Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Gua para el Diagnstico Rpido de las Condiciones Requeridas para el Desarrollo de Esquemas de Cobro y Pago por Servicios Ambientales: Caso del Recurso Hdrico en el mbito Local

Febrero 2006

Introduccin a la Gua para el Diagnstico Rpido de las Condiciones Mnimas Requeridas para el Desarrollo de Esquemas de Cobro y Pago por Servicios Ambientales:
Caso del Recurso Hdrico para Consumo Humano en el mbito Local

1er borrador de versin final (no citar ni reproducir)

Francisco Alpzar Leida Mercado Enero, 2006

TABLA DE CONTENIDO

I II III 1. 2. 4. IV

INTRODUCCIN .............................................................................................................................3 ESTRUCTURA DE LA GUA............................................................................................................4 COMPONENTES DE LA GUA ........................................................................................................5 Oferta del recurso hdrico ............................................................................................................5 Condiciones de gobernabilidad....................................................................................................6 Identificacin de la demanda .......................................................................................................8 METODOLOGA DE APLICACIN Y RESULTADOS ESPERADOS..........................................9

3. Marco Institucional............................................................................................................................8

INTRODUCCIN

Actualmente diversos actores (nacionales, locales, globales) alrededor del mundo muestran un marcado inters en el desarrollo de mercados para servicios ambientales (SAs). Mltiples iniciativas en ejecucin, principalmente en Latinoamrica, representan experimentos in situ de donde se pueden extraer lecciones y buenas prcticas que permiten difundir y dar a conocer de forma mas amplia dicho mecanismo y promover su uso, especialmente en reas con alto capital natural, pero que se encuentran bajo amenaza debido a un manejo deficiente y/o a la carencia de financiamiento. Bajo un sistema de pago por servicios ambientales, los proveedores de esos servicios reciben una remuneracin por realizar decisiones de consumo y produccin ms acordes con el bienestar social. Los esquemas de Pago por Servicios Ambientales (PSA) son una herramienta econmica, que tiene como objetivo promover por medio de incentivos la adopcin de prcticas que conlleven a un mejor uso de los recursos ambientales y los servicios que estos ofrecen. Este tipo de mercados requieren de la intervencin de diferentes actores y especialmente de un cuerpo regulador, que podra tomar diferentes formas, dependiendo del tipo de servicio ambiental del cual se trate y del contexto institucional imperante. En el caso del servicio de proteccin del recurso hdrico, bien se podra pensar que las municipalidades u otras autoridades regionales pudieran guiar el mercado. Por ejemplo, en el caso particular de que la empresa de agua sea propiedad de la municipalidad, sta podra construir el mercado de manera tal que los beneficiarios (sus clientes) y los proveedores de servicios ambientales hdricos (aquellos que adoptan prcticas forestales y agrcolas sostenibles en la cuenca proveedora del recurso hdrico) participen en el mercado, definiendo as el mejor nivel de pago posible para ambas partes y logrando una provisin ptima de servicios ambientales. Independientemente del tipo de cuerpo regulador involucrado en la creacin de mercados de SAs, resulta indispensable un enfoque integral para que estos funcionen de forma adecuada. Es importante considerar que el uso de instrumentos de mercado como el PSA no es viable en todos los contextos y ocasiones. En ciertos casos, esta herramienta podra no ser la ms adecuada o costo-eficiente para lograr determinados objetivos de manejo ambiental.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha diseado una Gua Metodolgica cuya aplicacin permite recoger insumos para evaluar y analizar la situacin ambiental e institucional local con el fin de identificar oportunidades y barreras para la implementacin de esquemas de PSA para la proteccin y manejo sostenible del recurso hdrico a nivel local. Esta gua fue elaborada teniendo como base el documento Identificacin de los Aspectos Prcticos Ligados al Desarrollo de Mercados para Servicios Ambientales: Lecciones Aprendidas de Experiencias en la Regin Latinoamericana,La Herramienta de Diagnstico de Gobernabilidad Loca l(PNUD 2004) y amplias discusiones y aportes de expertos en talleres y reuniones.

La Gua de Diagnstico fue desarrollada con el propsito de servir como una herramienta prctica sencilla cuya aplicacin sea de bajo costo y que permita identificar o evaluar la viabilidad del uso de un esquema de mercados para SAs en una localidad determinada. El objetivo principal de esta gua es identificar y evaluar la

situacin ambiental y las capacidades institucionales, tcnicas y financieras presentes en una localidad especfica antes de iniciar un proceso tendiente al desarrollo de esquemas de cobro y pago por servicios ambientales de proteccin del recurso hdrico para consumo humano. Como resultado de la aplicacin de esta gua se espera (i) identificar fortalezas-debilidades / potencialidad-restricciones para el desarrollo de mercados para este servicio ambiental, (ii) en caso de que se determine factible el uso de dicho mecanismo, determinar una ruta crtica de prximos pasos a seguir, (iii) identificar necesidades en trminos de desarrollo institucional y de capacidades de gestin locales. Ms especficamente, la Gua de Diagnstico creada permitir: Obtener un diagnstico preliminar de la oferta hdrica y de la demanda de servicios ambientales: Este diagnstico permitir identificar las potencialidades y riesgos para el desarrollo de un esquema de cobro y pago por el servicio ambiental de proteccin del recurso hdrico para consumo humano para posteriormente evaluar la viabilidad o no de implementar dicho mecanismo. Evaluar la situacin de la localidad en lo referente a las condiciones institucionales y de gobernabilidad existentes para la planeacin e implementacin de un mercado para servicios ambientales: El anlisis permitir identificar las necesidades en gestin ambiental que seran el fundamento para implementar mecanismos de pago por servicios ambientales (PSA). Identificar los pasos a seguir en el diseo de un sistema de PSA: Si como resultado de la aplicacin de la Gua se observa viabilidad para el desarrollo de un esquema de cobro y pago por SA, se presenta una propuesta de los prximos pasos a seguir identificando prximas actividades a desarrollar. Las necesidades identificadas y el documento Identificacin de los Aspectos Prcticos Ligados al Desarrollo de Mercados para Servicios Ambientales: Lecciones Aprendidas de Experiencias en la Regin Latinoamericana servirn de base para la identificacin de la ruta crtica a seguir en procura de crear un esquema de PSA hdrico.

II

ESTRUCTURA DE LA GUA

La Gua ha sido estructurada en 4 partes o componentes principales identificados como elementos integrales de un sistema de PSAs sostenible a largo plazo. Estos componentes son1: (1) caracterizacin de la oferta actual y potencial del recurso hdrico incluyendo aspectos biofsicos (2) condiciones de gobernabilidad existentes (3) marco institucional, regulatorio y legal relevante para el recurso hdrico (4) demanda potencial por la generacin de servicios ambientales.

Es importante anotar que el orden de los componentes en ninguna medida refiere a una dimensin temporal.

La gua fue diseada para ser aplicada en su totalidad y as tener los elementos necesarios para tomar una decisin informada. En cada uno de los componentes se analizan diversos aspectos clave en el desarrollo de un esquema de PSA y que pueden convertir en inviable la propuesta de desarrollar un sistema de PSA al momento de la evaluacin. En estos casos, se recomienda corregir los factores que imposibilitan el desarrollo de un esquema de PSA, antes de proceder con la iniciativa. Los cuatro componentes incluidos en la Gua son parte de un enfoque integral al desarrollo de mercados para SA (ver Figura 1), donde las transacciones entre demandantes y oferentes de SAs (componentes 1y 4) se dan en un marco institucional y legal (Componente 3) adecuado, sustentado por entidades o iniciativas locales (componente 2). Figura 1. Componentes del diagnstico preliminar

1. Oferta del Servicio hdrico

2. Condiciones de Gobernabilidad 3. Arreglos Institucionales

4 Demanda del Servicio Hdrico

Factibilida d

NO

Para cada uno de los componentes mencionados, esta gua define los sub/componentes a evaluar, los indicadores o criterios que los caracterizan, una breve descripcin de cmo medir o acceder a la informacin, los criterios de evaluacin de cada indicador y una breve descripcin de qu hacer con la informacin recopilada para ese indicador, es decir, los pasos a seguir. Finalmente, para facilitar la interpretacin se incluye una columna con comentarios para cada rubro.

III 1. Oferta del recurso hdrico

COMPONENTES DE LA GUA

En este componente se identifica la oferta de recurso hdrico, paso fundamental en el establecimiento de esquemas de PSA. Tener conocimiento e informacin referente al recurso natural que genera el servicio ambiental es una condicin importante para analizar la factibilidad de desarrollar un esquema de PSA. Adems

de la informacin bsica sobre el recurso, se debe determinar cul es la relacin causa - efecto existente entre el uso y el manejo de la tierra y la provisin del servicio hdrico. En este componente, tambin es clave determinar cules son las reas prioritarias a intervenir de acuerdo a una serie de indicadores evaluar en para cada zona, topografa y condiciones climticas. Teniendo en cuenta que cada ecosistema tiene caractersticas diferentes, y en algunos casos podra decirse que nicas, de acuerdo a su ubicacin, tipo de suelo, cobertura vegetal, clima, tipo de prctica de los recursos naturales, entre otras, es de gran importancia recopilar informacin especfica al sitio/proyecto en el cul se tiene inters en desarrollo un esquema de PSA. Una de las principales conclusiones que se derivan de la literatura en torno al recurso hdrico es que las generalizaciones raramente son vlidas y por ende se requiere evaluaciones particulares de las condiciones que afectan al recurso hdrico en cada zona y para diferentes usos del agua. Esta informacin ser suministrada por un especialista o grupo de especialistas que permitan una aproximacin ms especfica al rea de estudio. De igual manera esta informacin ser complementada por la comunidad involucrada, ya que estos, por ser quienes estn recibiendo los impactos positivos o negativos, se convierten en piezas clave Al momento de establecer la factibilidad de desarrollar el esquema. Se debe anotar que la no existencia de informacin no necesariamente es justificacin para la inaccin y en algunos casos se debe aplicar el principio de precaucin para empezar la puesta en marcha de iniciativas conducentes a preservar la oferta biofsica del recurso. Este principio expresa que "cuando exista peligro de dao grave e irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces para impedir la degradacin del medio ambiente." En la construccin de la presente Gua para el Diagnstico Rpido se parte de que el uso de la tierra imperante al momento de la evaluacin es fundamentalmente agrcola, forestal o ganadero. El esquema de PSA tratara entonces de incentivar un uso y conservacin del suelo ms sostenible. Esto deja por fuera a casos en los cuales procesos agresivos de urbanizacin afectan la provisin del recurso hdrico. Para este ltimo caso, los esquemas de PSA tienen poco que aportar dado los altsimos costos de oportunidad generalmente asociados con el desarrollo urbano. 2. Condiciones de gobernabilidad La gobernabilidad local se concibe como la capacidad de un sistema social de enfrentar los retos y aprovechar las oportunidades en trminos positivos para satisfacer las expectativas y necesidades de sus miembros conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales e informales dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias (Gua de diagnstico de la gobernabilidad local, PNUD, 2004). En este sentido, se identifican seis condiciones necesarias para el xito de un proceso local de desarrollo. Cinco de estas condiciones y sus respectivos criterios de evaluacin se adaptaron a esta gua, porque se considera que estas condiciones deben estar presentes en todo esquema de PSA con el fin de garantizar su xito y viabilidad poltica. Estas condiciones son: Visin estratgica: La visin estratgica es el resultado de un acuerdo entre los mltiples actores clave de la localidad y constituye la carta de navegacin que indica la direccin que deben seguir las diferentes polticas y programas. Por lo tanto un esquema de PSA debe enmarcarse en la visin de

largo plazo de la localidad, con el fin de garantizar que dicho esquema se enmarque en los planes de desarrollo, las polticas y los programas que se adelanten en la localidad y que exista un compromiso que vaya ms all del gobierno de turno. Liderazgo transformacional: Implica la existencia de actores estratgicos con capacidad para convocar, concertar y movilizar a otros actores en pro de un objetivo. Este tipo de liderazgos deben estar basados en la legitimidad, la credibilidad y la confianza que en ellos se depositan y puede provenir de actores tanto polticos como econmicos, sociales, culturales, y religiosos, entre otros. Un liderazgo transformacional debe estar presente en la creacin y desarrollo de un esquema de PSA, pues ayudar a promocionarlo efectivamente, y adems facilitar la generacin de alianzas y compromisos para desarrollar dicho esquema Relacin propositiva entre actores: Es la que permite la interaccin de los actores estratgicos (locales nacionales, regionales, etc), bajo una lgica de cooperacin, y esta ligada a la aceptacin y cumplimiento de reglas formales e informales que rigen las relaciones entre stos. Una relacin constructiva entre los actores locales vinculados a un esquema de PSA favorecer su xito, pues garantizar una mayor coordinacin y coherencia entre las acciones que se adelanten, disminuir las posibilidades de que el proceso se paralice, y aumentar la sostenibilidad del mismo. Capacidad institucional: Valora la eficiencia y transparencia de las actuaciones de las autoridades locales, la racionalidad en su organizacin, la competencia y calidad de sus funcionarios, as como los mecanismos de seguimiento y control, y el acceso a la informacin. Esta capacidad, en un esquema de pago por servicios ambientales, se debe valorar en la institucin o agencia responsable de administrar el esquema, por lo tanto no slo se circunscribe a instituciones del sector pblico, sino tambin incluye organizaciones de la sociedad civil y del sector privado (por ejemplo las juntas municipales de agua conformadas por la comunidad, o compaas de agua establecidas previamente, entre otros). Esta institucin o agencia debe caracterizarse por una gestin eficiente y transparente, pues ser la responsable de establecer los lineamientos generales para su funcionamiento, las prioridades generales para la provisin del servicio ambiental, y deber garantizar la sostenibilidad financiera del esquema. Participacin ciudadana: apuesta por una intervencin real de las ciudadanas y los ciudadanos en las decisiones de orden pblico, al mismo tiempo que permite que las comunidades locales adquieran y/o desarrollen habilidades, construye capacidades para el trabajo en equipo, aumenta la comprensin ciudadana de los problemas locales, e incrementa la creatividad en la bsqueda de soluciones. Promover la participacin activa de todos los actores involucrados en un esquema de PSA no slo generar una mayor legitimidad y transparencia en las acciones, sino tambin aumentar el compromiso de los actores involucrados - que se reflejar en un mayor cumplimiento de los acuerdos pactados-, permitir construir una visin compartida, fortalecer las capacidades de las organizaciones sociales y comunitarias, y sobre todo permitir la participacin de grupos tradicionalmente marginados, todos estos elementos cruciales para la sostenibilidad del esquema.

3. Marco Institucional La complejidad institucional requerida para establecer el sistema de PSA estar definida por la escala, es decir, por la dimensin espacial y temporal del programa de provisin de servicios ambientales. Para el caso de un esquema de pago por servicios ambientales de proteccin de recurso hdrico, la escala ms lgica es la local. En general, el contexto institucional debe ser propiciado y construido (nuevas ordenanzas y normativas) por la agencia interesada en desarrollar el esquema de PSA. En este sentido es importante reconocer y tomar en cuenta en el diseo institucional a las distintas organizaciones o instituciones que puedan tener ingerencia en el desarrollo de mercados por PSA y la prestacin del servicio hdrico. Esta relacin debe favorecer el encuentro entre la oferta y la demanda y establecer de esta manera un mercado donde se establezcan interacciones entre la oferta del recurso y los actores que la proveen, con la demanda del mismo y los usuarios del SA (Alpzar, 2004). Los costos de transaccin pueden constituirse en trabas importantes al momento de implementar sistemas donde participan distintos y numerosos actores, como es el caso del PSA. Por ende, el tamao de la organizacin establecida para administrar el sistema (particularmente el nivel de los costos operativos, costos de monitoreo y costos legales), la superficie de la cuenca y el nmero de productores del servicio estn directamente relacionados con los costos de transaccin. Esta condicin requiere que haya una alta claridad en las competencias de las instituciones para que las asignaciones de responsabilidades en el momento de implementar el esquema sean ms fciles de otorgar. Tambin es relevante tener un marco legal apropiado, reglamentaciones claras, as como instituciones que garanticen el cumplimiento de los acuerdos en cuanto a la gestin y uso del recurso hdrico. El diseo del esquema de pagos ms adecuado requiere del anlisis cuidadoso de las condiciones locales y de los potenciales incentivos que el pago pueda generar. Sobre todo, se debe evitar la creacin de incentivos perversos. 4. Identificacin de la demanda La existencia de ciertas condiciones econmicas y sociales es imprescindible para el establecimiento de un esquema de PSA. La posibilidad de que se genere un mercado est dada por la condicin de que exista no solo oferta sino tambin una demanda por el mismo. En este caso, la demanda estara representada por los usuarios del SA. Con el fin de identificar la demanda, no solo es necesario comprobar la presencia de los usuarios, sino que se deben analizar los aspectos que los caracterizan. De esta manera se podra verificar la factibilidad de que los mismos participen en el mercado. En el caso de PSA en el contexto latinoamericano, generalmente se tratarn casos donde la pobreza es una limitante para la implementacin de los esquemas, por lo tanto la revisin efectuada en esta seccin es vital para verificar que en la posterior implementacin del esquema de PSA en caso de encontrarse factible - no se generen nuevos problemas de inequidad. Por esta razn, se deben evaluar los niveles de ingreso de la poblacin y as verificar la posibilidad de que sta pueda aceptar los costos que implicaran la puesta en marcha del sistema y el pago por el servicio como tal.

En este sentido, la existencia de una demanda concreta y reflejada en trminos monetarios es un requisito indispensable para empezar a pensar en un esquema de PSA. Sin los beneficiarios resulta imposible financiar el pago a proveedores y, por ende, el esquema de PSA no funcionara. Asimismo, se deben establecer ciertas condiciones claves para los demandantes (potenciales beneficiarios de incrementos en la provisin de SA), como por ejemplo, la existencia previa de una cultura de pago por el recurso hdrico, lo que facilitara la entrada en vigencia del sistema.

IV METODOLOGA DE APLICACIN Y RESULTADOS ESPERADOS Es importante enfatizar que la Gua de Diagnstico est diseada para ser completada con base en informacin secundaria, entrevistas y reuniones con actores locales clave y grupos focales. En caso de que el diagnstico sea positivo, el siguiente paso consistira en recabar informacin ms detallada de cada uno de los componentes descritos y trabajar con expertos en el desarrollo de este tipo de sistemas. El PNUD esta en capacidad de dar acompaamiento en todo el proceso. El diagnstico de los diferentes componentes y sub-componentes y sus indicadores se realiza a travs de dos procesos de obtencin de la informacin: (i) El primer proceso corresponde a la revisin de la informacin secundaria disponible al momento de hacer la evaluacin. Esta revisin de la informacin est guiada por los aspectos tcnicos relacionados con los criterios de evaluacin incluidos en la Gua. Todas las calificaciones dadas por el tcnico deben estar avaladas por datos e informacin existente. En su defecto se debe expresar que esa informacin no se encuentra disponible. (ii) El segundo proceso consiste en reuniones con actores clave y grupos focales. Estos talleres debern contar con la participacin de un grupo representativo de la comunidad, incluidas las autoridades locales que tienen competencias en el tema, los proveedores y demandantes potenciales del servicio ambiental, as como otros actores locales y nacionales o provinciales (gubernamentales, privados, ONG y nacionales con incidencia en el tema en el nivel local). El tcnico encargado de completar la Gua liderar los talleres. No todos los indicadores o criterios requieren de entrevistas con actores clave y la realizacin de grupos focales. Por ejemplo, informacin como el nmero de usuarios de agua potable se puede obtener de manera directa de la compaa o junta de agua. Por otro lado, obtener la informacin referente a la calidad del agua podra requerir la combinacin inteligente de fuentes de informacin secundaria y entrevistas con grupos focales, por citar un ejemplo. Para cada uno de los cuatro componentes, la Gua desarrolla los indicadores a evaluar ligados a sus correspondientes criterios de evaluacin. Para la mayora de indicadores, la evaluacin se har con una escala de 0 a 3 (Cuadro 1).

Cuadro 1: Escala de evaluacin de los indicadores Calificacin 3 2 1 0 Evaluacin Condicin muy propicia para el desarrollo de un esquema de PSA Condicin neutral para el desarrollo de un esquema de PSA, requiere trabajo Condicin que implica restriccin u obstculo para el desarrollo de un esquema de PSA sostenible Sin un cambio, la condicin implica restriccin insalvable para el desarrollo de un esquema de PSA bajo la situacin actual

La calificacin 0 se asigna para condiciones en las cuales el indicador presenta resultados que imposibilitan el desarrollo de un esquema de PSA al momento de la evaluacin. Es importante sealar que solo algunos indicadores pueden ser evaluados con un 0 y esto queda plasmado en la construccin de la Gua. Como se dijo anteriormente, la Gua debe aplicarse en su totalidad an cuando se encuentren condiciones que imposibilitan el desarrollo de un esquema de PSA (condiciones con calificacin de 0). Una calificacin de 0 para algn indicador no implica necesariamente que un esquema de PSA quede totalmente descartado en el futuro. Por el contrario, las calificaciones bajas, incluyendo el 0 proveern informacin que permitir orientar esfuerzos y la definicin de una ruta crtica en procura de asegurar que las condiciones mnimas necesarias para el desarrollo de un esquema de PSA. Finalmente, cada uno de los 4 grandes componentes de la gua ser evaluado siguiendo dos criterios: Calificacin global del componente: Se obtiene como el promedio de la calificacin otorgada a los indicadores, para el caso en que ningn indicador haya sido calificado con 0. Obviamente, entre ms alta sea esta calificacin, ms preparada se encuentra una comunidad para desarrollar un esquema de PSA que procure un manejo sostenible del recurso hdrico. Si un indicador fue calificado con 0, la calificacin global del componente al que pertenece dicho indicador es 0.

Pasos a Seguir: La Gua tambin define qu hacer con la informacin y cules son los pasos siguientes en caso de que se determine que un esquema de PSA es viable en una situacin particular. Esto tiene como objetivo presentar un panorama del nivel de esfuerzo que se requerir en el futuro inmediato para dar inicio a una iniciativa para el cobro y pago de SA, as como la identificacin de la ruta crtica a seguir.

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Cuadro 2: Formato para la evaluacin global de los componentes Componente Clculo de calificacin global Calificacin final Oferta del recurso hdrico Si no hay ningn 0 Calcular el promedio aritmtico de la calificacin de caDa indicador Si hay algn 0 0 Condiciones de Ver arriba gobernabilidad Marco institucional Ver arriba Identificacin de la demanda Ver arriba

Cuadro 3: Ejemplo de una evaluacin de los componentes Componente Clculo de calificacin global Calificacin final Oferta del recurso hdrico No hay ningn 0 (Suma de todos (26 indicadores) 2.3 los indicadores /26) 1.8 Condiciones de No hay ningn 0 (Suma de todos gobernabilidad los indicadores /8) (8 indicadores) 2 Marco institucional No hay ningn 0 (Suma de todos (15 indicadores) los indicadores /13) Identificacin de la demanda 0 Hay algn 0 0 (11 indicadores)

Aun cuando es posible calcularlo, la estimacin de promedios o nmeros descriptivos agregados conlleva una prdida de la informacin detallada sobre los diferentes componentes clave recogida a travs de la encuesta. En ese sentido, el nfasis al completar esta Gua no debera estar en la calificacin promedio para cada componente sino ms bien en el detalle de la informacin recopilada y el panorama que esta presenta (ver punto 2 arriba). En este sentido, la evaluacin de cada indicador debera entenderse como una herramienta que nos permite determinar si dicho indicador representa un obstculo o una oportunidad para el desarrollo de un esquema de PSA hdrico. Es importante sealar que la Gua tambin seala los pasos a seguir en ambos casos, es decir, ya sea para corregir o eliminar el obstculo o para construir a partir de las oportunidades.

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