Estado y Polticas Estatales

Osear Oszlak
en Amrica Latina: Hacia una
Guillermo OIDonnell
estrategia de investigacin.
Documento
Trabajo presentado a la Reunin 1976 de la Latn American
Studies Georgia
t
marzo de
1976. Una versin previa fue preparada para la "Conferen-
cia sobre Polticas Pblicas y sus Impactos en Amrica La
realizada en Buenos agosto 1974, patrocina-
da por el Social Science Research Council y el Centro de
Investigaciones en Administracin Pblica (CIAP), asocia-
do al Instituto Torcuato Di Tella. Deseamos agradecer los
valiosos aporte3 efectuados en esta conferencia as como
las fructferas mantenidas en el seminario so
bre el mismo tema que los coautores dictaron, juntamente
con Philippe en el Instituto de Desarrollo Eco
nOmlco y Social, Buenos Aires, junio-agosto de 1974, que-
en mucho contribuyeron a la presente versin.
El presente trabajo forma parte de la serie de documentos
del CEDES preparados para el "Grupo de trabajo sobre el
Estado" del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
(CLACSO)e
Buenos Aires, marzo de 1976.
1
RECIENTES TRANSfORMACIONES DEL ESTADO LAT:NOPl1ERICANO.
Por qu estudiar o, tal vez ms precisameL
polticas estatales? 1/ Por supuesto) nay mltiples respuestas vlidas)
pero en nuestro caso y par deCIrlo sin mayores rodeos, el estudio de pe-
lticas estatales y sus impactos parece una manera de
buir al del EstdJ latnoamericano. Nuestra perspectiva aqu
es de polltologos, ro ae advisors; el referente emprico
por el estudio de Clertas poltlcas nos interesa, con relacin a este te-
ma, en tanto puede contribuir al mejor conocimiento de problemas ubicados
en un plano Cul es la naturaleza de los Estados
canos concemporneos? de qu menera y en qu grado expresan y a su vez
actan sobre la cistrbuci5n de recursos de sus propias sociedades y del
contexto internacional? cmo lnciden mutU&ment los cambios sociales y
los cambios al nivel del Estado? cmo se engarzan conclusiones y hallaz-
gos referidos a Amrica Latina con proposiciones tericas derivads
tras experiencias histricas?
El pt'Jblema del Estadc ,8tno2fficricano conLemporneo, de 10:- nue-
vos patrones de dominacin poltica) aunque recoge c18sicos temas de nues
tras esta siendo replanteado por y tendenCias
que comenzaron a ser visibles en Brasil a partir de 1964 y que se manifes-
taron con diversas modalidades en otras experienclas posteriores. Esas len
dencias se manifiestan en el comn terreno de autorltarismo, de rigideces
sociales, de deslgua1dad, de dependencia y de crIsis econmicas. Pero, por
distintos caminos, var10S pases de la regin han experimentado la recien-
te emergencia de sstemas de dominacin mucho ms expansivos, comprenslvos
y burocratzados que los anteriormente conocidos en Amrica Latina, Dicho
de otra manera, el Estado lat.noamericano tiende hoya ser ms "moderno",
pero en el particular sentido de pretender, y en buena medida abar-
car autoritariamente numerosos elementos y relaciones anteriormente reser-
vados a la sociedad civil. Queda amplio margen para polemizar acerca del
1/ Tal como fuera sugerido por Adam Przeworski en la Conferencia de Buenos
Aires sobre "Polticas Pblicas y sus Impactos en Amrica Latina", refe
rida al com1enzo.
2
balance de consecuencias de estos cabe poca duda que nues-
tras disciplinas tienen que dar cuenta de ellos y, entre otras cosas, sa
ber mucho ms aCE::rca de su impacto glob_.. 8ob:::: lD. situacin y sobre la
direcc10n del cambio de nusstras sociedade&.
El creciente abanico de cuestior.E'3 -ilJ'.:: ta pasado a ser "funcin
propia" del Estado latinoamericano, J.s yor territorial de su
accin efectiva en perjuicio de autonomas legales y extrale-
ga:es, la expansin del control estatal diversos sectores sociales
-de 10 que el corporativ1smo es m.d central pero no
la emergencia de ncleos tecnoburocrtic0S con creciente autoridad inteE
na y externa al Estado, son algunos de 1 ('S plocesos de los que nuestras
disciplinas deben dar cuenta Desde un& que privilegia exce-
sivamente la acumulacior.. de poder en Uf "centro" nacional, ellos pueden
ser interpretados como av&nces en la dixecci.5n del "desarrollo poltico"
1/. Por otro lado, la eliminacin de fermas y la "moder-
nzacin" de la economa en beneri..- _0 dE organizaciones pblicas
y privadas pueden ser vistas como avaUl d en el desarrollo de fuerzas
productivas, cuyas largo plazo permiten dejar de lado
aspectos ms evidentes y menos Estas visiones nos
cen demasiado y a 10 que argumentan
tavoces y beneficiarios de las nuevas como para no someter-
las a un detenido crtico. No es esta la ocasin para intentar-
los pero es posible mencionar algunod que nos parecen tiles
ra ubicar el tema de las polticas astdtales.
Los cambios observados al del F.stado, y de la dominacin
poltica de la que este es componente tienen que ser vistos en
su estrecha vinculacin con otros procesos, ffi8S o menos vsbles
s
ms o
menos avanzados en cada uno de nuestros pero operantes en el con-
2/ La literatura sobre desarrollo ha terminado por recalcar es
te aspecto y por adquirir un tono marcajamente "hobbesiano"; ver sobre
todo Samuel Huntington, ln Changing Societies, Yale
University Press, 1968
s
y el volumen de Leonard et al., Crises
and Sequences of Political Princeton University Press,
1971.
3
junto de la regi5n. Por una pares) hacia la emergencia de
una nueva coalicin i.ntegrada PO''C bv,.lroc'c,at.lcos "'-12 ivlesy mili-
tares-, por el capital interrtC -,.;:-;.4..l1 radie 1.:' en. 'nueSLl','aS sociedades y
por las capas ms dinmicas, ag'- arias y urbana.s, de la burguesa nac.io-
nal. Este "tro" 1/ inc'Grpora subordinadamente a. sectores medios y a al.-
gunas capas relativamente privilegiadas de la c.. ob:cera, en gra.dos va
riables de acuerdo con especificidades nacionales que no nos preocupa
distinguir La expansill de la ecol1omL slg:lje flIndarnentalmente la
direccin marcada po:: los int.ereses de los lO.t
nueva alianza, hacia la fcrmaci5n y expansl6n
t. ipales de a
;,.dades rc.d.uc
tivas y de servicios -pblica.:::) priv'adas de 1 l::i,-LIlterllacional y ndcio
nal, y variadas combinaciones de unas y Paralelamente, observ,lncs
la tendencia hacia el pe"-.!'2,c
t
::ic;:amiento de mec.enislncs de control estatal
sobre el sector popular, sobre todo de la obrera y del
mediante variadas combinaciones de ccoptacin y organizacin
corporativa. i/
Sera errneo ol"'J'idar l.as XiStf:'::es de uno a otro
caso nacional, pero tambin n.ecesario advertir que en conjunto los
procesos recin men.cionados se relacionan con la nece;idad
de "poner en forma" las economas de un capitalismo dependiente de exten--
dida pero tarda industrializaci6n, a partir de las crisis que acompafia-
ron -en diferentes momentos y con diferentes caractersticas-los lmites
que choc6 el perodo de expansi5n del interno y veloz susti-
de A partir de entonces los temas de "eficiencia",
"modern.izacin econmica" y Hor-ganizacin" de la socie,dad comerlzaron a re
sealando los dilemas y la direecin la que toda,ova podra hallar
algn punto de equilibrio uria economa basada erl la a.cumulacin pri'\1ada
1/ El trmino "tro" es intencl.onadamente genet'l:.o., Las tende.ncias qlle ex
presa se han manifestado con importantes Ctdct,er-5ticas diferenciales
en cada uno de nuestros pases, y deben SEt en un nivel
de anlisis ms especfico que el qlle debemos manejar aqu.
i/ Para unadiscusion de estos temas nos rem l.. t .LinOS a Gtlillermo O'DOIl!lell
"Reflexiones sobre las Tendt2'O.cias Gerlerales de Carnbio en. el Estado Bu-
rocrtico-Autoritario", Doc< .. CLACSO/Nl; Buenos Ai-r--es,1975;
y Osear Oszlak
s
"Capitalismo de Estado: o Transicin?"
cut1.ento presentado al Serrtinario sobre HRe::f.{:-:(ories entre el Gobierno
Central y las Empresas Pblicas", CLAD, Carae.as:; Venezuela, 19740
4
pero que cada vez mds del del Estado para legrar
y sa.tener las cond:ciones generales de funcionamiento. La existencia
de horizontes nece&ar10S 13 programacin de las grandes
inversiones subsiguientes al perodo "fcil" de sustitucin de importa-
cones y para el funcionam1ento de grand9s unidades econmicas (no pocas
de las cuaes sen a su vez apndice de una programacin transnacional),
:a sistemtica de la acumulcin del capital hacia esas uni
ctades y el Estado, la correlativa "postergacin" de las posibilidades de
consume promet1das por e: popu11smo, la reduccin de la importan
ci- la cancelacin- de sistems electorales que aparecieron como canal
'or'a ..... a tr.::..nsm1sin de demandas "irresponsables", la implantacin de me-
dp control de sectores populares cuya activacin pareca crecien
temente affienazacte, contribuyeron en la dcada a la emergencia de
fOlie s d dom1nac1on poltica mucho mas definidamente autoritarias y bu-
qJ anteriormente conocidas. Las diversas modalidades con
que estas formas de dominac1n SE man1festado en Amrica Lati-
na, as come la vartedad de a las mismas sealan
que, an en les en que estas se han hecho ms visibles,
hay que deoen ser tenidas e,) cuenta y que un estudio cuidado-
so y tericamente orientado de ciert2s polt1cas estatales debera contri
bU1t a mejor En el nivel de en que nos hemos coloca-
do aqu, le que codo esto tene en comn es su intento sistemtico de con
trolar el de nuestras socledades. Esto a su vez apunta a
Uf18 establ1izaclon del contexto social que es condicin necesaria para la
subsistencia y "desarrollo" de nuestras economas, que slo parecen poder
lograrlo medlante la hipertrofia de alguns de sus componentes, sobre to-
do las filiales de empresas multinacionales y el Estado mismo.
Estabilizac1n e h1pertrofia 5010 pueden ser garantizados por una
profunda recomposicin del poder polcito. Esto es lo que aparece en los
niveles mas vislbles de la crisis latnoamericana de la ltima dcada. En
otras palabrass- el papel de un Estado tambin "puesto en forma" para mp.2-
ner coercitlva y ccoptativamente la establlizacin del contexto social,
desnuda como nunca en Amrica Latina el poltico de nuestros
"problemas economicos". Represin, intentos de despolitizacin y control
del sector popular, manipulacIn ideolgica, extensin y perfeccionamiento
5
de mecanismos corporativos
t
de lcls inversiones estatales
t
asuncin
de nuevas actividades emprebariales por el Estado, ncleos
que surgen en tradicionales burocracias pblicas, son aspectos ntimamen-
te entrelazados con el crecimiento hipertrofiado de nuestras economas.
Se trata
t
por supuesto
t
de un tema tan clsico como el de las interrela-
ciones entre el poder economico y la acumulacin, por una y la do-
minacin por la otra4 Pero si bien en otras situaciones histori
cas el papel del Estado fue tambin visible y activo) en nuestro caso es,
adems, mucho ms complejo. POi lo pronto el Estado latinoamericano no so
lo tiene que verselas con la burguesa nacional sino tambin con la pre-
sencia de empresas multinacionales que en muchos aspectos escapan a su
der de decisin y que por d1versos canales dirigen parte importante de su
acumulacin hacia mercados externos.
Los patrones de control-exclusi6n de sectores de
poracin subordinada de capas medias y algunas fracc{ones de la clase o-
brera y el mnage a trois dom1nante en el vrtice gruesamente ten
dencias que es menester conocer mejor4 otras cosas, parece claro
que deberan traducirse a nivel del E3tadc en diferentes canales y
de acceso a las polticas estatales, en diferentes modos de de
las cuestiones planteadas y en diferentes procesos de implementacin se-
gn comprometan ms o menos drectamente a unos u otros sectores. Por o-
tra parte
t
esas tendencias deben ser relaclonadas con la que nos parece
na de las principales tensiones de nuestras sociedades: el papel del Esta
do como agente inusitadamente activo y visible de la acumulacin y la re-
produccin de las formas "ms avanzadas" del capitalismo dependiente lati
noamericano. Esto empieza a hacer comprensible la variable pero significa-
tiva autonoma del Estado respecto no slo del conjunto de la sociedad si-
no tambin de los otros integrantes del "tro". Para cumplir su papel "ec2.,
nmico" el Estado debe controlar y estabilizar la sociedad y para esto, a
su vez, debe expandirse, tecnificarse y burocratizarseo Esto lleva a la
neracin de intereses burocrticos, civiles y militares, internos al Esta-
do mismo, y de ideologas "nacionalistas" que impulsan decisiones a contra
pelo de la visin ms privatista del "desarrollo econmico" articulada por
buena parte de los agentes econmicos privados mas dinmicos. Nos referimos
6
a las polticas de asuncin de empresariales por el Estado;
al eco que all encuentran algunas capbS de la burguesa nacional en sus
aspiraciones para que se parcelen entre ellos y el Estado "cotos prohib
dos" al capital "internacional o en los que ste debe participar
con uno u otro; a la vital importancla del control de algunos resor
del que a travs de ellv8 el capital nacional pueda nego-
ciar con internacional las condiclones de su supervivencia y
to a del sector popular y, los capitalistas locales que
no han podldo hacer la poltica de que conduce al amparo del
Estado" pareciera que todo conduce a un cre
cimienco darw1niano que slo permitira sobrevivir a los "ms aptos", ma-
'ntegrados por las fi11ales iel capital internacional y
por las capas de la hurguesa nac10na1 nt1mamente vinculadas con a-
qul. Perc la obtencin de las SOCIALES para que esto sea po-
sible un nuevo Estado, mucho cet_ve, expansivo y penetrante.
Por eso miSffiJ ese Estado genera DUIocraticos propios y abre es-
Facio polcico para una burguesa. qU1.zs I.:ada vez menos "nacional" pero
no por eso exenta de conflictos .'01 el capital
que, su acceso al Estdo le negociar. Mas que en
casos que en y Japn, el crecimiento capitalis-
ta latinoamerlcano preClsa de un Estado 38 a la vez condicin necesa
ra y obstculo para su eclosion. En un plano es una paradoja y en
otro ms prufundo es una contradiccin que las caractersticas actua
les del Estado latinoamericano, hace entendible algunas de las ambigueda-
des de sus poltcas y nos permite comprender las dificultades que todo
esto suscita cuando es examinado con tericas derivadas de si-
tuaciones histricas en las que todo be entrelaz de otra manera.
Las polticas estatales de contlol-exclusin del sector popular y
de asignacin cooptativa de beneflclos diferenciales para algunas de sus
capas; las que llevan a la expans1n de y actividades empre-
sariales, sobre todo las directamente productivas del Estado, as como las
que surgen de las instituciones pbl:lcas encargadas de algn "paquete" de
esas actividades; los contenidos y simblicos de polticas "na-
cionalistas" del Estado o los de los intentos de tutelar al
7
capital privado local; las a atraer y gara.ntiza. al
capital internacional t y, a .la vez, las apuntadas a acot.ar su expansin
interna para que, por lo menos, las tendencias darwinianas del "desarro-
llo" no arrinconen demasiado a s 3 -lns-E locales y al propio
Estado. Estas nos parecen de ls :rrs lmportantes reas problem-
ticas que se desprender! de la e.:spci:ficidad h .. storica de un Estado com-
plejamente engarzado c')n y ::.aniL<LGS de una economa que ni
es "subdesarrollada" ni puedO? reproducir lc,.s patcC'nes de los capitalis-
mos centrales e Todos los densamente entrecruzados
-aunque no solamente, por 8upuesto- por l"{ticas estatales y por 1 ..;8 m
pactos pblicos de 1a3 polticas "p!"ivadas" c:: de los actores ms podero
sos que interactGan con el alreddor ciertas cuestiones vigen-
tes.
Es en este terreno que r' s par indispensable se abra-n
fronteras mediante el estud:.o ie qu.E of::-ezcan l.lrd
razonable de iluminar, con el g!idc de y de atenc.in n.ec:e-
sarios para i=:"r"es a 1 l;.rgo del tiempo, los muchos as-
pectos de aquellos grandes que quedan oLul os para las len ine-
vitablemente ms estticas y agregadas de enroques Sf ta.rnbie11 necesa-
rios pero ms "estructurales" ..
Descubrir el problema del Estado 11e\la a plantear el tema de su
autonoma e"Yitando pendula.r haca una visin "politieista" segn
la cual toda la dingmica de la sociedad y del Estado puede ser develada
desde el interior de ste. Pero 8.1 lo dicho hasta ahora no es demasiado
errneo, esa autonoma rel.atiVA. .elO es la de un Estado global frente a una
sociedad indiferenciada. Hay, por el contrario
t
grados y pautas de
ma muy diferentes segn se refieran a unos u sectores sociales y
segn se trate de cuestiones que nimporten:f ms o menos a unos y a otros.
El estudio de polticas estatales deberia proporcionarnos valiosas ense-
anzas acerca de estas diferencias, pero es necesaro agregar enseguida
i/ Para este concepto vase Philippe Schmitter, "Notes toward a Poli-
tical Economic Conceptualization of Policy-Making in Latin America",
trabajo presentado a la Conferencia de Buenos Aires citada al comien-
zo,
8
que los cambios que hemos delineado ilPpJ.-:- ,Son y'le no es obvio dnde trazar
las demarcaciones que separan al Estado y 1'10 pGblico" de la sociedad y
"1 . d" B. d .
o o. pue e ser que n Clones heredadas -como la de
una tajante separacin entre "lo pbl1-co" ) "lo privado"- tengan que ser
repensadas frente a nuestra emergente reJ.2dad, En algunos terrenos (como
por ejemplo en el que se dirime qU1n la tenencia legtima de
armas de guerra) posiblemente sea todava pcs1ble pensar en una clara l-
nea que separa lo "pblico" de lo "pr1vacL, 11 Per o en otros terrenos con-
vendra pensar en un contorno ue reas grisadas en las
que es difcil precisar dnde COIT1enZa una y Jtra esfera. En algunos ca-
sos (como el de la corporativizacin de seltores obreros y campesinos)
dramos hablar ms bien de polticaE suponen PENETRACIONES del Estado
en la sociedad civil; en otros (como en el de los mecanismos de represen-
tacin de los otros integrantes del tola) sera ms exacto hablar de mu-
tuas y variables INTERpenetraciones, donde I c.Jmponente de "mando" que
pone el Estado se agregan relacioes muchc bidireccionales de poder,
influencia, negociacin y cooptac1on. sugiere que las polticas es-
tatales se insertan en una "estructur;.. riF- ;""enas" que debemos conocer me-
jor para entender por qu se plantean y resuelven cuestiones en unas u o-
tras.
Luego de este rodeo tal vez se; claro por que tendemos al es
tudio de polticas estatales como un :aptJlo de una futura teora del Es
tado latinoamericano y, ms genricamente) de los patrones de dominacin
conexos a formas relativamente "avanzadas"d- c:,=,pl.talismo tardo y depen-
diente. Para ello las polticas estatales una visin del Estado
"en accin", desagregado y descongelado cerne estructura global y "puesto"
en un proceso social en el que se entrecruza complejamente con otras fuer
zas sociales. Esta visin es d otros enfoques, con cuyas
hiptesis y conclusiones puede controltE lnutUamente.
Uno de ellos apunta drectamente o ena reconceptualizacin del
tema del Estado y la sociedad. An cuanoo 1 {- .... '.ge los resultados de inves-
tigaciones ms empricamente orientadas, l eb] eto propio es una teorza-
9
cin a un nivel ya inicialmente alto de 6/
Un segundo enfoque gira alrededor las v1nculaciones entre c1a-
se(s) y Estado; su objeto propio es una estructural clase-Estado
que abarca numerosos modos de vinculacin -incluso polticas estatales-
entre una y otro 7/0 Un tercer enfoque) el que aqu discutimos) es ms em-
prico e inductivo que el primero y "corta" a travs de ms actores socia-
les que el segundo, sobre la base del estudie de una o pocas cuestiones y
sus respectivas polticas. El estudio de pcllticas estatales -desde la
perspectiva que proponemos- ayuda a desagregar y "poner en movimiento" a
un Estado y a actores (clases) de clse; organizaciones, grupos,
eventualmente individuos) que en los otros enfoques aparecen ms global y
estticamente definidos. El campo prrp10 de este tercer enfoque es ms di-
nmico y menos el proceso social tejido alrededor del surgi-
miento, tratamiento y de cJesti::-nes &nte las que el Estado y o-
tros actores adoptan polticas A la vlsin mas analtica
del primer enfoque y ms estructural del segundo $ en este ter-
cero una ms detallada y dinmica de como y DC q1l u. complEjo conjunto
de actores ha actuado respecto de c.iertab lfcuestioesll. ConfJ iL-tos) coali-
ciones, movilizacin de recursos) relci .GS de y poder
de "actores" (incluyendo el Estado), pue.den ser aqu con un detalle
que, por lo menos debera ser t11 pra que no arr3semos a priori con su-
tilezas y complejidades que ser necesarlO respetar en el replanteo teori-
co del tema del Estado y la sociedad. Por supuesto} estas ventajas tienen
una importante contrapartida: esta tercera estrategla implica el estudio
de casos y son bien conocidas las dif1cultades pat8 generalizar desde stos
hacia el sistema de relaciones del que han sido escogidos. El problema
tiene alivio (aunque no solucin) en la distancia que media entre los ca-
sos escogidos y estudiados con un empirismo rampln y aqullos en los que
El ejemplo ms representativo nos parece los reClentes trabajos de Fer-
nando H. Cardaso sobre el Estado y la sociedad.
2/ Aquf cabe mencionar entre otras las importantes investigaciones en cur-
so o de prxima iniciacin de Jos LUlS Reyna, Enzo Fa1etto, Francisco
Weffort y Marcelo Cavarozzi.
8/ Ms adelante definiremos los trminos contenidos en esta frase. Por
- ahora slo nos interesa distinguir aproX1mat1vamente este enfoque de
los dos ya mencionados.
10
un foco teorico ha gobernado su selecclon y la de las dimensiones que en
ellos se estudiarane
Pero interesa sobre todo adve-tlL que aunque ninguno de estos en-
foques 10/ es "ptimo", ?lleden ser c-:mp";'Olntarl.Os. Cada uno tiene obvias
limitaciones, cada uno es una forma de cortar analticamente el
ml.smo tema general y cada uno debe con (1but a la tematica que hemos tra-
tado de esbozar en 1a& paginas anterl.ores. Por lo pronto, la estrategia
de estudio ms pJr.tual el de cuestiones y polticas
debera quedar abierta a los otros enfoques, donde las
hl.p5tesis y proposiciones generadas en e_:as ser confrontadas des-
de los restantes 11/.
Para una interesdn:e discusin de rr8S tipos de estudios de casos
vale la pena consultar Rarry and theory in macro-
politics", Princeton UnlVer&lcy, m1meo 19
7
1 Con especfica referencia
a polticas pblicas, ver el atc1culo de Hugh RecIo, "Review
Policy Analysis", Brltlsh Jvu!nal of Political Science, 11,
e
N 1 (1972)" Ver tambin Georg et al .. , "Case study aggrega-
tion policy cheory" , trabcJo a la Convencin Anual de
la American Political \SSOC1St tl, New Orleans, 1973.
lO/En rigor deberamos haber men: onado L' cuarto enfoque, consistente en
el manejo comparativo de daLob dgregados a nivel nacional.
Pero en lo que respecta a estatales y sus mpactos, estos
estudios hasta ahora han teniac que datos e indicadores muy
inadecuados, que sin han l.ufl..J.-dc ikl.ra que las conexiones causa-
les postuladas hacia y desde lds pOLt1:dS estatales sean excesivamen-
te tenues ..
ll/Podemos en pequeos focos apuntadc3 diferentes partes de una
habitacin. Aunque cada une de Llumina ntidamente una parte
del recinto, nos permiten en su relieve y movernos
dentro de ella. Forzando un poco analoga, estamos actualmente
en el momento de descubrl.r qUt hay una y de decidir cmo a-
puntar cada uno de nuestros foc.os; 5J n'testro inters reside ms en la
habitacin que en alguna moldura de sin duda nos ayudar
saber que habr otros focos y dnde apuntarn.
T -1
..1
PREl'1ISAS y E:JFOQUES EN EL DE POLITICAS ESTATALES
Como ha ocurrido en otras que adquieren rpida di-
fusin, diversos trabajos se han dedicado a catalogar y criti-
car las diferentes perspectivas desde las qle se han encarado los estudios
de polticas pblicas o estatales faCl11ta nuestra tarea, ya que
nos exime de la revisin crtica de una literatura y nos proporciona
un diagnstico bastante exhaustivo de pr-emisas, sesgos e insuficien-
cias de los enfoques ms corrientes, SIL a riesgo de incurrir en
simplificaciones excesivas, creemos necesario examinar ciertas orientacio-
nes generales de esta literatura para ce manifiesto algunos de los
supuestos y limitaciones de los modelos en ella implcitos y plantear lo
que estimamos el nivel mnimo de complejldad requerido para estudiar las
polticas estatales.
Buena parte de las publicaciones sobre el tema conside-
ra a las policies como unidades diEc:rets ptcden ser estudiadas con
prescindencia del contexto en el que s r! adeptadas o producen consecuen-
cias. Esto puede ser vlido cuando el de la investigacin es re-
lativamente simple, tal como ocurre cuaD:O se desea establecer que facto-
res inmediatos or1ginaron una decsin o cules tueron sus efectos ms
rectos y notorios. Desgraciadamente, no podemos pensar en ningn caso con
mediano inters terico que se acomode a estos requisitos.
El tipo de estudio ms tradicional es aqul que intenta explicar
por qu se adopt una poltica. El modelo implcito es el que muestra e-
lementalmente la Figura l.
111 Vanse los ya citados trabajos de Hclo y Sehmitter
t
as como los de
Richard Rose, "Comparing Public PolH:Y", mimeo:> University of Strathe
lyde, 1972 y Kenneth Dolbeare, citado en la nota 13/.
12
FIGURA
Fcilmente pueden edvertirse las de la popularidad de
te enfoque. En primer trmino al Estado como un escenario pa-
sivo en el que se aj ustan y r esuel ven :1'?r:Hida.3 o inputs de "grupos"
les; la esfera de lo propiamente e de un dinamismo que le
es impuesto "desde afuera". En se,sndc 1I..g5.1, es obvio que puede ser tra-
table con tcnicas sencillas: un conjunto de
variables tDdependientes, que es:; artlculadas en formas ms com-
plejas que la sugerida en la f'i.gur, iI en una variable depen-
la decisin adoptada. Esta puede un evento discreto (decisin
de intervenir en Corea, una JL:(l ':..Ll.-3.!.) o un resultado cuantifi--
cable (asignaciones presupuestarias).
A pesar de que estos estudIas ha. interesante informacin
para el anlisis de los procesos su poder explicativo suele
ser ms aparente que real, ya que las cal,J.l::><=',:, ms mediatas y difusas de la
decisin o resultado examinados oe prest l1 menos al tratamiento ri-
guroso que constituye uno de los atractlVl de este enfoque. Por otra
te, estos estudios omiten toda referencl proceso desencadenado por la
decisin analizada en terminos de su y posibles impactos.
Esta ltima preocupacin ha un enfoque diametralmente o-
puesto al anterior, que invierte el proponiendo investigar cules
14
errneamente especificado y no existe forma razonable de atribuir los caro
bios observados a impactos de la poltica estatal. (tii) Los estudios de
este tipo suelen contener una e de los impactos an cuan
dO
t
debe admitirse, esto no sea intrnseco a la lgica del enfoque. Cier-
tamente
t
es difcil identificar impactos "secundarios" (repercusiones in-
directamente atribubles a la poltica escatal, originadas en los impactos
ms directos de la misma) e l.m:,actos "1.nesperados" (efectos no previstos y
muchas veces no deseados de las polticas analizadas).
Pero mas alla de las c.onceptuales y operacionales
pias del enfoque, estos inconvenientes muchas veces de la particu-
lar relacin establecida entre ce social y el organismo contra-
tante. A menudo este ltimo est poco en que se demuestre su
ineficacia, o se detecten impactos negR o se exploren impactos ines-
perados o secundarios que repercuten ce su contexto operativo, lo
cual puede llevar a que el mbito del problema se defina de a-
cuerdo con los trminos fijados por el e ganismJ contratante. 13/. En con-
junto, estas limitaciones influyeH para Gue el estudio de polticas e im-
pactos dentro del marco relativamente slmple lt del estudio diagnstico
tpico, no sea adecuado para extraer del tema el contenido terico que nos
13/ Esto se conecta con el importante pLoblema de la necesidad de una
pectiva crtica en el analis1.s d polticas estatales 11 que Schmitter
trata en su trabajo ctado. Par un til exmen de los estudios nOrte-
americanos sobre impactos de pblicas ver Kenneth Dolbeare,
"Impacts of Public Policy", The PQl1.Lll.al Science Annual. Bobbs-Merrill,
1973.
J4/ Por otra parte) la simpleza es 8::10 aparente. Existe en la medida en
que el estudio se limita a impactos djrectcs, notorios y fcilmente
cuantificables -y an dentro de estos el material emprico
bien pronto comienza a exceder las posibilidades de anlisis realmen-
te riguroso; ver en este sentido Cook y Frank Scioli Jr.
ll
nA
research strategy for analyzing the 2mpacts of public polieJ", Adminis-
trative Science Quarterly, 17, nO) (1972)0
13
han sldo los impactes de una determinada poltica La Figura 2
ilustra, tambin elementalmente, las causales implicadas.
FIGURA 2
p
Como se observa) este establece una importanLe distin-
cin entre la poltica misma y sus eic.t02. las consecuencias
presuntamente provocadas por su adopcln e implementacin. La finalldad
del enfoque es eminentemente diagnstICo: ,,8 gran difusin que ha adqui-
rido en los ltlmos aos se explic3 creClente demanda de una clien
cela -sobre todo estatal- que mejor los efectos de cier-
tas polticas. Sin duda, el actual lnte:s en los EEUU. por la
conceptualizacin y medicin de nimpactJs" de polticas estatales se debe
en buena parte a dicha demanda, est0 ha tepercutido negativamente
debido a la estrechez que suele lmponer a la del tema. En efec
to, el enfoque ilustrado en la Figura 2 contiene algunos supuestos que
conviene explicitar: (i) No intent& conoer! cmo se origin la poltica;
esto es difcilmente aceptable cuando l preocupacin que lleva a estu-
diar el prohlema es menos aterica que la tpJ.ca "evaluacin" patrocina-
da por un organismo estatal, Ademo, aspecto puede ser nece
sario, por ejemplo, para expllcar inconvenlen:es o distorsiones sufridos
por la poltica en la etapa de (ii) El sistema causal que
genera los impactos observados tende a conslderarse cerrado a toda otra
influencia fuera de la estatal. Esta premisa suele
ser poco verosmil; en la medida en lncorrecta, el modelo est
15
interesa 15/.
Un grado de complejidad mayor resultara de
ner las Figuras 1 y 2, tal como 10 llustra la figura 3.
FIGURA 3
F' ,
15/ Sin embargo, se ha sCisten1 d... , ,1 Jt::: ld or";'AIH ..::.,-1 en qt.e nos encont ramos
en el estudio del lmpaCt.J de J;-Ibl icas se debe a la falta
de requerimLentc3 de ebte llp por parte de los pode-
res pbl icvs James 1. Bnnnen a.,rg,J.meflt8 qlJe "S1 el Congreso y el E]...
cutivo no de'l'fl.andan esta in[orma.':101l. flunCd existl.r de un modo siste
matlzado". Tambin el movim1.ento de' la I/Ne.\-\( Polltlcal Economy" se -
planteo en 8
1
1 momento como preocupa"" .L.n fundamental la necesidad de
las ciencias soclales ayuden al gobernante a opt1.mzar sus opcio-
nes. Entre otros Phll1.ppe Schmtter ha reaccionado contra esta pers-
pectiva sug,riendo que n<. slo nos preguntemos cmo "ayudar a las
tcriades eXl.stentes a enrentat las g:'dudes cuestiones y problemas
pblicos de nuestro Slno como y cules polti-
cas alternatJ.vas pueden contrlbulr mejor a. que el pueblo transforme
problemas en cuestiones e Induzca a las autoridades a tratarlos de un
modo y equitat..l.vc". Vase James T. Bonnen, "The
Absence of Knowledge of Dlstributioal Lmpacts: An Obstacle ta Effec-
tive Policy Analysis and Declsions" en RoH. Haveman y Julius Margolis,
compiladores> Publlc and Pol}cy Analysis (Chicago:Markham,
19
7
0); e, Mitchell, "The New Politlc.al Economy", Social Research
Vol. XXXV, Spring, 1968; Warren F. llchman y Norman T. Uphoff, The Po-
litical Economy oi Change (Berkeley: of California Press,
1971); Phi1ippe C. Sehmitter, "Ihe Analysis of Pub1ic Po1i-
cy: Outputs, Outcomes and documento presentado al Comit de
Planificacin de la Conferencia sobre Anal1sis Comparado del Desempeo
de la poltica Pblica, Princeton, New Jersey, Enero 25-28, 1972.
]6
Sabemos sin embargo que esta representacion es insuficiente, al
menos en dos aspectos fundamentales: (i) P aparece externamente determina-
da por A y B, 10 cual excluye toda posibilidad de iniciativa relativamente
autnoma por parte del Estado m1smo; (ii) Los impactos e y D no suelen ser
causados slo por P; tambin operar para producirlos otros factores
adems de P. Conviene tambin tener presente la frecuente ocurrencia de im
pactos directos pero inesperados) as como de impactos secundaros genera-
dos tanto por aqullos como por e y D. Estas "complicaciones" podran toda
va ser representadas gr.Sicamente, pero la figura resultante perdera va-
lor heurstico sin llegar a reunir an el de complejidad necesario
como para traducir 10 que nos parece el nivel de conceptualizacin mnimo
requerido por nuestro tema.
De todos modos, ea preciso sealar que la Figura 3, nos
ms explcitamente que las anteriores) el estudio de polt1cas p-stata-
les y sus impactos contiene una dimensin temporal que le es
En este sentido, nuestro tema coml.enza a vislumbrarse como el estudio de
secuencias de eventos, alg'IDcs de !os cuales -como veremos- polticas
estatales) otros son "polticas" adoptad;:; pr "actores" no estatales y
otros an son cambios detectables en la sit.uacin objetiva del sistema de
relaciones sociales sobre el que repercuten y otras.
Il1
ESBOZO PARA EL ESTUDIO DE POLITICAS ESTATALES EN AMERICA LATINA
Hemos afirmado al comenzo que inters en el estudio de po-
lticas estatales deriva de su potencial rontribucin al tema de las trans-
formaciones del Estado y de las nuevas modalidades que asumen sus vincula-
ciones con la sociedad civil. Sealalnos
t
en tal sentido, algunas de las
dencias observables en Amrica Latina sugiriendo que el instrumental terico
y metodolgico disponible es an n&uficiente para captar la dinmica e in-
terpretar el sentido de aqullas y relaciones. Sugerimos,
por ltimo, que el de polticas estatales y sus impactos podra
tituir una promisoria va de acceso al cerna, convergente con otras formas de
abordaje, en la medida en que se y reformulen los enfoques predomi-
I
17
nantes en tales estuios. En la esquematizamos estos en-
foques, sealando sus principales limitaciones y destacando la necesidad
de introducir el grado de cOmple]ldad requerido para que el estudio de
lticas estatales sirva como va de al tema de las transformacio-
nes cel Estado y de sus relacicnes _on la sociedad civil. En lo que resta
del presente trabaJo, nos avanzar en esa tarea desarrollando
un "protomodelc verbal" que servir para ir las dimensiones y
caractersticas que nos parecen rr';s para el estudio de polti-
cas estatales.
Una analoga musi ql.le tom::lmos de Milic Capek puede quizs ser-
vir como punto de partide a la naturaleza de nuestro enfo-
que, y, sobre el lugar que le asignamos a las polticas estatales
dentro del tema ms general de las Estado-sociedad. La fra
se mustcal es un su:esii0 aunque no aditivo; la ca-
lidad de cada nue'lO acorde se __ri:lda pcr el contexto musical preceden-
el cual adquiere a su vez a que se
incorporan acordes 16/ Pe d:an .lb agregar por otra r.:t _e, que cada.
uno de ello:3 cond el fut u! J desd, t.{Jll':, d2 la frase musical y, en l
tima de la obra que sta lnte;rao Analgicamente, las pGlti-
cas estatales ser&n algunos "acordesil de un proceso social teJido
dor de un tema o cestino En tal adqulrlrdn signlficacin slo
y en la medida en que fueran vinculadas al tema o cues-
tin que las origina, al mblto de aCCIn social en que se insertan, a los
actores que intervienen en el proceso de "resolucin" de la cuestin y a
BUS respectivas -y suceSlvas- po1tlcas. Forzando la analoga, nuestra "o-
bra" es un proceso relevante definido por un tema o cuestin. Nues-
tros "ejecutantes" son actores -estata.les y "civiles"- cuyas po-
lticas van delineando el rltmo y las alternativas de ese proceso social.
Creemos posible entonces foca1izal el estudio de la dlnmica de las trans-
formaciones sociales sigulendo la trayectoria de una cuestin a partir de
su surgimiento, desarrollo y eventual lesolucln. Las sucesivas polticas
o tomas de posicin de dlferentes actores trente a la cuestin y la trama
Vase Milic Capek, The lmpact of Contemporary Science
(Princeton: Van Nostrand, 1961p.122, citado por RecIo, op.cit.
J8
de interacciones que se va produciendo alredeaor de la deflnen y
encuadran un proceso social que c-:lns - '::.:..uirse en privilegiado objeto
de anlisis para acceder a un !ll8:S informado sobre el Estado
y la sociedad latinoamericanas y sus mUCUd6
Hecha esta sinttica pRsamos a definir y desarrollar
algunos de los y conceptos
l. La "cuestln"
Ninguna scciedad posee la capaclda nj. los recursos para atender
omnmodamente a la lista de necesidades y de sus integrantes.
Slo algunas son "problematizadas
lf
, en el sentldo de que ciertas clases,
fracciones de clase, organizaeiones,grupos 0 individuos estrat-
gicamente situa.dos creen que y debe cc';c... =- rse "algo" a su respecto y
estn en condiciones de promo .... _ '. lucor po r:acln a la agenda de proble-
mas socialmente vigentes. a estos asuntos
dades, demaJ;J.das) tlsocialmente. ;'0St.
Toda cuestin acraVl esa 'ID "e lelo J Lcal" que se extiende desde su
problematizacien sQcial hasta S !lresoluc ':r:
l
17/. A lo largo e e5te prs:.
ceso, diferentes actores afectadcs negativamente por el surgi-
miento y desarrollo de la cuestlon, LOl.1ian frente a la Los
(decisiones, eL: ) involucradas en estas tomas
de posicin tienden 5. el mapa sociales y el uni-
verso de problemas que son oOJetu Je __ i6n en la arena poltica
en un momento determinado. L
., .,
r 1.0.1 ..::It:. ' ".ertas cuestcnes queda
da a la sociedad civil, en el sen,:"'-dD de 111. el Estado ni los actores
11/ Por "resolucin" de una c.uesr:..r: encet2.:! su desaparicin como tal,
sin implicar que ello haya oc-u"'r i.do pcr J-::: haya sido "solue icmada" en
sentido sustantvo algurlc. Iar"blG ber resuelta porque otros
problemas ms ..visibles han 12';.j-, -: a at encin de las ulrtes an-
teriormente interesadas en aqulla, e pi..Jtq,ue se ha concluido que na-
da puede hacerse con ella, e pcr(iUe tk social que la planteaba
ha sido reprimido, de cualO' '.! t--:. otra forma desposedo de
los recursos Ciue le pernu.t te cc.'n e::l . tn, '1ento imponer la cues tin an-
te la oposicin de otros a.::t.ort:s. De f lllanera, la toma de posicin
implicada por una tstatal LX desde intentos de solu-
cin"sustantiva" hasta la coerc t;:.. .,a :ie la planteaton;
ambos pueden ser casos de
19
afectados estiman necesaria ti oportuna la intervencin estatal. Para la
perspectIva adoptada en este trabajo interesan, sin embargo, aqullas
de las cuales el Estado tambin toma posicin. 18/
2 o El ;:,'.lrgimient...2,. his trico de ,,-na cuestin.
Near }a problematicidad de un asunto (argumentando que es un
"falso problema"). que nada puede hacerse (la
de la p:J!JtezaJ, relegarlo a un "benevolente olvido" o reprimir a quienes
intentan plantearLO son, pcr supuesto, formas de ejerc1cio de poder en
la direccln de lmpedr su social o su surgimiento como
CUSL1.n. Una polt:.ca de "bloquee" por parte de sectores do-
minantes y del Sstado expresa generalmente en alguna de estas formas.
Sin embargo, aunque la s1tuaC1.n puede ser de hecho bastante ms compli-
cada. 19/ son e.identes -y han sido ampliamente discutidos en las pol-
micB.El orlginadaE! Ti. "estudios de ::omunidad" los in-
COnVl.lenteb el estu1io de una no-cuestin que te sldJ
Este un sobre el tiene ms que
ensea.cnos el enfoq -c ,:-structural l' (1 as\... -Estado" que mene i,,,D nos en la
primera este trabaJO. No obstante, desde punto del
estuolO de casos je pvltlcas estatales, el tema sirve para alertarnos
de un de gran importancia: en lo deberamos enca-
rar nuebtrJS analizando el perodo previo al surgimiento de la
cuesLlon. Nos ::-nteresa quin la reconoci como problemtica, c-
mo se dLfundl esa vLsin, qUIn) sobre Id base de qu recursos y estra-
tegl.as logr cn\!ertlrla en cuescin. El examen de este "perodo de ini-
ciac.in" puede enrl.quecer nuestro conocimiento sobre el poder relativo de
diversos actores, sus percepclones e ideologa, la naturaleza de sus re-
J81 ObsrVEse que nuestras reflexiones acerca de la del Estado
entraan una crecente politzacin de problemas so-
clales, lncluso de aqullos que -como muchos de los que ataen direc-
tamente a las relac1.ones entre capitalistas y trabajadores- han "per-
tenecido" tradl.cionalmente en Latina a la esfera de la socie-
dad civl.l,
li/ Por ejemplc, el Laso en que se adopta cierta poltica estatal con el
ostensible propsito de resolver la cuestin A
t
pero con la intencin
real de deSVIar y recursos que de otra manera amenazan plan-
tear una nUeva cuestin.
20
cursos, su capacidad de y conflictos y sus es
trategias de accin poltica.
Resumiendo,
Quin y cmo
Quien, cmo y cundo logra > ertirlo en cuestin?
Sobre la base de qu y alianzas?con que oposicin?
Cul es la deflnicin inic16l oe la cuestin?
sonnpreguntasn que -igual que las qJe s. rlantearn ms abajo- delimitan
dimensiones que nos parece habr que tener muy en cuenta 20/. En esta
etapa de surgimiento de una cuestin temas que en un plano ms
general fueron sealados en las primeras pginas de este trabajo: la ca-
pacidad de iniciacin autnoma po= el (es decir, sin necesidad de
reflejar "demandas" o inputs. de la soci;.ad '':J..vil), las variadas posibili-
dades de diferentes sectores para lniciar cuestiones, los recur-
sos y alianzas que pueden movilizar, la Estructura de "arenas" que resulta
conformada segn quienes fueren los o las cuestiones suscita-
das 11/. En otras palabras, analizar 1 lapso previo al surgimiento de una
cuestin y el proceso a travs del cual se convierte en tal, es impor-
tante no slo para interpretar eve.... cos pe t.eriores sino tambin para ilu-
minar algunos de los problemas mas ge:l' al.C':' sobre las caracterstlcas del
Estado y las nuevas modalidades que aSU'l.en sus patrones de interaCclon con
:a sociedad civil.
201 Para otro argumento sobre la terica de estudiar el sur-
gimiento de lo que aqu denom1.namcs If,:.uestiones" puede verse Charles
Anderson "System and strategy l.n C""'1'par ati \Te policy analysis: a plea
for contextual and experentJal kno .le.lge.", Universidad de Wisconsin,
Madison, sn fecha.
21/ Algunas de estas dimens1.ones estn J..ffip.L l.cadas en el modelo
trico" que propone Philippe Schm1.tte: (1974), pero al nivel ms desagre
gado en el que nos colocamos aqu las dimensiones implicadas por las -
preguntas apuntan a permitir la deteccin de variaciones -a travs de
tipo de cuestiones y sectcr en el papel protagonico
en la emergencia de una cuest1.n. El ptDblema de iniciacin ha sido
perceptivamente recalcado a 10 largo de la obra de Albert Hirschman.
Nuestras reflexiones
t
adems, se han b8D2ficiado por las estimulantes
discusiones que uno de los C'oautorE:::& sobre este tema con
Robert Putnamo
21
3& La toma de poslcin parte del Estado.
En este trabajo nos ocupamos de cuestiones en las que el
las haya o no iniciado, toma Vale declr, explicita una incenc1c-n
de "resolverla" !:J:../, que se pn una decisin o conjunto de deci-
siones no necesarlamente en actos formales. Una poltica esta-
tal es esa toma de que .n: nta -o, ms precisamente, dice 1nten-
tar- alguna forri de resc,J.ucin de la cuestin. Por lo general, incluye
decisiones de und ') ms organlzaclor:E'S estatales, slMultaneas o sucesivas
a lo largo del que ... _uvep el modc de intervencin de1_
frente a la CUE'bt. i1.1. De aqu q"c. 1:1 toma de posicin no tiene por qu
ser unvoca, nl permanente. De hecho, suele ser tode lo contrd-
rlO y las preclslones que estamos tratando de lntroducir aspiran a
tar el manejO conceptual de las ambiguedades y variaciones involucradas.
Si bien es controvertido el sentido y que cdbe
al termJ..no "politlca \V "pblica"), 231 en nuestra definlcin
la concebimos como un de y omisiones que u-
na determinada moda11dad de c del Estado en .:-e1 ::" on .roa
cuestin que conclta la atenCl01l, L1ters e tJv1.1izcClon de otlOS acto ...:es
en la sociedad CiVllo De dlcha puede jnferirse una cierta dl
tilla detennlnada normativa, que prevlblbleroente
afectar el futuro curso del ploceso hasta entonces desarrollado
en a la cuest15n.
De lo anteI)_Or se desprenden algunas consecuencias En primer lu-
gar, la pcltlca statl no ni un acto reflejo ni una respues-
ta aislada, Slno ms bien un conjunto de iniciativas y respuestas, mani-
flstas o implcItas, que en un momento histrico y en un con-
texto determ1nadcs permiten lnferir la posicln -agregaramos, predominan-
te- del Estadc frente a una que atae a sectores significativos
de la sociedad" Dejamos de lado por el momento los problemas involucrados
en la operacionallzacln de esta deflnlcl0n, pero sin duda esta tarea le-
22/ Entendiendo el termino en el sentLdo expresado en la nota 17/
- -
Al respecto,nos remltlmcs a los comntarl0S de Reclo, op.cit.
22
sulta ineludible cuando nos planteamoE px.,:-;:lema de los "impactos" de
una poltica estatal: IMPACTJ5 DE En otras no solo se tra
ta de detectar y establecer la naturaleza y rangos de variacin de los im
pactos
t
estableciendo sus conexiones causales con una determinada polti-
ca
t
sino adems de especificar a qu unidades estatales y a cul(es) de
sus tomas de posicin son atribubles lJS efectos identificados e
En segundo y en relacin con l trmino"predominante" em-
pleado en el prrafo es precis sealar que si una poltica es-
tatal es la suma o producto de respuestas
t
y si tenemos en
cuenta que son diversas las unidades y aparatos estatales potencial y ma-
terialmente involucrados en la de una las predisposi-
ciones o decisiones de las diversas intervinientes resultarn
a menudo inconsistentes o conflictivas entre s. Cierta literatura "tc-
nica" (especialmente en el campo de la planificacin) atribuye este re-
sultado a "distorsiones" de los objetivos en el proceso de implementacin
producidas por ambiguedades y canflieros en 2U formulacin primaria. Es
decir t se admite la preeminencia de :11 C __IJ etl",tO originario en el ms alto
nivel estata1
t
el cual debdc a una ambigua o inconsistente
en ese nvel, sufre capricbosas que van desnaturalizando
su esencia a medida que nos 31ejamos del r ltlel de "formulacin de polti-
cas" y nos acercamos al de materializacin de las actividades y procedi-
mientos para implementarlas. Creemos, en cambio, que el "conflicto de po-
lticas" puede en gran medida atribu:'rse a la presencia, dentro del apa-
rato de un1dades con g:ado de capaces de in-
fluir en diversas instancias del que entran en conflicto cuando
debe definirse la posicin del a una cuestin social. Desde
esta perspectiva, la ambiguedad o confllcto no es inherente a la toma de
posicin del Estado sino producLo del enfrentamiento entre algunas de sus
unidades -sea respecto de los trminos con que debe definirse la cuestin
suscitada o del modo de intervencin para resolverla- obedeciendo a inte-
reses organizaciona1es y clientelsticos contradictorios Lo que que-
24/ Basta como ejemplc, enfrentamientos sobre un
gran nmero de cuestiones que tuvlelO lugar en Chile, bajo el
no de la Unidad entre el Poder Ejecutivo por una parte y el
Parlamento. la Contralora de la Repblica y el Poder Judicial por 0-
tra
t
sin contar los conflictos suscitados al interior de cada uno de
estos sectores hasta definir una posicin.
23
remos destacar, en definitiva, es el carcter negociado o con-
flictivo que frecuentemente asumen las tomas de posicin del Estado frente
a una cuestiono
En tercer el Estado -diferenciado, complejo, contradicto-
rio- aparece como un actor ms en el proceso deserrollado en a
una cuestin. Su intervencin supcne "tomar partido" respecto de esta lti-
ma, sea por accin u omisin. Una toma de posic15n activa puede implicar
desde iniciar la y legitimarla, a acelerar algunas de sus tenden-
cias, moderar o simplemente bloquearla. En los casos de inaccin ca-
ben tambin diferentes posibilidades: el Estado puede haber decidido espe-
rar a que la cuestin y la posicin de los demas actores estn ms ntida-
Thente definidas
j
dejar que se resuelva en la arena privada entre las partes
involucradas o conqiderar la constituye el modo ms eficaz de
preservar o los recursos del rgimen. Puede as imag_--
narse una multipllcidad de en las que el EstadJ -a travs de
diversos aparatos e instanc. s- decide insertarse (o en un proceso so-
cial, en una etapa o tarda ae su des9rollo, ei objeto de in
fluir sobre su curso asumiendo pcslciones que e1tera
la relacin de fuerzas de los actores involucrados en torno a la
incluyendo el propio ;3/ >
4. Las Eolticas o tomas de otros actores sociales.
Las cuest10nes lLvolucran a actores que pueden hallarse obJeti
va y/o subjetivamente afectados por. las mismas. Sin embargo, no existe una
correspondencia neceaCla entre la de un actor en relacion con u-
na cuestin y su prpensin a movilizarse activamente en la defensa o cues-
1:1./ Cabe aadlr que esta "decis.ln de insertarse" en el proceso social no i!!!.
plica en modo alguno que slo en el momento en que sta se produzca el
Estado influir sobre la cuestion. Ya hemos mencionado la posibilidad de
iniciacion relatlvamente autnoma por parte del Estado. Pero adems, la
"eventualldad" de su intervencin y su probable direccin suele ser teni-
da en cuenta por los actores involucrados y en cal sentido el Estado, por
su sola eXlscencia, condiclona las alternativas del proceso social desa-
rrollado alrededor de una cuestin.
Como ya hemos sealado, entendemos por tales a clases, fracciones de cla-
se, grupos e lncluso individuos estratgicamente ubicados
en un sistema de El nivel de agregacin correspondiente depende,
por supuesto, del caso que en estudiemos.
24
tionamiento de dicha situacin. Ello puede oC1.lrrir sea porque el actor no
percibe debidamente su condicin actual, o la considera "natural", o por-
que no puede movilizarse para modif.carla por falta de recursos o amenaza
de ser reprimido. Es por ello que a menudo son otros actores (v.g. una uni
dad estatal, un partido poltico), no "directamente" afectados por la cues
tin, quienes deciden iniciarla o reivindicarla por interpretar que su re-
soluciSn en un determinado sentido ser ms congruente con sus intereses y
preferencias, mejorar sus bases de apoyo poltico o disolver tensiones
previsibles que pueden amenazar su poder relativo.
Un caso tpico es el de la reforma agraria, frente a la cual el
Estado ha adoptado muChas veces polticas tendientes a movilizar al campe-
sinado en apoyo de un programa de transformacin de la propiedad agraria y
de las formas de explotacin rural, mediante expropiacin gradual, compra
y redistribucin de tierras o distribucin diracta de tierras fiscales. An
tes de la fijacin de esta poltica, el campesinado pudo o no haber estado
movilizado, pero an cuando sea la accin estatal la que logre movilizarlo,
el modo de intervencin elegido tender a prevenir, por ejemplo, el desa-
rrollo de un proceso social alrededor de la .uestion agraria quizs inmane
jable de no mediar tal poltica preventiva. En este caso, el campesinado ha
br tomado posicin, fijado su poltica, de los mrgenes impuestos
por la poltica de cooptacin preventiva del Estado. Este, a su vez, habr
logrado encauzar la demanda campesina obteniendo apoyo poltico de parte
del campesinado e incluso de los sectores mas progres1stas de la burgue-
sa. 27/
De lo anterior se desprende que otros actores -adems del Estado-
tambin toman posicin frente a cuestiones que los afectan, adoptando pol-
ticas cuyas consecuencias pueden influir considerablemente -incluso ms que
las propias polticas estatales- el proceso de resolucin de las cuestiones
y las futuras tomas de posicin sobre las mismas. Esto sugiere la posibili-
dad de estudiar procesos sociales analizando las prcticas de diferentes
27/ Este ejemplo describe con bastante la etapa del proceso
-- de reforma agraria chilena bajo el gobierno de Fre, la peruana bajo
el de Belande Terry o la colombiana bajo el de Lleras Restrepo.
25
actores aglutinadas en torno a cuestiones que definen la naturaleza, inten-
sidad y lmites de un rea de accin (y de conflicto) socJal.
Cada prctica cada toma de posicin, refleja una determinada estrategia de
accin cuyas premisas dependen, por lo general, del volmen de recursos y
apoyos que el actor pueda movilizal y de sus expectativas acerca del
tamiento de los otros actores por la cuestin. El conjunto de po-
liticas privadas y estatales se entrelaza en un complejo proceso social que,
como veremos, hace difcil establecer con precisin qu proporcin del cam-
bio social observado puede ser atribudo a cada una.
5. Las polticas estatales como "nudos" del proceso social.
Si entendemos a la poltica estatal como un conjunto de tomas de
posicin del Estado respecto de cierta cuestin, y si este conjunto tiende
a variar tanto a travs de organismos estatales como a lo largo
del tiempo, es evidente que tal no puede ser entendida ni explica-
da con prescindencia de las po1tcas de otros actores. An en el caso en
que el Estado inicia con gran autonoma una cuestin, las decisiones poste-
riores vinculadas a la misma -tanto en crminos de implementacin de la de-
cisin originaria como de posibles cambios implcitos o explcitos de su
contenido- no dejaran de estar por las posiciones adoptadas por
otros actores. Es de presumir, adems, que an en este supuesto la poltica
estatal tambin estar desde un comienzo influda por un clculo de la reac
cin probable de actcres a los que se percibe como poderosos Ms gen-
ricamente) el proceso social tejido alrededor de una cuestin no es excep-
cin a lo que ocurre en toda s1tuacin interactiva: la accin e inaccin de
cada uno es en parte funcin de la accin e inaccin de otros y de la pre-
diccin que cada uno realiza acerca de las respuestas probables de los acto
res ante diferentes decisiones. En este sentido las tomas de posicin del
Estado no son diferentes de las de otros actores. Pero en
un plano menos formal tiene sentido centrarnos alrededor de aqullas por-
que (i) cuentan con el respaldo de normas de cumplimiento supuestamente o-
bligatorio y de una ultima ratio fundada en el control de superiores medios
281 N05 referimos al fenmeno de "reacciones anticipadas" expuesto por Carl
Friedrich en Man and his Government, McGraw-Hi11, 1963.
26
de coaccin fsica, y (ii) porque en general sobre la sociedad
ms extensamente que las polticas , que tanto una
como otra razn son tambin variables a a travs de diferentes
Estados, tipos de cuestiones y ac :.:;rf ,; me. r:_ :.1.zados alrededor de ellas.
Sea como fuere, las tomas de posicin 2scado suelen ser
te importantes no slo por su ?osibllidad de producir importantes
consecuencias sino tambin as suelen considerarlo otros actores
ciales. Esas tomas de posicin son factores en la definicin
del contenido y en la explicacin as la misma de posiciones de
otros actores, y en ese sentido son. punces o f1ndos" particularmente impor-
tantes en una secuencia de Esos nudos pueden resultar privi-
legiados puntos de observacin de ciet'':os trames del proceso social: "hacia
atrs", en la confluencia de polticas -.3tatales y privadas que influyen en
la aparicin de cada nudo y fj -lel.,-nte" en las nuevas tomas de posi-
cin que a su vez contribuyen ro ( -.1... r. y significan desplazamientos h,!.
ca un prximo "nudo". Afirmar '_as ODlt-i..cas estatales deben ser enten-
l1..fdas en el marco de otras poltil'hl? esta. y de "polticas privadas" es,
por supuesto, transponer a un nive ms ;.ual el tema general del Estado
y la sociedad 'l::i/ Afirmar que dentro de tema las polticas estatales
son "nudos" es presupcner que el tado no > '.1"..Le ser pasivo ni irrelevante,
ni parece serlo para los en el proceso; por el con-
trario, suele importar y tanto que altededor del contenido de su toma de po-
sicin se teje buena parte de las interacc:ones de cada tramo del proceso.
Las definiciones sociales de
"De qu se trata" la cuestln es parte de la cuestin misma. Dif-
cilmente encontraremos casos en los q,le "C:Jd...JB los actores, includo el Esta-
do, coincidan en la percepcin y valor&cin problema social que se ha
en cuestin. En qu ejemplo, la cuestin de la
distribucin del ingreso en La:_na' Cules son los "verdaderos" tr-
!:1./ D1.cho de otra manera, las dirnens::,.oney J.d11t::.icas implicadas a uno y
ottO nivel son reconoe ibles E::n ambC,f, AUT1que lo que sepamos de un
\). ..\ 1-
cso (o conjunto de casos) no puedB generalizado,
estamos aqu ante una de las Ill.nterSe(C1JneS" en las que hemos argu-
mentado que ambos niveles pueden mtuamente.
27
minos del problema, cmo se conecta con otros problemas y cuestiones, qu
es una resolucin "satisfactoria" del mismo, incluso si es o no un prob
1
.e-
ma, son temas fundamentales en las de posicin, en los conflictos y
en las coaliciones entre el Estado y los actores sociales. Seguimos en un
proceso interactivo en el que, adems de la posicin de cada actor, impor-
ta la percepcin de cada uno acerca de la manera en que los restantes (y
sobre todo el Estado) han dafinido la cuestin. Convergen sobre este punto
numerosos aspectos desarrollados en la literatura relacionada con el tema.
Los "estilos" que ha estudiado Albert Hirschman o los "filtros ideolgi-
cos" a los que. ee refiere Philippe Schmi.:ter son obviamente importantes a-
qu!. A ello agregaramos los problemas resultantes del "ruido" en las co-
municaciones actores sociales y de estos recprocamente con el Esta-
do, de las diferentes "teoras causales" que suelen estar implicadas en
diferentes definiciones de la cuestin -diversas concepciones sobre como
puede ser resuelta y con qu consecuencias otros p:oblema& o cuestio-
nes-, del grado de rigidez o de las pteferencias de los ac-
tores y de otras tales como si es definida
o no como "suma ce:r:o", s i los L ic.:i:Js resultantes de cal o cual modo de
resolucin son divisibles o no y si existen o no antecedentes que pueden
ser recODocidos como "similares" a la cuestin en juego.
7. Las polticas estatales como generadoras de un doble proceso 30/.
Ya sea que el Estado inicie o no una cuestin, sus tomas de posi-
ein suelen ser factor de decisiva importancia para que otros adopten o re-
definan posiciones sobre la misma; hemos aludido en el punto 4 a esta parte
del proceso social. Pero las polticas estatales tambin generan procesos
internos al Estado mismo. Para reconocerlos debemos abandonar la terminolo-
ga excesivamente genrica que hemos usado hasta ahora respecto del Estado
y empezar a referirnos a "unidades" y procesos "burocrticos" internos al
Estado 31/. Dada una cuestin, la toma de posicin respecto de ella por
30/ Agradecemos a Philippe Schmitter una discusin en la que en mucho contri
buy a precisar nuestras ideas sobre el tema que tratamos en este
Con el trmino "unidad" burocrtica o estatal aludimos a la diferencia-
cign estructural interna al Estado, que puede o no institucionalizarse
en organizaciones legalmente 1dentificables.
I
28
te de cierta unidad que tiene atribuciones para hacerlo en nombre del Esta-
do suele generar repercusiones "horizontales" -tomas y reajustes de posi-
cin de otras unidades- y "verticales". lt1.mas consisten principal-
mente en la atribucin de competencia y n la asignacin de recursos (tiem-
po, personal, dinero, equipo) a unidades formalmente dependientes de la que
adopt la pol.tica. Estos efectos vertiC4.t.es suelen producir "cristalizacio
nes institucionales": creacin de aparat.os burocrticos o adjudicacin de
nuevas funciones a organismos preexistences, que quedan formalmente encarga
dos del tratamlento y de la eventual resolucin de la cuestin o de algunos
de sus aspectos, superponindose generalmente (y, por lo tanto, establecien
do una relacin ambigua y frecuentemente conflictiva) con otras burocracias
formalmente especializadas en otros aspectos ae la cuestin o en otras eues
tiones cercanamente ligadas a la que incumbe al primero. El proceso burocr
tico implicado por estas repercusiones horizontales y verticales es ana1ti
camente distinto del proceso social antes referido pero se entrecruza comple
jamente con l. Lo que ocurre al interior del Estado es en parte ejecucin
("implementacin") de la en patte l.aCLOr causal para la adopcin
de nuevas polticas y en tambin, generacin de estructuras burocr-
ticas especializadas dotadas a veces de atrib!ciones formales y siempre con
capacidad de hecho para redefinir la poltica inicial y, por lo tanto, de
cambiar la toma de posicin del Estado frente a la cuestin. Cada uno de es-
tos aspectos es un punto de acceso para actores sociales movilizados alrede-
dor de la cuestin y seala, por lo tanto, otras tantas reas de posible in-
terpenetracin entre el Estado y la sociedad. Estas reas se agregan a la de
la instancia mas formal (pero no necesariamente ms efectiva para indicarnos
cul ser realmente el contenido de la toma de posicin del Estado) en la
que se anuncia una poltica y se lanza el proceso burocrtico de que nos es-
tamos ocupando.
8. Los cambiantes actores del proceso social tejido alrededor de una cuestin
La pblica toma de posicin del Estado acerca de una cuestin tien-
de a generar respueStas de actores sociales y de unidades estatales. Pero no
todas las respuestas relevantes para el tratamiento y resolucin de la cues-
tin ocurren simultneamente. Algunos actores se movilizan alrededor de ella
ms otros pueden "retirarse" y otros, por fin, pueden ser exclu
..
29
doso Esto se relaciona tambin con la cambiante ae los actores
a lo largo del proceso de resolucin de una En otras a0
como se van redefiniendo los trminos de und tambin se van modi-
ficavdo LOS atributos y formas de agregacln y represEntacin de los acto-
res
t
lo cual plantea el problema de especificar los criterios
emplee.dos para definirlos. No es igual la "burgue&" nacional" argentina re-
presentada por la Gneral Econmica, artes y despus sta
incorporara a la Un1n Argentir.aG Ni es el PartiQo Justicia
lista con y sin Perno
S1mtric&nente, las c:istalizaciones nstltuclonales a nivel esta-
tal no solo expre6an una creciente diferenciacin interna del Estado al com-
ps del de cuestiones, sino tambln cambiante naturaleza de
las un1dades en el proceso de resoluc:n de las mismaso En sn-
la d1mensin temporal intrnseca a nuestro tema tambin se manifiesta
en qUt la propia composicin y naturaleza del ccnjur.:o de actsres suele va-
riar a lo largo del tiempo.
9. Recapitulacin.
Conviene que nos detengamos aqu luego ete l-aber abierto diversos te
mas Posiblemente le ma:; importante, al menos COffiu ?rlmera aproximacin a-,"_
problema de cmo estudlar nuestro tema, sea la necPsldad de considerar las
estatales en el de cuestiones. ES25 cuestiones tienen una
toria, que comienza en un perodo en el que no erar. tales, sigue en los pro-
ce.sos que llevan ::i su surgimiento, conr.ina durante su vigencia y eventualmen
te concluye con su resolucin. Esa historia de la C'Jeslin es parte de nues-
tro tema, es desde ella que las polticas adquieren sentido
y pueden ser explIcadas Adems, esa historia es la de un proceso social al
que concurren divetsas polticas -las de actores privados y los nudos
dos por las del Estado- y procesos cruciales para la de
terminacl.n real del contenido de la posicin del Estado ante la cuestin. Es
to resume la ViSlu de un complejo proceso, tejido por interacciones a lo lar
go del tempo) llevadas a cabo por un conjunto de actores que puede -y suele-
ir cambIando con el curso del tlempOt Esas interaccJ.ones no slo son "objeti-
vas", en el sentidc de que SJ estud10 pueda limltarse al registro de
30
mientes; incluyen tambirL una dimens in subj eti va) referente a como coda
actor define (y redefine) la cuestin j percibe la toma de posicin de o-
tros actores.
Lo recin dicho formula TlUes""r0 "protomodelo" que, nos gustara
pensar, potenclalmente el tipo de modelo dinmico de procesos que
1 \
nos parece r2querldo por las caractersticas de nuestro tema.
Es claro que entraa un grado del complejidad (al que deberemos todava a-
gregar otros aspectos) que no sabram0s tratar con un modelo riguroso y
plenamente cuantificable, pero servir para alertarnos sobre ciertos
aspectos o dimensiones ceLtrales para el estudio de polticas estatales,
\
alrededor de los cuales parecera 'particularmente promisorio centrar es-
fuerzos de investigacin.No sabremos "todo" pero podremos haber empezado
a saber "algo" sobre aspectos que, si nuestra vision general del problema
no es demasiado errnea, sern puntos de partida para futuras y
ms ambiciosas incursiones. Esas dimensiones no son suflcentemente cono-
cidas) ni en s mismas ni en sus como para referirnos a
ellas en trmlnos de hiptesis. en cambio, plantearlas en trmi-
nos de una batera de preguntas cuya klucidacin en relacin con diferen-
tes cuestiones y contextos puede a precisar tericamente esas
dimens iones. B./
En qu momento de la historia de la cuestin se produce la pri-
mera toma de posicin identificable por parte del Estado?
Qu podemos decir acerca de Id definicin de la cuestin por
parte del Estado en ese momento?
Cmo influye esa toma de iniclal por parte del Estado
respecto de las de 0crS soclales? (redefiniciones y to-
ma de posicin respecte C2 :a cuestin segn los casos)
Qu actores sociales y cundo se movilizan buscando influir en
el modo de resolucin de la cuestin? qu recursos ponet'1 en jue
go para ello? qu nos ensea esto acerca de su poder relativo,-
de su grado y de acceso al Estado y de los estilos/preferen
cas trasuntados en sus polticas? -
32/ Las preguntas que siguen presuponen a la cuestin ya vigente. En p-
ginas anteriores ya hemos planteado las que nos parecen ms
tes para el perodo de surgimiento de la cuestin.
31
Qu procesos burocrticos horlzontales y vertlca1es gene;a la
toma inicial de posicin por parte del Estado? cul es la dife-
renciacin interna al Estado en de que
na manera se ocupan de la cuestin? qu cristalizaciones insti-
tucionales se producen? qu consecuencias tiene esto respecto
de futuras tomas de posicin por parte del Estado?
Qu lneas de conflictc, y coalicioll se van generando alrededor
de la cuestin y de las respuestas iniciales de actores sociales
y unidades estatales? qu del proceso burocrtico o-
frecen puntos de entrada para ejercicio de influencia por
te de qu actores "prlvados"?
Suelen l&s patroneb de conflicto, coalicin y negociacin cen-
trarse en algn tipo de arena pblica? 33/ existe algn modo
minante mediante el cual se intenta resolver la cuestin? 34/ .
como vara esto respecto de quign inici y quin mantiene-Vigen
te a la cuestin?
Existen ciclos de atencin prestada a la cestin? qu factores
contribuyen a posibles picos y baches de atencin?
Qu cambios sociales e internos al Estado lliismo son atribubles
a estos procesos?
Presuponemos que una tante consecuencia de 102- procesos que
estas preguntas intentan delimitar ser la redefinlcin de la cuestin por
parte del p=opio Estado. Por esto puede ocurrir por numerosas ra-
zones: una toma de posicin inicialmente vaga se especifica (o a la inver-
sa)) camblO de definiciones especficas, defnlciones entre di
versas unidades estatales que concurren al tratamiento de la cuestin con
diferentes especializaciones, burocrticas y vinculaciones con
res sociales. Esos cambios son cambios en el contenido real de la poltica
estatal, en el contenido -ms o menus ambiguo y ms o menos conflictivo den
tro del Estado mismo-, de su toma de posicin frente a la cuestin. Estos
cambios son nuevos "nudos", algunos de los cuales sern rpidamente eviden-
tes para actores y observadores. Otros, en cambio, slo sern reconocibles
33/ Usamos aqu el termino para referirnos a reas del
Estado.
34/ Nos referimos aqu a condiciones de suma cero o no en la posible re-
solucin de la cuestin, divisibilldad o no de sus resultados, utili-
zacin preferencial de coercin,de ventajas econmicas, de gratifica-
ciones simblicas o de polticas de bloqueo para resolverla.
32
como el resultado de redefiniciones espectaculares acumuladas, por
ejemplo, en etapas destinadas "slo" a l.mplemel1tacin o en las rutinas e
intereses especializados que suelen gene18L las cristalizaciones institu-
Qu actores, cuanto demoran en reconocer esos cambios y qu con
secuencias tiene esto para la rigidez o flexibilidad de sus polticas) es
por supuesto, otro de los temas que debe interesarnos. A partir de cada nu
do se extiende un nuevo tramo de la de la cuestin y de las pol-
ticas a ella sobre la que deberamos volver con nuestra batera
de preguntasQ Aqu, sin embargo) corresponaera agregar algo que es conse-
cuencia de la 111.s:.oricidad de nuestro tema:
Qu se ha aprendl.do por parte de las unidades del Estado y de los
actores sociales e la histo3:ia pasada de la cuestin, que "leccio
nes" se han de esa historia y cmo influyen ellas so--
bre las de la cuestin y sobre la estrategia de los
actores? 351
Estamos tratando de trazar los contornos de un mapa. In-
sistl.mos que con l no tenemos un "mc:lelo
ll
ni. un sistema de hiptesis a ve
rificar, Se trata por ahora de empezar .'cender acerca de aspectos y re-
laciones que hoy vl.slumbramos como import..I: eL para el estudio de las po1
ticas estatales en s IDl.SmaS y paya con las inquietudes teri-
cas ms generales enunciadas en la de este trabajo.
35/ Para argumentos de que las polticas estatales implican una importante
dimensin de aprendizaje pUde. verse Len Lindberg, "A re-
search perspectve on the future of industrial societies", Uni
versdad de Wisconsin, mimeo, 1973 y Hugh RecIo, "The variabi1ity of pO-
licy dynamics", trabajo presentado a 1& Conferencia sobre Dinmica de -
Polticas Pblicas, Wndson, mayo 1974.
11
LOS CNTEX[C_ J[
hE:.ulOS q.lE cna PO!.Ll.c..a estd.t.. no debera. sel estudia-
da con prescindencia de la(5) que reaolver, n1 de las
..
de surgimiento de la
.lO
CU... -:-;:.J..CG, de las polticas adCpLaO&5
...
por actores sociales "prlvados ". HL.:nos resumida estc,s aspectos en el cene eE
to d,_ proceso social tej alrededor dl surgimiento, tratamiento y eventual
resolucin de la cuestiono Este SOCl21 es un primer e indispensable
NIVEL DE CONTEXTO para ei est .... d::.. de la l'-rtlLd estatal que en particLllar
nos lnLsresa. Sin adecuadamente no tendramos posibilidad de com-
prender ni explicar eSa poltica tincluyendo, por supuesto, sus cambios a lo
largo del tlempo;. Tampoco habra mnchas posib... lidades de que nuestros estu-
dios iluminaran l)s prob"" amas anpllo.s pl:'lteadoa en la primera aeccin
de este traDaJo. En otrad p abras, si nos l:mitcamos a polticb
estatdles con prescindencia del que son parte,
tenE..1': e:dtudios mucho ms "malE:]a. ..d.eE 11 y pero el costo dt"_ esta
opc:.on sera el dt.:. dU irt{ _rs e.-J.::c ErL el I.lSO ;ue propo-
nemos) un llcontexto" conSl.ste de aq'..l:';l conjt",nto dE:. factcrr.;:s ext:rnaecos al
objeto ms especfic:._ de in.est1;aCtOn (fl p.. lticas estatales") que es
pe.:1:.able pai:a de qlJ.el y
sus ere/.ts sao!'; :Jtra.& vB,:,iabl.l;;s En estl..: las "preguntas" que
hemos frffiu1.ado apuntan 8 un "tema de el rea emp-
rica y aoalftica que delimlta lo v en de lo cual re-
cogemos y procesamos inform:t:-:.6n. Con esto st..gerirnocJ un rea en la que vale
la pena :[l.tar de aprox::'IT'lOrs. 51 l.deal de obter.er lnformacin detallada y
de manejarla con un ma,::,co de anlL:'1.8 propiamente- dinml.co: las secuencias
de tomas de p8sicin por parte del Estado y de sectores socla1.es, el
cambio impllcado por la diferenclac:Gn interna 81 Est2do y por la
cin/desmovllizaci5n de actcIPS 30clales en hl.stricos de
la cuestin. las redefini.::1')ne.d de l.d cuestl.n y de modos dominantes de
Para anlogas reflex1.ones ?'J.cde VE":'::...e Kenn..:..th Dolbeare) Op.Clt.
El Sobre la de esps'.:iIlC.:-:'C -" -:lel contexto o sistema de relacio-
nes como condicln de --alidez d eonceptos y propos1.cones vale la pena
consultar la discusln en Aclaro Przeworski y Henry Teune, The
Logic or Comparat.lvE;; Social 1971.
34
resolucin, constituyen a nuestro el tema propio de estudio de po-
lticas estatales.
Pero este primer contexto es nsufcLente. Tenemos que insertarlo
a su vez en otros aunque, afcLtunddamente, aqu no necesitamos saber tanto
y podemos manejarnos con matees ms Tal vez aqu la mejor analo-
ga sea la de alguien que quiere lo ms exactamente posible cuanto
tiempo ha transcurrido en un corto lapso. SIl centro de atencin ser el se-
gundero, que marca el ritmo )' del tiempo "presente".
Debe-.:-a sin embargo la posicin del minutero y de la hora, siguien
do de cuando en cuando al primero y dando por prcticamente fijada la segun-
da; su problema se cuenta en segundGs, pero para saber 10 que desea necesita
gruesa y esttica, acerca de las otros parmetros. Nos ocu-
paremos brevemente de los "m1.nutos" y de la "hora" de nuestra analoga.
l. Un segundo nivel de contexto: la de cuestiones.
Que problemas "merecen" ser cuest:Lones? Quines y como deciden
cul es en cada momento el conjunto de cuestiones (la "agenda" o el "espacio
problemtico" de UL sociedad) socialment.e v:=.gentes? Vista cada cuestin
ladamente, el problema poltico se plantea en torno a si ESA cuestin merece
serlo, como debe ser definida y con qu se respaldan las posiciones
tomadas por los en conjunto, el problema es el conflicto y las
coaliciones que se generan alrededor de las cestiones que deben integrar la
agenda. Esto es consecuenca, en parte, de limltaciones individuales y colec-
tivas para prestar atencin a todas las cuestiones "suscitables" y en parte,
de diferentes intereses, concepciones y recursos de actores dispuestos a
ner, social y polticamente, agendas slo parcialmente superpuestas. En este
plano ms agregado ya no slo se trata del proceso que ocurre alrededor de c-
mo debe ser resuelta UNA cuestin, sino tambin del que determina qu cuestio
nes se intentar resolver. Ante qu problemas puede y debe el Estado inter-
venir y, por lo tanto, reconocerlos o crearlos como cuestin? qu compleja
funcin compone, a partir de las agendas de actor, aqulla que esta
tivamente vigente? Dependiendo de su poder relativo, cada actor se encontrar
ante ms o menos cuestiones que le han s1do impuestas por otros y ante las
que no puede dejar de tomar posicin (aunque slo fuere para tratar de resol-
verla mediante su supresin).
Es que a este Opitr" L!:;.'" er 1':::" i\...i.U-
cian de decisin de cada actor: ln_apaclda p
relevan_e respecto del conJunto de de illuchas de
las conexiones entre unas v lmposlbilldad de
decir el de ottvS actores ) "J de una de las cues-
ti.)nes Pero anen 5 te mundo de "::, a<"1.onal ... -..le ti: Ocada" razonable
que la que cada actor tame de una cuestin sera
en funcln del conjunto de la ) adoptadas
(que incluyen haber t.JU1o.dc POSl.C1.r.. ) I...J otras cuestlones. Con
quien est aliado y en conf112to Lr A puede ser deter-
de su respecto ae B; qu recursos t1.ene
111.nVertld .. s" en A pede ayudamos l. e.xpl pUL qu no se moviliza respec-
to de B, aunq:le sta tambin sea ".JbJtlJo.l.. u-;; TIlporta.nte para el actor;
qu y que "lecclones" deriva de 8_1 .:;:"_.1.. lLspecto de A acerca de
las caractersticas de utt)S t 1 para las
Clones y clculvs que subyacen a su a de B; cuantas cuestlo
nes puede 1.1.. "atender. l! s ....mulchnean. nte:> '. otras palabras) que movi
sus recursos, puede de su relati
vo
Estos as hemos Enunciado los que
nos parecen r.o ser lnvesLLgacin en los es-
de polticas estatales que 015 _t_endo, al menos no en el
parte del unIverso 8Jbre recogeremos datos. Pero
mucho ayudara a nuestra del casJ e conocer
madamente la de la dge.ldd y l e lu :.gurac l.on de confll.C'tos y
cOliciones en que 105 actores de "nuE.otra" , ..A::::-i l:5n se hallan involucrados.
Precisand un poco ms el de nivel de contexto
suele ser para expllcar las polt1 .5 que estudiemos es
pecrficamente. Lo dicho arr1ba acerca de la funci5n de
que) para cada actor y para cada cuesLL, .ra la agenda como conJunto
38/ Ver espec1.almente Herbert Simon y Jam12s _h, Organizat1..ons, Wiley,
1958.
36
de cuestiones, vale obviamente para el Estado" Cul es el entramado de apo-
yos y oposiciones, cul es la conf
6
uracin de cuestiones en las que se ha
interpenetrado con dominantes, pueden ser importantes factores ex-
plicativos de las polticas adop4 e respecto de cada cuestin en
lar. 39/
2. La estructura come contexto de la agenda.
En qu sE:n:1.... o pode..1'Js por ejemplo, el estudio de
"la cuestin de la prJpiedad agraria" y de las polticas estatales a ella
referida en Per y en Argentina? por qu hay tan notorias diferencias en
los ciclos de atencior que _oncita en uno y otro caso? en qu sentido po-
dem0s realmente decir que en ambos casos es una cuestin? cul es la lis-
ta y el poder relativo de los actores potenclal y realmente movilizados a!
rededor de ella en uno y caso? En trminos ms generales, quines son
los actores respecto de una cuestin, que recursos pueden movi
lizar, cul e& su slgnificado 1rnportancia, reconocimiento
mo tal) para esos actc.es, cules son los patrones mas probables de su emeL
gencia, tratamiento y resolucin, son tambln funcion de fac:ores ubicados
al nivel ms agregado de la estructura soclal .-(0/. Aqu podremos en general
manejarnos con un lnformado de esas caracters-
ticas y considerarlas como bsicamente "congeladas" para los propsitos de
nuestra de polticas Pero no podemos prescindir
39/ En este nivel de contexto sigue teniendo sentido tener presente
las interseCClcnes con otrc5 enfoques Los entrecruzamientos con
otras cueSClones remiten dJreccamente al problema ms general de las ca-
ractersticas del Estado (en particular de sus zonas de penetracin e in
terpenetracin con la sociedad civil) y de las alianzas (incluyendo alan
zas de clase y de dlferentes dctores con unldades o segmentos del Estado.
40 Designamos genricamente con este trmillo a un trazado de la estructura
prOdUc.tlva) del rgimen poltlCO, de la estl:uctura de clases y del grado
de movillzaclon y organizacin de clases eX1stente en un momento dado.
411 Con una importante excepcin: parte de nuestro lnters puede ser pregun-
tarnos qu conoecuencias ha cie!ta poltica estatal sobre una de-
terminada caracterstica estruLtural de en cuyo caso tratare
mos de obtener informacin detallada sobre el "antes" y -
"despues" de esta caracterstica que encuadra el horl.zonte temporal de
nuestra investigacin, en este plano no se trata en rigor de un para
metro estructural 5lno de una variable dependiente del proceso que estu-
diarnos.
37
de una gruesa de este contexto sin correr el riesgo de
parar y formular proposiciones sobre "!lombres" en lugar de conceptos que de
signen con especificidad el tema de estudio
Quedan sealados los diferentes niveles que nos parece deben ser
en cuenta en estudios de pol:icas estatales. Nuestro ejemplo de
los segundos
t
minutos y horas apuntaba en realidad a sucesivas capas con que
debe ser organizado nuestro tema: (i) las polticas estatales mismas; (ii)
la cuestin a la que aqullas se entendida como generando un pro-
ceso socal que contiene 2as polticas estatales y las polticas privadas
referidas a la cuestin; estas dos primeras capas constituyen lo que hemos
llamado el tema propio de nuestras investigaciones y el mbito emprico en
el en general
t
nos corresponder recoger informacin; (iii) la agenda
de cuestiones y (iv) la estructura social, como el ms esttico y agregado
contexto global de nuestro tema. Comnmente estos dos niveles finales no se
rn objeto de nuestra investigacin; deberan ser suficientes las fuentes
secundarias disponibles.
42/ Supongamos por ejemplo que la actual reforma agraria peruana pueda ser
explicada como una respuesta preventiva a altas tasas de movilizacin
del campesinado peruano. La conclusin "descontextualizada" respecto de
la carencia de reforma agraria en la Argentina tendera a centrarse en
bajas o nulas tasas de Esta "exp1icacin"t sin embargo
sera vaca y posiblemente conducira a conclusiones comparativas e-
rrneas; para llegar a una explicacin (y tambin para poder comparar
uno y otro caso) es menester incorporar algunos factores estructurales:
distribucin de la tierra en la Argentina
t
tipo de explotacin en la
regin pampeana, carencia de campesinado en ella y concentracin del
campesinado en regiones econmica y polticamente mucho ms marginales.
Sobre estos temas nos remitirnos nuevamente a Adam Przeworski y Henry
Teune, opGcit.
v
IMPACTOS DE ESTATALES
Estamos ya iej)S los q4e brevemente en la
segunda de este Si por un momento a la Figura 2
advertiremos que aceptar premisas -11a implicadas resultara con
pensar en lmpactos de polticas estatales.
El:'os seran los camb1.os :>perabs las "''Jf.r.:ables dependientes" por efec-
tI) de "va:,iable la pOJ tica estatal. Pero nuestra
ha sido un esfuerzo por demOSLrar la inadecuacin de este ti-
po d esquema y por maneras tericamente disciplinadas de llegar a un
mayor rivel de sin perdernos el1 Id r-ecesidad de "saberlo todo" pa
ra peder dec1r algo sobre nuestro tema. Si polticas estatales son parte
de un procese ttJido alrededor de CStLOnes, y si a l concurren po-
lticas de actores p!' que pueden teTCr c..n peso sobre el curso segui-
do por los even_os el tema Impactos se complica
te. Dado X en Jqu proporcin de ese cambio
t0demos caUSa..l-I"h:.nte a .2t:-td. e le , . polticas privadas y
a otros factores aJena a unas y a
Este :nte.crogant ha s:...oo ..i C'J:.IE:t"ldamente en la literatura
sobre el tema, !!.2.! sealndose dl.fic:uJ.tades ':._Hito del lado de la identifica-
cin y de les como GEl de la atribucin de los mis-
mos .& unt determlnadd .:ausa':". !1Qu; irr.pdcto?t1 e "impacto de qu?"
son preguntas a las qUt::: les S'-'': l' e t'\,J i it.lcas no siempre brindan res-
puestas satisfactor1.,s En el pr1.me: case., d .... ;:,s arduos problemas de identi-
43/ Decimos "conceptualmente" pOlque aCn df''flt 1 .... de este simple esquema suele
ser difCl.l ) Iv- II mpactos" que se atribuyen a
las polt1.cas.
44/
45/
Por eJemplo, t'dtu"tales sobre los resultados
de una poltica e de terceros no actores (pro-
duc.tores petrolero3) por eJerrplol ur.. poltica de estabilizacin
de la balanza de pagcs,
Adems de los trabajos de Rose y Schmitter ya citados,
puede consultarse Wanderle) dos Santos, tvComparative Public
Policy Analysis: A non-exhallsti'Je ... y of queries", trabajo prese!!..
tado a la de A1res al comienzo.
39
ficacin y delimitacin de impactos se Iss correlativas difi-
cultades de categorizacin por la caei tGLaL aUG2n-
cia de sobre polticas estatales y sus impactos Tambin de-
ben computarse 106 problemas de 'medicin derivados en buena medida del nivel
de agregacin de los datos, de su de la casi impcsi-
bilidad de manejar estadsticamente fluJos no monetarios y de las diferencias
no de los impactos iI/& Por ltimo, an cuando
los inconvenientes recin mencionados sean resueltos, todava queda en pie el
problema de decidir qu criterios emplearn pata la definicin de los im-
pactos. emplear el punto de lista de quen adopt la poltica,
el de la pcb1acicn afectada, el del anallsta?
En cuanto a la atribucin de los impactos, el problema fundamental
radica en la 6ran dificultad de establecer rigurosas causales en-
tre una pelftica y un conjunto de impactos. Se ha logrado algn xito, poc
ejemplo, en evaluar los impactos de una estructura tributaria total sobre la
distribucin dEl ingreso, pero ha sido mucho difcil aisla1 las relacio-
nes de causaliaad con o es?ecficos del tributa-
rio Frecuentemente se tropiez. aqu con un problemi. anlogo al de multi...
colinea:idad: podemos ccnoce1. el impactr" (_' al de un conjunto de va-riables,
pero no tenemos medio de desentraar qu proporcin de ese cambio ES atribu-
ble a cada una de ellas. Para superar algunas de estas dificultades, se ha su
gerido la conveniencia de impactos, productos (outputs) y
consecuencias (outcomes) de una poltica 49/. Estas y otras propuestas, sin
embargo, no han resuelto el problema como los impactos de una
poltica de los imputables a otros factores causales operantes, ni parecen
ser, tampoco, una va que nos conduza a la de las cuestiones
46/ Entre las escasas excepciones vase Theodore "Four Systems of
Policy, Polit.1.CS and Choice", mimeografiado, Universidad de Chicago, 1971.
iZ/ Cf. Dos Santos, op.cito
48/ Vase Thomas E, Skl.dmore, "Suggestions for Research: A Commentary on Al-
bert Policy-Maklng and Poll.cy Analysis in Latin America: A
return journey", trabajo preparado para la de Buenos Aires
citada al comienzo.
Schmitter (19/2), op.cit., propone esta distincin a partir de una idea
originariamente desarrollada por Easton.
40
tericas ms generales qJe nemas planceado en ia 1 de este trabajo.
Esto nos induce a agregarnos al de agnstic0S que seaLa la escasa u-
tilidad ae tanto los esfuerzos Id cuantificada y puntual
de impactos de
Una posible alcernativa -que tampu.c compartimos- consistira en
presuponer que la t:ma de del es tan objeti-
vamente y en la -e?c :n otros que las tomas de posicin que
estos adoptan son e:ntE, .:unente "rE...tpuestas" a .la poltica estatal. En este
sentido se podra pensar en terminos dl de una variable indepen-
diente (la estatal) y varlables :nt ':'lrientes (polticas privadas
que responden a aqul'a) qUe provocan efer
4
Js (impactos) susceptibles de ser
.'tribudos totalmente, "en J dnl ".." > a la "aria.ble que gener el
comportamiento global deL Desgraciadamente, podemos pen-
sar en pocos en los que eqta parezca razonable; en la mayora
de ellos los actores privados de autonoma r2specto del Es-
tado que hace imposible considerarlos :l.E'Cas "Jar.:ables inter' inientes" .50/
De todas no creemos GL- es: justifiquen de-
sentenderse de algo tan obv:lamente c.ome la pregunta que en reali
dad se plantea en todo es son las principales
cas sociales de acciones desacrolladas la invocacin del Estado,
contando Ct'U el respdldo de l.dad de coercin e Desde esta per.
pectiva no es tan crucial la mencionada medlcin cuantitativa y puntual del
efecto especfico de ciert Hemos una seccin del presen-
te trabajo a sealar algunas modalldades j que parecen segur
las recientes transformacl0nes operadas eL el y la sociedad civil en
Amrica Latinde En cierto sentid, estas pueden ser interpretadas como los
impactos globales de una forma de Estado, posicin que tiene un
cercano parentesco :on la alternativa discutlda en el anterior en
50/ La "solucl.n" sl.metrica de la anteri0X atribur todo el cambio a los
actores sociales, bajo la prerrisa de que el Estado es slo un espacio
de procesamiento de demandas e inl.c.iat'l ":.1.S externas a l; en otras pa-
labras, a lo sumo una Lente respecto de variables in-
dependientes excius1.vamente operantes a nivel de la sociedad. Esto m-
plicara la "desestatlzada" qU ;'0. hemos crlxicado.
41
tanto imputa a se Estado, o a un sistema de domnacin, el conjur'tc ..le J.8
vriacin observada. De algunos estudios han lntentado establoce""
entre una determinada "forma" de Esta.do y ciertas caracl..ers
ticas globales de su "desempeo" en de impactos o consecuencias
de sus polticas sin emoargo, qe el problema es
tos trminos existen esperanias d obtener lnferencias vlidas dado
el alto nivel agregaclon de los datos que habla que Por eso,
si aprender de las del Estao latlnoameri-
cano y de sus modos de iut y vlHculacion con ] a sociedad civil,
pareC2 conveniente el empleo de una de investigacin ms induc-
tiva y menos global y _n los datos que maneje.
Al menor nivel de agregacin caraccecJstico del enfoque que
ciamos, es posible advertlr de la problemtica
del Estado y la sociedad que permiten teg modificaciones en los par!
me'::ros que def.lnen a la sociedad Al las polticas esta-
tales como parte d e un proceso social neCE.E:3.C iam,te histrico, nuestro
enfoqUE: no se tanto por la medlCl.n de ciet"tos impactos en
un punto de ese tiempo h.lstorlco. E3Gb y otros impactos integran, como he-
. mos inslstido, un proceso m& comp} .j'.--) t in nlad(, a una deterntinada cues-
tin, al que concurren actores "privados" y en el que suelen
en diferentes momentos tomas de poslcl.n del Estado. Cada una de
ellas geneIa mla compleja gama de que a su vez realimentan aqul
proceso y contribuyen a llevarlo haCl.d nuevc& "nudos" o promontorios en
los que tiene lugar la de auevas polcicas estatales. De manera
que, aunque no deja de ser tl.l conoce: COl! 1& mayor precl.sin posible los
impactos de las polt.lcas surgldas de cada uno de esos nudos decisorios,
es utpico pretender conocer con precls10n la contribucin conJun-
ta de esas suceSlvas y frecuentemente varianres tomas de posicin estatales
51/ Por en James Q.Wllson (compildor), Polltics and Public
Po1iey (New York: John Wiley & Sons, 1968), varios trabajos ana-
lizan datos sobre impactos vinculndolos a diferentes formas de gobier
no local. Tambin Schmitter, (1972),op.cit., busca establecer
nes entre tipos de rgimen polt1.CO -definidos por "grado de interven-
cin militar" y "grado de competenCia partidos"- y productos o
consecuencias de polticas asocladas a une ti otro tipo.
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sobre el conjunto del proceso histrico-social originado en torno a la e-
mergencia, planteamiEnto y evencual reso)ucin de una cuestin. Menos po-
an es estimar en qu se han modificado los parmetros gene-
rales de la sociedad global.
y esto es 10 que en realidad interesa Los entrelazamientos
a largo del de po:ticas estatales y privadas, junto con las mo
dificaciones de contextuales, son etapas o procesos de cam
social (en amplio) en los que el Estado, como hemos sealado,
a"E):ece "en. accin" y desagregado en sus ucsivas tomas de posicin. Ade
-corresponde subrayar- si bien los impact03 de sus polticas no pueden
ser cuantificables en cada momento, pueden en cambio contri-
buir a entender y ponderar los aspectos que mas interesan para una teori-
sobre ese Estado y, en definitiva, sobre sus polticas e impactos.
Nos referimos a sus modalidades de intervencin, sus alianzas y conflic-
tos con otros los variables grados de autonoma/8bbordinacin
esos actcres y el y las c0nsecuencias generales de esas
venciones para el rumbo futJro de procesos vinculados a la cuestin sobre
la que se enfocan emprica y analticamente estos aspectos y los que con
mayor detalle hemos l.do enunciado a 10 largo de este trabajo. "Impactos
de polticas estatales" son en realidad "contribuciones" -imputables al
Estado- a complejos patrones de cambio de la sociedad global. Por esto
mismo no pueden ser ignorados pero, tambin por esto mismo, no pueden ser
estudiados ni evaluados con criterios mecanclstas que cercenan tanto esa
complejidad como el caracter intrnslcamente histrico de aqullos proce-
sos.
52/ En ltimo anlisis, no slo en funcin de las preocupaciones tericas
que hemos puntuallzado en la l. Si se trata "nada ms" que
de un estudio para evaluar los impactos de ciertas polticas, consti-
tuye falso rigor cerrar el campo de anlisis en forma similar a la de
la. Figura 2. y, por 10 tanto, ignorar las importantes "complicacio-
nes" que venimos sealando" An desde el punto de vista mas estrecha-
mente tecnocratico, una estimacin de impactos omite demasiado (y por
lo tanto falla en esa estimacin) si se cie a criterios e instrumen-
tos estrictamente cuantificables, aplicados a un emprico que
ignora tanto su relacin con los diversos contextos como con el pro-
ceso histrico sobre los que lnsistimos en este trabajo.
vI
HACIA UNA ESTRP.TEGIA AB1ERT"'- GE INVESTIGACION
Dado .",;, '. escaso g.tad::> de formal1.zac n de las reflexiones efectua-
das, este trabajo difcilmente pod a deS:'.1l0"- u._r en un conjunto coherente
de proposic1.ones. Pero vale la pena recap j e...La! y desarrollar un poco ms
algunos de los principales aspectos
1) Son muchas las razones las q.... Jno puede estar interesado
en el estudio de las polfticas 2n Latina contempornea.
Como cualquiera de ellas tiene importar.ts sobre qu y cmo
se nos ha parecid0 explcitas las "nuestras,
pleno (,'Jnocimiento de que abrimos un tema pe' mJ.J"o
2) Del engarce que Pl& UJ2s:ro tema con intereses te-
ricos ms generales se 0byienente- la inconveniencia de
estudiar las polticas y sus .. 03 como fenmenos discretos
aislables de su Aqu resurge que no es intrnseco a
nuestro tema que es func':.n de nuesti . > (- .lal insuficiencia de co; .JC1-
mientes: en el corto plazo 12 pretensln de y
de nuestros 81stemas 3xpllcativos es de la relevancia
teorlca de eStudLoS. Dich: los intentos en la
cin del primer trmino del dilema ser;:an plrnaturos y, aunque admitidamen-
te incierto, el camino hacia ese rigor pasa ro] por es'Cudios abiertos y ex-
mucho ms preocupados por que por verificar.
3) El "contexto" n("J es un "obJeto--:i}(..>-est-ah" Es una creacln
analt1.ca que busca con la mayor f,l' Jble "situar" el tema "espec-
fico" estudiado, respecto del c.::.,njunto de tores indispen&ables para com-
prenderlo) deSCrlb1.r10 y event;.almente expl t'_irlo, Hemos sugerido desagre-
gar estos referentes en tres nlveles, de especificidad y dina-
mismo: el de la cuestin, el de la agenda , Je la structura social.
4) Nuestro objeto proplo de investigacin estara eonstitudo por
laCs) poltic.as(s) estatal(es) y Id cuestin a la qne ella(s) se
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como parte de un proceso social al que CQt1.cur:..;;n ott't,ls polticas, "privadas".
Como tal nuestro tema es histrico o dinmico en sentido propio; implica
interacciones a 10 largo del tiempo por parte de un variable conjunto de ac-
tores.
5) En el estado actual de conocimientos parece posible -
dentificar ciertas dimensiones o aspectos las polticas estatales, sus
contextos e impactos! que hemos ido seala1.Jj a 10 largo de este trabajo y
que prometen ser tiles en un doble sentido. Uno, para una mejor comprensin
y teorizacin del tema mismo; y otro, no menos importante, para que los re-
sultados de estos estudios puedan iluminarse y mtuamente con
los que, desde otros enfoques y niveles de anlisis, se ei8ctan sobre el
Estado latinoamericano y sus vinculaciones C0n la sociedad civil. Este inte-
res terico es el punto de partida y de llegada del tipo de estudio de pol-
ticas estatales que hemos delineade