第 20 卷第 3 辑 　 中国历史地理论丛 　　 Vol. 20 , No .

3
2005 年 7 月 　　 Journal of Chinese Historical Geograp hy J ul. , 2005

宋代的财政督理型准政区及其行政组织
余 　蔚
( 上海交通大学历史系 , 上海 , 200030)

[ 提 　要 ] 宋代存在着各种准政区 。其中对于国家政治生活影响最大的 , 是以发运使 、总领 、提举茶马 、提点坑

冶所管辖的财政督理型准政区 。以发运使等为长官的准行政组织 , 受中央政府委托 , 在各自辖区内履行财政职能 , 并
且围绕各自的职能 , 直接或间接地参与地方行政事务 。它们对本政区内的州 、县 , 甚至路一级的官员存在着事实上的
上 、下级关系 , 使中央政府对地方行政事务的监察与管理进一步加强 ; 但是它们的权力扩张受到中央政府的抑制 , 最
终未能成为正式的行政组织 , 使宋代地方行政体系运作迟缓的发展趋势受到一定程度的遏制 。
[ 关键词 ] 政区 　准政区 　行政组织 　财政督理型
[ 中图分类号 ] K928. 2 　　　　 [ 文献标识码 ] A 　　　　 [ 文章编号 ] 100125205 ( 2005) 0320039212
[ 收稿日期 ] 2004203231
[ 作者简介 ] 余蔚 ( 1974 - ) , 男 , 上海交通大学人文学院 。

　　周振鹤先生对政区的定义是 : “任何国家为 不意味着准政区不重要 。事实上 , 准政区不仅是

了行政管理的方便 , 必须将其国土划分为有层级 在特殊区域灵活运用特殊管理方式的产物 , 而且
的区域 , 这些区域就是行政区域 , 简称为行政区 是连接地方一般行政事务与整个国家的军事 、经
或政区 。
”同时 , 他也提出了一个区域作为政区 济 、民族 、外交发展大势的载体 , 在国家的政治
而存在 , 所要符合的充分 、必要条件 。其必要条 生活中 , 它是不可或缺的 。这也正是准政区在我
件 , 是要有一定的地域范围 , 有一定数量人口 , 国历代从未消失的原因 。
存在一个行政机构 ; 充分条件 , 是处于一定的层 在政治文化高度发达的赵宋王朝 , 地方行政
级之中 , 有相对明确的边界 , 有一个行政中心 。 制度发展到了非常完备的程度 。正式政区包括高
满足这些充要条件的 , 就可以算是正式的行政 层政区 ( 路) 、统县政区 ( 府 、州 、军 、监) 、县
区划 。 级政区以及在地域上并不连续分布的县以下政
然而一般意义上的政区 , 并不能包括所有具 区 , 而在核心的四层正式政区 、三层普设的正式
有行政职能的地方机构 , 因此 , 在地方行政制度 政区之外 , 还有大量不能被纳入这固有层级之中
的研究中 , 又有 “准政区”这一概念 , 指具有行 的 “准政区”的存在 。与其它朝代相较 , 宋代的
政管理职能 , 但只具备成为政区的部分充要条件 准政区种类最多 , 功能最全 , 在国家政治中的影
的区域 。在我国历史上 , 准政区有多种类型 , 包 响最大 。它们是为正式行政组织以外的其它机构
括监察区域 、军事管制区 、财政督理区 、宗教事 履行军事 、财政 、监察等特殊职能而划分的区
务区以及边疆特殊治理区域 、少数民族地区的特 域 , 无论南宋还是北宋 , 其大部分境土都曾建立
①
殊治理区域 。准政区范畴的确定 , 依赖于正式
政区概念的确定 , 在国家的实际行政事务操作 ①周振鹤 : 《行政区划研究的基本概念与学术用语刍
中 , 其出现的频率不如正式政区那么高 , 但这并 议》, 《复旦学报》2001 年第 3 期 。
・39 ・
过辖区大小不同的各种准政区 , 它们在宋代政治
生活中所扮演的角色的重要性是毋庸置疑的 。但
是 , 现有的关于宋代准政区的研究 , 无论是就范
围还是深度而言 , 都有所不足 。这不仅使宋代地
方行政制度缺少重要的一环 , 并且限制了与此密
切相关的正式政区的研究 , 更不用说地方行政制
度之时代特色及地区差异无法得到揭示 。加强宋
代准政区的研究之紧迫性是显而易见的 。
在整个宋代所曾建置的财政督理型 、军管
型 、监察型等一系列准政区中 , 前者最受中央政
府重视 、对政府之维持最为重要 , 并且其行政机
构与正式政区 ( 路 、州 、县) 的关系最密切 、介
入地方行政事务的程度最深 , 因此 , 财政督理型
准政区应当是首先受到关注的一类准政区 。
宋代的准政区 , 包括发运司 、总领所 、提举
茶马 、提点 ( 举) 坑冶辖区 。这些区域有明确的
边界和固定的治所 , 介入地方行政事务 , 有利于
其特殊职能的顺利实行 , 因此这些机构逐渐具备
了管理辖区之内部分行政事务的职能 。显然 , 这
种区域已具备了政区的必要条件 。但是 , 它们都
毫无例外地具有局限性 , 使之有别于正式的政
区 。有的财政督理型准政区只辖有一路 ( 高层政
区) 之境 , 有的辖有几个路 , 或者辖有几个完整
的路另加几个路之各一部分 , 很难将它们纳入一
定的层级之中 , 甚至没有一定的名称 —
——如同高
层政区之统称为 “路” —
——以统括之 。在辖区内
履行中央政府授予的特殊职能 , 是财政督理区的
行政机构涉入地方行政事务的权力本源 。它们与
辖区内各地方行政组织的关系都围绕着其特殊职
能 , 然而与后者之间不一定存在明确的上 、下级
关系 。财政督理型准政区是宋代地方行政区划体
系中具有重要地位的 “外围机构”。
一 　发运司辖区
发运司 。宋代发运司长官为发运使 , 全称
“淮南江浙荆湖制置发运使”, 简称 “制置发运
使”、
“发运使”, 或称 “大漕”。发运司曾历五次
置 、罢 , 其发展过程可分为三个时段 : 北宋至道
元年至南宋绍兴二年 ( 995 - 1132 年 ) , 南宋绍
兴八年至乾道六年 ( 1138 - 1170 年) , 嘉熙三年
・40 ・
至景定四年 ( 1239 - 1263 年) ①。
至道元年 , 初置江淮两浙发运使 、兼制置茶
盐事 , 以杨允恭 、李廷遂及王子舆为之 ②。至道
三年罢发运使 , 其职事令淮南转运使兼领 ③。咸
平三年 ( 1000 年) , 盐铁判官王子舆 、閤门祗候
秦羲复为制置淮南江浙茶盐 , 是年 , 令兼制置矾
税 , 仍领荆湖路 , 此为复置发运使之先声 ④。景
德二年 ( 1005 年 ) , 复置淮南江浙荆湖茶盐矾
税 、兼都大发运使一员 , 以李溥为之 ⑤。景祐元
年 ( 1034 年 ) , 复罢 发运 使 , 五年 , 又复 置淮
南 、江 、浙 、荆湖制置发运使二员 ⑥ , 发运使之
设 , 终于固定下来 , 并如李弥逊所言 , “制置 、
发运两司通而为一”, 直至南宋绍兴二年 ( 1132
年) 废罢 ⑦。其员数 , 有使或副使共二员 , 另有
都监一员 , 资序较低 , 且不常置 ⑧。南宋绍兴八
年 , 又复置江淮荆浙闽广等路经制发运使 。绍兴
九年正月 , 去 “发运”二字 , 为经制司 ⑨。同年
八月罢 λυg。乾道六年 ( 1170 年) 三月 , 又复置江
浙京湖淮广福建等路都大发运使 。然则定都临安
已四十年 , 转漕汴京之法既不必复 , 且已有四总
领所负责各路之间转漕之事 , 发运使之职事 , 实
处于户部与总领之间 , 所管区域 , 又几乎同于户
①( 宋) 王应麟《玉海》卷 182 《建隆发运使》: 宋初
建隆二年 ( 961 年 ) 曾以卢浚为京畿东路发运使 , 然此
发运与转运使性质更相近 , 而与后来设置的经营数路财
赋的发运使无干 。
②( 宋) 孙逢吉 : 《职官分纪》卷 47 。
③( 宋) 吕祖谦 : 《历代制度详说》卷 4 《漕运》。
《职官分纪》卷 47 。
④
《宋会要辑稿》 ( 以下简称《会要》) 职官四二之一
⑤
五 。按《玉海》卷 182 言 , 景德三年复发运使 , 以马亮
为之 , 李溥为发运副使 。据《续资治通鉴长编》卷 62 ,
景德三年二月癸巳条 , 以冯亮为淮南江浙荆湖制置茶
盐 、兼都大发运使都大发运使之复置自该年始 , 与《会
要》所载稍有不同 。
⑥( 宋) 李焘 : 《续资治通鉴长编》 ( 以下简称《长
编》) 卷 122 , 宝元元年八月丁卯 。
《会要》职官四二之五五 、五六 。
⑦
《职官分纪》卷 47 。
⑧
《会要》职官四二之三一 、三二 。
⑨
υ
λg( 宋) 李心传 : 《建炎以来系年要录》 ( 以下简称
《要录》) 卷 131 , 绍兴九年八月癸亥 。
部 , 难以划清各自之职责范围 ①。孝宗不得不承
认 , 自置该司之后 , “广立虚名 , 徒扰州郡”, 于
当年十二月罢发运使 ②。此次置司 , 仅历九月 。
据《玉海》所载 , 嘉熙三年 ( 1239 年 ) , 复
置发运 , 宝祐五年 ( 1257 年) 十月为发运大使 ,
以平江守臣兼 。《姑苏志》云 , 此发运司辖区为
浙西两淮 , 以和籴为务 , 宝祐五年曾籴至二百五
③
十万斛 , 景定四年 ( 1263 年) 罢司 。
发运使之本职《宋史 ・职官志》云 : “发运
使 、副 、判 官 , 掌 经 度 山 泽 财 货 之 源 , 漕 淮 、
浙 、江 、湖六路储廪以输中都 , 而兼制茶 、盐 、
”④ 这是关于
泉 、宝之政 , 及专举刺官吏之事 。
发运使之全部职任的概括 。
“转漕”是北宋发运使的最基本职能 。自太
平兴国八年置水陆路发运使 , 其后江 、淮 、荆 、
浙诸路之供赋 , 转般至淮南真 、楚 、泗州入仓 ,
然后输至京师 , 此为发运使之最重要职事 , 也是
发运使干涉监司 、州军行政之权力根源 。政和二
年 ( 1112 年) , 发运司之职事遇一大变 , 因蔡京
之议 , 罢转般法 , 诸路漕直达京师 , 而另以矾事
属发运司 , 每岁收三万余贯 , 起发上京 ⑤。与此
前每年以百万计之钱谷输入京师相比 , 此时之发
运司 , 可算是尸位素餐 , 所领职事 , 主要是在诸
路贱买贵卖 , 行米谷平籴之政 。大观三年 ( 1109
年) 十月 , “诏复行转般而终不克”⑥。宣和末
( 1119 —1125 年) , 曾有复转般法之议 ⑦ , 尚未实
行 , 宗庙已隳 。南渡之后 , 发运犹存 , 然则其行
使职权之辖区 , 或分镇 , 或沦陷 , 已不完整 , 且
京师已入敌手 , 更无转输之必要 , “既有诸路转
运使以职转输 , 发运司本无职事 , 虚縻缗钱”,
绍兴二年 ( 1132 年) , 乃罢发运 ⑧。
在咸平以后置 、罢的往复过程中 , 围绕 “茶
盐”这项事务 , 发运使之职能日见其多 。至熙宁
八年 ( 1075 年) 达到职能扩张的顶点 , 以发运
使 、副兼 “制置茶盐矾酒税 、提举逐路巡检兵甲
贼盗 、都大提举江浙荆湖福建广南路银铜铅锡坑
冶 、市舶 、铸钱等事”, 以至于 “职务至众 , 无
等路制置盐矾兼发运使’结衔”⑨。自此进入职
务调整阶段 。元祐三年 ( 1088 年 ) , 发运使 、副
仍兼茶事 。崇宁三年 ( 1104 年 ) , 置专官提领茶
盐矾事 , 发运司不再兼领 λυg。
综上所述 , 发运使之职任 , 自至道元年至熙
宁八年是扩张期 , 而此后进入收敛期 , 政和二年
废转般法 , 失去了基本的职能 。南渡后迁都临
安 , 发运司更是失去了存在的地域基础 , 其废罢
自也在情理之中 。绍兴八年之经制发运使 , 其性
质完全不同于北宋之发运使 , 由户部长贰一员兼
领 , 另置副使或判官一员 , “不时巡按诸路”, 实
为户部直领之中央机构 λϖg。而乾道六年所置发运
使辖有江浙京湖淮广福建等路 , 较之中央户部所
领 , 只少川峡四路 。而且 , 置司不久 , 即迁至
“行在”λω
g
, 可见其性质究竟是中央机构 , 还是地
方机构 , 在朝廷 , 仍是不太确定 。由于它们与户
部之职能重叠 , 其存在的基础并不是很牢固的 。
与此前的发运司相比 , 嘉熙三年所置发运司
事务最简 , 其重要性亦不可同日而语 , 大约只因
和籴之事务与历次所置发运司同 , 且兼管数路 ,
故以发运司名之 。它只能算是此前历次所置发运
司的浅浅呼应 , 其废罢为这一机构的总体发展过
程画上句号 。
发运司辖区与治所 北宋发运司之辖区 , 初
《宋史》卷
① 364 《韩彦直传》云 , 乾道中 , 彦直以
湖北京西总领兼发运副使 。这可以看作是对发运使与总
领之间的职事调整 : 总领仍管旧有职事 , 移诸路钱粮供
馈军需 , 名义上负责部分发运司之事务 , 然而 , 总领还
是总领 , 并不是专职的发运使 , 故而事实上发运司对总
领之事 , 恐是干涉乏力 。
《会要》职官四二之五五 、五六 、五七 。
②
《玉海》卷 182 《建隆发运使》; ( 明) 王鏊 : 《姑苏
③
志》卷 22 。
《吏部条法 ・荐举门》 ( 永乐大典一万四千六
百二十七) 称为 “淮浙发运”。
《宋史》卷 167 《职官七》。
④
《会要》职官四二之三五 、三六 。
⑤
《玉海》卷 182 《建隆发运使》。
⑥
《会要》职官四二之四七 。
⑦

由办集”。当年朝廷下令 , “发运使嗣除所管钱物 《会要》职官四二之五五 、五六 。

⑧
《会要》职官四二之二一 、二二 。
⑨
斛斗 , 就贱处籴买 , 贵处粜卖 , 或就近便 , 计置
《长编》卷 415 , 元祐三年十月乙亥条并注 。
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点检纲运 、盐矾事 , 及诸官吏因本司事有违法者 《会要》职官四二之三一 、三二 。
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许纠举外 , 其余事并不得管勾 , 只以 ‘江淮荆浙 《会要》职官四二之五五 、五六 、五七 。
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・41 ・
置时为淮南 、江南 、两浙三路 。景德二年复置 ,
增荆湖北 、荆湖南两路 , 共五路 。此后直至绍兴
二年 , 发运司辖区即固定为这一区域 , 然而由于
天禧四年 ( 1020 年 ) 分江南为东 、西两路 , 故
称 “江淮等六路发运使”, 即便在熙宁五年划淮
南为东 、西两路 , 事实上已辖有七路 , 但习惯上
仍称 “六路发运使”。南宋绍兴八年复置 , 更增
福建 、广南东 、广南西三路 , 共辖十路 。乾道六
年所置都大发运使 , 更增京西路 , 共辖十一路 ,
除四川外 , 它路皆为其辖区 。至此 , 发运司辖区
一直呈扩大趋势 。而嘉熙三年复置发运使 , 其辖
区则是历来最小的 , 仅辖有两浙西路及淮南两
路 , 共两个半转运使路 。
关于发运司置司之处 , 已不能全部考实 。至
道元年置司处 , 只知在 “淮南”, 至于淮南何州 ,
则不可得而知 。大中祥符间 ( 1008 - 1016 年 )
置司真州 ① , 然不知从何时起 , 又有一员于泗州
置司 。按建炎元年 ( 1127 年) 张悫言 : “户部财
用 , 惟东南岁运最为大计 。自治平 、嘉祐岁以
前 , 轮发运使一员在真州 , 催督江浙等路粮运 ,
”② 绍兴四
一员在泗州 , 催促自真州至京粮运 。
年 ( 1134 年) , 章谊言 : “顷因定都汴京 , 故发
③ 年) 十一月 , 赵开由 “秘阁修撰 、 ……专一总领
运使置司真 、泗 。
” 则两司分治之格局 , 在嘉
祐以前已确定 。故靖康元年 ( 1126 年 ) 向子諲
规划复转般法之事 , 仍提出以发运使 、副 、判官
三员 , 分别驻于真 、泗及京师 。大约真 、泗之地
理位置于转漕之重要性 , 已经由长期实践所证
明 ④。绍兴元年移司饶州 ⑤ , 次年罢司 。绍兴八
年重置 , 既是户部长贰兼领 , 当置司临安 。而乾
道六年再置时 , 初于江州 , 后移行在 ⑥。嘉熙二
年最后一次置司 , 则径以平江府守臣兼 。
至道 、景德 、宝元 、绍兴 、乾道 , 历次发运
司之置 , 总体而言 , 辖区越来越大 。然而 , 辖区
之扩大 , 并不意味着其重要性的增加 。从其承担
的职责看 , 至熙宁八年 , 发运司发展到它的最高
点 , 向上 , 它负担着提供京师与西北缘边的财谷
之重任 , 向下 , 它需要对各路之地方财政作出调
整 , 使路与路之间有无相通 , 丰歉相补 , 所辖各
路财事之大者 , 皆与其相关 , 故其干涉行政之力
也大 。此后由七路而至绍兴八年的十路 , 至乾道
复置时 , 辖区达十一路 , 发运与四川总领这两个
・42 ・
跨高层的准政区 —
——暂且不论其间的差异 —
——竟
然包括所有国土 , 若说此时发运是地方 ( 准) 行
政组织 , 那么辖区这么广阔的地方行政组织显然
没有存在的合理性 , 若说它是中央机构 , 那又与
户部之职责相混淆 , 同样没有必要存在 。绍兴八
年复发运使 , 令程迈任此职 。迈言 : “唐刘晏为
九使 , 财赋悉归于一 , 国朝始分为二 , 而三司使
居中 , 发运使居外 , 相为表里 。今租庸分于转运
司 , 常平分于提举司 , 盐铁分于茶盐司 , 以至鼓
铸则有坑冶司 , 平准则有市易司 , 总之以户部 ,
”⑦ 将北宋发运司盛时的状
而发运司徒有其名 。
况 , 与绍兴八年设置的发运司所面临的情况 , 作
了简略又非常准确的描写与比较 , 后者的问题 ,
也是南宋每次复置发运司时所面临的问题 。疆域
的变迁 , 使发运司不可能再现昨日风光 。
二 　总领所辖区
总领所 。初置总领 , 在建炎三年 ( 1129 年 )
十月 , 时 “张浚承制以朝请郎 、同主管川陕茶马
监牧公事赵开 , 兼宣抚司随军转运使 、专一总领
四川 财 赋”, 隶 于 宣 抚 司 , 至 绍 兴 五 年 ( 1135
四川财赋”改为四川都转运使 , 可见此前一直以
“四川总领财赋”系衔 ⑧。
绍兴十一年 , 置总领淮东 、淮西江东 、湖广
江西军马钱粮 ⑨ , 统一以所辖路分系衔 ——
—即辖
境分划之初步明晰 , 标志着总领地方化之完成 。
《宋史》卷 97 《河渠七》, 淳熙九年淮南漕臣钱冲
①
之言 。( 清) 《江南通志》卷 101 言 , “江淮发运使 , ……
庆历七年置司于真州”, 不知何据 , 姑存疑 。
《要录》卷 7 , 建炎元年七月丙午 。
②
《宋史》卷 379 《章谊传》。
③
④( 宋) 胡宏 : 《五峰集》卷 3 《向侍郎行状》; ( 宋)
汪应辰 : 《文定集》卷 21 《徽猷阁直学右大中大夫向公
墓志铭》。
《要录》卷 49 , 绍兴元年十一月乙巳 。
⑤
《会要》职官四二之五七 。
⑥
⑦李心传 : 《建炎以来朝野杂记》 ( 以下简称《杂
记》) 甲集卷 11 《官制二 ・发运使》。
《要录》卷 28 , 建炎三年十月辛丑 ; 卷 95 , 绍兴
⑧
五年十一月乙酉 。
《要录》卷 140 , 绍兴十一年五月辛丑 。
⑨
绍兴十五年四月 , 宣抚司郑刚中奏罢四川都转
①
运 , 同年十一月 , 朝廷以赵不弃为“总领四川
财赋”, 后仍改 “总领 ( 四川) 宣抚司钱粮”, 至
绍兴十八年最终定为 “四川总领” , 四总领之 ②
制乃定 。乾道六年 ( 1170 年 ) 四月 , 因置发运
司 , 罢淮东总领所入淮西 , 七年五月 , 复置淮东
③
总领 。四总领所之建制一直维持到宋末 。
总领所之本职 。建炎三年置四川总领 , 其初
路建康 、池州驻军需淮西总领供馈 , 且总领驻于
建康 , 该路自是在淮西总领辖区之内 , 蔡戡云 :
“淮西总领所饷军十万 , 比之他所供亿最繁 , 全
”λω
仰建 康 府 务 场 入 纳 应 副 支 遣。 g
开禧二年
( 1206 年) 淮西总领申 : “乞将太平州 、南康军 、
饶州 、宁国府 、隆兴府 、江州 、瑞州 、袁州 、吉
州 、抚州 、临 江 军 、建 昌 军 主 管 本 所 钱 物 官 ,
”λξ
……任满从本所 ……保明批书 , 方 许离 任 。 g

衷是供馈军饷 。绍兴十一年建淮东 、淮西 、湖广 可见江南东 、西路大部分州军 , 在淮西总领辖区

三总领 , “各专一报发御前军马文字 , 诸军并听 之内 。
节制 。盖使之与闻军事 , 不独职馈饷云”④。不 湖广总领所之辖区最大 , “湖广合四道数十
过 , 从总领在整个南宋的活动情况来看 , 它们很 州命使”λψ
g
, 只是指总领所系衔的湖 ( 南 、北 ) 、
少直接介入军事 , 主要职任 , 还是承担军队的后 广 ( 东 、西) 四路而已 , 事实上 , 供馈之物还来
勤工作 。不过 , 通过总领所与掌控军政的宣抚 自京西 、江西 。如绍兴三十一年 , 发江西折帛钱
使 、制置使分任军 、财之政的制度 , 中央政府已 四十六 万 缗 、上 供 折 纳 料 十 万 石 赴 湖 广 总 领
经达到了分散地方政府的主要权力的目的 , 以利 所 λζ
g
。宝祐 ( 1253 - 1258 年) 中 , 吴渊以京湖制
于中央有效地控制地方 。 置大使 “兼总领湖广江西京西财赋 、湖北京西军
总领所之辖区及治所 。除了四川总领辖区为 马钱粮”λ{g, 故所谓 “武昌屯兵数万 , 仰给六路
川峡四路 ( 成都府 、潼川府 、利州 、夔州路 ) ,
有比较清晰的界至 , 淮东 、淮西 、湖广等东南三
总领所 , 尽 管 其 所 供 军 队 之 驻 札 范 围 是 清 楚
的 ⑤ , 但主要军队皆驻于近边要害地区 , 不能说 《要录》卷
① 153 , 绍兴 十五年 四月 庚子 ; 卷 154 ,
同年十一月庚子 。
明它们的辖区 。故而 , 除了供馈物资的去向之
《会要》职官四一之四七 。
②
外 , 尚需知道物资的来源 , 方可确定其辖区 , 但 《宋史》卷 34 《孝宗二》。
③
关于物资来源地现已无集中记载 , 三总领之辖 《要录》卷 140 , 绍兴十一年五月辛丑 。
④

区 , 只能按零星史料梳理之 。 《杂记》甲 集 卷 17 《财 赋 四 ・总 领 诸 路 财 赋》:

⑤
“凡镇江诸军钱粮隶淮东总领 , 治镇江 ; 建康 、池州诸
在绍兴初年置淮东 、淮西宣抚司之时 , “东
军钱隶淮西总领 , 治建康 ; 鄂州 、荆南 、江州诸军钱粮
路宣抚司军储多自浙西桩办”⑥。后置淮东总领 隶湖广总领 , 治鄂州 。 ”
以供淮东宣抚司之军需 , 仍要从江东等路获得财 《要录》卷 101 , 绍兴六年五月乙卯 。
⑥

赋 , “名虽淮东 , 而所总多江东 、浙西财赋”⑦。 《要录》卷 199 , 绍兴三十二年四月甲戌 。

⑦
《杂记》甲集卷 17 《财赋四 ・淮东 、西 、湖广总
⑧
不过 , 其辖区尚不止于淮东 、江东 、两浙三路 。
领所》。
按乾道间 ( 1165 - 1173 年 ) 淮东每月所费五十 ⑨( 宋) 黄震 : 《黄氏日抄》卷 72 《申提刑司辨总所
八万缗 , 其中有十三万缗来自江西九郡 ⑧; 又 , 欲追治本仓状》。
南宋景定中 ( 1260 - 1264 年) , 黄震亦称 : “据 《要录》卷 101 , 绍兴六年五月乙卯 。
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g( 宋) 黄 　: 《勉斋集》卷 29 《申临江军乞申朝省
ϖ
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淮东总领所申 , 称本所先曾取运江西米到转般仓
除豁纲欠》。
”⑨
交收 。 g( 宋) 蔡戡 : 《定斋集》卷 3 《奏场务亏额状》。
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南宋初 , 淮南 “西路宣抚司钱粮以江东转运 g南宋《吏部条法 ・考任门》, 永乐大曲一万四千六
ξ
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使向子諲应副”λυg, 后置淮西总领 , 其所辖除淮 百二十六 。

g( 宋) 刘宰 : 《漫塘集》卷 29 《故宗氏安人墓志
ψ
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西之外 , 又有江东 、江西 , 南宋中期黄 　知江西
铭》。
路临江军新淦县 , 该县即需 “催管六万二千余 《要录》卷 190 , 绍兴三十一年五月丙申 。
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石 , 每岁起解淮东 、西总领所上供纲”λϖg。江东 《宋史》卷 416 《吴渊传》。
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・43 ・
之饷”① , 正是指荆湖两路 、广南两路 、京西南
路与江南西路 。
概而言之 , 淮东总领辖淮东 、江东 、江西 、
两浙路 , 淮西总领辖淮西 、江东 、江西路 , 湖广
总领则辖荆湖南 、荆湖北 、广南东 、广南西 、江
西 、京西南路 。东南三总领辖区在江西路发生重
叠 , 江东路亦同时隶属淮东 、西两总领 , 使得此
二路州 、县 官的 压力 尤大 : 如江 西路 临 江 军 ,
“淮东之专人朝来 , 而淮西之专人夕至 , 湖广之
专人又 已 踵 门 矣 , 县 庭 之 下 , 三 总 所 之 吏 舍
②
也。
” 之所以造成一路财赋分隶于二 、三总领
的现象 , 首先是因为总领辖区主要是财政督理
区 , 而非正式政区 , 故可不循常规 。其次 , 四川
与朝廷相去遥远 , 为免于文书往复之繁 , 朝廷授
予四川总领直接调用四路财赋之权 。而东南三总
领所之财赋 , 却由户部指定其来源 , 户部之分派
往往具体到某州或某县之某项税收 , 故在各总领
所的需求不断增加之时 , 户部首先要考虑何处尚
有税收可以转给某总所 , 地域上的 “就近原则”
虽需考虑 , 但由于其它因素之干扰 , 并未被严格
遵循 。故李心传云 : “东南三总领皆仰朝廷科拨 ,
独四川总领专管利源 , 即有军兴 , 朝廷亦不问其
③
故。
” 这就导致东南三总领之 “地方性”不如
四川总领所这样明显 , 其辖区界限也较四川总领
模糊 。进一步分析 , 可以发现总领辖区其实还要
复杂 : 它的辖区并不一定是完整的路 , 可能只是
该路的部分州军 。比如上面提到 , 淮西总领领有
江南东 、西路大部分州军 , 但并非两路之全部 。
又 , 淮东总领所之财赋 , 有一部分来自浙西 , 所
以两浙转运使需对此负责 , 在有关供应淮东总领
之财赋事项上 , 听从后者指挥 , 接受后者举按 ,
所以上文说淮东总领辖有两浙 。但又仅限于浙西
财赋 , 浙东州 、县便不在淮东总领催督按劾之
列 , 从这一点看 , 淮东总领辖区不包括浙东 。可
见 , 总领辖区不一定由完整的路构成 , 这是准政
区区别于正式政区的一个重要特点 。
四川都转运司于绍兴八年由成都移司利州 ,
此后四川总领亦于利州置司 ④ , 淮东 、淮西 、湖
广三总领治所于绍兴十一年五月初置之时 , 分别
置司于楚州 、建康府 、鄂州 。然据洪适所言 , 绍
兴和议后 , 边城之宋师皆移驻江之南 , 淮东总领
・44 ・
亦移治镇江 ⑤。据《方舆胜览》等所载 , 此后总
领治所定于此四处 。
三 　提举茶马与提点 ( 举) 坑冶辖区
提举茶马 、其辖区与本职“提举茶马公事”
之职任 , 是以境内之茶易境外之马 。宋境内不仅
不产良马 , 而且养马亦很困难 , 故自北宋前期 ,
即于河东 、陕西路买蕃部之马 , 或鼓励此二路蕃
部及川峡蛮部入贡 , 买马及境内之放养事隶于群
牧司 。仁宗时因西夏之扩张及对立 , 只在陕西
原 、渭州及德顺军等地置场买马 ⑥。马源不足 、
质量日下 , 促使神宗于熙宁七年 ( 1074 年 ) 改
革买马方式 , 其反映在机构设置方面 , 即茶马司
之置 。
茶马司由茶司与马司合并而成 , 其形成过程
历经十余年 。马司之置较早 , 嘉祐七年 ( 1062
年) 已 见 陕 西 买 马 监 牧 司 , 向 以 陕 西 转 运 使
兼 ⑦。茶司之置则见于熙宁七年 , 置茶场司 , 长
官 、次官为 “提举成都府 、利州路买茶公事”、
“同提举成都府利州路买茶公事”, 当年又加入秦
凤 、熙河路 , 于成都 、利州两路产茶州军买茶 ,
运至熙河 、秦凤路 , 同时也在熙 、秦路置场收买
商人由川路运来之茶 , 用于马司买马 。
由于蕃部 “食肉饮酪 , 故贵茶 , 而病于难
⑧
得” , 以茶易马成为最合适的方式 , 而马司又
非随心所欲向茶司索茶 , 而要用本司 “本钱”向
茶司买茶 , 故而马司的命脉其实是掌握在茶司手
中 。茶司自然要考虑本司之利 , “既不任 ( 马司
之) 责 , 遂立法以害马价 , 每驮 ( 茶) 有增十余
①( 宋) 杨万里 : 《诚斋集》卷 119 《中散大夫广西
转运判官赠直秘阁彭公行状》。
《勉斋集》卷 29 《申临江军乞申朝省除豁纲欠》。
②
《杂记》甲集卷 11 《官制二 ・总领诸路财赋》。
③
④( 宋) 王之望 : 《汉滨集》卷 8 《措置备边饷馈朝
札》。
⑤( 宋) 洪适 : 《盘洲文集》卷 32 《淮东总领所石记
序》。
《宋史》卷 198 《兵十二》。
⑥
《宋史》卷 167 《职官七》; 卷 198 《兵十二》。
⑦
《宋史》卷 167 《职官七》。
⑧
千者”①。要减少买马事务所受限制 , 最好的方
式就是使两司合而为一 , “摘山 、市骏 , 非相通
不可也”②。熙宁八年 , 以提举茶场李杞兼提举
③
买马 , 此为茶司兼马司事 , 然随李杞之罢 , 茶
司又不得兼马司 , 至元丰四年 ( 1081 年 ) , 又以
提举陕西买马监牧郭茂恂兼同提举茶场 , 此为马
司兼茶司事 。至元丰六年六月又罢互兼 , 同月郭
茂恂再请并茶场 、买马为一司 ④。
南渡后失陕西之大部 , 乃于绍兴七年合川 、
秦两司为一 , 名 “都大提举茶马司” 。绍兴三 ⑤ 宣和七年 ( 1125 年) , 将全国坑冶司区划重
十二年 ( 1162 年 ) 又命四川总领兼秦司茶马 。
乾道中 ( 1165 - 1173 年) 乃复置秦司 ⑥ , 仍按地
域分置两司 。嘉定三年 ( 1210 年 ) 又按职事分
为茶 、马两司 , 文臣主茶 , 武臣主马 ⑦。
茶马司之辖区 , 按转运使路分 , 北宋时为成
都府 、利州 、秦凤三路 , 南宋时唯余前二路 。熙
宁七年始置茶场司 , 提举 、同提举分别治于成都
府 、秦州 。元丰六年茶 、马司合并 , 仍置司于成
都 、秦州 , “居治各半年 , 排拨月分 , 居秦司旋
事 , 即归川司措置发茶 , 并买马监申之类” ,
故虽然仍被视作两司 ——
—川司与秦司 , 实际上是
一司之两处治所 , 这是由茶马司跨路运作的特点
所决定的 , 川路重在茶事 , 而秦路重在马事 。绍
兴七年合川秦两司 , 驻于成都 , 乾道分秦司驻于
兴元 。嘉定三年茶司驻成都 , 马司驻兴元 ⑨。
提点 ( 举) 坑冶 、其辖区及本职 在所有同
类型的准政区中 , 坑冶司之名称及分 、合及辖区
变迁最为繁复 。景祐元年 ( 1034 年 ) 始置 “都
大提点坑冶铸钱官”, 管理南方诸路矿冶及铸钱
潭 、虔两州 , 路分区划亦有变化 , 政和中 ( 1111
- 1118 年) 潭州司复移饶州 , 恢复元丰之区划 ,
政和七年又命提举官两员每半年一轮 , 分别驻于
饶 、虔州 λω
g
。此为政和以前东南坑冶铸钱司之
沿革 。
绍圣四年 ( 1097 年) , 初置陕西 、京西 、四
川坑冶铸钱司 λξ
g
, 此后此数路以及京东 、京西 、
河北 、河东等路坑冶司于徽宗政和之后动辄改
置 , 变动至十余次 , 此处亦不枚举 。
新调整 , 共为陕西河东 、京西 、京东淮南 、荆湖
南北 、江南东西 、两浙福建 、广南东西七片 , 另
河北 、四川不置 λψ
g
。不过这一区划刚刚完成 , 即
逢金兵南下而告无效 。
南渡初仍以元丰之制分划坑冶铸钱司辖区 ,
绍兴五年 ( 1135 年) , 只于赣州置一司 , 称 “江
淮荆浙福建广南路都大提举坑冶”, 罢饶州司 。
绍兴二十六年又罢赣州司 , “既罢之后 , 又无一
定之论 , 初委转运使 , 又委提点刑狱 , 又委郡
⑧ 守 、贰 , 号令纷纷不一 , 鼓铸并少 , 乃命版曹提
领 ,”仍无改善之效 , 复于绍兴二十九年复置 ,
乃令 “依旧于饶 、赣二州置司 , 轮年守任”, 辖
区分划情况不详 。乾道五 年 ( 1169 年 ) 又 罢 ,
事归各路转运司 , 六年 , 又归于新置之发运司 ,
《长编》卷
① 335 , 元丰六年六月乙丑 。
《杂记》乙集卷
② 16 《官制二 ・川 、秦茶 、马两司
分合》。
《会要》职官四三之四七 、四八 、四九 、五 ○。
③
《长编》卷 335 , 元丰六年六月辛亥 , 乙丑 。
④

事务 。其所辖路分不明 , 按此后之变迁看 , 当辖 《要录》卷 108 , 绍兴七年正月辛卯 。

⑤
《会要》职官四三之一 ○九 ; 《宋史》卷 383 《虞
⑥
有南方之江南 、淮南 、荆湖 、两浙 、福建 、广
允文传》。
南 λυg。同茶马司一样 , 坑冶铸钱司也从神宗熙 、 《宋史》卷 167 《职官七》。
⑦
丰之后 , 进入分合不常的时期 , 直至南宋乾道中 《会要》职官四三之一一四 , 乾道四年虞允文奏 。
⑧

方告稳定 。其名时称 “提点”, 时称 “提举”, 二 《要录》卷 108 , 绍兴七年正月辛卯 。《会要》职

⑨
官四三之一 ○九 ; 《宋史》卷 383 《虞允文传》。《宋史》
者似可通用 。而且 , 因为将辖区冠于衔前 , 故随
卷 167 《职官七》。
辖区变动 , 其名亦变动不居 。 《会要》职官四三之一五 ○。
υ
λ
g
元丰三年 ( 1080 年) , 坑冶司分为两司 , 一 《长编》卷 299 , 元丰二年七月癸酉 ; 卷 365 , 元
ϖ
λ
g

员提点淮南两浙福建江东路坑冶铸钱 , 置司饶 祐元年二月辛酉 ; 《会要》职官四三之一三五 。

《会要》职官四三之一二二 、一二三 、一三四 、一
ω
λ
g
州 , 一员提点荆湖广南江西路坑冶铸钱 , 置司虔
三五 、一三七 。
州 , 元祐元年 ( 1086 年 ) 又合为一司 , 置司洪 《长编》卷 487 , 绍圣四年五月己未 。
ξ
λ
g
州 λϖg。大观三年 ( 1109 年 ) 又 分为 两司 , 分 驻 《会要》职官四三之一四二 、一四三 。
ψ
λ
g

・45 ・
年底发运司罢 , 又置提举江淮荆浙福建广南路坑
冶铸钱公事一员 。八年增置一员 , 仍分驻饶 、赣
二州 , 但仍为一司 , 通管诸路事 。九年闰正月 ,
又增辖潼川 、利州两路 , 同时分为两司 , 令提举
两员各管六路 , 饶州司管江南东 、淮南东 、淮南
西 、两浙 、潼川 、利州路 , 赣州司管江南西 、荆
湖南 、荆湖北 、广南东 、广南西 、福建路 。同
月 , 因饶州 司辖 区坑 冶不 多 , 将 江南 西 路 江 、
吉 、抚州及兴国军 、隆兴府划归饶州司 , 则两司
之辖区分别为六路半 、五路半 。淳熙二年 ( 1175
年) , 并赣州司于饶州司 , 至此 , 坑冶铸钱司之
置 , 及 其 辖 区 分 划 , 终 告 稳 定 ①。淳 熙 五 年 ,
“又加 ‘都大’二字于 ‘提点’之上 , 以仿川秦
之茶马”② , 由此亦可稍见坑冶铸钱司与茶马司
之可比性 。
四 　财政督理型准行政组织之行政职能
发运 、总领 、都转运 、茶马 、坑冶等准行政
组织 , 对各自辖区内的州 、县甚至监司之行政事
务的干涉 , 来自它们特定的财政职责 , 但干涉之
深度 , 则因其财政职责的重要性与迫切性之差异
而有所区别 。坑冶铸钱虽也事关国计民生 , 却不
是最为急迫之事 , 受到朝廷的关注也小一些 ; 茶
马司事关国防 , 在北宋神宗以后拓境于西南 , 及
南宋时受到北方较大的军事压力的情况下 , 显得
较为重要 ; 发运 、总领或任职上供及东南各路财
政之协调通融 , 或职在供军 , 其职事不可日阙 。
以故 , 各司干涉地方行政之必要性及深度 , 亦依
次而增强 。而领有两路以上之都转运使 , 其性
质 、职责以及在地方行政中所处地位 , 亦近于发
运 、总领 。
发运 、总领 、茶马 、坑冶诸司之职责 , 类似
于转运使初置之时 , 因此 , 它们有时也象转运使
一样 , 被称作 “监司”。如崇宁间 ( 1102 - 1106
年) 曾下诏 : “除依元丰旧制设置监司外 , 所有
后来增置提举茶盐 、坑冶铸钱 、学事 、保甲 、粮
草官之类 , 可子细相度 , 可以并省者即行并省 ,
”③ 政和
不可并省者 , 依旧存留 , 仍裁减属官 。
七年 ( 1117 年) 又诏 : “ ……今来提举木筏 、坑
”④ 说明
冶 、茶盐官 , 皆比附监司序位 , ……。
・46 ・
提举坑冶铸钱司在序位时可类比监司 。同样 , 熙
宁七年 ( 1074 年 ) 茶司初置之时 , 已令提举茶
事李杞 “与提举刑狱序官”, 同提举蒲宗闵 “与
提举常平仓序官”, ⑤ 元丰中 ( 1078 - 1085 年 )
陆师闵提举茶事 , “位视转运使”⑥。发运使号称
“大漕”, 顾名思义 , 即与漕司职任相近而辖区较
大 、地位较高者 。不过 , 它们与 “监司”可以类
比之处 , 尚不仅仅在于职事与转运相近 , 更由于
它们在事关本司特定财政职责时 , 往往会立下赏
罚之格 , 并有权履行监察之职 , 对辖区内州县官
履职优异者 “保明闻奏”, 并按劾弛慢者 , 甚至
有权批书历纸 , 考核州县官员在任时执行与本司
相关职责的情况 ⑦ , 其中发运 、总领甚至有权按
劾监司 ⑧。比如总领 , 一般情况下只令监司将财
赋征收并发赴总领所 , 所谓 “总领官只以科拨为
职 , 其馈运之事 , 则漕臣所掌”也 ⑨。但是 , 南
宋一个半世纪来军费一直上升 , 而地方税赋却不
见得能同步增长 , 以至监司州县难以应付总领所
需 , “漕运多后期 , 且折阅”λυg。于是总领不断向
朝廷申请 , 增强按劾监司 、州 、县之权 λϖg, 此权
《会要》职官四三之一四七至一七一 ;
① 《宋史》卷
167 《职官七》。
《杂记》甲集卷
② 11 《官制二 ・提点铸钱》。
《会要》职官四五之三 。
③
《会要》职官四一之一三一 、一三二 。
④
《会要》职官四三之四八 。
⑤
《宋史》卷
⑥ 332 《陆师闵传》。
⑦坑冶司举按之权可见《会要》职官四三之一四 ○、
一四一 : 宣和七年闰三月十二日 , 中书省 、尚书省言 :
“兴复坑冶之初 , 全藉州县官协力措置 , 如劝诱开采宝
货浩瀚 , 许提 举官 保明闻 奏 , 当 议优 与推恩 , 弛 慢废
职 , 亦仰举劾 。
”茶马司举按之权见同书职官四三之五
二 : 元丰元年六月十一日 , 诏 : “州县官吏 , 于茶场司
职务有违 , 亦许按劾 。 ”发运司举按之权见同书职官四
二之二二 , 熙宁八年九月中书门下言 : “诸官吏因本司
事有违法者 , 许纠 举 。”总领 则见于 同书 四一之 四七 ,
“绍兴二十六年闰十月十八日 , 四川总领汤允恭言 : ‘乞
令四川知 、通 、签判 、推 、判官同共依限催发州县赡军
钱物 , ……许从本所同所委官或就按劾 。 ’”
《会要》职官四一之四六 、四八 。
⑧
《盘洲集》卷 41 《乞令漕臣备办馈运舟船札子》。
⑨
《诚斋集》卷 119 《中散大夫广西转运判官赠直秘
υ
λ
g
阁彭公行状》。
《会要》职官四一之四八 、四九 、五五 、六四 、六
ϖ
λ
g
五。
在手 , 则可不顾辖下各路行政所需 , “不拘司分
名色 , 尽 行 划 刷 应 副 ”, 致 使 监 司 “索 然 穷
匮”①。这即是举按监司之权的巨大效力 。
在赏罚及举按权之外 , 发运等司尚有更有效
的手段 , 将州 、县官与本司之特定事务联系起
来 , 此即 “对移”与 “奏辟”之权 。对移是指将
不任责之官由原职上移走 , 而另选官任此职 , 奏
辟是指某职空阙时 , 由某司 ( 此处是茶马等司)
而不由朝廷选官担任 。发运等司对执行本司任务
弛慢不职之州县官有权对移 , 不过范围基本局限
在通判以下 ②; 而各司有权奏辟之官员 , 皆为本
司事务最关紧要者 , 范围则要小得多 , 在不同时
期变化也较大 。如熙宁 中发 运使 获准 奏辟真 、
楚 、泗三州守臣 ③ , 这是出于东南上供钱粮输送
京师前需先集于此三州之故 。河东坑冶司曾于政
和中辟隆德府通判 , 都大提举坑冶铸钱司亦于绍
兴中 ( 1131 - 1162 年 ) 获允奏辟韶州曲江及南
雄州保昌 、始兴三县知县 , 但似乎皆为临时之
制 ④。而茶马司可得奏辟之阙较多 , “凡产茶及
市马州郡官属 , 得自辟置”⑤。奏辟何人 , 基本
由辟主决定 , 其人选之行为方式自然以辟主的意
志为转移 , 加之辟主仍对所辟之官施赏罚之格 ,
因此 , 通过奏辟之权 , 诸司干涉地方行政之力度
较纯粹的赏罚举按更强 。
通过赏罚举按 、对移 、奏辟等手段 , 发运等
司对某些职位及担任此职的官员之前途拥有了决
定权 , 藉此使官员履职重点向该司主管之事务倾
斜 。乾道中 ( 1165 - 1173 年 ) 四川茶马司要求
奏辟文州通判 , 理由是 “令本路运司铨注 , 窃虑
不得其人 , 难以责办职事 , 若从茶马司依旧选官
奏差 , 委是经久利便”⑥。可见 , 若获奏辟之权 ,
当然就易于 “责办职事”, 操纵官员履职之倾向 。
但这往往又会导致其忽于其它事务 , 宋人对此现
象曾有严厉的批评 。元祐元年 ( 1086 年 ) 苏辙
论蜀茶之害 , 云 : “逐州通判 , 本以按察吏民 ,
诸县令佐 , 亦以抚字百姓 , 而计算息钱 , 均与牙
”⑦ 对于州县官员不任治民之职而
侩分利 ……。
专注财事 , 任职失去均衡性 , 苏辙极不以为然 。
大观中 ( 1107 - 1110 年 ) 朝廷因坑冶司之请 ,
规定有坑冶之处 , 知县须每月一次 “到冶监点检
催督”, 臣僚因此抗言 : “县令之职 , 当先责以治
民 , ……虽敏健者为之 , 犹恐有不暇给 。今诸有
坑冶者 , 皆崎岖山谷中 , ……必责令兼管 , 又每
月遍行 , 则县事必有废弛积滞 , 力所不逮 。
”并
抨击提举官 “不究事理 , 徒欲张声势 , 增重其
权”⑧。由此可以反观被奏辟 、受举按之州县官
员在茶马司等机构的压力下 , 履职重点由民事转
向财事之事实 , 而这和诸司干涉州县行政事务之
目的是相符的 。
对于坑冶司来说 , 以上所述对州县行政事务
之间接涉入 , 是其与地方行政发生联系的主要方
式 , 但发运 、总领 、茶马司则又有直接参与地方
行政之途径 。茶马司获准独立处置地方行政事务
中与茶事相关的 “措置 、申请 、辞讼”等 , “他
司毋得干预”, 转运 、提刑等巡历所至 , 也无权
处理茶马方面的文牒词诉 ; 茶马司并且下令 , 如
果监司 “取 索 茶 事 公 案 文 字 , 亦 不 许 州 县 供
报”⑨。元丰元年 ( 1078 年 ) 知成都府刘庠因言
榷茶之害 , 即被茶马司劾为 “越职”λυg, 可见有
关茶马的行政事务已被分割出来 , 形成完全由茶
马司左右的一个封闭体系 , 以故元丰中提举茶马
陆师闵“事权震川”, 提举司官吏亦倚此封闭体系
之保护 “恣为不法
, , 倚茶为名 , 兴贩百货”λϖg。元
祐元年新任提举茶马黄廉言 : “设使缘茶事有侵
损违法 , 或措置未当 , 即未有许令他司受理关送
明文 , 深恐民间屈抑无由申诉 , 乞止依海行元丰
令 , 监司巡历所至 , 明见违法 , 及有辞讼事在本
《要录》卷
① 125 , 绍兴九年正月庚寅 ; ( 宋 ) 叶适 :
《水心集》卷 3 《上宁宗皇帝札子 ( 嘉泰三年) 》。
②可见《要录》卷 98 , 绍兴六年二月己未 ; 《会要》
职官四二之四五 , 四三之一四九 。
《宋史》卷 167 《职官七》。
③
《会要》职官四三之一三一 、一五 ○。
④
《会要》职官四三之四七 、一一一 , 此处所谓 “官
⑤
属”者 , 北宋可在知州以 下 , 南宋似 乎只 限于通 判以
下 , 也包括都监 、监场 、使臣等次要官员 。
《会要》职官四三之一一四 、一一五 。
⑥
⑦( 明) 黄淮 、杨士奇等 : 《历代名臣奏议》卷 269 。
《会要》职官四三之一二三 。
⑧
《长编》卷 284 , 熙宁十年九月己酉 ; 卷 381 , 元
⑨
祐元年六月甲寅 ; 《会要》职官四三之五 ○、六四 。
《长编》卷 287 , 元丰元年正月辛未 。
υ
λ
g
《宋史》卷 332 《陆师闵传》; 《长编》卷 381 , 元
ϖ
λ
g
祐元年六月甲寅 。
・47 ・
 ”① 也只是允许监司将州县茶事
司者 , 听关送 。
之处理不当者转送茶马司 , 算是开了一个小小的
口子 , 但茶马事务的分割状态仍未有根本改变 。
发运 、总领于地方行政之事权 , 较茶马 、坑冶司
更大一些 。发运之主要职责 , 是 “经制六路财
赋 , 盈虚调度 , 无不关焉”。具体而言 , 一是总
六路上供钱物输送京师 ; 二是依各路丰歉进行协
调 , 灾荒路分按粮价纳钱帛 , 于丰熟路分籴粮补
②
足上供粮数 。总领之职 , 名义上是供军 , 与发
运之供馈京师不同 , 但掌控数路财赋权 , 却与发
运司无异 , 故地位 、职务亦近于北宋之发运司 。
它们干预地方行政之能力 , 即由其主职所定 。首
先是其上供或供军主职之衍生职责 , 即保证漕路
通畅 。故而 , 北宋时多遣发运使主管运河之开
浚 , 如宣和五年 ( 1123 年) “运河浅涸 , 官吏互
执所见 , 州县莫知所从”, 乃令发运与提举司等
策划开淘 ③。进一步地 , 若东南有其它大型水利
工程 —
——尽管不一定与漕运直接相关 —
——有时也
命发运司任责 , 如天圣中 ( 1023 - 1032 年 ) 苏
州太湖之浚湖筑堤 , 泰州捍海堰之修筑 , 以及建
中靖国初 ( 1101 年 ) 淮水入海口堤岸之修筑 ,
皆委于发运司 ④。南宋时 , 类似职责由总领承
担 , 如绍 兴 三 十 一 年 ( 1161 年 ) 及 嘉 定 六 年
( 1213 年) 两次开淘镇江府运河 , 皆令淮东总领
所董役 ⑤。湖广总领则 在开 禧中 ( 1205 - 1207
年) 与转运司同筑武昌万金堤 ⑥。联系本文第一
章所述 , 可知在大型工程修建方面 , 发运 、总领
是分了转运使的部分权力 , 在发运司和总领所驻
地尤其如此 。
发运与总领对地方行政之干预权 , 另一部分
则因掌控 、协调多路财赋之职责而产生 。如北宋
之发运司 , 不仅需随各路丰 、歉之异而调整上供
钱粮之比例 , 而且 , 在某路饥荒之时 , 尚需于它
路籴粮以供赈济 , 这使发运司在赈济事务上负有
重大之责任 。元祐四年 ( 1089 年 ) 、五年间两浙
大饥 , 知杭州苏轼奏请 , 令发运司于江淮籴米以
济两浙 。发运司因江淮米价亦高 , 未尝收籴 , 引
得苏轼在奏状中痛斥一番 , 指为玩习号令 , 不肯
尽责 ⑦。这种事务确在 “盈虚调度”之列 , 由发
运司掌之最为适宜 。总领虽无通各路有无之责 ,
然其所控制之军用储备 , 同时也是地方最终可动
・48 ・
用的最重要储备 , 总领也藉此与赈济事务有了联
系 。绍兴二十七年四川旱 , 即命总领同制置司等
汇报灾情 , “如有灾伤 , 即行减放 , 仍以旧宣抚
司桩积钱米赈济之”⑧。而绍兴十八年罢宣抚司
之后 , 宣抚司积钱至五千万 ( 缗) , “除制置司取
拨二十万缗 , 余令总领所贮之”⑨ , 自此至绍兴
三十一年 , 四川一直未置宣抚司 λυg, 故而十八年
时 “旧宣抚司桩积钱米”仍当为四川总领所掌 ,
总领也 因 此 得 以 参 预 赈 济 。同 样 , 隆 兴 二 年
( 1164 年) 淮东水灾 , 由总领所拨米赈济 ; 淳熙
十五年 ( 1188 年) , 湖广总领也参预湖北沿江诸
州之赈济 λϖg。
正如转运司须 “通融一路有无”, 发运司也
要通融六路盈虚 , 在财赋方面 , 发运司之于东南
各路转运司正如转运司之于属州 。凡有关上供之
事 , 发运司有权 “刺举官吏”ω
λ
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, 甚至包括刺举
监司 , 这使得发运司事实上拥有对东南监司有部
分统摄之权 。受此事实之鼓励 , 皇祐二年 ( 1050
年) , 发运使许元作了一次尝试 , “请以六路转运
司自隶 , 皆令具状申发运司”, 欲更进一步 , 使
自己与东南各路转运司之间 , 在名 、实两方面确
立上下级关系 。而此时正逢上供不继 , 朝廷也想
着手整顿漕运 , 竟同意许元请求 , “诏淮南 、江 、
浙 、荆湖六路转运司 , 移文发运使如所属”。各
路转运司自然不愿受此限制 , 江西转运使唐询首
《长编》卷
① 390 , 元祐元年十月辛丑 。
《五峰集》卷
② 3 《向侍郎行状》。
《宋史》卷
③ 96 《河渠六》。
《长编》卷
④ 101 , 天圣 元年闰 九月 丁未 ; 卷 104 ,
天圣四年八月丁亥 ; 《宋史》卷 96 《河渠六》; 卷 426
《张纶传》。
《要录》卷 188 , 绍兴三十一年正月庚子 ; 《会要》
⑤
方域一六之三五 。
《水心集》卷 15 《司农卿湖广总领詹公墓志铭》。
⑥
《长编》卷 451 , 元祐五年十一月 ; 卷 456 , 元祐
⑦
六年三月乙酉 ; 卷 461 , 元祐六年七月己巳 。
《要录》卷 178 , 绍兴二十七年十月辛酉 。
⑧
《杂记》乙集卷 17 《财赋 ・绍兴至淳熙四川宣抚
⑨
司钱帛数》; 《宋史》卷 174 《食货上二》。
g( 清) 钱大昕 : 《十驾斋养新录》卷 8 《四 川宣
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抚》。
《会要》瑞异三之六 、一五 。
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《宋史》卷 167 《职官七》。
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先发难 , 极论不可 , 被移为福建转运 , 然其它各 围的本能又被中央政府成功遏制 , 这些组织最终
路转运使也乘势而上 , “相继论列于朝”, 终使朝 未能成为直接 、全面管理一个或几个高层行政政
廷收回成命 ① 。发运司的这次失败 , 避免了转运 区的又一层地方行政组织 , 因此 , 它们对于地方
司之上再出现一个跨六路之境的特大政区 , 但是 行政体系运作之效率与成本未造成明显的消极
神宗以后发运司的权力事实上又进一步扩大 , 元 影响 。
丰六年 ( 1083 年 ) 允许发运使不经上奏 , 直接 就我国的历史经验来看 , 地方机构长期存
差官按 察 未 完 成 上 供 年 额 的 漕 臣 , 政 和 二 年 在 , 并且一直介入地方行政事务 , 但却始终未演
( 1112 年) 令发运司检察东南各路转运司盐课税 变为正式的地方行政组织 , 是很罕见的 。上述准
利帐目 , 宣和三年 ( 1121 年 ) , 更下诏 : “江淮 行政组织之存在 , 皆超过百年 , 但在各自的存在
荆浙福建诸司财 , 许听 ( 制置发运使陈) 亨伯移 期间 , 在地方行政方面的权力只有略微的扩张 ,
用 , 七路监司 、州 、县官除廉访所外 , 并听亨伯 同类机构 ( 尤其是发运司和总领所) 亦未在全境
按察”② , 发运司之地位步步上升 , 以至时人认 普遍设立 , 说明了宋代地方行政制度极具因时 、
为 , 发运司事实上已经 是转 运司 的上 级机构 : 因地制宜的灵活性 , 并坚决贯彻了某些原则 : 控
③
“东南六路 , 皆是 ( 发运使薛 ) 向所统临 。
”皇 制行政成本 , 避免整个地方行政系统架床叠屋 ,
祐中许 元 所 期 望 的 , 在 南 渡 之 前 已 经 近 乎 事 使原本运转迟滞的行政体系不致于更加举步维
实了 。 艰 ; 并且避免出现辖境过大并拥有辖区内全面权
南宋时发运司设置时间很短 , 而且时置时 力 、有挑战中央政府之实力的地方行政组织 , 保
罢 , 职任又不断变化 , 倒是总领之职责更接近于 证国家的安全与稳定 。
北宋之发运司 。总领也象北宋发运司一样 , 于财
赋方面刺举监司州县之权逐渐增大 , 催督划刷转 ①《会要》职官四二之一七 ; 《长编》卷 168 , 皇祐

运司财赋之事层出不穷 ④ , 但既无权直接差官按 二年五月戊子 ; 卷 172 , 皇祐四年五月丁卯 ; 《宋史》卷

299 《许元传》; 卷 303 《唐询传》。
察漕司之罪 , 更无统辖漕司之名 , 其地位不如北
②《长编》卷 334 , 元丰六年三月丁亥 ; 《会要》职
宋后期之发运司 。
官四二之二二 、二三 、三六 。
建置上述这些准行政组织 , 是中央政府为适
③ ( 宋) 范纯仁 : 《范忠宣奏议》卷上《再论薛向》。
应各大区域之经济资源及中央在各区域的财政需
④如《会要》职官四一之四六载 : “绍兴十六年六月
求的差异 , 因时之需 、因地制宜地建立的 , 可以
二十八日 , 诏 : ‘四川所屯大军 , 岁用钱物 , 如州军拖
视作中央财政机构在地方设置的代理机构 。由于 欠 , 即从所隶漕司按劾 , 若漕司盖庇 , 失于检察催发 ,
它们的存在 , 中央对于部分地方经济事务的反应 即从四川总领所按劾 。
’”另可参见同书职官四一之四
速度加快 , 并减少了自己的工作量 。它们的主要 八 、四九 、五五 、六四至七 ○, 《要录》卷 125 , 绍兴九
职任还是财政事务 , 只是呈现地方行政组织的一 年正月庚寅 。
部分特性 。它们辖区广而任务专 , 其扩张权力范

The Unf ormed Administrative Divisions and the Organizations

of Financial Management of Sung Dynasty
Yu Wei
( H istory De p a rt ment , S han g hai J i aoton g U ni versit y , S han g hai , 200030)

Abstract : A s same as all ot her dynasties after Han , t here were all kinds of U nformed Adminis2
t rative Divesio ns in Sung Dynast y. In which t he mo st important o nes were t ho se governed by t he Fa -
yun - shi , Zo ng - ling , Ti - ju - cha - ma and Ti - dian - keng - ye. Tho se U nformed Administ rative
Organizatio ns o btained t he financial f unctio n f ro m t he Cent ral Government . Then t hey participated in
・49 ・
t he managiement of t he formal Administ rative Divesio ns by and by. But t heir power in Administ rative
management were co nt rolled in a low extent by t he Cent ral Government , and had not been formal Ad2
minist rative Organizatio ns in t he end. Get advantage f ro m t he effective co nt rol , t he administ rative
system of Sung was avoid f ro m t he more torpid op ratio n.
Key words : Administ rative Divesio n ; U nformed Administ rative Divisio n ; Administ rative Organi2
zatio n , Financial Management

　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　3 　

赵 　任职地望考

阎晓雪

《隋书》 ( 1973 年 8 月版) 卷 46 《赵 　传》记载 : “ ( 北周) 闵帝受禅 , ( 赵 　) 迁陕州刺史 。

”而
《北史》 ( 中华书局 1974 年版) 卷 75 《赵 　传》记载 : “周闵帝受禅 , 迁硖州刺史 。
”卷后校勘记解释
说 , 以前旧版《北史》也记作 “陕州”, 是根据张森楷先生的考证改 “陕”为 “硖”的 。张森楷先生
说 : “‘陕’疑作 ‘硖’, 以以下所行事皆在今夔巫地 , 不在陕州也 。
”张森楷先生对赵 　任职地望似乎
并不十分肯定 , 只是根据赵 　的平叛之地作出的推测 。
但据乔凤岐先生的《北周孝闵帝在位时期硖州尚未设置》 ( 载于《中国历史地理论丛》2004 年第
2 辑) 一文之考证 : “从西魏 、北周时期拓州 、硖州的设置与历史沿革来看 , ‘硖州’只存在于 ( 北
周) 武帝时期 。 ……孝闵帝在位 ( 557 年正月至九月) 的几个月内 , 作为地方行政单位的 ‘硖州’尚
未设置 。
”显然 , 张森楷关于赵 　在硖州任职的观点也是不正确的 。遗憾的是 , 该文没有对赵 　的任
职地望做进一步的考证 。
《通典》卷 183 《州郡》13 记载 : “西魏改曰拓州 , 后周改曰峡州 。
”既没有载明西魏改置拓州的
具体时间 , 也没有载明北周改拓州为峡州的准确年代 。乔凤岐先生在《隋文帝平陈前后三个信州之设
置及其历史沿革》 ( 载于《中国历史地理论丛》2003 年第 2 辑) 一文中说 : “元帝承圣三年 ( 公元 554
年) , 西魏占领西陵峡口一带 , 于此地设置拓州 。
”又据《元和郡县图志阙卷逸文》卷 1 《山南道》峡
州条记载 : “周武帝以州据三峡之口 , 因改名硖州 。
”可以肯定 , 西魏末年 、北周孝闵帝 、明帝 、武帝
初年这一段时期内 , 西陵峡一带确实为拓州 。
据《周书》卷 35 《裴侠传》记载 , 周文帝曾经任命裴侠为 “ ( 祐) 〔拓〕州刺史 , 征拜雍州别驾 。
孝闵帝践阼 , 除司邑下大夫 ……。
”北周孝闵帝取代西魏以前的三年间 ( 554 - 557) , 裴侠一度担任拓
州刺史的记载明确 , 足以证明拓州已经设置 。又据《周书》卷 32 《唐瑾传》记载 : “六官建 , 授礼部
中大夫 , 出为蔡州刺史 。历 ( 柘) 〔拓〕州 、硖州 , 所在皆有德化 , 人吏称之 。
”说明唐瑾不仅在北周
初年担任过拓州刺史 , 同时也是北周时期任硖州刺史的第一位官员 。由此可见 , 武帝以前的孝闵帝在
位时期 , 赵 　不可能担任硖州刺史 。
北周初年 , 夔巫之地的信陵 ( 今湖北巴东) 、秭归 ( 今湖北秭归) 二郡与拓州治所西陵峡口相邻 ,
赵 　只有在这一带任职 , 才能够对向天王作乱迅速作出反应 , 并达到出其不意 、克敌制胜的效果 。从
拓州 、硖州的历史沿革来看 , 孝闵帝受禅之年 , 赵 　应在拓州任刺史 。

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