Relaciones triangulares en un mundo unipolar: Amrica del Norte, la Unin Europea y Amrica del Sur

Wolf Grabendorff 2004

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Wolf Grabendorff

NDICE

I.

El Tringulo Atlntico: herencia comn y diferencias estructurales.

I.1.

Comunidad de intereses: buena gobernabilidad y economa de mercado.

I.2.

Relaciones transatlnticas vs. relaciones interamericanas: La geopoltica de las alianzas.

I.3.

Retos para el liderazgo y su aceptacin.

II.

El papel del regionalismo en las relaciones triangulares.

II.1.

Desarrollo de identidades regionales.

II.2.

Modelos de regionalismo e integracin que compiten entre s.

II.3.

Posibilidades y lmites de una cooperacin triangular no econmica.

III.

El Tringulo Atlntico como subsistema internacional.

III.1.

Facilitando el desarrollo: creacin de normas en el mundo econmico.

III.2.

Lucha contra las amenazas comunes: terrorismo, drogas y degradacin del medio ambiente.

III.3.

Reduccin de conflictos: Colombia, Cuba, Hait y Venezuela.

IV.

Bibliografa.

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I.

El Tringulo Atlntico: herencia comn y diferencias estructurales.

Al hacer el anlisis de las relaciones internacionales, hay pocas dudas sobre la inestabilidad, por naturaleza, de las relaciones triangulares entre poderes tradicionales. Dicha inestabilidad adquiere unas dimensiones ms amplias, desde luego, cuando se trata de unas relaciones tan asimtricas como las que se reflejan, por las diferencias de poder, influencia y bienestar, entre las tres regiones del Tringulo Atlntico. A pesar de la herencia comn de lo que se considera el Mundo Occidental, este se encuentra dividido en pases desarrollados y pases en vas de desarrollo, siendo, incluso, este concepto cada vez menos vlido, dadas las enormes asimetras de desarrollo en ambas categoras dentro de estos pases que, a su vez, contienen en s mismos bolsas de subdesarrollo y de desarrollo. Adems de esta asimetra en el desarrollo, todava hay que sumar otro factor estructural en lo concerniente a la capacidad de accin del Tringulo Atlntico en el sistema internacional, pues solo una de las tres partes, los Estados Unidos, tienen la ventaja de actuar como un poder unificado, mientras que las otras dos regiones nicamente pueden contar con mecanismos precarios de toma de decisin, que se encuentran solo parcialmente integrados y operan tambin a muy distintos niveles. La Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC) de la Unin Europea puede demostrar, a pesar de sus obvias limitaciones, un cierto nivel de coherencia y aplicacin (Schirm,1998); lo que no es el caso del mecanismo de concertacin de Amrica Latina, el llamado Grupo de Ro, (Ramrez, 1999). En ambos casos se requiere pasar por un engorroso y lento proceso de construccin de consenso interno para alcanzar cualquier tipo de acuerdo que conduzca a una posicin regional o, incluso, la posibilidad de una accin comn. Este tipo de diferencias estructurales dentro del Tringulo Atlntico estn limitando, obviamente, cualquier capacidad de accin unificada y rpida en comparacin con la de un actor como los Estados Unidos El desarrollo reciente de los acontecimientos apunta a un cambio limitado en el proceso de toma de decisiones dentro del Tringulo Atlntico, ya que Amrica Latina parece estar fragmentndose geopolticamente cada vez ms en dos partes, Norte y Sur (Grabendorff, 2002 b). El avance del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) en la direccin de una Comunidad NorteAmericana, probablemente incluyendo no solo a Mxico sino tambin Amrica Central y los pases del Caribe, frente a otro proceso de integracin de Amrica del Sur, podra ser el comienzo de una mayor aproximacin estructural entre las tres partes del Tringulo Atlntico, no slo con respecto a la complicacin del proceso de toma de decisiones intrabloque, sino tambin en relacin con la variedad de diferencias de desarrollo y de cultura poltica y administrativa dentro de cada una de estas tres regiones. Cuando se consideran las posibilidades de funcionamiento del Tringulo Atlntico, hay que tomar en cuenta el carcter y la dimensin de las dependencias histricas que se han desarrollado durante el ltimo siglo, tanto en el terreno econmico como en el campo de la seguridad regional. El ascenso de los Estados Unidos al status de poder mundial y su subsiguiente conversin en el nico superpoder existente en el sistema internacional ha acentuado la asimetra entre las tres regiones participantes del Tringulo, a pesar del notable progreso de la Unin Europea en el terreno econmico sobre todo. No obstante la enorme importancia de las relaciones transatlnticas para la Unin Europea, sta trat de desarrollar durante las dcadas de los ochenta y noventa su propio espacio de actuacin con respecto a Amrica Latina, si bien con consideracin a las sensibilidades geopolticas de los Estados Unidos (Boomgaarden, 1999). De igual forma, los pases de Amrica

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Latina han sido muy conscientes de sus limitaciones dentro del sistema internacional, sobre todo con relacin a sus alianzas con otros pases del Tercer Mundo que pudieran desafiar las concepciones de los Estados Unidos, dada su dependencia financiera, tanto a nivel bilateral con los Estados Unidos como a nivel multilateral. En este punto debe reconocerse que difcilmente se puede lograr el apoyo de las instituciones financieras internacionales si se cuenta con la oposicin de los Estados Unidos Esta similitud en las limitaciones de las alianzas entre la Unin Europea y Amrica Latina con relacin a la posicin de los Estados Unidos puede incluso acrecentarse, ya que los Estados Unidos siempre han preferido tratar con sus aliados en un plano bilateral antes que trilateral. Sin lugar a dudas, tanto por razones histricas como de seguridad, todas los gobiernos de los Estados Unidos han manejado de forma sustancialmente diferente las relaciones transatlnticas y las relaciones interamericanas, dentro del hemisferio occidental. El mero hecho de que los dos subsistemas internacionales ms institucionalizados, la Organizacin del Tratado de Atlntico Norte (OTAN) y el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR) lleven ms de medio siglo dominados por los Estados Unidos, explica en gran medida la enorme dificultad para establecer un nuevo subsistema entre la Unin Europea y Amrica Latina y que, en consecuencia, se redujera, al menos parcialmente, la asimetra entre las tres partes del Tringulo Atlntico (Grabendorff, 2002a). El concepto de una relacin estratgica entre la Unin Europea y Amrica Latina, desarrollado en 1999, en Ro de Janeiro, por la primera Cumbre de los Jefes de Estado y de Gobierno de las dos regiones, estaba, en parte, inducido por el expresidente espaol Felipe Gonzlez para completar el Tringulo Trasatlntico (Haubrich, 2001). El concepto intelectual y/o poltico del Tringulo Atlntico (Reidy, 1966) difcilmente hubiera sobrevivido durante casi cuatro dcadas sin unos argumentos slidos a favor de su construccin dentro del sistema internacional. El ms importante de ellos es, sin duda, una slida base de valores comunes que hacen ms fcil, en comparacin con otros actores internacionales, que estas tres regiones se pongan de acuerdo sobre conceptos de gobernabilidad y de amenazas comunes. Las tres constituyen, indudablemente, el Occidente: la Unin Europea en la forma de concepto histrico; Amrica del Norte, como el Nuevo Mundo; y Amrica Latina como el Extremo Occidente, como tan acertadamente calific Alain Rouquie (Rouquie, 1999). Los valores occidentales han sido criticados en muchas ocasiones por tener un carcter meramente intencional o slo retrico. Una y otra vez, ha quedado demostrado que casi todos ellos (derechos humanos, democracia, estado de derecho, justicia social y economa de mercado) se interpretan de forma muy distinta en cada una de las tres regiones. Esto ha reforzado la constante crtica a la falta de aplicacin, o incluso simple violacin, de alguno o de todos estos valores en los diversos pases de las tres regiones. Tradiciones culturales y experiencias histricas, en todas y cada una de estas regiones, han tenido su particular efecto en la interpretacin de estos valores, puesto que reflejan la diferencia en las relaciones de poder en sociedades tan singulares. La limitacin a la aplicacin de estos valores comunes se hizo especialmente notoria en el poca de la Guerra Fra y en la lucha contra el terrorismo, cuando en muchos pases la proteccin de la seguridad nacional se consider como de mayor importancia que la proteccin de los valores occidentales. Otro elemento comn en la relacin triangular es de naturaleza bastante reciente y demuestra la creciente importancia de los factores culturales para crear lazos entre las tres regiones. Este factor podra denominarse el factor latino, tanto en el interior de los Estados Unidos como dentro de la Unin Europea Puesto que los hispanos, o latinos, se

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han convertido en la minora ms grande en los Estados Unidos y, en consecuencia, han influido no slo en su cultura y costumbres, sino tambin en la economa y poltica, este fenmeno requiere una ms amplia interpretacin (Surez-Orozco, 1999). Asimismo, recientemente, el fenmeno de la creciente emigracin econmica de gran nmero de ciudadanos de pases sudamericanos hacia la U.E apunta en la misma direccin. Por su parte, el ingreso de Espaa y Portugal en la Unin Europea en su momento puede considerarse desde una ptica similar, con respecto a su inters por fortalecer las relaciones con Amrica Latina. Dado que la cultura latina y su especfica interpretacin de los valores comunes dentro del Tringulo Atlntico est ganando ms y ms aceptacin en los centros de poder de los Estados Unidos y de la Unin Europea, esto se ha convertido en un elemento aadido para promover un cierto sentido de comunidad que, sin duda, estuvo ausente entre las tres regiones en tanto slo la cultura anglosajona, y quiz tambin algo la francesa, eran consideradas como las dominantes para la interpretacin de estos valores occidentales. Un tercer elemento de fuerza dentro del Tringulo Atlntico es su clara interdependencia con respecto a la capacidad econmica, tecnolgica y militar. La combinacin de el Viejo y el Nuevo Mundo constituye una enorme concentracin de riqueza y poder, ya que representa los dos tercios del ingreso mundial y casi tres cuartos del gasto militar, mientras que sus habitantes slo llegan al 21% de la poblacin mundial. Especialmente, al contemplar la combinacin de bloques econmicos, la Unin Europea., el TLCAN, la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Mercosur, y la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) recientemente constituida por ambas, o la combinacin de las alianzas militares de la OTAN y del TIAR, los actores internacionales externos al Tringulo Atlntico podran percibir que est en marcha un amenazante instrumento de dominio internacional. Todo el proceso de globalizacin contribuye, en consecuencia, a una creciente interdependencia dentro del Tringulo Atlntico y, al mismo tiempo, a una diversificacin del perfil internacional de las tres regiones que, aparentemente, hace ms difcil todava una coordinacin entre ellas.

I.1.

Comunidad de intereses: buena gobernabilidad y economa de mercado.

El sistema internacional ha sufrido cambios sustanciales desde el final de la Guerra Fra y entre ellos est, ciertamente, el fuerte consenso sobre lo que constituyen los pilares centrales de la sociedad moderna: la buena gobernabilidad y la adhesin a las reglas de la economa de mercado. Los tres socios de la alianza atlntica han sido los ms adelantados en la aplicacin de estos principios. Apenas ha existido desacuerdo sobre la necesidad de asegurar la aplicacin de estos conceptos, aunque definitivamente, s ha habido una profunda discusin sobre el orden necesario a seguir en su aplicacin y, particularmente, sobre la correcta interpretacin de estos dos conceptos. El concepto de economa de mercado hace dcadas que se viene aplicando en casi todos los pases del Tringulo, independientemente del rgimen poltico, aunque, sin embargo, especialmente en el caso de Amrica Latina, est an lejos de que todos sus pases cuenten con buena gobernabilidad. La versin de la economa de mercado propiciada por los Estados Unidos ha arraigado en la mayora de los pases de Amrica Latina, pero en pocos de los europeos, donde cierta forma de economa social de mercado ha sido la dominante desde el final de la II Guerra Mundial. Estas similitudes sistmicas han favorecido especialmente durante el proceso de globalizacin el desarrollo de las corporaciones multinacionales, que han extendido su red transnacional primero en las regiones del Tringulo, para pasar luego a Asia y a los pases que anteriormente conformaban el bloque socialista.

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Los Estados Unidos y la Unin Europea han estado a la vanguardia del desarrollo de mecanismos reguladores para esta globalizacin econmica, usando una variedad de organismos institucionales en el proceso, como la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Donde no ha funcionado la interconexin de las economas de mercado, se ha hecho patente la vulnerabilidad de la arquitectura financiera internacional. Las crisis financieras de Mxico, Brasil y Argentina, para mencionar tan solo aquellas que estn dentro del Tringulo, han dejado claro que la economa de mercado parece funcionar slo en los pases desarrollados y slo hasta cierto punto de forma satisfactoria, pero que ciertamente deja mucho que desear en el caso de las economas en vas de desarrollo y, en especial, en lo que se refiere a las relaciones entre unas y otras. Puesto que la crisis financiera parece acompaar al proceso de insercin de muchos pases en la economa globalizada, se ha cuestionado si el sistema de economa de mercado ser capaz de reducir los efectos negativos de tales crisis financieras, no solo en lo que concierne a pases en vas de desarrollo, sino tambin respecto al funcionamiento de sistema internacional financiero en su conjunto, en tanto no se establezcan mecanismos reguladores internacionales ms slidas. Dentro de este contexto, la confianza en un satisfactorio funcionamiento de la economa de mercado se ha visto notablemente reducida en muchos pases de Amrica Latina, dado que el proceso de apertura unilateral de sus economas y las reformas orientadas al mercado, apoyadas por el Consenso de Washington, no han producido en las ltimas dos dcadas los efectos de desarrollo ampliamente deseados (y ciertamente predichos por muchos). Dado que ciertos efectos negativos del mercado, conducidos por el proceso de globalizacin, se han hecho mucho ms evidentes en las economas en vas de desarrollo de Amrica Latina que en los Estados Unidos o la Unin Europea., se ha generado un amplio y polarizado debate sobre la asimetra con que se han repartido los costos y beneficios del proceso globalizador dentro del Tringulo Atlntico. Tambin se extiende este debate sobre hasta qu punto una reforma de la economa de mercado puede ser necesaria, tanto para ajustarse a las urgentes necesidades de los pases en vas de desarrollo, como tambin con relacin a las asimetras Norte-Sur en la economa internacional. El otro fundamento de la comunidad de intereses entre las tres regiones, el concepto de la buena gobernabilidad, no ha avanzado institucionalmente de ninguna manera tanto como el de la economa de mercado. En parte esto se ha debido a que los factores econmicos parecen invitar ms a la presin y regulacin internacional que los factores polticos, pero tambin por la insistencia constante en el concepto de soberana, que se ha dado especialmente en Amrica Latina, aunque no exclusivamente all. El avance en la legislacin sobre derechos humanos y persecucin de los crmenes contra la humanidad, procesos electorales transparentes y ampliacin de procedimientos democrticos, constituye, sin duda, uno de los desarrollos ms positivos logrados en las ltimas dcadas a nivel mundial. La presin de los Estados Unidos y de la Unin Europea en estos temas ha mostrado resultados muy positivos en muchos pases de Amrica Latina. Sin embargo, intereses especficos han hecho imposible hasta ahora el establecimiento de una comunidad de estado de derecho entre los miembros del Tringulo. La necesaria globalizacin de conceptos legales no ha avanzado con la velocidad requerida para fortalecer la buena gobernabilidad en todos los pases miembros del Tringulo. Ello se debe, en parte, al concepto unipolar de algunas administraciones de los Estados Unidos, que han pretendido verse excluidos del proceso de elaboracin de regulaciones multilaterales, siempre que sus intereses nacionales

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pudieran verse afectados. Este ejemplo negativo no cabe duda que ha limitado una actitud ms positiva por parte de otros estados en el Tringulo Atlntico hacia la Corte Penal Internacional (CPI), as como a la aplicacin del concepto europeo de la extraterritorialidad jurisdiccional en casos de violacin de los derechos humanos, como lo ha demostrado, entre otros, el caso Pinochet. Sin el establecimiento de un estado de derecho comn dentro del Tringulo Atlntico, resulta difcil prever la adhesin a un concepto de buena gobernabilidad. Esa falta de elaboracin de legislacin no dejar de tener efectos negativos sobre la base econmica dentro del Tringulo Atlntico, pues la aceptacin del modelo de desarrollado est en gran parte condicionada a la legitimidad del modelo poltico, no solo dentro, sino tambin entre los miembros del Tringulo. I.2. Relaciones transatlnticas vs. relaciones interamericanas: La geopoltica de las alianzas.

Aparte de los modelos econmico y poltico que dominan las sociedades del Tringulo Atlntico y de las dificultades que surgen de los esfuerzos por armonizarlas, es la poltica de alianzas lo que hace el funcionamiento del concepto del Tringulo tan difcil. Los Estados Unidos desde hace dcadas mantuvieron las dos alianzas ms antiguas del mundo moderno, la OTAN y el TIAR, separadas e, incluso, han iniciado su proceso de reforma de manera bastante distinta despus de la Guerra Fra. Esto se debe bsicamente a la singular posicin de los Estados Unidos como la nica superpotencia en el mundo y a su ampliamente sostenida percepcin de usar sus propias experiencias histricas en trminos econmicos, sociales y polticos como un paradigma necesario para el desarrollo de otras sociedades (Kagan, 2003). Al mismo tiempo, su concepto de poder y liderazgo tiende a rechazar limitaciones a sus acciones dentro del sistema internacional y, por consiguiente, rehsa adherirse a cierto tipo de convenios multilaterales. Esta posicin hace bastante difcil involucrar a los Estados Unidos en el desarrollo de nuevas iniciativas multilaterales, ya que stas, por definicin, implican no solo beneficios sino tambin costos para todos los pases partcipes. Por ello, est bien documentado que, en los ltimos aos, los EE.UU han demostrado su voluntad de apoyar iniciativas multilaterales siempre y cuando fueran tiles para la consecucin de sus intereses nacionales, mantenindose al margen de aquellas, o yendo en solitario, cuando este no fuera el caso. El desarrollo de la relacin trasatlntica, que es bsicamente una alianza NorteNorte dominada por la experiencia del conflicto Este-Oeste; y el de la relacin interamericana, que es fundamentalmente una relacin Norte-Sur solo en parte influida por el conflicto Este-Oeste, ha demostrado que los Estados Unidos han podido crear instrumentos multilaterales con una enorme resistencia a cambiar en el orden internacional y con notables beneficios para la mayora de uno. La asimetra de poder econmico y militar ha creado en ambos casos un sistema de alianza formalmente democrtico que ha servido a todos los miembros, pero de forma muy diferente. Ambas alianzas, tanto la OTAN como el TIAR, entraron en crisis despus del final de la Guerra Fra y estn en proceso de reconstruccin con una misin diferente desde el surgimiento de un sistema internacional unipolar. Mientras la OTAN comienza a concentrarse en misiones fuera del rea, convirtindose de facto en el brazo militar de la alianza transatlntica para el mantenimiento de la paz a nivel mundial, el TIAR espera reformas con el fin de responder a las nuevas amenazas transnacionales, como el terrorismo, el trfico de drogas y el crimen internacional, las cuales, evidentemente, afectan ms al hemisferio occidental que a la Unin Europea (Grabendorff, 2003b). An cuando la OTAN ha asumido tambin algunas responsabilidades en la lucha contra las nuevas amenazas y ha integrado a nuevos pases miembros, parece que sigue siendo un instrumento militar formal con proyeccin mundial, mientras que el TIAR, an tras su

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proyectada reforma, parece estar confinada a continuar siendo un instrumento de control bsicamente para inestabilidades intraregionales en Amrica Latina. La Organizacin de Estados Americanos (OEA) ha desempeado ese papel desde hace ms de medio siglo. A pesar de los mltiples esfuerzos hechos por diversos pases de Amrica Latina o, incluso, por alianzas intraregionales, la mayora de uno de los Estados Unidos ha sobrevivido a la Guerra Fra y a las iniciativas de reforma de los ltimos aos. De hecho, el sistema interamericano se ha convertido en un activo ms de la poltica de Estados Unidos dentro del Tringulo Atlntico, pues Amrica Latina no slo se ha transformado en una regin esencialmente democrtica, sino tambin en un aliado relativamente confiable para los Estados Unidos en muchos temas mundiales (Grabendorff, 2001). nicamente acontecimientos muy recientes, principalmente la guerra de Irak y tambin negociaciones dentro de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), han mostrado una cierta divisin entre los estados de Amrica Latina en favor o contra la posicin de los Estados Unidos El xito del TLCAN y la voluntad de los Estados Unidos de otorgar ciertos beneficios econmicos por medio de acuerdos bilaterales de libre comercio como el ya firmado con Chile; los que se han concluido con Amrica Central y la Repblica Dominicana; as como los que se encuentran en negociacin con Bolivia, Colombia y Per le han dado al sistema interamericano un nuevo sentido de comunidad, que haba perdido hace tiempo tras el fracaso de la Alianza para el Progreso, lanzada por el presidente Kennedy despus de la crisis cubana en los aos sesenta. Lo que sola ser la fortaleza de la relacin transatlntica, una fuerte cooperacin en temas econmicos y de seguridad, se ha extendido ahora al sistema interamericano, pues los efectos de la globalizacin en el hemisferio occidental han conducido a que haya una ms fuerte cooperacin econmica, no solo en el interior de Amrica del Norte, sino entre esta regin y Amrica del Sur. Los Estados Unidos han mantenido las alianzas con Europa por un lado y con Amrica Latina, por otro, sin intentar usar ambas como un vehculo para fortalecer la cooperacin dentro del Tringulo Atlntico. Esto hubiera sido especialmente prometedor durante el perodo de la Guerra Fra, pero en aquel entonces el pilar comn de la buena gobernabilidad se haca difcilmente evidente en Amrica Latina y, por consiguiente, faltaba por parte europea la voluntad poltica de participar en ese tipo de cooperacin de alianzas. En el perodo posterior a la Guerra Fra, la Unin Europea se convirti en un actor poltico y econmico ms independiente y por ello es percibido por los Estados Unidos ya no solo como un socio para la cooperacin internacional, sino como un competidor en el sistema internacional. Por esa razn, no hubo ninguna inclinacin a usar los pilares institucionales de ambos sistemas de alianzas para crear una comunidad atlntica ms efectiva. A pesar de que el presidente George W. Bush anunci que el siglo XXI sera el Siglo de las Amricas, la realidad de una creciente tendencia hacia la unipolaridad en el sistema internacional ha llevado a una mayor concentracin de la poltica exterior de EE.UU, y de hecho a su poltica exterior econmica, hacia otras reas del mundo. Ambas alianzas, sin duda, hicieron un buen servicio a los intereses de Estados Unidos durante la Guerra Fra y fueron ampliamente aceptadas por la Unin Europea y Amrica Latina como vnculos necesarios y, en gran medida, tiles con los Estados Unidos, sobre todo desde el punto de vista de la seguridad. Sin embargo, puesto que el concepto de seguridad ha evolucionado de forma tan acelerada en el perodo de la post Guerra Fra, la geopoltica de estas alianzas ha perdido gran parte de su atractivo y para algunos, incluso, su razn de ser. Las diferencias estructurales en la relacin de poder entre Amrica del Norte y del Sur, por una parte, y entre Europa y Amrica del Norte, por otra, seguirn en gran manera invariables, a pesar de las crecientes amenazas transnacionales comunes a ambas

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alianzas. Por esa razn, parece difcil vislumbrar que el concepto del Tringulo Atlntico, lograr ser lo suficientemente creativo, desde el punto de vista institucional, como para sobreponerse a los diferentes enfoques de alianzas usados por los Estados Unidos, especialmente dado el percibido fracaso de concepto de alianza estratgica para las relaciones Unin Europea-Amrica Latina (Grabendorff, 2003a).

I.3.

Retos para el liderazgo y su aceptacin.

El tema del liderazgo, su legitimidad y aceptacin por todos los socios del TA, constituye probablemente el reto ms importante para la aplicacin del concepto occidental de colaboracin internacional con el fin de fomentar la buena gobernabilidad y la economa de mercado en el mundo. Como ha puesto de manifiesto la guerra de Irak, el liderazgo de los Estados Unidos como nica superpotencia puede ser cuestionado a pesar de los fuertes compromisos de alianza poltica y econmica muy rpidamente por un gran nmero de estados dentro del Tringulo Atlntico, si la base de ese liderazgo no es considerada como legtima y hay falta de suficientes consultas multilaterales. Desde el punto de vista de los Estados Unidos, el atractivo del concepto del Tringulo Atlntico se basaba en la alianza automtica con Europa y Amrica Latina, lo que implicaba, casi por definicin, el liderazgo los Estados Unidos Puesto que el atractivo de ese concepto ya no est ms garantizado cuando los intereses nacionales de los Estados Unidos son percibidos como incompatibles con los intereses de, por lo menos, algunos de los socios del Tringulo Atlntico, la base de la aceptacin del liderazgo de los Estados Unidos parece estar erosionndose rpidamente (Whitehead, 2002). El funcionamiento limitado del Tringulo Atlntico dependa fundamentalmente de la voluntad de los Estados Unidos y de Europa para cooperar sobre las cuestiones internacionales ms importantes. Al mismo tiempo, en las ltimas dcadas, la voluntad de arriesgar un conflicto entre los socios del Tringulo se encontraba reducida, en parte, por la asimetra de las relaciones de poder entre Europa y los EE.UU, y tambin por la voluntad de los Estados Unidos de apoyar algunos intereses esenciales europeos. Este comportamiento consensual, ya no puede darse por hecho, en la medida en que los Estados Unidos sienten menos la necesidad del apoyo de Europa o Amrica Latina y, a su vez, la Unin Europea se sienta suficientemente fuerte econmicamente y segura militarmente, para no tener que seguir el liderazgo de los Estados Unidos de forma automtica. Por esta razn, parece bastante probable que la tendencia al conflicto en el sistema internacional aumente incluso dentro del Tringulo Atlntico y, por tanto, se hace ms importante aprovechar la comunidad general de intereses de los socios del Tringulo para reducir al mximo los conflictos polticos, econmicos y estratgicos. Esto, ciertamente, implicara la necesidad de establecer un consenso adicional, no solo con respecto a las intenciones ampliamente expresadas, donde ya existe suficiente consenso en la mayora de los temas, sino tambin en relacin a los mtodos e instrumentos que deben aplicarse en el proceso de resolucin de conflictos. Las dificultades inherentes a un ejercicio de armonizacin poltica quedan demostradas por el propio desarrollo institucional de la Unin Europea. En todo caso, sera prometedor extender sus logros al proceso de coordinacin poltica dentro del Tringulo Atlntico, dada la comunidad de intereses que existe, sin lugar a dudas, sobre la necesidad de construir un sistema normativo internacional. La aceptacin de liderazgo no se reduce solo a los asuntos polticos y las estrategias econmicas, sino que depende en gran medida de la forma en que dichas

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polticas y estrategias son aplicadas. En este sentido, se puede observar una gran diferencia entre los instrumentos multilaterales y los bilaterales. Los Estados Unidos, a causa de su enorme peso internacional, tradicionalmente han preferido la relacin bilateral, tanto con Europa como con Amrica Latina. Sin embargo, los pases de estas regiones muy conscientes de su propia vulnerabilidad han preferido una aproximacin bien multilateral, bien de bloque a bloque, en muchas negociaciones. Esta eleccin de instrumentos, que repercute claramente sobre la aceptacin o no del liderazgo, no est limitada a los EE.UU, dado que un buen nmero de estados europeos y latinoamericanos han preferido, en defensa de lo que perciban como de su inters nacional, negociaciones bilaterales. A menudo, esto tena el efecto colateral de debilitar cualquier posible posicin regional comn. Hay pocos ejemplos donde la aceptacin de una posicin comn se haya extendido a todos los socios del Tringulo Atlntico. Uno de estos es el concepto de co-responsabilidad entre pases productores y pases consumidores de drogas, el cual fue formulado por la Unin Europea y se ha manifestado a travs de sus estrategias de cooperacin con los pases andinos y centroamericanos, las cuales han sido asumidas en muchos aspectos tambin por los Estados Unidos y Canad como respuesta a uno de los problemas ms acuciantes dentro del Tringulo Atlntico. En la medida en que uno de los actores entre los socios perciba, acertada o equivocadamente, que puede promover su inters nacional sin apoyo regional o extra regional, ser difcil la aceptacin del liderazgo de dicho actor internacional por aquellos que, si bien comparten en general sus intereses, sin embargo, no creen en la aplicabilidad de acciones unilaterales.

II.

El papel del regionalismo en las relaciones triangulares.

Puesto que la relacin triangular est basada en el efectivo funcionamiento interno de las tres regiones implicadas, la adecuada aplicacin del concepto de regionalismo es clave para el papel que juegan estas regiones dentro del Tringulo Atlntico y, a su vez, en el sistema internacional en general. El desarrollo del regionalismo ha sido muy diferente, tanto en forma como en contenido, en Europa, en Amrica del Norte y en Amrica del Sur. El concepto esta, obviamente, ms avanzado en el caso europeo, especialmente tras la ltima ronda de ampliacin, que ha incluido a la mayor parte de la Europa geogrfica en el bloque poltico y econmico que constituye la Unin Europea En el caso de Amrica del Norte, el peso especfico de los Estados Unidos ha contribuido, despus de la Guerra Fra, al avance del regionalismo norteamericano, al tiempo que lo ha impedido en algunas campos, debido a la preferencia de los elementos estrictamente econmicos contenidos en el concepto de regionalismo contemplado por los Estados Unidos A causa del xito del TLCAN y de las crecientes dificultades para construir un regionalismo que incluyera a todo el hemisferio occidental en la forma de un Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), los acontecimientos recientes parecen indicar que la Comunidad de Amrica del Norte en construccin (Pastor,2001) podra incluir tambin a Amrica Central y el rea caribea en un futuro no muy lejano. Dada la dimensin geogrfica, este muy asimtrico grupo de pases se caracterizar por ser un concepto de regionalismo que integra algunos de los pases ms poderosos y ricos, junto a otros de los ms dbiles y pobres. El diseo de dicho concepto de regionalismo para integrar esta regin del Gran Caribe constituye uno de los desafos ms difciles para el proceso regulador dominado por los Estados Unidos Los obstculos inherentes al proceso en marcha del ALCA han demostrado las dificultades de crear un concepto de regionalismo que abarque Norte y Sur, pases poderosos y pases inestables.

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El concepto menos desarrollado de regionalismo se encuentra en Amrica del Sur, donde su propia identificacin como parte de Amrica Latina, por un lado, y sus dos mecanismos de integracin subregional CAN y Mercosur tendentes permanentemente a las crisis, por otra, slo ha comenzado a desarrollar una identidad regional propia a comienzos del nuevo siglo (Maihold, 2004). Bajo el liderazgo de Brasil, la CAN y el Mercosur, junto a Chile y las Guayanas, se intenta construir un nuevo espacio econmico integrado de Amrica del Sur, en la forma de la recin constituida Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), que pretende, adems, fortalecer la integracin fsica del subcontinente con el fin de desarrollar un regionalismo que refleje algunas de las experiencias europeas junto a algunas de las de Amrica del Norte (Sberro/Bacaria Colom, 2002). El llamado Consenso de Buenos Aires entre Brasil y Argentina evidentemente llevado a cabo para proveer de una alternativa al Consenso de Washington, dominante en Amrica Latina durante los pasados quince aos parece ser, hasta ahora, la mas clara expresin del proyectado regionalismo de Amrica del Sur. A pesar de que los dos tipos de regionalismo americano se encuentran en diverso estado de desarrollo y de que en ningn caso estn ya claramente definidos, podra considerarse que subsisten tres distintos tipos de regionalismo dentro del Tringulo, los cuales reflejan las muy diferentes experiencias histricas y caractersticas geopolticas de las tres regiones, teniendo, en consecuencia, elementos similares y contrapuestos unos a otros. II.1. Desarrollo de identidades regionales.

El funcionamiento de cualquier regionalismo depende no solo de una comunidad de intereses econmicos, sino tambin de las experiencias histricas compartidas y de la voluntad poltica de combinar las capacidades econmicas y polticas para crear un futuro ms prometedor para sus pases miembros. En las ltimas dcadas, el acelerado proceso de globalizacin ha contribuido, sin duda, a una definicin ms clara de las identidades regionales, de una forma no prevista por muchos analistas. La necesidad de identificarse con los intereses de sus estados vecinos, que durante dcadas o siglos han sido vistos en su condicin de estados-nacin como enemigos, no ha resultado fcil. Sin embargo, parece que debe considerarse como uno de los pocos remedios contra los efectos negativos de la globalizacin. El desarrollo de dichas identidades regionales se ha hecho ms evidente en el caso de la Unin Europea, cuyas bases principales fueron instauradas debido a las experiencias traumticas sufridas por la mayora de sus grandes potencias tras II Guerra Mundial. La unificacin de Europa se ha visto postergada durante dcadas debido a la prolongada Guerra Fra, que, al mismo tiempo, contribuy a la sensacin de urgencia para adelantar un proceso de integracin a causa de la percibida amenaza de la Unin Sovitica. A pesar de la primordial importancia de la relacin transatlntica para los pases miembros de la Unin Europea, el proceso de unificacin europeo tambin estaba dirigido contra el modelo de desarrollo econmico promovido por los Estados Unidos, al menos en algunos aspectos. El modelo europeo enfatiz la dimensin social de la economa de mercado y la necesidad de realizar transferencias financieras entre las regiones o pases ms desarrollados y aquellos menos favorecidos dentro del proceso de integracin. As mismo, fue la experiencia de la prdida de los imperios lo que contribuy al desarrollo de una visin mundial distinta en Europa, tanto durante como despus de la Guerra Fra, que se diferenciaba de cmo los Estados Unidos perciban la situacin internacional, especialmente con relacin a los temas Norte-Sur (Babarinde, 1998). El desarrollo de identidades regionales no muy diferente al desarrollo del estado-nacin parece que depende no solo de una comunidad de intereses y un fuerte liderazgo, sino tambin de un concepto unificado orientado contra la estrategia poltica y/o econmica de un poder externo.

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En el caso de Amrica de Norte, la identidad regional que est en construccin no se basa tanto en las experiencias histricas como en los cambios estructurales que se hicieron notar despus de la Guerra Fra y que estn relacionados principalmente con el proceso de globalizacin econmica. La creciente interdependencia de las economas canadiense y mexicana, as como de la de Centroamrica y el Caribe, con el amplio mercado de los Estados Unidos y su efecto en migracin y educacin, en inversin y en produccin de drogas, ha creado una comunidad informal norteamericana con enormes asimetras de poder y bienestar, an antes de que comenzara a desarrollarse una identidad regional. Esta identidad regional est caracterizada por la visin de la mayora de los habitantes de Amrica del Norte, y estos son los ciudadanos estadounidenses, aunque entre ellos cada vez ms se encuentren los de orgen mexicano, centroamericano o caribeo. La fusin cultural, que se ha hecho tan aparente a causa del impacto que tienen estos emigrantes sobre la economa y el estilo de vida de los Estados Unidos es evidente en ambas direcciones, de tal manera que los valores y costumbres de los Estados Unidos que ya desde hace tiempo prevalecan en Canad, tambin ahora son ms notorios en la parte sur de Amrica del Norte. En este sentido la identidad regional de la Comunidad de Amrica del Norte en construccin estar moldeada por las necesidades de seguridad (Lowenthal, 2003) y los intereses econmicos de los Estados Unidos, pero, al mismo tiempo, cada vez mayormente influenciada por la parte hispnica de la regin, demogrficamente ms creciente y culturalmente ms dinmica. En muchos aspectos, la extensin del modelo econmico de los Estados Unidos a Mxico, Amrica Central y el Caribe ha dejado no slo un notable efecto en el desarrollo de estas subregiones, sino que tambin tiende a fortalecer a los Estados Unidos como un actor econmico global, ya que los recursos humanos y naturales de estos pases contribuyen, al menos en parte, a incrementar la potencia de la economa de los Estados Unidos Hasta qu punto el dlar de los Estados Unidos puede llegar a convertirse en la moneda oficial de la regin de Amrica del Norte, una vez otros elementos esenciales de un mercado comn hayan sido establecidos, no tendr necesariamente un impacto fuerte sobre la identidad regional, dado que el dlar de los Estados Unidos, durante dcadas y de manera informal en gran parte por el enorme impacto de las remesas ya se ha constituido como el medio de pago preferido en Amrica del Norte y el Caribe. El desarrollo de una identidad regional en Amrica del Norte ya ha producido algunos efectos traumticos tanto en Mxico cuya cultura poltica y econmica ha sufrido los mayores cambios en este proceso (Fernndez de Castro/Dominguez, 2001) como tambin en Amrica Latina en general, ya que ha tenido que alejarse del concepto de patria grande, que durante casi dos siglos constituy el eje central de la cultura poltica de los pases al sur del Ro Grande. Para algunos analistas, el distanciamiento del concepto latinoamericano de unidad es, en parte, el efecto de la incapacidad de Amrica Latina para crear un modelo de desarrollo suficientemente exitoso (Harrison, 1997), por lo que se haca necesario que parte de la regin adoptara la estrategia de desarrollo de los EE.UU hasta donde fuera posible. La ms reciente iniciativa del Brasil de promover una identidad regional de Amrica del Sur, puede considerarse en muchos aspectos como una consecuencia de este desmembramiento de Amrica Latina, as como del rechazo y la negacin de muchos pases sudamericanos a integrarse en un concepto de hemisferio occidental, que, por definicin, sera slo una extensin del regionalismo de Amrica del Norte. El posible xito de la iniciativa brasilea recientemente apoyada por Argentina y Venezuela depender de un gran nmero de variables. La mayora de ellas parecen

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encontrarse fuera del control de los mismos pases sudamericanos, debido a los fuertes problemas polticos y econmicos de la mayora de ellos y a la obvia orientacin de algunos, como Colombia y Per, hacia el modelo de desarrollo promovido por los Estados Unidos Sin embargo, dada la preocupacin creciente en los Estados Unidos con su propio papel como nica superpotencia en el sistema internacional y con la aceptacin de la carga que conlleva mantener esta posicin, parece poco probable que los Estados Unidos sean capaces, y tengan suficiente motivacin poltica, para desempear la misma funcin de hub and spoke en Amrica del Sur como lo viene realizando en Amrica del Norte. Las divisiones internas entre los lderes polticos y econmicos con respecto al proyecto del hemisferio occidental del actual gobierno de los Estados Unidos se han hecho evidentes en el proceso de negociacin del ALCA. Si Brasil fuera capaz de superar su tradicional aislamiento y de alcanzar una alternativa de desarrollo convincente, fcilmente podra llegar a convertirse en el unificador de Amrica del Sur, pues cuenta con su gran tamao, su fortaleza cultural y su pragmtica poltica exterior. De esta forma podra construir un regionalismo de tal naturaleza que probablemente combinara algunos elementos del concepto de integracin europea, como se manifiesta en el Mercosur, con la flexibilidad de la regionalizacin de Amrica del Norte que caracteriza al TLCAN. El diferente tipo de insercin en la economa internacional de la mayora de los pases sudamericanos, que no manejan un comercio primordialmente a nivel regional como Canad, Amrica Central o Mxico, con fuertes relaciones comerciales con los EE. UU. sino de carcter ms global, tambin con Europa y Asia, hace prcticamente necesario que el regionalismo de Amrica del Sur sea de naturaleza distinta al de Amrica del Norte. Las fuertes relaciones culturales entre los pases del Cono Sur y Europa tienen tambin una innegable influencia sobre la identidad y la visin del concepto sudamericano de regionalismo. A pesar de las diferencias de tamao y poder en el caso de Brasil, no parece necesario superar una asimetra tan enorme como la que existe entre los Estados Unidos y sus vecinos del Sur. Depender en gran medida de la calidad del liderazgo que Brasil pueda prestar en los prximos aos, el que se construya esa identidad de Amrica del Sur y que se base ms en la confianza mutua que en las estrategias de desarrollo y en consideraciones de seguridad (Grabendorff, 2002). El proceso de construir tres diferentes, pero en ningn caso inconexas, identidades regionales podra tener varios efectos sobre el carcter de la relacin entre las tres partes del Tringulo. Por una parte, facilitara la comprensin de que, a pesar del proceso de globalizacin, es necesario crear sistemas de regionalismo que hagan fcil la colaboracin mutua sin renunciar a las necesidades histricas y estructurales, que vienen definidas por la propia posicin de dicha regin en el sistema internacional. Tambin podra vislumbrarse un efecto contrario, que significara que la identidad de cada una de estas regiones podra distanciarse cada vez ms debido a las asimetras de riqueza y poder entre las mismas y, en consecuencia, contribuir ms a crear que a reducir dificultades de armonizacin de polticas y aplicacin de las reglas dentro del Tringulo.

II.2.

Modelos de regionalismo e integracin que compiten entre s.

Algunas de las dificultades que conciernen al proceso de construccin normativa dentro del Tringulo Atlntico estn directamente relacionadas con los modelos de regionalismo e integracin que compiten entre s en las tres regiones (Briceo Ruiz, 2001). El tipo de regionalismo desarrollado en Europa y el grado de integracin alcanzado a casi todos los niveles por la Unin Europea, constituye un modelo que

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difcilmente se puede aplicar a las otras dos regiones. Circunstancias histricas, presiones externas y un sentido compartido de vulnerabilidad durante el periodo de la post guerra, tras la II Guerra Mundial, son algunos de los factores que han contribuido, tanto a la voluntad de unir recursos, como a compartir tambin la soberana. El resultado ha sido un esfuerzo nico, aunque todava incompleto, de transformar estados-naciones competidoras entre s en miembros cooperantes de una unin econmica y tambin cada vez ms poltica. El grado de supranacionalidad de este modelo europeo de regionalismo, logrado a lo largo de casi medio siglo de desarrollo institucional, no puede tomarse como punto de referencia ni para Amrica del Norte, ni para Amrica del Sur. Esta filosofa de integracin europea, que consiste en establecer un nivel parecido de desarrollo en todas las regiones de la Unin Europea por medio de fondos estructurales y de otras medidas con las cuales se pretende reducir la asimetra econmica entre los estados miembros y sus propias regiones internas, no encuentra un paralelo en los conceptos de integracin de las Amricas. All donde se han aplicado algunos mecanismos institucionales de la Unin Europea, especialmente con los esfuerzos de integracin subregional de la regin andina, el resultado ha sido decepcionante, puesto que, adems de la falta de voluntad de los estados miembros de aplicar las estructuras supranacionales desarrolladas para la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en el proceso de integracin andina, no se dieron tampoco las condiciones econmicas y financieras con las que se poda contar en el proceso de integracin de la Unin Europea. La reconocida inaplicabilidad del modelo europeo en las Amricas no excluye la posibilidad de incorporar algunas de sus caractersticas al modelo de regionalismo de Amrica del Norte o del Sur. Hasta el momento la variable de Amrica del Norte solamente puede juzgarse a la luz de los poco ms de diez aos del proceso del TLCAN. Dado que esta forma de regionalismo estaba basada en procesos informales de integracin entre pases vecinos y en la fuerte dependencia de las economas de Canad y Mxico del mercado de Estados Unidos, hubo que desarrollar mecanismos de integracin diferentes al proceso europeo. Las competencias no econmicos del TLCAN continan estando muy limitadas y constantemente cuestionadas. Desde el 11 de Septiembre, parece que stas han adquirido una nueva dimensin, relacionada sobre todo, con medidas de seguridad, como se desprende de la ltima cumbre del TLCAN, celebrada en Waco, donde los presidentes acordaron crear una nueva alianza para la seguridad y la prosperidad. La bsqueda de elementos adicionales para el establecimiento de una comunidad norteamericana que de hecho podra ser el nico resultado del proceso norteamericano de integracin debido a la apata frente a una unin de tipo poltico mostrada en los Estados Unidos, Mxico y Canad proviene sobre todo del lado mexicano, con el fin de lograr un puente para superar la asimetra econmica con los Estados Unidos y desarrollar un concepto que, con el tiempo llegara a constituir la cuarta libertad de movimiento que se aadira a las existentes de capitales, mercancas y servicios esencial para Mxico: la libre circulacin de personas. El TLCAN debe ser visto, entonces, como un proceso de integracin an inmaduro, que slo en los prximos aos podra comenzar a profundizarse. La posibilidad de su ampliacin mediante la inclusin de Amrica Central y posteriormente los pases de la cuenca del Caribe, ante todo por razones econmicas y de seguridad, probablemente preceder a cualquier proceso de profundizacin. Ninguna fase de este proceso tendr la complejidad de las etapas que cubri la integracin europea, en parte por la diferente filosofa subyacente en el regionalismo de Amrica del Norte y, en parte, por el limitado tamao de la poblacin y de las economas de estas subregiones que han de absorberse y que, de hecho, ya constituyen parte del crculo externo del mercado de Estados Unidos La caracterstica principal del regionalismo norteamericano es una concentracin estricta sobre los temas econmicos, que incluyen la inversin y los derechos de

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propiedad intelectual, y en algunos casos tambin temas laborales y medioambientales, mientras que descuida los temas polticos y sociales, al considerarlos de exclusiva competencia nacional. Cualquier cambio estructural que pudiera ocurrir se deja en manos de las fuerzas del mercado y no se prevn esfuerzos por parte del estado para equilibrar los efectos negativos que dichos cambios impliquen para ciertos sectores o partes de la poblacin. El atractivo de tal concepto, especialmente para la mentalidad anglo-sajona, se pudo observar durante el curioso debate mantenido en Gran Bretaa sobre la posible conveniencia de formar parte del TLCAN preferiblemente a su inclusin en la Unin Europea. Sin embargo, el tema relevante para el Tringulo Atlntico no es tanto la competencia entre ambos modelos de regionalismo, el europeo y el norteamericano, sino la eventual expansin de este ltimo hacia todo el hemisferio occidental. Nada menos que esto es lo que se viene intentando, por medio del proceso de ALCA, desde la Cumbre de las Amricas de Miami en 1994. Los Estados Unidos han realizado continuos esfuerzos para convencer a sus vecinos latinoamericanos al sur de Mxico de que su concepto de regionalismo podra ser beneficioso para todos los pases de las Amricas, especialmente porque ello garantizara el acceso recproco a los mercados y, por consiguiente, estabilizara los flujos econmicos en todo el continente. Esto tendra la consecuencia de mejorar el desarrollo econmico de las frgiles economas al sur de Mxico y, tambin, de modernizar la estructura econmica de esos pases latinoamericanos por medio del impacto tecnolgico de la incrementada inversin de los Estados Unidos y Canad. Durante los ltimos diez aos, las negociaciones del ALCA se han desarrollado con bastante xito a nivel tcnico, pero han encontrado una substancial oposicin poltica, especialmente por parte de Brasil y de algunos otros pases de Amrica del Sur. Esta oposicin esta fundamentada en la falta de voluntad de los Estados Unidos para incluir los subsidios agrcolas y dems mecanismos de apoyo a sus industrias locales en el proceso de liberalizacin. Esto tambin pone de manifiesto la falta de preparacin de muchos sectores de las economas latinoamericanas para competir con los de Estados Unidos o Canad y los probables efectos sociales negativos de esa liberalizacin recproca de sus economas. Dado que el proceso normativo en este tipo de regionalismo favorece a las fuerzas del mercado, Brasil y otros pases temen que los costos y beneficios del ALCA sean compartidos muy desigualmente entre sus propias economas, frgiles e inestables, y las altamente desarrolladas de Amrica de Norte.

II.3.

Posibilidades y lmites de una cooperacin triangular no econmica.

Puesto que la formacin de los tres tipos de regionalismo dentro del Tringulo Atlntico se ha basado primordialmente en las necesidades econmicas propias del proceso de globalizacin para crear mercados integrados capaces de aumentar la competitividad e incrementar el bienestar, y para crear unas normas comunes bajo las cuales dichas economas integradas pudieran funcionar, se ha dejado en gran medida a la filosofa propia de cada proceso de integracin hasta qu punto los temas no econmicas deberan incluirse en el necesario proceso de regulacin. Muchos de los temas que estn directamente relacionados con el proceso de desarrollo econmico dentro de una economa de mercado fueron considerados como complementos necesarios que deban ser tratados por una normatividad de alcance regional, tales como algunas condiciones laborales y ambientales, as como los temas educativos, vocacionales y migratorios. El enorme impacto de una regulacin sin fronteras, por una parte, y la creacin de espacios ms amplios de actividad econmica como en la Unin Europea y TLCAN, por otra, han contribuido de manera clara al surgimiento de actividades transnacionales ilcitas como el narcotrfico, el trfico de armas, el lavado de

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activos y el trfico de personas. En general, este aumento de actividades criminales no haba sido previsto por los promotores de la integracin y ha costado una gran cantidad de esfuerzos polticos tratar de establecer mecanismos legales suficientes pero sin llegar a crear algn tipo de comunidad de derecho que puedan frenar esta marea. Un proceso que, en ningn caso, est ya finalizado y que pone de manifiesto nuevamente la diferencia de enfoque entre la Unin Europea y Amrica del Norte a la hora de adoptar las medidas pertinentes. No obstante, ha sido un tercer desafo imprevisto el que ha creado y an supone uno de los retos ms grandes para el proceso de integracin dentro del Tringulo Atlntico y, todava ms, para las relaciones entre sus partes: el surgimiento de las nuevas amenazas de seguridad, especialmente el terrorismo. Responder adecuadamente a este fenmeno ha cambiado, probablemente, la naturaleza del regionalismo y marcado el proceso de construccin de normas en las tres regiones ms que ningn otro reciente acontecimiento. La necesidad de incluir normativas en temas de seguridad dentro de un espacio econmico ampliado ha generado una nueva dimensin no econmica en estos procesos de integracin, que choca en muchas reas con el concepto de soberana y con la, hasta ahora, exclusiva capacidad reguladora de los estados nacin en dichos temas de seguridad. A pesar de las dificultades, este proceso se ha manejado de mejor forma por la Unin Europea, por medio de la creacin de la Europol y del establecimiento de procedimientos comunitarios para la detencin de criminales en todo el espacio de la Unin Europea, entre otras medidas. Hasta qu punto el carcter transnacional del terrorismo, el trfico de drogas y de personas pueden obligar tanto al TLCAN como la incipiente Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) a ajustar mucho ms sus conceptos de regionalismo a la necesidad de una cooperacin intrabloque en temas de seguridad, ser, sin duda, el elemento decisivo para definir, en gran medida, el futuro de la cooperacin no econmica dentro del Tringulo. Como todos los socios del Tringulo Atlntico tienen claros intereses comunes frente a este tema especfico, es de esperar que aqu los mecanismos de cooperacin y de construccin de normas comunes avanzarn de forma acelerada en un futuro prximo. Sin embargo, la asimetra de poder entre las tres regiones hace necesario proceder con cautela en la creacin de instituciones multilaterales equilibradas dirigidas a la implementacin y seguimiento de las medidas necesarias de seguridad, con el fin de evitar la dominacin de este proceso por el actor ms fuerte, los Estados Unidos, y las probables implicaciones negativas que, de otra manera, surgiran al implementar estrategias comunes.

III.

El Tringulo Atlntico como subsistema internacional.

Todo subsistema internacional de una naturaleza tan geoestratgica como la del Tringulo Atlntico entre Amrica del Norte, la Unin Europea y Amrica del Sur, debe estar cimentado sobre unas reglas claramente definidas que sean aceptables y puedan ser aplicadas a todas las decisiones polticas y econmicas relevantes de los tres bloques, as como sobre el establecimiento de mecanismos transparentes de seguimiento al proceso de toma de decisiones. Contrariamente a los canales bien establecidos e institucionalizados de las relaciones trasatlnticas e interamericanas, las relaciones entre la Unin Europea y Amrica del Sur an se encuentran en etapa de construccin y dependen del xito del proceso de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), as como del replanteamiento de las relaciones en el hemisferio occidental. A pesar de los intereses y valores comunes entre las tres regiones, no existe, hasta el momento, un esfuerzo serio por definir las normas con las cuales deberan regularse las relaciones

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entre ellas. No se ha establecido un mecanismo de consulta que facilite la adopcin de una posicin comn dentro de este subsistema internacional, con relacin a los temas urgentes que debe encarar el sistema internacional en general. Ha habido consultas ms o menos regulares, tanto a nivel bilateral como a nivel comunitario, entre los Estados Unidos y la Unin Europea, incluyendo los temas latinoamericanos en el contexto de la consultas de la OTAN. Sin embargo nunca ha existido algo vagamente similar dentro del sistema intra-americano para tratar los asuntos europeos, con la posible excepcin de la discusin sobre la crisis en el Atlntico Sur en 1982. Tambin las consultas entre Amrica del Sur y la Unin Europea con respecto a las posiciones de los Estados Unidos que pueden afectar a las dos regiones han sido muy escasas. La falta de tales instrumentos de dilogo se ha hecho notar particularmente en momentos de crisis, cuando las reacciones de las tres partes del Tringulo han sido no solo descoordinadas, sino incluso contradictorias, a pesar de los negativos efectos que resultasen de esas crisis y afectasen a las tres regiones en diverso grado.

III.1.

Facilitando el desarrollo: creacin de normas en el mundo econmico.

Las claras diferencias conceptuales de los tres tipos de regionalismo han dificultado en forma extrema la posibilidad de fijar una estrategia comn con respecto a la necesidad urgente de reorientar los problemas de desarrollo dentro de la economa mundial y las economas regionales. La divergencia en las posiciones de la Unin Europea, los Estados Unidos y Canad, como pases desarrollados, y de los pases latinoamericanos, tanto de Amrica del Norte como de Amrica del Sur, ha llevado a que los avances en la elaboracin de normas en temas como la liberalizacin comercial y flujo financiero, as como en los derechos de propiedad intelectual y las reglas sobre inversin, sean muy limitados. Este esfuerzo de armonizacin de los intereses entre Norte y Sur que ha funcionado con sorprendente xito en el caso del TLCAN entre Mxico y sus dos socios del Norte no ha arrojado el mismo resultado en el proceso de ALCA o en la negociaciones Unin Europea-Mercosur. Este escaso progreso se ha atribuido a la falta de voluntad por parte de los pases con economas desarrolladas de tomar en cuenta las diferencias estructurales entre economas tan diversas y en la incapacidad de acordar soluciones para superar las relaciones asimtricas, lo que obviamente no puede dejarse en manos de un proceso de liberacin de mercados recproco. Estas experiencias dejan poco margen al optimismo sobre la posibilidad de armonizar las normas existentes que gobiernan las relaciones dentro y entre los mercados comunes y tratados de libre comercio. Una combinacin de las preferencias comerciales del TLCAN y la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) con aquellas de los acuerdos de asociacin entre la Unin Europea y Mxico y Chile, as como con las que se negocian con el Mercosur, sera un gran avance para poder poner fin a la discriminacin comercial entre los socios del Tringulo Atlntico y contribuira a lograr un nivel de cooperacin econmica mucho ms avanzado. Dado que es en inters econmico de las tres regiones el encontrar soluciones para elaborar normas reguladoras en la economa global, sera de esperar que las regiones del Tringulo encontrasen medios de combinar los diferentes grados de liberacin comercial entre ellos como una segunda mejor solucin a un acuerdo mundial de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Sin embargo, los esfuerzos para el desarrollo dentro del Tringulo Atlntico difcilmente pueden limitarse a facilitar el comercio y la inversin, cuando el problema ms acuciante Norte-Sur est relacionado con los efectos de la pobreza, los cuales, en general, han aumentado y no decrecido, por lo menos en Amrica Latina, desde el comienzo del proceso de liberacin y de modernizacin econmica iniciado hace unas dos dcadas. El clamor por reducir la pobreza en los pases en vas de desarrollo ha

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motivado que los Estados Unidos, as como la Unin Europea y la comunidad internacional en general anunciasen un mayor esfuerzo para alcanzar esa meta hacia el 2015. El axioma ms comercio es mejor que ms ayuda ha demostrado no ser un concepto irrefutable, puesto que el comercio ha crecido de forma ms acelerada que el PIB en la mayora de los pases dentro del Tringulo Atlntico, con escaso o nulo efecto sobre la reduccin de la pobreza. Convencida de la necesidad de una cooperacin efectiva de ayuda al desarrollo para combatir la pobreza, la Unin Europea y sus pases miembros se han convertido, sin duda, en el donante mundial ms importante, transfiriendo ms del triple de fondos que los Estados Unidos a los pases en vas de desarrollo. Sin embargo, como ese esfuerzo no ha contribuido de manera significativa a la reduccin de la pobreza, inclusive las instituciones financieras internacionales estn haciendo actualmente llamados para enfrentar de manera ms radical el tema de la pobreza, que, en forma acertada, se percibe como uno de los factores ms importantes de inestabilidad poltica y de falta de progreso en muchos pases en desarrollo. Aun cuando en la mayora de los pases de Amrica Latina se asumieran los mejores criterios de eficiencia econmica, muy probablemente no lograran convertirse en modelos de crecimiento en un prximo futuro, si los Estados Unidos y la Unin Europea no les asisten de forma significativa en sus propios esfuerzos para reducir la pobreza mediante no solo la apertura de sus mercados a los pases del Sur, sino tambin mediante un aumento de transferencias financieras. La necesidad de resolver ese problema tan crucial se ha acelerado debido a la presin migratoria procedente del Sur, que est directamente relacionada con la falta de oportunidades cuando un sector cada vez ms grande de sus poblaciones que sobrepasa en muchos pases latinoamericanos el 50% se ve obligado a subsistir con menos de dos dlares diarios. Dada la insistencia por parte de los Estados Unidos en que la reduccin de la pobreza debe comenzar por la propia casa y no ser considerado un tema de responsabilidad internacional, resulta difcil poder prever una accin comn sobre lo que constituye el tema ms apremiante del desarrollo dentro del Tringulo Atlntico. Podra esperarse algn tipo de cooperacin entre la Unin Europea y Amrica del Sur, pero esto no sera, ni mucho menos, suficiente para contribuir a un cambio en las reglas de juego de la cooperacin internacional, si los Estados Unidos no tienen intencin de participar en ese nuevo concepto.

III.2. Lucha contra las amenazas comunes: terrorismo, drogas y degradacin del medio ambiente. La definicin de las amenazas comunes ha resultado un ejercicio dificultoso, tanto entre los tres procesos de regionalismo, como dentro de ellos mismos. La Unin Europea ha tardado mucho en encontrar un denominador comn para el terrorismo y todava est en el proceso de definir las estrategias regionales comunes necesarias para combatirlo, aunque algunos de sus estados miembros hayan tenido que enfrentarse durante dcadas a este fenmeno. Los Estados Unidos, por el contrario, tras su traumtica experiencia del 11 de Septiembre han adoptado una posicin muy agresiva contra toda actividad terrorista a nivel mundial, declarando al terrorismo como principal enemigo de su seguridad nacional. La experiencia latinoamericana ha sido excepcional, en el sentido de que gran parte de sus sociedades han padecido no slo el terrorismo de grupos irregulares, sino el que tambin durante muchos aos el estado mismo empleara mtodos terroristas. Por lo tanto, para los pases del Tringulo no ser fcil llegar a un acuerdo respecto a cmo enfrentar los retos del terrorismo transnacional, debido a las diferencias en las percepciones actuales y a las experiencias histricas, as como a su tradicin jurdica. Sin embargo, puesto que todas las sociedades que conforman lo que se ha dado en llamar el mundo occidental seguirn siendo flageladas por el terrorismo,

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debera ser absolutamente prioritario para ellos acordar las medidas necesarias para combatirlo, en todas sus formas, pero slo con los instrumentos del estado de derecho. La compartida experiencia de vulnerabilidad ausente en los Estados Unidos hasta hace poco debera facilitar el lograr una base comn para un consenso sobre los instrumentos y procedimientos que limitasen esa amenaza. Con respecto al trfico de drogas, una vez ms los Estados Unidos y la Unin Europea han intentado manejar de manera diferente este reto, que ha tenido un impacto nefasto sobre la salud y la seguridad pblica en la mayora de los pases que conforman el Tringulo Atlntico. La Unin Europea acept desde un comienzo el concepto de responsabilidad compartida entre los pases productores, traficantes y consumidores, con la esperanza de establecer un mecanismo comn para reducir la oferta y la demanda simultneamente. Aunque este concepto se ha visto fortalecido por los incentivos comerciales especiales a los pases productores y en general ha sido aceptado de forma positiva por los mismos, sin embargo no ha tenido un efecto visible de reduccin en la economa internacional de la droga. La estrategia de los Estados Unidos de apoyar a los pases productores en la erradicacin de cultivos ilcitos por medio de fumigaciones y de interceptar el trfico de drogas con medios militares no ha tenido mayor xito, especialmente si se tiene en cuenta que la violencia aumenta con la militarizacin de la lucha contra la produccin y el trfico de estupefacientes. Aun en casos como el de Colombia y Bolivia, en los que la produccin de estupefacientes se ha reducido de forma considerable, el costo, en forma de desplazamiento interno provocado por las fumigaciones y el traslado notorio de la produccin hacia los pases vecinos, ha sido elevado, tanto en trminos econmicos, como especialmente en trminos polticos y sociales. Uno de los desafos ms importantes dentro de los pases del Tringulo consiste en encontrar una forma de limitar la demanda, sobre todo en Europa y los EU, para reducir con ello el efecto destructivo del consumo, el trfico y la produccin de drogas y, a la vez, reducir la gran cantidad de actividades criminales que acompaan este proceso. Hasta el momento, estas no solo han afectado los sectores marginales de los centros metropolitanos del Norte, sino la gobernabilidad y las estructuras sociales de los pases productores de la regin andina. La discusin sobre la sostenibilidad del medio ambiente ha comenzado a ganar fuerza poltica y relevancia econmica desde ya hace aos en los pases de la Unin Europea, pero no ha encontrado un eco semejante en los Estados Unidos. Por su parte, en Amrica Latina cualquier tipo de consideracin a estos temas es relativamente reciente y era percibido como un hobby de los pases ricos. En pases como Mxico y Brasil, en los que se mira la industrializacin como la mejor forma de superar el subdesarrollo, las necesidades de desarrollo han precedido siempre a las consideraciones ambientales. La posicin de Mxico ha cambiado radicalmente con su ingreso en el TLCAN, cuando la formulacin de normas ambientales form parte del proceso de integracin con los Estados Unidos, donde los intereses industriales queran evitar la competencia de las industrias mexicanas a las que se permita originalmente hacer caso omiso de cualquier reglamentacin medioambiental. En Brasil se ha desarrollado un movimiento influyente de la sociedad civil en favor de las leyes ambientales a lo largo de la ltima dcada, no solo con respecto a los riesgos industriales asociados a industrias contaminantes sino por la necesidad de proteger el hbitat natural de la regin amaznica. Este cambio en la cultura poltica del Brasil y de otros pases de Amrica del Sur ha llevado a una cooperacin sustancial con la Unin Europea en todas las iniciativas internacionales de medio ambiente, hasta el punto de poder encontrar a la Unin Europea y Amrica del Sur en el extremo contrario de la posicin de los EU. Esto se ha convertido, bajo la lnea dura de la actual administracin de los Estados Unidos ante los principales compromisos ambientales como el Protocolo de

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Kyoto, en una piedra en el camino hacia el progreso en uno de los mas importantes temas internacionales. Por esta razn, resulta poco probable que la reduccin de la amenaza del deterioro ambiental se convierta en un elemento primordial de la cooperacin dentro del Tringulo Atlntico, al menos mientras en los Estados Unidos mismos no se desarrolle una posicin ms flexible. El tema ambiental resulta ms importante para el proyecto Europa-Amrica del Sur y, por lo tanto, la cooperacin en este aspecto ser incluida, sin duda, en cualquier acuerdo futuro de asociacin entre las dos regiones.

III.3.

Reduccin de conflictos: Colombia, Cuba, Hait y Venezuela.

Las amenazas comunes no solamente tienen un carcter trasnacional, sino que estn estrechamente vinculadas al concepto de estados fracasados la ruptura de la gobernabilidad, en el peor de los escenarios, o la falta de una buena gobernabilidad, en el mejor de los casos en determinados pases y el impacto que tiene la condicin de esos estados sobre sus pases vecinos. Es aqu donde ms se requiere la capacidad de las tres regiones para construir normas efectivas de una manera cooperativa. Las lecciones aprendidas de dolorosos procesos de transicin a la democracia, tanto en Europa como en Amrica Latina, podran aplicarse, hasta cierto punto, a los previsibles problemas de una transicin en Cuba o Hait. La necesidad de establecer procesos polticos claros y transparentes de cmo proceder en caso de violaciones a la buena gobernabilidad y de cules son los sntomas de estados que comienzan a fracasar, constituye una forma vlida para medir la capacidad que tienen las regiones del Tringulo Atlntico para aplicar sus valores y proteger sus intereses comunes mediante la reduccin de conflictos internos entre aquellas sociedades que pareciera no son capaces de hacerlo sin la ayuda externa. La persistencia en el nacionalismo y la voluntad de defender la soberana nacional en momentos en los que, dado el proceso de globalizacin, muchos de sus atributos se tornan obsoletos, obstaculizan tales polticas de intervencin, que, sin embargo, parecen hacerse cada vez ms frecuentes por consideraciones humanitarias como en el caso de Hait , as como por la necesidad de evitar el impacto negativo que los estados que fracasan traen sobre sus pases vecinos. En cada caso, las polticas debern ser evaluadas de manera diferente por la comunidad internacional, dado que no puede haber una respuesta uniforme a unas muy especficas condiciones histricas, polticas y sociales sobre el terreno. Si las tres regiones acordaran una evaluacin comn, podran tomar una decisin ms acertada sobre qu tipo de presin o cules fuerzas deben aplicarse y cul podra ser el tipo de marco institucional ms efectivo dentro de un contexto regional o internacional como la ONU. Aunque los casos de Colombia y Venezuela tienen dimensiones y alcances completamente diferentes, parecieran ser los mas urgentes del hemisferio occidental (Freres, 2002), junto con las posibles complicaciones de ndole interno y externo de una futura transicin en Cuba. Este ltimo constituye un problema mayor en su proceso de transicin poltica de un rgimen autoritario a uno democrtico en el cual se espera, adems, el desarrollo una plena economa de mercado. Es de prever que ninguno de estos escenarios podr ser controlado de manera exclusiva por Amrica Latina o los Estados Unidos, ni siquiera dentro del contexto de las instituciones interamericanas, que han demostrado, hasta el momento, bastante debilidad a la hora de influir en las complejas situaciones de los tres pases. Por esta razn, la adopcin de una posicin comn dentro del subsistema internacional del Tringulo Atlntico significara un caso claro para crear medidas necesarias que condujeran a la reduccin de conflictos. A pesar

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del alto grado de sensibilidad poltica implicado, parece haber un espacio para un consenso acerca de las medidas que deben adoptarse, en cuyo caso, un liderazgo regional, en lo posible sin bagaje histrico, como el de Brasil, podra convertirse en un apoyo importante en el momento de adoptar una accin comn. Es muy probable que cualquier propuesta poltica que las tres regiones lograsen desarrollar en favor de la reduccin de conflictos, sera aceptada por la comunidad internacional en general. Aqu es donde los pases del Tringulo Atlntico podran jugar un papel muy constructivo en el proceso poltico de elaboracin normativa para un sistema internacional reformado, de la misma forma en que las construccin de sus diferentes conceptos de regionalismo han facilitado el proceso normativo en lo econmico. El sinnmero de temas que se encuentran dentro del mbito de gobernabilidad del Tringulo Atlntico y que estn a la espera de soluciones inmediatas, o al menos en el mediano plazo, es demasiado elevado, para esperar resultados de polticas concertadas en todos los problemas del nuevo sistema internacional. Sin embargo, el proceso de negociaciones entre la Unin Europea, Amrica del Norte y Amrica del Sur, incluso en tiempos de limitado multilateralismo, parece ser ms fcil que manejar estos temas dentro de un contexto mundial. Los viejos canales de negociacin, existentes desde hace ms de medio siglo, entre los Estados Unidos y la Unin Europea, por un lado, y Estados Unidos y Amrica Latina, por otro, pueden facilitar el establecimiento de un proceso avanzado de construccin normativa para enfrentar los desafos de la gobernabilidad en el siglo XXI, donde los intereses cruzados de los actores nacionales, regionales y globales deben tomarse en cuenta. Las posibilidades de xito de una coordinacin poltica ms informal que formal, pueden darse ms fcilmente en el campo econmico que en la mayora de los temas polticos. En estos la asimetra de poder es ms evidente, pues la divisin entre costos y beneficios en el caso de integracin aparecen ms transparentes, contrariamente al caso de cooperacin poltica, donde la prdida de poder de negociacin y el miedo a la merma de la identidad nacional se tornan incalculables. La posibilidad de que la Unin Europea y Amrica del Sur, a pesar de sus diferencias notables de desarrollo, compartiendo posiciones similares sobre diversos temas transnacionales, logren moderar la posicin de los Estados Unidos, depender ms de la evolucin del consenso poltico de las clases dirigentes del actor ms importante internacional y menos de la capacidad negociadora en el contexto asimtrico del Tringulo Atlntico.

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