Criterios para Elaborar Propuestas de Solución Con Fines de Desarrollo Rural

CEPAL SERIE Manuales
N 10
VIII. Procedimientos para elaborar propuestas de solucin
A.
Criterios para elaborar propuestas de solucin con fines de desarrollo rural

Observaciones sobre la presentacin de propuestas de solucin
1.
Es probable que el lector de estudios, planes o programas sobre desarrollo rural y sustentabilidad ambiental haya pasado alguna vez por la decepcionante experiencia de encontrarse despus de leer pginas y pginas que describen todo lo medible y cuantificable con que el captulo de soluciones, ansiosamente esperado, pudiera haberse escrito igual o mejor sin siquiera haber estado en el lugar. Estas son situaciones en que las propuestas de solucin son simplemente expuestas en forma de un listado, sin proporcionar la informacin suficiente para quien tiene la tarea de aplicarlas ni establecer las interrelaciones entre ellas. No sirven porque se proponen acciones incompletas, descoordinadas, sin prioridades ni argumentos que las sustenten. Las inconsistencias en la sustentacin de las soluciones tienen muchas variantes. Por ejemplo, es posible encontrar estudios que contienen diagnsticos muy bien efectuados y que, sin embargo, concluyen en recomendaciones muy generales o, a la inversa,
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Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable
se da el caso de encontrar una cantidad impresionante de soluciones detalladas que carecen de datos que las respalden. La situacin normal encontrada es, sin embargo, de tipo intermedio. En los trabajos analizados se encontraron propuestas de solucin debidamente sustentadas, generalmente en las reas en las cuales domina la formacin profesional de los ejecutantes. Esta prolijidad va disminuyendo usualmente en las propuestas de solucin que no constituyen el eje central del estudio y no corresponden a la especialidad profesional del o los ejecutantes. Esta carencia se minimiza slo en los estudios elaborados por equipos interdisciplinarios, que tienen largo tiempo y experiencia de accin en equipo y que disponen de suficientes recursos para trabajar coordinadamente. Estos equipos son escasos en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Las variadas situaciones encontradas en estudios de desarrollo rural a nivel de cuencas y microrregiones, unas negativas y otras positivas, otorgan, sin embargo, la posibilidad de rescatar criterios que orienten, a los encargados de la ejecucin de trabajos similares, la elaboracin y presentacin de propuestas de solucin. Los objetivos del presente captulo son: a) Presentar una lista de recomendaciones para la formulacin y presentacin de propuestas de solucin para el desarrollo en cuencas, microrregiones, distritos u otros mbitos rurales. Plantear los requisitos mnimos necesarios para elaborar y presentar as como evaluar propuestas de solucin en estudios de mbitos rurales. Presentar un listado de soluciones comnmente recomendadas en estudios de mbitos rurales.
b) c)
2.
Requisitos para seleccionar y validar propuestas de solucin
Dentro del contexto de la presente gua, las propuestas de solucin son el paso previo al diseo de estrategias de gestin para el desarrollo del ser humano y la conservacin de los recursos en un mbito determinado. Para que cumplan con el objetivo de orientar, las soluciones deben ser elaboradas y presentadas cumpliendo un mnimo de requerimientos, que permitan al lector pasar de la lectura a la ejecucin de lo recomendado. Parte de estos requerimientos son explicar de dnde nacieron las ideas de solucin y cmo evolucionaron para convertirse en propuestas; quines propusieron las ideas y en qu forma participaron los habitantes y usuarios locales en su generacin; a quines van a beneficiar las propuestas; dnde se van a aplicar; durante qu perodo y otros aspectos necesarios para sustentar su aplicacin. Adems de estos aspectos, es fundamental que el conjunto de propuestas de solucin para cada cuenca o microrregin guarden consistencia entre s en detalle, complementariedad tcnica y nivel tecnolgico. Estos requerimientos se analizan en el presente trabajo. Debe recordarse que el lector de un estudio espera que las propuestas de solucin sean las mejores que se puedan recomendar de acuerdo a los recursos, datos, tiempo y presupuesto invertido en el trabajo y que no se han dado opciones por simple intuicin. El lector debe, por lo tanto, encontrar una explicacin clara del procedimiento seguido en la deteccin y elaboracin de cada solucin. Para ello se debe ser asertivo y veraz en la redaccin explicando, en los estudios, cmo nacieron las propuestas de solucin, independientemente del nivel de detalle con que se trabaje. Esta parte requiere que el o los ejecutantes del trabajo guarden la mxima tica profesional al formular y sustentar las propuestas. 208
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Los requerimientos que se presentan en el recuadro VIII-1 no son ciertamente todos los que se pueden exigir para redactar propuestas de solucin en un estudio de zonas rurales. El lector debe adicionar otros que juzgue conveniente. Los que se presentan a continuacin servirn, por ahora, como punto de partida y modelo de comparacin para evaluar el contenido de las propuestas de solucin de diversos estudios de casos.
Recuadro VIII-1
ALGUNOS REQUERIMIENTOS PARA FORMULAR PROPUESTAS DE SOLUCIN PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE
1. Las propuestas de solucin deben responder de un proceso de concertacin y de transacciones que reflejen las demandas y necesidades de los variados usuarios y habitantes del mbito en estudio, as como de los dems actores que participan en el proceso de gestin. 2. Las propuestas de solucin deben precisar qu grupo o grupos pblicos y privados de gestin van a ser responsables de ponerlas en prctica: familia, comunidad, autoridad local, autoridad estatal, institucin pblica, empresa, cooperativa u otro. Debe aclararse qu funcin van a desempear cada uno de los actores del proceso y en qu forma van a coordinar entre s para ejecutar las propuestas. 3. La seleccin de las propuestas de solucin debe guardar relacin con las condiciones y las capacidades de gestin de las personas, habitantes y usuarios del mbito en estudio, tendiendo a que puedan aplicar y operar las soluciones en forma autosuficiente. Por ello, siempre deben incluirse propuestas para mejorar dicha capacidad de gestin. 4. En igual forma a lo anterior, la seleccin de las propuestas de solucin guarda relacin con las condiciones y capacidades de gestin de las personas que dan o van a proporcionar asistencia a los habitantes y usuarios del mbito. Por ello, tambin deben incluirse medidas para mejorar dicha capacidad de gestin. 5. Las propuestas de solucin deben guardar relacin con los recursos disponibles para realizar el proceso de gestin y con el tipo de modalidad que se recomienda para ejecutarlas. Por ejemplo, es diferente disear y plantear una solucin a ser ejecutada con mano de obra voluntaria y material local que si se disea para ser ejecutada por una compaa constructora y material importado. 6. Las propuestas de solucin deben guardar un balance adecuado entre el porcentaje de los diferentes campos de accin y temas de trabajo que recomiendan. En especial, deben balancearse estos cuatro campos de accin: a) acciones orientadas a mejorar la capacidad de gestin del habitante y usuario local; b) acciones orientadas a mejorar programas de carcter permanente o peridico, principalmente para el manejo de sistemas de produccin; c) acciones orientadas a ejecutar proyectos de inversin de carcter puntual y temporal; y d) acciones orientadas a reforzar la capacidad de gestin del aparato institucional, encargado de la conduccin o asesoramiento de la aplicacin de las propuestas de solucin. 7. La presentacin de las propuestas de solucin debe guardar consistencia entre s tanto en el nivel de detalle con que se presentan como en la complementacin tcnica de las acciones recomendadas. Esta consistencia se puede determinar verificando los niveles de detalle con que se presentan, la forma cmo se relacionan entre s las propuestas; el nivel jerrquico de cada una, verificando si hay una secuencia lgica en su presentacin y otros. 8. Las propuestas de solucin deben estar claramente redactadas y ser completas para que el lector entienda qu se est proponiendo. Debe, adems, existir una relacin visible entre el nivel de detalle de los estudios que las sustentan (percepcin o idea, reconocimiento o prefactibilidad, semidetallado o factibilidad, detallado o definitivo) y el nivel de detalle con que se presentan.
Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, 1988.
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B.
Orientaciones para seleccionar y sustentar propuestas de solucin

1. Principios que sustentan la seleccin de soluciones
La determinacin de las propuestas de solucin es el sexto paso de la secuencia descrita en el captulo I de la presente gua. Los requerimientos para formular propuestas de solucin, que se presentan en el recuadro VIII-1, consideran que estas propuestas: a) son el producto del aporte de dos grandes grupos de actores bsicos: los sujetos a ser beneficiados con las propuestas de solucin y los sujetos que otorgan el apoyo o asistencia; b) reflejan la capacidad de inventiva y gestin de estos dos grupos y que dicha capacidad ser mxima cuando ambos grupos se potencialicen entre s trabajando en forma concertada; c) deben cubrir tanto aspectos tcnicos como operativos para garantizar su ejecucin y, ms importante an, se sustenta en que las propuestas de solucin deben balancear recomendaciones de accin de tipo temporal (como son los proyectos de inversin) con recomendaciones de accin de tipo permanente o peridico (como aquellas orientadas a mejorar sistemas de produccin o de servicios de apoyo), y d) deben cubrir, por lo menos, los cuatro temas presentados en el recuadro VIII-2.
Recuadro VIII-2
CLASIFICACIN DE SOLUCIONES PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE

Grupo 1 Orientadas a mejorar la capacidad de gestin de los habitantes y usuarios de los mbitos rurales, que abarcan temas tales como: sociales, econmicos, culturales, educacionales; y de servicio a personas, como son capacitacin, organizacin, extensin, promocin, educacin, subsidios, crditos, controles y vigilancias. Basadas en programas de accin continua tal como los orientados a mejorar los sistemas de produccin y conservacin de recursos mediante tareas de asistencia continua va servicios de apoyo estatal en educacin, salud, comunicaciones y otros. Basadas en ejecutar acciones discontinuas y puntuales, como son los proyectos de inversin; abarca obras hidrulicas, caminos, construccin de viviendas, industrias, hidroelctricas y otros. Orientadas a asistir a mejorar la capacidad de gestin a las jefaturas y personas a cargo de poner en prctica las soluciones; abarca, entre otros, el dictado de cursos para profesionales, la realizacin de investigaciones, las organizaciones de la administracin, el equipamiento de las oficinas, las publicaciones del proyecto, el financiamiento, los sistemas de trabajo interdisciplinario del equipo profesional y otros.
Grupo 2
Grupo 3 Grupo 4
Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni, CEPAL, 1988.
2.
Consideraciones con relacin a los beneficiarios
Uno de los primeros pasos para evaluar y validar las propuestas de solucin consiste en determinar quin o quines son o sern los beneficiarios potenciales, directos e indirectos, de las mismas y en qu forma participan o participarn en su seleccin. Los beneficiarios directos se pueden clasificar segn las tipologas de los habitantes y usuarios del mbito de trabajo. Estas tipologas deben englobar tanto a habitantes rurales como urbanos (vase captulo II). 210
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En forma paralela a lo anterior, se debe determinar qu personas o agrupados se benefician indirectamente de las soluciones que, real o supuestamente, van dirigidas a satisfacer las necesidades de los beneficiarios directos. No es necesario clasificar previamente estos beneficiarios, ya que incorporan a habitantes y usuarios tanto del mbito en estudio como a sujetos ubicados fuera del mbito del estudio. Sin embargo, es posible detectarlos, una vez que se han diseado propuestas especficas de solucin. Debe recordarse que los beneficiarios supuestamente indirectos pueden recibir, en ocasiones, beneficios econmicos mucho mayores que los beneficiarios directos. Tal es el caso de los accionistas de una compaa hidroelctrica, que prolongan la vida de una represa y las turbinas con un programa de conservacin de suelos en la cuenca alta, aparentemente dirigido a asistir a campesinos marginales que estn causando erosin. La composicin de los beneficiarios, as como las relaciones y las jerarquas entre ellos (vase cuadro VIII-1), deben ser comprendidas y explicadas con el propsito de: a) valorar la representatividad de las personas que proponen las soluciones; b) comprender por qu proponen las soluciones; c) determinar la aceptacin de las propuestas de solucin por los pobladores y usuarios, beneficiarios directos e indirectos; d) valorar el inters relativo de los diferentes beneficiarios potenciales en la solucin seleccionada; e) determinar la voluntad de participar en la adopcin y puesta en prctica de la solucin por parte de los variados beneficiarios potenciales; f) determinar los efectos negativos de las propuestas de solucin en grupos de personas y en el ambiente, y g) determinar quin paga los costos y quin recibe los beneficios de cada solucin propuesta.
Cuadro VIII-1
PROPUESTA DE SOLUCIN: CONTROLAR LA EROSIN DE SUELOS EN ZONAS DE CULTIVO DE LADERAS MEDIANTE DIVERSAS PRCTICAS, PRINCIPALMENTE TERRAZAS
Ejemplo
Efecto fsico 1 2 Aumento de produccin agrcola retencin fertilidad, agua y otros. por
Beneficiario(s) Agricultores, usufructuarios o propietarios de esas tierras y productos. Transportistas y viajeros que circulan por la carretera as como la empresa encargada de su mantenimiento. Pobladores de centros urbanos abastecidos por agua captada de la cuenca, as como la empresa encargada de tratar las aguas.
Disminucin de deslizamientos de tierras y lodo sobre carretera. Aumento de la calidad del agua y de la vida til del embalse por disminucin de aporte de sedimentos.
Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni, CEPAL, 1988.
Para establecer los componentes, relaciones y jerarquas entre los grupos humanos a ser tericamente beneficiados, es necesario conocer la cadena de efectos potenciales de cada propuesta de solucin.
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Para este fin, los grupos humanos o actores que ejercen influencia sobre el desarrollo y manejo de la cuenca o microrregin pueden dividirse en grupos de poder; grupos institucionales; y, grupos de usuarios y habitantes. Conociendo estos grupos, as como la cadena de efectos de cada propuesta de solucin, pueden relacionarse el manejo del sistema ambiental con cada uno de los actores. Las propuestas de solucin deben precisar claramente en qu unidades o mbitos fsicos y administrativos se van a aplicar. Los beneficiarios potenciales actan en dos tipos de mbitos fsico-administrativos: aqullos en donde se realizan actividades productivas, extractivas y comerciales (parcelas, minas, bosques, mercados, otros), y aqullos en donde se realizan actividades de gestin y se obtienen insumos (dependencias y servicios pblicos, mercados donde compran, y otros). Estos mbitos, normalmente, se encuentran alejados entre s. Lo importante es determinarlos, dado que las propuestas de solucin no pueden proponerse ni disearse sin conocer dnde se van a aplicar las mismas. Con relacin al tipo de propuesta de solucin en mbitos rurales, existe consenso sobre la obligatoriedad de que toda propuesta de solucin, sobre todo en zonas ocupadas por personas con bajos niveles de calidad de vida, deben tender, en un inicio y prioritariamente, a satisfacer las necesidades bsicas de los pobladores: agua y alimentacin, vivienda, salud, educacin, seguridad, trabajo y otros elementos considerados en los mtodos que evalan niveles de calidad de vida. Estas necesidades son usualmente expresadas por los propios pobladores. Sin embargo, es tambin importante que las personas encargadas de realizar los estudios aporten sus propias ideas para elevar o complementar estas demandas de necesidades bsicas en aquellos aspectos no visualizados por los pobladores. La lista de necesidades, compatibilizada entre las demandas de los pobladores y usuarios del mbito en estudio (cuenca, microrregin u otro espacio) y las ideas aportadas por los especialistas a cargo de los estudios, se constituyen en el punto de partida para generar y elaborar propuestas de solucin. Las propuestas de solucin no deben tender a satisfacer exclusivamente, en forma de donacin, las necesidades bsicas determinadas en el punto anterior. Para evitar caer en el juego nico de regalar cosas, lo que no slo atenta contra la dignidad de las personas sino que, adems, les crea dependencia, es necesario disear propuestas de solucin que asistan al beneficiario potencial a satisfacer sus aspiraciones va su propio esfuerzo (autosuficiencia), dndole los medios para desarrollar sus propios programas y proyectos y, paralelamente, aumentar su capacidad de gestin. Para disear las propuestas de solucin de tipo asistencial, lo primero que se debe hacer es conocer qu hacen actualmente las personas a ser beneficiadas para satisfacer sus necesidades bsicas; qu nivel o capacidad de gestin tienen y en qu se les puede asistir para hacerlo mejor; y determinar qu otras cosas pueden hacer, segn su capacidad de gestin potencial y su disponibilidad de recursos, en el caso de disponer del apoyo del cual, hasta la fecha, carecan. De un informe de autoevaluacin desarrollado en el Per por el PNCSACH, con el cual se concuerda en parte, se pueden desprender distintas aseveraciones. Ilustra acerca de la forma cmo los especialistas del programa evolucionaron en sus conceptos de bsqueda de soluciones, en este caso, de conservacin de suelos. Es de destacar que algunos miembros del equipo tcnico, dudaron de la validez de los supuestos all establecidos. As, desde el inicio del programa, en los departamentos de Cusco, Abancay y Puno se construyeron o rehabilitaron andenes segn el modelo tradicional (o con un diseo mixto que incorporaba caractersticas de los andenes prehispnicos junto con otras de las terrazas de absorcin que propona el PNCSACH). A partir de la asistencia a diferentes seminarios, conferencias, foros, el programa entr en debate respecto a estos supuestos.
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N 10 Recuadro VIII-3
PROGRAMA NACIONAL DE MANEJO DE CUENCAS Y CONSERVACIN DE SUELOS (PRONAMACCS), (HOY, PROYECTO NACIONAL DE MANEJO DE CUENCAS HIDROGRFICAS Y CONSERVACIN DE SUELOS (PRONAMACHCS))
Afirmaciones del informe de autoevaluacin
haciendo un anlisis a posteriori, se puede concluir que son tres las fases que los extensionistas hubieran debido hacer desde un comienzo, en cuanto al conocimiento de las tcnicas conservacionistas por parte de los agricultores: i) conocer las prcticas propias de los agricultores que espontneamente intentan conservar el suelo y el agua y, partiendo del conocimiento que ellos mismos poseen, ayudarles a consolidar, reajustar, profundizar y ensear a otros agricultores las prcticas o proponerles nuevas prcticas viables; ii) hacerles recordar prcticas prehispnicas (probadamente eficientes), a fin de rehabilitarlas y mantenerlas; iii) ensear las nuevas prcticas conocidas para ir mejorando su paquete tecnolgico conservacionista.a 1. Supuestos: Al inicio del programa no se tom en cuenta la difusin de las tecnologas nativas propiamente dichas. Se tom esa decisin ante los siguientes supuestos: a) Las tecnologas tradicionales en su mayor parte han sido abandonadas y descuidadas o destruidas por los campesinos andinos por razones suficientemente poderosas como para no insistir en ellas. Debieron haber razones significativas como la disminucin del agua de riego, o de la precipitacin pluvial, el cambio de cultivos o la migracin, u otras, para que los campesinos hayan optado por dicha decisin. b) No est probado que dichas tecnologas hayan tenido los requisitos tcnicos como para constituir prcticas que controlen efectivamente la erosin. Por ejemplo: en el caso de los andenes, se crea que todos los terraplenes para los cultivos conservaban la pendiente; lo ptimo -se pensaba- es que haya contrapendiente, para captar el mximo el agua de lluvia. c) Los andenes generalmente se ubican en zonas de cultivo que han sido convertidas en pastizales, debido a las pronunciadas pendientes y altitudes en que se encuentran, no siendo recomendables para cultivar segn los conocimientos actuales. d) En caso de que las tecnologas tradicionales hayan sido mantenidas hasta la actualidad, no es necesaria ni urgente la presencia del tcnico extensionista del programa.a 2. Resultados del debate de los supuestos: a) Es cierto que hubo razones poderosas para la discontinuidad de dichas prcticas pero no necesariamente estn vigentes en la actualidad. Razones conocidas, como el despoblado de las laderas, no estn vigentes en todos los lugares del mundo andino. Tampoco razones como la falta de agua, al poder canalizarla a partir de nuevas fuentes. O que se hayan convertido los cultivos en pastos para procurar mayor rentabilidad, cuando actualmente tienden nuevamente a cultivar los pastizales, debido a la migracin de retorno, a mejores precios de los cultivos, mejores posibilidades de prstamos, y ms que todo por el hecho de que los campesinos ya no son bloqueados por los hacendados u otros poderosos, disponiendo actualmente de un tiempo de trabajo libre que no disponan antes, y, por tanto, tienden a reutilizar reas que explotaban sus ancestros. b) En los ltimos aos se est probando cmo los campesinos andinos s cumplan con los requisitos tcnicos al utilizar sus tecnologas ancestrales, las cuales han sido cuidadosamente trabajadas en la antigedad; por ejemplo, se ha constatado que conocan el nivel y usaban el terrapln en pendiente o contrapendiente de acuerdo a la intensidad y frecuencias de fenmenos fsicos como la precipitacin pluvial u otros. c) Los andenes se ubican en los diferentes espacios de las laderas, los que se conservan son usados para el cultivo en las partes bajas, en los ltimos tiempos ya no les es posible a los campesinos cubrir la demanda de alimentos con lo que obtienen en estas reas, es por ello que actualmente nuevamente estn mirando hacia las partes altas y en pendiente, para reeditar viejas tradiciones con cultivos de altura dejados de lado hasta hace unos pocos aos, como la kiwicha (un tipo de grano), la maca (crucfera andina), la oca, el tarwi, la quinua, la caihua (planta andina), etc. d) Las reas con tecnologas tradicionalmente cultivadas, tambin requieren del tcnico para estimular y ensear el mantenimiento de dichas obras y motivarlos a que se comprometan a difundirlas. a
Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni, CEPAL, 1988. Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI), Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas (PNCSACH), 5 aos de conservacin de suelos con los campesinos de los Andes peruanos, Autoevaluacin del Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas, Lima, Per, 1988, pp. 45, 128 y 129.
a
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Debido a estas nuevas conclusiones se hizo una rectificacin y se plante, en 1986, la tarea de la rehabilitacin de tecnologas tradicionales, especialmente andenes y waru-waru o camellones.104 As, a partir de entonces, en los cursos para promotores se expusieron y relevaron dichas tcnicas de origen prehispnico y se encomend al ingeniero agrcola del programa que escriba un documento sobre rehabilitacin de andenes que se incluy en un Manual Tcnico de Conservacin de Suelos y Aguas, en 1987. Asimismo, se ha dado una directiva que motiva a los jefes departamentales del programa a que se dediquen a la rehabilitacin de tecnologas tradicionales. Incluso se ha postulado una investigacin ms exhaustiva que confirme la validez de ciertas tecnologas propias como las cochas (lagunas), chacras hundidas (maizal hundido), y otras que pudieran ser tiles. Actualmente, en el programa, se postula que si en las ltimas dcadas los campesinos andinos no han cultivado con estas tecnologas ancestrales, ha sido por el olvido parcial o total de la tecnologa en cuanto a cmo implementarlas. No son conscientes de los mltiples beneficios que otorgan a la agricultura andina, requiriendo un reciclaje en mtodos para rehabilitar o mantener dichas tecnologas. Cuando los campesinos reconfirman o revaloran la eficacia de la tecnologa prehispnica, se encuentran dispuestos a realizar importantes faenas comunales. El rescate de las tecnologas tradicionales cumple un papel motivador que revalora la creatividad de lo andino y el uso de la infraestructura ya existente, que muchas veces es ms econmica.105 Esto reafirma la importancia de conocer, antes de proponer soluciones, lo que hace cada grupo de beneficiarios potenciales en la actualidad, tanto desde el punto de vista de los que dan, como de los que reciben apoyo (individuos, familias, comunidades, grupos, comerciantes, empresarios, artesanos, asociaciones de pobladores y otros). Esta informacin debe ser obtenida mediante una interaccin entre el grupo profesional y los habitantes y usuarios. Los datos que se obtienen de dicha interaccin deben: a) reflejar claramente la interpretacin que los lugareos tienen del valor de los recursos y actividades que los sustentan. Con esta informacin se deducen los criterios, problemas, objetivos, recursos, restricciones, soluciones y estrategias que manifiestan directamente los habitantes y usuarios. Al ejecutar este trabajo deben utilizarse los nombres o terminologas locales, y b) en forma paralela, se debe establecer la valoracin de los recursos y actividades locales desde el punto de vista de los profesionales que tienen como misin apoyarlos. Para ello pueden utilizar sus propios sistemas y nombres de clasificacin y evaluacin pero es fundamental que hagan la equivalencia de estas clasificaciones y nombres con las clasificaciones y nombres locales. Con el fin de ilustrar cmo disear propuestas de asistencia, es necesario disponer de una lista e interpretacin de las actividades tcnicas ejercidas a nivel familiar y comunal en zonas rurales. ste es el tipo de informacin que se debe obtener durante el estudio del mbito en la fase de acercamiento e integracin del equipo tcnico a las actividades que realiza la poblacin local. Por ejemplo, el equipo debe conocer, entre otros, que en las zonas alto andinas el grupo familiar ejerce simultneamente actividades agrcolas, ganaderas, recolectoras, comerciales, artesanales, domsticas, asalariadas, comunales y recreacionales (cuadro VIII-2). Esta informacin debe ser obtenida para disear propuestas de solucin. Para este propsito las actividades de la familia se pueden graficar mejor en forma de una matriz. Cada actividad ocupa diferentes tiempos en el da, la semana, el mes, el ao agrcola y entre aos agrcolas. Cualquier propuesta de solucin
104 105
Secuencia de terraplenes y canales para cultivos en reas de napa fretica alta, conservando suelo y agua. Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI), Programa Nacional de Manejo de Cuencas y Conservacin de Suelos (PRONAMACCS), (hoy, Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS)), Cinco aos de conservacin de suelos con los campesinos de los Andes peruanos, Autoevaluacin del Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas, Lima, Per, 1988, p. 131.
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que tenga por objetivo mejorar esta matriz de trabajo familiar debe basarse en el conocimiento pleno de la misma. Ninguna propuesta de solucin para el mejoramiento de una de las actividades de la matriz puede ser hecha sin conocer qu efecto va a tener en la ejecucin de las otras actividades de la matriz familiar. Para realizar esta tarea es esencial conocer el tiempo diario, semanal, anual o multianual que ocupa cada actividad en el contexto de la matriz. Si la propuesta de mejora de una de las actividades de la matriz implica invertir ms tiempo de la familia, este tiempo deber rescatrsele a la ejecucin de otras actividades. En estos casos su posibilidad de xito es pobre. En cambio, si la propuesta de solucin que mejora una actividad significa, adems, ahorrar tiempo (es decir, que libera horas de trabajo familiar) su posibilidad de xito es mayor.
Cuadro VIII-2
TRABAJOS REALIZADOS POR LOS COMUNEROS DURANTE EL AO ANTERIOR

Actividad Mimnadoa Cosiendo, tejiendo u otro oficio Pastando ganado propio Pequeas minas Pequeo comercio Construccin civil Msico Pastando para otros Trabajo agrcola en otros lugares Trabajo en unidad de Productora Laive (lcteos) Cargador en Huancayo Total Cantidad 19 14 14 11 8 6 5 4 3 3 1 87 Porcentaje 21 16 16 13 9 7 6 5 3 3 1 100
Fuente: Julio Alfaro, La particularidad de la semiproletarizacin en la regin central, el caso de la zona de Canpaco, Universidad Nacional Agraria La Molina, Lima, 1982.
a
El mimnado es trabajar para otro en las tareas agrcolas por dinero, en la misma jurisdiccin comunal.
La tctica de asistencia para mejorar la matriz de trabajo o actividades del nivel familiar consiste en proponer mejoras, a travs de un dilogo de aprendizaje mutuo, a las actividades que, adems de dar mayores rendimientos y significar menos costos de operacin, den ms tiempo para ocuparlo en otras actividades productivas. Esto permite mantener la diversificacin de los trabajos y garantiza una seguridad de ingresos a los habitantes de zonas marginales. Un ejemplo que explica esta tctica consiste, en proporcionar a las familias medios para confeccionar eficientes cocinas a lea que propicien el ahorro de este combustible. Con ello se reduce el tiempo de algn miembro de la familia dedicado a recoger lea y se protegen los bosques. Este tiempo puede ocuparse en otra tarea de la matriz y as, en forma sucesiva, ir mejorando el rendimiento familiar. La misma liberacin de tiempo sucede cuando se les proporciona agua potable a domicilio. Con este aporte dejan de perder tiempo buscando agua hasta el ro o pozo y acarrearla en baldes. Este tiempo puede entonces ser empleado en actividades ms rentables. Conjuntamente con asistirlos a ahorrar tiempo, se les debe dar capacidades mayores de produccin unitaria y, en general, darles los medios necesarios para mejorar las actividades que estn acostumbrados a ejecutar, as como para realizar otras nuevas ms rentables y menos
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destructivas del medio. Para realizar estas acciones se debe partir, se insiste, de aprender primero del saber del propio campesino o usuario local. Las propuestas de solucin con ms probabilidad de aceptacin se sustentan en: i) asistir al beneficiario potencial a mejorar gradualmente la ejecucin de las actividades que l est acostumbrado a realizar; ii) hacerlo de tal forma que ahorre tiempo y le facilite realizar sus actividades y aumentar los rendimientos unitarios de las mismas; iii) suministrarle, tambin gradualmente, otras opciones o alternativas de actividades por realizar; iv) incorporarlos paulatinamente a sistemas de gestin de mayor participacin comunal, microrregional o regional, y v) generarles las bases para ser autosuficientes en los procesos de gestin de nuevas opciones de desarrollo. A nivel comunal y de grupos asociados se ejecutan otras acciones, cuya finalidad es el bienestar colectivo, tales como la construccin de caminos vecinales, de sistemas de agua potable, de locales comunales, de colegios, de establecimientos de servicios o inversiones de tipo colectivo o empresarial y de agricultura colectiva. La determinacin de las propuestas de solucin para mejorar este grupo de acciones, puede seguir un patrn de anlisis equivalente al que se recomienda al nivel de familia. Se deben conocer las actividades que realiza, puede y desea realizar cada grupo comunal u otro tipo de base que se pretende asistir, determinar cmo lo hace y construir con esta informacin una matriz de trabajo grupal. Con esta base es factible determinar qu otro tipo de acciones desean, pueden o deberan realizar con sus propios recursos y con recursos adicionales que puedan obtener. Este trabajo se puede repetir en igual forma para instancias superiores, de nivel microrregional o de cuencas y de nivel regional. Lo recomendable es que, para cada instancia y tipo de usuarios potenciales, se disponga de un paquete de soluciones generada con los propios habitantes y usuarios. Luego se debe establecer cmo se relacionan entre s estas soluciones. Esto significa que, a nivel de una cuenca, por ejemplo, se disponga de hasta tres tipos de matrices de actividades: una para las familias, otra para las comunidades o grupos, y otra para todos los habitantes y usuarios de la cuenca en general. Conociendo lo que actualmente estn haciendo y lo que saben, pueden o desean hacer los habitantes y usuarios de la cuenca, es factible determinar qu restricciones afrontan para ejecutarlas y qu soluciones existen para superar tales restricciones.
3.
Consideraciones con relacin a los encargados de dar asistencia
En la seleccin y diseo de propuestas de solucin con fines de desarrollo de cuencas o microrregiones en zonas rurales, al igual que se deben conocer las demandas y capacidades de accin de los sujetos a ser beneficiados, es necesario conocer las demandas y capacidades de los encargados de asistir el desarrollo. Sin este conocimiento, las propuestas de solucin son poco viables, dado que no consideran ni la capacidad gerencial ni los recursos con que se dispone para dar la asistencia. Las consideraciones a tener en cuenta para proponer soluciones, con relacin a los encargados de dar asistencia, son las siguientes: Las personas que formulan las propuestas de solucin deben determinar quin o quines son las entidades con responsabilidad directa e indirecta para poner en prctica sus recomendaciones y qu capacidad de gestin tienen. Para facilitar este trabajo puede partir por hacer un listado, en 216
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orden jerrquico o de instancias de accin, de los involucrados y responsables potenciales de dar asistencia. Esto se debe hacer para cada una de las propuestas de solucin. Esta lista debe estar conformada por personas u organismos pblicos, privados y mixtos de nivel local, microrregional, regional, nacional e, inclusive, internacional. La forma cmo se clasifiquen u ordenen las instancias se adaptar a la organizacin administrativa propia del pas donde se ubica la cuenca. Es til, en estos casos, diferenciar los responsables directos e indirectos de dar asistencia as como los organismos de apoyo y de servicio (pblicos o privados) que se vern envueltos en la ejecucin de las soluciones. Se debe tambin conocer la modalidad con que trabajan, con el fin de concertar las acciones de apoyo. Por ejemplo, tomando como referencia la propuesta de un programa de riego a ser ejecutado en una determinada cuenca, es posible determinar quines debern participar en su ejecucin: por ejemplo, personal de proyectos o programas nacionales (si lo hubiera) a cargo de ejecutar proyectos de riego, agencias pblicas del sector agrario con responsabilidad en la zona de trabajo, otros programas nacionales con actividades en la zona del proyecto, tales como de conservacin de suelos o reforestacin, institutos de extensin e investigacin agrcola, agencias de comercializacin de productos, centros de capacitacin universitaria o tcnica, bancos agrarios, empresas de comercializacin de insumos, organizaciones no gubernamentales, eclesisticas y otros. Adems de la lista anterior, es necesario conocer cules son las interrelaciones existentes y necesarias entre todas estas personas e instituciones, responsables de dar asistencia con relacin a la propuesta o propuestas de solucin, as como las formas con que se integran a la comunidad local para asistirlos. Los conocimientos de este tipo permiten coordinar diferentes acciones de apoyo, evitando conflictos interinstitucionales. Por ejemplo, en la ejecucin del Programa Nacional de Manejo de Cuencas y Conservacin de Suelos (PRONAMACCS)106 previamente citado, se destacan las dificultades encontradas entre la aplicacin del plan y desde un nivel nacional con las regiones agrarias y la oposicin sentida a crear un sistema coordinado de conservacin de suelos. El informe del programa destaca que el sistema no se cre, porque hubo dos razones principales que promovieron estos resultados y que explican la actitud de los directores regionales, al oponerse a la creacin del sistema cuando les fue planteado (vase recuadro VIII-4). Los conocimientos de experiencias previas tambin sirven para evitar dar incentivos y acercamientos contrapuestos a los beneficiarios de las instituciones, la duplicacin de los esfuerzos de los asistentes y la confusin de los receptores de la asistencia. Por ejemplo, muchos programas fracasan si un proyecto regala alimentos o paga jornales mientras otro, en un mismo mbito, trata de que las actividades se realicen con los recursos propios de los lugareos. De hecho, por ejemplo, es consenso que el otorgar alimentos slo sirve en una fase muy inicial y de preferencia no se debe recurrir a este incentivo.107 Otro aspecto que contribuye al xito de las propuestas de solucin, por parte de los que deben dar asistencia para el desarrollo de zonas rurales, es que dispongan de una fuente de recursos propios que permitan dar continuidad a las acciones que piensan ejecutar o apoyar y que
106
107
Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS), op. cit. Es importante anotar que muchas de estas consideraciones, a pesar de ser conocidas son pocas veces tomadas en cuenta. En general, en zonas rurales, es raro que entidades privadas y pblicas de diferentes sectores coordinen entre s sus tareas mucho menos con relacin al acercamiento que hacen con los habitantes y usuarios. En muchos estudios de cuencas y microrregiones, la necesidad de establecer esta coordinacin ni siquiera es mencionada, lo cual atenta contra la posibilidad de ejecutar lo recomendado. El trabajo de coordinacin y cooperacin implica conocer las funciones de cada participante, su mbito o jurisdiccin de trabajo, los recursos de que dispone para cumplir con sus tareas y la modalidad de trabajo que tienen. De nada sirve disear una propuesta de solucin si las entidades que supuestamente deben participar no son informadas del compromiso que van a adquirir o no cuentan ni se le asignan los recursos necesarios. Tampoco es positivo que trabajen en forma descoordinada.
217
usualmente demora varios aos. Esto es importante, dado que un programa de asistencia para el desarrollo en zonas rurales marginadas tiene como mnimo tres etapas: a) acercamiento a la comunidad y apoyo, para permitir la participacin del equipo asesor en las actividades de los habitantes y usuarios (ciclo de concertacin). Esta etapa necesita generalmente acompaarse de alguna asistencia de tipo primario (alimentos slo por un corto perodo, subsidios, entrega de herramientas y mejoramiento de la salud bsica); b) se inicia luego de no menos de un ao, es normalmente de aplicacin de las propuestas de solucin. Una parte de estas propuestas puede ser hecha va proyectos de inversin con rentabilidad propia y otra, que no reviste la posibilidad de renta directa, consiste en asistir a los usuarios a mejorar sus sistemas de produccin y conservacin as como establecer servicios de apoyo para la transformacin primaria de productos, comercializacin, abastecimiento de insumos y capacitacin de los beneficiarios, y c) la tercera etapa sirve para consolidar una estructura estable y autosuficiente. Para ello se necesita una presencia estable y participativa de todo el grupo asesor usualmente de no menos de dos aos. La fase de asistencia para mejorar la produccin y la conservacin requiere una larga presencia de apoyo, que puede durar entre cinco y diez aos, o ser permanente. Esta tercera etapa requiere de recursos permanentes, tanto para los beneficiarios como para el grupo asesor. Sin estos diez aos de presencia las tareas de apoyo al autodesarrollo no llegan a consolidarse casi nunca.
Recuadro VIII-4
PROGRAMA NACIONAL DE MANEJO DE CUENCAS Y CONSERVACIN DE SUELOS (PRONAMACCS), (HOY, PROYECTO NACIONAL DE MANEJO DE CUENCAS HIDROGRFICAS Y CONSERVACIN DE SUELOS (PRONAMACHCS))
Razones por las que no se cre el sistema
1. La primera razn fue muy clara, slo se haba pasado por la primera etapa de la experimentacin,a es decir, la difusin. No era posible convencer a las instituciones que slo con entusiasmo y con pequeas reas de comprobacin se podan demostrar la viabilidad y necesidad de un sistema. Haba que mostrar hectreas en conservacin de suelos, sectores de tratamiento avanzados y reas extensivas significativas, para despus plantearles la creacin de un sistema. El pedido se realiz, por lo tanto, antes de tiempo. 2. La segunda razn fue tambin muy evidente: la ubicacin al interior de sus jurisdicciones de un programa que poda contar con mejores sueldos para su personal, ms y mejor infraestructura de apoyo y otros servicios, propici que en el personal de las Regiones Agrarias se generara un significativo celo institucional, prefiriendo la absorcin del Programa como una oficina de su institucin a que pase por su propio proceso de obtener autonoma. En la mayora de las residencias la aplicacin de las lneas elaboradas por el equipo central y el propio Jefe del Programa era frecuentemente obstaculizado por este motivo. Slo en la residencia de Cajamarca pudo salvarse esta situacin; su ubicacin como rea piloto (con el mayor apoyo que recibi del equipo central y con los mejores recursos materiales y humanos con que cont) posibilit mayor margen de accin, lo que en la prctica signific que la lnea del Programa pudiera ponerse en prctica sin restarle creatividad a la residencia. La misma Regin Agraria al evaluar esta fuerza institucional mostr un espritu cooperador, sin ir en detrimento del proceso experimental.b
El proceso experimental tena que llevarse a cabo en dos etapas fundamentales. La primera, de difusin, capacitacin y persuasin de los agricultores, con el concurso y aporte de instituciones pblicas y privadas; la segunda, de ejecucin masiva, con los agricultores que haban pasado por la primera o con aqullos que por lo menos la haban presenciado. Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas (PNCSACH), Cinco aos de conservacin de suelos con los campesinos de los Andes peruanos, Autoevaluacin del Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas, Lima, Per, 1988, p. 51.
b
218
N 10
Sustentado en las consideraciones anteriores, es necesario que se estudie: i) qu necesitan los dadores para cumplir con poner en marcha las propuestas de solucin y asegurarse que se concreticen, y, ii) qu necesitan los receptores del apoyo para poder recibir y utilizar los aportes recibidos. Esta afirmacin es importante, ya que se aprecia que slo algunos estudios e informes de desarrollo incluyen, como parte de las propuestas de solucin, acciones de apoyo para mejorar la capacidad de gestin, tanto de los dadores como de los receptores del apoyo. Al respecto, resultan muy instructivas las reflexiones de los miembros del PPEA llevado a cabo en Cajamarca, Per, redactadas por A. Kohler,108 quien manifiesta los siguientes postulados para mejorar la capacidad de gestin de su equipo, y de la gente local:
Recuadro VIII-5
ACCIONES DE APOYO PARA MEJORAR LA CAPACIDAD DE GESTIN, TANTO DE LOS DADORES COMO DE LOS RECEPTORES DEL APOYO
1. Gestin de los dadores: a) capacitarnos adecuadamente a nosotros mismos para que nuestro trabajo tenga xito; b) cambiar nuestra actitud con los campesinos; tenemos que desarrollar una capacidad de dilogo a fin de entender mejor la realidad; c) hacer ms investigaciones para conocer mejor la realidad rural; d) ampliar nuestros conocimientos dejando atrs la especializacin por sectores, que divide la realidad campesina e impide que entendamos toda la complejidad del mundo campesino, y e) aprender a trabajar como un equipo que sepa interrelacionarse, un equipo interdisciplinario y no la simple suma de personas. 2. Gestin de los receptores: a) reconocer que las actividades del proyecto se basan en iniciativas de las organizaciones campesinas y que deben realizarse con acciones compartidas; b) reconocer la importancia del saber campesino y de su propia racionalidad (como punto de partida para dar asistencia); c) acordar la implementacin de tratos claros, que son una especie de contratos entre las organizaciones campesinas y el proyecto donde se adquieren compromisos mutuos, y d) iniciar actividades de salud en respuesta a las masivas enfermedades observadas y las solicitudes de los propios campesinos. Es decir, responder a prioridades locales no contempladas inicialmente en el proyecto.
Fuente: Alois Kohler, documentos preparatorios del Seminario Internacional sobre Ecologa y Manejo de Recursos en reas de Alta Montaa, Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA) en Cajamarca, Per del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Cajamarca, Per, agosto de 1988.
Con respecto a estas afirmaciones de reconocimiento de la importancia del saber local, faltara solamente precisar la manera como el proyecto va a mejorar sus capacidades de gestin. Si bien estos ejemplos se refieren mayormente a trabajos con campesinos, los mismos principios rigen para trabajar con el resto de actores en el mbito donde se propugna el desarrollo del ser humano.
108
Alois Kohler, documentos preparatorios del Seminario Internacional sobre Ecologa y Manejo de Recursos en reas de Alta Montaa, Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA) del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Cajamarca, Per, agosto de 1988.
219
4.
Balance de las consideraciones para seleccionar y sustentar propuestas de solucin
Las principales consideraciones expuestas para seleccionar y sustentar propuestas de solucin en estudios de cuencas y microrregiones, tanto sobre la poblacin a ser asistida, como sobre los que deben brindar la asistencia, se resumen en: a) Conocer la realidad presente Conocer qu es lo que actualmente se est haciendo, expresado por los propios habitantes y usuarios de la cuenca o microrregin y por el grupo asesor. Tambin implica conocer, desde ambos puntos de vista, cmo lo hacen, qu recursos utilizan, qu es lo que desean mejorar (objetivos) y qu restricciones tienen para ello, qu soluciones plantean para superar tales restricciones y qu estrategias proponen para lograrlo. Esto es an ms importante que conocer lo mal que estn los usuarios o los recursos (listas de problemas que todos conocen y que son tan comunes de encontrar en los estudios). b) Proponer alternativas de solucin y estrategias Frente a estas observaciones, el grupo ofertante de apoyo tiene una primera posibilidad de plantear alternativas de solucin y estrategias para asistir a alcanzar las metas de los habitantes y usuarios, sin pretender todava cambiarles sus aspiraciones ni introducirles nuevas opciones. Simplemente se disean opciones que faciliten a la gente ser beneficiada para alcanzar sus propios objetivos. Esto implica que el grupo asistente tenga una flexibilidad y libertad de accin para adecuar sus programas a las necesidades detectadas y no vender soluciones prefabricadas. c) Seleccionar alternativas de solucin y estrategias Paralelamente a los dos puntos anteriores, el grupo asistente debe determinar qu de nuevo pueden hacer los habitantes y usuarios de la cuenca o microrregin con los recursos de que disponen y la asistencia que se les puede dar y cmo orientarlos a realizar tareas que tengan un fin tambin conservacionista o proteccionista. Esto implica aceptar la posibilidad de que aparezcan nuevos usuarios de tales mbitos, como puede ser una empresa hidroelctrica. Estas opciones de uso y conservacin del mbito deben ser compatibles con las formas de uso y conservacin actual (si los hubiera) buscndose la potencializacin entre ellos y la minimizacin de los usos que afectan el medio ambiente. Resulta sumamente til y econmico conocer primero lo que se est haciendo y se hizo antes en el lugar antes de programar la realizacin de inventarios, evaluaciones o diagnsticos. Los lugareos llevan un registro mental de las visitas tcnicas, a veces ms precisas que las que se tienen registradas en archivos. Los diagnsticos dirigidos ahorran tiempo y recursos. Un diagnstico que se realiza en forma inconsulta con la gente del lugar no es recomendable. Ello no significa que la gente local sepa todo, sino que el diagnstico debe orientarse a buscar informacin til, previamente inexistente, o a comprobar una afirmacin o creencia local; en lugar de ser conducida sin un rumbo previamente fijado. El dilogo previo con los habitantes o usuarios del mbito sirve para recoger opiniones sobre problemas, objetivos, descripcin de mbitos y sus situaciones, restricciones, soluciones y estrategias, con el fin de comprender las aspiraciones y las metas de los habitantes y usuarios, sin pretender introducirles nuevas opciones a priori. El anlisis de las opciones que proponen los propios habitantes se convierte en el paso previo al diagnstico detallado. Una vez en poder de esta informacin es factible disear un plan de estudios orientado o dirigido a la ejecucin de tareas concretas. 220
N 10
Las caractersticas y flexibilidad de los asistidos y de los que otorgan asistencia modelan las propuestas de solucin y sern siempre mejores si existen concertaciones, transacciones y acuerdos entre ambos. Siguiendo con el ejemplo del PPEA, se observa cmo cambian los objetivos de un proyecto cuando existen acuerdos, concertaciones o transacciones entre asistentes y asistidos. As, un objetivo inicial de los asesores, que fue concientizar a la poblacin rural del rea del proyecto sobre la necesidad de conservar y proteger el medio ambiente, se convirti en compartir un proceso entre tcnico y campesino para... y otro que fue enunciado, como lograr la participacin efectiva y real de los beneficiarios en todas las fases del proyecto, se convirti en lograr la participacin plena de los miembros del proyecto en las actividades campesinas. Adems, se dio ms peso a mejorar las condiciones de vida del campesino previo a las de proteger y conservar el medio ambiente. Inclusive, se balance el objetivo de capacitar a los campesinos con el de capacitar a los tcnicos con el conocimiento campesino. As se logr poco a poco la potencializacin de ambos conocimientos.
C.
Orientaciones para la compatibilizacin y presentacin de propuestas de solucin

1. Criterios de compatibilizacin
Con la finalidad de ilustrar las recomendaciones que deben seguirse para compatibilizar y presentar propuestas de solucin en estudios de microrregiones y cuencas se han analizado las propuestas presentadas en el cuadro VIII-3. De dicho anlisis se infiere lo siguiente: a) Las propuestas de solucin deben ser una respuesta coherente para superar restricciones, con el fin de alcanzar objetivos dentro del mbito o zona en estudio. Para lograr esta coherencia los problemas, el mbito, las restricciones, las soluciones y las estrategias para poner en prctica dichas soluciones, deben ser identificados por ambos grupos de actores, asistentes y asistidos, y luego compatibilizarlos. b) Las propuestas de solucin deben cubrir tanto aspectos de carcter tcnico o fsico como aspectos de carcter gerencial o administrativo. c) Los aspectos de carcter tcnico o fsico estn vinculados a la: produccin e industrializacin; conservacin y proteccin de recursos naturales; comercializacin y mercado, y, servicios e infraestructura de apoyo. Cada uno de estos campos de accin tiene, a su vez, un clasificador jerrquico de propuestas de solucin (ver letra f). d) La periodicidad con que se debe aplicar la solucin es tambin un factor que sirve para calificarlas: acciones temporales (denominadas discontinuas), nicas y puntuales: mayormente representadas por la formulacin y ejecucin de proyectos de inversin, y acciones permanentes o peridicas (denominadas continuas), extensivas y repetitivas: mayormente representadas por programas de manejo de sistemas de produccin y programas de servicio (educacin, salud, etc.). Las propuestas de solucin deben mantener un equilibrio entre acciones continuas y discontinuas. e) Para poder ejecutar las propuestas de solucin se requiere que, tanto los sujetos de apoyo como los encargados de dar el apoyo, tengan capacidad de gestin. El mejoramiento de la capacidad de gestin de los sujetos a ser beneficiados y de los encargados de ayudarlos forma, o debe formar, parte de las propuestas de solucin en estudios de microrregiones y cuencas. 221
f) Las propuestas de solucin deben jerarquizarse para presentarlas en orden de: desagregacin o componentes: programa, proyecto, actividades, prcticas y tareas; prioridad de ejecucin tcnica, y ejecucin poltica, presupuestal, etc. Estas prioridades deben ser fijadas por los habitantes y usuarios, conjuntamente con los encargados de asistirlos. g) La elaboracin y descripcin de las propuestas de solucin debe hacerse con: un grado de detalle uniforme y correspondiente con el nivel de detalle del estudio; una terminologa consistente y una presentacin clara; una misma rigurosidad de trato en la sustentacin de cada propuesta; una clara explicacin del tipo de restriccin que va a superar (resultado esperado); una explicacin de cmo se relaciona con las otras soluciones, y una aclaracin del mbito o lugar en el que se aplica la solucin (recuadro VIII-6).
2.
Criterios de presentacin
El anlisis de las propuestas de solucin presentadas en el cuadro VIII-3, permite sealar varios aspectos a ser considerados para su presentacin. Dichos aspectos son:
a) Descripcin de las propuestas de solucin: Determinar la consistencia en terminologas y
forma de redaccin con que se presenta cada propuesta de solucin. Determinar si se tiene o no un trato uniforme al presentarlas.
b) Integracin de las propuestas de solucin: Explicar la relacin o interrelacin entre las
varias propuestas o si son simplemente una lista de propuestas sin explicar cmo se vinculan entre s y con los objetivos.
c) Detalle de las propuestas de solucin:
Determinar la consistencia en el nivel de detalle con que se presentan las propuestas de solucin, por ejemplo, cada programa, proyecto, actividad, prctica y tarea debe tener un trato uniforme de desagregacin. informacin y datos cuantitativos que sustentan cada propuesta.
d) Rigurosidad de las propuestas de solucin: Determinar la consistencia en el trato de la e) Jerarquizacin de las propuestas de solucin: Determinar la consistencia en la agrupacin
de las propuestas de solucin desde las globales, o generales, hasta las especficas; por ejemplo, no poner con el mismo nivel jerrquico una propuesta de hacer un programa de manejo de cuencas con una propuesta para establecer granjas de animales menores.
f) Interdependencia de las propuestas de solucin: Determinar qu consistencia hay en la
relacin entre propuestas de solucin; por ejemplo, no poner como propuestas de solucin independientes ordenar el uso del suelo, conservar el suelo y proteger el uso del suelo, en circunstancias que las tres acciones pertenecen a una secuencia interrelacionada.
g) Agrupacin de las propuestas de solucin: Agrupar las propuestas de solucin segn uno o
ms criterios explcitos, por ejemplo, por tiempo de ejecucin; por mbitos fsicos de ejecucin (cuenca, ladera, distrito, piso, altitudinal); por tema o rea temtica (forestales, aguas, bosques, fauna, industria local, etc.); por responsabilidad de ejecucin (campesinos, ministerios, proyectos); por modalidad de ejecucin (mano de obra local, habitantes y usuarios, compaas constructoras); por modalidad de administracin (administracin directa, contrata de compaas, participacin local directa, etc.). 222
Cuadro VIII-3
PROPUESTAS DE SOLUCIN PRESENTADAS EN ESTUDIOS DE CUENCAS Y MICRORREGIONES AGRUPADAS POR CAMPOS DE ACCIN Y NIVELES DE DETALLE A. Programas (accin continuada)
Acciones Tcnicas
Sistemas de produccin Industrializacin primaria
1.
Acciones Gerenciales
Servicio de apoyo e infraestructura
1. 2. 3.
Conservacin y proteccin
Servicios de comercializacin
1.
Institucional y profesional
1. 2. 3.
Habitantes y usuarios
1.
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
10. 11. 12.
13. 14.
15. 16.
Programa ganadera continuada Programa cultivos controlados Ganadera vacunos de carne y de leche Ganadera de camlidos y ovinos Agricultura anual y permanente Programa forrajero Reforestacin Proteccin y manejo de vicua Intensificacin cultivos plantas nativas de alto poder nutritivo Mejora de prcticas culturales Manejo de fauna Fomento de especies nativas econmicamente productivas (fauna y flora) Horticultura minifundista Programa reforestacin industrial y energtica Desarrollo minero Programa reforestacin
Produccin agropecuaria, forestal y mdulos de produccin Fomento agroindustrial
1. 2.
3.
4. 2.
5.
6.
7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.
Conservacin de tierras productivas agrcolas Control de inundaciones (causas y efectos) Programa reordenamiento de uso del suelo Programa Conservacin de suelos y control de la erosin Programa regeneracin natural de vegetacin Conservacin de suelos mediante introduccin del uso de terrazas Manejo y proteccin de cuencas Rehabilitacin de reas Reforestacin Conservacin o manejo de la cuenca Proteccin de suelos contra la erosin Conservacin de suelos Programa reforestacin y conservacin
4. 5.
6.
7. 8. 9. 10.
11. 12. 13. 14.
Proyecto incorporacin de tierras nuevas Proyectos de electrificacin Creacin e implementacin de centro de investigacin, demostracin y manejo de cuencas hidrogrficas Riego de la sierra Remodelacin y mejoramiento de la infraestructura de riego Carreteras para incorporar nuevas tierras Infraestructura de transporte Mejoramiento de infraestructura de riego Ingeniera y obras civiles Mejoramiento y estructura de produccin Turismo Desarrollo de reas rurales Asentamientos industriales Concentraciones urbanas
Mejoramiento del proceso de comercializacin
4.
5.
6.
Componente conservacin Componentes investigaciones Programa control y vigilancia de los recursos naturales Programa control de aprovechamientos mineros y/o de canteras Programa capacitacin y adiestramiento del personal de planta Programa estudios especiales
2. 3. 4. 5.
6. 7. 8.
9. 10.
11. 12. 13.
Programa reglamentacin y control de asentamien-tos poblacionales en zonas de laderas Programa mejoramiento de hogares y promocin social Programa recreacin en la naturaleza Programa reordenamiento de estructuras econmicas Programa capacitacin y prestacin asistencia tcnica Organizacin social Programa extensin rural Capacitacin en manejo y conservacin de los recursos agua y suelo Desarrollo de comunidades indgenas Soluciones para que agricultura de alta mon-taa satisfaga necesi-dad de la unidad familiar Educacin Extensin agrcola Organizacin, imple-mentacin y puesta operacin programa conservacin de recur-sos y extensin rural.
N 10
223
Cuadro VIII-3 (continuacin)
224
B. Proyectos (accin temporal)

Acciones Tcnicas
Sistemas de produccin Industrializacin primaria Conservacin y proteccin Servicio de apoyo e infraestructura Servicios de comercializacin
Institucional y profesional Habitantes y usuarios
1.
Manejo de bosques y vegetacin protectora Reforestacin industrial y energtica Introduccin de variedades de semillas de alta profundidad Solucin de manejo de la ganadera para aprovechar pastos naturales y producir materia orgnica para mejorar la fertilidad de los suelos Mejoramiento de pastizales
1.
Rehabilitacin de tierras degradadas Tratamiento de laderas Tratamiento biolgico de laderas Tratamiento mecnico de laderas
1.
Organizacin de los subsectores de riego Subproyectos de apoyo a la produccin: caminos vecinales o de acceso, capacitacin, adiestramiento Infraestructura y jerarquizacin de centros Transporte y comunicaciones Desarrollo de obras de riego Mejoramiento de la infraestructura de riego Aprovechamiento hdrico de lagunas Otras innovaciones: nivel experimental o piloto (por aspersin, biogas, microempresas, energa elica, etc.) Construccin de obras de regulacin Mejoramiento de la red vial del valle Mejoramiento de la red vial de la cuenca alta
1.
Familiarizacin con la parte rural Organizacin polticaadministrativa Ambientacin y comprensin del subproyecto Fortalecimiento institucional Fortalecimiento de la capacidad tcnica del personal del proyecto Componente de preparacin fase II Componente de administracin Organizacin, implementacin y puesta en operacin del programa de conservacin de recursos y extensin rural Desarrollo cientfico y tecnolgico Reglamentacin y control del trfico fronterizo
1.
2.
2. 3.
2.
2.
3.
3.
Subproyectos sociales: infraestructura social, generacin de empleos, regularizacin de la tenencia de la tierra Retorno a formas ancestrales de expansin a la frontera agrcola y manejo de agua y suelo Programa productores y servicios para superar restricciones principales Desarrollo social Capacitacin de usuarios en el manejo del agua
4.
2.
4.
3. 5.
Proyecto de recuperacin de tierras Estudios e investigaciones Control de erosin y escorrenta a nivel de finca y de cauce
4.
4.
6.
5.
3.
5.
7.
6.
5.
6.
4. 5.
7.
7.
8.
8.
9.
9.
10.
10.
11.
Cuadro VIII-3 (conclusin)
C. Actividades
Acciones Tcnicas
Sistemas de produccin Industrializacin primaria
1.
Servicio de apoyo e infraestructura
1. 2. 3.
Conservacin y proteccin
Servicios de comercializacin
Institucional y profesional
Habitantes y usuarios
1. 2. 3.
Ordenacin de tierras ganaderas Ordenacin de tierras con aptitud forestal Produccin de plantones (viveros volantes) Semilla gentica certificada Mejoramiento tratamiento sanitario animal Crianza de peces de agua dulce Introduccin de frutales Introduccin de ganado fino
4. 5.
Fabri -cacin de quesos blandos y produccin intensiva de leche
1. 2.
Proteccin de taludes en cauces y caminos Obras de conservacin: correccin de torrentes, proteccin de mrgenes, control de crcavas Proteccin forestal (prevencin de daos por agricultura migratoria, podas, quemas as como contra incendios) Conservacin del agua y suelos en zonas de laderas Mejoramiento de andenes
Estudio socioeconmico Unidades mdicas mviles Reordenamiento del riego en zona de laderas Urbanizacin rural Vivienda rural Legalizacin de la tenencia de la tierra Catastro Consolidacin del trabajo rural Diagnstico rural
1. 2. 3.
Noviciado rural Integracin multidisciplinaria Establecer, impulsar y desarrollar acciones especficas para mantener el proceso de manejo integral de cuenca Asistencia tcnica externa al personal del proyecto Administracin y direccin
1. 2.
Trabajo con los usuarios Extensin y capacitacin en manejo de pastizales Fortalecimiento tcnico y material Extensin y capacitacin forestal
3. 4.
3.
4. 5. 6. 7. 8. 9.
4.
6. 7. 8.
4.
5.
5.
D. Prcticas y/o tareas

Prcticas para:
1. 2. 3. 1.
Uso de la tierra Desarrollo fsico Aplicacin y distribucin de agua lluvia y/o riego Conduccin y evacuacin de agua lluvia y/o riego Captacin y control de agua lluvia y/o riego
Agua potable y eliminacin de excretas en reas rurales
4.
5.
N 10
225
Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni y Jaime Snchez, CEPAL, 1988.
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Recuadro VIII-6
ELEMENTOS DE CLASIFICACIN DE PROPUESTAS DE SOLUCIN

1. Nivel de los encargados de la gestin de la propuesta de solucin: Autoridades oficiales y grupos de poder Instituciones y entidades pblicas y privadas Habitantes y usuarios, solos o agrupados Parte de las propuestas de solucin puede orientarse a asistir la capacidad de gestin de estos distintos niveles y, adems, determinar quin ayuda o asiste a quin y por qu. 2. Factores considerados para determinar la capacidad de gestin de los diferentes grupos: Tcnicos y fsicos Polticos y legales Econmicos y financieros Organizacionales y administrativos Sociales y culturales Cientficos y educacionales La consideracin de estos factores permite determinar las restricciones en los procesos de gestin as como proponer soluciones para superarlas. 3. Agrupacin de temas por campos de accin tcnica: Sistemas de produccin e industrializacin Sistemas de conservacin y proteccin de recursos naturales Sistemas de comercializacin y mercado Sistemas de servicios e infraestructura de apoyo Esta agrupacin, u otra ms detallada, de los campos enmarca la orientacin tcnica de las propuestas de solucin. 4. Secuencia de acciones tcnicas para cada grupo: Ejecucin de estudios (inventarios, evaluaciones y diagnsticos a nivel preliminar, semidetallado y detallado Formulacin de programas (o proyectos) a nivel de perfil, prefactibilidad, factibilidad o definitivos Ejecucin de programas, proyectos, actividades, prcticas y tareas Operacin y mantenimiento de las obras construidas Manejo, rehabilitacin, proteccin y conservacin de los recursos naturales y sistemas de produccin 5. Temas o reas temticas a las que pertenecen las propuestas de solucin: Socioinstitucional: demografa, sociologa, educacin, extensin rural, salud, administracin pblica, cooperativas agrcolas, crdito agrcola y tenencia de la tierra Econmica: economa agraria y economa de los sectores productivos no agrcolas Produccin: produccin agrcola, produccin pecuaria, produccin forestal, pesca y acuicultura y sectores productivos secundarios y terciarios Recursos fsicos: clima, geologa, hidrologa, tierras y suelos y ecologa Infraestructura fsica Esta clasificacin por reas temticas incorpora tanto temas tcnicos como gerenciales. 6. Agrupacin de soluciones segn la periodicidad de la accin: Propuestas de solucin que requieren acciones continuas: usualmente se ejecutan en forma de programas de carcter permanente, en forma peridica o continua. Por ejemplo, programas para manejar recursos naturales y otorgar servicios de salud y educacin. Propuestas de solucin que requieren acciones discontinuas: usualmente se ejecutan en forma de proyectos de inversin de carcter temporal. Por ejemplo, construir un puente.
Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni, CEPAL, 1989
226
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Tomando como referencia los aspectos listados, se han hecho las siguientes observaciones a las propuestas de solucin presentadas en el cuadro VIII-3: En general existe un patrn similar de propuestas de solucin en los estudios analizados, siendo la tnica abarcar propuestas para mejorar: i) los sistemas de produccin e industrializacin menor; ii) los sistemas de conservacin y proteccin de recursos naturales; iii) los servicios y construccin de infraestructuras de apoyo, incluyendo aspectos de comercializacin; iv) la capacidad de gestin de los sujetos a ser beneficiados (organizacin de los beneficiarios), y la capacidad de gestin de los que dan asistencia (reforzamiento institucional). Cabe destacar que estos dos ltimos tipos de propuestas estn vinculadas a los procesos de gestin. Estas propuestas aparecen a veces clasificadas segn la periodicidad de ejecucin en proyectos de inversin y en sistemas de produccin y conservacin. Recurdese que una accin discontinua y puntual se materializa normalmente en un proyecto de inversin y una accin continua y extensiva se materializa en el manejo de un sistema de produccin y conservacin. Es preferible reservar el trmino de programa al conjunto de acciones de carcter continuo. El proyecto de inversin en la prctica formara parte de un programa. Su objetivo es realizar tareas puntuales que refuercen o permitan mejorar los programas de carcter continuo. En los estudios, sin embargo, esta diferencia no es tomada generalmente en cuenta cuando se presentan las propuestas y se utilizan indistintamente los trminos de programas y proyectos, sin referirlos a su permanencia en el tiempo. La forma de presentacin y redaccin de las propuestas de solucin es un aspecto importante, a pesar de parecer secundario. La deficiencia ms notoria es que no se usa una terminologa uniforme para presentar las propuestas de solucin, ni siquiera dentro de un mismo estudio (vase cuadro VIII-4). Los trminos programas, proyecto, subproyecto, subactividad, prctica y otros aparecen en forma indistinta y sin mayor preocupacin por respetar su jerarqua relativa. Para ilustrar este punto, por ejemplo, en un caso se clasifica una propuesta de solucin como subproyecto. Esta misma propuesta aparece luego calificada, dos lneas ms abajo como la tarea... y luego la actividad sealada.... La integracin o correlacin entre las propuestas de solucin no es clara en algunos de los estudios. Las tendencias negativas observadas son, por ejemplo: concentrarse en una o dos propuestas tal como la reforestacin o el riego, y luego mencionar que el programa o proyecto debe ir obviamente acompaado de apoyos de crdito, asistencia tcnica, sin detallar cmo se ejecutan y relacionan estas acciones obvias. Otro ejemplo negativo es encontrar un listado relativamente largo, y sin mayor cuantificacin ni explicacin de las relaciones que tienen entre s, de propuestas de solucin comunes o generales para regiones deprimidas, como son: mejorar los sistemas de produccin y los servicios de apoyo, construir obras de infraestructura fsica, conservar los suelos, etc. y que, por lo tanto, no aportan algo nuevo si no son especificadas. Los autores de los trabajos tienen problemas para integrar y establecer las relaciones entre las propuestas de solucin en estudios de cuencas y microrregiones, por cuanto no las formulan siguiendo un mtodo de trabajo interdisciplinario. Siguiendo un mtodo de trabajo como el presentado en el documento Framework for Regional Planning in Developing Countries del ILRI y la secuencia presentada en este documento, se facilita el proceso de integracin de disciplinas. Es necesario comenzar el ejercicio siguiendo mtodos de trabajo similares a los indicados, o esos mismos, si se quiere obtener resultados realmente interdisciplinarios y no slo multidisciplinarios. Otra deficiencia que se aprecia en algunos de los estudios examinados dice relacin con la escasa rigurosidad con que se detallan las varias propuestas de igual nivel jerrquico. Mientras que
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en algunas el autor especifica hasta los tiempos y costos para hacerla, en el mismo estudio, otra propuesta de igual jerarqua apenas aparece enunciada. Para evitar estas situaciones, conviene especificar y estandarizar el tipo de informacin que se debe acompaar en cada propuesta de solucin. Pero, lo ms importante, es que sean respetadas tales precisiones. Por ejemplo: nombre y origen de la propuesta, sus propsitos y alcances; relacin con otras propuestas; acciones que incluye (proyectos, actividades, prcticas y tareas); modalidad y tiempo de ejecucin; elementos esenciales para su ejecucin; actores e instituciones involucradas en la propuesta; beneficiarios, costos y beneficios; fuente de financiamiento, y cronograma de ejecucin.
Cuadro VIII-4
NOMBRE DADO A LAS ACTIVIDADES VERSUS MAGNITUD DEL ORDEN

Caso Jubones (Ecuador) Ro Blanco (Repblica Dominicana) Lebrija (Colombia) Aguacatal (Colombia) Desarrollo de la sierra (Per) Proyecto de Rehabilitacin zonas deprimidas (Per) Amban (Bolivia) Informe del viaje de estudio (Honduras) Alto Magdalena (Colombia) Ro Caete (Per) San Miguel y Putumayo (Ecuador y Colombia) Ro Paute (Ecuador) Ro Mala (Per) Ro Negro (Colombia) Orden 1 Objetivos particulares Prcticas a nivel de cuencas Programas 2 Actividades 3 Acciones 4 ---
Prcticas a nivel de fincas Actividades
---
---
Prcticas
Tareas
Programas generales Actividades
Actividades especficas Acciones
Tareas
---
Programas complementarios
---
Proyectos
Subproyectos
Actividades
Subactividades
Soluciones
Soluciones tcnicas Acciones
Soluciones de organizacin ---
Programas complementarios ---
Actividades
Componentes bsicos Planes preliminares
Programas especficos Proyectos propuestos
---
---
Actividades
Obras contempladas/ tareas ---
Ideas de proyectos Programas
Subproyectos componentes Acciones
Acciones
Prcticas o tareas Prcticas o tareas ---
---
Lnea de accin
Subproyecto o subactividades Proyectos especficos
---
Programas
---
Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni y Jaime Snchez, CEPAL, 1988.
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Este formato puede hacerse segn el nivel de detalle y jerarqua de cada propuesta. La jerarquizacin de las propuestas de solucin es tambin necesaria para evitar mezclar planteamientos globales, como conservar los suelos, con soluciones parciales o de menor jerarqua con relacin a la anterior, como construir terrazas. No debe presentarse ambas soluciones en una misma lnea dndoles el mismo peso. La primera propuesta abarca la segunda y, por lo tanto, deben ser diferenciadas cuando se presentan en un estudio. Lo mismo ocurre con la identificacin de etapas necesarias para ejecutar una propuesta de solucin. Dichas etapas deben estar claramente diferenciadas y ordenadas. La identificacin de jerarquas y etapas se puede lograr elaborando cuadros con las soluciones de primer, segundo y tercer orden debidamente priorizadas en el sentido que las soluciones de menor orden formen parte de las soluciones de orden superior. Esto implica que el redactor conozca las propuestas que propone, con el fin de saber como desagregar y jerarquizar sus componentes. La sealizacin del tipo de interdependencias entre las soluciones es necesaria para establecer la jerarqua de las propuestas, las etapas en que se ejecutan y el tiempo en que deben hacerse para que puedan complementarse. Por ejemplo, si se planea hacer un proyecto de riego que incluye construir una represa en una cuenca, que presenta un alto grado de procesos de erosin activa, se debe programar ejecutar medidas para controlar dicha erosin antes de construir la obra. En este caso existe dependencia tcnica entre la construccin de la obra y el control de la erosin. De igual importancia es establecer programas de servicios de apoyo (crditos por ejemplo) para que un proyecto de riego, que forma parte de un programa de produccin agrcola, rinda los dividendos esperados. Existe dependencia entre la produccin y los crditos. La agrupacin de las propuestas de solucin bajo varios criterios permite disponer de otros tantos accesos clasificados de las propuestas. Dichos accesos facilitan determinar aspectos de carcter estratgico. Por ejemplo, permite saber:
cuntas propuestas de solucin se recomiendan realizar con periodicidad temporal (proyectos) y cuntas con periodicidad continua (operacin)? cuntas o qu porcentaje de las propuestas estn orientadas a mejorar la capacidad de gestin de los habitantes y usuarios y cuntas estn dedicadas a mejorar la capacidad de gestin de las instituciones de apoyo (reforzamiento institucional)? qu porcentaje de propuestas de solucin tienen por finalidad mejorar los sistemas de produccin; la industrializacin primaria; la conservacin y proteccin; los servicios e infraestructura de apoyo, y la comercializacin de productos?
Estas observaciones permiten evaluar el equilibrio en la presentacin de propuestas de solucin, as como facilitar la identificacin de las propuestas que faltan.
3.
Relacin entre las acciones directas e indirectas que conforman una solucin
Uno de los motivos que causa fracasos en la puesta en prctica de algunas propuestas de solucin es que no se balancean ni discriminan adecuadamente las articulaciones necesarias entre las acciones directas e indirectas (recuadro VIII-7), que forman parte de una propuesta de solucin, para alcanzar un objetivo determinado. La calificacin de directa o indirecta alude a la posicin de una accin con respecto al alcance del objetivo. Es relativa al objetivo. Para ilustrar este punto se puede tomar, por ejemplo, el objetivo de mejorar la eficiencia de produccin de una industria primaria. Las acciones que llevan directamente al objetivo son: conocer los antecedentes y situacin actual de la planta, proponer cambios en la cadena de produccin, mejorar el abastecimiento de insumos, modificar la tecnologa 229
utilizada, construir facilidades fsicas e instalar equipos nuevos, mejorar la operacin y el mantenimiento, mejorar el control de calidad, el acceso al mercado y otras acciones que pueden calificarse de tcnicas.
Recuadro VIII-7
CONJUNTO DE ACCIONES REQUERIDAS PARA PLANTEAR SOLUCIONES DEBIDAMENTE SUSTENTADAS, A NIVEL DE UN MBITO COMO UNA CUENCA, REGIN O MICRORREGIN
Directas (tcnicas) 1. Estudios y diagnsticos Inventario de recursos, potenciales y restricciones para el desarrollo Evaluacin de recursos, potenciales y restricciones para el desarrollo Diagnstico de recursos, potenciales y restricciones para el desarrollo Estudios (preliminares, semidetallados y detallados) y otros 2. Formulacin de proyectos (niveles de prefactibilidad, factibilidad, definitivos) Proyectos de accin continua (servicios, comunicaciones, educacin y otros) Proyectos de accin discontinua (construccin de obras de infraestructura, instalacin de empresas y otros) 3. Ejecucin de proyectos e inversiones Preparacin para ejecucin Construccin de infraestructura fsica Equipamiento del sistema construido Implementacin operativa Prueba y puesta en operacin, y otros 4. Operacin y mantenimiento Organizacin para la operacin (estatal y privada) Operacin del sistema construido Mantenimiento de la infraestructura y obras auxiliares Reparacin de estructuras y equipos. 5. Manejo, produccin y conservacin Ordenamiento del uso del territorio Aprovechamiento, conservacin y recuperacin de los recursos naturales Manejo de servicios sociales, educacionales u otros Manejo de los sistemas de produccin (agrcola, industriales) Otros Indirectas (Gerenciales) 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. Polticas pblicas internacionales Polticas pblicas nacionales Planificacin sectorial y multisectorial Manejo econmico (macroeconoma) Elaboracin de presupuestos Financiamiento (fuentes y montos) Crditos Apoyo logstico Descentralizacin y regionalizacin Organizacin y racionalizacin pblica Legislacin y reglamentacin pblica Normas de accin pblica y privada Sistemas de contralora nacional Relaciones funcionales entre sectores 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. Reforzamiento institucional Servicios sociales a la poblacin Servicios tcnicos especializados Desarrollo tecnolgico Organizacin de usuarios Otorgamiento de uso de recursos Monitoreo de cumplimiento de normas Administracin de recursos y personas Investigacin terica y aplicada Capacitacin de usuarios y tcnico Educacin e investigacin avanzada Otorgamiento de incentivos Cualquier otra accin que permita la ejecucin de las actividades directas
Fuente: Axel Dourojeanni. CEPAL, 1990. Basado en documentos elaborados en la Direccin General de Aguas y Suelos (DGAS) del Ministerio de Agricultura y Alimentacin del Per entre 1977 y 1979.
230
Cuadro VIII-5
RELACIN ENTRE LAS ACCIONES DIRECTAS, LAS INVERSIONES Y LOS COSTOS Y BENEFICIOS DE CADA REGIN, EN UN MBITO
Inversiones: Acciones indirectas Acciones directas Preliminar o prefactibilidad
Hasta 1990 1989
Previas Estudios y proyectos Semidetallado o de factibilidad Detallado o definitivo
Temporales Ejecucin
Peridicas Operacin/ produccin

Total Saldo
C O S T O S
a
Total Saldo Hasta 1990 1989
B E N E F I C I O S
I. Estudios y diagnsticos (1, 2, 3, n) Inventarios Evaluaciones Diagnsticos Estudios

Subtotal
II. Formulacin de programas y proyectos (1, 2, 3, n) Programas de accin continua Programas de accin discontinua
Subtotal
III. Ejecucin de proyectos e inversiones Preparacin Construccin Equipamiento Funcionamiento Otros

Subtotal
IV. Operacin y mantenimiento Organizacin Operacin Mantenimiento Reparacin

Subtotal
V. Manejo, produccin y conservacin Ordenamiento Aprovechamiento Manejo Conservacin Otros

Subtotal
Total
Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, 1989. a Los costos pueden expresarse en trminos monetarios, produccin dejada de percibir, recursos no captados, etc. b Los beneficios pueden expresarse en trminos monetarios, produccin, hectreas ganadas, energa generada, etc.
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N 10
Para realizar estas acciones directas (con relacin al objetivo de mejorar la eficiencia de produccin) es necesario realizar acciones que se han calificado de indirectas, tales como: reunirse con los actores involucrados, decidir reformular la poltica de la empresa, contratar expertos para realizar el trabajo, evaluar los costos y beneficios de la propuesta, capacitar el personal existente, obtener crditos o financiamientos, reorganizar las tareas, establecer sistemas de control, incentivar la participacin de los empleados y obreros, mejorar los salarios y realizar muchas otras acciones que se pueden calificar de gerenciales. Slo cuando se tiene una articulacin oportuna entre ambos grupos de acciones (directas e indirectas) es que se logran alcanzar los objetivos. No hay accin tcnica que no vaya acompaada de una gerencial, y viceversa. Lamentablemente, muchsimas propuestas de solucin se preocupan de sealar lo que se debera hacer tcnicamente, por ejemplo: construir puentes, caminos, hospitales, colegios y vas de comunicacin, pero, muy poco dicen sobre lo que hay que hacer gerencialmente. En particular ignoran las necesidades de apoyos para utilizar estas obras, tales como crditos, capacitacin y otros. Por ello se recalca que deben articularse ambas acciones. Para ilustrar la interaccin entre las acciones directas y las acciones indirectas se ha tomado el caso del aprovechamiento y conservacin del agua en una cuenca. Este ejemplo podra hacerse igualmente para alguna otra actividad de inversin o de manejo de un sistema de produccin cualquiera. El paso inicial consiste en identificar la secuencia de acciones tcnicas o directas y las correspondientes secuencias de acciones gerenciales o indirectas que deben acompaar su materializacin. Para establecer la relacin entre las actividades directas e indirectas se debe elaborar un cuadro de doble entrada (cuadro VIII-5). En las filas se indican las actividades directas por ejemplo, estudios, formulacin de proyectos, ejecucin de obras y otros, y en las columnas se indican las actividades indirectas. Uno de los posibles ejercicios consiste en vincular las acciones directas con las inversiones y as poder priorizar las acciones en una cuenca o microrregin. El cuadro VIII-5 ilustra cmo se construye esta tabla para ubicar proyectos y actividades vinculadas al aprovechamiento y conservacin de los recursos hdricos. Pueden ubicarse en las actividades directas cualquier tipo de solucin discontinua (proyecto) o continua (sistema de produccin, servicio u otro) que se desee. En el mismo cuadro se establece la relacin entre las actividades directas requeridas para obtener agua con fines de produccin en una cuenca y las inversiones expresadas monetariamente para ejecutar cada actividad. Tambin incluye dos columnas para valorar los costos y beneficios totales de cada accin propuesta. Esta valoracin puede hacerse en trminos monetarios o fsicos por ejemplo, hectreas de tierra, kilowatts generados u otros datos cuantificables. La columna de la izquierda indica cules son estas acciones. Las columnas subsiguientes indican las inversiones previas, las iniciales y las peridicas requeridas para realizar cada accin. Para cada accin se debe indicar: la inversin realizada hasta el ao previo, la inversin realizada durante el ao en ejecucin, la diferencia de inversin o saldo que resta para culminarla y el costo total (actualizado a un ao determinado) de la misma, respectivamente. Los valores para cada accin (por ejemplo, para cada inventario 1, 2, 3, n..), deben ser tabulados en una ficha de cmputo. Los datos deben ser actualizados mensual o anualmente. Tambin deben completarse peridicamente la informacin sobre costos y/o beneficios que ocasiona o rinde la accin en funcin de los objetivos deseados. Las filas se llenan con los programas, proyectos, prcticas o tareas segn correspondan a: I. Estudios y diagnsticos; II. Formulacin de programas y proyectos; III. Ejecucin de Proyectos e Inversiones; IV. Operacin y mantenimiento, V. Manejo, produccin y conservacin, para cada cuenca o microrregin.
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La desagregacin que se haga de las acciones queda a juicio del autor que realiza el trabajo. La informacin que proporciona el cuadro es esencial para priorizar inversiones en el mbito analizado. La ventaja que ofrece es que, al considerar los costos y beneficios no slo en trminos monetarios si no tambin en trminos fsicos, permite tomar decisiones incorporando variables sociales y ambientales. Estos datos, procesados mediante un sistema computacional, permiten mantener un registro y control actualizado de todas las inversiones que se realizan en la cuenca o microrregin. El cuadro VIII-5 permite priorizar la ejecucin de las acciones directas, y las inversiones (accin directa) con fines de desarrollo en un mbito.
4.
Secuencia de ejecucin de una solucin
La secuencia de ejecucin de las soluciones se debe considerar para disear las estrategias. La priorizacin de la ejecucin de las soluciones puede basarse en varios criterios:
a) de importancia:
relativo al alcance del fin principal de las acciones, por ejemplo, crecimiento econmico, equidad o sustentabilidad ambiental.
b) de urgencia:
relativo a la premura con que debe realizarse algo para que una situacin no empeore a pesar de no ser lo ms importante.
c) de factibilidad:
relativo a la posibilidad real de que la solucin se concrete con los recursos y tiempo disponible, a pesar, otra vez, de que no sea la ms importante.
d) tcnico o fsico:
relativo al orden tcnico en que debe ejecutarse una accin, por ejemplo, se requiere primero hacer un camino hasta el lugar de trabajo de una presa y luego construir la presa.
5.
Cartillas para evaluar la presentacin de soluciones
Es til y necesario disponer tanto de cartillas para presentar problemas o restricciones como para evaluar la forma de presentacin de las soluciones (ver captulo primero, recuadro I-3). Dichas cartillas deben disearse para cada nivel u orden jerrquico de solucin, sean stas de accin directa o indirecta, a saber, cartillas para presentar: a) programas (accin continua); b) proyectos (accin temporal); c) actividades; d) prcticas; e) tareas, y f) pasos. Las guas para presentar programas y proyectos se encuentran, generalmente, a disposicin en bancos, por ejemplo, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial, Banco Asitico de Desarrollo; agencias bilaterales de desarrollo, por ejemplo, la Agencia Internacional de Desarrollo (AID) del gobierno de los Estados Unidos y la GTZ de la Repblica Federal de Alemania, y organismos de la Naciones Unidas, por ejemplo, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la FAO. Estas guas indican, normalmente, los elementos que debe contener una propuesta de solucin, y sirven para ordenar el tipo de informacin necesaria para describir completa y correctamente las propuestas de solucin. La cartilla presentada en el recuadro I-3 sirve como gua inicial. En un trabajo especfico es conveniente elaborar una propia, que se adecue al tipo de soluciones que se analizan. Nuevamente, se enfatiza la importancia de ser sistemtico y ordenado en las tareas a realizar, sin perder la inventiva y flexibilidad necesarias. 233
D.
Anlisis de las propuestas de solucin presentadas en estudios de cuencas o microrregiones
En el cuadro VIII-3 se presenta una lista de propuestas de solucin proveniente de 15 estudios de microrregiones y cuencas. Dichas soluciones se han agrupado segn sean orientadas a ejecutar acciones tcnicas o ejecutar acciones gerenciales. Las acciones gerenciales se han dividido segn se orienten a apoyar a los usuarios y habitantes o a asistir a las instituciones y profesionales encargados de dar asistencia. Las acciones tcnicas se han subdividido en cinco campos: sistemas de produccin, industrializacin primaria, conservacin y proteccin de recursos, servicios de apoyo e infraestructura y servicios de comercializacin. En total se han analizado 143 propuestas de solucin presentadas en los estudios como de primer orden; en el anlisis se desprende, sin embargo, que de ellas slo 66 califican como tal. Del resto, 39 califican como de segundo orden, 3 como de tercer orden y 6 como de cuarto orden. Se observa, por lo tanto, falta de consenso en cuanto a la jerarquizacin de las propuestas. La distribucin porcentual entre las propuestas de solucin de orientacin tcnica y las de orientacin gerencial favorece ntidamente a las tcnicas por 101 contra 42. Esto no tiene un significado muy relevante analizado en forma conjunta pero s caso por caso; hay estudios donde parece ninguna propuesta de solucin gerencial. La distribucin porcentual de los 5 grupos de accin tcnica revela una muy baja inclinacin a recomendar acciones para industrializacin primaria (3 de 143) y de servicios de comercializacin (2 de 143). En los 3 restantes (sistemas de produccin, conservacin y proteccin y servicios de apoyo) existe una proporcionalidad cercana a propuestas de solucin (30, 31 y 35 respectivamente). Tal como en el anlisis anterior, estas observaciones slo sirven como referencia para una apreciacin general y no tienen valor si no se refieren a casos especficos. Al margen de las observaciones de las distribuciones porcentuales de los grupos de acciones, se debe analizar el contenido de cada uno de los grupos de accin por separado. De dicho anlisis se desprende que la mayor frecuencia de acciones tcnicas recomendadas corresponden a forestacin y reforestacin, conservacin de suelos, mejoramiento de riego, mejoramiento de la ganadera y mejoramiento de semillas y cultivos. Las acciones tcnicas menos recomendadas en sistemas de produccin son las de manejo de fauna y cultivo de plantas nativas. En materia de industrializacin y comercializacin no hay prcticamente recomendaciones. Estas observaciones resaltan el enfoque parcializado de las diferentes escuelas de trabajo con que se orientan los estudios de cuencas y microrregiones, y, el dilogo relativamente pobre con los habitantes y usuarios locales. Las diferentes formaciones profesionales dan origen a diversas escuelas de trabajo. Cada una de estas escuelas enfatiza ciertos temas; por ejemplo, en los estudios de cuencas, y dependiendo de la formacin profesional de los ejecutantes, se tienen, entre otras, las siguientes variantes de escuelas, que parte de:
un origen hidrolgico-forestal o agronmico-pecuario, las cuales enfatizan las propuestas de
solucin en materia de sistemas de produccin agrosilvopastoril, conservacin de suelos y correccin de torrentes;
formacin en ingeniera civil e hidrulica, que enfatizan las propuestas de solucin en
materia de obras hidrulicas y control de inundaciones, as como de construccin de infraestructura de servicios como caminos, escuelas y otras obras bsicas;
una formacin en ciencias sociales y econmicas, que enfatizan las propuestas de solucin
orientadas al desarrollo rural integrado, al desarrollo microrregional o al desarrollo regional. 234
N 10
A pesar del avance hacia la integracin de estas escuelas de trabajo, subsiste en cada estudio analizado el predominio de unas sobre otras, lo cual se refleja en la forma parcializada con que se abordan los diagnsticos de cada mbito y en la pobre elaboracin de soluciones complementarias al tema central del estudio.
Anlisis de un caso:
A fin de ilustrar la aplicacin potencial del mtodo sugerido para evaluar soluciones, se ha procedido a tomar un estudio de caso elaborado para de una cuenca hidrogrfica ubicada en Centroamrica, que corresponde a un programa de manejo de cuencas tropicales, y se ha procedido a reordenarlo. Se omite su nombre a fin de tratarlo en forma neutral. Recurdese que el mtodo para evaluar las soluciones implica determinar o encontrar secuencialmente:
a) los actores involucrados en el proceso de gestin para el desarrollo y manejo de la cuenca
(habitantes, usuarios, instituciones y grupos de poder) as como los criterios, principios o hiptesis que rigen el accionar de dichos actores;
b) los problemas que manifiestan cada uno de los actores, individualmente o agrupados; c) los objetivos explcitos as como los objetivos que se encuentran ocultos o implcitos en
cada enunciado de problemas;

d) el mbito o mbitos dentro del cual alcanzar dichos objetivos (la cuenca o microrregin y
los mbitos jurisdiccionales de las instituciones involucradas principalmente), debindose describir la situacin histrica, actual y potencial de dicho mbito bajo varios escenarios;
e) las restricciones para alcanzar los objetivos dentro del mbito sealado. No confundir las
restricciones con los problemas. Cada restriccin se determina de acuerdo al objetivo por alcanzar. Las restricciones deben priorizarse de acuerdo al orden en que deben levantarse;
f) las soluciones para superar cada una de las restricciones (que son el objeto central del
presente documento). Las soluciones deben elaborarse y presentarse segn las recomendaciones dadas en este trabajo, y
g) las estrategias para llevar a cabo las soluciones as como el programa de trabajo para
ejecutarlas. Un resumen del estudio de caso que va a ser sometido a comparacin con el modelo presentado se muestra en el recuadro VIII-8. Sobre este cuadro original se hacen las siguientes observaciones: i) Ubicacin de actores y criterios involucrados en el proceso de gestin:
En el estudio de caso objeto de anlisis no se identifican explcitamente los actores involucrados en el proceso de gestin para el manejo de la cuenca. Se aprecia la participacin del instituto de recursos naturales del pas, de agencias internacionales, de institutos de agua potable, de corporaciones de energa y se indica la necesidad de participacin local a nivel de finca. Por cada propuesta de solucin, debe adivinarse si en su elaboracin hubo o no participacin de habitantes y usuarios y de funcionarios de otras dependencias. Tampoco se menciona si hubo tal participacin, en qu forma lo hicieron. Los criterios, principios o hiptesis de cada actor participante se encuentran desperdigados en todo el estudio de caso. Un criterio sealado en el recuadro VIII-8 es, por ejemplo, el manejo de las cuencas altas es para el pas una actividad prioritaria y rentable. Este criterio, ms bien hiptesis, aparece mal ubicado ya que figura bajo la columna de descripcin de la situacin potencial, donde no tiene nada que ver una declaracin de esta ndole.
235
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Recuadro VIII-8
PROGRAMA DE MANEJO DE CUENCAS ALTAS
Descripcin
1. Situacin actual Las consecuencias del manejo actual ha generado: disminucin de la esperanza de vida de embalses; aumento de la torrencialidad de cursos de agua produciendo inundaciones y deterioro a infraestructuras; aumento de los costos de generacin de energa elctrica por deterioro de equipos y aumento de mantencin; aumento de costos en plantas de produccin de agua potable por procesos adicionales; disminucin de caudales crticos en perodos secos en acuferos que abastecen de agua potable a comunidades rurales, y empobrecimiento y disminucin de posibilidades de desarrollo en comunidades afectadas 2. Potencial El manejo de cuencas altas es para el pas una actividad prioritaria y rentable. Entre sus efectos se pueden citar: aumento de la esperanza de vida de embalses y cuerpos de agua; disminucin de riesgo de inundaciones y sus consecuencias; aumento de la esperanza de produccin de energa hidroelctrica y de agua potable a costos razonables; acuferos para comunidades rurales seguros y constantes; productividad agroforestal sostenida y con tendencias a mejorar, y incremento de oportunidad de empleo rural 3. Problemas Los principales problemas necesarios de resolver, para implementar el programa son: mal uso tradicional de los recursos naturales; tenencia de la tierra, y necesidad de un servicio estatal con financiamiento adecuado.
Propuestas de Accin
1. Objetivos Proteccin de bosques en reas crticas de la cuenca. Restauracin hidrolgico-forestal de reas crticas degradadas. Mejorar la productividad agropecuaria mediante el uso y manejo apropiado de los recursos naturales. Capacitacin operativa en utilizacin racional y restauracin de los recursos naturales. 2. Acciones a 6 meses Mantener el nivel de relaciones y contacto interinstitucional a niveles nacional e internacional en torno a los perfiles considerados como prioritarios. Identificar sectores representativos susceptibles de establecer reas demostrativas o proyectos pilotos. Identificar instancias de financiamiento para los proyectos prioritarios. Identificacin de proyectos puntuales de correccin de acuferos degradados 3. Aciones a 5 aos Elaborar los planes de manejo de las cuencas consideradas como prioritarias: ejecucin de estos planes; establecimiento de reas demostrativas para uso agropecuario de laderas; elaboracin y ejecucin de planes de manejo para microcuencas de acueductos rurales, y transferencia tecnolgica en manejo de sistemas agroforestales en laderas 4. Resultados esperados Planes de manejo ambiental en cuencas prioritarias postulados a instancias de financiamiento Inicio en ejecucin de planes de manejo: establecimiento de reas demostrativas en materias silvoagropecuarias para laderas; planes de manejo para acueductos rurales (en ejecucin); puesta en marcha de programas de transferencia tecnolgica en materia silvoagropecuaria; puesta en marcha de un programa de educacin, y inventario actualizado de uso actual y potencial de los territorios de las cuencas del pas.
Metas
1. Perfiles de proyectos: El programa de manejo de cuencas se encuentra en proceso de evaluacin de los perfiles de proyecto necesarios para este.
Fuente: Transcripcin de un cuadro contenido en un estudio preliminar para el manejo de una cuenca tropical ubicada en Centroamrica.
236
N 10
ii)
Determinacin de problemas de manejo de la cuenca:
Los problemas se encuentran, en el cuadro, clasificados bajo la columna de descripcin de la situacin actual. A su vez, bajo la columna de problemas, aparecen las restricciones. ste es un error de clasificacin comn en estudios similares. Los problemas, adems, no se encuentran clasificados ni priorizados; no se establece qu relacin tienen entre s, ni quines son los responsables de causarlos. La lista de problemas se reduce as a un listado de poco valor para inferir objetivos. Algunos de los problemas que aparecen en el recuadro VIII-8 son: disminucin de la esperanza de vida de embalses, aumento de la torrencialidad produciendo inundaciones y deterioro de infraestructuras, disminucin de caudales crticos en perodos secos en acuferos que abastecen agua potable a las comunidades y empobrecimiento progresivo y disminucin de las posibilidades de desarrollo de las comunidades afectadas. A excepcin de esta ltima mencin, la lista de problemas abarca slo aspectos de carcter fsico. En realidad, bajo el ttulo de situacin actual, debera encontrarse otro tipo de informacin (fsica y socioeconmica) describiendo el mbito y no una lista de problemas. Los problemas listados son, adems, incompletos en su descripcin. iii) Objetivos del proceso de gestin para el manejo de la cuenca:
Los objetivos del programa de manejo de cuencas, objeto del anlisis, se encuentran dispersos en el estudio de caso y en el cuadro. Algunos se han ubicado bajo la columna de descripcin de situacin potencial. En este caso, el redactor del trabajo ha asumido un escenario positivo, pero le falt indicar que apuntaba a este escenario puesto que en igual forma, bajo el ttulo de situacin potencial, hubiera podido perfilar un escenario catastrfico. Tomando sus citas como objetivos o deseos, de aplicarse las soluciones que recomienda, se puede inferir que sus metas son: aumentar la esperanza de vida de los embalses (de 40 aos a 300... aos), disminuir el riesgo de inundaciones y sus consecuencias, aumentar la esperanza de produccin de energa elctrica, incrementar la oportunidad de empleo y otros. Nuevamente hay una fuerte inclinacin a poner objetivos fsicos ignorando la necesidad de mencionar objetivos de tipo socioeconmico tendientes a mejorar la calidad de vida de los habitantes de la cuenca. Lo crtico, sin embargo, es que no se prioriza ni se establece la relacin entre los objetivos listados. Es una lista demasiado general y, por lo tanto, poco til. iv) Descripcin del mbito en el cual alcanzar los objetivos:
No se describe el mbito en el estudio de caso, en el entendido que se encuentra ampliamente documentado en otros trabajos. Esto est bien, salvo el hecho de que en el recuadro VIII-8 se ponga las columnas de descripcin de situacin actual y potencial con informacin que no es pertinente con la descripcin del mbito sino con problemas y escenarios. v) Restricciones para alcanzar los objetivos dentro del mbito:
Las restricciones aparecen clasificadas en el recuadro VIII-8 bajo la denominacin de problemas. Antes de analizar lo que se pone en este cuadro recurdese que las restricciones se clasifican, como mnimo, en: tcnicas o fsicas, poltico-legales; econmicas-financieras; institucionales-administrativas; socioculturales y educativas-cientficas. Dentro de la lista de restricciones indicadas en el mencionado recuadro VIII-8, se puede desprender que: El mal uso tradicional de los recursos naturales con el actual sistema de tenencia de la tierra es deficiente y facilita que este recurso se use en forma descomprometida e irracional, por otro lado, desincentiva iniciativas de mejoras o de trabajos de conservacin. Esta lista de restricciones aparte de tener una pobre redaccin es obviamente incompleta, general y carece de priorizacin. Toca algunos aspectos culturales, educacionales, legales, econmicos, institucionales y tcnicos sin mayor profundizacin. Recurdese que, si la lista de 237
restricciones es incompleta o general, las soluciones tambin sern incompletas o generales, a no ser que se recomienden sin mayor sustentacin. vi) Soluciones recomendadas para superar las restricciones y alcanzar los objetivos:
La lista de soluciones aparece en el estudio de caso bastante ms clara y explcita que el anlisis que las sustenta. Esto puede indicar, en cierta forma, que se han dado por intuicin o que ya se tenan soluciones preestablecidas, o que el documento no refleja todo el conocimiento que se tiene de la cuenca y las situaciones que ocurren en ella. Las soluciones aparecen en el recuadro VIII-8 bajo la columna de objetivos. Se utiliza, lamentablemente, el ttulo de objetivos para las propuestas de solucin, lo que confunde al lector. Asumiendo que estos objetivos son propuestas de solucin, el estudio recomienda aspectos que pueden aplicarse a cualquier cuenca tropical degradada, tal como se aprecia en los siguientes enunciados:

proteccin de bosques en reas crticas de la cuenca; reestructuracin hidrolgico-forestal de reas crticas degradadas; mejorar la productividad agropecuaria mediante el uso y manejo apropiado de los recursos naturales renovables, y capacitacin operativa en la utilizacin racional y restauracin de los recursos naturales.
La poca especificidad de estos enunciados es reforzada por el uso excesivo de frases de connotacin subjetiva como apropiado, racional, crtico, etc., que no transmiten ni precisan lo que se desea. Las propuestas de solucin, denominadas objetivos en el cuadro, se subdividen en acciones de corto plazo (seis meses) y de mediano plazo (cinco aos). Dichas acciones no se encuentran clasificadas ni agrupadas en alguna forma (por ejemplo, siguiendo la lista de clasificacin dada previamente tal como soluciones tcnicas, polticas, legales, econmicas, etc.). Las acciones que se recomiendan para el corto plazo son, por ejemplo:
mantener el nivel de relaciones y contacto interinstitucional a niveles nacional e internacional en torno a los perfiles considerados como prioritarios; identificar sectores representativos susceptibles de establecer reas demostrativas o proyectos pilotos, y identificar instancias de financiamiento de los proyectos prioritarios e identificar proyectos puntuales de correccin de acuferos degradados.
Otra vez se carece de especificacin. Adems, este enunciado de soluciones de corto plazo es ms bien un enunciado de algunas acciones de apoyo para poner en prctica, pero que no son soluciones por s mismas. Tampoco son ciertamente todas las que se necesitan. Las acciones de mediano plazo recomendadas, tales como elaborar planes de manejo de cuencas; ejecutar estos planes, establecer reas demostrativas para uso agropecuario de laderas, elaborar y ejecutar planes de manejo para microcuencas de acueductos rurales y transferir tecnologas en manejo de sistemas agroforestales en laderas son tambin propuestas de aplicacin general. No sirven para determinar claramente cmo van a utilizarse para: superar la lista de restricciones, alcanzar los objetivos de manejo de la cuenca y resolver los problemas enunciados en un principio. Los resultados esperados, que tambin se presentan en el cuadro, ayudan en algo a clarificar qu se espera con las propuestas de solucin, y, por lo tanto, cmo se van a resolver los problemas de manejo de la cuenca. Son tambin expresados en forma genrica. Estos resultados indican que se debern obtener, por ejemplo: i) planes de manejo de cuencas prioritarias; ii) postulados a instancias de financiamiento; iii) inicio de ejecucin de planes de manejo; iv) establecimiento de reas demostrativas en materia silvoagropecuaria para laderas; v) planes de 238
N 10
manejo para acueductos rurales, y otros (ver recuadro VIII-8). Esta lista incluye aspectos globales y parciales sin establecer como se relacionan entre s. La redaccin sigue siendo de difcil comprensin. En resumen, y con el riesgo de haber sido excesivamente crtico en la bsqueda de contrastes, se tiene la sensacin que el cuadro que resume un programa de manejo de cuencas de (recuadro VIII-8) es inoperante. Esto es lo que se debe evitar en los estudios y se puede lograr siguiendo las recomendaciones dadas en el presente captulo.
E.
Conclusiones y recomendaciones para evaluar propuestas de solucin
La revisin de la larga lista de propuestas de solucin encontradas en los diversos estudios de microrregiones y cuencas revisados indica, en promedio, que se puede mejorar significativamente su presentacin si se sigue un mtodo como el expuesto. Las deficiencias pueden ser, adems, subsanadas si se consideran algunos aspectos claves, que se enuncian en muchos trabajos pero no se cumplen en la prctica, como son: 1. Las personas o instituciones responsables o que se proponen otorgar apoyo para el desarrollo de zonas rurales deben adems de conocer las diferentes escuelas de pensamiento sobre desarrollo capacitarse para dialogar y aprender a trabajar con los habitantes y usuarios locales. Deben dejar los enfoques paternalistas, sectorializadores e impositivos de asesores no comprometidos con la realidad local. Los tcnicos que prestan apoyo y formulan propuestas de solucin deben aprender a reconocer el valor del conocimiento del habitante local. Esto se facilita construyendo una matriz tcnico-operativa donde se vierten las actividades que realiza cada familia en forma diaria, semanal, mensual o anual. Esta matriz debe reflejar el saber campesino o local y es solamente a partir de este saber que se pueden proponer mejoras, inclusive modernas o avanzadas. Gran parte de las listas de propuestas de solucin evaluadas son intiles por no tener el nivel de precisin requerido. No representan un conjunto coherente e interrelacionado de acciones, que suman el saber y la necesidad local con el saber y los recursos de los encargados de asistirles. Estas propuestas son difciles de aplicar, sobre todo si no incorporan las iniciativas locales y si no satisfacen algunas necesidades inmediatas como abastecimiento de agua, servicios de salud y construccin de caminos, por ejemplo. Para evitar caer en generalidades e incoherencias, se debe seguir el mtodo expuesto o alguno similar y ser muy riguroso en su aplicacin. Las propuestas de solucin que no tienen como propsito primario mejorar la calidad de vida (luego pueden considerar cualquier otra meta) tienden a fracasar. En igual forma, se fracasa si las propuestas de solucin slo recomiendan ejecutar acciones tcnicas, sin preocuparse de mejorar los factores gerenciales (polticos, legales, econmicos, financieros, institucionales, administrativos, sociales, culturales, educativos y cientficos) que posibiliten ejecutar las acciones tcnicas, tanto por los usuarios como por las instituciones. En muy pocos trabajos, se dedica atencin a adelantar qu tipo de estrategias serian recomendables para poner en prctica las soluciones. Este aspecto facilita la comprensin de la propuesta de solucin. Las estrategias que se proyecten deben ser, adems, coherentes con los criterios que interpretan la realidad local. Por ejemplo, y siguiendo con las reflexiones del PPEA 239
2.
3.
4.
5.
6.
expresadas por Alois Kohler, se reproducen los siguientes enunciados considerados para apoyar el desarrollo de una zona alto andina:
Recuadro VIII-9
ENUNCIADOS CONSIDERADOS PARA APOYAR EL DESARROLLO DE UNA ZONA ALTO ANDINA

a) En las condiciones andinas, los promedios de produccin agropecuaria no reflejan realidades concretas. Hay aos buenos, malos y regulares. Lo importante es el manejo de estos extremos, tanto en la produccin como en los factores climticos. Los factores que conducen al deterioro del medio ambiente no son solamente el mal manejo de los recursos y la presin demogrfica, sino tambin factores sociales, estructurales y de poder (por ejemplo: la imposicin de obras, los precios, etc.). El dao educativo no proviene solamente de la educacin formal con sus contenidos equivocados en s, sino tambin del hecho de que todo el sistema tradicional de educacin andina (socializacin familiar y comunal) est perdiendo terreno y vigencia. La desconfianza inicial del campesino frente al Proyecto es superable, siempre y cuando se den relaciones basadas en el respeto, la amistad, el dilogo y el cumplimiento de los compromisos. Los campesinos saben diferenciar entre buenos y malos tcnicos. Para ellos, un buen tcnico es ante todo un buen amigo que, aparte de ser un buen trabajador y un conocedor de su profesin, tambin sepa hacer chistes y rer. El argumento de la zona manoseada ya no es pretexto suficiente para justificar la propia incapacidad de llegar al campesino. Si no se llega es porque hay razones explicables, de la misma manera que la falta de participacin tambin tiene explicacin. La adopcin, por los campesinos, de elementos modernistas es parte de una estrategia de sobrevivencia, que enriquece y no empobrece sus posibilidades. Incorporar elementos modernos a su vida no significa necesariamente perder valores e identidad. Los campesinos siguen conducindose esencialmente de acuerdo a su racionalidad andina. El concepto de cuenca gana simpatas en el PPEA para complementar la unidad territorial del casero como instrumento de planificacin y manejo de recursos. El trabajo del herbario permite reconocer la enorme riqueza de plantas medicinales e insecticidas, motivando al Proyecto a promover el rescate y revalorizacin de remedios caseros.
b)
c)
d)
e)
f)
g) h)
Fuente: Alois Kohler, documentos preparatorios del Seminario Internacional sobre Ecologa y Manejo de Recursos en reas de Alta Montaa, Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA) en Cajamarca, Per del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Cajamarca, Per, agosto de 1988.
Con la informacin contenida en el presente captulo, se espera que el lector pueda reflexionar sobre la validez o no de la larga lista de soluciones presentada en el cuadro VIII-3, as como utilizarlas para preseleccionar aqullas que ms se adapten a su realidad. Al menos, se espera que sea ms autoexigente en su formulacin.
240
N 10
IX. Diseo de estrategias
A.
Insumos para el diseo de estrategias
Para fines de la presente gua, una estrategia es un conjunto de orientaciones que, en forma ordenada, indican caminos opcionales para alcanzar soluciones previamente definidas. En trminos de trabajo, el diseo de las estrategias y los consiguientes programas para ejecutarlas constituyen la razn de ser de todos los pasos previos. Dichos pasos que consisten en la identificacin de actores, criterios, problemas, objetivos, mbitos, restricciones y soluciones sustentan el diseo de las estrategias. Un plan a su vez es consecuentemente una estrategia presentada en forma escrita. La correlacin entre el diseo de las estrategias y los pasos anteriores no obedece a la casualidad ni puede ser obviada. Establecer esta correlacin es necesario, no slo para disear estrategias que sirvan para alcanzar las soluciones previamente sustentadas, sino tambin para incorporar en dichas estrategias los requisitos que hagan factible el ejecutarlas. La rigurosa aplicacin de la secuencia, siguiendo las indicaciones que se encuentran en los captulos anteriores, debe suministrar la siguiente informacin:
i) la identificacin, descripcin, caracterizacin y rol de los
actores involucrados en el proceso de gestin para el desarrollo del mbito en estudio;

ii) los criterios que respalda el accionar y las decisiones de cada actor o grupo de actores;
241
iii) la caracterizacin, por parte de cada actor o grupo de actores, de los problemas por
resolver o de los objetivos por alcanzar. Estos objetivos agrupados conforman lo que se conoce como imagen-objetivo o escenario deseado;
iv) v) vi) la evaluacin y el diagnstico del mbito desde el punto de vista de los variados actores
involucrados;
el conjunto de restricciones que se deben superar para alcanzar los objetivos, y el conjunto de soluciones para superar las restricciones.
Algunos autores consideran que esta informacin por s sola constituye la estrategia. Esto es incorrecto puesto que, en la realidad, dicha informacin representa slo los insumos para disearla. Lo que no se puede hacer, sin embargo, es obviar dichos insumos sin caer en gruesos errores. Esto se visualiza con los comentarios que hace Orlando Plaza a la presentacin de un plan de desarrollo para la Sierra del Per.109 Como introduccin al tema, los editores de la publicacin en la cual Orlando Plaza hace los comentarios, explican lo siguiente:
Recuadro IX-1
EL PLAN SIERRA: UNA PROPUESTA SIN FUNDAMENTOS SLIDOS En marzo de 1988, se expidi el D. S. 028-AG, creando el Proyecto Especial Plan Sierra. Ampliamente publicitado, el Plan Sierra supona la inversin, en cinco aos, de 640 millones de dlares en programas de produccin, modernizacin, tecnologa, fomento ganadero y desarrollo agroindustrial, en beneficio de 2 100 comunidades campesinas y cerca de 2.5 millones de pobladores de la sierra. Pocos meses despus, el nuevo ministro de Agricultura declaraba a Alerta Agrario que planes como el mencionado no se llevaban a la prctica porque estn divorciados de la realidad, son de inspiracin centralista, estn contra la historia... El Plan Sierra ha tenido, pues, una corta historia. Sin embargo, ha sido uno de los pocos intentos de Agricultura de pensar la sierra en su globalidad. Puesto que en el futuro y en otros contextos polticos y econmicos es posible que haya iniciativas similares, es importante una reflexin sobre esta propuesta. Esto es lo que hace Orlando Plaza, profesor principal de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
Fuente: Orlando Plaza, El Plan Sierra: Comentarios desde las ciencias sociales, Debate Agrario: Anlisis y Alternativas N 4, Lima Per, 1988.
La informacin que sustent el plan fue condensada por Orlando Plaza de acuerdo al siguiente esquema: El plan fue orientado a beneficiar a 2 431 900 personas en edad econmicamente activa (seis aos y ms), que corresponden a: 1 124 800 1 307 100 personas (46%): personas (54%): de la PEA urbana andina y, del rea rural no agropecuaria, ms de la PEA rural andina dedicada prioritariamente a actividades agropecuarias
De lo anterior se desprende que los departamentos andinos son, en lo que a especializacin de la PEA se refiere, eminentemente agropecuarios. Todo ello indica el impacto, tanto econmico como social, de programas de desarrollo que se orienten al incremento de la productividad y el
109
Orlando Plaza, El Plan Sierra:, op. cit.
242
N 10
ingreso en el rea y que adems, los autores del plan incluyen extraa y dudosamente en la PEA a nios desde 6 aos. Los recuadros IX-2 al IX-5 resumen el diagnstico que sustent la propuesta del proyecto especial Plan Sierra, que fuera prematuramente abortado.
Recuadro IX-2
LOS DEPARTAMENTOS ANDINOS SON, EN LO QUE A ESPECIALIZACIN DE LA POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA (PEA) SE REFIERE, EMINENTEMENTE AGROPECUARIOS
La especializacin agropecuaria advierte el impacto, tanto econmico como social, de programas de desarrollo que se orienten al incremento de la productividad y al ingreso en el rea. Con relacin a la tierra, principal recurso natural, en la sierra se dispone de: 16 600 000 ha, de las cuales: 14 300 000 (86%) son pastos naturales y, 2 300 000 (14%) son tierras agrcolas, de las cuales: 1 800 000 (78%) son de secano y, 500 000 (22%) son de bajo riego Adicionalmente, y a los efectos de corroborar la escasa tierra con que cuenta la mayora de los productores, debe tenerse en cuenta que el: 76% de las unidades de produccin (648 000 u), es decir, las que cuentan con menos de 5 ha, se reparten el 49% de la tierra bajo riego (245 000 ha). Esto da una disponibilidad de: 0.38 hectreas por unidad productiva.
Fuente: Orlando Plaza, El Plan Sierra: Comentarios desde las ciencias sociales, Debate Agrario: Anlisis y Alternativas N 4, Lima Per, 1988. Recuadro IX-3
LA REFORMA AGRARIA REVIRTI EL PROBLEMA DEL MINIFUNDIO

De las 7 265 490 ha, adjudicadas por reforma agraria en la sierra, a unos 58 000 campesinos (socios trabajadores), las tierras ms productivas quedaron en manos de: 207 53 grandes cooperativas y, Sociedades Agrcolas de Inters Social (SAIS)
Las comunidades campesinas, en cambio, responden a un patrn de organizacin tradicional con base en la propiedad comn del territorio y en arraigados vnculos de parentesco y solidaridad social. En la regin serrana existen 3 529 comunidades campesinas reconocidas, un 98% del total nacional... Estimados de la Direccin General de Reforma Agraria indican que el territorio en poder de las comunidades campesinas alcanza 19 500 000 hectreas y abarca una poblacin de 4 500 000 habitantes. Slo una tercera parte de las comunidades campesinas resultaron beneficiarias directas del proceso de reforma agraria, y cuando lo fueron, se trat de extensiones que de alguna forma ya controlaban previamente, a cambio de algn tipo de pago de venta (en producto o servicios), por lo cual no puede hablarse de ningn aporte sustantivo de tierras nuevas.
Finalmente, segn el Plan Sierra, la llamada realidad agropecuaria de la sierra se resume en las caractersticas bsicas explicitadas en el recuadro siguiente:
243
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Recuadro IX-4
LA REALIDAD AGROPECUARIA DE LA SIERRA DEL PER

1. Escasa dotacin de tierra por familia y por unidad productiva. 2. Progresiva reduccin del rea sembrada y de los hatos ganaderos como consecuencia de una poltica de precios relativos que desalent al productor, as como de un deficiente sistema de comercializacin. 3. Como consecuencia de lo anterior, y a pesar del ligero aumento en los rendimientos, se viene generando una reduccin de la produccin total, principal de alimentos. 4. Los rendimientos, si bien han aumentado ligeramente durante los ltimos quince aos, son realmente muy bajos, como consecuencia de una tecnologa tradicional que no ha adoptado suficientes elementos tecnolgicos modernos que permitan incrementar la productividad de la tierra (semilla mejorada, fertilizantes, pesticidas, herramientas agrcolas), as como de una insuficiente calificacin tcnica de la mano de obra. 5. Bajo nivel de ingreso, personal y familiar, y, en consecuencia, inadecuadas condiciones de vida de la familia campesina. 6. A pesar de todo ello, subsiste un importante potencial productivo que es posible dinamizar mediante el cambio tecnolgico y el impulso a las organizaciones sociales de los productores.
Recuadro IX-5
ENFOQUES DEL PLAN

El Plan enfoca a la sierra como una regin con un gran potencial para su propio desarrollo, y, por ende, para el desarrollo del pas en su conjunto. Este enfoque supone abandonar otros marcadamente pesimistas que: i) consideran que no existen tecnologas modernas apropiadas para la sierra, lo que condenara a esta regin a mantener muy bajos niveles de productividad e ingresos; ii) la (supuesta) falta de preparacin de los agricultores serranos inhibe por largo tiempo el desarrollo de la regin, y iii) el mercado no funciona cuando se trata de transmitir, por esta va, incentivos a la regin. Ante estos enfoques pesimistas, el enfoque en el que se basa el Plan considera que:
la sierra cuenta con una gran capacidad productiva que es posible activar mediante cambios tecnolgicos apropiados, en el contexto de una poltica econmica, global y sectorial, que garantice, por una parte, una demanda interna en expansin, y por otra, precios favorables al agro serrano.
A partir de este diagnstico, el Plan propone dos objetivos generales:
1.
El aumento de la productividad de los cultivos y crianzas priorizadas
A partir de cambios apropiados en el patrn tecnolgico actual, de generacin de nueva infraestructura productiva y social y de mejoras en el mantenimiento de la existente. Estos cambios 244
N 10
debern llevar a un uso ms intensivo de la tierra agrcola y pastos cultivados y a la obtencin de mayores rendimientos por hectrea y por animal.
2.
El aumento de los ingresos de los productores andinos y reduccin o estabilizacin de los flujos migratorios110
Manejo de suelos y agua. Investigacin, produccin y distribucin de semillas. Control fitosanitario. Fomento ganadero. Produccin y distribucin de medicamentos bsicos veterinarios. Investigacin y produccin de herramientas agrcolas. Investigacin y asistencia tcnica. Desarrollo de centros de distribucin de insumos y acopio de productos. Desarrollo agroindustrial. Precios relativos.
Para cumplir con estos objetivos, el Plan propone los siguientes programas: a) b) c) d) e) f) g) h) i) j)
Hasta aqu, en trminos generales, las lneas maestras del Plan Sierra. No se detallan uno por uno los programas y polticas contenidas en el documento, pues el propsito fue el anlisis de los objetivos, de los supuestos sobre los cuales se apoyan, y de la relacin de estos aspectos con la interpretacin terica de las ciencias sociales.
Recuadro IX-6
INFORMACIN NECESARIA PARA DETERMINAR LA VALIDEZ DE UNA ESTRATEGIA

a)
Precisa y describe la mayora de los actores involucrados en el proceso de gestin? Estn representados? Participaron en el diseo de la estrategia? Recoge la mayora de los criterios o interpretaciones actualmente disponibles sobre la zona en estudio? Recoge las experiencias acumuladas en la ejecucin de proyectos anteriores en el mbito? Recoge, describe y ordena los problemas de desarrollo del ser humano en su mbito y disea objetivos que satisfagan sus aspiraciones? O la imagen objetivo responde slo a visiones de actores externos al mbito y, por lo tanto, interventores en el mismo? Describe el mbito con todas sus caractersticas de heterogeneidad tanto humana como fsica de tal forma que la estrategia refleja y plantea cmo usar estas caractersticas? Detecta y prioriza las restricciones tcnicas, fsicas, polticas, legales, econmicas, financieras, institucionales, organizacionales, educacionales, cientficas, sociales, culturales, y otras especficas, como productivas, comerciales, mercadeo, tributarias y precios que impiden, en las actuales condiciones, alcanzar los objetivos deseados por el conjunto de actores? Las opciones de solucin son proporcionales al conjunto de restricciones que deben superarse? Por lo menos se tiene una solucin para cada restriccin? Estn adecuadamente presentadas, descritas y correlacionadas?
b)
c)
d) e)
f) g)
110
Orlando Plaza, El Plan Sierra:, ibid., p. 21.
245
Antes de pasar a las observaciones sobre la validez del plan hechas por Orlando Plaza, se puede aplicar la secuencia recomendada en el captulo I para averiguar si la informacin resumida en la propuesta del Plan Sierra contiene los elementos necesarios para disear una estrategia: Una vez se verifique que la informacin sobre la cual se basa la estrategia es completa (segn el cuestionario anterior), corresponde determinar si:
1.
2.
si tiene consistencia entre s; es decir, si realmente sigue un procedimiento analtico secuencial, y si la informacin recogida es lo ltimo que se conoce; esto slo lo pueden juzgar personas expertas en el mbito para el cual se disea la estrategia.
Orlando Plaza aplica coincidentemente algunas de estas medidas evaluativas, an sin disponer de esta lista de control, y opina que: en gran parte la estrategia no utiliza como insumo los conocimientos adquiridos en los ltimos aos sobre la Sierra del Per. Deja, adems, de lado una serie de experiencias positivas y negativas acumuladas sobre la ejecucin de proyectos de desarrollo en esta regin. Para reforzar esta afirmacin, presenta una lista de propuestas que, segn l, forman hoy parte del bagaje comn de las ciencias sociales en el Per con respecto al campesinado y el desarrollo rural. Parte de este conocimiento se encuentra en el Captulo III de la presente gua, que se refiere a las interpretaciones sobre zonas rurales con especial referencia a las zonas alto andinas. Por ejemplo: Actualmente se distingue al desarrollo rural del desarrollo agrario. El primero se refiere al i) tejido y a la dinmica social que caracterizan a la sociedad rural. La sociedad rural no es postulada como equivalente al hinterland rural (poblados al interior, aislados de los centros urbanos), sino que incluye tambin a los centros poblados y a las ciudades intermedias. El desarrollo agrario no se refiere slo a las actividades productivas agropecuarias, a nivel de las parcelas, sino tambin al manejo del espacio agrogeolgico donde se ubican. Es aceptacin general que la economa campesina no puede ser analizada con el mismo ii) enfoque conceptual y metodolgico que la economa capitalista. Es aceptacin que la economa campesina posee una racionalidad o lgica propias, tan iii) legtima como diferente a la capitalista.
iv)
La conceptualizacin de la lgica campesina la acepta, no como una dimensin que se mueve exclusivamente en la esfera volitiva del actor sino como la resultante de la interaccin entre las condiciones de produccin y la respuesta de los actores.
As, sucesivamente, pueden agregarse otros criterios que son de aceptacin de especialistas en la Sierra del Per al momento de redactar la estrategia y que, segn O. Plaza, no se ven reflejados en los insumos que se utilizaron para formularla. Adems de las observaciones de Orlando Plaza pueden hacerse otros tipos de anlisis de consistencia de la estrategia. Por ejemplo, es importante verificar la consistencia entre los objetivos del plan y las soluciones que se proponen para alcanzar dichos objetivos: Los objetivos del Proyecto Especial Plan Sierra son:

aumentar la productividad de los cultivos y crianzas priorizadas, y aumentar los ingresos de los productores andinos y reducir o estabilizar los flujos migratorios.
246
N 10
Estos objetivos, sin pretender analizar si reflejan lo que desean los variados actores involucrados, slo enfocan aspectos tcnicos lo cual es limitante. Para alcanzarlos se deben superar una gran cantidad de restricciones polticas, econmicas, financieras, institucionales, organizativas, culturales, educacionales, comerciales y otros. Ello obliga a generar un conjunto de soluciones debidamente enlazadas. Sin embargo, luego de exponerse los objetivos, la estrategia no pasa por analizar todas las posibles restricciones tcnicas y gerenciales para alcanzarlas (dentro del mbito sierra) sino que propone directamente una lista de soluciones mayormente tcnicas, como son: manejo de suelos y agua, investigacin, distribucin y produccin de semillas, control fitosanitario, fomento ganadero, produccin y distribucin de medicamentos bsicos, produccin y distribucin de herramientas agrcolas, investigacin y asistencia tcnica, desarrollo de centros de distribucin de insumos, desarrollo agro industrial y precios relativos. Preguntas que surgen de inmediato:

ya fueron aplicadas estas soluciones y qu resultados tuvieron? por qu no se han aplicado hasta la fecha estas soluciones? son stas las nicas soluciones que deben tenerse presente para disear las estrategias? con esas soluciones se superarn las restricciones existentes para el desarrollo rural andino? era necesario un estudio para llegar a plantear estas soluciones o podan decirse simplemente sin realizar ningn trabajo previo? qu prioridad tienen estas soluciones entre s y con qu criterios se establecen dichas prioridades?
Otro aspecto importante es analizar cuntos supuestos contiene el planteamiento de la estrategia. Si la informacin que se recoge o se entrega como insumo para hacer una estrategia como parece ser el caso analizado es insuficiente, inconsistente, inadecuada u obsoleta los autores de las estrategias recurren a apoyarse en supuestos para llenar los vacos de informaciones. Dichos supuestos rara vez son vlidos. La aplicacin de la secuencia recomendada en la presente gua evita caer en estas inconsistencias y, por lo tanto, reduce al mximo el uso de supuestos. No se debe obviar o suponer etapas en el diseo de estrategias porque ello acarrea el fracaso de la misma, inclusive si metodolgicamente est bien elaborada. El anlisis de Orlando Plaza se centra precisamente y hace suya la hiptesis de considerar que el Plan Sierra fracas, inclusive antes de ser aplicado, por apoyarse en supuestos no vlidos. Segn este autor su intencin, al presentar la hiptesis de trabajo, no es slo concentrarse en las bondades y defectos del Plan, sino, fundamentalmente, reflexionar sobre la necesidad de buscar formas alternativas para elaborar polticas consistentes con la realidad social, y, a la vez, reflexionar sobre el papel y el reto que las ciencias sociales tienen para ayudar a encontrar estas nuevas formas. Para proseguir con el desarrollo de la hiptesis, Orlando Plaza expone, a modo de ejemplo, algunos de los supuestos sobre los que reposan las propuestas del Plan (recuadro IX-7). stos, no toman en cuenta los avances empricos y tericos sobre el campesinado y la sociedad rural que se han desarrollado en la ltima dcada en el pas. Valdra la pena preguntarse la causa de este olvido. A los juicios anteriores, es importante agregar que el plan analizado si bien sugiere algunas ideas para subsanar la vasta gama de obstculos que implican aumentar la productividad y el ingreso de productos, as como reducir el flujo migratorio (para beneficio de campesinos y de centros urbanos), stos son largamente insuficientes para solucionar la vasta gama de obstculos a superar.
247
El solo hecho de tratar de alcanzar la reduccin del flujo migratorio implicara mejorar las condiciones de vida del ser humano en la sierra que es un objetivo de orden superior a los dos que mencionan anteriormente. No se pueden levantar las restricciones polticas, legales, econmicas, sociales, culturales, tributarias, comerciales, de tenencia de tierra, de organizacin, de las instituciones y su personal, de mercado, de crdito, de financiamiento, etc. slo con supuestos o simplemente ignorndolas. Hay que detectarlas y plantear alternativas coherentes de solucin para atacar cada restriccin en forma ordenada.
Recuadro IX-7
SUPUESTOS SOBRE LOS QUE REPOSAN LAS PROPUESTAS DEL PLAN SIERRA
1. Como el ttulo lo sugiere y las propuestas alcanzadas lo confirman, del Plan se deduce que es posible acceder a un desarrollo agrario de la sierra sin tener, simultneamente, una propuesta de desarrollo rural que supone planteamientos que ubiquen la produccin en su dinmica social, poltica, tnica y cultural. Distinguir y vincular el desarrollo agrario y el desarrollo rural es una necesidad urgente a la luz de las experiencias y de los conocimientos acumulados. 2. La propuesta de un desarrollo agrario, que no se plantea a su vez el desarrollo rural, descansa sobre el supuesto de que los campesinos (que, como el Plan lo seala, corresponden a la mayora de la PEA de la sierra), son productores especializados en actividades agropecuarias tipo farmer, y cuyas condiciones y lgica de produccin y reproduccin permiten responder a los estmulos del mercado y de los paquetes tecnolgicos puestos a su disposicin. 3. Al ignorar la lgica de produccin y reproduccin campesinas, el Plan tiende a identificar los problemas exclusivamente por el lado del manejo familiar de los factores de produccin. 4. El supuesto anterior descansa en aqul ms general que considera que sea cual fuere la forma de organizacin social de la produccin de que se trate, se pueden emplear similares medidas para aumentar la productividad, y estas medidas se refieren principalmente a los factores de produccin vistos desde una lgica empresarial. 5. El Plan tiene como objetivo y, a la vez, como supuesto el aumento de la productividad a travs de la innovacin tecnolgica, lo cual conducir al aumento del ingreso. Esto conllevar el mejoramiento del bienestar personal y familiar, y, por ende, la disminucin de la migracin. (Dicho sea de paso, ste es un objetivo-supuesto de todas las polticas dirigidas a los sectores populares, sean o no campesinos). 6. Implcitamente se considera que las familias campesinas, sus organizaciones y su vinculacin con organismos estatales y Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), sern las unidades de accin y planificacin para llevar adelante el desarrollo agrario. No se considera el contexto socioeconmico y poltico de la regin, ni los procesos generales del pas. 7. El Plan presupone, adems de una poltica econmica macro dada, que sta tendr impacto casi inmediato en las reacciones de los campesinos a nivel micro. 8. El Plan supone que los instrumentos de planificacin habituales, a los que se les incorpora la organizacin de los campesinos para ejecutar ciertas etapas, tendrn la utilidad requerida para alcanzar el desarrollo agrario. 9. Finalmente, el Plan supone que los campesinos, aun cuando no se considera su lgica de produccin y reproduccin, respondern a los estmulos que desde el Estado se les propone.
3.
En resumen:
Es esencial que las bases informativas necesarias para disear una estrategia sean rigurosamente construidas y analizadas (por lo menos en la forma como se sustentan en los captulos anteriores).
248
N 10
Gran parte de los fracasos de las estrategias ocurren por simple ignorancia sobre lo que existe como informacin y ello es inadmisible. Una vez en poder de esta informacin existente recin debe comenzar el diseo de las estrategias. Ms an, dado el carcter dinmico del proceso, la informacin debe suministrarse y procesarse constantemente. El primer paso para formular una estrategia consiste, por lo tanto, en capacitar a quienes la disean puesto que, aparentemente, hay una gran posibilidad de mejorar sus esfuerzos si saben cmo encauzarlos.
B.
La interrelacin entre las estrategias nacionales y locales
Para diferenciar las estrategias entre s y analizar sus interrelaciones se debe partir por clasificarlas segn algunas de sus caractersticas ms relevantes. Entre los variados factores que diferencian una estrategia de otra se tienen principalmente:
i) el mbito o espacio en que se aplica: espacios poltico-administrativos: pas, regin poltica, departamento o estado provincial, municipio, comuna, etc.; espacios naturales o fsicos: vertientes, cuencas, laderas, regin natural, etc.; ii) el tipo y cantidad de objetivos por alcanzar o el tipo y cantidad de sectores econmicos involucrados (subsectorial, sectorial, multisectorial), y iii) la forma de enlace o tratamiento de la reciprocidad entre las estrategias regionales, microrregionales o de cuencas locales, municipales comunales y familiares.
La comunicacin entre estos niveles de estrategias debe ser recproca; de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba en el entendido terico que el trmino abajo no implique subordinacin al de arriba ni derechos a ser intervenidos. Sin embargo, la prctica dista mucho de la teora, por lo que:
No existe la comunicacin esperada entre los actores a cargo de formular cada nivel de estrategia. Simplemente una gran parte de los actores, en cualquier nivel, es dejado de lado en el proceso de gestin y concertacin de las estrategias que van a orientar su propia vida. Esta falta de comunicacin es esencialmente debido al deseo expreso de marginar a ciertos grupos humanos independientemente de sus niveles socioeconmicos o simplemente al hecho de que no se sabe cmo incorporarlos en el proceso. La gran mayora de los diseos de estrategias slo tienen una connotacin de arriba hacia abajo, es decir, que las decisiones actan como interventoras en la vida de otros y no hay la reciprocidad esperada desde abajo. Por este motivo tambin si la estrategia nacional se basa en la participacin plena de los de abajo, esta estrategia fracasa porque no han participado en la decisin los que deben cumplirla. En este sistema de arriba hacia abajo s funcionan, a la inversa, las polticas impositivas. A lo anterior se suma la usual falta de recursos y educacin para formular y conducir estrategias tanto en los niveles de arriba como los de abajo. Sin embargo, la falta de capacidad es ms visible y real en los que formulan y aplican estrategias de nivel nacional o regional de tipo multisectorial que en los que la formulan a nivel local o comunal. Simplemente los ltimos conocen mejor dnde y cmo deben actuar y cmo interactan sus diversos sectores. El empleado pblico, usual actor principal y desgraciadamente a veces nico actor en gobiernos centralistas, el empleado pblico, inclusive de mnima categora, viene a ser el 249
Estado y la autoridad cuasi autnoma sobre todo en zonas alejadas tambin juega un rol en la desarticulacin entre las formulaciones de las estrategias y su aplicacin.
El mismo empleado pblico, pero de nivel central y de ms categora, tambin juega un rol muy importante en el respaldo y fomento de estrategias de corto plazo va la ejecucin de proyectos de inversin. Esos proyectos son una fuente segura de mayores salarios, mayor flexibilidad en el gasto y mayor capacidad de ejecucin, en contraste con las pesadas trabas que existen sobre el gasto de los presupuestos regulares. En parte, el llamado proyectismo tiene mucho ms adeptos que las estrategias nacionales de largo plazo, justamente por este hecho. Las grandes estrategias tienen muchos enemigos, todos quieren manejarlas y como requieren el apoyo de varios gobiernos continuados y la participacin de diferentes ministerios e institutos, sus grados de sobrevivencia son menores que los de proyectos ms pequeos.
Estas situaciones que, entre otras, anulan la posibilidad de realizar estrategias nacionales concertadas, se ven agravadas por la oposicin de los grupos de actores que reciben el efecto de las estrategias nacionales y temen que vayan a mermar sus intereses. Ello ocurre tanto por el lado de quienes poseen ms y temen perder lo que tienen, como por el lado de los que poseen menos y temen verse ms explotados o coartados en su libertad. Estas posiciones, en lugar de llevar acuerdos entre los gestores del desarrollo, llevan a la confrontacin e incentivan la parcelacin de acciones. Muchas estrategias han causado ms polarizaciones que entendimiento por no haber sido elaboradas con la participacin de todos los actores, independientemente de sus niveles sociales o econmicos. Esta conjuncin de situaciones ha impulsado el accionar del Estado en materia de fomento del desarrollo as como tambin en materia de receptividad de los supuestos beneficiarios a actuar mayormente en espacios relativamente pequeos y con metas claramente sectoriales, como proyectos de inversin en riego y forestales en comunidades campesinas. Tambin hay ensayos diversos para fomentar el desarrollo a niveles microrregionales pero con menor eficiencia que la de los proyectos de inversin. Esta situacin conduce los procesos de gestin para el desarrollo a actuar va proyectos y a lo que Alberto Paniagua denomina la parcelacin del desarrollo. Los proyectos aislados proliferan cuando no existen estrategias regionales que los enlacen. 111 El hecho de que prcticamente todo el fomento desde el exterior del desarrollo en zonas de la Sierra del Per se haya hecho va proyectos no implica, sin embargo, que no haya tenido algunos efectos positivos. Gran parte, si no toda, la informacin existente sobre la llamada realidad de las zonas alto andinas, proviene de la ejecucin de este tipo de proyectos en temas y mbitos diversos. Va proyectos tambin se han descubierto numerosas restricciones para el desarrollo del ser humano y la conservacin de recursos que antes se desconocan, y se han ideado soluciones para superarlas. Estos hechos positivos no significan que sea el mejor camino; para que ellos tengan validez deben cubrir uniforme y sistemticamente el territorio. Por ello no se puede obviar la necesidad de disponer de estrategias globales de accin. La proliferacin de proyectos lleva a efectos no deseados, como son:
a) b) c) d)
111
El abandono de vastas reas necesitadas, con una atencin prioritaria slo dirigida a ciertos enclaves. La fijacin excesiva en la ejecucin de tareas con carcter asistencialista o paternalista. La falta de apoyo para fomentar la participacin privada. La ejecucin de acciones en forma incompleta, lo que lleva a su posterior abandono.
Alberto Paniagua, Del desarrollo marginal a la parcelacin del desarrollo, op. cit.
250
N 10
La parcializacin y desarticulacin de acciones realizadas por instituciones pblicas. El despilfarro de recursos humanos altamente capacitados y recursos econmicos en acciones de pequea escala. La imposibilidad de superar, va proyectos locales, las restricciones que provienen del g) exterior del mbito tratado. La proliferacin y duplicidad de proyectos de asistencia local. h) La desarticulacin y falta de continuidad en las acciones de los organismos pblicos i) encargados de conducir proyectos. El gasto obligado, sin considerar el calendario agrcola o hidrolgico del medio, del j) monto del proyecto en el plazo presupuestal fijado. Estas situaciones se evitan a medida que se van articulando los esfuerzos a nivel microrregional, de cuencas, regional y nacional.
e) f)
Otro aspecto que modifica el diseo de estrategias es la cantidad de y tipo de recursos que se dispone para ejecutarlas. Algunas de las situaciones que se presentan son las siguientes:
1.
Situacin en la que no se considera como una limitante la disponibilidad de recursos para ejecutar las estrategias que se proponen
En este caso se asume que la restriccin de capital y de recursos no existe, y, por consiguiente, tanto los receptores del supuesto beneficio de las estrategias como los encargados de formularla, tienen opciones ilimitadas para pedir (receptores) y para ofrecer (formuladores). Es el caso usual que se presenta en las formulaciones de planes o estrategias nacionales multisectoriales o integrales, antes de confrontarlas con los presupuestos disponibles. En este caso todas las demandas son admitidas. Dichos planes son como grandes sueos basados en supuestos. Es como un juego en donde la estrategia se basa en apostar al si tuviramos todos los recursos haramos todo esto de esta forma.
2.
Situacin en la que se dispone de una cantidad conocida de recursos para ser invertidos
La diferencia esencial con la situacin anterior es que en este caso no se supone que las restricciones de capital y recurso no existen, sino que se reconoce la existencia de un lmite. Esta cantidad mxima de recursos, aun cuando pueda ser amplia, impone lmites a la cantidad de acciones a realizar. Dichas acciones se deben programar en funcin de dicho lmite. El ejercicio de formulacin de la estrategia deja de ser, por lo tanto, un juego en donde todo vale para ser algo sujeto a reglas. Los casos de recursos cuasi ilimitados prcticamente no existen. Sin embargo, hay casos a nivel regional y microrregional, en donde se asignan sumas importantes de recursos, debido generalmente, a situaciones de emergencia conducentes a declarar zonas prioritarias. En estos casos es cuando se debe ser extremadamente cuidadoso en utilizar los fondos apropiadamente, ya que hay ms riesgo de equivocarse.
3.
Situacin en que se dispone de pocos recursos pero que pueden ser invertidos en cualquier accin considerada necesaria
En este caso la restriccin de recursos para ejecutar la estrategia es muy fuerte pero los fondos disponibles son de libre disponibilidad. Se puede, por lo tanto, asistir las demandas ms sentidas de la poblacin, fijando un estricto orden de prioridades. Las estrategias deben definir tales prioridades.
251
La mayor debilidad de estas estrategias es la poca capacidad de oferta que tienen las instituciones a cargo de ejecutar la estrategia. Aun cuando disponen de algunos recursos, es tal la gama de necesidades diferentes que no pueden satisfacer, que forzosamente deben recurrir a buscar recursos complementarios. En general, en estas situaciones se es ms eficiente.
4.
Situacin en que se dispone de pocos recursos y, adems, son asignados para acciones preestablecidas
En este caso, uno de los ms comunes, los recursos para implementar la estrategia estn slo destinados a realizar ciertas obras o acciones previamente seleccionadas. El beneficiario potencial de estas acciones slo puede aceptar o rechazar lo que le ofrecen. Si le ofrecen rboles para forestar o letrinas slo podr tomarlos o dejarlos. No puede solicitar cambios en las ofertas que le hacen. Otro aspecto importante en el diseo de estrategias es organizar un sistema de gestin en funcin de la estrategia a ser llevada a cabo. Los sistemas de gestin a nivel de mbitos relativamente pequeos normalmente facilitan la integracin entre la gestin, la planificacin y la ejecucin de acciones multisectoriales en la medida que exista un organismo tangible de gestin. Esta gua no pretende orientar a los ejecutores de las estrategias nacionales ni regionales pero s al menos a los ejecutores de estrategias de nivel microrregional y de nivel de cuencas hidrogrficas relativamente pequeas. El sistema de gestin que se plantee debe permitir la participacin de los actores relevantes en los procesos de gestin. Tambin debe facilitar la educacin de dichos participantes para actuar como gestores de su propio destino. Si no hay participacin, el concepto de estrategia para el desarrollo del propio individuo implica una nocin de imposicin. Esto contradice el concepto de desarrollarse, en especial porque atenta contra la autodeterminacin. Si no hay educacin de los actores para poder participar, es casi imposible llegar a acuerdos viables. No basta el voluntarismo para hacer algo en grupo. Se requiere respeto mutuo, rigurosidad, conocimiento y, en general, capacidad para trabajar en equipo. La ignorancia atenta contra la concertacin. Por eso las primeras acciones que debe recomendar una estrategia deben servir para construir sus propias bases, eliminando los obstculos que impiden su aplicacin. Una de estas acciones consiste en educar a los actores participantes. La falta de educacin es grave. No slo porque limita el acceso a la participacin, si no porque no permite que dicha participacin sea factible. Cuanto ms se sabe, ms se es cauteloso para opinar, ms respetuoso de la historia y de lo efectuado y ms riguroso en el anlisis. En cambio cuanto menos se sabe, ms fcilmente se opina con la creencia que basta con modificar algunos parmetros para mejorar algo. La simple ignorancia, ms que cualquier otro factor, lleva a una enorme cantidad de cambios en las instituciones pblicas y a la destruccin de lo bueno hecho en gobiernos anteriores.
C.
Caractersticas inherentes a las estrategias
Las estrategias deben indicar, a quienes las leen, cmo hacer algo para alcanzar una o ms soluciones preestablecidas. Esta finalidad confiere a las estrategias algunas caractersticas que son inherentes a su propia concepcin, las cuales se presentan en el recuadro 4 del captulo primero (I-4). Debido a que estas caractersticas de las estrategias existen, quirase o no, quienes las elaboran debern tener la suficiente educacin e inventiva para saber cmo tratarlas. Ello implica que las estrategias, para considerarlas como tales, deben llenar ciertos requisitos (vase recuadro I-3). La necesaria participacin de la mayora de los actores que intervienen en procesos de gestin para el desarrollo en determinado mbito, se facilita si existe capacidad de los diferentes 252
N 10
grupos para ser representados en una mesa de concertacin. Si esta mesa, adems, se form desde los inicios como un grupo de gestin que propuso las soluciones a ser implementadas, se facilita la aceptacin de las estrategias por parte de las personas involucradas. Como de todas maneras el grupo de gestin en una mesa de concertacin representa a muchas personas, no se puede obviar la necesidad de acordar la aplicacin de instrumentos para que estas personas cumplan con los acuerdos. Si el grupo que disea las estrategias no representa el total de los habitantes de un lugar, sus decisiones tendern a ser impositivas, inclusive si con ello tratan de asistir y beneficiar a los habitantes no representados en la mesa. No se puede evitar, sin embargo, que las estrategias que afectan a cientos de personas nazcan en decisores, pasen por nexos o transmisores de las mismas y se ejecuten y apliquen a terceros. Por eso, los llamados instrumentos de participacin son normalmente medios para de inducir el accionar de terceras personas. Los instrumentos ms conocidos son los econmicos, tales como los precios, los impuestos, las exoneraciones, los subsidios, los crditos dirigidos. Tambin hay otros instrumentos, como el control de la propiedad, la educacin, la vivienda, las comunicaciones, etc. En la prctica son tambin instrumentos de poder que utilizan algunos para actuar sobre otros. Para aplicar estos instrumentos, algunos recurren al raciocinio, va la enseanza, el dilogo, el intercambio de ideas, la concertacin y la transaccin. En esta forma existe respeto mutuo. Otros recurren a la seduccin va los halagos, la atraccin, las ofertas tentadoras, los premios, la demagogia o la idealizacin y, finalmente, otros recurren a las amenazas va los controles, la represin, la coaccin, el terror y las imposiciones. En el primer caso, lo que se inicia como una confrontacin de ideas puede terminar en una concertacin de ideas y en transacciones equitativamente beneficiosas. En los otros dos casos la equidad rara vez se alcanza. Quien disea una estrategia debe clarificar qu instrumentos est proponiendo para aplicarla y por qu, y si la mayora de los actores estn de acuerdo en su utilizacin. La necesidad de conocer la realidad tambin implica la necesidad de participacin de los diferentes actores, adems de disponer de un sistema que proporcione informacin til para tomar decisiones. Partir de la realidad para disear una estrategia que cambie dicha realidad, obliga a no suponer situaciones que no se saben si existen con certeza. Por ejemplo, muchas estrategias parten del supuesto de la participacin campesina en aquellos programas que tambin supuestamente los benefician. La participacin supone que, adems, los campesinos tienen un conocimiento cabal de lo que les sucede y quieren, y que tienen representantes y canales para decirlo. Supone, adems, que todo el sistema pblico est de acuerdo con dicha participacin y que es capaz de trabajar con participacin. En la prctica, sin embargo, muchas de las estrategias diseadas no se pueden aplicar justamente porque se sustentan en supuestas participaciones masivas de la poblacin o de otros sectores pblicos que no se materializan, sea porque la poblacin no tiene suficiente educacin, no est de acuerdo o no saben cmo hacerlo, sea porque los otros sectores pblicos no quieren verse sujetos a planes en los cuales no participan en su formulacin y que les significa estar sujetos a controles que no desean.
253
Otra falta comn es sustentar las estrategias nacionales en supuestas capacidades del Estado para llegar a toda la poblacin. En la prctica ello no ocurre porque no hay tal capacidad ni presencia estatal, sobre todo en zonas rurales marginadas, o, si la hay, sta carece de recursos para operar. Si alguien disea una estrategia sobre supuestas realidades inexistentes lo hace por simple ignorancia; por ingenuidad; por salir del paso, o lo hace intencionalmente. Lo primero, es decir, la simple ignorancia, parece existir con ms frecuencia de lo que se supone. El mtodo que se presenta en esta gua aleja en algo, si se aplica, el equivocarse por simple ignorancia. La incertidumbre inherente al diseo de estrategias no se puede evitar pero s se puede mitigar. No existe en la prctica ni certeza absoluta sobre lo que es una realidad actual, ni sobre lo que ser en el futuro, ni sobre el camino a seguir para modificarla. Lo que se conoce hoy de la llamada realidad es, inclusive, slo una parte de la misma. Una estrategia se aplica a partir del nivel de conocimiento actual de una realidad existente. Dicho conocimiento y dicha realidad se modifican constantemente por lo cual debe quedar claro que no es lo mismo el conocimiento de la realidad que la realidad misma. El conocimiento es slo lo que el ser humano sabe sobre la realidad. El conocimiento de la realidad es siempre menor a la realidad misma. Cada actor o individuo, adems, evaluar la realidad segn su particular punto de vista. Cuanto mayor sea el consenso sobre tal realidad, mayor ser su utilidad y aplicabilidad. A lo anterior se agregan que no hay an indicadores ni parmetros lo suficientemente representativos para abstraer la realidad y comunicarla ni medios de monitoreo que informen lo suficientemente rpido sobre una realidad siempre cambiante. El arte consiste por lo tanto en saber trabajar con lo que la ciencia actual suministra. La elaboracin de una estrategia parte de una situacin de conocimiento del momento y proyecta un camino terico de los pasos a seguir para alcanzar situaciones nuevas deseadas. Este camino, terico en su formulacin, jams podr llegar a definir con certeza absoluta cmo lograr algo. Por ello, una buena estrategia debe plantear alternativas y/u opciones a seguir en el caso en que no se puede aplicar la secuencia planteada originalmente. Por ello, es necesaria una flexibilizacin que permita enfrentarse a la incertidumbre mediante la adecuacin de los procedimientos para la accin en funcin de las caractersticas de nuevas situaciones y conocimientos. Debe tratarse de prevenir lo que eventualmente pueda ocurrir y prepararse para enfrentar los cambios posibles con rapidez, sobre todo desde el momento que la aplicacin misma de la estrategia modifica constantemente el conocimiento y la realidad existente. Para ello se necesita disponer de un sistema de gestin gil, con alta participacin privada, descentralizado y cercano al lugar en desarrollo. El carcter multisectorial e integral del desarrollo del ser humano implica, adems, que no se puede lograr su desarrollo con estrategias parciales o sectoriales. Con intervenciones nicamente de carcter local y sectorial se logran ciertamente algunos efectos, como construir un sistema de riego o un puente. Sin embargo, si las otras restricciones que impiden el desarrollo del ser humano no son atacadas en forma simultnea, las acciones parciales carecen de valor. Si, por ejemplo, el agricultor que se beneficia con el proyecto de riego no obtiene crditos para sembrar, o a pesar de obtenierlos, no consigue recuperar la inversin por no tener precio o mercado para sus productos, tal beneficio no existir. Muchos proyectos sectoriales y focalizados en pequeas reas han podido superar los obstculos subsiguientes, a veces slo con el aporte de los usuarios. Esto significa que, partiendo 254
N 10
de una meta concreta, como construir un sistema de riego, en un proceso de crecimiento en espiral han logrado avanzar hacia la integralidad. Este camino, lamentablemente, es usualmente mucho ms largo y de menor rendimiento en trminos de tiempo y de cobertura espacial, que si se hubiese previsto con anticipacin por lo menos algunas tareas complementarias. Por este motivo es fundamental, al disear una estrategia, facilitar el camino hacia la integralidad sin pretender alcanzarla toda desde un inicio. Esto se logra estableciendo el camino y los nexos entre diferentes sectores y niveles de estrategia. Por ejemplo, para Alberto Paniagua en el Per, el proceso de creacin de gobiernos regionales plantea una posibilidad concreta de ir avanzando en el planeamiento de propuestas de desarrollo que incorporen la articulacin urbano-rural. Para lograr esto sugiere algunas condiciones (vase recuadro IX-8).
Recuadro IX-8
NECESIDAD DE ARTICULACIN ENTRE LO URBANO Y LO RURAL

a)
Poner en prctica una organizacin integrada de la administracin pblica regional y un modelo democrtico de gestin, donde los proyectos constituyan un soporte a la accin regular y no tanto un factor de desmembramiento institucional (y de los receptores de los proyectos) como es la estrategia actual. Reconocer y asumir el rol fundamental que tendr el gobierno regional en la promocin del desarrollo regional. Formular y poner en prctica planes y programas de contenido y alcances verdaderamente regionales donde los proyectos tengan una insercin estratgica, es decir, que no funcionen como hasta ahora con objetivos particularistas.
b) c)
Fuente: Alberto Paniagua, Del desarrollo marginal a la parcelacin del desarrollo, Debate Agrario N 5: Anlisis y Perspectivas, Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), Lima, Per, enero-marzo de 1989, pp. 9-36.
Indica que la tarea es compleja puesto que supone llevar los intereses populares al manejo de los gobiernos regionales en funcin de un desarrollo integral. Este mismo principio, con igual respeto para todos los actores involucrados, se postula para el desarrollo del ser humano basado en procesos de gestin desde una mesa de concertacin que agrupe a los habitantes de un determinado mbito. Finalmente, la gradualidad en el tiempo requerida para aplicar las estrategias es tambin esencial. Las estrategias normalmente atacan los problemas en forma secuencial, debido a que no se dispone jams de los recursos ni de las condiciones naturales para hacer todo al mismo tiempo. La secuencia debe empezar con acciones que superen las situaciones de crisis, las estabilicen y luego permitan avanzar. Lo urgente supera lo prioritario en el corto plazo, pero no slo lo urgente debe ser subsanado. En una zona deprimida debe empezarse por asistir a los ms desposedos pero, al mismo tiempo, debe dedicarse esfuerzos a preparar las personas para realizar acciones que los lleven a todos a estabilizarse. Ambos grupos de acciones deben realizarse simultneamente para no quedarse estancado. Una estrategia, por lo tanto, debe explicar cmo avanzar paso a paso para superar las restricciones que se presentan para alcanzar los objetivos mediante cambios sucesivos a partir de la situacin o situaciones iniciales. Cuanto ms objetivos se pretenda alcanzar simultneamente, ms 255
compleja ser la tarea. Es vlido, sin embargo, sealar como parte del diseo de una estrategia todos los objetivos que se desean alcanzar en forma secuencial hasta llegar al objetivo final aunque slo se indique en detalle cmo alcanzar el primero de los objetivos No es vlido, por lo mismo, plantear como estrategia alcanzar un resultado parcial sin explicar cmo se relaciona con otras metas ni para qu va a servir. Por ejemplo, no tiene valor sealar que para alcanzar los objetivos de manejo de cuencas en un pas, la estrategia consiste en crear una comisin nacional de manejo de cuencas, si no se determina paralelamente cul puede y va a ser el papel de dicha comisin y qu otros pasos debern ejecutarse luego de su creacin para lograr el deseado manejo de cuencas.
D.
Anlisis de estrategias para el desarrollo integral en zonas rurales
A ttulo ilustrativo se han evaluado tres estrategias de desarrollo elaboradas para la Sierra del Per, con el fin de determinar su aplicabilidad. Una fue formulada por una comisin del Partido Aprista Peruano, otra fue formulada por un equipo tcnico perteneciente originalmente al Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) y luego al Instituto Nacional de Planificacin (INP), y la tercera fue formulada por el PRODERM, realizado por un convenio entre el Per, la FAO, los Pases Bajos, y la Comunidad Econmica Europea (CEE), (hoy, Comisin Europea (CE)). El patrn de referencia que se utiliz para la evaluacin de dichas estrategias se ha basado en los criterios que se presentan a continuacin:
Recuadro IX-9
CRITERIOS UTILIZADOS EN LA EVALUACIN DE LAS ESTRATEGIAS

1. determinacin de la forma cmo han solucionado la necesidad de incorporar la participacin del
habitante y usuario local en el diseo y aplicacin de las estrategias propuestas;

2. determinacin de la forma cmo han incorporado el pensamiento de los habitantes y usuarios
locales, en los principios que guan la estrategia;

3. determinacin de la forma cmo han interpretado la llamada realidad o situacin existente en
los mbitos que conforman la regin donde se aplicar la estrategia;

4. determinacin de cmo tratan a la incertidumbre en el diseo de la estrategia que obligadamente
deben proyectarse a pronosticar la realizacin de acciones a futuro;

5. determinacin de la forma cmo se integran y articulan la ejecucin de acciones que provienen
de diferentes reas temticas o disciplinas;

6. determinacin de la forma cmo han solucionado el problema de captacin y asignacin de
recursos financieros y de formacin y capacitacin de los actores, para aplicar la estrategia, y

7. determinacin de la idoneidad de la relacin entre la organizacin institucional propuesta para
aplicar la estrategia y el tipo de estrategia a ser aplicada y el mbito donde deber hacerse.
Estos siete criterios se consideran como los mnimos necesarios para evaluar las probabilidades de xito en la aplicacin de una estrategia. En el anexo 7 se presenta el resultado de la aplicacin de dichos criterios para analizar las estrategias de desarrollo de la sierra. El primer paso para la aplicacin de los criterios consiste en juzgar si los siete aspectos que cubren: participacin del lugareo, consideraciones para enfrentar la incertidumbre, integracin
256
N 10
disciplinaria, asignacin de recursos y organizacin institucional estn presentes en la estrategia sujeta a evaluacin y si consecuentemente el planteamiento califica para ser clasificado como estrategia. Si estn considerados por la estrategia, el segundo paso consiste en determinar si lo estn slo como supuestos o si lo estn como elementos debidamente sustentados. No es lo mismo, por ejemplo, encontrar que se han propuesto una serie de acciones para lograr la participacin del lugareo, o para captar recursos; que encontrar solamente una simple frase que diga supongamos que todos participen, o supongamos que disponemos de recursos. Todo supuesto sobre uno de los elementos claves, sin una debida sustentacin que determine sus posibilidades favorables de convertirse en realidad, disminuye proporcionalmente las probabilidades de xito de aplicar la estrategia. Si ciertas situaciones tienen pocas probabilidades de darse, ser necesario acompaar las propuestas con opciones o caminos alternativos para enfrentarlas. No se puede simplemente suponer que no van a ser obstculos. Una vez superados los dos anlisis anteriores, el material que queda, descartando los supuestos, debe ser juzgado sobre la base de los siete criterios expuestos. Este trabajo debe permitir apreciar si se han tomado todas las providencias posibles con la informacin que se dispona al momento de redactar la estrategia; si no se han omitido etapas, obviadas ciertas reas temticas o ignorado ciertos criterios aceptados. Es tambin necesario determinar si la estrategia viene acompaada de propuestas de acciones alternativas para sortear incertidumbres. Otro aspecto esencial es evaluar la confiabilidad y estabilidad del sistema de gestin que se propone para guiar la aplicacin de las estrategias. Con respecto a este punto, es muy distinto proponer una estrategia a ser guiada por una comisin transitoriamente creada para dirigir el proceso que proponer una estrategia que se base en el soporte del directorio de una institucin de prestigio y larga estabilidad que, adems, cuente con respaldos de expertos y recursos financieros. Otro factor a ser evaluado es si existe una correlacin aceptable entre las acciones que se proponen y los recursos que se asignan para ejecutarlas y si, adems, existe correlacin entre los tiempos en que deben ejecutarse las acciones y los tiempos en que estarn disponibles los recursos. A continuacin se aplican estos criterios a tres casos: Caso 1: Programa de desarrollo de la Sierra del Per
La primera estrategia analizada corresponde al denominado programa de desarrollo de la Sierra del Per propuesto por el Partido Aprista Peruano. La nica informacin utilizada se obtuvo de la ponencia de Vctor Lpez en la reunin sobre Estrategias de desarrollo de la sierra.112 Al margen de las declaraciones introductorias sobre las intenciones y objetivos de la estrategia resalta el hecho que lo que llaman estrategia del gobierno no es ms que una lista de propuestas de necesidad de reformas en las polticas, sin indicar cmo llevarlas a cabo. La propuesta es bastante simple. Por un lado expresan, por ejemplo, que se necesita reformar la estructura del Estado, la estructura alimentaria, la estructura productiva, el sistema financiero, el sistema de salud y otros (prcticamente todo) y, a continuacin, simplemente manifiestan que para realizar esto se necesitan ejecutar polticas muy claras: poltica tributaria, cambiaria, de crdito, de precios, de empleo, de tecnologa y otros. La ecuacin que resuelven es muy simple: n reformas requieren n polticas. Luego indican que esto deber hacerse gradualmente, selectivamente, en 15 a 25 aos (va lo que llaman un proyecto nacional) y va una serie de concertaciones: unas de carcter territorial, otras de carcter tcnico-operativo y otras de carcter organizativo-institucional, sin explicar mayormente cmo se van a obtener tales condiciones.
112
Vctor Lpez, Programa de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), op. cit.
257
Esta exposicin no ayuda a aclarar cmo se van a aplicar las estrategias. Es una simple lista de problemas y de soluciones y no una estrategia de accin que dice cmo se van a lograr las soluciones expuestas. Las propuestas de concertacin y de aceptacin de un proyecto nacional; base de la necesaria estabilidad a largo plazo; tampoco vienen con una aclaracin de cmo lograrlo. Probablemente el punto ms dbil es que la estrategia no se sustenta en un anlisis real ni considera los criterios de los actores que involucra, ni de los recursos disponibles para hacerlo ni de los ltimos conocimientos que se tienen sobre el mbito donde se desea fomentar el desarrollo. Adems, supone la participacin, la concertacin, el apoyo institucional y otros factores que, ms que supuestos, deberan ser certezas para ser consideradas como parte de una estrategia que se espera sea viable. Caso 2: Estrategia de desarrollo para la sierra
La segunda estrategia evaluada fue la base para sustentar el denominado proyecto especial programa para el desarrollo de las microrregiones en emergencia econmica y social citado previamente en la presente gua.113 Dicha estrategia incluy los siete aspectos considerados como mnimos necesarios para calificarse como tal. Consider la poblacin local, los criterios locales, la incertidumbre, la organizacin y otros elementos necesarios. La mayor debilidad para ser aplicada, sin embargo, se centr en dos aspectos: sus creadores, y por lo tanto el grupo promotor para su aplicacin, radican en el Instituto Nacional de Planificacin (INP) del Per. No son parte del sistema de gestin sino que son instrumentadores del mismo. Va la sola planificacin es casi imposible inducir a los grupos de gestin a hacer lo que ellos proponen. La planificacin est subordinada al sistema de gestin y depende de ste. Los gestores pueden o no considerar lo planificado. La falta de fuerza de gestin de un instituto de planificacin, y de recursos propios para aplicar la estrategia, los oblig a basarse en muchos supuestos, sobre todo con referencia a la buena voluntad de cooperacin entre los organismos pblicos para actuar coordinadamente en cada microrregin. Ello se vio an ms complicado por situaciones de violencia en gran parte de las reas donde deban actuar. Entre los supuestos ms importantes en que se sustent la estrategia se pueden mencionar:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
que van a haber cambios significativos en las instituciones pblicas. Sobre todo en los esquemas tradicionales con que brindan servicios sociales, de salud, educacin y otros; una incorporacin de los niveles de gobierno local a las responsabilidades de conduccin y ejecucin en su mbito de acciones vinculadas a diferentes sectores pblicos nacionales; no pretende cambiar la estructura sectorial del Estado pero s supone que trabajarn coordinadamente sobre la base de un plan; el respaldo poltico de cada gobierno que vendr de aqu a 10, 15, 20 y 25 aos, por lo menos; una participacin y apoyo masivo de la poblacin al programa y que inclusive eso suceder en reas donde la violencia rural existe, y una afluencia de recursos de varios sectores para respaldar la aplicacin de las estrategias.
Los supuestos siguen en lo productivo, en lo espacial, en lo cultural y otros. Todo ello hace muy coherente a la estrategia, puesto que cada cuello de botella se supera con un supuesto, pero la hace tambin muy vulnerable. Dado que proviene de un organismo de planificacin y no de un
113
Vctor Lpez, Programa de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), ibid.
258
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organismo ejecutivo, su debilidad mayor est en la carencia de fuerzas que tiene para convertir los supuestos y demandas de cooperacin en compromisos reales. Es un buen ejercicio pero con grandes incgnitas por resolver para disminuir al mximo los supuestos. Caso 3: Estrategias de desarrollo rural a nivel de microrregin
El tercer caso revisado correspondi a las experiencias del PRODERM, sobre estrategias de desarrollo rural a nivel de microrregin. En un documento titulado La experiencia de 10 aos del PRODERM, publicado en el Cusco, Per, en marzo de 1988, se destacan algunos aspectos importantes desde el punto de vista de mtodos de trabajo, que se sintetizan a continuacin:
a)
Se basan en un enfoque integrado para la solucin de los problemas que las comunidades enfrentan. Consideran que son muchos los factores que determinan los bajsimos niveles de vida y que nicamente un ataque simultneo a varios factores limitantes (restricciones) puede lograr efectos reales. Respetan las actividades de la vida econmica de la comunidad. Nunca aplican mecnicamente las soluciones. Consideran que la participacin de la poblacin es esencial. Segn ellos, la experiencia ha demostrado, claramente, que sin este elemento cualquier actividad iniciada por el proyecto tiene muy pocas posibilidades de ser aceptada. Cada comunidad tiene sus propias caractersticas y prioridades que slo la participacin permite captarlas. La gestin del proyecto se lleva a cabo gracias a una estructura descentralizada. En el proyecto, de 220 personas, 140 trabajan permanentemente en el campo; de las 80 basadas en el Cusco, 50 tienen que ver con la gestin central; los otros 30 son tcnicos volantes especializados. Todo el poder ejecutivo est en el campo. Otro elemento de la estrategia es trabajar en zonas concentradas. La experiencia les demostr que es ineficiente tratar de trabajar con cientos de comunidades al mismo tiempo. Adems de falta de recursos para hacerlo, reconocen que no tienen suficiente conocimiento de las caractersticas de cada comunidad que les permita elaborar un buen diagnstico de los problemas ni de participar con la poblacin. Tienen, adems, un programa de formacin de campesinos, en tcnicas agrcolas, ganaderas e industriales principalmente, dado que su objetivo primordial es transferir las acciones a las comunas. Declaran textualmente que los proyectos de inversin deben ser transferidos a las comunidades campesinas y no a las instituciones estatales, que por lo general carecen de capacidad para conducirlos. Tienen como regla alcanzar a hacer la transferencia en un plazo mximo de 4 aos. Finalmente indican que el proyecto tiene una actitud flexible para seleccionar los grupos humanos con quienes trabajar. Pueden ser cooperativas, comunas o individuos particulares. De preferencia desean trabajar con el conjunto de actores de un espacio compartido.
b)
c)
d)
e)
f)
Las declaraciones anteriores son un buen ejemplo de los elementos de decisin a ser tomados en consideracin en el momento de formular estrategias.
E.
Anlisis de estrategias para fomentar la conservacin de suelos y el manejo de cuencas
As como se formulan estrategias para fomentar el desarrollo integral en zonas rurales, tambin hay planteamientos que slo apuntan a la realizacin de actividades especficas, como, por ejemplo, de conservacin de suelos. 259
La aplicacin de una estrategia de conservacin de suelos fue analizada luego de cinco aos de ser practicada en el Per. La estrategia fue elaborada para llevar a cabo el Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas del Ministerio de Agricultura del Per. Este programa dispuso de recursos aportados por la AID de los Estados Unidos de Norteamrica. La informacin que se presenta a continuacin fue publicada en 1989 bajo el ttulo de Cinco aos de conservacin de suelos con los campesinos de los Andes peruanos. Autoevaluacin del Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas.114 Los actores involucrados en la aplicacin de la estrategia fueron esencialmente comuneros y campesinos en general, y el personal tcnico y profesional del Proyecto. La estrategia del programa se sustent en que bastaba la concientizacin, la organizacin y el convencimiento de los propios campesinos para realizar tareas conservacionistas para beneficio de ellos y tambin para que las difundan. Tambin se bas en que lo que faltaba esencialmente para que eso sucediera era capacitacin. Pensaban que si se les enseaba cmo hacer las prcticas y vean que con ello incrementaban sus rendimientos productivos, seguiran hacindolos solos. Pensaban tambin que el efecto multiplicador sera casi automtico con un aporte de extensionistas. La primera hiptesis, es decir, que con slo convencerlos y organizarlos para hacer prcticas que seran para su propio beneficio, fall porque la mayor parte de los campesinos reciban incentivos econmicos o de alimentos de otros programas. Solicitaron entonces constantemente que tambin se les diera incentivos, a pesar de que el trabajo era para su propio beneficio. Al final, para que el programa avanzara, se les dieron tales incentivos. La segunda hiptesis, la capacitacin, tampoco tuvo el efecto multiplicador deseado. Apenas un cuarto de los agricultores capacitados ensearon algo a otros. Los profesionales del programa tuvieron que estimular la creacin de comits de agricultores conservacionistas o comprometer a organizaciones ya existentes en tareas conservacionistas-productivas (desde Clubes de Madres hasta organismos comunales...). Tambin tuvieron que mejorar sus materiales de enseanza y comunicacin y utilizar promotores zonales. Al margen de tener que mejorar la llegada al campesino, tuvieron tambin que corregir otra hiptesis, que supona que los campesinos desconocan las prcticas conservacionistas y, por lo tanto, haba que ensearles todo. Indican que eso no era cierto puesto que los campesinos s conocan numerosas prcticas de conservacin pero eso no se supo al comienzo porque los campesinos aparentaban desconocer todo para poder ser sujetos de apoyo o de cualquier beneficio que pudiera traer el programa. Sin embargo, se constat que no conocan las prcticas no tradicionales a su mbito. La capacitacin se bas entonces en lo siguiente: i) ii) iii) conocer las prcticas tradicionales propias de los agricultores; recordarles luego las que se haban olvidado en algunos lugares, y aportarles tambin nuevas tcnicas inclusive de trabajo.
El componente actor fue de todas maneras ampliamente tratado por el personal del programa, aun cuando su mayor dificultad, que termin en derrota, fue tratar de comprometer en las acciones del programa a las dems instituciones pblicas que actuaban como actores exgenos en los mismos mbitos (vase captulo VIII). Creyeron que si sensibilizaban a las dems instituciones en las tareas conservacionistas mediante cursos, reuniones, formacin de comisiones y otros mecanismos, stas iban a trabajar coordinadamente con el programa y con los usuarios. Esto fracas, segn ellos porque los cursos que dieron a los empleados de estas instituciones fueron muy
114
Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS), op. cit.
260
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rpidos, porque no se hizo un seguimiento, porque no se realizaron convenios formales, porque los funcionarios pblicos conservan la tradicin del menor esfuerzo, y porque las personas que asistan a los cursos no eran ni los que decidan ni los que iban al campo. Otro problema fue que el propio personal del programa de conservacin de suelos era muy joven y por lo tanto careca de capacidad y autoridad necesaria para involucrar personal de otros organismos pblicos. Trataron tambin de formar comits interinstitucionales para lograr la ansiada coordinacin pero tambin fracasaron los comits ya que no recibieron apoyo financiero para funcionar. No era legalmente obligatorio asistir y, como slo los jefes deciden, se exigi que el comit fuera conformado por jefes los cuales, por ser precisamente autoridades, estaban demasiado ocupados para asistir. Esto se trat de corregir conformando comits operativos, que se reunan frecuentemente y comits de jefes que slo se les peda que asistan dos veces al ao. Adems del trato a los actores, tanto campesinos como funcionarios de otras entidades, el programa se dedic a tratar las tcnicas conservacionistas y de produccin. Exponen que inicialmente se sesgaron hacia la aplicacin de algunas prcticas conservacionistas que slo deban aplicarse en tierras de cultivo. Esto fue un error que tambin se corrigi. Se percataron que tambin se requera difundir varias prcticas para tierras tanto de cultivo, como pastos, bosques y reas marginales. Recomiendan entonces que cuando se llegue a un sitio a exponer, se demuestre una diversidad de tcnicas explicndolas por diversos medios. Inicialmente slo se ense la construccin de terrazas de absorcin. Sin embargo, luego introdujeron las siguientes prcticas, en zonas de:
i) ii) iii) iv) cultivo: terrazas de absorcin, surcos en contorno, terrazas de formacin lenta
(hidrulicamente), rehabilitacin de andenes y otros; bosques: zanjas de infiltracin y terrazas de absorcin; pastos: zanjas de infiltracin, semilleros in situ, rotacin de canchas, espejos de agua, y marginales: Control de crcavas.
La aplicacin de cada tcnica ha sido evaluada en detalle, lo cual proporciona informacin til si se desea reproducir la experiencia. Gran parte de los problemas que tuvieron en los aspectos tcnicos fueron causados por faltas en la precisin de los trabajos tales como desnivelacin, falta de contrapendiente, taludes demasiado verticales y otros. Tambin se han aplicado tcnicas que no correspondan a las condiciones del lugar. Se tuvo que ir investigando a medida que se iba enseando con el fin de ir superando las faltas de conocimiento de los propios tcnicos. La fusin entre los conocimientos de los actores endgenos (campesinos) y los conocimientos aportados desde afuera se hizo va la enseanza de los actores exgenos (profesionales extensionistas). El sistema empleado para ensear nuevas tcnicas fue el siguiente:
a)
b) c) d) e)
acercamiento inicial a la poblacin va sus asambleas. Se les solicita una revisin para ir al campo y explicarles las tcnicas. Les ensean una caja de erosin donde se simula la escorrenta con diferentes coberturas; enseguida se realizan prcticas conservacionistas con ellos en sus propias parcelas; si no hay rechazo se trata de formar un Comit Conservacionista; se contratan algunos de los campesinos locales para que oficien de promotores zonales, y se construyen reas de demostracin y comprobacin enfatizando el incremento de produccin a la par que la conservacin.
261
Los problemas que tuvieron en el programa para cumplir con esta secuencia fueron varios: falta de capacidad de los extensionistas, desorden en las visitas, falta de recursos cuando se haban comprometido a ir. Tambin haba una falta de conocimiento de cundo ir a una comunidad. No se tena en cuenta factores como fiestas, momento de la campaa agropecuaria, ciclos migratorios, situacin climtica, presencia de otros programas e incentivos, dispersin poblacional y otros. Para evitar esto encontraron que era necesario disponer de un calendario de actividades de cada comunidad en la microrregin o cuenca donde deban trabajar. Todos estos factores, que retardaron inicialmente el programa, se han ido superando gracias, precisamente, a los anlisis efectuados por los conductores del mismo y su personal. Muchos retrasos podran evitarse siguiendo un mtodo como el planteado, asimilando, adems, las experiencias obtenidas al poner en prctica estrategias como se hizo en este caso.
F.
La gestin para la aplicacin de estrategias
Como se aprecia en la breve evaluacin de casos, la aplicacin de una estrategia siempre se enfrenta a imprevistos. Si el sistema de gestin est slidamente construido, puede responder a los mltiples desafos que se presentan y superarlos. El disponer de una estrategia, por lo tanto, no basta para garantizar el xito en su aplicacin. Ms necesario an, es contar con un adecuado y estable sistema de gestin capaz de ir guiando su aplicacin y corrigiendo las fallas que se van presentando en su ejecucin. La tarea principal del sistema de gestin consiste en dirigir la aplicacin de los programas de trabajo diseados de acuerdo a las estrategias. Ello incluye la programacin de actividades en funcin del tiempo (cronogramas), la asignacin de recursos financieros (presupuesto), el manejo del personal y en general la direccin de la ejecucin de acciones. En esta gua no se detallan las tareas ejecutivas que involucran la aplicacin de estrategias por cuanto la convertira en un documento demasiado extenso. Es importante, sin embargo, que los profesionales en desarrollo rural estudien formalmente tcnicas gerenciales para la conduccin de acciones. La improvisacin en la conduccin de acciones debe substituirse por una aproximacin basada en las ciencias de gestin, hoy comnmente aplicadas a nivel de empresas.
262
N 10
X. Propuesta de sistematizacin de acciones
A.
Hiptesis que sustentan la propuesta
Tal como lo sealan numerosos estudios,115 un alto porcentaje de habitantes de zonas rurales marginadas en Amrica Latina y el Caribe se encuentran atravesando situaciones sociales, econmicas y ambientales que pueden calificarse como crticas. Estas situaciones se exteriorizan en bajos niveles de vida, degradacin de los recursos naturales que los sustentan y abandono o desconocimiento de sistemas silvoagropecuarios de produccin y conservacin. Una de las situaciones que dificulta enfrentar dichos problemas es la prdida, cada vez mayor, de la capacidad de gestin de quienes tradicionalmente han ocupado estos mbitos. Esto es an ms grave en zonas donde hay ocupantes recientes de tierras antes inexplotadas. A dicha prdida o falta de capacidad de gestin de los propios habitantes de zonas rurales marginadas se suma la escasa contribucin al desarrollo rural por parte de los interventores de tales mbitos que invierten en explotaciones mineras, hidroelctricos y otros. Dadas estas condiciones para revertir la situacin de crisis, recuperar niveles perdidos de desarrollo (si existan), o adquirirlos (si son reas nuevas) y finalmente alcanzar un equilibrio en los procesos de desarrollo los habitantes y usuarios locales de estas zonas necesitan recibir apoyo.
115
CEPAL, Gestin para el desarrollo de cuencas de alta montaa en la zona andina, op. cit.
263
Una de las formas ms efectivas de apoyo consiste en asistirlos a organizarse para dirigir su propio desarrollo. Para ello se requiere conferir a los habitantes y usuarios la capacidad de autonoma y autoridad suficiente para actuar y tomar decisiones en los aspectos que les conciernen directamente. Los equipos asesores, para dar este tipo de asistencia sin importar si provienen del Estado, de organismos no gubernamentales, de organismos de apoyo internacional o si son simplemente consultores privados contratados por los propios habitantes y usuarios locales deben tener, a su vez, un nivel de formacin y mtodos para trabajar con los actores directos del proceso. El material que se ha presentado en los captulos anteriores aporta una alternativa metodolgica para orientar esta labor de asistencia. Sin embargo por lo mismo que es slo un mtodo para orientar procesos no aporta suficientes detalles para disear soluciones. Estos detalles deben, por lo tanto, obtenerse de otras fuentes principalmente manuales y estudios de casos. La revisin bibliogrfica sobre manuales para disear y ejecutar acciones en zonas rurales en Amrica Latina y El Caribe indica que hay una apreciable cantidad de trabajos publicados. Sin embargo, se encontr que:
1.
Si bien existen numerosas guas, manuales y procedimientos que se han escrito para asistir los procesos de gestin para el desarrollo de zonas rurales, stos son usualmente difciles de obtener por parte de los profesionales que trabajan en dichas reas, inclusive si conocen de su existencia. La gran mayora de los manuales disponibles presentan slo soluciones parciales tales como: diseo de tecnologas apropiadas o tecnologas en general (tales como obras hidrulicas, viviendas, cocinas, arados, microcentrales hidroelctricas, secadores solares, sistemas de biogas, andenes o terrazas); guas de formulacin de proyectos especficos, (tales como de riego, reforestacin, generacin hidroelctrica, control de erosin o conservacin de suelos, construccin de caminos y vivienda); guas para organizar y operar ciertos tipos de organizacin (principalmente cooperativas y comunas); guas para orientar actividades de produccin (principalmente agrcola, ganadera y forestal). Casi todas estas guas o manuales describen cmo disear y ejecutar proyectos y prcticas pero no explican cmo integrar todos estos temas y sectores de produccin en un mbito como una microrregin o una cuenca. Otro aspecto que dificulta el uso de estas guas es que se sustentan mayormente en experiencias y mtodos provenientes de fuera de los mbitos donde se deben aplicar. Slo recientemente se ha comenzado a rescatar tecnologas propias a cada mbito,116 as como a escribir manuales sobre la base de trabajo y experiencias ya realizadas en zonas rurales, como el realizado por la Universidad de Cajamarca, Per, con apoyo de la Junta del Acuerdo de Cartagena.117
2.
3.
4.
Debido a esta situacin es necesario rescatar los manuales, procedimientos o guas para asistir a los procesos de gestin para el desarrollo del habitante de zonas rurales marginadas e integradas en un sistema de fcil utilizacin. La idea que se propone, para integrar y completar la informacin contenida en los diferentes manuales existentes, consiste en utilizar un sistema metodolgico-referencial, va el cual el usuario
116
117
Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA) en Cajamarca, Per, Proyecto Andino de Tecnologas Campesinas (PRATEC), Manejo campesino de semillas en Los Andes, Lima, Per, 1989. Junta del Acuerdo de Cartagena/Comunidad Econmica Europea (hoy, Comisin Europea), Manual Silvoagropecuario, Lima, Per, 1987.
264
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no slo tenga acceso a la informacin contenida en los manuales existentes sino que, adems, le permita integrar dicha informacin para tratar los temas de desarrollo en forma interdisciplinaria. La propuesta para estructurar el sistema metodolgico-referencial se sustenta en que debe ser posible suministrar al usuario del sistema las opciones de solucin, tanto de tipo continuo (sistemas de produccin) como de tipo discontinuo (proyectos de inversin) y acompaarlo de fichas que sucesivamente describan en qu consiste la solucin, cules son los procedimientos y pasos para aplicarla y cmo se disea cada paso. Para lograr armar este sistema se han planteado las siguientes hiptesis:
1.
Primera hiptesis
Esta hiptesis sustenta que es factible tratar en forma separada las llamadas soluciones continuas o permanentes de las soluciones discontinuas o temporales. Las soluciones continuas, tal como su nombre lo indica, son aquellas que no tienen una fecha de trmino prefijada en el tiempo. Bajo esta clasificacin se encuentran los sistemas de produccin y todos los servicios que la poblacin requiere en forma permanente (educacin, salud, comunicaciones, etc.). Las soluciones discontinuas, en cambio, tienen un momento de aplicacin limitado en el tiempo, siendo las ms representativas las soluciones realizadas y sustentadas como proyectos de inversin. En la prctica, las soluciones discontinuas son un apoyo a las soluciones continuas. Por ejemplo, el construir una posta mdica es una solucin discontinua, que contribuye a sustentar y reforzar una solucin continua, la cual es otorgar un servicio mdico-asistencial de tipo permanente.
2.
Segunda hiptesis
Esta hiptesis sustenta que cada una de las soluciones, sea continua o discontinua, pueda ser desagregada en sus componentes siguiendo la siguiente secuencia: i) ii) iii) iv) clasificarla bajo algn sistema que permita luego encontrarla; explicarla en cuanto a su funcin, aplicacin y otros detalles; desagregarla en sus partes o componentes; y, procesarla en forma secuencial con el fin de que sea formulada y aplicada por el usuario del sistema.
Esta hiptesis lleva implcita la necesidad de poder categorizar las soluciones segn su nivel de agregacin. Se propone, por ejemplo, en forma paralela, que una solucin de carcter tanto discontinuo como continuo, sean desagregada en diferentes categoras (vase recuadro X-1). Cada una de estas categoras de solucin debe, adems de ser clasificada, ser desagregada en sus partes y disponer de una secuencia de formulacin y ejecucin. Si ello es factible se estara en posibilidad de rescatar estos componentes y ensamblar, por ejemplo, proyectos de inversin o sistemas de produccin de acuerdo a las necesidades de cada usuario del manual. Esta bsqueda de sistematizacin del conocimiento, tanto de los propios habitantes y usuarios como de otras fuentes, equivale a disectar las soluciones para clasificar y ordenar los mltiples elementos que las conforman en la memoria de un computador con el fin de poder luego utilizar dichos elementos en soluciones que se adapten a cada lugar.
265
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Recuadro X-1
CATEGORIZADOR DE SOLUCIONES
PROPUESTA DE SOLUCIN DISCONTINUA conjunto de proyectos conjunto de actividades conjunto de prcticas conjunto de tareas conjunto de pasos
PROPUESTA DE SOLUCIN CONTINUA conjunto de subsistemas conjunto de tecnologas conjunto de prcticas conjunto de tareas conjunto de pasos
Programa Proyecto Actividades Prcticas Tareas
Sistema de produccin Subsistemas Tecnologas Prcticas Tareas
3.
Tercera hiptesis
Corresponde a la informacin desagregada de cada categora de solucin puede ser archivada en fichas o cartillas codificadas (en disquetes) y tambin debe ser posible llamar o rescatar esta misma informacin para ensamblar las soluciones deseadas y adecuadas a cada situacin. Permitira disponer de cientos de alternativas al alcance de la mano, con una gua para ensamblarlos de acuerdo a las necesidades de cada usuario. El proceso de bsqueda de informacin debe permitir encontrar la siguiente informacin (vase cuadro X-1): a) Un men de soluciones clasificado por programas, proyectos, actividades, prcticas o tareas. El primer acceso debe permitir disponer del men y seleccionar de ste las soluciones pensadas para el mbito de trabajo. b) Al escoger la solucin (codificada) se debe poder solicitar una descripcin de dicha solucin. sta debe aparecer en pantalla con un mnimo de informacin. c) Una vez conocida la descripcin debe poder encontrarse el procedimiento de ejecucin de las soluciones seleccionadas. d) Los pasos del procedimiento de ejecucin, codificados deben permitir el acceso a mdulos en donde cada elemento es explicado en mayor detalle.
4.
Cuarta hiptesis
Esta hiptesis sustenta que cada uno de los elementos archivados debe servir para ser aplicado a ms de una solucin. Cada elemento tendra, por lo tanto, aplicaciones potenciales en diferentes soluciones. El sistema metodolgico-referencial para la gestin del desarrollo de cuencas, microrregiones u otros mbitos definidos deber tambin ser un instrumento cuya estructura funcional permita obtener un fcil acceso a los conocimientos requeridos para dirigir un proceso de gestin. Para cumplir con estos requisitos se espera que rena las siguientes caractersticas: a) Integral Por cuanto deber cubrir todos los aspectos metodolgicos, tcnicos y operativos para orientar los procesos de gestin para el desarrollo en una cuenca o microrregin. b) Sistemtico Por cuanto su nfasis estar dado en explicar como se interrelacionan las diferentes etapas de una solucin o de un conjunto de soluciones, proporcionando los diagramas de flujo de la secuencia metodolgica y su sistema de integracin. 266
N 10
c) Metodolgico Por cuanto deber entregar un procedimiento lgico y secuencial que permita alcanzar los objetivos y metas propuestas para guiar la gestin del desarrollo en un determinado mbito de accin. d) Referencial Por cuanto deber permitir obtener las referencias necesarias para la solucin a un determinado problema a travs de una indicacin de donde hay experiencias ya realizadas, o de expertos que conocen la materia en cuestin. e) Operativo Por cuanto deber permitir definir las etapas y secuencias para disear y ejecutar soluciones continuas y discontinuas. f) Didctico Por cuanto deber poder utilizarse como material formativo a nivel universitario o de tcnicos de instituciones de enseanza que trabajan para zonas rurales. Entre otras caractersticas esperadas del sistema se tienen las de: i) enfatizar el anlisis integrado de los elementos sociales, econmicos, ambientales, tcnicos y polticos que intervienen en la gestin de los recursos naturales a nivel de cuencas o microrregiones; ii) hacer de la gestin a nivel de cuencas y microrregiones una herramienta de desarrollo y no slo un elemento para solucionar problemas de proteccin o conservacin de recursos; iii) abordar tanto aspectos tcnicos como administrativos para proponer soluciones viables; iv) utilizar experiencias reales, debidamente probadas, para los ejemplos utilizados; v) utilizar referencias de manuales y mtodos disponibles en Amrica Latina y el Caribe sobre gestin para el desarrollo en cuencas o microrregiones; vi) rescatar experiencias de usuarios, tcnicos o profesionales con actividad en cuencas o microrregiones; vii) servir de gua para la ejecucin de actividades para la gestin del desarrollo en cuencas o microrregiones, y viii) recopilar y referirse a la mayor cantidad de programas, proyectos, prcticas y tareas utilizados en Amrica Latina y el Caribe en el desarrollo de zonas rurales.
5.
Quinta hiptesis
La idea que sostiene la propuesta es que, si se dispone por un lado de la indicacin de la secuencia de acciones, tanto gerenciales como tcnicas, que se deben realizar para formular y aplicar una solucin y, por el otro lado, se dispone de una explicacin detallada sobre lo que consiste cada una de estas acciones sera entonces factible, inclusive para alguien que no es experto en el tema, armar un proyecto con un grado de precisin mayor que lo que podra hacer, si no dispusiera de dicho sistema de informacin. El tipo de datos que se requieren para armar una solucin discontinua (proyecto) es tanto de tipo gerencial como tcnico: a) Acciones gerenciales (administrativas u operativas) Requeridas para dirigir la ejecucin de las acciones tcnicas. Comprende acciones polticas, legales, econmicas, financiera, institucionales, culturales, sociales, cientficas, educacionales, 267
comerciales, mercantiles, contables otros. Son acciones pertinentes a la direccin de procesos de gestin y, por consiguiente, a las tomas de decisin. b) Acciones tcnicas Requeridas para disear y ejecutar trabajos especficos. Comprende acciones de estudios, evaluaciones, diagnsticos, formulacin de proyectos, diseo de obras, construccin de obras, operacin y mantenimiento fsico de sistemas construidos, y manejo y conservacin de recursos y operacin de servicios. El mtodo debe relacionar la secuencia de acciones con una o ms prcticas necesarias para ejecutarla. Para dar estas explicaciones en forma sistemtica, se recomienda utilizar fichas, como la que se presenta a continuacin en el recuadro X-2, que especifique el tipo de informacin que se debe entregar para explicar cada prctica o tarea.
Recuadro X-2
EJEMPLO DE FICHA PARA CODIFICAR INFORMACIN SOBRE PRCTICAS
i) ii) iii) iv) v) vi) vii) viii) ix) x) xi) xii) xiii)
Nombre de la prctica Definicin de la prctica Propsito de la prctica Lugar y condiciones de aplicacin Usos alternativos de la prctica Frecuencia de aplicacin (periodicidad, si la tiene) Elementos de diseo y croquis o planos Procedimiento de clculo y algoritmo Materiales de equipos requeridos para la ejecucin Unidades de medicin y costos unitarios Tiempo de ejecucin y cronogramas Personal requerido (clasificado) Anexos pertinentes
A ttulo informativo cabe mencionar que con esta ficha ya se ha logrado clasificar diversas prcticas en dos trabajos que son los manuales: i) silvoagropecuario publicado por la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), con el auspicio de la Comunidad Econmica Europea (CEE), en Lima, Per, 1987, como parte del Programa Andino de Desarrollo Tecnolgico para el Medio Rural (PADT-Rural), y ii) de uso y conservacin del agua en zonas rurales de Amrica Latina, tomo 3, publicado por UNESCO-ROSTLAC,118 como parte del proyecto regional mayor para la utilizacin y conservacin de los recursos hdricos en reas rurales de Amrica Latina y El Caribe. En la medida que se pueda disponer de mayor cantidad de procedimientos para formular y ejecutar acciones, tal como los presentados en los anexos 8 y 9, se podr organizar un sistema de referencias lo suficientemente dinmico e interdisciplinario para asistir a los tcnicos a cargo de orientar procesos de gestin para el desarrollo rural sustentable.
118
UNESCO-Regional Office for Science and Technology for Latin America and The Caribbean (ROSTLAC), Oficina Regional de Ciencia y Tecnologa de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (ORCYT).
268
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Si se dispone de un banco de datos de programas, proyectos, actividades, prcticas y tareas ser factible proponer un conjunto de soluciones integradas en un corto plazo, por lo menos hasta un nivel de prefactibilidad o factibilidad.
B.
Obstculos a superar
En la misma forma que se puede determinar la secuencia de pasos necesarios para formular proyectos de inversin con diferentes niveles de detalle, debe ser tambin factible hacer lo mismo para explicar y orientar cmo se conducen y se pueden adoptar o mejorar los sistemas de produccin y de servicios. En la literatura revisada se encontr que existe informacin disponible sobre estos temas, tanto sobre sistemas de produccin tradicionales como modernos,119 as como sobre servicios. El trabajo por realizar es al igual que con los proyectos de inversin clasificar, categorizar y disectar los sistemas de produccin y servicios para poder archivarlos y codificarlos en un sistema computarizado. Esta tarea presenta varias restricciones que se comentan a continuacin:
1.
El primer obstculo
Se debe a que en la literatura revisada no se encuentra uniformidad ni en las clasificaciones de los sistemas de produccin ni en la desagregacin de los elementos o componentes que conforman dichos sistemas. Se utiliza una serie de denominaciones tales como sistemas agrarios, sistemas frutcolas, sistemas ganaderos, sistemas mixtos, sistemas agrosilvopastoriles, sistemas de cultivos y muchos otros sin diferenciarlos claramente.
2.
El segundo obstculo
Es que para algunos investigadores el propio enfoque de sistemas de produccin lleva inherentes serias limitaciones. Para Franois Greslou y otros,120 por ejemplo, el enfoque de sistemas es ambiguo en cuanto a su uso, adems de mecanicista y tecnicista. Su propia complejidad excluye a los campesinos de su comprensin y no consiste en un procedimiento de investigacin til para orientar los procesos de desarrollo participativo.
3.
El tercer obstculo
Es la falta de una forma aceptada de desagregacin de tales sistemas. Arbitrariamente se han desagregado los sistemas de produccin, en este documento, en subsistemas, tecnologas, prcticas, tratamientos y tareas. Podra, sin embargo, utilizarse otros trminos y otras categoras segn el criterio de cada investigador o especialista. Es difcil trazar los lmites entre tales categoras, aun si se dispusiera de definiciones sobre lo que es y lo que debe contener cada una.
4.
El cuarto obstculo
Consiste en la dificultad de diferenciar lo que algunos autores denominan sistemas de produccin tradicionales de los no tradicionales. Slo en perodos recientes se ha tratado al menos de rescatar sistemas tradicionales de produccin tal cual los expresa y utiliza el usuario. A
119
120
Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM) e Instituto Francs de Investigacin Cientfica para el Desarrollo en Cooperacin (Office de la Recherche Scientifique et Technique Outre-Mer (ORSTOM)), Sistemas Agrarios en el Per, Compiladores y Editores: Efran Malpartida y Henri Poupon, Lima, Per, 1987. Franois Greslou, Eduardo Grillo, Grimaldo Rengifo y Pierre de Zutter, El enfoque de sistemas: limitaciones y nuevos aportes, Sistemas agrarios en el Per, UNALM/ORSTOM, ibid, pp. 203-208.
269
pesar de ello se desconoce la mayora. Tampoco se dispone de mtodos uniformes para integrar sistemas de produccin tradicionales con no tradicionales.
5.
El quinto obstculo
Por ltimo, queda el dilema de fijar los lmites en cuanto a la cantidad de informacin que se puede utilizar para explicar cada sistema de produccin. Dicho en otras palabras, se debe definir cuntos elementos deben considerarse como mnimo para describir y transmitir cmo funciona y cmo se puede mejorar un sistema de produccin, para poner dicha informacin al alcance de un usuario potencial va el uso de un computador y un programa adecuado. A continuacin se analizan algunos de estos obstculos buscando con ello aportar algunas ideas para superarlos.
Recuadro X-3
LMITES DEL MTODO O ENFOQUE DE ANLISIS DE SISTEMAS DE PRODUCCIN

1. El enfoque de sistemas es ambiguo en su uso y que el mtodo no suele ver a la realidad tal cual es sino que la analiza slo en funcin de sus potencialidades y de los cuellos de botella que deben superarse para mejorarlo. Es mecanicista porque las relaciones entre los elementos del sistema (partes de un conjunto) se analizan como causa-efecto, lo que equivale a establecer una relacin mecnica. Sirve para describirlo pero no para entenderlo. Es tecnicista porque es bueno para analizar las relaciones causa-efecto en materias tcnicocientficas pero no es prctico para analizar sus relaciones con la intervencin humana y su racionalidad poltica, cultural, econmica, social que orienta las decisiones. Es acadmico-cientfico, por lo que excluye la participacin campesina y la comprensin del campesino de los resultados del trabajo. Aporta conocimientos sobre lo que pasa pero ello es slo una etapa para el desarrollo. Un grupo cientfico analiza los sistemas pero otros tcnicos deben interpretar los estudios para proponer soluciones a las restricciones encontradas y promocionar practicar.
2.
3.
4. 5.
Fuente: Franois Greslou, Eduardo Grillo, Grimaldo Rengifo y Pierre de Zutter, El enfoque de sistemas: limitaciones y nuevos aportes, Sistemas agrarios en el Per, Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM) e Instituto Francs de Investigacin Cientfica para el Desarrollo en Cooperacin (Office de la Recherche Scientifique et Technique Outre-Mer (ORSTOM)), Compiladores y Editores: Efran Malpartida y Henry Poupon, Lima, Per, 1987, pp. 203-208.
Los mismos autores, sin embargo, sealan que hay nuevos aportes al enfoque de sistemas que ayudan a superar los obstculos sealados anteriormente. Indican que una manera posible de superar estas limitaciones es partir por revalidar y sistematizar los conocimientos de gestin campesina a nivel familiar, en particular de sus prcticas o tcnicas. Este procedimiento contrasta con el mtodo actual que parte con la aplicacin de instrumentos (mapas, encuestas, matrices, etc.) para recoger datos y luego detectar las restricciones o cuellos de botella para mejorarlo. No se tratara de estudiar una tcnica por s, aislndola, sino de respetar la manera de analizar de los propios campesinos. Los campesinos, segn estos autores, tienen mucha habilidad para manejar las interrelaciones, dentro de una visin global u holstica. Es decir, que a partir de un punto muy concreto, como una simple prctica de preparacin de suelo, se podra, siguiendo el caminar del campesino, abarcar el conjunto de elementos que ejercen, de una manera u otra, una influencia sobre dicha prctica (por ejemplo: las previsiones climticas, la organizacin comunal, los vnculos con el mercado, las herramientas, etc.). Es una opcin que puede permitir descubrir y entender el sistema de produccin y, en algunos casos los sistemas agrarios. 270
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Lo que se perdera en rigor cientfico (segn el punto de vista de la ciencia occidental) se ganara en la implementacin de un proceso campesino. Con respecto al segundo obstculo, es decir, la falta de terminologas y categoras uniformes para desagregar un sistema de produccin en sus diferentes componentes y elementos, ser necesario llegar a un consenso para estandarizar los conceptos en uso.
Ejemplo:
el cuadro X-1 muestra que un sistema de produccin est conformado por los elementos contenidos.
Cuadro X-1
REPRESENTACIN DE LOS PRINCIPALES ELEMENTOS QUE AFECTAN EL NIVEL DE LA PRODUCCIN EN CAMPOS DE AGRICULTORES DE LA SIERRA ANDINA
ELEMENTOS SOCIOECONMICOS EXGENOS A LA UNIDAD DE PRODUCCIN AGRCOLA (UPA)
Instituciones de desarrollo agrcola Instituciones de investigacin agrcola Infraestructura fsica Densidad Demogrfica Tenencia de la tierra Comunidad y/o grupo campesino Mercado de los insumos Crditos Mercado de los productos
UNIDAD DE PRODUCCIN AGRCOLA (UPA)

Objetivos del agricultor Ingreso Seguridad (aversin al riesgo) Sistema de prcticas agropecuarias - Reparticin de la tierra entre las diferentes producciones - Afectacin de los recursos en funcin del riesgo - Tcnicas culturales y prcticas de pastoreo - Rotaciones y asociaciones de cultivo - Preferencias alimentarias Cultivo(s) o produccin(es) investigado(s)
CLIMATOLGICOS
Lluvia/segua Temperatura, heladas Granizadas
BIOLGICOS
SUELO Y TOPOGRAFA
Pendiente Altura Tipo de suelo
Plagas y Enfermedades
ELEMENTOS AGROECOLGICOS EXGENOS A LA UNIDAD DE PRODUCCIN AGRCOLA Fuente: Pierre Morlon, Benjamn Orlowe y Alberic Hibon. Tecnologas agrcolas tradicionales en los Andes centrales: Perspectivas para el desarrollo. Corporacin Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE). Proyecto Regional de Patrimonio cultural. PNUD, UNESCO, Lima, 1982. refleja un grado ms o menos elevado de incertidumbre
La representacin efectuada por Pierre Morlon tiene la particularidad de considerar tanto los elementos fsicos como los socioeconmicos vinculados al sistema de produccin. Lo que an se necesita, sin embargo, es una mayor precisin en la utilizacin de terminologas para describir los componentes de un sistema de produccin con el fin de uniformizar sus interpretaciones. En la literatura revisada se encuentra una serie de trminos que se refieren a los componentes de un sistema de produccin los cuales se utilizan en forma relativamente libre (recuadro X-4).
271
Aparentemente, estos trminos llevaran implcita una categorizacin de los componentes tcnicos de un sistema de produccin.
Recuadro X-4
TRMINOS UTILIZADOS RELACIONADOS CON ASPECTOS TCNICOS DE UN SISTEMA DE PRODUCCIN

subsistemas de produccin actividades prcticas (agronmicas, agropecuarias, de pastoreo, etc.) tcnicas o tecnologas (culturales, etc.) elementos (del sistema de produccin) otros
Fuente: Pierre Morlon, Benjamn Orlove y Alberic Hibon, Tecnologas agrcolas tradicionales en Los Andes centrales: Perspectivas para el desarrollo, Corporacin Financiera de Desarrollo S. A. (COFIDE) y Proyecto Regional de Patrimonio Cultural (PNUD/UNESCO, Lima, Per, 1982.
Parte de las prcticas, tecnologas, actividades y elementos que comprenden los sistemas de produccin se encuentran descritas en publicaciones, lo que facilitara el trabajo de sistematizacin. Por ejemplo, en el trabajo de Annette Salis Cultivos andinos, Alternativa alimenticia popular? se encuentra la descripcin de una prctica agronmica. Esta descripcin es la que se presenta en el recuadro X-5.
Recuadro X-5
EJEMPLO DE DESCRIPCIN DE UNA PRCTICA DE CULTIVO
Prcticas agronmicas
Trata lo relativo a los principales factores limitantes de la produccin tradicional de cultivos andinos y lo concerniente a las posibilidades de mejoramiento utilizando una tecnologa media, adaptada a las condiciones de produccin de pequeos agricultores.
Cultivo del Tarwi
Semilla No se practica tradicionalmente una renovacin de semilla, aunque a menudo sta se encuentra en degeneracin. Tampoco se desinfecta la semilla, a pesar de que puede ser un factor de transmisin de enfermedades, tal como es el caso de la antracnosis, cuya combatividad y consecuencias son de mucha implicancia econmica.
Preparacin del terreno Se ejecuta con chaki-taklla o yunta, segn el tipo de suelo y rotacin; en la altura se practica una labranza mnima, justificable por el poco desarrollo de maleza y por la prioridad dada a la conservacin de la humedad del suelo.
272
N 10 Recuadro X-5 (conclusin)
Siembra La fecha de siembra tiene mucha incidencia en el rendimiento, debido a las razones ya expuestas. Una experiencia realizada demostr que con fechas de siembras respectivas al 28 de septiembre y al 28 de noviembre, los rendimientos pasan de 4 000 kg/ha A 1 400 kg/ha, e incluso bajan a 300 kg/ha con fecha de siembra correspondiente al 28 de diciembre. Sin embargo, considerado como cultivo secundario, el tarwi se siembra en ltimo lugar, si quedan tierras y tiempo disponible. Los tipos de siembra varan: al voleo, en lnea y por golpe (para asegurar un mejor control de la densidad), a pesar del trabajo suplementario necesario. La densidad de siembra vara segn los tipos de granos y sus tamaos, pero se reduce en general con el uso de semilla seleccionada y de buen poder germinativo.
Fertilizacin No se practica, y es innecesaria debido a las caractersticas del tarwi, que fija el nitrgeno a travs de sus ndulos y mediante las secreciones cidas de sus races libera el fsforo y la potasa que se encuentran bloqueados en el suelo, elementos no disponibles para otras especies en esta forma. Existe un requerimiento de azufre, caracterstico de las leguminosas, sin embargo, aplicaciones de sulfato de potasio o de yeso no se justifican econmicamente (Gross, 1982, Roma).
Deshierbe y aporque Se necesitan en las primeras etapas de desarrollo del tarwi y cuando stas se hallan relativamente retrasadas y sufriendo la competencia de malezas. Ejecutado a mano, el deshierbe ahorra capital y facilita la aireacin del suelo. Estas labores culturales no estn generalizadas en las prcticas de los campesinos que usualmente dedican un trabajo mnimo a este cultivo considerado marginal.

Enfermedades y plagas Las enfermedades de implicancia econmica son la antracnosis, el quedado del tallo y los fusarioies, que se desarrolla en suelo hmedo. Las plagas principales son el barrenador del tallo, el gorgojito del tallo, las larvas de moscas y escarabajos, el epicauta, que come las hojas y el estilo, y el tumbador de flores. Estas plagas son numerosas pero no afectan los rendimientos de los cultivos como las enfermedades. No se practican controles qumicos, pues no se justifican econmicamente; sin embargo, existen medidas preventivas:

quema de las pajas de tarwi para eliminar hongos que sobreviven; rotacin del cultivo de tarwi despus de ms de tres aos; seleccin y desinfeccin de la semilla: la produccin de semillas en las zonas altas disminuye el riesgo de transmisin de la antracnosis, se pueden seleccionar variedades resistentes o tolerantes a varias enfermedades; la desinfeccin limita la proliferacin de enfermedades transmitidas por la semilla, y las variedades amargas, con alto contenido de alcaloides, resisten mejor a las plagas (Gross, 1982, Roma).
Cosecha Generalmente se efecta con cierta tardanza, en funcin de la fecha de siembra, pero corre as el riesgo de resultar afectada por las heladas y, en consecuencia, de que las plantas no alcance la madurez necesaria. Durante la cosecha las plantas se cortan o arrancan, luego se dejan secar en la chacra y, posteriormente, se trillan, por lo comn mediante golpes, desechando el empleo de algn animal en funcin de la poca produccin. Rendimientos y posibilidades de mejoramiento En 1982, el rendimiento del cultivo de tarwi en el departamento del Cusco fue de 700 kg/ha. Se podra incrementar este rendimiento a 1,200 kg/ha mediante un programa de promocin, sin uso de productos qumicos, sino otorgando una mayor atencin al cultivo en labores culturales y con el uso de semilla seleccionada y desinfectada. La fecha de siembra es fundamental para asegurar la maduracin del cultivo y su rendimiento; la semilla seleccionada y desinfectada disminuye los riesgos de afeccin de enfermedades, proporciona variedades adecuadas y productivas, y garantiza un cierto poder germinativo; las labores culturales favorecen un mejor desarrollo en los primeros estados de la planta.
Fuente: Annette Salis, Cultivos Andinos Alternativa alimentaria popular?, Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de Las Casas y Centro para el Desarrollo de los Pueblos (CEDEP-Ayllu), Cusco, Per, 1985.
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Otro tipo de informacin detallada sobre sistemas de produccin lo constituye el rescate de tecnologas tradicionales tal como la efectuada por el PPEA, llevado a cabo en Cajamarca, Per, en conjunto con el Proyecto Andino de Tecnologas Campesinas (PRATEC) en 1988. En el recuadro X-6 se transcribe uno de estos rescates.
Recuadro X-6
EJEMPLO DE DESCRIPCIN DE UNA TECNOLOGA DE PRODUCCIN TRADICIONAL

INTRODUCCIN I. Nombre de la tecnologa: Sistema de produccin campesina
II. Ubicacin geogrfica: Se encuentra en el casero de Candopampa, a 6 kilmetros de la ciudad de Cajamarca. III. Tecnlogo: Catalino Lpez Garca, 38 aos de edad, analfabeto, su familia est formada por su esposa y 7 hijos. IV. Caractersticas geogrficas: Altitud: 3,140 m.s.n.m. Clima: templado a fro.1 Topografa accidentada. V. Antecedentes: El casero de Candopampa est constituido por pobladores de escasos recursos econmicos; se mantienen con lo poco que cultivan en sus chacras. Tambin hacen trabajos en la ciudad, en especial en los perodos de escasa actividad agrcola. Todo ello con el propsito de complementar el ingreso familiar. Generalmente, las tierras son muy pobres y escasas, sin agua, con pocos rboles, arbustos, ganado, ovinos, etc. La produccin de sus cultivos son paran autoconsumo, se cultivan chocho (leguminosa andina), cebada, trigos, maz, centeno, ocas, olluco, etc. Es un casero muy activo y responsable para los trabajos comunales en beneficio de ellos y apoyan a otros caseros. La forma como describe un campesino su sistema de produccin es la siguiente: La tecnologa la aprend de mi padrino a la edad de 12 aos y yendo a las mingas. Los trabajitos lo hago desde hace 3 aos, primeramente realizo el majadeo (significa poner un cerco redondo donde se retiene a los animales para que abonen el suelo) empezando por una esquina de mi terreno, encorralando mis animales que son en nmero de 25. Despus de cada 15 das, el corral lo coloco seguido del lugar donde estuvo y as sucesivamente se contina por todo el terreno. De cada 2 corrales majadeados (es decir, que se dejaron los animales 15 das en cada lugar), se cuaresma (se deja en descanso) por 2 semanas para luego darle una o dos cruzas (arado de yuntas) con la finalidad de introducir al suelo el abono. Las cruzas lo realizo con mi yunta, preparando as el terreno para luego sembrarlo, se empieza desde agosto hasta el mes de febrero y coincide con fechas de festividades. La siembra lo realizamos con la ayuda de mi mujer e hijos, en sitios majadeado, siembro papa, ocas, olluco, maz y no majadeado cebada, avena. Voy rotando mis cultivos con este abonamiento tradicional y, adems, en los bordes de cada parcela lo cerco con 2 3 rayas de avena, cebada o quinuas. (Hace una rotacin de avena y papa). Ahora es una costumbre trabajar para m y las cosechas son buenas. En tiempos malos recojo ms de lo que he sembrado. Me da muchas hierbitas en las parcelas que me sirven como alimento para nuestros animales y como remedios.
Fuente: Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA) en Cajamarca, Per, Proyecto Andino de Tecnologas Campesinas (PRATEC), Manejo campesino de semillas en Los Andes, Lima, Per, 1989.
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N 10
Con respecto a los mbitos donde se delimitan o ubican sistemas de produccin, tambin existen en uso muchas demarcaciones y definiciones. Hay mbitos definidos como pisos ecolgicos, zonas de produccin comunal, microzonas y unidades ms pequeas de produccin a nivel familiar, tales como chacras, parcelas o conucos (Venezuela), segn las terminologas locales. En lo referente a aspectos gerenciales o administrativos, tambin se deberan precisar y racionalizar las denominaciones. Por ejemplo, en un trabajo de Rmulo Rodrguez y Mara Luisa Muoz sobre organizacin social de la comunidad campesina de la cuenca alta del Ro Caete encontraron que las actividades gerenciales que realiza una comunidad campesina durante un ao (1985) para dirigir su sistema de produccin a nivel comunal comprende once grupos de actividades cuya distribucin porcentual en el tiempo se seala en el cuadro X-2.
Cuadro X-2
ACTIVIDADES GERENCIALES A NIVEL COMUNAL

Actividad 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Programacin de obras, labores y gestiones Supervisin de la gestin de las autoridades Control del territorio comunal Eleccin de autoridades Organizacin de la fuerza de trabajo Control sobre la poblacin Organizacin de representacin Supervisin de fondos Programacin de actividades culturales Disposicin de fondos Programacin de zonas de produccin Otros % 34 14 13 11 7 6 5 4 3 1 1 1
Fuente: Rmulo Rodrguez y Mara Luisa Muz, Organizacin social de la comunidad campesina en la Cuenca Alta del Caete, Metodologa de diagnstico global y resultados sobre decisin comunal, Sistemas agrarios en el Per, Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM) e Instituto Francs de Investigacin Cientfica para el Desarrollo en Cooperacin (Office de la Recherche Scientifique et Technique Outre-Mer (ORSTOM)), Compiladores y Editores: Efran Malpartida y Henry Poupon, Lima, Per, 1987, pp. 177-183.
Los autores, del trabajo llegan a las siguientes conclusiones en relacin con las decisiones de la Asamblea Comunal, (recuadro X-7), y luego, clasifican estas actividades en aspectos gerenciales de planificacin, control y organizacin (cuadro X-8). Estudios similares podran eventualmente permitir la racionalizacin del tipo de informacin gerencial requerida para explicar la forma de gestin de sistemas de produccin. Las caractersticas propias de un sistema de produccin, mucho ms complejas que las de un proyecto de inversin, no facilitan ciertamente el trabajo de sistematizacin de informacin. Los sistemas productivos son dinmicos puesto que evolucionan o cambian frecuentemente. Adems, son propios de cada mbito lo que los hace especficos. Tampoco se puede describir un sistema de produccin si no se explican las interrelaciones entre sus componentes que, segn Joseph Lebour,121 pueden ser de sinergia, reciprocidad o antagnicos. Son sistemas conducidos por y para el ser humano, por lo que es esencial vincularlos al sistema de gestin que lo conduce y finalmente los sistemas de produccin son influenciados tanto por elementos endgenos como exgenos al mbito.
121
Joseph Lebour, Caractersticas de los sistemas agrarios en la microrregin de Azngaro, Sistemas agrarios en el Per, UNALM/ORSTOM, ibid, p. 312.
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Estas caractersticas debern ser rescatadas de alguna forma en el mtodo operativoreferencial que se propone realizar.
Recuadro X-7
CONCLUSIONES CON RELACIN A LAS DECISIONES DE LA ASAMBLEA COMUNAL Y DECISIONES SOBRE TRABAJO COMUNAL Y FAENA
Conclusiones con relacin a las decisiones de la Asamblea Comunal: 1. la Asamblea Comunal ejerce las funciones de gestin en el orden siguiente: planificacin, control y organizacin; 2. dentro de la planificacin, lo ms importante es la programacin de obras, labores y gestiones o trmites; 3. en el control destacan la supervisin de la gestin de las autoridades y el control del territorio comunal; 4. en la organizacin tienen relieve la eleccin de autoridades y la organizacin de representacin; Decisiones sobre trabajo comunal y faena: 1. la faena est orientada, en primer lugar, a la actividad productiva, y luego a la de servicio; 2. en la actividad productiva, la faena est orientada principalmente a la construccin o mantenimiento de infraestructura hidrulica, y 3. en la actividad de servicio, la faena est orientada casi exclusivamente a la construccin o mantenimiento de infraestructura de servicio.
Fuente: Rmulo Rodrguez y Mara Luisa Muz, Organizacin social de la comunidad campesina en la Cuenca Alta del Caete, Metodologa de diagnstico global y resultados sobre decisin comunal, Sistemas agrarios en el Per, Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM) e Instituto Francs de Investigacin Cientfica para el Desarrollo en Cooperacin (Office de la Recherche Scientifique et Technique Outre-Mer (ORSTOM)), Compiladores y Editores: Efran Malpartida y Henry Poupon, Lima, Per, 1987, pp. 177-183. Cuadro X-3
ASPECTOS TRATADOS EN LA ASAMBLEA COMUNAL, 1985

Porcentaje de dedicacin relativa a cada actividad, agrupadas en tres categoras
Grupos Planificacin
Actividades Programacin de obras, labores y gestiones Programacin de actividades culturales Disposicin de fondos Programacin de zonas de produccin
% 33 3 1 1 14 13 6 4 11 5 7
100%
38
Control
Supervisin de la gestin de las autoridades Control del territorio comunal Control sobre la poblacin Supervisin de fondos
39
Organizacin
Eleccin de autoridades Organizacin de representacin Organizacin de la fuerza de trabajo
23
Fuente: Rmulo Rodrguez y Mara Luisa Muz, Organizacin social de la comunidad campesina en la Cuenca Alta del Caete, Metodologa de diagnstico global y resultados sobre decisin comunal, Sistemas agrarios en el Per, Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM) e Instituto Francs de Investigacin Cientfica para el Desarrollo en Cooperacin (Office de la Rechaerche Scientifique et Technique Ourtre-Mer (ORSTOM)), Compiladores y Editores: Efran Malpartida y Henry Poupon, Lima, Per, pp. 177-183.
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N 10
C.
Propuesta de un sistema referencial

1. Objetivo de la propuesta
Presentar una propuesta para sistematizar los conocimientos existentes sobre gestin para el desarrollo de zonas de montaa a nivel cuencas y microrregiones y otros mbitos relativamente pequeos. Esta propuesta de sistematizacin requiere cumplir cuatro metas; a) la identificacin y ordenamiento de los variados elementos y procesos que intervienen en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y usuarios de zonas de montaa y la conservacin de los recursos naturales que los sustentan; b) la elaboracin de fichas de clasificacin o clasificadores, fichas de descripcin o descriptores y fichas de secuencia de procesos o procesadores que resuman los componentes que intervienen en un proceso de gestin en fichas o cartillas; c) el llenado de los clasificadores (para permitir saber qu se conoce y cmo acceder a ello), de los descriptores (para saber en qu consiste lo que se conoce) y de los procesadores (para saber la secuencia a seguirse para hacer lo que se conoce), y d) el diseo de un programa de cmputos que permita tener un acceso rpido a las fichas o cartillas de clasificacin, de descripcin y de secuencia de procesos que contienen los procesos y elementos de un sistema de gestin de zonas de montaa y que faciliten la interconexin entre todos estos procesos y elementos.
2.
Origen y evolucin del sistema metodolgico-referencial
La actual propuesta del sistema metodolgico-referencial de apoyo a la gestin del desarrollo de cuencas o microrregiones de la zona andina, es la evolucin de una propuesta realizada por la CEPAL en 1981. El avance hasta la fecha representa un esfuerzo de la CEPAL, que cont en un inicio con el apoyo de la Oficina Regional para Amrica Latina del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y luego con la participacin de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) y del Gobierno de Italia el cual ha contribuido con apoyo significativo, tanto tcnico como financiero. Lo avanzado por la CEPAL cumple con parte de los acuerdos tomados en la Reunin Regional Temtica de Cooperacin y Coordinacin Interagencial sobre Ordenamiento Ambiental en Cuencas Hidrogrficas, efectuada en Mrida, Venezuela del 18 al 22 de enero de 1982. Los pasos ya realizados para elaborar el sistema se resumen en: a) En la Reunin Regional Temtica de Cooperacin y Coordinacin Interagencial sobre Ordenamiento Ambiental en Cuencas Hidrogrficas (organizada por la Oficina Regional para Amrica Latina (ORPAL) del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Mrida, Venezuela, del 18 al 22 de enero de 1982), la CEPAL propone mejorar los programas de desarrollo y manejo de las cuencas altas lo que es aprobado (documento Manejo de cuencas y desarrollo de zonas altas en Amrica Latina (E/CEPAL/L.253)). b) Con el apoyo inicial del PNUMA/ORPAL, la CEPAL formula un marco de referencia preliminar para la ejecucin de un Manual de desarrollo y manejo de cuencas altas: Marco de referencia para su ejecucin (E/CEPAL/R.348), 6 de enero de 1984. c) El Gobierno de Italia acepta financiar un proyecto para fomentar la cooperacin horizontal en planificacin y gestin de recursos hdricos en cuencas de alta montaa en Amrica Latina (diciembre de 1983). Dicho proyecto constituye un importante aporte para el rescate de estrategias de desarrollo de cuencas altas, as como para la elaboracin del marco de referencia del manual. 277
d) Se inician actividades de cooperacin entre la CEPAL y la JUNAC. La CEPAL y la JUNAC adoptan el marco de referencia, elaborado previamente, a la zona alta de los Andes (documento Manual de desarrollo y manejo de cuencas alto andinas: Marco de referencia para su ejecucin (E/CEPAL/R.364), 9 de julio de 1984. e) La JUNAC pone a prueba este marco de referencia aplicndolo a un estudio de caso de desarrollo agrosilvopastoril en cuencas ubicadas en Cajamarca, Per. El trabajo se inicia el segundo semestre de 1984 con participacin de la Universidad Tcnica de Cajamarca (UTC). La JUNAC desarrolla estas actividades como parte de su proyecto PADT-Rural, el cual es financiado por la Comunidad Econmica Europea (CEE). Esta tarea da como resultado la publicacin del llamado Manual Silvoagropecuario el cual consta de ms de 56 fascculos que recogen experiencias locales. Constituyen una base de informacin para el sistema a ser diseado por la CEPAL para su posterior difusin. f) Durante el primer semestre de 1985 la CEPAL establece pautas para disear el sistema metodolgico-referencial. Se sugiere su conformacin en cuatro reas temticas y 16 mdulos, y el uso de microcomputadores. Se espera que esta propuesta facilite la flexibilizacin en el manejo e integracin de la informacin. g) En enero de 1985, la CEPAL inicia los estudios de caso de nivel nacional para evaluar las estrategias que utilizan los pases de la regin andina para asistir a la gestin para el desarrollo de zonas de montaa. Se elabora el marco de referencia de los estudios y se seleccionan los consultores. A partir de noviembre de 1985, la CEPAL y la JUNAC inician los contactos con organismos gubernamentales de los pases andinos priorizados (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela) contratndose los estudios de caso, que fueron concluidos en 1987. h) A la fecha se han resumido los estudios de caso por pas y se han elaborado diversos estudios sobre estrategias y polticas de gestin para el desarrollo de cuencas altas (libro a ser publicado por la CEPAL en 1988). Se contina con la bsqueda de apoyo para la elaboracin del sistema metodolgico-referencial y se tiene contemplado realizar una segunda etapa del proyecto con el apoyo financiero del Gobierno de Italia para:

obtener informacin detallada a ser introducida al sistema metodolgico-referencial, y reforzar los sistemas de capacitacin en gestin para el desarrollo de cuencas y zonas de alta montaa.
El primer paso consistir en utilizar la presente propuesta para disear el sistema metodolgico-referencial, propuesta que puede ser libremente adaptada por cualquier organismo que desee asumir el trabajo de elaboracin del programa de manejo de la base de datos del sistema.
3.
Componentes del sistema metodolgico-referencial
La sistematizacin del conocimiento sobre gestin para el desarrollo de zonas de montaa requiere la elaboracin de:

clasificaciones; descripciones, y secuencias con el fin de poder encontrar, conocer y ejecutar cada una de las mltiples actividades, prcticas, tareas y pasos que intervienen en un proceso de gestin.
Mediante el diseo de un sistema de ordenacin e interconexin debe ser posible integrar la informacin procesada en fichas o en cartillas codificadas. Teniendo como referencia su finalidad y contenido (ver recuadro X-8), estas fichas o cartillas pueden ser denominadas:
clasificadora, ficha de clasificacin, o clasificador;
278
N 10
descriptora, ficha de descripcin, o descriptor, y de secuencia, o procesador.
La sistematizacin del conocimiento equivale en la prctica a disectar y luego clasificar y ordenar los mltiples elementos que intervienen en programas y proyectos de desarrollo de zonas de montaa (recursos, tcnicas, materiales, insumos, organizaciones, inversiones, etc.) con el fin de archivarlos en fichas o cartillas codificadas que luego se transfieren a un disquete.
Recuadro X-8
COMPONENTES DEL SISTEMA METODOLGICO-REFERENCIAL

1. Componentes principales (para zonas de alta montaa)

Recursos y tcnicas de integracin para la gestn del desarrollo Organizacin y administracin para la getin Proyectos de inversin Sistemas de produccin
2. Elementos del sistema metodologgico-referencial

Organizaciones y Administracin Organizaciones Administraciones Proyectos de Inversin Programas Proyectos Actividades Prcticas Tareas Pasos Sistemas de Produccin Sistemas Subsistemas Recursos y Tcnicas de Integracin Mtodos de evaluacin y diagnstico Teoras de decisin Mtodos de planificacin y gestin de cuencas Mtodos de gestin y desrrollo rural integrado Mtodos de trabajo interdisciplinario Apoyos tcnicos (microcomputacin)
3. Insumos del sistema metodolgico-referencial

Tecnologas en uso y utilizables en zonas de alta montaa Manuales y mtodos escritos y disponibles sobre desarrollo de zonas altas Programas de cmputo y mtodos operativos adaptables a progamas y proyectos Microcomputadoras y sistemas de impresin y grficas
4. Ordenadores del sistema metodolgico-referencial (en forma de fichas o cartillas)

Glosarios Clasificadores Descriptores Procesadores
5. Interconectores del sistema metodologgico-referencial

Cdigos Selectores Programas (flujogramas)
6. Material del sistema metodolgico-referencial

Fichas o cartillas y ficheros Cassettes, discos y computadoras
7. Contenido del sistema metodolgico-referencial
Experiencias y conocimientos reales de gestin en ecosistemas de alta montaa utilizados para mantener y mejorar la calidad de vida del hombre y conservar los recursos que los sustentan.
Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, junio, 1988.
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Estas fichas o cartillas pueden contener elementos unitarios o elementos agregados y deben, para que el sistema metodolgico-referencial funcione, poder ser llamados o rescatados para ensamblar estrategias que se adecen a las necesidades propias de cada mbito de montaa. Equivale a disponer de cientos de modelos y alternativas de los componentes (referencias), por ejemplo de una vivienda (puertas, techos, ventanas o materiales), as como una gua (mtodo) para ensamblarlos de acuerdo al lugar donde se va a instalar. Para lograr este objetivo se propone el diseo de un sistema que permita rescatar, ordenar, archivar y luego llamar los conocimientos adquiridos en forma secuencial para dirigir la gestin y planificacin de zonas de montaa relativamente pequeas. Dicho sistema debe hacer referencia a por lo menos cuatro aspectos que intervienen en dichos procesos, los mtodos de: a) b) c) d) anlisis de recursos y mtodos de integracin (en los mbitos seleccionados); organizacin y administracin (de habitantes, usuarios y entidades); formulacin de proyectos de inversin (multisectoriales, sectoriales o subsectoriales), y manejo de sistemas de produccin (agrcolas, pecuarios, forestales, industriales, comerciales y otros, solos o combinados).
Dicho sistema, que para facilidad de comunicacin se le ha denominado a veces, simplemente manual de gestin para el desarrollo de zonas de montaa, se basa en el uso de microcomputadoras y fichas que sintetizan clasificaciones, descripciones y secuencias de los mltiples elementos y procesos que intervienen en la gestin. La primera parte del sistema referencial propuesto equivale al instructivo para saber cmo estudiar y conocer los recursos en forma integral, as como conocer los procedimientos para tomar decisiones y las tcnicas para ensamblar los mltiples elementos y disciplinas temticas que intervienen en un proceso de gestin integral. Las otras partes del sistema propuesto contienen la clasificacin, descripcin y el procedimiento para encontrar, seleccionar y disear o aplicar cada uno de los elementos. Cada una de estas partes deber estar codificada para llamarlas rpidamente. Para utilizar una computadora que facilite este llamado se deber clasificar y codificar cada proceso y elemento y disponer de algoritmos que permitan ensamblar estos procesos y elementos a voluntad. Para ello se debern conocer no slo los procesos, y elementos que conforman cada proceso, sino tambin la interrelacin que existe entre ellos para ensamblarlos y lograr que el sistema funcione combinando varios procesos distintos. Esto se lograr mediante la adopcin de formatos estandarizados que permitan archivar y retirar informacin de fichas o de la memoria de una computadora. Cada formato de cartilla o ficha (clasificadora, descriptora o de secuencia o de procesos) deber ser elaborado por un especialista en el tema o al menos sobre la base de publicaciones de casos reales. El proceso de obtencin de los elementos se lograr mediante una secuencia de ampliaciones sucesivas de detalles (equivalente al proceso de ampliar una fotografa en forma sucesiva). Por ejemplo, para la columna proyectos de inversin se ha propuesto la desagregacin que vemos en el cuadro X-4: Cada uno de estos componentes disponen tambin, a su vez, de un clasificador, un descriptor y un procesador con las secuencias para su ejecucin. Esto debe permitir rescatar los procesos y elementos (agregados o separados) con el fin de elaborar sistemas integrados de gestin para el desarrollo. Las columnas sobre mtodos de administracin y organizacin as como las columnas sobre mtodos de manejo de sistemas de produccin tambin deben ser desagregadas en sus componentes siguiendo una secuencia equivalente. 280
N 10 Cuadro X-4
SECUENCIA DE AMPLIACIONES SUCESIVAS Elementos de Inversin Programas Proyectos Actividades Prcticas Tareas = = = = = Conjunto de proyectos actividades prcticas tareas pasos
El xito del sistema slo se lograr en la medida que se pueda hacer esta desagregacin y que, inversamente, se puedan armar los sistemas deseados para responder a las necesidades de cada mbito. Ello implica que las fichas o cartillas elaboradas de clasificadores, descriptores y procesadores sean lo ms resumidas y sintticas posibles. Para lograr esto no debern contener informacin repetida en otra ficha o cartilla sino que se deber poder hacer referencia a ellas y llamarlas mediante un cdigo con el fin de rescatarlas desde cualquier columna o mdulo. Por ejemplo, si se desea formular un pequeo proyecto de riego y drenaje en zonas de montaa se iniciar el proceso ubicando primero la cartilla con la secuencia de actividades que se deben ejecutar. Esta secuencia deber contener referencias a cuatro grandes componentes de: i) ii) iii) iv) diseo de infraestructura (proyectos de inversin); planes de cultivo (sistemas de produccin); organizacin y administracin (servicios de apoyo), y anlisis de recursos y mtodos de integracin (recursos de gestin).
Con la secuencia de actividades como gua se debe poder ir rescatando las informaciones necesarias para formular el proyecto. Este rescate se debe poder lograr usando cdigos asociados con cada actividad principal puesta en la cartilla que van indicando donde encontrar las prcticas que la conforman. Cada una de estas prcticas, como se mencion, debern contener, a su vez, clasificadores, descriptores y procesadores (que permitan ejecutarlas). Elaborar este sistema requerir rescatar y ordenar una serie de secuencias hasta hoy poco conocidas por una sola persona. Sin la ayuda de especialistas con experiencia prctica en cada uno de los mdulos no es posible lograr esto. La informacin sobre desarrollo de zonas de montaa que se recopile podr as ser suministrada a personas para que puedan realizar o dirigir trabajos multidisciplinarios inclusive si se encuentran en zonas aisladas. El trabajo por realizar requerir de varios ensayos o aproximaciones para alcanzar las metas indicadas en los objetivos. Una primera labor consistir en rescatar y redactar propuestas para cada uno de los 16 mdulos en que se ha planteado estructurar el sistema (vase cuadro 4 ms adelante). Para ello se debern nombrar cuatro editores, uno para cada rea o campo temtico. En el presente documento se adelanta la estructura probable de estos mdulos. La elaboracin previa de los mdulos deber permitir, an sin disponer de un sistema computacional, obtener material de enseanza.
4.
Bases conceptuales del sistema metodolgico-referencial
Las bases conceptuales de la gestin para el desarrollo de cuencas o microrregiones se sustentan en que es posible compatibilizar los intereses de los diversos usuarios y habitantes de las zonas altas para beneficio mutuo y equitativo. 281
a)
Premisas bsicas para el logro de la gestin
i) la participacin y la concertacin de acciones entre personas o grupos de personas con intereses en un determinado mbito de accin son factibles; ii) las cuencas o las microrregiones son mbitos dentro de los cuales esta participacin y concertacin es posible; ii) el trabajo del Estado o de equipos profesionales consiste principalmente en asistir a los usuarios en la identificacin de las posibles transacciones entre los participantes as como suministrarles los medios para llevarlas a cabo, y iv) el sistema metodolgico-referencial deber facilitar la labor de los profesionales en la identificacin de estas transacciones y en el proceso de coordinarlas. b) Objetivos
El inters, tanto de los habitantes y usuarios de las cuencas como del Estado, que pueden facilitar la realizacin de dichas transacciones, consiste en tener como objetivos comunes: i) recuperar o mejorar la calidad de vida de los habitantes marginados de altura, principalmente campesinos o indgenas y simultneamente ayudarlos a recuperar, conservar y proteger los recursos naturales que los sustentan; ii) permitir la participacin de habitantes y usuarios mediante procesos de concertacin que les permita aplicar estrategias en forma coordinada, con sentido productivo y de conservacin de recursos, a la vez que alcanzar equilibrios sociales, ambientales y econmicos, y iii) producir efectos sobre el desarrollo regional y nacional, mediante el cumplimiento de los dos objetivos mencionados anteriormente, que permitan satisfacer objetivos de orden global tales como de seguridad alimentaria, generacin de empleos, exportacin y generacin de divisas y de interaccin y paz social. c) Gestin
Tanto la conceptualizacin como los objetivos planteados se sustentan en la hiptesis de que la regin andina posee un potencial de recursos y caractersticas particulares que pueden y deben ser mejor utilizadas en beneficio de sus habitantes y del medio natural. El tratamiento de esta regin requiere de un sistema de gestin del desarrollo que contemple ciertas condiciones particulares: i) ii) iii) iv) v) condiciones definidas de mbitos de trabajo (espaciales y altitudinales); organizacin de los usuarios y del Estado; tecnologa apropiada a cada mbito, respetando las tradiciones y culturas locales; modalidades y tiempos de accin apropiados a las condiciones climticas y culturales; y concertacin entre todos los actores involucrados para alcanzar objetivos comunes.
El criterio que debe predominar en la gestin del desarrollo en estas zonas son los de equidad, sustentabilidad, y productividad. El sistema metodolgico-referencial se espera que sirva a decisores y tcnicos encargados de orientar y asistir la gestin para el desarrollo de cuencas o microrregiones de las zonas de montaa dndoles acceso a una gran cantidad de informacin y experiencia acumulada pero actualmente dispersa en Amrica Latina y el Caribe en general. Tambin debe servir para orientar las acciones de asistencia de los organismos internacionales y bilaterales.
5.
Caractersticas esperadas del sistema metodolgico-referencial
El sistema metodolgico-referencial para la gestin del desarrollo de cuencas o microrregiones de la regin andina deber ser un instrumento cuya estructura funcional permita 282
N 10
obtener un fcil acceso a los conocimientos requeridos para dirigir un proceso de gestin de programas o proyectos de diversos sectores en un determinado mbito. Para cumplir con estos requisitos se espera que rena las siguientes caractersticas: a) Integral
Por cuanto deber cubrir todos los aspectos metodolgicos, tcnicos y operativos para obtener una gestin integral de una cuenca o microrregin, y lograr de este modo un mejor aprovechamiento de los recursos, mejorando la calidad de vida de los habitantes y usuarios, y conservndolos. b) Sistemtico
Por cuanto su nfasis estar dado en explicar como se interrelacionan las diferentes etapas de un proyecto especfico o de un conjunto de proyectos, proporcionando los diagramas de flujo de la secuencia metodolgica y su sistema de integracin. c) Metodolgico
Por cuanto debera entregar un procedimiento lgico y secuencial que permita alcanzar los objetivos y metas propuestas para guiar la gestin del desarrollo de un determinado mbito de accin. d) Referencial
Por cuanto deber proporcionar informacin en cada uno de los mdulos que componen el sistema, o bien permitir obtener las referencias necesarias para la solucin a un determinado problema a travs de una indicacin de donde hay experiencias ya realizadas, o de expertos que conocen la materia en cuestin. e) Operativo
Por cuanto deber permitir definir las etapas y secuencias para formular un programa y proyectos as como precisar cmo manejar sistemas productivos y conservacionistas. f) Didctico
Por cuanto deber poder utilizarse como texto a nivel universitario o de tcnicos de instituciones de enseanza que trabajan en zonas de alta montaa. g) Otras caractersticas esperadas del sistema
i) enfatizar el anlisis integrado de los elementos sociales, econmicos, ambientales, tcnicos y polticos que intervienen en la gestin de los recursos naturales a nivel de cuencas o microrregiones; ii) hacer de la gestin ambiental una herramienta de desarrollo y no slo un elemento para solucionar problemas de proteccin o conservacin de recursos; iii) abordar aspectos tcnicos y administrativos para proponer soluciones viables; iv) utilizar experiencias reales debidamente probadas, para los ejemplos utilizados; v) utilizar referencias de manuales y mtodos disponibles en Amrica Latina y el Caribe sobre gestin y desarrollo de cuencas o microrregiones, evitando duplicaciones; vi) rescatar experiencias de usuarios, tcnicos o profesionales con actividad en cuencas o microrregiones; vii) servir de gua para la ejecucin de actividades para la gestin del desarrollo de cuencas o microrregiones; 283
viii) recopilar y referirse a la mayor cantidad de programas, proyectos, prcticas y tareas utilizados en Amrica Latina y el Caribe en el desarrollo de zonas altas, y ix) ofrecer relaciones concretas entre los planteamientos tericos y las recomendaciones prcticas, sustentando brevemente las primeras.
6.
Secuencia de elaboracin del sistema metodolgico-referencial
En los grficos X-1 y X-2 se ofrece una visin general del esquema que se sugiere para la elaboracin del sistema. El grfico 1 ilustra las diferentes etapas requeridas, resaltando la relacin que existe entre el sistema terico, su aplicacin prctica y el aporte y evaluacin de los usuarios del sistema. El grfico X-2 muestra el modelo utilizado para rescatar y clasificar los conocimientos de las experiencias existentes en Amrica Latina sobre polticas, estrategias, planes, programas, proyectos y actividades especficas utilizadas en la gestin del desarrollo de cuencas o microrregiones, para su incorporacin al sistema y su posterior utilizacin por parte de los usuarios.
Grfico X-1
ETAPAS PARA LA ELABORACIN DEL SISTEMA METODOLGICO-REFERENCIAL
TEORA
Fijar criterios y secuencias de decisin
PRCTICA
USUARIOS
Recepcin y uso del sistema por parte de los usuarios
Obtencin de criterios
Diseo de la estructura y de la secuencia operativa del Manual Diseo del sistema de informacin del Manual (banco de datos y archivos de apoyo)
RESULTADO TERICO
Aplicar la secuencia operativa y usar el sistema de informacin

RESULTADO PRCTICO
Encuentran, los usuarios, aceptable el sistema?
NO
NO
Se ha alcanzado el nivel mnimo deseado para el uso del Manual?
Los usuarios presentan modificaciones al sistema
Fuente: Axel Dourojeanni y Mario Lenzi (agosto de 1986).
284
N 10 Grfico X-2
RESCATE DE EXPERIENCIAS E INCORPORACIN DE LOS ELEMENTOS AL SISTEMA METODOLGICO-REFERENCIAL
Manual Silvoagropecuario (Cajamarca, Per)
Usuarios y personal responsable de planes, programas, proyectos y actividades para el desarrollo y manejo de cuencas hidrogrficas de la Regin Andina
Libros y publicaciones sobre programas y proyectos
Recopilacin de informacin en el campo
a) Obtencin de la informacin PROCESAMIENTO DE LA INFORMACIN Aspectos Operativos Elementos operativos: procedimientos, costos involucrados, criterios de decisin, metodologas. Caracterizacin de programas y/o proyectos: objetivos, mbito, restricciones y soluciones. Aspectos Tcnicos
Lsn ls lsxv xzk xdkd lxlxlx lox cxlx cxoxexl kxx xids cwar cl xokc, kmvlch nsinh kckcom.
Etapas tcnicas: inventarios, estudios, evaluaciones, diagnsticos, formulacin de proyectos, control, operacin y mantenimiento de programas y proyectos. Construccin, manejo y operacin. Contenido tcnico de: programas, proyectos, actividades, prcticas y tareas.
b) Obtencin de los elementos tecnicos y operativos ARCHIVO DE APOYO Y BANCO DE DATOS
c) Incorporacin de los elementos al Manual A4 A3 A2 A1 B4 B3 B2 B1 C4 C3 C2 C1 D4 D3 D2 D1
Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, septiembre 1986.
285
7.
Estructura del sistema metodolgico-referencial
El sistema metodolgico-referencial se sustenta en un marco: a) conceptual que aporta los criterios de gestin para el desarrollo; b) estratgico que entrega mtodos de gestin, y c) descriptivo que aporta el anlisis de experiencias sobre estrategias aplicadas y el marco operativo del cual forma parte este sistema de informacin propuesto. El sistema se ha estructurado en forma de una matriz tridimensional de 4 x 4 x n, en que las columnas representan las reas temticas y las filas representan el nivel de profundidad y complejidad requerido para cada rea temtica (percepcin y reconocimiento, seleccin de alternativas, procedimientos genricos y procedimientos especficos). Cada cruce de la matriz representa el desarrollo de un rea temtica que interpreta una categora de anlisis y su nivel de profundidad. Para efectos prcticos a stos se les denomina mdulos. La matriz y sus 16 mdulos componentes representan tambin las ventanas de acceso a la informacin (cuadro X-5).
Cuadro X-5
SISTEMA METODOLGICO-REFERENCIAL PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO DE ZONAS DE ALTA MONTAA

Niveles Mtodos A. Recursos y
tcnicas de: integracin de reas temticas
B. Capacidades
de: organizacin y administracin
C. Formulacin
de: proyectos de inversin
D. Manejo de
sistemas de: produccin y conservacin
4. Procedimientos de
organizacin y gestin
Mdulo A-4 Para trabajos interdisciplinarios
Mdulo B-4 Para la administracin y organizacin de instituciones Mdulo B-3 Para crear y fortalecer organizaciones Mdulo B-2 De organizacin para la gestin del desarrollo
Mdulo C-4 Para su ejecucin
Mdulo D-4 Para la gestin de sistemas de produccin y servicios Mdulo D-3 De programas productivos y servicios Mdulo D-2 De sistemas de produccin y servicios
formulacin y ejecucin de proyectos
Mdulo A-3 De programas de desarrollo integrado Mdulo A-2 De desarrollo integrado y toma de decisiones en procesos de gestin Mdulo A-1 Para territorios
Mdulo C-3 De programas y proyectos de inversin Mdulo C-2 De programas y proyectos de inversin
2. Clasificacin,
seleccin y descripcin de alternativas de inversin
evaluacin y diagnstico
Mdulo B-1 De organizaciones
Mdulo C-1 De alternativas de inversin
Mdulo D-1 De sistemas de produccin y servicios
286
N 10
8.
Contenido del sistema metodolgico-referencial
En el cuadro X-5 se presenta en forma esquematizada el contenido tentativo de cada uno de los 16 mdulos dispuestos en cuatro columnas para estructurar el sistema referencial. Cada una de las reas temticas deber poder elaborarse inicialmente en forma independiente, en la medida en que sigan el mismo patrn de trabajo. Para ello se deben acordar primero las bases de las clasificaciones, descripciones y procedimientos para luego codificarlos y pasarlos a un sistema computacional. Columna A: Mtodos de anlisis de recursos y mtodos de integracin La columna A del sistema deber estar diseada para contener fichas, resmenes y referencias de procedimientos y mtodos necesarios para: elaborar estudios integrados de recursos a nivel de cuencas y microrregiones; seleccionar y priorizar alternativas as como tomar decisiones; gerenciar y planificar la ejecucin de actividades inter, trans o multi disciplinarias as como proporcionar ayudas complementarias tales como tcnicas de clculo en ingeniera econmica, programas para uso en microcomputadoras, mtodos de redaccin y presentacin de informes, etc. Columna B: Mtodos de organizacin y administracin en zonas de montaa La columna B deber estar diseada para contener fichas, resmenes y referencias a procedimientos que permitan organizar, servir y hacer participar a los actores involucrados en el proceso de gestin para el desarrollo de cuencas y microrregiones. Incluye: procedimientos para evaluar y diagnosticar el tipo de organizaciones existentes (cooperativas, juntas, asociaciones, comits, grupos de poder, sindicatos, cmaras, servicios pblicos y privados, empresas y, en general, a los actores involucrados) as como procedimientos para clasificarlas, describirlas y crearlas (legalidad, formalidad, participantes, fines, reglamentos, etc.). Incluye tambin informacin sobre procedimientos de administracin de las organizaciones (trato de personal, contabilidad, finanzas, supervisin y control, servicios de apoyo, etc.), as como mtodos complementarios. Columna C: Mtodos de formulacin de proyectos de inversin La columna C deber estar estructurada para contener fichas resmenes y referencias de mtodos y procedimientos para formular, evaluar y ejecutar proyectos de inversin (de servicios rurales; de produccin agrcola, pecuaria y forestal; de control y proteccin; de infraestructura vial; vivienda y otros), clasificadores y descriptores de proyectos, secuencias para formular los proyectos y un conjunto de mtodos de diseos-tipo de actividades, prcticas, tareas y elementos que forman parte de los proyectos, como diseo de estructuras hidrulicas, puentes, caminos y otros. Columna D: Mtodos de manejo de sistemas de produccin La columna D deber estar proyectada para archivar fichas y referencias sobre sistemas de produccin y conservacin en zonas de alta montaa. Contiene mdulos con procedimientos para elaborar estudios sobre sistemas de produccin (agrcolas, pecuarios y forestales) as como actividades complementarias (artesana, almacenaje, servicios, comercio), clasificadores y descriptores de los principales sistemas de produccin y conservacin (manejo de suelos, pastos, bosques, sistemas agrosilvopastoriles, control de erosin y otros), y un conjunto de actividades, prcticas y tareas complementarias.
9.
Utilizacin del sistema metodolgico-referencial (ejemplos)
El proceso metodolgico propuesto por el sistema deber permitir operar en tres niveles de detalle de trabajo que, de acuerdo a su complejidad relativa, puede clasificarse esquemticamente en procedimiento para: 287
a) la gestin de programas o proyectos de carcter integral a nivel de mbitos relativamente pequeos de montaa (cuencas, microrregiones, distritos y otros); b) la organizacin y administracin de la gestin, formulacin y ejecucin de programas y proyectos sectoriales, y mejoramiento de sistemas de produccin y conservacin, y c) el desarrollo de actividades prcticas y tareas especficas (mximo detalle de trabajo). La versin computacional del sistema deber permitir, por otro lado, dirigir al usuario de manera rpida y ordenada hacia lo que l necesita o desea. Deber permitir tambin efectuar consultas especficas sobre el contenido de cada mdulo individual mediante el acceso a ellos a travs de cdigos. Por ejemplo, supongamos que un usuario desea conocer las alternativas de proyectos de inversin que estn desarrollados en la columna C; en este caso deber ser posible consultar en el mdulo C.2, un men o listado de programas y proyectos de inversin clasificados y codificados. La finalidad de esta codificacin ser poder seleccionar un proyecto especfico cuyo cdigo corresponde al proyecto, y realizar consultas ya sea de las caractersticas que lo definen (nombre, mbito, componentes tcnicos y operativos, etc.) como as tambin sobre los procedimientos, pasos y acciones necesarios para formularlo y ejecutarlo (ver grficos 3 y 4). El sistema debe poder representarse como un cubo siendo las ventanas de acceso al mismo las fijadas por las coordenadas A, B, C y D y los nmeros del 1 al 4. Debern existir mecanismos que faciliten la relacin entre todos los mdulos que componen el cubo por lo que hipotticamente podr usarse el manual partiendo de cualquiera de los mdulos o ventanas de acceso. A continuacin se exponen dos ejemplos hipotticos de lo que sera un ideal del funcionamiento del sistema propuesto: Ejemplo 1: Pasos:

Se desea plantear o encontrar alternativas de proyectos de inversin
Se partira del mdulo C.2 (ver secuencia en grfico 4) donde se encuentra el clasificador de proyectos o men. Del men de proyectos se seleccionara el conjunto de proyectos que ms se adapten a las condiciones de la cuenca en estudio. Para ello se ingresara al computador ciertos datos como altura sobre el nivel del mar, latitud, etc., lo que descartara los no aplicables. Como ayuda inicial cada ficha descriptiva del proyecto vendra con su descripcin en dos o tres hojas. Esta primera seleccin permitira llevar a una mesa de concertacin algunas alternativas. Hecha la preseleccin se podra tratar de averiguar cules son los procedimientos para ejecutar dichos proyectos con el fin de tener mayor claridad en sus alcances, lo cual es ofrecido por el mdulo C.3. Esta informacin se llevara a la mesa de concertacin (CEPAL, Metodologa para asistir la gestin de desarrollo de cuencas o microrregiones de alta montaa: Ciclo de concertacin. Doc. LC/R.609, 6 de octubre de 1987) y con la aprobacin de la mesa se podra pasar a evaluar y priorizar las alternativas propuestas con mayor rigurosidad. Para ello se recurrira a los mtodos de evaluacin proporcionados por el mdulo A.2 y el apoyo de los mdulos C.1 y C.4 con el fin de formular anteproyectos capaces de ser evaluados. El resultado se llevara a la mesa de concertacin. Los proyectos aceptados se llevaran luego a niveles ms detallados de diseo.
288
N 10 Grfico X-3
EJEMPLO DE USO DEL SISTEMA METODOLGICOREFERENCIAL: ALTERNATIVAS DE PROYECTOS DE INVERSIN

Secuencia de operacin
FICHA INTRODUCTORIA: INSTRUCTIVO GENERAL
Mdulo C2
Clasificacin y descripcin de proyectos
Contenido: - Introduccin general - Descripcin del mdulo - Cmo acceder a la informacin contenida en el mdulo - Cmo incorporar informacin
CLASIFICADOR DE PROYECTOS CONTENIDOS EN EL MDULO C2

Mdulo C2 Clasificador de proyectos (men general) Mdulo C2 Clasificador de proyectos (men detallado)
Proyecto:
Cdigo:
Proyecto:
Cdigo:
Proyectos de recursos hdricos en: - Riego y drenaje - Control de inundaciones * Correccin de torrentes - Agua potable y saneamiento - Otros proyectos Proyectos forestales y de fauna: - Reforestacin - Parques nacionales - Manejo agrosilvopastoril
* Proyectos de correccin de torrentes: - Encauzamiento de ros - Control de crcavas - Estabilizacin de taludes - Canales de desviacin - Diques de contencin - Pozas de amortiguacin - Zonificacin de riesgos
289
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Grfico X-3 (conclusin)
FICHA DEL DESCRIPTOR

Mdulo C C2 Cdigo Nombre Definicin Identificacin _______________ Proy. de correccin de torrentes _______________ _______________ Mdulo C C3 Procedimientos y actividades genricas para formular y ejecutar proyectos de correccin de torrentes. 1. Recopilacin y anlisis de informacin 2. Diagnstico y/o estudios especficos de la cuenca y el cauce 3. . 4. . 5. . 6. Diseo y ejecucin de obras de encauzamiento
Descriptor de proyectos
Procedimiento de formulacin de proyectos
Comentarios y crticas ____________________________ ____________________________ ____________________________ Referencias bibliogrficas ____________________________ ____________________________ ____________________________
Mdulo C2 C4
Actividades prcticas y tareas
Mdulo C C1
Procedimientos para elaborar estudios para proyectos
Diseo de estructuras Diseo de diques Enrocado pesado Gabiones Espigones Tetrpodas Otros
Contenido de estuios de proyectos de correccin de torrentes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Geomorfolgicos Topogrficos Hidrolgicos Hidrulicos De materiales Econmicos Etc.
290
N 10 Grfico X-4
EJEMPLO DE SECUENCIA DE PASOS A SEGUIR UTILIZANDO LA BASE DE DATOS EN UN MICROCOMPUTADOR

Paso 1: Entrada a la Base de Datos (manual) Paso 6: Entrada al mdulo de procedimientos Mdulo Procedimiento para formular C3 proyectos de inversin C3 4. Riego y Drenaje Contenido: - Evaluacin socio-econmica - Disponibilidad de agua - Demanda de agua - Diseo de estructuras - Evaluacin econmica - Organizacin de regantes - Crditos e insumos
A4 A3 A2 A1
B4 B3 B2 B1
C4 C3 C2 C1
D4 D3 D2 D1
Paso 2: Entrada al mdulo elegido, por ejemplo, el C2
Mdulo C2
Paso 3: Entrada al instructivo general del mdulo C2
Clasificacin y Mdulo descripcin de proyectos de C2 inversin C2 1. Introduccin Contenido: - Objetivos del mdulo - Descripcin del mdulo - Cmo acceder a la informacin contenida en el mdulo - Cmo incorporar informacin al mdulo
Mdulo Procedimiento para elaborar C1 estudios para proyectos Contenido: - Introduccin al mdulo - Contenido de los estudios segn el tema del proyecto - Referencias
Mdulo Actividades, prcticas y C4 elementos complementarios Contenido: - Introduccin al mdulo - Descripcin de actividades, prcticas y tareas complementarias para formular el proyecto - Referencias
Paso 4: Entrada al men con la clasificacin y cdigos de proyectos
Clasificacin y Mdulo descripcin de proyectos de C2 inversin C2 2. Clasificacin Contenido (entre otros): Clasificacin Cdigo - Riego y Denaje RDxx - Reforestacin RFxx - Agua Potable Rural ARxx - Caminos Rurales CRxx
Mdulo Mtodos y procedimientos A2 para seleccionar alternativas Contenido: - Introduccin al mdulo - Clasificacin y descripcin de mtodos y procedimientos para seleccionar alternativas - Modelos de aplicacin y referencia Mdulo Clasificacin, descripcin y B2 creacin de organizaciones Contenido: - Introduccin al mdulo - Clasificacin de organizaciones - Descripcin de tipos de organizaciones - Procedimientos de formacin - Descripcin de casos y referencias
Paso 5: Entrada a la pantallade descripcin del proyecto seleccionado; por ejemplo: el Proyecto de Riego y drenaje RD10, y a su correspondiente men de temes
Clasificacin y Mdulo descripcin de proyectos de C2 inversin C2 5. Clasificacin Contenido: Descripcin del Proyecto de Riego y Drenaje RD10: - Finalidad - mbito - Insumos - Ventajas - Desventajas, etc.
291
Ejemplo 2: Pasos:
a.
Se desea realizar una planificacin integrada de una cuenca con participacin de los habitantes y usuarios de la misma
Como primer paso, se identificaran los actores involucrados para continuar la mesa de concertacin. Estos seran apoyados por un equipo tcnico. En la primera reunin, el equipo tcnico podra prepararse leyendo los criterios para el desarrollo y manejo de cuencas alto andinas que se encuentran en el mdulo A.3 y confrontarlos con los criterios de los usuarios. Se buscara un consenso sobre los criterios. El siguiente paso sera encontrar los problemas para desarrollar y manejar la cuenca. Para ello pueden confrontar los problemas detectados por el equipo tcnico (para encontrarlos utilizan el mdulo A.1) con los problemas sentidos por los habitantes y usuarios. Se priorizaran ambas listas en forma unificada. Llegado a un consenso en la mesa de concertacin sobre los problemas a ser abordados y sus prioridades se pasaran a plantear soluciones. Para ello el equipo tcnico puede basarse en las alternativas que le entreguen los mdulos B.2, C.2 y D.2, as como en las opiniones de los habitantes de la cuenca y otros miembros de la mesa. Se confrontaran las alternativas de solucin y se llegara a un consenso de base sobre el conjunto de soluciones posibles. Dichas alternativas de solucin deben ser luego integradas entre s para priorizarlas y potencializarlas, ver si no faltan otras consideraciones, etc., lo que equivale a evaluarlas en forma conjunta. Para ello el equipo tcnico podra recurrir a algunos de los mtodos de planificacin integral presentados en el mdulo A.3. Una vez evaluadas las alternativas de solucin en su conjunto, podra elaborarse un pre-plan, con indicacin de acciones a corto y mediano plazo, y otros detalles y presentarlo a la mesa de concertacin. Si este pre-plan es adecuado podra procederse a la realizacin de estudios ms detallados recurrindose a los diferentes mdulos del manual. Ello permitira ahorrar tiempo dirigiendo los diagnsticos a suplir la informacin requerida para disear los programas y proyectos preseleccionados.
b.
c. d.
e. f.
g.
h.
Estos dos ejemplos hipotticos pretenden dar una idea ms clara de los alcances del manual. Es de esperar que se pueda pasar de la ciencia-ficcin a la realidad.
10. Sistema de cooperacin horizontal y usuarios del sistema metodolgico-referencial

Hay que tener presente que el sistema propuesto pretende ser una gua metodolgica y referencial de apoyo a la gestin para tomar decisiones y seleccionar y disear polticas, estrategias, planes, programas y proyectos para el desarrollo de cuencas o microrregiones de alta montaa. En estos trminos, los usuarios potenciales se pueden identificar a varios niveles, de acuerdo al alcance que logre el sistema. Esto va a depender del funcionamiento y extensin de la red de cooperacin horizontal internacional creada para y por el sistema, de la amplitud de las redes de cooperacin horizontal que se crearn en cada uno de los pases de la regin andina, adems, de la interaccin y relacin existente con otros sistemas de informacin. El manual est elaborado para orientar a profesionales y tcnicos a cargo de programas de desarrollo y manejo de cuencas de alta montaa. Puede utilizarse igualmente para fines acadmicos as como para orientar planificadores regionales o nacionales.
292

Criterios para Elaborar Propuestas de Solución Con Fines de Desarrollo Rural

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Criterios para Elaborar Propuestas de Solución Con Fines de Desarrollo Rural

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CEPAL SERIE Manuales

VIII. Procedimientos para elaborar propuestas de solucin

Criterios para elaborar propuestas de solucin con fines de desarrollo rural

Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable

Requisitos para seleccionar y validar propuestas de solucin

CEPAL SERIE Manuales

Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, 1988.

Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable

Orientaciones para seleccionar y sustentar propuestas de solucin

CLASIFICACIN DE SOLUCIONES PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE

Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni, CEPAL, 1988.

Consideraciones con relacin a los beneficiarios

CEPAL SERIE Manuales

Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni, CEPAL, 1988.

Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable

CEPAL SERIE Manuales

Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable

CEPAL SERIE Manuales

TRABAJOS REALIZADOS POR LOS COMUNEROS DURANTE EL AO ANTERIOR

Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable

Consideraciones con relacin a los encargados de dar asistencia

CEPAL SERIE Manuales

Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable

Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, 1989.

CEPAL SERIE Manuales

Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable

Balance de las consideraciones para seleccionar y sustentar propuestas de solucin

CEPAL SERIE Manuales

Orientaciones para la compatibilizacin y presentacin de propuestas de solucin

Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable

CEPAL SERIE Manuales

10. 11. 12.

Produccin agropecuaria, forestal y mdulos de produccin Fomento agroindustrial

7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

11. 12. 13. 14.

Mejoramiento del proceso de comercializacin

11. 12. 13.

Cuadro VIII-3 (continuacin)

Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable

B. Proyectos (accin temporal)

Cuadro VIII-3 (conclusin)

CEPAL SERIE Manuales

Fabri -cacin de quesos blandos y produccin intensiva de leche

D. Prcticas y/o tareas

Agua potable y eliminacin de excretas en reas rurales

Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni y Jaime Snchez, CEPAL, 1988.

Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable Recuadro VIII-6

ELEMENTOS DE CLASIFICACIN DE PROPUESTAS DE SOLUCIN

Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni, CEPAL, 1989

CEPAL SERIE Manuales

Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable

NOMBRE DADO A LAS ACTIVIDADES VERSUS MAGNITUD DEL ORDEN

Prcticas a nivel de fincas Actividades

Programas generales Actividades

Actividades especficas Acciones

Soluciones tcnicas Acciones

Soluciones de organizacin ---

Programas complementarios ---

Componentes bsicos Planes preliminares

Programas especficos Proyectos propuestos

Obras contempladas/ tareas ---

Ideas de proyectos Programas

Subproyectos componentes Acciones