PLAN CONTRA LA INSEGURIDAD

1. Seguridad, justicia, derechos y democracia. La seguridad es una precondicin necesaria para la efectiva vigencia de otros derechos y, de esta manera, se entrelaza con la idea misma de democracia. La ausencia de capacidad estatal para proteger los derechos va produciendo entonces una prdida de confianza en el rgimen democrtico. Proteger a los ciudadanos para que stos puedan llevar adelante sus vidas en paz ha sido desde siempre una funcin primordial del estado. El contenido de este deber es cada vez ms exigente; especialmente, a partir del regreso de la democracia en nuestro pas. El estado constitucional de derecho que queremos no tiene ya la nica obligacin de garantizarnos la convivencia respetuosa y de prevenir y reaccionar frente a la delincuencia. Tambin debe generar un ambiente propicio y adecuado para que florezca la convivencia democrtica. Nos pide, cada vez, un mayor nfasis en nuestra capacidad de anticipacin, y en la comprensin de los factores que generan o facilitan la violencia y la inseguridad. Adems, la pobreza, la exclusin, la marginalidad, repercuten directamente en el respeto a los derechos de los dems. Socavan la legitimidad y aceptacin de las leyes, constituyen un incentivo poderoso para no respetar la ley y pertenecen a lo que se llama causas estructurales del delito. La educacin, el acceso a la salud y el trabajo constituyen, sin dudas, los mejores modos de que haya una ciudadana respetuosa de la ley. Asimismo, la ausencia de acceso a los bienes bsicos, deja a la intemperie a los grupos vulnerables, expuestos a los mayores riesgos y genera zonas de retraccin del estado que habilitan el surgimiento de enclaves y zonas francas de criminalidad. Argentina necesita mejorar sus polticas de seguridad y sus polticas sociales. Y debe disear tambin mejores mecanismos para ponerlas en prctica con eficacia y transparencia. Los mecanismos formales de control, como las fuerzas de seguridad, o la administracin de justicia, deben armonizarse con otras intervenciones estatales como la escuela, la familia, el trabajo, el deporte, la cultura, pues la desigualdad estructural genera grietas en la cohesin social y en ellas anida tambin el delito y la violencia.

El acceso a la tutela judicial es otro derecho cuyo ejercicio es inseparable al de la garanta de seguridad. Debemos a todos el pleno acceso a la justicia. A la justicia de los tribunales, claro est, pero sobre todo a la justicia sustantiva que debe guiar todas las polticas pblicas. Una idea de justicia fuerte exige policas eficientes, actuando en clave igualitaria, perceptiva de las necesidades de las vctimas, sujeta a la ley, honesta y libre de vnculos con el delito. Y reclama jueces y fiscales capaces, expeditos, bien entrenados, independientes, una justicia no burocratizada, sensible, cercana, transparente. Y condenas justas, ejecutadas con dignidad y dirigidas hacia fines valiosos. 2. La inseguridad es un hecho, las cifras preocupan Por primera vez en dcadas, en los pases de Amrica Latina, la delincuencia desplaza al desempleo como la principal preocupacin para la poblacin. La regin presenta los ndices de criminalidad ms altos del mundo. Y los jvenes son el grupo ms involucrado en el fenmeno, como vctimas y victimarios. La tasa de homicidios cada 100.000 habitantes, alcanz el 25.6 promedio en Amrica Latina. En Europa es del 8.9, en el Pacfico Occidental, 3.4, y en Asia SurOriental 5.8. Si el anlisis se enfoca solamente en los sectores de ingresos medios y bajos de la poblacin, la tasa promedio de homicidios en las Amricas se eleva a 27.5. Tambin resulta alarmante que la tasa de homicidios sea de 68.9 entre personas de 15 a 29 aos de edad, y alcance al 89.7 para poblacin joven de ingresos medios y bajos. Este aumento se ha visto favorecido por el incremento de la pobreza y la indigencia, que ha elevado los niveles de desigualdad y exclusin social. Algunos indicadores sugieren que Argentina est mejor que el promedio de sus vecinos. La tasa de homicidios dolosos en 2009, por ejemplo, era de 5.5. Pero sera absurdo creer que somos ajenos a la problemtica regional. Y al mismo tiempo, otros indicadores nos alertan sobre los problemas que efectivamente tenemos, o muestran nuestra pobre performance frente a la de otras comunidades que prueban que es posible tener ms y mejor seguridad. El mal de muchos en la regin, no es consuelo, ni explica lo que somos o dejamos de ser, ni nos autoriza a moderar nuestras expectativas a una vida mejor. Como puede observarse en los grficos, en los ltimos 20 aos, el nmero de hechos delictivos denunciados a nivel nacional prcticamente se ha triplicado y la poblacin penitenciaria se ha duplicado, generando situaciones de grave hacinamiento y superpoblacin. Las estadsticas confirman la participacin y vulnerabilidad de los jvenes, como vctimas o autores de delitos, tal como corroboran los homicidios y los delitos contra la propiedad cometidos durante el ao 2009 y la composicin de la poblacin penitenciaria durante el mismo perodo. Las autoridades estatales niegan la envergadura del problema y las intuiciones de la poblacin, como si de esta forma fueran a desaparecer, o tratan de morigerar su escala o impacto. Sin embargo, aunque podamos discutir sobre el papel de las percepciones en nuestra comprensin

del fenmeno criminal, la inseguridad no es slo una sensacin, sino un modo de percibir y expresar un parecer sobre hechos concretos. Los medios de comunicacin pueden magnificar la dimensin de un problema, podemos estar sujetos a prejuicios, nuestras valoraciones personales varan en el tiempo. Todo eso est claro. Pero los reclamos de una gran parte de la poblacin estn fundados en hechos cotidianos, en charlas, en experiencias concretas y en datos duros y comprobables tambin. Durante las ltimas dos dcadas, nuestro pas ha experimentado un sensible incremento en la cantidad de hechos delictivos, especialmente en materia de delitos contra la propiedad, y tambin en el nmero de personas privadas de su libertad. Las cifras no mienten. 3. Qu hacer? El desafo actual consiste, entonces, en garantizar y expandir el goce de derechos utilizando racional y eficazmente los recursos con que contamos. Para ello, en primer lugar, debemos conseguir que las instituciones involucradas en la seguridad funcionen de manera profesional, con alta eficiencia y con respeto por los derechos humanos. Esto implica recursos materiales y capacitacin para brindar un servicio de calidad a la poblacin. Pero tambin el adecuar su estructura para que sean gobernadas democrticamente y rindan cuentas de sus actividades. Es preciso articular las polticas sociales y de seguridad, de modo de intervenir de modo til sobre la poblacin en riesgo. La recuperacin de instrumentos de contencin social como la familia, el trabajo, el deporte, la cultura, y la educacin es imprescindible para brindar a los ciudadanos la posibilidad de desarrollar con libertad su plan de vida y reducir las tasas delictivas. Finalmente, necesitamos polticas de seguridad que tengan a los derechos humanos como gua y lmite. El ejercicio arbitrario de la autoridad, en especial la policial, es un factor de riesgo para la seguridad individual. Debemos procurar que las herramientas que proveemos a los agentes del Estado para defender la seguridad de todos, no sean utilizadas para avasallar derechos. 3.1 No hay informacin ni estadsticas confiables Es imperioso mejorar todo nuestro sistema de informacin criminal. En esta materia, como en cualquier otra, no es posible disear polticas pblicas sin conocer de modo certero lo que ocurre en la realidad. Contamos con escasas herramientas para aprehender la criminalidad y la violencia y controlar el funcionamiento de las instituciones. Aunque existen numerosas dependencias estatales encargadas de producir estadsticas, stas trabajan sin la debida coordinacin. Las metodologas no son siempre compatibles y se genera informacin de mala calidad, que no est orientada a los usuarios, ni es confeccionada en base a datos fiables. La Direccin Nacional de Poltica Criminal (DNPC), por caso, fue creada en 1991 dentro del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Con la sancin de la ley 25.266, en el ao 2000, se convirti en el primer organismo nacional encargado de realizar una estadstica oficial sobre criminalidad en el pas. Esa ley obliga a los tribunales penales y al Ministerio Pblico a remitir informacin para confeccionar las estadsticas sobre el funcionamiento del sistema judicial, y

fija una multa para aquellos funcionarios que incumplan este deber. Sin embargo, a ms de 10 aos de su sancin, el incumplimiento continuado de esta disposicin legal no ha merecido la atencin de los distintos gobiernos que se han sucedido, ni generado la imposicin de sanciones a funcionarios. Como consecuencia, la DNPC ofrece informacin sobre la cantidad de hechos delictivos detectados y sobre la poblacin penitenciaria nacional, pero no dice nada acerca de cmo funcionan nuestros tribunales. Adems, la informacin que provee es limitada en varios aspectos y se produce con un retraso de 2 aos. Tampoco se han realizado encuestas de victimizacin sostenidas y consistentes, que ofrezcan una visin aproximada de la cantidad de delitos que no son denunciados (cifra negra) o conocer la calidad de los motivos que ocasionan esta omisin de denuncia. 3.2 Los jvenes y el delito El fenmeno de la delincuencia juvenil ocupa un lugar destacado en la discusin sobre seguridad (aunque cabe tener presente la falta de buena informacin sobre el tema). La situacin se rige actualmente por la ley 22.278, que establece que son punibles los nios mayores de 16 y menores de 18 aos, que cometan un delito reprimido con pena de prisin superior a los 2 aos. Pero admite el encierro de nios y nias menores de 16 aos por razones de ndole personal, no definidas taxativamente, y sin que exista evidencia de su participacin en un hecho delictivo, a travs de institutos como la disposicin provisional o definitiva. En 2007 haba casi 300 nios menores de 16 aos es decir inimputables alojados en institutos de menores u otras dependencias y en relacin con un caso penal. Es decir, no eran imputables, pero eran asimilados como tales (lo que deja traslucir lo insustancial del debate sobre la edad de imputabilidad). Estos nios permanecen detenidos en institutos que, como puede observarse en el siguiente grfico, en muchos casos no se encuentran preparados para atender sus necesidades y facilitar su reinsercin. Total Total pas establecimientos relevados Chequeos mdicos Odontologa Control de enfermedades de transmisin sexual Control de VIH Talleres de Salud reproductiva Formacin laboral Talleres deportivos 38 53 72 59 58 51 51 38 29 % 100 82 81 71 71 53 40

Fuente: Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Este escenario se ha modificado, al menos a nivel normativo, a partir de la incorporacin de compromisos internacionales a nuestro ordenamiento positivo, y con la sancin de la 26.061, que se inscribe en la doctrina de la proteccin integral, y pretendi dejar atrs el esquema de

intervencin prevaleciente hasta el momento que, bajo la caracterizacin de peligro material o moral y/o negligencia, habilitaba la intervencin estatal coactiva, focalizada principalmente en nias, nios y adolescentes de familias pobres con dificultades para la crianza. Sin embargo, queda un largo camino por recorrer. La implementacin de la ley 26.061 viene sufriendo distintos contratiempos que han contribuido a disminuir su potencial. En algunas provincias, incluso las cortes supremas han dictado acordadas que intentan suspender su aplicacin, y en otras an no se cuenta con normativa local acorde a sus lineamientos. La demora de ms de 5 aos para la creacin del cargo de Defensor de la Niez, es otro de los indicios de lo mucho que falta para garantizar su plena operatividad y funcionamiento. Resulta inexplicable que el Congreso de la Nacin no haya sancionado todava un rgimen penal juvenil que, en lnea con lo dispuesto por la Convencin sobre los Derechos del Nio los considere sujetos responsables de los hechos que cometan imponindoles sanciones penales, atenuadas por su falta de madurez, pero garantizndoles un debido proceso anlogo al de los adultos. 3.3 Narcotrfico y el consumo de estupefacientes La legislacin penal en materia de estupefacientes ha sido aplicada mayoritariamente a consumidores y pequeos traficantes, en particular mujeres y extranjeros. Un estudio del 2009, analiz la labor de un juzgado federal con asiento en Buenos Aires. Sobre 450 casos tomados como muestra, slo el 10% configuraba tenencia de estupefacientes con presuntos fines de comercializacin; un 5% corresponda a tenencias simples y otro 10% a tenencias con fines de consumo. El 75% restante corresponda a casos donde la cantidad de sustancia incautada era nfima y condujo al archivo de las actuaciones. Adems, slo el 1% de los casos de tenencia con fines de comercializacin fueron elevados a juicio. Lo mismo sucede con el contrabando de estupefacientes. Salvo excepciones, est centrado en las mulas, es decir, personas vulnerables reclutadas por organizaciones delictivas para transportar pequeas cantidades de estupefacientes, habitualmente, a travs de fronteras. En general, son mujeres pobres, que ponen en grave riesgo su vida, a cambio de pagos irrisorios. El Consejo Nacional de las Mujeres indic en 2001 que ms de la mitad de las mujeres presas estaban condenadas por infracciones a la ley 23.737. La Procuracin Penitenciaria, detect adems que durante los ltimos aos hubo un crecimiento del 240% de la poblacin carcelaria femenina, mientras que la poblacin carcelaria masculina se increment en un 180%. Casi el 40% de las mujeres son extranjeras, en su mayora de Bolivia y Per. El 85,7% de ellas est en prisin por infraccin a la ley de drogas. A ello se suman numerosos dficits que impiden la persecucin eficiente del narcotrfico a gran escala. El Departamento de Estado de los Estados Unidos, indic que Argentina debe mejorar la coordinacin entre las distintas instancias encargadas de la prevencin y persecucin del narcotrfico, revisar su sistema de enjuiciamiento, e invertir en capacitacin y recursos tcnicos que permitan interceptar los cargamentos que son camuflados en contenedores o que

atraviesan las fronteras con Bolivia y Paraguay. Y en el mismo sentido, se expidi el Comit Cientfico Asesor en Materia de Control del Trfico Ilcito de Estupefacientes, Sustancias Psicotrpicas y Criminalidad Compleja que afirma que por la permeabilidad de nuestras fronteras, persiste el trnsito de enormes cantidades de sustancias a travs de los puertos y aeropuertos nacionales, cuya magnitud recin se conoce cundo llegan a destino en el exterior o cuando se logra interceptarlos. El Comit seal, adems, que en muchos casos las incautaciones son producto de actuaciones individuales y no de estrategias conjuntas entre las fuerzas de seguridad federales y provinciales, o actividades previas de inteligencia. Y que a pesar de la existencia de la ley de bienes decomisados, no hay una sola causa en la que se haya reportado por las autoridades a cargo de dicho registro el seguimiento de rutas de dinero. Todo esto obedece a distintas razones. Desde omisiones tecnolgicas, como la ausencia de una adecuada radarizacin, una enorme corrupcin y la falta de polticas criminales por parte del estado. El propio Poder Ejecutivo ha reconocido esta situacin al dictar el decreto 1407/04, que afirm que los sistemas de deteccin resultaban escasos y se limitaban a las reas terminales de Ezeiza, Crdoba, Mendoza, Mar del Plata y Paran. Las polticas actuales tampoco han logrado disuadir a los potenciales consumidores. Hubo un aumento del policonsumo y el retorno a sustancias psicoactivas, que eran utilizadas hace dos dcadas. El Observatorio dependiente de la SEDRONAR fue creado recin en el 2005, y las 3 encuestas sobre consumo en poblacin general realizadas no permiten observar la evolucin de la problemtica, porque no son comparables entre s. Las medidas de seguridad o curativas previstas en la ley tambin son ineficaces. Y se trata a las personas como enfermos y delincuentes, o se impone la realizacin de tratamientos mediante la coercin penal, en lugar de a travs de abordajes interdisciplinarios ms fructferos. 3.4 Delito y armas de fuego. La cantidad de armas de fuego en poder de la comunidad ha experimentado un impresionante incremento en los ltimos 20 aos. Muchos las han adquirido para defenderse y tambin se ha ampliado la demanda de servicios de seguridad privada, que en muchos casos cuentan con personal armado, sin un control estatal eficiente. De acuerdo a la Red Argentina para el Desarme, en nuestro pas hay un arma cada dos hogares y se estima que existen alrededor de 4.8 millones en circulacin, de las cuales solo 1.2 millones estn registradas. Esta situacin se traduce en mayor violencia social, y en el agravamiento de las consecuencias de delitos tradicionalmente no violentos (por ej. los delitos contra la propiedad), que ahora culminan con lesiones o la prdida de vidas humanas. 3.5. La polica no anda bien y no hay control de la seguridad privada. Nuestra polica funciona hoy ms como un rgano de disciplinamiento social que como un instrumento de control del delito. Su direccin y administracin se encuentra en manos de la

misma fuerza, lo que contribuye a la definicin de funciones, misiones, y fines institucionales independientes de la orientacin general del gobierno. La organizacin actual de la Polica Federal, que se mantiene intacta desde el dictado del decreto 333/58, responde a un formato vertical propio de estructuras militares y constituye una barrera para encarar reformas democrticas. Esta forma de estructurar los cuerpos permea los reglamentos, los valores, las prcticas y las costumbres del personal policial y establece la forma y las reglas de interaccin con la comunidad y los estamentos administrativos y de gobierno. El sistema de doble escalafn fija diferentes requisitos para ingresar a las escuelas de oficiales y suboficiales, generando distorsiones (dado que un suboficial con 20 aos de experiencia pueda tener una jerarqua menor que jvenes recin egresados de la academia) y conspira contra la posibilidad de contar con una preparacin formalizada, o con un sistema adecuado de evaluaciones y control. Esto genera que la mayor parte de la formacin se haga directamente estando en el trabajo cotidiano y bajo la direccin de los suboficiales, que casualmente son los protagonistas de la mayora de los casos de brutalidad policial. Otro aspecto problemtico es el sistema de pases y ascensos, que al ser manejado por la jerarqua de cada fuerza, a travs de una Junta de Calificaciones, se presta a todo tipo de abuso y arbitrariedad. Y tambin el rgimen disciplinario que al no permitir una defensa eficiente, poner la instruccin a cargo de los superiores inmediatos de los acusados y no prever ningn tipo de control externo, privilegia la obediencia al personal jerrquico por sobre la averiguacin de la verdad. La corrupcin policial, por ello, est enlazada con una serie importante de reglamentaciones y prcticas cotidianas. Las conductas policiales delictivas son el resultado de polticas concretas, antes que de voluntades personales. Por otro lado, el constante incremento de presupuesto y personal durante los ltimos 10 aos no ha tenido un correlato sobre los niveles de eficacia y sugiere que no se ha invertido con inteligencia. Esta situacin ha generado que durante los ltimos 25 aos, las empresas privadas que ofrecen servicios de seguridad se reproduzcan de manera constante en las Amricas y a nivel mundial y experimenten un ritmo de crecimiento, que slo fue superado por la industria automotriz, llegando en algunos casos a emplear ms personal que las fuerzas policiales. Esta creciente intervencin de personal de empresas privadas tiene algunas consecuencias negativas, como la desvinculacin de las funciones seguridad de la nocin de derechos humanos y su conversin en un mero producto que puede adquirirse en el mercado. A pesar de esta notable expansin, en la Argentina, esta actividad no cuenta con un marco regulatorio a nivel nacional y se rige, bsicamente, por el decreto 1002/99. Aunque fue creada en el mbito de la Cmara Nacional de Casacin Penal por la ley 24.121, la polica judicial no se encuentra en funcionamiento. Jueces y fiscales se ven forzados a investigar casos complejos, como narcotrfico y corrupcin, con personal que depende directamente del

Poder Ejecutivo. Por otro lado, resulta evidente la escasa preparacin, profesionalismo y eficiencia de la polica en investigar la criminalidad organizada. 3.6 Las crceles son indignas y no cumplen su misin. La ley 24.660 tiene ya 15 aos, y si bien fue un avance en 1996, hoy merece una revisin. La ausencia de pautas objetivas para determinar el cupo penitenciario y de mecanismos que permitan cuestionarlo, quizs sea uno de sus principales defectos. Los mecanismos de remediacin no son eficientes. El Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas y la Relatora sobre Personas Privadas de su Libertad de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos han criticado nuestras crceles. La cuestin, sin embargo, no ha recibido an adecuado tratamiento legislativo, ni han existido polticas pblicas de prevencin. A las condiciones de alojamiento y convivencia inadecuadas se suma la insuficiente oferta de programas de capacitacin laboral y educacin, y de actividades recreativas que resultan de vital importancia si tomamos en cuenta el dficit que padece la gran mayora de los internos y las internas. El bajo nivel educativo y de capacitacin laboral seguramente ha afectado las vidas de los internos antes de ingresar a una prisin, al limitar seriamente sus posibilidades de insercin exitosa en el mercado laboral. Y al ser combinado con el impacto negativo de la privacin de la libertad genera problemas adicionales, que complican la labor de la autoridad penitenciaria y las posibilidades de reinsercin exitosa en el medio libre. En definitiva la preocupante situacin actual genera que la pena de prisin trascienda la privacin de libertad ambulatoria, y restrinja indebidamente otros derechos que deberan poder ejercerse en condiciones de igualdad con el resto de la ciudadana. La distante disposicin geogrfica de las crceles a lo largo del territorio y la prctica de traslados peridicos dificulta el contacto de los detenidos con sus seres queridos. Muchos establecimientos estn en zonas alejadas o directamente de frontera, mientras que la mayora de las familias est concentrada en la zona metropolitana. Por otro lado, los organismos encargados de la supervisin de la gestin de las crceles, y fundamentalmente del respeto por los derechos de los internos tambin se encuentran en crisis. Actualmente existen 5 juzgados de ejecucin penal, pero slo 3 de ellos estn funcionando y 2 cargos de juez se encuentran vacantes, los equipos interdisciplinarios, las oficinas en los establecimientos penitenciarios y de control de la suspensin del juicio a prueba previstas en la ley 24.050 no funcionan, y slo existe 1 fiscala y 2 defensoras de ejecucin penal.