportunidad para redefinir el nivel y el alcance de la participacin. En los pases en donde ya se ha cumplido la reforma, se ha extendido la participacin principalmente a los actores sectoriales independientes del gobierno. Las decisiones ahora se comparten entre varios actores. Sin embargo, hay preocupacin en algunos pases porque el peso se ha desplazado demasiado al sector privado y porque los actores del sector privado tienen ms libertad en la toma de decisiones sobre inversiones que direccionan el futuro sistema energtico (por ejemplo, sobre tamao y trazado de un gasoducto) y que estas decisiones no coinciden con los objetivos de la sociedad en el largo plazo. Los nuevos marcos regulatorios, adems de la participacin privada, proveen una mayor participacin de grupos afectados (clientes industriales, trabajadores, empresas del sector) en los entes regulatorios y de supervisin. Desde el punto de ciertos grupos de la sociedad, esta participacin no es suficiente porque excluye a representantes de la gran masa de consumidores. Al nivel de proyectos, se requiere un mnimo de consenso de la gente que ve afectado su espacio vital por un proyecto. Esta participacin es fundamental para el xito de una poltica de desarrollo humano sustentable. Entonces, a pesar de la complejidad de estos procesos la creacin de los mecanismos de participacin y su honesta implementacin es indispensable. Por lo general hay que abandonar la costumbre de decisiones discrecionales del gobierno. La instauracin de reglas transparentes y la seguridad de su cumplimiento disminuye el riesgo de todos los actores y crea una cultura de cumplimiento. Para los casos de conflicto entre objetivos representados eventualmente por diferentes grupos de la sociedad, hay que establecer reglas de decisin y acatarlas. Hay que concebir la funcin de regulacin y de supervisin como una funcin independiente a
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ejecutar por una institucin especializada fuera de la esfera directa del gobierno actual. Sin embargo, es posible introducir en la ley y los reglamentos que rigen la funcin de la institucin criterios y reglas que refuerzan un desarrollo sustentable, es decir, los objetivos conducentes, favoreciendo, por ejemplo, el uso racional de energa o fomentando el uso de recursos renovables. El enfoque integrado sugerido ms adelante requiere de una coordinacin entre las instancias responsables para los asuntos incluidos (poltica fiscal, poltica econmica, poltica social, poltica ambiental, poltica energtica) y de los entes reguladores asociados. El enfoque sistmico requiere, adems de una coordinacin vertical entre instancias centrales, regionales y locales, una gestin sistmica. En contraposicin con la gestin tradicional, en la cual el Estado y sus organizaciones tenan por misin preocuparse de casi todo menos del consumo de energa, la gestin sistmica pone en evidencia el sistema relevante para un objetivo. El progreso respecto a ciertos objetivos (energizacin rural, uso racional de energa, etc.) es muchas veces obstaculizado por falta de conocimiento, falta de informacin sobre instituciones y actores en posesin de know-how, falta de programas apropiados en instituciones existentes. La gestin sistemtica facilita las conexiones entre actores para que ellos puedan concluir las transacciones necesarias, eventualmente apoyar en la creacin del eslabn del sistema faltante (por ejemplo el tipo apropiado de crdito), incentivar las transacciones deseadas, etc. Se trata de activar un potencial y una dinmica latente. En esta gestin, las organizaciones intermedias juegan un papel importante, tales como instituciones financieras, de investigacin y de ingeniera, asociaciones de la industria y del comercio, cooperativas, comits locales, productores de equipos, consultoras, etc., pero tambin la administracin pblica a nivel local. El esquema de la poltica energtica anterior, en el cual el Estado asumi un papel preponderante y de responsabilidad general para el desarrollo del sector, requiri de una planificacin energtica completa, la cual sirvi como directriz para la construccin y expansin del sector. Con el retiro del Estado de las funciones empresariales, se produce un cambio sustancial en lo que se refiere a la necesidad de recurrir al tradicional estilo normativo de la planificacin energtica. Generalmente, se puede constatar una gran inseguridad respecto al futuro rol de la planificacin en el sector y su institucionalidad. Para rescatar lo importante de la planificacin energtica es tiempo de abandonar las posiciones radicales por y contra la planificacin, que se basan en la asociacin de la palabra con paradigmas y tratar el tema racionalmente. No hay nada malo en la planificacin. Es obvio que todos los actores siguen planificando para asegurar una racionalidad en el actuar de la organizacin, sea privada o pblica. Es obvio que toda organizacin recurre a una planificacin de sus operaciones, de sus objetivos y actividades, de sus procedimientos, de los recursos a asignar, etc. Esta planificacin procedural la realizan tambin las instituciones de la poltica energtica (planificar la asesora, las consultas, la elaboracin y el debate sobre leyes y reglamentos, etc). Las inseguridades surgen con la cuestin, hasta qu punto, en qu parte de la cadena energtica y
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con qu efecto (normativo, indicativa, orientador, referencial) debe el Estado efectuar una planificacin sustantiva del sistema energtico cuando no tiene las funciones empresariales. Una manera positivista (tomando como criterio lo que existe) de contestar a esas cuestiones se refiere al marco legal de los diferentes pases, en el cual se ha determinado la divisin y asignacin de responsabilidades. Por ejemplo, si un pas opta en la generacin elctrica por una apertura limitada, en la que el Estado o su organizacin competente define el programa de expansin de la generacin elctrica y concluye contratos de construccin-posesin-operacintransferencia con actores privados, es evidente que necesita de una planificacin sustancial bajo la forma de un plan master. Si, al contrario, un pas opta por la competencia en la generacin elctrica, sera inconveniente establecer una planificacin normativa de este subsector. Sin embargo, puede ser til una proyeccin del sistema de generacin, por parte del Estado, como orientacin de los actores privados sobre sus expectativas. El Estado podra mejorar la informacin de todos los actores y reducir el riesgo de inversiones equivocadas a travs del fomento de estudios prospectivos por terceros (institutos cientficos, consultores) e inducir a las empresas del sector a participar en el debate con los resultados de su propia planificacin estratgica. Para fines de monitorear los efectos de su propia poltica y verificar en qu medida el sistema se desva del ptimo, el Estado debera fomentar estudios comparando el sistema con un sistema referencial para estudiar costos, emisiones y otros aspectos del sistema. Adems del Estado, existen en general otras organizaciones (fundaciones, partidos polticos, asociaciones empresariales, instituciones acadmicas) que efectan o patrocinan estudios sobre el sector energtico. En estos ltimos temas se mezcla la funcin de planificacin con la del monitoreo y de informacin. Para mencionar otros ejemplos donde se necesita planificacin en el sector energtico se puede referir a los entes reguladores, que necesitan planificacin especfica segn la forma, el alcance de las reglas de la regulacin. Adems, esa funcin de planificacin es necesaria para que el Estado pueda cumplir con su rol subsidiario de las decisiones privadas, en particular en materia de la energizacin rural y urbano marginal. Otros ejemplos para una planificacin apropiada puede ser una planificacin de las infraestructuras y procedimientos del abastecimiento energtico, del transporte y los efectos ambientales a nivel de las ciudades. La necesidad de una accin orientadora por parte del Estado se plantea cada vez con mayor fuerza atendiendo a la intensificacin de los vnculos entre cadenas energticas en el mbito de la produccin, especialmente entre la electricidad y el gas natural en aquellos pases o espacios econmicos que cuentan o pueden acceder al uso de este ltimo energtico. A este respecto la coordinacin y orientacin de las decisiones de inversin de los actores privados y/o pblicos es
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de especial relevancia a fin de acercar la racionalidad microeconmica a una ptica de desarrollo sustentable en todas sus dimensiones. La planificacin energtica debe, entonces, tener un carcter estratgico e indicativo abandonando la rigidez propia del enfoque normativo tradicional. As concebida, constituye un instrumento esencial para la formulacin de una poltica energtica integrada, flexible y factible, orientada a objetivos explcitos respecto al desarrollo sustentable, verificables por medio de indicadores cuantitativos y basada en una prospectiva del comportamiento probable del sector. Para una nueva formulacin de polticas es necesario revisar la poltica energtica vigente, manteniendo total o parcialmente los objetivos anteriormente formulados, incorporando aquellos aspectos vinculados a la sustentabilidad y tomando en cuenta todo el espectro de los nuevos instrumentos disponibles. El Estado puede facilitar mucho el desempeo de los entes descentralizados y privados poniendo a la disposicin un sistema de informacin relevante, prctico y actualizado. En el marco de este sistema de informacin tambin puede poner a la disposicin de los actores una prospectiva de la evolucin del sector. Hay que distinguir entre prospectiva y objetivos de la poltica. La prospectiva es una estimacin mientras que la presentacin de objetivos es una revelacin de las prioridades y preferencias del gobierno como representante mayoritario de la sociedad. Frecuentemente ocurre una confusin en este aspecto no slo dentro del grupo de los actores externos del gobierno sino tambin en los internos. Toda prospectiva de un gobierno o de otra parte interesada tiene un cierto grado de voluntarismo. Por esto, la distincin entre prospectiva y objetivos se logra solamente en parte. Una manera de distinguirla es utilizar formas y medios de presentacin distintos. En base a un sistema de informacin estrictamente estadstico, el Estado podr crear en adicin un sistema de indicadores. Los sistemas de indicadores sirven para varios fines y deberan ser concebidos consecuentemente. En el primer captulo se present un sistema de indicadores que sirvi para la caracterizacin de los pases de la regin en trminos del estado del desarrollo general y energtico. Un sistema de indicadores parecido al que fue utilizado para la parte energtica (Grfico 5.3), en el captulo 1 podra servir como base para monitorear la situacin y el progreso de un pas en direccin del desarrollo sustentable. Evidentemente, el sistema debera ser adaptado a la situacin de cada pas y sus preocupaciones mayores. Tal sistema, con relativamente pocos indicadores, se presta para el monitoreo a un alto nivel de poltica porque permite apreciar la situacin de manera agregada y resumida. Grfico 5.3: Indicadores del desarrollo sustentable en un pas de la regin a) En el presente b) En el futuro (escenario)
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Robustez 1 Autarqua 0.5 Alcance 0 Cobert-ee Alcance Productividad Autarqua
Robustez 1 Productividad 0.5 0 Cobert-ee
Uso ER Pureza
Cobert-bas
Uso ER Pureza
Cobert-bas
Este mismo sistema de indicadores podra ser aplicado tambin a la prospectiva (Grfico 5.3.b). Si se dispusiera de un instrumento de las implicaciones ms importantes un escenario sobre la economa, la situacin social, el medio ambiente y los recursos naturales de una manera sumaria pero informativa y llamativa. Para otros niveles y fines de la poltica, el sistema de indicadores debera ser modificado. Por ejemplo, el anlisis de efectos de una poltica especifica necesitara de los indicadores correspondientes. El monitoreo de una poltica del uso racional de energa no puede contentarse con un solo indicador agregado sino que debera incluir indicadores de eficiencia en diferentes subsectores de la produccin industrial, del transporte, del sector pblico y comercial, de la transformacin energtica, etc. Finalmente, el Estado debera fomentar sistemas de indicadores para medir la situacin social y ambiental del desarrollo, no solamente para monitorear las polticas, sino para permitir a los investigadores, cientficos y el pblico en general estudiar la situacin, sus efectos e interrelaciones. Mientras las estadsticas existentes contienen gran cantidad de informacin econmica, facilitadas por la contabilidad de empresas y las estadsticas de instituciones establecidas, en el tema especialmente del medio ambiente la evolucin estadstica est todava en su infancia. El sector energtico puede contribuir a la disponibilidad de informacin y a cerrar la brecha entre los indicadores del desarrollo a un nivel muy descentralizado y especializado para medir la situacin ambiental local y los indicadores existentes a nivel muy agregado. 4. Conclusin La organizacin emergente del sector energtico dentro del pas, la exigencia de descentralizar, la integracin energtica hacia afuera, el desafo de la globalizacin, la multitud de nuevos actores que participan desde dentro y desde fuera en los pases, la reivindicacin de una mayor participacin, los objetivos ampliados y multidimensionales orientndose al desarrollo sustentable, la ampliacin de la gama de los instrumentos polticos, y todo esto en una situacin de falta de informacin y conocimientos, puede parecer un complejo barullo de grandes dimensiones en comparacin a un sistema energtico cerrado, tericamente direccionado desde una planificacin central. Sin embargo, no es posible ni deseable regresar a las condiciones de hace una dcada. Puede ser que fuera m<s fcil planificar. Pero los resultados reales no han sido aleatorios. Esto y el desafo de
123
hacer efectivamente poltica en las condiciones actuales, con una visin al futuro, no permiten una nostalgia inactiva. Hay que enfrentar la nueva realidad. En el presente trabajo se han tratado todos los aspectos mencionados en forma ordenada desarrollando un concepto en que cada aspecto encuentra su lugar. Esto no debe engaar a los lectores y seducir a los funcionarios para buscar nuevos conceptos de conducir la poltica de manera direccionada. Este trabajo pretende ofrecer una vista general, un mapa y no un plan maestro. La mayora de los esfuerzos tienen que ubicar a los actores en su espacio respectivo. Por esto, necesitan libertad para actuar, y tambin una dosis suficiente de supervisin. Ellos requieren sobretodo tener los suficientes recursos humanos y financieros, compartir la responsabilidad, situar el tratamiento en el mbito apropiado. El Estado, por su lado, debe principalmente organizar los procesos para hacer que el sistema que parece un caos, tome la direccin del desarrollo sustentable. Adems, de ordenar, vigilar, regular y corregir el Estado debe intervenir en favor de los objetivos del desarrollo sustentable. Para esto tiene que informarse e informar a los dems, inclusive efectuar la prospectiva y la planificacin segn sus necesidades, monitorear, fomentar y coordinar sistemtica y sistemicamente. El concepto presentado en este trabajo est< abierto a informaciones sobre la situacin actual y pretende generar una visin del futuro. Se requiere incentivar visiones y prospectivas en forma de escenarios deseables e investigar sobre las condiciones y acciones necesarias para realizar un futuro sustentable para Amrica Latina en todas las dimensiones.
124
Anexo I: Estado de la sustentabilidad energtica en ALyC Los ejemplos que se exponen a continuacin muestran las situaciones energticas expuestas en el Cuadro 1.4 y Grfico 1.2 (I a IV), en los que se exhibe la sustentabilidad de los distintos pases que pertenecen a los patrones presentados. El patrn I-A se distingue por su fuerte dependencia de los recursos naturales (petrleo), de los que dependen esencialmente sus exportaciones. En trminos de valor, la explotacin de estos recursos agotables superan sensiblemente al nivel de las inversiones netas, de modo tal que estos pases (Venezuela, Trinidad & Tobago) no compensan enteramente la desinversin resultante del uso del capital natural con inversiones en capital de otro tipo. Los recursos que poseen les permite mantener ste patrn de acumulacin poco sustentable por un lapso relativamente prolongado. Sin embargo, ese esquema de desarrollo se ve sometido, especialmente en el caso de Venezuela, a las fluctuaciones de los precios en el mercado mundial y a las condiciones de su propia produccin de hidrocarburos. En el abastecimiento energtico interno se ha logrado una amplia cobertura. Los recursos renovables tienen una participacin an insuficiente. La baja productividad (alta intensidad) energtica responde parcialmente a razones estructurales (por las industrias de bienes intermedios -Qumica, Siderurgia-). Sin embargo en la medida en que refleje ineficiencias en el uso, puede implicar un escollo para la competitividad de las actividades productivas. El nivel de emisiones es alto con relacin al estndar de Amrica Latina, pero intermedio en comparacin con los pases industrializados. El caso de Barbados, atpico dentro del grupo I-A, se presenta an ms atpico en la sustentabilidad energtica, con elevada productividad y cobertura de electricidad que lo diferencian de los otros pases considerados en ste y otros patrones. El patrn III-B est representado por Argentina, Brasil, y con algunos sesgos por Chile y eventualmente Uruguay y Paraguay. Este patrn parece relativamente equilibrado en lo econmico a causa de las estructuras productivas diversificadas y/o la importante dimensin del mercado interno. Pero se observan algunos rasgos de desequilibrio con fuertes asimetras en la distribucin del ingreso (Brasil) - o marcadas tendencias a la concentracin del poder econmico (Argentina), para el cual todava no ha sido posible definir un indicador. La abundante dotacin de recursos naturales es aprovechada tanto para abastecer el mercado nacional como para la exportacin, con un patrn comparativamente ms diversificado a nivel subregional (de modo creciente) o al resto del mundo. Las inversiones y el ahorro genuino presentan un nivel bastante satisfactorio. En lo energtico se han logrado avances importantes en la bsqueda del autoabastecimiento e incluso contribuir con saldos exportables (Argentina, Paraguay). Esta situacin reduce la vulnerabilidad de las economas a los vaivenes de los mercados de hidrocarburos. Por otra parte, la intensidad energtica es comparativamente baja. El patrn C se distingue del A por tener una dotacin menor de recursos naturales y una mayor diversificacin de su economa y de su base de exportacin. Adems, lo que caracteriza a ste
125
grupo es el nivel de desarrollo econmico alcanzado y el de inversin interna que supera las depreciaciones del capital fsico y la desinversin (explotacin) de los recursos agotables. Grfico : Patrones de desarrollo y sustentabilidad energtica
Grupo I-A
Autarqua Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 Alcance 0 Cobert-ee Alcance Productividad TT VE Autarqua Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 Cobert-ee Productividad
Grupo I-A
BB
Uso ER Pureza Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 Alcance 0
Cobert-bas
Uso ER Pureza MX
Cobert-bas
Grupo II-C
Autarqua
Grupo IV-C
Autarqua
Productividad
CO
CR PA JM
Cobert-ee
Alcance
Cobert-ee
Uso ER Pureza
Cobert-bas
Uso ER Pureza BO Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2
Cobert-bas
Grupo II-D
Autarqua
Grupo IV-D
Autarqua
HN Productividad NI SR CU GY Cobert-ee
EC PE
Alcance
Cobert-ee
Alcance
Uso ER Pureza
Cobert-bas
Uso ER Pureza BR AR
Cobert-bas
Grupo III-B
Autarqua
Grupo IV-E/F
Autarqua
GT SV DO HT GD Cobert-ee
CL UY PY
Alcance
Cobert-ee
Alcance
Uso ER Pureza
Cobert-bas
Uso ER Pureza
Cobert-bas
El grupo II-C incluye pases exportadores de petrleo que demuestran ste patrn de desarrollo. Por su mayor diversificacin estos pases no son tan afectados por cambios en los mercados mundiales de petrleo. Adems tienen una mayor productividad energtica que les procura ms
126
estabilidad que a los pases del grupo A. Por otra parte han mostrado importantes avances en la cobertura de los requerimientos energticos bsicos, aunque en un nivel inferior y que en el caso de Colombia muestra importantes carencias. Tambin se advierte que hay un uso mayor de fuentes de energa renovable. Caractersticas del patrn C a nivel general se manifiestan tambin en Costa Rica, Jamaica y Panam, que conforman el grupo IV-C. Destaca el nivel intermedio del ingreso per capita, la relativa igualdad de distribucin y el nivel de ahorro genuino. Se distinguen del grupo II-C por ser pases importadores de energa. Por lo tanto son, de manera contrapuesta a ese grupo, afectados por los cambios que se registran en los mercados de petrleo y no tienen una base de recursos energticos fsiles. Adems, en el pasado, estos pases practicaron un uso de los recursos forestales poco sustentable. Al menos en el caso de Costa Rica, la prctica mejor. El resto mantiene valores parecidos para los indicadores energticos: importantes avances en la cobertura elctrica y de los requerimientos energticos bsicos y en el uso de fuentes de energa renovable, productividad energtica intermedia relativa en la regin. El grupo II-D presenta una relativa alta dotacin de recursos naturales, que constituye la base esencial de exportacin o de autoabastecimiento, baja articulacin y/o aprovechamiento para un desarrollo general, bajo nivel de ahorro genuino (Ecuador, Bolivia y Per). Los pases importadores con ste patrn grupo IV-D: Guyana, Surinam, Nicaragua y Cuba, presentan a su vez una alta dependencia de las importaciones de hidrocarburos para su abastecimiento interno y su desarrollo se ve fuertemente afectado por las variaciones en los precios de esos energticos. Los pases del grupo IV-E disponen de una reducida dotacin de recursos naturales como es el caso de Guatemala, Honduras, Repblica Dominicana y Grenada. El nivel de desarrollo econmico es reducido. Algunas seales positivas emanan del nivel de ahorro genuino, que alcanza niveles relativamente ms importantes que los correspondientes a los de los grupos de pases incluidos en los tipos A y D. La alta intensidad energtica y la dependencia de las fuentes importadas atentan contra la seguridad de abastecimiento. La cobertura elctrica es baja y se presentan grandes carencias (en cantidad y calidad) en la satisfaccin de los requerimientos bsicos. Dada la baja dotacin de recursos naturales, la fuerte presin de la poblacin sobre los mismos (especialmente sobre los forestales) es una de las seales ms preocupantes para la sustentabilidad de ste patrn de desarrollo. Los pases del grupo IV-F: El Salvador y Hait tienen una dotacin de recursos naturales tan reducida, que los mismos parecen en peligro de desaparicin. El nivel de desarrollo econmico es muy reducido (Hait). En los ltimos aos El Salvador ha avanzado rpidamente y actualmente puede haber rebasado a los pases del Grupo F. Como en el Grupo E, emanan seales positivas del nivel de ahorro genuino. En trminos energticos no hay mayores diferencias entre el grupo E y F: alta intensidad energtica y la dependencia de las fuentes importadas, grandes carencias en la satisfaccin de los requerimientos bsicos. La fuerte presin
127
de la poblacin y la progresin de la frontera agrcola llevan a la casi desaparicin de los recursos naturales. La caracterizacin que se ha realizado, con relacin a la situacin de sustentabilidad del desarrollo de los diferentes pases de ALyC, ha sido efectuada tomando en cuenta valores promedio a nivel nacional. De ste modo la diversidad regional al interior de los pases no ha sido reflejada. Esto no significa dejar de reconocer que en algunos casos esa diversidad es tan marcada que el promedio nacional constituye una muy pobre representacin de conjuntos socioterritoriales muy significativos dentro de un pas. Esto ocurre especialmente en el caso de aquellos pases donde las asimetras econmicas y sociales tienen un correlato territorial. As por ejemplo, buena parte de la poblacin del Nordeste de Brasil enfrenta una situacin que, tanto en el presente como en perspectiva, no se aleja demasiado de aquella del Grupo E. El predominio de las regiones del Centro, Sudeste y Sur en los promedios nacionales ha determinado su inclusin en el patrn B. En el clculo de promedios se mezclan estilos de vida y formas de organizacin de la produccin muy distintos dentro de un mismo pas. Es claro que esos estilos de vida dependen tanto de las condiciones naturales de la regin en que se localiza la poblacin como de las oportunidades que se planteen o generen a travs de las instituciones econmicas y sociales a nivel local. Al mismo tiempo, los estilos y la calidad de vida pueden presentar formas muy diversas en funcin de la pertenencia a grupos tnicos y clases sociales distintas.
128
Anexo II: Notas Tcnicas y Metodolgicas: A: Indicadores de la sustentabilidad general a) 1. Definiciones, clculos y normalizacin por indicador PIB per capita
Se us el PIB real per capita 1993, en dlares transformados segn paridades de poder adquisitivo (PPA), la fuente NN.UU. (PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 1994 y 1995) y Banco Mundial (World Development Report 1995). La normalizacin se hizo de manera lineal, tomando el mnimo absoluto de US$ 100 como no sustentable (=0) y el valor de US$ 10.000 como sustentable (=1). 2. Distribucin del ingreso
El coeficiente de Gini no ha sido directamente aplicable porque es un coeficiente de desigualdad y, por lo tanto se correlaciona negativamente con la sustentabilidad. Con los datos disponibles de CEPAL (Panorama Social 1994) y con informacin adicional (Estudios de caso del proyecto) se construy un coeficiente de igualdad para el ao 1992, relacionando el rea debajo de la curva de distribucin de Lorenz con el rea debajo de la lnea de equidistribucin. La normalizacin se hizo de manera lineal, considerando un coeficiente de 0,2 como no sustentable (=0) y un coeficiente de 0,8 como sustentable (=1) 3. 3.1 Ahorro genuino Definicin y clculo
El concepto del ahorro genuino es un concepto relativamente reciente y parece apropiada una explicacin ms exhaustiva del indicador utilizado y una discusin de su aplicacin a pases de ALyC. Tal como se suele definir dentro de la literatura reciente (sobretodo de la VP ESD (Environmentally Sustainable Development Vice Presidency) del Banco Mundial (publicacin MEP Monitoring Environmental Progress, presentacin de Ismail Serageldin en el 3rd. Annual WB Conference on Environmentally Sustainable Development, y el documento GAEA Global Approach to Environmental Analysis as como en K. Hamilton, Genuine Saving in Developing Countries, todos de 1995), la nocin de ahorro genuino pretende reflejar la magnitud del fondo neto de inversin que est constituido sobre la base del esfuerzo interno y que representa una variacin del capital social total. Este ltimo est integrado por la suma en valor del capital producido, del patrimonio natural y del capital humano. Por tanto, la cuantificacin del ahorro genuino debera reflejar las variaciones anuales (positivas o negativas) en esas tres componentes del capital total, como
129
resultado de los flujos anuales netos correspondientes en un espacio socioeconmico determinado (pas o regin). Este concepto refleja el enfoque de la sustentabilidad dbil que postula la aditividad y sustitutividad de todas las formas de capital, postulacin criticada por muchos ambientalistas. El enfoque parece vlido como primera aproximacin y, sobretodo, por su resultado en forma de un indicador que alerta sobre en un hecho: lo que los pases de la regin ahorran en promedio no es suficiente para su futuro desarrollo. Habr, que complementar este enfoque identificando donde la sustentabilidad ya est perdida respecto a una dimensin. Donde se tocan ya los lmites mnimos y hasta donde no debera ser permitida la desinversin y la sustitucin (sustentabilidad fuerte). Las cuentas nacionales tradicionales contienen una cuantificacin de la inversin neta interna, que representa la variacin del capital producido, deduciendo la depreciacin anual de la inversin bruta interna. Para valorizar las variaciones del capital total hay que calcular la variacin del patrimonio natural y del capital humano, tarea que resulta mucho ms compleja. La VP ESD del Banco Mundial utiliza mtodos cortos (short-cut) para llegar a los dos elementos ms importantes de variacin del patrimonio natural: el agotamiento por explotacin (depletion) de los recursos naturales y la degradacin del medio ambiente por emisiones. Se usan la extraccin de activos naturales (asset sales) valorizado por un precio actual (50% del precio en el mercado mundial del respectivo producto) para la parte agotamiento y un valor de 20 US$ por cada tonelada de emisiones de CO2 como valor aproximado (proxy) del impacto negativo sobre agua, suelo y aire. Descontando la inversin neta interna por el agotamiento y la degradacin, resulta el ahorro genuino sin inversin en capital humano. La inversin en capital humano vara segn estimaciones preliminares del propio Banco Mundial entre 2 y 9% del PIB (Hamilton, pag. 16). Adicionando esta inversin resulta el ahorro genuino. En este trabajo se usa como base del indicador respectivo las estimaciones del Banco Mundial y de sus colaboradores (Hamilton) para los pases de la Regin. Se trata del ahorro genuino sin inversin en capital humano porque no existen todava de manera generalizada estimaciones para esa inversin. Se calcul un promedio de ahorro genuino de 1986 a 1991 y se clasificaron los pases por niveles de sustentabilidad de acuerdo a sus tasas de ahorro genuino: Sustentabilidad de la tasa de ahorro genuino/PIB: alta (0,9) = medio alta (0,7) = alrededor de 10% y ms alrededor de 5%
130
medio baja (0,5) = baja (0,3) = muy baja (0,1) = 3.2 Discusin
alrededor de 0% alrededor de -5% < - 10%
El concepto del ahorro genuino y su clculo es algo novedoso, ya que muestra variaciones preocupantes del capital total de Amrica Latina. La estimacin es todava preliminar. No obstante, an si el clculo fuera ms refinado, el resultado para la Regin sera similar: El ahorro genuino promedio de la Regin ha resultado poco satisfactorio en los ltimos 15 aos y muy por debajo por ejemplo del de los pases recin industrializados y en vas de desarrollo en el Lejano Oriente. En la estimacin del ahorro genuino hay que tomar en cuenta la inversin en capital humano. Sin embargo, esta inversin sigue siendo dbil en muchos pases de la Regin, as el ahorro genuino incluyendo la inversin en capital humano no demostrara un imagen relativamente mejor. Las razones para esta situacin son mltiples. La depreciacin y el agotamiento por la explotacin de los recursos naturales parecen factores importantes; en realidad, slo la explotacin es relativamente ms importante que en otras regiones en desarrollo. Las razones ms decisivas suelen estar en otros mbitos, sealados ms arriba en el clculo de las cuentas nacionales: en un ahorro interno relativamente bajo y en las obligaciones resultantes de la deuda externa, es decir el pago neto negativo a los factores externos. Para desarrollar y refinar en el futuro el concepto del ahorro genuino, se proponen algunas modificaciones adems de las que se mencionan ms adelante (identificacin de los lmites mnimos, incluso de la inversin en recursos humanos). Primero, habra que considerar revaluaciones de las reservas fsiles, muy frecuentes como resultado de la exploracin, como adiciones de capital. Segundo, el enfoque del ahorro genuino debera incluir de manera ms completa la degradacin del ambiente mundial. Tales modificaciones llevaran a que el clculo ofrezca una imagen relativamente mejor para la regin. Con respecto al ambiente podra plantearse que el patrimonio natural global de la humanidad se compone de dos partes: una integrada por aquellos elementos que estn apropiados a nivel nacional y otra compuesta por el patrimonio natural de propiedad comn a nivel universal. Puesto que la nocin del ahorro genuino se define dentro de la mencionada literatura a nivel de los pases o regiones, la variacin (flujo neto) correspondiente al patrimonio natural, si se pretende que sea compatible con las restantes, debera estar referida a la parte de ese patrimonio que corresponde estrictamente a cada nacin. Los clculos anteriores utilizados para consideracin de los impactos (variaciones) sobre el patrimonio natural de propiedad comn (Vgr. la atmsfera o el mar internacional) y de los efectos externos (elementos del patrimonio natural o acciones de un pas que provocan de modo indirecto beneficios o perjuicios a otros pases) dentro del clculo del ahorro genuino puede provocar serias distorsiones, especialmente
131
entre pases o regiones. Estas distorsiones son conceptualmente independientes de los problemas ligados a la valoracin de los impactos sobre el ambiente natural. Grfico A: Ahorro Genuino
25
Ingreso neto de capitales

20
Inversin bruta nacional
15
I
Depreciacin
% de PBI
10
II
Agotamiento de recursos naturales y degradacin
III
0
IV
Ahorro genuino
-5 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
El problema es relevante para las variaciones netas ligadas al capital natural por medio de la degradacin de los restantes elementos del medio ambiente, puesto que dentro de ella se incorporan algunos de los impactos sobre el patrimonio natural de propiedad universal comn (Vgr. gases de efecto invernadero). Para la validez de las mencionadas comparaciones del indicador de ahorro genuino las dificultades se presentan tanto si se incluye una consideracin parcial de tales impactos como si se los deja totalmente de lado, limitndose los efectos sobre el medio ambiente local (nacional). Una forma de tratar los impactos sobre el patrimonio universal comn y los mencionados efectos externos dentro de la nocin de ahorro genuino que permita comparaciones vlidas entre los pases o regiones, es recurriendo a un sistema de compensaciones. Estas compensaciones deberan considerar como deudas, de aquellos pases que degradan el medio ambiente de propiedad comn por encima del promedio a los que lo hacen por debajo y de las naciones que provocan efectos que daan indirectamente el patrimonio natural propio de otras. Este enfoque sera vlido an cuando se impongan topes cuantitativos a dichos impactos.
132
Es claro que en el primer caso, las compensaciones a esas deudas deben ser calculadas sobre la base de la magnitud media del impacto y no en trminos incrementales. An as quedaran al margen del clculo las compensaciones de los impactos acumulados histricamente hasta el presente. Ms all de la discusin sobre la forma de aproximar el clculo de tales compensaciones, su consideracin dentro del concepto de ahorro genuino implicara una corriente financiera desde los pases industrializados hacia aquellos pertenecientes a las regiones en desarrollo. De ste modo las posiciones relativas de las trayectorias del ahorro genuino de unos (Vgr. ALyC) y otros (pases o regiones industrializadas) sera diferente. Con la incorporacin de tales consideraciones, la curva de ahorro genuino que se presenta en el grfico, se desplazara hacia arriba y por tanto no mostrara probablemente los valores negativos que observan entre 1979 y 1983 o entre 1989 y 1991. 4. Capital natural per capita
Se usan los datos del Banco Mundial ESD VP (Environmentally Sustainable Vice Presidency), discutidos en la publicacin MEP Monitoring Environmental Progress y publicados en el documento GAEA Global Approach to Environmental Analysis en 1995. Se trata de una estimacin del valor comercial de los recursos naturales incluso de las tierras. Las tierras fueron apreciadas utilizando mltiplos de ingresos por capital de tierras respectivas (clasificadas por tipo de suelos segn FAO), la madera y activos en el subsuelo fueron calculados aplicando 50% del precio del mercado mundial. Como el caso del ahorro genuino se trata todava de una estimacin preliminar. En ste caso, la crtica ms profunda se relacionara con la valorizacin comercial del capital natural, que deja sin consideracin todo lo que no est actualmente valorizado por un precio de mercado o por su explotacin con fines de crear ingreso. Asimismo, se considera de manera muy incipiente la biodiversidad de los bosques naturales y no se considera su valor como absorbente de CO2, etc. En ste trabajo, la normalizacin se hizo de manera no lineal. Se consider un valor mnimo de 100US$ como no sustentable (=0), un valor alrededor de 800 u$s como medianamente sustentable (=0.5), un valor de 21.000 US$ como altamente sustentable (=0,75). b) Resultados:
En el Cuadro A se presentan los grados de sustentabilidad calculados para los pases de la Regin y otros pases seleccionados. Cuadro A: Sustentabilidad Macroeconmica
133
Cdigo
Pas
Economa (PIBpc real) 0.885 0.966 0.233 0.519 0.543 0.543 0.335 0.839 0.429 0.217 0.376 0.326 0.172 0.096 0.192 0.313 0.727 0.272 0.556 0.332 0.323 0.321 0.367 0.976 0.603 0.851 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 0.924 0.187 0.114 Original $100 $5.050 $10.000
Equidad (Distribucin ingreso)
de
Ahorro Genuino 0.600
Recursos (Capital Natural per capita) 0.829 0.558 0.723 0.748 0.662 0.640 0.670 0.775 0.639 0.477 0.506 0.559 0.852 0.398 0.579 0.766 0.707 0.602 0.688 0.719 0.682 0.531 0.948 0.671 0.738 0.748 0.869 0.985 0.743 0.693 0.768 0.713 0.763 1.000 0.697 0.576 0.472 0.464
AR BB BO BR CO CR CU CL EC SV GR GT GY HT HN JM MX NI PA PY PE DO SR TT UY VE
Argentina Barbados Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Grenada Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Suriname Trinidad Tobago Uruguay Venezuela
0.683 0.385 0.552 0.626 0.498 0.568 0.436 0.445 0.694 0.562 0.469 0.638 0.568
0.050 0.900 0.600 0.900 0.600 0.100 0.300 0.050 0.600 0.500 0.100 0.500 0.700 0.500 0.100 0.900 0.500 0.100 0.100
0.656 0.744 0.788 0.810 0.709 0.771 0.801 0.893 0.738 0.883 0.806 0.772 0.843
Estados Unidos Canad Alemania Reino Unido Francia Italia Espaa Australia Japn Corea del Sur China India Normalizacin 0.00 0.50 1.00
0.2 0.5 0.8
<- 50% +/- 0% >+15%
0 771 594650
B: Indicadores de sustentabilidad desde el punto de vista energtico

134
a)
Definiciones
Cuadro B: Indicadores para la sustentabilidad en trminos energticos

Indicador 1. Autarqua energtica Definicin Fuente de datos Normalizacin 0 = 100% 1 = 0% sin normalizacin 0 = 14 bep/1000 US$ 1 = 1 bep/1000 US$ normalizacin lineal 0 = 0 US$/bep 1 = 1000 US$/bep sin normalizacin
Porcentaje de las importa- OLADE-SIEE, clculos del proyecto ciones en la suma de importacin y produccin primaria, 1994 a Porcentaje de las OLADE-SIEE, clculos del exportaciones energticas proyecto sobre el PIB, 1994 (bep/ US$(1980) Inversa de la intensidad OLADE-SIEE, clculos del proyecto energtica del PIB, 1994 (PIB/bep) Porcentaje de electrificados, 1989 hogares Banco 1991
2.
Robustez cambios externos
frente
3.
Productividad energtica Cobertura elctricas
4.
Mundial/OLADE 0 = 0% 1 = 100% sin normalizacin 0 = 0 bep/cap 1 = 1 bep/cap sin normalizacin 0 = >= 1 t/bep 1 = <= 0,3 t/bep normalizacin lineal 0 = 0% 1 = >= 50% normalizacin lineal 0 = 0 aos; >=1% 1 = 25 aos; <=0% normalizacin lineal
5.
Cobertura de necesidades Consumo de energa til OLADE-SIEE, clculos del energticas bsicas residencial, 1994 (bep/hab) proyecto Pureza relativa del uso de CO2/consumo energa 1994 Uso de renovables energtico, OLADE-SIEE, clculos del proyecto
6.
7.
energas Participacin de energa OLADE-SIEE, clculos del proyecto renovable en la oferta energtica, 1994
8.
Alcance recursos fsiles Relacin entre produccin y OLADE-SIEE, clculos del y lea de recursos fsiles (R/P); y proyecto tasa de deforestacin, 1994
Comentarios: 1), 2) y 8) Autarqua, robustez y alcance Los indicadores de autarqua y robustez forman de cierta manera un conjunto. Representan dependencias y vulnerabilidades de las economas nacionales por cambios de factores externos. El primer indicador indica la frgil sustentabilidad econmica de pases importadores de energa, el segundo la vulnerabilidad del desempeo de economas altamente dependientes de su exportacin energtica. A su vez, los indicadores de autarqua y alcance forman un conjunto en el sentido que se potencian. Con un gran alcance de recursos la autarqua vale an ms en el
135
sentido de sustentabilidad. Por eso, se ha yuxtapuesto los dos indicadores. 3) Productividad
Este indicador es la inversa de la habitual intensidad energtica. El concepto tiene una connotacin ms normativa que el de intensidad y parece ms adecuado en el marco del desarrollo sustentable. Se correlaciona positivamente con un mayor grado de sustentabilidad Una alta productividad energtica significa que se produce ms PIB por unidad de energa consumida. Adems de la versin poco usual, hay que interpretar este indicador con mucha cautela; no necesariamente indica eficiencia energtica. Hay que tomar en cuenta, entre otros, los efectos estructurales (peso de industrias intensivas de energa), la contabilizacin del sector informal de la economa respectiva, efectos de conversin en una moneda comn y del clculo del PIB real. 4) Cobertura elctrica
Lamentablemente no existen datos ms actualizados para todos los pases de una sola fuente. Se necesitara un gran esfuerzo para construir una base de datos temporal actualizada. 5) Cobertura de necesidades bsicas
El consumo de energa til se hizo en base a datos del SIEE de OLADE aplicando eficiencias de transformacin de energa final entregada en energa til para cada energtico: Electricidad (0,8), GLP (0,4), gasolina, kerosene, diesel, fuel oil (0,35), gas natural, otros gases (0,5), carbn mineral (0,2), lea, carbn vegetal (0,1), otras primarias (0,07). 6) Pureza ambiental
La normalizacin permite invertir la escala: Un nivel de 1 t de emisiones de CO2 por bep de consumo energtico se considera no-sustentable, un valor de 0,3 t/bep casi alcanzado por algunos pases parece sustentable. 7) Uso de energas renovables
Como energas renovables fueron consideradas: hidroenerga, geotermia, productos de caa, y otras primarias (como est definido en el SIEE de OLADE). Mientras la deforestacin alcanza niveles no sustentables, la lea se considera junto con los recursos fsiles como una fuente de energa no renovable (indicador N 18). 8) Alcance de los recursos fsiles y lea El indicador se construye ponderando esas variables por la participacin relativa de cada energtico dentro de la produccin de energa primaria. Se incluy la lea junto con los recursos fsiles para poner en evidencia el deterioro del recurso forestal en aquellos pases con fuerte
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participacin de la lea en el abastecimiento interno. Aquellos pases que no tienen reservas fsiles de energa y que reportaron en el pasado una tasa de deforestacin arriba de 1% reciben un valor de 0 en trminos de sustentabilidad. Por eso, los pases de tipo F, E y C.b. (Amrica Central e islas caribeas) tienden a mostrar bajos niveles de alcance. b) Resultados
En el Cuadro C se presentan los valores por pases: Cuadro C: Indicadores de sustentabilidad energtica
Economa Autarqua TT BB AR VE CL MX UY PA CO CR BR EC GD SR CU PY GT PE DO JM NI BO SV HN GY HT 0.886 0.289 0.924 1 0.449 0.956 0.464 0.215 0.965 0.307 0.689 0.98 0 0.475 0.438 0.87 0.693 0.856 0.294 0.165 0.66 0.984 0.584 0.651 0.531 0.921 Robustez 0.041 0.289 1 0.026 1 0.654 1 1 0.541 1 1 0.304 1 1 1 0.545 1 1 1 1 1 0.654 1 1 1 1 Productividad 0.018 0.958 0.6 0.27 0.37 0.35 0.5 0.31 0.33 0.4 0.4 0.36 0.51 0.15 0.15 0.27 0.3 0.29 0.4 0.31 0.17 0.31 0.18 0.19 0.12 0.07 Equidad Cobertura electricidad 0.97 0.98 0.95 0.85 0.91 0.86 0.87 0.58 0.64 0.9 0.7 0.65 0 0 0 0.46 0.31 0.38 0.38 0.58 0.38 0.25 0.48 0.34 0 0.1 Cobertura necesidades bsicas 0.428 0.437 0.855 0.837 0.638 0.66 0.55 0.349 0.358 0.356 0.322 0.301 0.257 0.421 0.277 0.402 0.233 0.279 0.458 0.238 0.213 0.192 0.331 0.284 0.22 0.157 Recursos y Ambiente Pureza 0.515 0.503 0.779 0.587 0.811 0.818 0.907 0.787 0.763 0.848 0.952 0.721 0.61 0.896 0.719 0.947 0.764 0.823 0.684 0.343 0.738 0.531 0.759 0.808 0.682 0.795 Uso Energas Renovab. 0.03 0.253 0.171 0.117 0.161 0.116 0.488 0.258 0.339 0.383 0.654 0.214 0.12 0.321 0.703 1 0.191 0.316 0.131 0.128 0.32 0.393 0.282 0.287 0.477 0.098 Alcance 0.482 0.128 0.273 1 0.955 0.963 1 0 0.576 0 0.388 0.473 0 0.364 0.272 0 0.052 0.386 0 0 0.8 0.393 0 0 0.8 0
137
Anexo III: Documentos de Trabajo del Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ Documentos bsicos (planificacin y concepcin del proyecto) Informe Taller de Planificacin ZOPP III Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ Fase I. Cotacachi, Ecuador. Mayo 1993 Informe Taller de Planificacin ZOPP IV Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ Fase I. Quito, Ecuador. Mayo 1994 Informe Taller de Planificacin ZOPP V Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ Fase II. Quito, Ecuador. Mayo 1995 Seleccin de Pases para Estudios de Caso. Enero 1994 Lineamientos Metodolgicos, Marzo 1994 Bases Conceptuales: Documento de tesis. Enero 1995 Resumen de las Bases Conceptuales, CEPAL. Enero 1995 Organizacin, comunicacin, informes y monitoreo del proyecto. GTZ. Marzo 1995 Acosta, A, Pistonesi, H, Castillo, I, Snchez Albavera, F, Teplitz Sembitzky, W. Comentarios a las Bases Conceptuales: Documento de tesis. Marzo 1994 - Mayo 1995 Estudio de caso de Chile Altomonte, H. Sntesis del Estudio de Caso de Chile CEPAL, Santiago de Chile, Mayo 1995 Bernstein, S. Establecimiento de una poltica energtica basada en el funcionamiento de mercados competitivos y en la participacin privada: La Experiencia de Chile. CEPAL, Santiago, Chile, Enero 1995 De Andrade, R. Reestructuracin del mercado elctrico en Amrica Latina: La difusin de la experiencia chilena, CEPAL, Santiago, Chile, Enero 1995 Inostroza, G. Control del Estado y gestin empresarial en el sector elctrico de Chile. CEPAL, Santiago, Chile, Enero 1995 Leighton, P. Estudio sobre el comportamiento de las empresas elctricas en Chile. CEPAL, Santiago, Chile, Enero 1995 Lorenzini, S. Anlisis de la competitividad en la generacin elctrica: El Caso de Chile. CEPAL, Santiago, Chile, Enero 1995 Maldonado, P. Energa y Equidad. CEPAL, Santiago, Chile, Octubre 1994 Maldonado, P. Reestructuracin energtica y desarrollo sustentable: El Caso del Sector Elctrico Chileno. CEPAL, Santiago, Chile, Enero 1995 Paredes, R. El sector elctrico y el mercado de capitales en Chile. CEPAL, Santiago, Chile, Enero 1995 Toh, J. Estudio sobre la reforma del sector energtico de Chile. CEPAL, Santiago, Chile, Enero 1995
Estudio de Caso de Colombia

138
Cubillos, R. Colombia la racionalidad de la poltica de precios, OLADE-UPME, Bogot, Colombia, Septiembre 1995 Fonseca, C. Colombia energa y medio ambiente. OLADE-UPME. Bogot, Colombia, Diciembre 1995 Jaimes, G. et al Colombia: Anlisis de la poltica de conservacin de la energa. UPME, Bogot, Colombia, Septiembre 1995 Jaimes, G. et al Colombia: Financiamiento de las inversiones energticas, UPME, Bogot, Colombia, Septiembre 1995 Jaimes, G. et al Colombia: Las polticas de integracin energtica. UPME, Bogota, Colombia, Septiembre 1995 Jaimes, G. et al Colombia: Las polticas de investigacin y desarrollo tecnolgico en el sector energtico. UPME, Bogot, Colombia, Septiembre 1995 Pistonesi, H. Colombia: Aspecto social de la poltica energtica. OLADE-UPME, Bogot, Colombia, Septiembre 1995 Pistonesi, H. Colombia: Energa y desarrollo econmico. OLADE/UPME, Bogot, Colombia, Septiembre 1995 Pistonesi, H. Colombia: Energa y medio ambiente. OLADE/UPME, Bogot, Colombia, Enero 1996 Pistonesi, H.; Prieto, M.; Cubillos, R. et al Sntesis del estudio de caso de Colombia. OLADE/UPME, Bogot, Colombia Septiembre 1995 Prieto, M. Colombia: Continuidad de la poltica energtica. OLADE/UPME, Bogot, Colombia, Septiembre 1995 Prieto, M. Colombia: La poltica energtica, aspectos globales y sectoriales. UPME, Bogot, Colombia Septiembre 1995 Prieto, M. Colombia: Operatividad del planeamiento energtico. OLADE/UPME, Bogot, Colombia, Septiembre 1995 Prieto, M. Colombia: Rol del Estado en el sector energtico. OLADE/UPME, Bogot, Colombia, Septiembre 1995 Prieto, M. El Sistema Energtico Colombiano. OLADE/UPME, Bogot, Colombia, Septiembre 1995 Snchez Sierra, G. Colombia: Energa y Desarrollo: Del estatismo al mercado abierto. UPME, Bogot, Colombia, Septiembre 1995 Estudio de Caso de El Salvador Altomonte, H. Impactos de la poltica energtica sobre la equidad y la competitividad: El caso de El Salvador. CEPAL, Mxico D.F., Mxico, Marzo 1995 Bouille, D. Energa y desarrollo econmico: El Caso de El Salvador. CEPAL, Mxico D.F., Mxico, Enero 1995 Castillo, I. Energa y medio ambiente: El Caso de El Salvador. CEPAL, Mxico D.F., Mxico, Enero 1995 Cuevas, F. Sntesis del estudio de caso de El Salvador. CEPAL-MIPLAN. Mxico D.F., Mxico, Agosto 1995
139
Gonzlez Orellana, M. El Salvador: Energa y Competitividad. CEPAL, San Salvador, El Salvador, Marzo 1995 Monteverde, F. El Salvador: Estrategias de desarrollo energtico sustentable. CEPAL, Mxico D.F., Mxico, Abril 1995 Rodrguez Padilla, V. Diagnstico del sector energtico salvadoreo. CEPAL, Mxico D.F., Mxico, Marzo 1995 Zannier, A. Las Reformas en el sector elctrico de El Salvador. CEPAL, Mxico D.F., Mxico, Marzo 1995 Zannier, A. Una poltica para la formulacin y la estabilizacin de recursos humanos en El Salvador , San Salvador, El Salvador, Abril 1995 Temas Globales Acosta, A. Factibilidad de una reforma fiscal como instrumento de la poltica para el desarrollo sustentable. Quito, Ecuador, Abril 1995 Bsl, B. La Transformaciones en el sector energtico derivadas de las transferencias tecnolgicas de los pases industrializados. GTZ, Quito, Ecuador, Marzo 1995 Bravo, V.; Pistonesi, H.; et al Integracin energtica en un contexto de desarrollo sustentable. IDEE. Bariloche, Argentina, Abril 1995 CEPAL Las tendencias del manejo de los recursos naturales sobre el desarrollo sustentable. Santiago, Chile, Julio 1993 CEPAL Las implicaciones para el sector energtico de los acuerdos globales sobre el medio ambiente. Santiago, Chile, Febrero 1995 Figueroa de la Vega, F. Los Efectos de la Formacin de Bloques sobre la Integracin Energtica Regional. OLADE, Quito, Ecuador, Marzo 1995 Figueroa de la Vega, F.; Bsl B. Produccin, reservas y recursos de fuentes energticas no renovables en Mxico y el Grupo Andino. OLADE/GTZ, Quito, Ecuador, Enero 1996 Figueroa de la Vega, F. Gas Natural: La seguridad del suministro a largo plazo en el MERCOSUR, Bolivia, Chile y Per. OLADE, Quito, Ecuador, Febrero 1996 Figueroa de la Vega, F. El Gas Natural en Amrica Latina y el Caribe. OLADE, Quito, Ecuador, Marzo 1996 Granda, B. El Efecto de la relocalizacin industrial sobre los sistemas energticos regionales. OLADE, Quito, Ecuador, Marzo 1995 Snchez Albavera, F. Las tendencias bsicas de la globalizacin. CEPAL, Santiago, Chile, Agosto 1995 Vieira de Carvalho, A. Suding, P.H. Cambios en la Estructura de Financiamiento del Sector Energtico. OLADE, Quito, Ecuador, Marzo 1995.
140
Anexo IV: Actividades de difusin del Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ. Monografas Altomonte, H. Chile: Energa y Desarrollo. CEPAL/CNE, Santiago, Chile, Junio 1996 Cuevas, F. El Salvador: Energa y Desarrollo. CEPAL/MIPLAN, Mxico, Junio 1996 Pistonesi, H. Colombia: Energa y Desarrollo. OLADE/UPME. Bogot, Colombia, Junio 1996 OLADE Energa y Desarrollo Sustentable: Una propuesta conceptual para Amrica Latina y el Caribe. Quito, Ecuador. Noviembre 1996 OLADE Integracin Energtica en Amrica Latina y el Caribe. (S and E). Quito, Ecuador, Junio 1995 Artculos y ponencias Altomonte, H. Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina XXVI Curso Latinoamericano de Economa y Planificacin Energtica. IDEE. Bariloche, Argentina. Diciembre 1996. Altomonte, H. Impactos de las Reformas y la Regulacin Elctrica en Amrica Latina y el Caribe. II Seminario Latinoamericano de Energa y VII Congreso Brasileo de Energa. Universidad Federal de Ro de Janeiro, Brasil, 22-25 de Octubre 1996. Altomonte, H. Reformas, Regulacin y Uso Eficiente de la Energa en Amrica Latina y el Caribe. Seminario Euro-Andino sobre Competitividad y Uso Racional de Energa en la Industria. Programa Andino de Integracin Energtica. Unin Europea - Junta del Acuerdo de Cartagena. Lima, 24 y 25 de septiembre 1996. Altomonte, H. Reformas y Regulacin Elctrica en Amrica Latina y el Caribe. Seminario sobre Privatizacin de Servicios Pdblicos. Centro Interamericano de Desarrollo de Investigacin Ambiental y Territorial -CIDIAT-. Mrida, Venezuela 14-19 de Octubre 1996. Altomonte, H. Reformas Elctricas: los riesgos de un enfoque estrictamente comercial Revista DIALOGO de UNESCO. 1966. CEPAL Energa y Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Notas sobre la Economa y el Desarrollo. Santiago, Chile, Marzo 1996 Coviello, M. Geotermia: en busca del tiempo perdido Revista DIALOGO de UNESCO. 1966 De Oliveira, A. Lacunas da poltica energtica latinoamericana IE/UFRJ, Ro de Janeiro, Brasil. Seminario Internacional sobre Energa y Desarrollo Sustentable. OLADE/CEPAL/GTZ. Ro de Janeiro, Brasil, en Junio 1996 Figueroa de la Vega, F. ERDGAS: Boom in Lateinamerika und der Karibik Energiewirtschaftliche Tagesfragen. November 1996 Figueroa de la Vega, F. Hacia la consolidacin de bloques subregionales en Latinoamrica. Revista Energtica (S and E), OLADE. Enero-Abril 1996 Figueroa de la Vega, F. Algunos lineamientos de poltica energtica para el desarrollo sustentable XXIV Curso Latinoamericano de Economa y Planificacin Energtica. Instituto de Economa Energtica (IDEE) asociado a Fundacin Bariloche. Bariloche, Argentina. Diciembre 1994. Figueroa de la Vega, F. Nuevas formas de financiamiento en el sector energa Seminario sobre
141
Financiamiento del Sector Energtico. Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). San Jos, Costa Rica. Abril 1995 Figueroa de la Vega, F. El rol de los Organismos Internacionales de Energa en Latinoamrica II Seminario Latinoamericano de Comunicacin y Relaciones Institucionales. PETROBRAS. Ro de Janeiro, Brasil. Septiembre 1995 Figueroa de la Vega F. Transformaciones en la Industria del Petrleo y Gas en Latinoamrica. II Conferencia de Petrleo y Gas en Latinoamrica. Instituto Argentino de la Energa (IAE). Buenos Aires, Argentina. Abril 1996 Figueroa de la Vega, F. La integracin energtica regional y los desafos del desarrollo sustentable Revista DIALOGO de UNESCO. 1966. Figueroa de la Vega F. Iniciativas de OLADE para la Sustentabilidad en la Actividad Energtica Seminario sobre Sustentabilidad y Gases de Efecto Invernadero. Facultad de Ingeniera Mecnica de la Escuela Politcnica Nacional y la Fundacin Ecuatoriana de Estudios Energticos y Medio Ambientales (FEDEMA). Quito, Ecuador. Abril 1997. Granda, B.; Figueroa de la Vega, F.; Suding, P. H. Energa y Desarrollo Humano en Amrica Latina y el Caribe: Evidencia Estadstica. Revista Energtica (S and E), OLADE. Enero-Abril 1996. Maldonado, P. Eficiencia Energtica: es el mercado el motor de las reformas? (PRIEN). Revista DIALOGO de UNESCO. 1996. OLADE Integracin Energtica en Amrica Latina y el Caribe. Tema Focal XXVI Reunin de Ministros de OLADE. Quito, Ecuador, Junio 1995 OLADE/CEPAL/GTZ Energa y Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Revista Energtica (S and E), OLADE, Enero-Abril 1995 OLADE/CEPAL/GTZ Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe. Avances. Quito, Ecuador. Marzo 1996 OLADE/CEPAL/GTZ Sntesis Regional: Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe. Versin Preliminar. Quito, Ecuador. Mayo 1995. Seminario Internacional sobre Energa y Desarrollo Sustentable en Ro de Janeiro, Brasil, en Junio 1996 OLADE/CEPAL/GTZ Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe: Resumen Ejecutivo CEPAL, Santiago, Chile. Seminario Internacional sobre Energa y Desarrollo Sustentable en Ro de Janeiro, Brasil, en Junio 1996 OLADE/CEPAL/GTZ Opciones de polticas energticas para el desarrollo sustentable. Revista DIALOGO de UNESCO. 1996. Snchez Albavera, F. y Altomonte, H. El Desarrollo Energtico de Amrica Latina y el Caribe. CEPAL. Septiembre 1995 Snchez Albavera, F. Las reformas elctricas en el nuevo escenario energtico internacional. II Seminario Latinoamericano de Energa y al VII Congreso Brasileo de Energa. Universidad Federal de Ro de Janeiro, Brasil, 22-25 de Octubre 1996. Snchez Albavera, F. Las reformas elctricas y su impacto sobre el mercado de capitales. AIC Conference, Lima, abril 1996. Snchez Albavera, F. Las reformas de los mercados de electricidad en Amrica latina. Seminario Internacional sobre Cambios tecnolgicos y adaptacin profesional. Consejera de Industria y Comercio del Gobierno de Canarias. Las Palmas, diciembre 1996.
142
Snchez Albavera, F. Tendencias de la Inversin Privada en la industria petrolera y gasfera de Amrica Latina. Feria Energtica Internacional Energa 96. Santiago, noviembre 1996. Snchez Albavera, F. El petrleo en los tiempos de un nuevo dogmatismo. Revista DIALOGO de UNESCO. 1996. Snchez Albavera, F. Cambios en los regmenes de contratacin petrolera de Amrica Latina. ENI, Roma, mayo 1996. Surez, C. Opciones de integracin energtica para el desarrollo sustentable IDEE, Bariloche, Argentina. Seminario Internacional sobre Energa y Desarrollo Sustentable. OLADE/CEPAL/GTZ. Ro de Janeiro, Brasil, en Junio 1996 Suding, P. H. Energie und nachhaltige Entrwicklung in Lateinamerika und der Karibik. Energiewirtschaftliche Tagesfragen. April 1997 Suding, P. H. Energy and Sustainable Development in Latin America and the Caribbean18th IAEE International Conference. Washington, USA. July 1995 Suding, P. H. La Contribucin de la Integracin Energtica al Desarrollo Sustentable: Elementos de una evaluacin. Revista Energtica (S and E), OLADE. Enero-Abril 1996 Suding, P. H. y Figueroa de la Vega, F. Ms all de la reestructuracin: Ideas para una poltica energtica a largo plazo para el desarrollo sustentable. Revista Energtica (S and E). OLADE, Enero-Abril 1996 Suding, P. H. Wirschaftliche und soziale Entwicklung, Energie und Umwelt in Lateinamerika und Karibik - ein berblick ZfE 3/95 Suding, P. H. Opening up and transition , success and problems Energy Policy Vol 24, 1996 Suding, P. H. y Figueroa de la Vega, F. Energy Integration and Sustainable Development in Latin America and the Caribbean20th IAEE Annual International Conference. New Delhi, January 1997 Suding, P. H. y Figueroa de la Vega, F. Energa y Desarrollo: Ideas preliminares sobre los elementos que podran ser parte de un plan de accin para la regin. Contribucin para Nuestra Agenda Comn para la Cumbre de las Amricas. GTZ/OLADE, Quito, Ecuador, Octubre 1994 Suding, P.H. Indicadores de sustentabilidad Presentado en el Seminario Internacional sobre Indicadores Ambientales y de Sustentabilidad de la Fundacin Natura, CORDES, Frente Social, CONADE, PLACE. Quito, Ecuador. Octubre 1996 Suding, P.H. Indicadores de Sustentabilidad Energtica II Seminario Latinoamericano de Energa. Ro de Janeiro, Brasil. Octubre 1996 Suding, P.H. Energa y sustentabilidad: vamos en el camino correcto?. Revista DIALOGO de UNESCO. 1966 Suding, P.H. Indicadores de Sustentabilidad del Desarrollo Seminario sobre Sustentabilidad y Gases de Efecto Invernadero. Facultad de Ingeniera Mecnica de la Escuela Politcnica Nacional y la Fundacin Ecuatoriana de Estudios Energticos y Medio Ambientales (FEDEMA). Quito, Ecuador. Abril 1997. Umaa Q., A. El papel de los actores en la promocin de la sustentabilidad energtica INCAE, San Jos, Costa Rica. Seminario Internacional sobre Energa y Desarrollo Sustentable. OLADE/CEPAL/GTZ. Ro de Janeiro, Brasil, en Junio 1996 Vieira de Carvalho, A.; Suding, P. H.; Figueroa de la Vega, F. Nuevas formas del financiamiento del sector elctrico en Amrica Latina y El Caribe. Revista Energtica (S
143
and E), OLADE. Enero-Abril 1996 Talleres, seminarios y conferencias realizados por el proyecto OLADE/CEPAL/GTZ Taller sobre planificacin del Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ Fase I. ZOPP III. Cotacachi, Ecuador. Mayo 1993 Taller sobre planificacin del Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ Fase I. ZOPP IV. Quito, Ecuador. Mayo 1994 Taller sobre planificacin del Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ Fase II. ZOPP V Quito, Ecuador. Mayo 1995 Taller preparatorio del Seminario Internacional sobre Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe. Quito, Ecuador. Marzo 1996 Taller preparatorio del Seminario Internacional sobre Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe. Quito, Ecuador. Mayo 1996 Taller sobre Indicadores de Sustentabilidad y Desempeo Sectorial. Quito, Ecuador. Febrero 1997 Seminario sobre el Rol de la Planificacin en Colombia. Bogot, Colombia. Marzo 1995 Seminario sobre Regulacin en el Sector Elctrico y del Gas Natural. Quito, Ecuador. Abril 1995 Seminario Nacional sobre Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: El caso de Chile. Santiago, Chile. Mayo 1995 Seminario Nacional sobre Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: El Caso del El Salvador. San Salvador, El Salvador. Agosto 1995 Seminario Nacional sobre Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: El caso de Colombia. Bogot, Colombia. Septiembre 1995 Conferencia sobre Energa en Amrica Latina y el Caribe - ENERLAC 96- Seminario Internacional sobre Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe. Ro de Janeiro, Brasil. Junio 1996
144

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ENERGA Y DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE: Enfoques para la poltica energtica

1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

OLADE Organizacin Latinoamericana de Energa

CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

GTZ Deutsche Gesellschaft Fr Technische Zusammenarbeit GmbH

1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

Las tareas de edicin fueron realizadas en OLADE:

Hector Pistonesi IDEE/FB

SECTOR ENERGA, POLTICAS MACROECONMICAS Y FISCALES Y LA POLTICA DE DESARROLLO .............................................................................................................................. 51

1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

Estado del desarrollo general y su sustentabilidad

VE, TT, BB AR, BR, CL, UY, PY

alto alto-medio alto

medio alto medio bajo medio bajo medio alto alto-medio

bajo medio alto

CO, CR, MX, PA, JM

BO, EC, GY, NI, PE, SR, CU GT, HN, DO

medio bajo medio bajo medio bajo

GRFICO 1.1: TIPOS DE DESARROLLO Y SU SUSTENTABILIDAD

Inversin en recursos fsicos (Ahorro autentico)

Social/Equidad (distribucin ingreso) 15

Inversin en recursos fsicos (Ahorro autentico)

Social/Equidad (distribucin ingreso) 15

Dotacin con recursos naturales (Capital natural / Cpita)

Dotacin con recursos naturales (Capital natural / Cpita)

Inversin en recursos fsicos (Ahorro autentico)

Social/Equidad (distribucin ingreso)

Inversin en recursos fsicos (Ahorro autentico) 2

Social/Equidad (distribucin ingreso)

20 Dotacin con recursos naturales (Capital natural / Cpita)

Dotacin con recursos naturales (Capital natural / Cpita)

Inversin en recursos fsicos (Ahorro autentico) 8

Social/Equidad (distribucin ingreso)

Inversin en recursos fsicos (Ahorro autentico) 0.5

Social/Equidad (distribucin ingreso)

Dotacin con recursos naturales (Capital natural / Cpita)

Dotacin con recursos naturales (Capital natural / Cpita)

La influencia del sector energtico en la sustentabilidad: Interrelaciones

Cuadro 1.3: Indicadores seleccionados de sustentabilidad energtica

Nro. Indicador 1 Autarqua energtica

Alta sustentabilidad relaciona con:

Robustez frente cambios externos

Tipificacin de situaciones a partir de indicadores energticos

alto bajo alto alto alto bajo medio bajo

a: CO, MX b: BO, EC, PE

AR, CL, BR, UY, PY a: CR, PA, JM b: GY, SR, NI, CU

c: GT, HN, DO, SV, medio alto HT, GD

Grfico 1.2: Patrones de sustentabilidad energtica

Clasificacin de los pases respecto a la sustentabilidad energtica

Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 Cobert-ee Productividad

Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 Productividad

Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 Productividad

Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 Productividad

Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 Productividad

Uso ER Pureza Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

Robustez 1 0.8 0.6 0.4 0.2 Productividad

comportamiento errtico al respecto. 3. Patrones de sustentabilidad general y energtica

1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

CAPITULO 2: ENERGIA Y ECONOMIA

Energa y crecimiento econmico