LA CULTURA DE LA LEGALIDAD COMO POLTICA PBLICA.

HACIA UNA TEORA DEMOCRTICA DEL DERECHO POSITIVO MEXICANO

Eduardo de Jess Castellanos Hernndez* RESUMEN El fomento de la cultura de la legalidad es una poltica pblica de los tres rdenes de gobierno del Estado Mexicano, cuyos antecedentes parten desde la teora del derecho, se insertan en la administracin pblica y la academia, hasta llegar a la visin prospectiva que la convierte en una de las ms promisorias lneas de accin de la planeacin y programacin del desarrollo nacional, a tomar en cuenta por todos los operadores jurdicos nacionales. CONSIDERACIONES PREVIAS La cultura de la legalidad como concepto expreso pareciera un tema ajeno a la reflexin de los juristas tradicionales y actuales, aunque sin duda ha estado implcito en sus anlisis sobre la existencia, eficacia, validez, legitimidad o legitimacin de las normas jurdicas. En su Teora General del Derecho y del Estado1, Kelsen seala que la validez de un orden jurdico depende de su eficacia y pierde su validez cuando la realidad deja de coincidir con l, sin especificar si se refiere a la realidad normada o a la realidad de la aplicacin u observancia de la norma jurdica. 1 UNAM, p. 142 y sigs. 2 En su Introduccin al Anlisis del Derecho, Carlos Santiago Nino2 se refiere a los diferentes sentidos de validez: existencia, justificabilidad, obligatoriedad, autorizacin derivada de otra norma, pertenencia a un sistema jurdico y observancia. Por cuanto a la observancia, recuerda que se dice que una norma o un sistema jurdico son vlidos cuando tienen vigencia o eficacia, o sea que son generalmente observados y aplicados. Nino se refiere a la existencia de las normas como concepto descriptivo, para lo cual parte de las confusiones que atribuye a la teora de Kelsen, por lo cual separa el concepto de validez (o existencia) normativo de los conceptos de validez (o existencia) descriptivos. Reserva entonces la palabra validez para hacer referencia a la justificabilidad o fuerza obligatoria de las normas jurdicas, en tanto que a la palabra existencia le atribuye un significado exclusivamente descriptivo. Se pregunta, entonces, cundo una norma jurdica es eficaz o vigente?, para lo cual seala dos condiciones: que sus destinatarios la observen (aunque pueda haber desviaciones), y que los rganos de aplicacin las reconozcan en sus decisiones. En Derecho y razn. Teora del garantismo penal3, Luigi Ferrajoli se refiere a la legitimidad y a la legitimacin del derecho penal, las cuales asimila en general al derecho positivo y a cada una de sus normas o instituciones, pero en cualquier caso les asigna un sentido externo y otro interno. En el primero habla de criterios de valoracin moral o polticos o de utilidad extra o meta jurdica, en tanto que en el segundo alude a principios normativos internos o intra-jurdicos. Para Luis Prieto Sanchs, en sus Apuntes de teora del Derecho4, las condiciones de validez de la norma jurdica, por cuanto a su forma y contenido, son independientes de que las normas renan o no otras cualidades, entre las cuales seala que sean justas, efectivas para las finalidades sociales que se proponen, o bien que sean ms o menos respetadas y cumplidas o sus destinatarios La creacin de las normas jurdicas en Mxico al igual que en

cualquier otra parte del mundo, as como la construccin y anlisis de las polticas pblicas, como habremos de ver en seguida, no pueden sustraerse de su contexto social y econmico inmediato. Es el caso de la influencia que en el derecho positivo mexicano tienen la transicin poltica y la alternancia democrticas, sta en el ejercicio del poder ejecutivo federal a partir del ao 2000, pero con su antecedente necesario que fue la prdida gradual del partido hegemnico, primero, de la mayora calificada de dos tercios en la Cmara de Diputados, necesaria para la reforma automtica de la Constitucin, ms tarde, de la mayora absoluta necesaria para la aprobacin automtica de leyes y acuerdos, y posteriormente de la titularidad del ejecutivo federal. No slo los politlogos y los socilogos jurdicos sino tambin todos los operadores jurdicos en Mxico, tienen que tomar en cuenta estos datos duros en el proceso legislativo de creacin de la ley, en el administrativo de produccin reglamentaria, as como en el jurisdiccional de solucin de controversias e interpretacin. De otra forma, la relacin entre sociedad y derecho ocurrira frente a nosotros sin siquiera percatarnos. La construccin y el anlisis de la poltica pblica para el fomento de la cultura de la legalidad nos permiten rescatar esta afirmacin para su evaluacin y consecuencias. Iniciemos, por lo tanto, con la siguiente propuesta de concepto de cultura de la Legalidad: cumplimiento espontneo y estricto por gobernantes y gobernados de las obligaciones que la ley (el orden jurdico) impone para garantizar la convivencia social, a partir de su publicacin, difusin, comprensin y adopcin personal; acatamiento sustentado en la conciencia y conviccin, individual y colectiva, de respeto a la ley, como prctica cotidiana de valores ticos, universales, y forma de vida. POLTICAS PBLICAS Y PLANEACIN DEL DESARROLLO Puesto que pretendo demostrar la vinculacin y retroalimentacin entre polticas pblicas y derecho, a partir de la descripcin de una poltica pblica especfica, la de fomento de la cultura de la legalidad, una vez planteado el contexto terico respecto del impacto de la observancia del derecho en la teora jurdica, me parece conveniente establecer el contexto doctrinal de las polticas pblicas. Harold D. Lasswell5, en su artculo La orientacin hacia las polticas, seala que la palabra poltica (policy) se utiliza habitualmente para identificar las elecciones ms importantes en las organizaciones y en la vida privada. Se habla as de poltica gubernamental, poltica empresarial o incluso de mi propia poltica, para sealar de esta manera elecciones sobre problemas centrales. Asimismo, precisa que un conjunto de disciplinas sociales se han ocupado de explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas. Las estrategias de poltica, a su vez, segn Yehezkel Dror 6 , determinan las posturas, supuestos y lneas directrices a seguir por las polticas especficas. En el captulo dedicado a La concepcin emergente de las ciencias de polticas, incluido en la misma compilacin en cita, Lasswell considera que stas se ocupan del conocimiento del y en el proceso de toma de decisiones en el orden pblico y privado. Es en ste nfasis en el anlisis del proceso de toma de decisiones donde radica la diferencia, afirma, entre las ciencias de las polticas y otras formas de actividad intelectual. Respecto a la implementacin de las polticas pblicas, se ha escrito que se trata de un proceso organizacional dinmico cuya configuracin resulta de las recurrentes interacciones entre las metas y los mtodos del proyecto y el contexto institucional7. Esta perspectiva de polticas pblicas cuyo origen se encuentra en los Estados Unidos a partir de la poltica del New Deal, durante el gobierno del presidente Franklin Rosselvet, y el periodo de posguerra, encuentra un desarrollo amplio en la administracin pblica mexicana, cuya culminacin podra situarse con la reforma

constitucional de 1983 que introdujo un articulado expresamente dedicado a regular la poltica econmica, que condujo a su vez a la promulgacin y publicacin de la Ley (federal) de Planeacin, as como de las leyes locales de planeacin. En la historia administrativa pblica del pas, si bien las polticas pblicas derivadas, en primer lugar, de los presupuestos anuales de egresos y sus correspondientes leyes de ingresos, encontraron en los diferentes esfuerzos planificadores (planes cardenistas, planes nacionales de inversiones, Plan Global de Desarrollo, etc.) una mayor sistematizacin hasta llegar a la reforma constitucional y legal mencionadas, donde ubico el punto de coincidencia expreso entre polticas pblicas, planeacin del desarrollo y legislacin nacional. La Ley de Planeacin, por cierto, no tiene reglamento, pero a partir de su expedicin, invariablemente, conforme a su mandato, dentro de los seis primeros meses de cada nueva administracin del Ejecutivo federal, se consulta, prepara y publica el correspondiente plan nacional de desarrollo. El libro de Eugene Bardach, Los ocho pasos para el anlisis de Polticas Pblicas 8, sintetiza las complejidades y obstculos a los que el analista (y el diseador y constructor) de polticas pblicas se enfrenta en el desempeo de su trabajo, esto es, la investigacin y anlisis de problemas pblicos, a fin de crear alternativas de polticas viables, justas y eficientes. La utilidad del libro consiste en explicar y ordenar las etapas, congruencias y contradicciones propias del proceso de anlisis (y diseo, y forja) de la accin gubernamental. El camino de los ocho pasos que propone es el siguiente: definicin del problema; obtencin de informacin; construccin de alternativas; seleccin de criterios; proyeccin de los resultados; confrontacin de costos; decisin; y difusin para retroalimentacin. Entre los criterios prcticos que sugiere para el anlisis de alternativas de polticas y los procesos de implementacin sugiere los siguientes criterios: legalidad, viabilidad poltica, solidez en condiciones de implementacin administrativa y perfectibilidad. Para efecto del diseo e implementacin de la poltica pblica de fomento de la cultura de la legalidad en Mxico, me importa destacar que Bardach 9 refiere en la evaluacin de criterios de evaluacin de polticas uno que fue el caso en la poltica que se resea: El proceso poltico se hace cargo de l. Uno de los enfoques consiste simplemente en dejar que los procesos gubernamentales y polticos existentes efecten la ponderacin. Sin duda ste fue el caso para el fomento de la cultura de la legalidad: nuevamente, la transicin poltica y la alternancia democrticas dieron, y siguen dando, un contexto favorable para su creacin y desarrollo.

ORIGEN DE UNA POLTICA PBLICA La poltica pblica de fomento de cultura de la legalidad en Mxico surge a partir del conjunto de reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, durante la etapa previa al inicio de la gestin del presidente Vicente Fox, gobierno de la alternancia democrtica entre los dos partidos polticos nacionales con mayor intencin de voto, el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Accin Nacional, habiendo correspondido a ste la victoria electoral. Dichas reformas fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federacin de 30 de Noviembre de 2000, y en el caso especfico, consisti en una adicin al artculo 27 que regula las atribuciones de la Secretara de Gobernacin. El texto, vigente, de la nueva atribucin de la Secretara contenida en dicho Ordenamiento y numeral, e introducida con la reforma citada, es el siguiente: XXXI. Compilar y sistematizar las leyes, tratados internacionales, reglamentos, decretos, acuerdos y disposiciones federales, estatales y municipales, as como establecer el banco de

datos correspondiente, con objeto de proporcionar informacin a travs de los sistemas electrnicos de datos; Como consecuencia de esta nueva atribucin y con el propsito de materializarla en el mbito administrativo pblico, se cre la Direccin General de Compilacin y Consulta del Orden Jurdico Nacional, dependiente de la Subsecretara de Asuntos Jurdicos y Derechos Humanos, tambin de nueva creacin como la Unidad para la Promocin y Defensa de los Derechos Humanos. Dicha Subsecretara que incluye tambin a la Unidad de Asuntos Jurdicos, junto con la Subsecretara de Enlace Legislativo, sealaron en la estructura administrativa de la Dependencia las nuevas caractersticas que habra de tener la Secretara, cuyo primer titular fue el licenciado Santiago Creel Miranda, en esa etapa indita de la vida institucional del pas. Esa nueva estructura administrativa qued establecida en el nuevo Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin, publicado en el Diario Oficial de la Federacin de fecha 30 de julio de 2002, cuyo artculo 22 vigente seala las siguientes atribuciones a la Direccin General de Compilacin y Consulta del Orden Jurdico Nacional: ARTCULO 22.- La Direccin General de Compilacin y Consulta del Orden Jurdico Nacional tendr las siguientes atribuciones: I. Compilar las leyes, tratados internacionales, reglamentos, decretos, acuerdos y dems disposiciones federales, estatales y municipales o delegacionales, as como establecer el banco de datos correspondiente; II. Mantener actualizado el texto vigente de las disposiciones que constituyen el orden jurdico nacional a que se refiere la fraccin anterior; III. Sistematizar la informacin de naturaleza jurdica que enven las entidades federativas en el marco de los acuerdos de coordinacin respectivos y en los trminos de la normatividad aplicable; IV. Compilar y ordenar las normas que impongan modalidades a la propiedad privada dictadas por el inters pblico; V. Poner a disposicin del pblico, para su consulta a travs de los sistemas electrnicos de datos, las normas actualizadas que constituyen el orden jurdico nacional; VI. Difundir y promover la consulta al banco de datos que contenga el orden jurdico nacional; VII. Realizar e impulsar publicaciones, estudios e investigaciones relativos al orden jurdico nacional y su consulta, a las atribuciones de la Secretara y de su sector coordinado, as como coordinar, realizar y participar en estudios, investigaciones, cursos y dems eventos destinados a difundir la informtica jurdica; VIII. Promover la capacitacin y actualizacin de los servidores pblicos y del pblico en general, para el aprovechamiento ptimo del banco de datos relativo al orden jurdico nacional; IX. Proponer a su superior jerrquico la normatividad tcnica relativa a la instrumentacin, operacin y actualizacin del banco de datos relativo al orden jurdico nacional; X. Proponer a su superior jerrquico, en coordinacin con la Unidad de Asuntos Jurdicos, los acuerdos, convenios y dems instrumentos jurdicos relativos al cumplimiento de las atribuciones anteriores; XI. Administrar y dirigir la base de datos relativa al registro nacional de avisos de testamento de conformidad con los convenios y dems disposiciones jurdicas aplicables; XII. Certificar el texto de la promulgacin de las leyes y dems disposiciones jurdicas federales, a solicitud fundada y motivada de las autoridades y personas interesadas; XIII. Formar parte del Comit Jurdico Interno de la Secretara, y

XIV. Las dems que determine el Secretario, dentro de la esfera de sus facultades. Una forma de agrupar las atribuciones y servicios pblicos a cargo de la Direccin General es la siguiente: Fomento de la Cultura de la Legalidad Compilacin Jurdica Nacional Certificacin de disposiciones jurdicas federales 10 Investigaciones, Publicaciones y Eventos sobre el Orden Jurdico Nacional Difusin de la Informtica Jurdica Registro Nacional de Avisos de Testamento Registro Nacional de Avisos de Testamento (en construccin) En el diseo e instrumentacin de la estructura administrativa de la Direccin General, se tuvo una filosofa organizacional sustentada en el trabajo de equipo multi e interdisciplinario para impulsar, a su vez, un trabajo de colaboracin y coordinacin intergubernamental en un mbito federal con pluralidad poltica. Se integra actualmente con cuatro direcciones de rea: Investigacin y Compilacin; Divulgacin y Concertacin; Sistemas de Consulta y Formacin Jurdica, y Bancos Jurdicos Intergubernamentales. La integracin del personal adscrito a esta unidad administrativa (50) rene, como ya se ha mencionado, servidores pblicos con diferentes formaciones profesionales, entre los que sobresalen, actualmente, desde luego, licenciados en Derecho (18), pero tambin licenciados e ingenieros en Sistemas e Informtica (5), Diseo Grfico (4), Periodismo y Comunicacin Social (5), Ciencias Polticas y Administracin Pblica (3), Contadura (1), Pedagoga y Psicologa (2), Economa (1), as como personal de apoyo operativo. Durante los poco ms de seis aos de funcionamiento, la Direccin General y la poltica pblica de fomento de la cultura de la legalidad ha recibido el impulso de los sucesivos secretarios de Gobernacin: Santiago Creel Miranda, Carlos Mara Abascal Carranza, Francisco Javier Ramrez Acua, Juan Camilo Mourio Terrazo y Fernando Francisco Gmez Mont Urueta. Asimismo, de los sucesivos subsecretarios de Asuntos Jurdicos y Derechos Humanos: Daniel Francisco Cabeza de Vaca Hernndez, Arturo Chvez Chvez, Pablo Muoz y Rojas, Miguel Alessio Robles y Daniel Francisco Cabeza de Vaca Hernndez. COMPILACIN JURDICA NACIONAL Se ha sealado ya que el origen de la estructura administrativa de la Direccin General de Compilacin y Consulta del Orden Jurdico Nacional estuvo en la adicin de la fraccin XXXI del artculo 27 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, as como en la voluntad poltica de cambio y democratizacin de la Administracin Pblica Federal 10 en un periodo de transicin poltica y alternancia democrticas. No se trat, desde luego, de un hecho aislado, como lo acreditan nuevos ordenamientos tales como la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, la Ley de Seguridad Nacional, la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la Ley de Desarrollo Social y la Ley de Responsabilidad Hacendaria, entre otros. Ahora bien, la poltica pblica tuvo como origen a su vez la compilacin del orden jurdico nacional y su puesta a disposicin del pblico en general por medios electrnicos. La denominacin de la nueva unidad administrativa as como la concepcin de su cometido, fueron coincidentes con la perspectiva de Norberto Bobbio en su Teora General del

Derecho11, respecto del ordenamiento jurdico entendido como una unidad compuesta por una mirada de normas que, como las estrellas en el firmamento, son imposibles de contar. En efecto se trataba de compilar todas las disposiciones de carcter general y obligatorio, impersonal y abstracto, expedidas por las autoridades competentes de los diferentes rdenes de gobierno. Es decir, adems de los tres poderes y los siete rganos constitucionales autnomos federales, treinta y dos entidades federativas y dos mil cuatrocientos cuarenta municipios, si bien hay que excluir a poco ms de cuatrocientos municipios del estado de Oaxaca que en su mbito municipal interno se rigen por el sistema de usos y costumbres y, en consecuencia, para este nico efecto no son de derecho escrito. Una tarea de esta magnitud no poda ser realizada por una oficina administrativa desde la Ciudad de Mxico, de tal forma que como ya se dijo desde su inicio se tuvo una perspectiva de colaboracin y coordinacin intergubernamental, materializada actualmente mediante los convenios respectivos suscritos con los poderes y rganos autnomos federales y los gobiernos locales de las entidades federativas. Dichos convenios tienen prevista la formacin de rganos colegiados de seguimiento y evaluacin del propio instrumento, integrados con servidores pblicos locales o de las entidades federales, en su caso, y de la Direccin General. Este mismo esquema de descentralizacin y desconcentracin para llevar a cabo la compilacin jurdica, se repite en el mbito mismo de la Administracin Pblica Federal, compuesta de 18 secretaras, una Consejera Jurdica, la Procuradura General de la Repblica, 84 organismos descentralizados, 75 desconcentrados, 13 fideicomisos pblicos y 28 Comisiones intersecretariales 12 ; esquema que tambin se repite al interior de la propia Secretara de Gobernacin. Desde su inicio la compilacin jurdica nacional fue prevista en dos grandes etapas, una primera, centralizada, que permiti iniciar el 17 de febrero de 2002 el servicio pblico de compilacin y consulta del orden jurdico nacional por va electrnica, para lo cual en esa fecha empez a difundirse la pgina www.ordenjuridico.gob.mx con cerca de cinco mil ordenamientos jurdico compilados, que a la fecha son poco ms de cuarenta mil de un total aproximado de ms de cinto cincuenta mil, puesto que hay que recordar que no slo se compilan constituciones, tratados, leyes y reglamentos federales y leyes y reglamentos locales, sino tambin bandos y reglamentos municipales y, en general, toda disposicin normativa de carcter general y obligatorio, impersonal y abstracto, esto es, tambin, planes y programas, normas tcnicas, normas oficiales, circulares, oficios circulares, etc.. A la segunda etapa, descentralizada desconcentrada, sustentada en la colaboracin y coordinacin intergubernamental ya me he referido. Es oportuno recordar que tan slo en el orden federal se tienen vigentes los ordenamientos siguientes: la Constitucin General, 1,294 tratados internacionales, 259 leyes y 414 reglamentos; a los cuales se agregan todas las dems disposiciones de carcter general y obligatorio. A la fecha, la pgina www.ordenjuridico.gob.mx ha recibido poco ms de cuatro y medio millones de visitas, cuya permanencia en su mayora dura de veinte minutos a ms de una hora; lo cual significa que se ha convertido en un instrumento de estudio y de investigacin. Sin embargo, el propsito es que sus visitantes no sean slo profesores, investigadores y estudiantes de Derecho, como probablemente sean en su mayora hasta la fecha, sino la poblacin en general. Es por ello que, desde su inicio, tambin, se ha procurado darle una configuracin muy amigable, accesible, para que no slo los especialistas en Derecho puedan encontrar fcilmente la informacin jurdica que busquen, sino tambin cualquier persona interesada.

Para ello, adems, hemos diversificado los servicios de la pgina como habremos de sealar ms adelante. Febrero, mes de la Constitucin Una forma de promover a poblacin abierta la cultura de la legalidad y la visita a la pgina www.ordenjuridico.gob.mx ha sido la campaa nacional anual Febrero, 14 mes de la Constitucin y del Estado Democrtico de Derecho, iniciada el ao 2005 y repetida en los aos posteriores. PROCESO DE UNA POLTICA PBLICA Si bien ya se ha sealado que el inicio de esta poltica pblica de fomento de cultura de la legalidad estuvo en la compilacin reseada cuyo origen fue legislativo, el desarrollo de la misma se fue dando sobre la marcha, a partir de las propias atribuciones de la Direccin General, las cuales fueron aprovechadas para integrar, fortalecer, dar permanencia y permitir la expansin de la poltica pblica as surgida. Pero, cules fueron esas fortalezas institucionales que permitieron la expansin de la poltica en cuestin? Registro Nacional de Avisos de Testamento La primera, a mi juicio, fue que por decisin expresa del secretario Santiago Creel la nueva unidad administrativa, la Direccin General de Compilacin y Consulta del Orden Jurdico Nacional, tuvo bajo su responsabilidad la gestacin del Registro Nacional de Avisos de Testamento13, hasta entonces a cargo de la Direccin General de Asuntos Jurdicos, hoy Unidad de Asuntos Jurdicos. Se trata de un servicio pblico que consiste en la aplicacin de la informtica jurdica para contribuir a la certeza y seguridad jurdica en la transmisin del patrimonio familiar por va hereditaria; sustentado igualmente en la colaboracin y coordinacin intergubernamental, cuya fase de concertacin y suscripcin de convenios se haba iniciado en la anterior administracin de la Secretara y continuado por la encabezada por el secretario Creel. Puesto que en nuestro rgimen federal de gobierno los estados de la Repblica son libres y soberanos por cuanto a su rgimen interior y el Distrito Federal tiene una autonoma administrativa y legislativa equivalente, suceda que -como en muchos otros casos- no compartan la informacin de avisos de testamento otorgados en su territorio. Hoy, la base de datos nacional de avisos de testamento est actualizada y, en tiempo real, la Secretara de Gobernacin, a travs de la Direccin General de Compilacin y Consulta del Orden Jurdico Nacional, a solicitud fundada y motivada de las autoridades competentes de las entidades federativas (responsables de los Archivos de Notaras), entrega con firma electrnica avanzada un reporte de bsqueda nacional de avisos del testamento o testamentos que hubiese otorgado en vida el autor de la sucesin de que se trate. En la mitad de las entidades federativas ha habido reformas a diferentes ordenamientos de su legislacin local (Cdigo Civil, Cdigo de Procedimientos Civiles, Ley de Notariado, Ley Orgnica de la Administracin Pblica) o a uno solo, para hacer obligatorio dicho reporte de bsqueda nacional durante un procedimiento sucesorio. Este nuevo servicio pblico fue construido y funciona gracias al concurso de la Asociacin Nacional del Notariado Mexicano, los Colegios y Consejos de Notarios de las entidades federativas, los responsables de los Archivos de Notaras de estas entidades y la Secretara de Gobernacin. A partir de este trabajo conjunto, surgi en 2003 la idea de promover, primero, la campaa nacional Septiembre, mes del testamento y, a partir de 2007, la campaa nacional Testamento a bajo costo para personas de escasos recursos. En esencia, ambas campaas entraan el fomento de la cultura de la legalidad llevada al

mbito individual de las personas fsicas. En la prctica, han contribuido a la movilizacin nacional por la cultura de la legalidad. Registro Nacional de Avisos de Poderes Notariales La alianza estratgica con los interlocutores institucionales mencionados ha permitido, tambin, el diseo, planeacin e inicio de la implementacin de otra base de datos que rena los avisos de poderes notariales otorgados en las entidades federativas, a efecto de aprovechar nuevamente la informtica para la certeza y seguridad en el trfico jurdico sustentado en dichos instrumentos notariales. A la fecha, quince entidades federativas han suscrito con la Secretara de Gobernacin los convenios de colaboracin respectivos, en los que participan como testigos la Asociacin Nacional del Notariado Mexicano y el Colegio o Consejo de Notarios local correspondiente. Consejo Consultivo Otro de los datos a destacar de esta colaboracin intergubernamental y con la sociedad civil organizada en su colegiacin profesional, el cual ha facilitado enormemente la comunicacin y coordinacin, es que a partir de los convenios suscritos, cada tres meses, se rene en algn lugar de la Repblica el Consejo Consultivo de Avisos de Testamento y de Poderes Notariales, integrado por dichos interlocutores, para el seguimiento y evaluacin de los proyectos y servicios mencionados. INVESTIGACIONES, PUBLICACIONES Y EVENTOS El programa editorial de la Direccin General de Compilacin y Consulta del Orden Jurdico Nacional de la Secretara de Gobernacin inici con folletos promocinales y libros con las memorias institucionales de los eventos realizados, as como con publicaciones en formato electrnico (discos compactos y DVD) de compilaciones jurdicas sobre los diferentes mbitos regulados por el orden jurdico nacional. A las investigaciones documentales y los trabajos de anlisis realizados internamente se agregaron colaboraciones de servidores pblicos y acadmicos que aportaron materiales. Actualmente, dicha obra editorial, adems de su impresin en papel o de su reproduccin en disco compacto o DVD en ms de cuatrocientos mil ejemplares distribuidos en todo el pas, aparece en la Biblioteca Jurdica Virtual de la pgina www.ordenjuridico.gob.mx, donde puede ser consultada. Congreso anual La Direccin General de Compilacin y Consulta del Orden Jurdico Nacional, como ya se ha referido, inici sus trabajos en el mes de septiembre de 2002 y a partir del ao 2003, en el mes de octubre, organiza cada ao un congreso anual que rene a poco ms de tres mil profesores, investigadores y estudiantes del nivel superior de enseanza. La estrategia organizacional del congreso es a travs de conferencias y paneles en los que han participado habitualmente secretarios de Estado, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, magistrados de tribunales federales y locales, dirigentes de rganos constitucionales autnomos federales y locales, legisladores y funcionarios federales y locales, as como profesores, investigadores y especialistas nacionales y extranjeros. En ocasiones se han organizado tambin mesas de discusin para la presentacin de ponencias aportadas por los participantes interesados. La memoria virtual, en audio y video, de todos y cada uno de estos eventos acadmicos puede ser consultada en la Biblioteca Jurdica Virtual referida. Exposicin anual itinerante Desde un principio se aprovech la tcnica grfica del cartel como un medio de comunicacin idneo para promover y difundir los servicios de la Direccin General. Sin embargo, fue a partir del ao 2005 en que por primera vez se present en gran formato una exposicin en la sala principal de la Biblioteca de

Mxico Jos Vasconcelos, en la Plaza de la Ciudadela en la Ciudad de Mxico. Los temas de dicha exposicin anual han sido los siguientes: Cultura de la legalidad en el sistema federal y la pluralidad democrtica (2005), Cultura de la legalidad para la consolidacin democrtica (2006), La Procuracin e Imparticin de Justicia en el Estado Mexicano (2007), Antecedentes Histricos y Constituciones Polticas de los Estados Unidos Mexicanos (2008) y Planes y Programas Jurdicos y Polticos de la Repblica Mexicana (2009). La exposicin, adems de presentarse en gran formato, se reproduce en tamao cartel (7,500 copias en 2008 y 13,000 en 2009) y se ha presentado en la Sala Adamo Boari del Palacio de Bellas Artes, el Patio de los Caones del Museo Nacional de Historia y Castillo de Chapultepec, el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, las estaciones Tacubaya, Centro Mdico, San Lzaro, Observatorio y Autobuses del Norte del Sistema de Transporte Colectivo Metropolitano de la Ciudad de Mxico, las cuatro terminales de autobuses de la Ciudad de Mxico y otros espacios pblicos. Adems, se distribuye gratuitamente para su exhibicin en las escuelas y facultades de Derecho de todo el pas, en reas jurdicas de los gobiernos Federal y locales, y en las bibliotecas pblicas de la Red Nacional de Bibliotecas de CONACULTA. Concurso nacional anual de tesis Con el propsito de impulsar la investigacin jurdica se convoca cada ao a todos los estudiantes egresados de las escuelas y facultades de Derecho de todo el pas, a presentar sus tesis de licenciatura, maestra y doctorado que aborden temas relativos a las disposiciones del orden jurdico nacional en los mbitos del derecho pblico, privado y social. El Secretario de Gobernacin entrega los reconocimientos a los triunfadores. Reunin nacional de directores de diarios, peridicos, gacetas y boletines oficiales La publicacin oficial de todas las disposiciones del orden jurdico nacional en los diferentes rdenes de gobierno, contrariamente a lo que pudiera suponerse, no es un asunto resuelto, aunque se trate de una prerrogativa democrtica elemental y de un elemento bsico para la seguridad y la certeza jurdica. De una parte, no en todas las entidades federativas existe un ordenamiento local, ley o reglamento, que regule la publicacin oficial de las disposiciones jurdicas; asimismo, no en todas las entidades federativas este servicio pblico se encuentra disponible en la red electrnica de datos o Internet, pues todava varios peridicos oficiales locales todava slo se publican en prensa plana. La aparicin y eventual multiplicidad de gacetas municipales as como la falta de recursos presupuestales municipales para el pago de derechos, necesario para la publicacin en los peridicos oficiales locales de su reglamentacin municipal, son otros desafos a enfrentar. Es por ello que, en el ao 2006, se llev a cabo en el Saln Revolucin de la Secretara de Gobernacin la primera Reunin Nacional de Directores de Diarios, Peridicos, Gacetas y Boletines Oficiales de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se repetir en 2009 para evaluar avances y desafos. La memoria escrita del primer evento puede ser consultada en la Biblioteca Jurdica Virtual. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012 Foros de consulta En los trminos de lo dispuesto por la Ley de Planeacin previamente invocada, durante los meses de abril y mayo de 2007, la Secretara de Gobernacin organiz foros de consulta popular sobre el tema Fomento de la Cultura de la Legalidad y Fortalecimiento del Estado Democrtico de Derecho; los cuales se realizaron invariablemente con el apoyo de las autoridades locales en las ciudades de Chetumal, Quintana Roo; Hermosillo, Sonora; Guadalajara, Jalisco, y Mxico, Distrito Federal. La Memoria de dichos eventos fue publicada

impresa y en formato virtual que tambin puede ser consultado en la Biblioteca Jurdica Virtual de la pgina www.ordenjuridico.gob.mx Primera encuesta nacional Paralelamente a la organizacin y realizacin de los foros mencionados, se aplic una encuesta nacional, cuyas preguntas y resultados se transcriben a continuacin para comentarlos en seguida: 1. Al iniciar cualquier juego o competencia deportiva es necesario que los participantes conozcan las reglas conforme a las cuales se desarrollar? Si 99%, No 1% 2. Los ciudadanos mexicanos deben conocer las reglas para relacionarse entre si y con las autoridades? Si 95%, No 5% 3. Ha ledo la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos? Slo una parte 51%, Si 40, No 9% 4. Conoce los derechos y obligaciones que le otorga la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos? Slo una parte 54%, Si 43%, No 3% 5. Conoce la Constitucin Particular del Estado de la Repblica donde usted habita o el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal si es que habita en la Ciudad de Mxico? Slo una parte 51%, Si 19%, No 30% 6. Considera usted que la poblacin nacional conoce las leyes? Slo una parte 57%, Si 2%, No 41% 7. Considera usted que la poblacin nacional cumple con la ley? Slo una parte 72%, Si 1%, No 27% 21 8. Considera usted que las autoridades pblicas cumplen con la ley? Slo una parte 68%, Si 3%, No 29% 9. Es necesario que la poblacin en general conozca la Constitucin y las leyes? Si 99%, No 1% 10. A quin corresponde la responsabilidad de difundir la Constitucin y las leyes? Al gobierno 38%, A la escuela 6%, A la familia 1%, A los partidos polticos 1%, A los sindicatos 0%, A las organizaciones no gubernamentales 0%, A todos los anteriores 53%, Otros 1% Como ya se ha mencionado, la encuesta fue aplicada aprovechando la movilizacin social que entraaron los foros, de tal suerte que se interrog a los asistentes pero tambin se visitaron escuelas y facultades de Derecho de las ciudades donde se llev a cabo la consulta que se comenta. Esto explica los altos porcentajes de conocimiento de la Constitucin general, de las particulares de los Estados y del Estatuto de Gobierno del DF, aunque es de sealarse que el porcentaje de conocimiento de los ordenamientos fundamentales locales es menor que el de la Constitucin general. Es de destacarse la coincidencia entre las respuestas relativas a la necesidad de conocer las reglas de un juego deportivo y la de conocer la Constitucin y las leyes, en ambos casos la respuesta afirmativa fue de 99%. Pero ms significativa es la percepcin ciudadana respecto del cumplimiento de la ley por parte de la poblacin y de las autoridades, puesto que segn los encuestados slo el 1% de la poblacin en general cumple con la ley y slo el 3% de las autoridades pblicas lo hace por su parte. Visin 2030, objetivo nacional y objetivos especficos La encuesta y sus resultados fueron conocidos y analizados por diversas instancias de las secretaras de Gobernacin y de Hacienda y Crdito Pblico, as

como por la Oficina de la Presidencia de la Repblica, responsables todos de la preparacin del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 14 . La consecuencia inmediata fue que el fomento de la cultura de la legalidad qued convertido en una poltica pblica adoptada al ms alto nivel del Gobierno federal, puesto que la Visin 2030, esto es, la visin prospectiva del Plan Mxico como un pas de leyes-, as como su objetivo nacional 2 afianzar una slida cultura de la legalidad- y el objetivo 11, Fomentar el desarrollo de una cultura de la legalidad, de su Eje 1 Estado de Derecho y seguridad, la adoptaron. Segunda encuesta nacional Durante los trabajos del congreso anual celebrado en la explanada del Conjunto Bucareli de la Secretara e Gobernacin en la Ciudad de Mxico en octubre de 2008, se levant una segunda encuesta sobre cultura de la legalidad cuyas preguntas y resultados fueron los siguientes: 1. Tengo copia certificada de mi acta de nacimiento. Si, 95%; No, 5% 2. Ya cuento con mi CURP. Si, 99%; No, 1% 3. Tengo credencial de elector expedida por el IFE. Si, 93%; No, 7% 4. Voy a votar cuando hay elecciones. Si, 90%; No, 10% 5. Cuando viajo en automvil utilizo el cinturn de seguridad. Si, 93; No, 7% 6. En ocasiones compro cds y pelculas que me gustan sin importar que sean piratas.
14 Diario

Oficial de la Federacin de 31 de mayo de 2007.

23 Si, 66;No, 34% 7. Si me regresen mal un cambio a mi favor me quedo callado. Si, 11% ; No, 89% 8. Acostumbro cruzar la calle slo donde es permitido, esto es, en las esquinas, por los puentes o lneas peatonales. Si, 68%; No, 32% 9. Prefiero dar mordida que pagar una multa. Si, 22%; No, 78% 10. Suelo ser puntual en toda situacin. Si, 73%; No, 27% 11. Si es necesario para obtener un beneficio o evitar un perjuicio, hago trampa. Si, 16%; No, 84% 12. En todos los casos solicito factura por compras o consumos realizados. Si, 34%; No, 66% 13. En el transporte pblico o en los estacionamientos ocasionalmente ocupo lugares reservados que no me corresponden. Si, 7%; No, 93% 14. Cuando camino por la calle prefiero tirar la basura en lugar de buscar un cesto, bote o recipiente idneo para depositarla. Si, 18%; No, 82 En este caso la muestra adoptada fueron los asistentes al 1er. Congreso Internacional Cultura de la Legalidad y Polticas Pblicas en el Estado Democrtico de Derecho, celebrado en el Conjunto Bucareli de la Secretara de

Gobernacin, en la Ciudad de Mxico, los das 6 y 7 de octubre de 2008, al cual asistieron profesores, investigadores, estudiantes, profesionales y pblico en general provenientes de todas las entidades federativas. Es de hacerse notar que slo una tercera parte de los asistentes entregaron contestada la encuesta que les fue proporcionada. PROGRAMA SECTORIAL DE GOBERNACIN 2007-20012 Derivado del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, la Secretara de Gobernacin prepar y publico el Programa Sectorial de Gobernacin 2007-2012, cuyo objetivo sectorial 6 se propone: Impulsar la actualizacin, adecuacin y difusin del Orden Jurdico Nacional, para lo cual establece como estrategia 6.2. Fomentar la cultura de la legalidad y fortalecer el Estado Democrtico de Derecho, cuya lnea de accin 6.2.1. Programa para el Fomento de la Cultura de la Legalidad y el Fortalecimiento del Estado Democrtico de Derecho, se encuentra a cargo de la Subsecretara de Asuntos Jurdicos y Derechos Humanos, a travs de la Direccin General de Compilacin y Consulta del Orden Jurdico Nacional. ACUERDO NACIONAL POR LA SEGURIDAD, LA JUSTICIA Y LA LEGALIDAD En el marco de la vigsimo tercera sesin ordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pblica, celebrada en Palacio Nacional el 21 de agosto de 2008, los Poderes Ejecutivo Federal y Estatales, Congreso de la Unin, Poder Judicial Federal, representantes de las asociaciones de Presidentes Municipales, medios de comunicacin y las organizaciones de la sociedad civil, empresariales sindicales y religiosas, suscribieron el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, publicado en el Diario Oficial de la Federacin de 25 de agosto de 2008. El compromiso XX de este Acuerdo consiste en Instrumentar campaas para promover la cultura de la legalidad, y el XXVIII seala Incluir en los programas de estudio la cultura de la legalidad. CONSIDERACIONES FINALES Aunque, como constatamos desde el inicio, el tema de la observancia de las normas jurdicas ha estado presente en la construccin terica del Derecho, ste no ha llegado al punto de constituirse en un elemento esencial de la existencia, validez, eficacia, legitimidad o legitimacin de las normas. Sin embargo, en congruencia con las nuevas condiciones de creacin y aplicacin del Derecho en nuestro pas, me parece necesario introducir el concepto de cultura de la legalidad, esto es, la aplicacin y observancia efectiva del derecho sustentadas en el cumplimiento espontneo de las normas por parte de gobernantes y gobernados, como un elemento esencial del Estado Democrtico de Derecho. Sostengo, por lo tanto, que las concepciones tericas que eluden o desechan la observancia, cumplimiento y conocimiento de las normas jurdicas como condicin de su validez, eficacia, existencia o legitimacin, corresponden a un estadio autoritario, no democrtico, de teorizacin del Derecho. Esta observacin vale para Kelsen, quien escribi en una Europa no precisamente democrtica, a inicios del siglo XX, no obstante que una de sus grandes aportaciones para la democratizacin del sistema jurdico, por ejemplo, haya sido precisamente la propuesta de control concentrado de la Constitucin de Austria recepcin o versin europea del control difuso de la Constitucin americana-. Pero vale sobre todo para los juristas espaoles, durante el rgimen autoritario franquista, cuya influencia en sus colegas mexicanos est siempre presente, y sobre todo los juristas mexicanos, tributarios del prolongado periodo del partido hegemnico prcticamente nico y de una construccin no democrtica de las normas jurdicas.

La creacin de las normas, legislativas o de su reglamentacin administrativa; federales, locales o municipales; debe corresponder a procesos de creacin en los que intervengan autoridades democrticamente electas; en los que no slo haya una publicacin oficial de dichas normas de acuerdo a otras normas, igualmente sancionadas, para la publicacin vlida de aquellas, sino que adems aparezca como una obligacin del Estado nacional, en sus diferentes rdenes de gobierno, la de difundir dichas normas para que la poblacin las conozca y las asuma como voluntariamente obligatorias, y dicha obligatoriedad no quede slo en el plano hipottico formal, as sea hecha efectiva por la sancin que entrae su incumplimiento, pues tal caso entraara otra forma de autoritarismo o dictadura. Paradjicamente, la dictadura de la ley, de una ley que se desconoce. Limitar la eficacia o validez de las normas jurdicas slo a mecanismos y procedimientos de coherencia, forma y contenido internos al sistema jurdico, sin conexin alguna con su observancia social, puede llevar a un Estado de Derecho, pero no a un Estado Democrtico de Derecho, puesto que tambin las dictaduras militares y los regmenes autoritarios tienen reglas obligatorias a las que, igualmente, se les llama normas jurdicas. Mxico DF, marzo de 2009. Eduardo de Jess Castellanos Hernndez*.