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A criao do BNDE e a controvrsia Lafer-Jafet Victor Leonardo de Araujo*

1. Introduo

Um dos mais importantes episdios da era desenvolvimentista brasileira foi a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE). Provedor de financiamento de longo prazo e com um inquestionvel xito ao longo de suas mais de cinco dcadas de existncia, o banco foi idealizado no final de 1951 e fundado em 1952. Embora muito j se tenha estudado sobre a importncia do banco, pouco se sabe sobre os debates que envolveram a sua criao. Na verdade, a criao do BNDE se deu atravs de um curto, porm acirrado, debate no interior do governo Vargas, e que envolveu, de um lado, o Ministrio da Fazenda, na presena do ortodoxo ministro Horcio Lafer, e de outro, o Banco do Brasil, representado pelo seu presidente Ricardo Jafet. Este trabalho tem por objetivo descrever este debate e mostrar que ele foi motivado por uma importante divergncia de concepo quanto conduo da poltica econmica: por um lado, Jafet conduzia as polticas creditcia e monetria de forma expansionista o que, na sua opinio, era fundamental para a expanso econmica em curso no Pas e de outro, Lafer defendia uma postura mais ortodoxa na conduo da poltica econmica. Os componentes polticos tambm se manifestaram neste debate: Jafet acreditava que a criao de uma nova instituio enfraqueceria o Banco do Brasil, que deixaria de gerir a vultosa quantia Cr$ 2 bilhes anuais, prevista por ocasio do Plano de Reaparelhamento Econmico. Por outro, Lafer se opunha excessiva autonomia do BB, que conduzia a poltica creditcia na direo oposta desejada por Lafer. So, portanto, dois os aspectos do debate que sero remontados neste trabalho. O primeiro diz respeito ao carter dito no-inflacionrio do modelo de financiamento a ser adotado. O segundo diz respeito necessidade de criar uma nova instituio, que seria o BNDE: uma vez assumida a premissa de que necessrio financiar o desenvolvimento de

Doutorando em Economia e Professor Assistente da Faculdade de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF).

forma no-inflacionrio, por que optou-se por criar uma nova instituio em vez de utilizar as j existentes? A controvrsia Lafer-Jafet responder a essas duas questes. O trabalho est dividido em quatro sees, alm da presente introduo. Na seo 2 ser descrita sucintamente a proposta de formulao inicial do BNDE, que surge a partir do diagnstico formulado pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, e remontar o debate quanto necessidade de financiar o desenvolvimento brasileiro sem recorrer s emisses, consideradas inflacionrias. A seo 3 apresentar o aspecto institucional do debate, que resultou na criao do BNDE. Na ltima seo sero feitas as consideraes finais.

2. ttulo

A idia de criar um banco de desenvolvimento nos moldes do BNDE se deu no mbito da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), instituda em 1951, no primeiro ano do segundo governo Getlio Vargas.1 O seu retorno presidncia da Repblica, em 1951, significou o retorno da aspirao industrializao acelerada (Draibe, 1985), e coincidiu com um perodo de reorientao da poltica norte-americana para com os pases latino-americanos. O governo dos EUA anunciara a disposio de financiar um programa de desenvolvimento no Brasil, havendo, contudo, a necessidade de identificar os pontos estratgicos que seriam objeto dos referidos emprstimos. Em 1951 foi instituda a CMBEU, que formulou 41 projetos prioritrios na rea de infra-estrutura, os quais totalizariam a cifra de 21,9 bilhes de cruzeiros. Naquele mesmo ano, o ento ministro da Fazenda, Horcio Lafer, anunciava o Programa de Reaparelhamento Econmico (tambm conhecido como Plano Lafer). Parte do financiamento dos projetos em questo seria feito com os recursos que seriam obtidos a partir do acordo com o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) e com o Eximbank, e a outra parte, na mesma proporo, com recursos em moeda nacional. Havia o compromisso, por parte do governo brasileiro, de que os recursos em moeda nacional seriam obtidos de forma no-inflacionria. A CMBEU sugeriu a criao do Banco
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As aes implementadas pelo Estado brasileiro em prol do desenvolvimento econmico foram forjadas a partir dos diagnsticos feitos no mbito de 3 grupos executivos de trabalho: a Comisso Mista BrasileiroAmericana de Estudos Econmicos, conhecida como Misso Abbink, instituda em 1948; a Comisso Mista

Nacional de Desenvolvimento Econmico para gerir os recursos do Programa e cujas receitas seriam oriundas de um adicional do Imposto de Renda, dividendos de participao da Unio no capital das sociedades em economia mista, recursos do Acordo do Trigo, entre outras,2 que comporiam o chamado Fundo de Reaparelhamento Econmico. A necessidade de criar fundos fiscais para financiar o Programa de Reaparelhamento assume como premissa que a estrutura financeira disponvel at ento seria insuficiente para gerar os recursos adicionais necessrios ao Programa. De fato, a nica linha de financiamento de longo prazo disponvel era representada pela Carteira de Crdito Agrcola e Industrial (CREAI) do BB, criada em 1937 pelo governo Vargas. De acordo com Bastos (2004), a CREAI sempre esteve voltada eminentemente para financiar o fomento diversificao agrcola, setor que absorvia, em mdia, 75% dos seus recursos entre 1938 e 1952. A CREAI tinha seus recursos oriundos de subscrio de bnus do Tesouro Nacional, recolhimento compulsrio dos depsitos judiciais, dos depsitos de empresas concessionrias de servios pblicos e fundos das instituies previdencirias (Viana, 1981). Tais recursos, no entanto, eram insuficientes, e a CREAI constantemente recorria Carteira de Redescontos do BB. De fato, a Carteira de Redescontos fornecia mais de 61% dos recursos da CREAI no ano de 1950, como mostram as Tabelas 1 e 2 a seguir. Ou seja, o financiamento de longo prazo no Brasil era provido preponderantemente a partir de emisses monetrias. Esta informao confirmada atravs dos dados da Tabela 3, segundo a qual os ttulos da CREAI tinham um peso de mais de 1/3 sobre a Carteira de Redescontos do BB.

Brasil-Estados Unidos (doravante CMBEU, instituda em 1951 e cujo relatrio final foi apresentado em 1953) e a Comisso Mista CEPAL-BNDE (instituda em 1953 e, portanto, com o BNDE j em funcionamento). 2 As outras receitas eram: 25% do aumento das reservas tcnicas das companhias de seguro e capitalizao, 4% dos depsitos das caixas econmicas federais, 3% da receita anual dos rgos de previdncia social, alm de recursos de origem fiscal, tais como: Fundo Federal de Eletrificao, Fundo de Renovao e Melhoramento das Ferrovias, Fundo Nacional de Pavimentao, Fundo Especial para Substituio de Ramais Ferrovirios Deficitrios, alm de parte da quota dos estados e municpios do Imposto nico sobre Energia Eltrica. Monteiro Filha (1994).

TABELA 1 Composio dos recursos da CREAI em 1950 em Cr$ milhes


Recursos 1950 1951 1952 Prprios 1.914 2.225 2.469 Da Carteira de Crdito Geral do BB 635 6.071 5.942 Da Carteira de Redescontos do BB 4.064 1.142 4.821 TOTAL 6.613 9.438 13.232 FONTE: BANCO DO BRASIL (1951, 1952 e 1953). Dados elaborados pelo autor.

TABELA 2 Composio dos recursos da CREAI em 1950 - %


Recursos 1950 1951 1952 Prprios 28,94 23,57 18,66 Da Carteira de Crdito Geral do BB 9,60 64,33 44,91 Da Carteira de Redescontos do BB 61,45 12,10 36,43 TOTAL 100 100 100 FONTE: BANCO DO BRASIL (1951, 1952 e 1953). Dados elaborados pelo autor.

TABELA 3 Emprstimos concedidos pela Carteira de Redescontos do Banco do Brasil*


Discriminao BB CREAI 4.064 34,3 1.143 16,4 4.821 Ttulos redescontados 3.699 31,3 886 12,7 1.426 Ttulos redescontados dec. 29536 1.268 18,2 896 Emprstimos garantidos por Letras do Tesouro Nacional 2.000 16,9 Subtotal 9.763 82,5 3.297 47,2 7.143 Outros bancos Ttulos redescontados 2.072 17,5 3.474 49,8 3.535 Ttulos redescontados dec. 29536 210 515 Subtotal 2.072 17,5 3.684 52,8 4.050 TOTAL 11.835 100,0 6.981 100,0 11.193 FONTE: Banco do Brasil (1952 e 1953). Dados elaborados pelo autor. *Os dados foram tirados do Balano do BB e, portanto, no expressam o fluxo de recursos, mas sim o estoque. 43,1 12,7 8,0 63,8 31,6 36,2 100,0 30/12/1950 Cr$ milhes % 31/12/1951 Cr$ milhes % 31/12/1952 Cr$ milhes %

Toda a literatura que discute o financiamento de longo prazo no Brasil apresenta a CREAI como sendo supostamente insuficiente em termos de recursos. 3 Vejamos ento. Os 10 bilhes de cruzeiros referentes parte em moeda nacional necessrios execuo do Plano seriam mobilizados ao longo de 5 anos portanto, a uma mdia de 2 bilhes de cruzeiros por ano. Se o financiamento fosse feito via CREAI, e j a partir o ano de 1951,

isto significaria um acrscimo real de 21,2% aos seus recursos naquele ano, o que no parece exagerado. Suponhamos agora que esta expanso fosse feita inteiramente a partir da Carteira de Redescontos, e lembremo-nos que em 1951 esta Carteira no precisou financiar qualquer dficit pblico, pois foi um ano em que o Tesouro obteve supervit. Se, alm dos emprstimos j concedidos (Cr$ 6,9 bi, conforme a Tabela 3), a Carteira de Redescontos emprestasse mais Cr$ 2 bi para financiar o primeiro ano do Programa de Reaparelhamento, ainda assim o total de emprstimos por ela concedido seria inferior ao do ano anterior. As emisses no ano de 1951 teriam totalizado Cr$ 6,1 bi em vez dos Cr$ 4,1 bi. Considerandose ainda que, naquele ano, o volume total de meios de pagamento totalizou o montante de 83,8 bilhes de cruzeiros, (IBGE, ????) isto significaria um impacto de aproximadamente 2,4%4. Portanto, o financiamento do Programa de Reaparelhamento Econmico por meio da CREAI, ainda que por meio da Carteira de Redescontos do BB, era vivel. Sendo assim, a interpretao usual de que os recursos da CREAI eram insuficientes para financiar o desenvolvimento brasileiro deve ser relativizada. O que havia era uma insuficincia de recursos prprios, o que, em nossa opinio, no era suficiente para inviabilizar a escolha da CREAI como aparato para financiamento de um programa de reaparelhamento cujo montante de recursos requeridos no teria grande impacto na soma de recursos j mobilizada pela Carteira. Havia sim, recursos para financiar o desenvolvimento via CREAI, desde que por meio de emisses. A CREAI foi descartada para financiar o Plano Lafer porque havia como premissa que os recursos deveriam ser obtidos de forma a no recorrer s emisses. Em outras palavras, o problema do financiamento deve ser colocado no em termos de suficincia ou no de recursos a serem disponibilizados, mas sim na forma em que seriam gerados os recursos para financiar o desenvolvimento. Tendo sido feita a opo por gerar os recursos para o Programa de Reaparelhamento Econmico atravs de formas outras que no a emisso monetria, s ento que se pde descartar a CREAI. Alm da CREAI, outra fonte de presso de recursos da Carteira de Redescontos do BB era o prprio Tesouro Nacional. Isto justificava o diagnstico do ministro Lafer para a
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Para Bastos (2004), a CREAI apenas ajudava a atenuar a escassez de recursos a longo prazo, sendo incapaz de financiar o reaparelhamento econmico. [colocar outros] Ver, por exemplo, Corsi (1999),

inflao em curso no Brasil: o dficit pblico financiado pelo BB. Como soluo, a Fazenda teria implementado, no ano de 1951, um corte de gastos de tal magnitude que teria gerado um saldo de 6 milhes de cruzeiros. Apesar disto, o BB teria emitido, no ano de 1951, cerca de Cr$ 4.175 milhes, valor este que teria sido destinado integralmente a atender aos produtores (Banco do Brasil, 1952: 127). Ou seja, as emisses naquele ano foram voltadas no mais para sanar o dficit pblico, mas sim para atender o setor produtivo. A poltica de crdito conduzida pelo BB era claramente expansionista, contrariando os diagnsticos de inflao causada por excesso de moeda. Havia, assim, srias divergncias entre Lafer e o ento presidente do BB, Ricardo Jafet, quanto conduo da poltica monetria. A gesto de Jafet frente do BB, em particular no que diz respeito s polticas monetria e creditcia, comumente apontada como sendo expansionista. Fausto (2003) refere-se a uma poltica de crdito fcil que chocava-se com os esforos de combate inflao promovidos por Lafer (p. 173). Segundo Abreu (2006), Jafet

adotou poltica de forte expanso de crdito no Banco do Brasil, minando direta e abertamente o esforo fiscal promovido pelo ministro da Fazenda, dada a promiscuidade entre as contas do Tesouro e do Banco do Brasil. Esta incoerncia absurda acabou por levar runa a poltica de estabilizao, contribuiu de forma importante para enfraquecer politicamente o governo e est na raiz da crise que levou ao suicdio o presidente (Abreu, 2006: &&)

Apesar da gesto de Jafet ser considerada francamente expansionista, a Tabela 4 abaixo mostra que nos anos de 1951 e 1952 justamente aqueles nos quais Jafet presidiu o BB foram caracterizados por uma reduo na taxa de crescimento do meio circulante, dos depsitos vista e dos meios de pagamento (M1). De acordo com Carvalho et al (2001), taxas decrescentes de expanso monetria caracterizariam uma poltica monetria como contracionista. Curiosamente, a taxa de crescimento dos agregados monetrios voltaria a se acelerar somente a partir de 1953, quando o dito expansionista Jafet substitudo, j no ms de janeiro, por Anpio Gomes ou seja, a poltica monetria conduzida por Jafet no foi to expansionista como a historiografia costuma apontar.

Evidentemente, a relao entre expanso da base monetria e meios de pagamento se d via multiplicador monetrio. Entretanto, como este dado no se encontra disponvel para o ano de 1951, pode-se considerar esta relao como aproximada.

Ano 1950 1951 1952 1953 1954

TABELA 4 Meio circulante, depsitos vista e M1 Meio circulante Depsitos vista M1 Cr$ milhes Variao % Cr$ Variao % Cr$ Variao % milhes milhes 31.205 30,0 53.206 31,4 84.411 30,8 35.319 13,1 63.320 19,0 98.639 16,9 39.282 11,3 72.619 14,7 111.901 13,4 47.004 19,7 86.201 18,7 133.205 19,0 59.041 25,6 102.517 18,9 161.558 21,3

FONTE: Figueiredo Filho (2005: 77)

Ainda que o BB implementasse, naqueles anos da gesto Jafet, uma poltica monetria cujo resultado era a desacelerao da taxa de expanso monetria, isto parecia ser insuficiente aos olhos de Lafer. Ademais, o discurso do ento diretor da CREAI, Loureiro Silva, em um evento que homenageava o presidente do BB, mostrava uma retrica distinta daquela desejada pelo Ministrio da Fazenda:

Tenho para mim que no estamos num tal estado inflacionrio que no permita uma rpida restaurao do organismo nacional. [...] Nos inquritos realizados com os seus tcnicos pelo meu eminente amigo dr. Ricardo Jafet, evidencia-se que nestes ltimos anos a circulao monetria ficou aqum do volume das novas riquezas criadas. [...] Assim, defendo a tese de emisses bem dosadas, na falta de outras fontes, para o auxlio produo. (Revista AABB, 1952: 26)

Apesar do discurso emissionista do diretor da CREAI e da aparente poltica de expanso monetria acima do nvel desejado pelo Ministro da Fazenda ainda que a taxas decrescentes a posio que prevaleceu na formatao do aparato de financiamento para o Plano de Reaparelhamento foi a do ministro Lafer: o desenvolvimento no poderia continuar sendo financiado atravs de emisses. Do ponto de vista financeiro, foi esta a motivao para a criao do BNDE, e no o genericamente difundido argumento da inexistncia de canais de financiamento de longo prazo.

3. O debate quanto criao do BNDE

Uma vez assumida a premissa de financiar o desenvolvimento a partir de meios ditos no-inflacionrios, cabe agora perguntar por que, em vez de adequar as instituies j existentes nova premissa, optou-se por criar uma nova instituio. Segundo Furtado (1982), a criao do BNDE foi negociada no mbito da CMBEU,5 e foi criado pelos seguintes motivos: O que nos faltava era uma grande instituio de financiamento, e, alm disso, ampliar, entrar no campo especializado e mobilizar a massa de recursos necessrios para essas transformaes que a economia ia exigir nos anos 50 (Furtado, 1982: 5). No bastava, portanto, criar formas alternativas de financiar o desenvolvimento a partir de recursos no-inflacionrios: era preciso ainda criar uma nova instituio. O diagnstico implcito remete, portanto, a uma suposta insuficincia das instituies j existentes, e era esta uma outra discusso que estava posta naquele momento. Como ponto de partida para a reconstruo deste debate, remeteremos ao projeto de reforma bancria em tramitao na Cmara dos Deputados ao final dos anos 1940 e do qual o ento deputado Horcio Lafer foi relator, em 1948 e, portanto, quatro anos antes da proposta de criao de um banco de desenvolvimento pelo mesmo Horcio Lafer no cargo de ministro da Fazenda. Na ocasio, o ento deputado Lafer manifestava claramente sua preferncia pelo crdito especializado: Em teoria no possvel negar e ningum o nega que quanto mais especializado o crdito mais perfeito ele (Lafer, 1948: 47). Entretanto, aquela proposta de reforma, elaborada pelo deputado Correia e Castro [checar o partido], contemplava somente a criao dos bancos Central, Hipotecrio, Rural, Industrial, de Investimentos e de Exportao e Importao sem prever, portanto, a criao de um banco de desenvolvimento. De acordo com o parecer de Lafer, a segmentao do crdito atenderia s necessidades de crdito de mdio e longo prazos, no supridos pela rede bancria. O referido projeto de reforma previa, para o setor industrial, a criao dos bancos de investimento e de um banco industrial. No seu parecer, Lafer sugere a criao de um banco estatal que, num primeiro momento, seria um Banco Industrial e de Investimentos, para posterior desmembramento medida que as atividades fossem ampliadas.
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Quando se iniciou [o governo Vargas] ele estava aberto para a criao do BNDE[...] (Furtado, 1982: 5).

curioso notar que, se por um lado o parecer do deputado Lafer concordava com a criao das seis modalidades de bancos sugeridas pelo projeto de reforma bancria, por outro lado o ministro Lafer no conduziu criao de nenhum daqueles bancos, preferindo criar um stimo, o de desenvolvimento justamente o tipo de instituio bancria que no estava previsto na reforma. De fato, a reforma que tramitava no Congresso certamente foi formulada em um contexto anterior formao da CMBEU. Nenhum daqueles seis tipos de instituio se adequava s necessidades do Plano Lafer: crdito segmentado para o setor de infra-estrutura. Lafer j parecia concordar, portanto, com a necessidade de criar novas instituies para ofertar aquelas modalidades de crdito, embora reconhecesse o importante papel desempenhado pela Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do BB:

O crdito a prazo mdio e longo praticamente inexistente. A Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do Banco do Brasil foi a nica fonte de auxlios maiores. Lutando, entretanto, com pesadas dificuldades, sem aparelhamento especializado, com uma funo mista, o que fez notvel realizao, mas, pelo volume, um simples incio do que deveria ser o crdito industrial no Brasil. (Lafer, 1948: 151)

Assim, o parecer de Lafer parece mostrar porque, quatro anos mais tarde, viria a sugerir a criao de uma nova instituio para financiar o desenvolvimento: (i) a necessidade de criar instituies de crdito especializado no caso, que concedessem especificamente o crdito de longo prazo; e (ii) o BB no poderia assumir tais funes. Em depoimento na Cmara dos Deputados em outubro de 1951, atendendo a uma convocao feita pelo deputado Aliomar Baleeiro, o prprio ministro esclarece o porqu de criar uma nova instituio para financiar o Programa de Reaparelhamento Econmico em vez de utilizar o aparato institucional j existente ou seja, o Banco do Brasil:
[...] foi preocupao minha, desde o primeiro instante, evitar se misturassem esses recursos [do adicional do imposto de renda] do Tesouro ou do Banco do Brasil. Mostra nossa histria quantos recursos obtidos para certas finalidades desapareceram nessa indistino dos dinheiros do Tesouro e do Banco do Brasil, e que, afinal, em vez de serem aplicados em obras predeterminadas, serviram para cobrir desregramentos governamentais. (Lafer, 1988: 565)

Ou

seja,

aparentemente,

houve

uma

preocupao

meramente

burocrtica/administrativa em garantir que os recursos oriundos da sobretaxa do imposto de renda seriam efetivamente utilizados no programa de reaparelhamento.

A esta preocupao inicial somou-se a inadequao das instituies j existentes. Conforme a Exposio de Motivos: a flexibilidade e independncia que o novo organismo [o BNDE] precisar ter e que no foram encontradas, no grau conveniente, nem nas reparties do governo, nem nas empresas ou organizaes de que ele participa (Brasil, 1952: 465-6). A natureza bancria do novo rgo se deu, de acordo com a Exposio de Motivos enviada ao Congresso Nacional em fevereiro de 1952 juntamente com o projeto de lei que criaria o BNDE pela prpria natureza de sua atividade, com a concesso de emprstimos e financiamentos. A forma autrquica de sua organizao justificava-se pela necessidade de submeter-se fiscalizao do Tribunal de Contas, uma vez que os seus recursos seriam oriundos do adicional sobre o imposto de renda. Das atividades tipicamente bancrias, o novo banco no estaria autorizado a receber depsitos comerciais: a captao de recursos a curto prazo no seria compatvel com o carter dos emprstimos que concederia, eminentemente de longo prazo. Ou seja, a necessidade de criar uma nova instituio bancria voltada especialmente para financiar o desenvolvimento baseava-se em argumentos de duas naturezas. A primeira, aparentemente, administrativa e burocrtica, a saber: evitar que os recursos para o reaparelhamento fossem destinados a outros fins. A segunda parecia apontar para a insuficincia seja de recursos, de quadros, ou de qualquer outra natureza das instituies j existentes. De fato, a formao dos quadros tcnicos que comporiam o BNDE seria distinta daquela dos quadros que compunham o BB. Um dos mritos entre outros tantos que pode ser atribudos CMBEU foi justamente a introduo, no Brasil, de tcnicas de planejamento at ento inexistentes no Brasil:

O Brasil no estava, na altura da formao da Comisso Mista, preparada para formular projetos bancveis, projetos com uma previso de gastos bem feita, oramentos bem elaborados, cash-flow correto, essas experincias ns no tnhamos. (Lopes, 1982: 2)

E, de acordo com Campos (1982), a introduo dessas novas tcnicas justificaria a criao de uma nova instituio nos moldes do BNDE:

As organizaes existentes no estavam equipadas, realmente, para a tecnologia de anlise de rentabilidade de projetamento [sic]. Era uma coisa nova no Brasil quela poca, e justificavase, portanto, a criao de uma entidade nova. As entidades existentes, ou eram entidades

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creditcias que dispensavam recursos base de garantias sem anlise de mrito do projeto, ou eram entidades oramentrias, que atuavam na base de requisio sem justificativa de rentabilidade. (Campos, 1982: 3)

No entanto, o reconhecimento de que as instituies existentes no Brasil nos anos 1950 eram inadequadas ao que propunha a CMBEU e o governo Vargas algo recente. Esta linha de argumento que chamaremos de argumentos administrativo-burocrticos foi alvo de calorosas reaes. O deputado Manhes Barreto [partido], por exemplo, classificou tais argumentos como pueris (Revista Bancria Brasileira, fev/1952), e defendia o reaparelhamento do BB para atender aos planos de recuperao econmica do Pas. Sem dvida alguma, a linha de maior resistncia criao do BNDE era representada por aqueles que julgavam no haver necessidade de criar uma nova instituio, acreditando que o Banco do Brasil estaria capacitado para exercer as funes que seriam delegadas ao BNDE. Para Manhes Barreto, a criao de um novo banco tenderia a debilitar o BB, pois as verbas destinadas ao banco de desenvolvimento seriam as mesmas que alimentam a CREAI (Revista Bancria Brasileira, fev/1952: 14). De fato, a CREAI (Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do BB), criada no ano de 1937, tinha seus recursos oriundos de subscrio de bnus do Tesouro Nacional, recolhimento compulsrio dos depsitos

judiciais, dos depsitos de empresas concessionrias de servios pblicos e fundos das instituies previdencirias. Provavelmente, o deputado estava se referindo parcela dos recursos oriundos do Tesouro e que seriam destinadas ao BNDE recursos este que, por sua vez, teriam origem no adicional do imposto de renda e que, portanto, no significariam qualquer subtrao (e, portanto, debilidade) de recursos do BB. possvel perceber que mesmo os chamados argumentos burocrtico/administrativos que justificam a criao do BNDE convergem, em ltima instncia, com o argumento da necessidade de prover o financiamento do reaparelhamento de forma no-inflacionria. Assim, a criao de uma nova instituio para prover o financiamento do desenvolvimento converge para os argumentos que primam pela necessidade de prover recursos de forma no-inflacionria: se, por um lado, criou-se o adicional do imposto de renda para que no fosse necessrio recorrer s emisses, por outro optou-se por criar uma nova instituio para gerir aqueles recursos justamente porque, caso eles se misturassem aos recursos do Tesouro e do BB, no s eles poderiam ser desviados para outros fins, conforme a preocupao do ministro, como tambm seria inevitvel que o Programa de 11

Reaparelhamento recorresse Carteira de Redescontos do BB, e, portanto, s emisses primrias. Ou, nas palavras do deputado Carmelo DAgostino [partido]:

O Banco do Brasil possui uma s caixa para a qual convergem as operaes de todas as suas carteiras [...] sendo assim o Banco que mais tem emitido para satisfazer aos prprios compromissos [...] de tal modo que, surgindo uma necessidade , ele passa a emitir, para poder atende-la. Ao passo que o Banco proposto, fundado precipuamente com destino ldimo dentro do seu sistema [...] passa a arrecadar, fazer circular pela sua caixa o contingente das verbas destinadas ao Plano Lafer e outros fins de desenvolvimento dentro do seu prprio sistema, sem nenhum plano emissor, porque no banco emissor. (Brasil, 1952a: 282)

Do ponto de vista institucional, importante destacar ainda o confronto entre o Ministro Lafer e o presidente Jafet do BB. Como j foi dito anteriormente, este confronto dizia respeito conduo da poltica econmica. Lafer tentou implementar, em sua gesto frente do Ministrio da Fazenda, uma poltica econmica mais ortodoxa, caracterizada por equilbrio oramentrio e austeridade nas polticas de crdito e de emisses. Seguia esta mesma linha o presidente da SUMOC Superintendncia da Moeda e do Crdito Walter Moreira Salles, bem como os ocupantes dos mais importantes cargos responsveis pela conduo da poltica econmica. A exceo estava na presidncia do Banco do Brasil, ocupada por Ricardo Jafet, e na direo da CREAI, ocupada por Loureiro Silva. Este conflito j se manifestava desde o incio do novo governo. Em maro de 1951, Lafer realizou gestes no sentido de submeter as operaes do BB aprovao prvia do Conselho da SUMOC (Figueiredo Filho, 2005). Embora a SUMOC seja considerada um embrio do Banco Central moderno, ela exercia to-somente as funes de regulao do sistema bancrio, cabendo ao BB a efetiva conduo da poltica monetria e creditcia. neste sentido que devem ser interpretadas as tentativas de Lafer de submeter a atuao do BB: tentar evitar um desalinhamento entre a poltica desejada pelo Ministrio da Fazenda e aquela implementada pelo BB. As tentativas de Lafer no lograram xito, e Jafet conseguiu preservar, em larga medida, a autonomia do BB (Montebello, 1993). Ou, de acordo com Vianna (1987).

O Banco do Brasil era, portanto, simultaneamente Banco Central, banco do governo e maior banco comercial do pas (sendo o nico de fomento e o nico banco rural). Vale ressaltar que a forma histrica como essas diferentes funes se consolidaram institucionalmente em um nico rgo impedia uma distino clara entre elas. Sob este aspecto, particularmente interessante notar que o exerccio simultneo das funes de banco comercial, e de autoridade monetria

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a fonte de um conflito recorrente entre o Banco do Brasil e o Ministrio da Fazenda. (Vianna, 1987: 75)

Assim, num contexto mais amplo, possvel que a criao de um banco de desenvolvimento fosse ao encontro dos anseios de Lafer de, se no solucionar um problema institucional (o que somente ocorreria com uma reforma bancria), ao menos no agrava-lo. Assim que deve ser interpretada a fala de Lafer ao se referir a uma indistino dos dinheiros do Tesouro e do Banco do Brasil. Em um contexto mais restrito, contudo, tambm possvel interpretar a criao de um novo banco como decorrente de uma disputa pessoal entre Lafer e Jafet. Entregar ao Banco do Brasil a gesto dos recursos do Plano Lafer significaria fortalecer ainda mais um BB autnomo e desalinhado com as diretrizes do Ministrio da Fazenda. Por outro lado, entregar a gesto dos recursos a uma nova instituio bancria, especialmente criada para este fim, significaria uma importante modificao institucional que no s atenderia aos requisitos tcnicos, evitando a tal indistino de dinheiros, como tambm serviria aos interesses polticos expressos na disputa entre Ministrio da Fazenda e Banco do Brasil que, naquele momento, era a disputa entre Lafer e Jafet. neste contexto que se deve interpretar o porqu da maior trincheira de resistncia criao de um banco de desenvolvimento ter sido justamente o Banco do Brasil. Tanto para Jafet quanto para Silva, a proposta de criao do BNDE tinha como propsito enfraquecer o BB. Para Loureiro Silva, haveria correntes subterrneas ou ostensivas (Revista Bancria Basileira, 1952: 14) propugnando este enfraquecimento. Segundo Jafet,

O obstculo mais srio a esse movimento [de enfraquecimento do BB] sem dvida, o que lhe ope o Banco do Brasil, com a sua fora intrnseca de reao, robustecida pelo seu tradicional tirocnio, pelo conhecimento objetivo das conjunturas econmicas e experincia vigilante de seus grupos de elite. O Banco do Brasil, nesse empenho, uma cidadela que resiste aos impactos e s arremetidas. Desmembrado, ser uma presa inerme e fcil nas mos dos manipuladores da finana. (Revista Bancria Brasileira, 1952: 14)

Ainda de acordo com a Revista Bancria Brasileira (1952), Loureiro Silva enumera vrios fatores adversos pressionando a nova organizao:

Pode o pas comportar, no momento, uma reforma estrutural no seu sistema bancrio, como cpula de sua capacidade econmica? [...] Todos os fatores adversos viriam, ento, tona, pressionando a nova organizao: extenso territorial; falta de transporte para a circulao

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das riquezas produzidas; ausncia de educao agrria; pobreza de recursos materiais; meio circulante deficiente; carncia de equipes humanas treinadas, de que tivemos um triste exemplo no ltimo concurso do Banco do Brasil, onde, de vinte e quatro mil candidatos inscritos, apenas quinhentos lograram aprovao. (Revista Bancria Brasileira, 1952: 14)

Trs coisas chamam a ateno no discurso do diretor da CREAI. A primeira delas diz respeito a uma suposta carncia de quadros disponveis para atuar no novo banco, o que justificaria manter com o BB a tarefa de financiar o desenvolvimento. Entretanto, se h indisponibilidade de quadros para atuar no BNDE, no h porque supor que no os haveria dentro de um suposto BB fortalecido para administrar os novos recursos gerados para o Programa de Reaparelhamento. Ora, um pas que no tem capacidade de dispor de novos quadros tcnicos para atuar no novo banco de desenvolvimento tambm no os teria para atuar numa suposta CREAI fortalecida dentro do BB. A segunda coisa que chama a ateno no discurso a enumerao de fatores estruturais que, segundo ele, contribuiriam para o fracasso do BNDE, banco que seria criado para gerir os recursos do Programa que visava justamente combater alguns daqueles problemas estruturais! O terceiro ponto a referncia que Loureiro faz a uma suposta insuficincia de meio circulante, referncia esta que reporta a desentendimentos entre o ministro Lafer e Ricardo Jafet. Em sesso na Cmara dos Deputados que discutia a criao do BNDE, o deputado Aliomar Baleeiro j havia cogitado que o ministro Lafer tinha inteno de criar um novo banco justamente por desentendimentos com Jafet (Brasil, Cmara dos Deputados, 1952a). Os desentendimentos a que se referia Baleeiro estavam relacionados diretriz da poltica de emisses do BB: enquanto Lafer defendia uma maior austeridade, Jafet promovia uma poltica de expanso de crdito, conforme discutido na seo anterior. Alm disso, tambm se pode somar aos argumentos contrrios criao do BNDE aqueles de natureza fiscalista, no sentido em que a criao de uma nova instituio bancria levaria necessariamente ao aumento de gastos. o caso, por exemplo, do deputado Orlando Dantas [partido], segundo o qual a criao do banco implica na instituio de uma diretoria com dois diretores e de um conselho administrativo com seis membros. Acarretaria, assim, grandes despesas a criao desses organismos (Brasil, Cmara dos Deputados, 1952a). Assim, para o deputado Dantas, o correto seria delegar ao BB as funes do novo banco.

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5. Consideraes finais

As concluses preliminares para a anlise feita at aqui podem ser sumarizadas da seguinte forma:

i)

O formato para o financiamento do Plano Lafer, baseado em fundos fiscais, sendo o principal o adicional ao imposto de renda, no encontrou resistncias porque atendia s duas principais correntes que antagonizavam o diagnstico para a economia brasileira. Atendia aos desenvolvimentistas, porque significava substituio de poupana forada por poupana compulsria. E atendia aos monetaristas, porque significava financiar o projeto de desenvolvimento sem recorrer s emisses monetrias.

ii)

importante explicar o porqu da caracterizao do debate entre Lafer e Jafet como um debate entre monetaristas e emissionistas. , sem dvida alguma, um debate que no pode ser comparado chamada controvrsia entre monetaristas e desenvolvimentistas (a famosa controvrsia entre Roberto Simonsen e Eugnio Gudin).6 Lafer estava claramente comprometido com a estratgia desenvolvimentista de Vargas, e procurava viabiliz-la de forma a no produzir impactos inflacionrios. S que, na sua concepo, a inflao tinha sua causa primeira na poltica inadequada de excessiva expanso monetria. O fato de Lafer admitir que para combater a inflao seria necessrio aumentar a produo no faz dele um no-monetarista.7 Pelo contrrio: qualquer monetarista admite que insuficincia de oferta (ou excesso de demanda, como queira) gera inflao porque a este desequilbrio do lado real da economia corresponde um desequilbrio do lado nominal: excesso de oferta de moeda. As posies monetaristas de Lafer so reforadas quando

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Para maiores detalhes, ver Note que no estamos discutindo aqui se a poltica econmica de Lafer era ou no ortodoxa, nem se o prprio Lafer o era. A este respeito, Bastos (????) argumenta que Lafer no era ortodoxo porque defendia coisas como a ao estatal em prol do desenvolvimento e polticas de seleo de crdito. O fato que, frente do Ministrio da Fazenda, Lafer promoveu um rigoroso ajuste fiscal e defendia polticas monetria e

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busca alternativa ao financiamento do desenvolvimento que no seja via emisses. iii) Quanto a Jafet, este claramente no monetarista. Entretanto, no h elementos que permitam caracteriza-lo como um desenvolvimentista. Banqueiro, Jafet foi escolhido presidente do BB por influncia de Ademar de Barros, foi o maior contribuinte da campanha eleitoral de Getlio (Fundao Getlio Vargas, 2001), e foi demitido do Banco depois de denncias de favorecimento ao jornalista Samuel Wainer. Na falta de elementos, a caracterizao de Jafet como um mero emissionista parece mais adequada, e deve ser utilizada sem qualquer juzo de valor. iv) Do ponto de vista institucional, a criao de um banco de desenvolvimento fazia parte das recomendaes da CMBEU, e predominavam os argumentos tcnico-burocrticos: as instituies j existentes no dispunham de quadros tcnicos nem de tcnicas adequadas ao planejamento de longo prazo. A lgica dos bancos comerciais inerentemente diferente da lgica de um banco de desenvolvimento. Ademais, no faria sentido introduzir tais tcnicas (e, portanto, tal lgica) no Banco do Brasil. A organizao institucional que prevalecia no incio dos anos 1950, tendo o BB um acmulo de funes (banco comercial e banco central) j era considerada inadequada (haja visto que a vindoura reforma bancria estava na pauta das discusses) e, portanto, no faria sentido algum atribuir-lhe uma nova funo. v) Quando se fala em organizao institucional inadequada no item anterior, deve-se remeter no s ao aspecto tcnico, mas tambm (e com a devida importncia) ao problema das emisses consideradas excessivas. Havia, de fato, um antagonismo no seio do governo Vargas representado pelos desejos do ministro da Fazenda Horcio Lafer em dar poltica econmica uma conduo contracionista, esbarrando nos desejos do presidente do BB, Ricardo Jafet, em conduzir as polticas monetria e creditcia de forma expansionista. Entregar ao BB os recursos do Fundo de Reaparelhamento Econmico poderia

creditcia contracionista, o que permitem caracterizar a sua poltica (ou pelo menos as suas intenes, pois a plena conduo de uma poltica ortodoxa tambm dependia do BB) como claramente ortodoxa.

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resultar em novas emisses, o que no era desejado pela Fazenda e que justificaria, portanto, a gesto daqueles recursos por uma outra instituio. vi) A disputa particular entre Horcio Lafer e Ricardo Jafet no deve ser desprezada enquanto motivao a mais para a criao de um novo banco. A disputa, originada em concepes divergentes quanto conduo das polticas monetria e creditcia, ganhou contornos polticos importantes: se por um lado certamente no se pode concordar com as afirmaes de Jafet segundo as quais a proposta de criar o BNDE servia to-somente para enfraquecer o BB, por outro certo que Lafer tambm no teria qualquer motivo para entregar Cr$ 2 bi anuais para Jafet gerir.

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