O Municpio-Rede - Planejamento, desenvolvimento poltico e sustentabilidade(1) Helvio Moiss "No sou eu quem me navega. Quem me navega o mar.

." Paulinho da Viola "O planejamento no mais do que a tentativa de viabilizar a inteno de governar o prprio futuro." Carlos Matus. Planejar o desenvolvimento municipal um dos maiores desafios para o Poder Pblico nos dias incertos que correm. Mas de que planejamento e de que desenvolvimento estamos falando? Vamos inicialmente explorar alguns entendimentos do que possa ser o desenvolvimento, por meio de um contraste com o conceito de crescimento, e apresentar alguns apontamentos sobre os indicadores que tm sido utilizados para medi-lo, para ento abordarmos o conceito de sustentabilidade e de desenvolvimento sustentvel. Comentaremos, ento, alguns aspectos relativos insero da sociedade civil organizada e da iniciativa privada na gesto pblica, particularmente na municipal, o que nos dar a oportunidade de trazer discusso algumas experincias de planejamento municipal participativo que, embora com origens diversas, partem dos mesmos pressupostos. E, enfim, tentar visualizar tendncias que possam servir de orientao para a transio deste para um outro modelo de administrao municipal. O exerccio do planejamento municipal pode ser um instrumento do desenvolvimento poltico e da sustentabilidade na esfera local? CRESCIMENTO E DESENVOLVIMENTO Diferente da idia de crescimento - que sugere principalmente aumento em quantidade - a de desenvolvimento implica a mudana de qualidade e, tambm, aumento dos graus de complexidade, integrao e coordenao de um sistema. Crescimento exige material e energia. Desenvolvimento produz e se alimenta de interaes, informao. No por outra razo que podemos falar em crescimento populacional, mas dizemos desenvolvimento intelectual, cultural, poltico, social. O EMBRIO E O JOGO Mas h uma correlao entre essas duas grandezas. Os organismos geralmente se desenvolvem conforme crescem. Para algumas culturas orientais e religies, desenvolvimento entendido com essa natureza, orgnica. O germe (clula original) contm informaes (genticas) suficientes (um plano? o esprito?) para estabelecer uma certa ordem nos acontecimentos, a partir de sua existncia. A clula germinal multiplica-se, mas o resultado no um amontoado. Formam-se rgos diferenciados, integrados por uma mesma dinmica, cooperando para o mesmo propsito geral, que resulta num pequeno organismo. O crescimento posterior intrinsecamente limitado e o desenvolvimento fsico tambm. Essas culturas so espiritualistas: nessa esfera que o desenvolvimento seria ilimitado.

Para a dinmica ocidental(2), esse modelo insuficiente. Percebe-se nele um certo automatismo e determinismo naturalista. A forma final predestinada, previsvel desde o incio. um processo profundamente conservador quando observado em si, sem a perspectiva evolucionista de longo prazo. E, perceba-se, o desenvolvimento do embrio s ocorre assim, porque impe condies externas especiais, controladas: temperatura, umidade, alimento, a me ou a pr-semente. O mundo humano, na viso ocidental, no assim. As condies externas tm uma dinmica prpria. Na economia de mercado, o desenvolvimento um processo de base material, em permanente expanso. interativo, gerador de interdependncias, criativo, incerto, aberto. O desenvolvimento cultural, cientfico, tecnolgico, das foras produtivas, esses, sim, seriam processos ilimitados. Para essa concepo, o desenvolvimento mais comparvel a um jogo do que a um embrio. Um jogo por partidas, com muitos participantes, sem durao definida nem resultado previsvel. Lide-se com o curto e o mdio prazo de cada rodada que a humanidade - a cincia, a tcnica e o livre mercado - saber resolver os problemas futuros conforme eles se forem apresentando (3). Assim, a idia de que o crescimento promove desenvolvimento se mostra comum s duas concepes, com a diferena de que, na ocidental, ambos so considerados processos materiais e ilimitados. A isso se acrescentava uma generalizao de clara motivao ideolgica (pois encobre a promoo da desigualdade), mas que encontrou at h pouco ampla base no entendimento comum: ao crescimento econmico decorreria, natural e automaticamente, no s o desenvolvimento econmico propriamente dito, mas o da sociedade como um todo. Estas idias so fortemente impactadas pela crise ecolgica, ao revelar-se a finitude dos recursos naturais, uma limitada capacidade de suporte (4) do meio aos resultados da interveno humana e, por conseqncia, a necessidade de planejamento, inclusive de longo prazo. Uma anlise de como tem evoludo o conceito de desenvolvimento pode ser feita pelas mudanas dos indicadores utilizados para medi-lo. INDICADORES - O QUE SE QUER AVALIAR? Julgava-se poder medir o desenvolvimento de uma sociedade pelo nvel da produo e do consumo de bens e servios, por meio de indicadores como o Produto Interno Bruto nacional. Foi com base no PIB per capita que os pases foram classificados em desenvolvidos ou no, pela ONU. Ocorre que, como frisa Rattner (5), a taxa do PIB oculta tanto condies crticas de vida humana como dos ecossistemas naturais. "A onda de crimes nas reas metropolitanas impulsiona uma prspera indstria de proteo e segurana, que fatura bilhes. Seqestros e assaltos a banco atuam como poderosos estimulantes dos negcios das companhias de seguro, aumentando o PIB.(...) Quanto mais degradados so os recursos naturais, maior o crescimento do PIB, contrariando princpios bsicos da contabilidade, ao considerar o produto da depredao como renda corrente.(...) Estudo do World Resource Institut, de Washington, D.C., sobre o crescimento milagroso` da Indonsia, de anos atrs, revelou seu carter ilusrio e depredador. Devastando florestas, exaurindo solos e riquezas minerais no renovveis, alimentou o boom de crescimento, gerando fortunas incalculveis e misria de milhes, simultaneamente".

Recentemente, por reconhecimento da insuficincia dos parmetros econmicos para avaliar o desenvolvimento dos pases (e, portanto, pela perda de hegemonia da concepo economicista de desenvolvimento), a ONU est calculando o ndice de Desenvolvimento Humano - IDH - que considera trs dimenses: sade, educao e renda. Para estimar o aspecto sade, utilizada a esperana de vida ao nascer. Para a educao, a taxa de alfabetizao de adultos, assim como a taxa de matrcula combinada nos trs nveis de ensino. E, por fim, busca-se estimar a renda das pessoas em seu prprio pas, usando para tal o PIB per capita, ajustado para diferenas no custo de vida de cada nao. O trabalho realizado por instituies brasileiras com esse e outros ndices, tem trazido luz informaes reveladoras das condies econmicas e sociais de cada municpio e regio em relao aos demais. Em sua ltima publicao (6) apresenta, alm do ndice de Desenvolvimento Humano Municipal - IDH-M, o ndice de Qualidade de Vida - ICV, desagregado por unidades municipais, que considera dimenses ausentes no clculo do IDH, como infncia e habitao, e outras varveis, como um ndice de desigualdade de renda, por exemplo. No nos cabe, nas dimenses deste artigo, mais do que apresentar essas tentativas de melhor aquilatar o patamar relativo de desenvolvimento de um lugar em relao a outros. Eles no alcanam diretamente dimenses como as lembradas por Dowbor: "Por bvio que possa parecer, preciso lembrar ainda que toda a nossa atividade profissional, as atividades administrativas, os esforos da comunidade, no representam nada se no se traduzirem, em ltima instncia, em qualidade de vida, harmonia social, riqueza de convvio, no que tem sido s vezes qualificado de Felicidade Interna Bruta, em oposio ao PIB".(7) Mas, no h dvida, esses novos ndices so muito melhores para identificar pontos fracos que devem ser enfrentados prioritariamente, do que qualquer entusiasta pelo automatismo entre crescimento econmico e desenvolvimento poderia conceber. SUSTENTABILIDADE - UMA NOVA QUALIFICAO PARA O DESENVOLVIMENTO A noo de sustentabilidade est associada s de estabilidade, de permanncia no tempo, de durabilidade. Foi proposta no incio da dcada de 70, em estudos de cunho ecolgico (sustentabilidade biolgica), que focalizavam a interdependncia entre uma populao e os recursos de seu ambiente. Mas foi nos anos 80 que se estendeu sua abrangncia para abarcar as relaes entre desenvolvimento e meio ambiente, no processo de preparao da Conferncia da ONU que ocorreu no Rio de Janeiro em 1992.(8) O conceito de desenvolvimento sustentvel a pedra de toque do relatrio que a Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento apresentou ONU, sob o nome de Nosso Futuro Comum (9). Parte-se da constatao de que no bastam as polticas ambientais compensatrias ou corretivas "que visam aos sintomas do crescimento prejudicial. (...) necessria uma nova abordagem, pela qual todas as naes visem a um tipo de desenvolvimento que integre a produo com a conservao e ampliao dos recursos, e que as vincule aos objetivos de dar a todos uma base adequada de subsistncia e um acesso eqitativo aos recursos. O conceito de desenvolvimento sustentvel fornece uma estrutura para a integrao de polticas ambientais e estratgias de desenvolvimento".(10)

Muitos autores tm questionado as possibilidades de aplicao desse conceito e sua operacionalidade. Outros tm mostrado a existncia de um campo de disputa sobre seu significado e sentido, dado o uso diverso que dele fazem atores com interesses conflitantes. Mas desde seu enunciado original, esse conceito tem tido sua abrangncia cada vez mais ampliada, servindo de meio de articulao das dimenses econmica, ambiental e social, vistas como indissociveis. Tem se tornado indutor do encontro das propostas de movimentos de afirmao dos mais diversos direitos individuais e sociais, inclusive nas conferncias mundiais posteriores do Rio de Janeiro (11). Tem sido incorporado ao discurso e s agendas dos organismos internacionais e das naes signatrias dos acordos e convenes nelas negociados. Tem liberado a criatividade e orientado a prtica de lideranas sociais e de formuladores e gestores de polticas pblicas. disso que resulta muito de sua fora. O adjetivo sustentvel tem sido aplicado aos mais diversos substantivos (transporte, consumo, turismo sustentvel) no sentido de qualificar qualquer objeto de poltica pblica, prtica social ou empreendimento que esteja de acordo com princpios de sustentabilidade. Desenvolvimento sustentvel, portanto, no um estado, mas uma referncia para processos que possam anunciar uma transio desta para uma nova sociedade, que nem precisaria se adjetivar. Seguem alguns princpios de sustentabilidade (12): - Preveno: quase sempre mais barato prevenir a degradao, a poluio e o prejuzo social do que mais tarde consertar o estrago. - Precauo: quando h dvidas sobre as conseqncias ambientais e sociais de uma ao, deve-se agir com cautela. Continuar uma atividade cujo impacto desconhecido enquanto se espera uma prova cientfica de sua periculosidade uma imprudncia. Deve haver avaliao prvia cuidadosa dos impactos possveis de cada opo entre vrias alternativas. - Participao: as pessoas afetadas pelos resultados do planejamento devem estar envolvidas na formulao dos planos. O processo decisrio de governo deve prever divulgao das implicaes das decises que esto sendo tomadas e participao dos interessados. - Proatividade: as aes devem ser orientadas pelas oportunidades e no s pelos problemas. Isto requer que se pense as questes de forma criativa e no reativa, visando mais a preveno de problemas do que a cura de sintomas. - Compensao: as pessoas e o ambiente devem ficar em melhor situao como resultado de qualquer ao ou empreendimento. Havendo piora localizada das condies anteriores, deve haver compensao aos prejudicados. Se a piora d-se nas condies ambientais (prejuzo de todos, perante benefcios julgados mais relevantes), mas de forma irreversvel apesar de localizada, a compensao poderia se dar por uma melhoria amplificada em outra rea, por exemplo. - Compromisso com melhorias contnuas: comprometer-se a fazer progresso contnuo em direo sustentabilidade (longo prazo) requer monitoramento dos resultados das aes (evoluo dos indicadores) e identificao de oportunidades de ampliao dos impactos positivos. Quanto maior a velocidade da mudana, mais difcil e cara se torna a transio. prefervel estabelecer-se metas modestas mas factveis, e persistir com esse princpio. - Poluidor pagador: o responsvel por degradao, poluio ou danos deve arcar com os custos de remedi-los. um princpio j recepcionado em inmeras leis brasileiras, especialmente quanto a acidentes. MUNICPIO E DESENVOLVIMENTO

O municpio brasileiro participa de processos mais gerais, cuja dinmica lhe escapa ao controle direto: - Processo de urbanizao acelerada; presso social sobre a oferta de infra-estrutura e servios pblicos e sobre espaos adequados ocupao e uso; demanda por emprego e renda. - Municipalizao das polticas sociais, sob modelo que articula as trs esferas do Poder Pblico, e que institui fundos e conselhos setoriais com participao social. - Acirramento da competio entre diferentes lugares, para a recepo de investimentos privados e pblicos. - Aparecimento de uma nova esfera entre o pblico e o privado: o pblico no-estatal. - Globalizao econmico-produtiva: revoluo tecnolgica e gerencial; aumento da interdependncia econmica e da complexidade do sistema mundial; enfraquecimento da capacidade regulatria dos Estados nacionais; desemprego estrutural; exigncia de maior qualificao da mo-de-obra; intensificao da excluso econmica e social. - Intensificao do uso do conhecimento e da informao; flexibilidade da produo; eficincia organizacional baseada no conceito de sistema; descentralizao; controle de resultados. - Abertura econmica, plano real, queda da inflao, desequilbrio das contas pblicas, enfraquecimento do potencial de investimento pblico nas trs esferas de governo, privatizaes, ataques especulativos moeda, reforma previdenciria, administrativa, fiscal e poltica. Esse quadro geral coloca tanto desafios quanto oportunidades, que se expressam nos diversos municpios de forma muito peculiar. Depende de seu tamanho e porte populacional, sua situao geogrfica, geopoltica e ambiental, seu perfil de atividades produtivas. Depende da cultura de sua gente, da qualidade poltica e capacidade administrativa de seus lderes, do grau de organizao da sociedade civil. A diversidade de situaes existentes nos municpios e sua regies no autoriza generalizaes fceis, em especial quando tratamos de desenvolvimento, que depende da iniciativa de inmeros agentes privados e pblicos. Cabe, em cada caso, uma avaliao particular do municpio e de seu entorno regional, de suas vantagens comparativas e competitivas. Estratgias de atrao de investimentos baseadas na guerra fiscal tem se mostrado um jogo de soma zero, enquanto colaborao/parceria entre municpios afins e atores sociais tem se revelado muito mais frtil, potente e eficaz para participar-se de espaos competitivos de nvel superior. Cabe, ento, em especial, identificar os atores locais e supra-locais que tm interesses no municpio, saber da natureza de seus interesses e dos valores que professam. Quem so os interessados no desenvolvimento municipal? Sem dvida, as lideranas que tm expresso poltica (participam dos processos decisrios no mbito local e supra-local): o prefeito e os vereadores, os empresrios e suas associaes, as lideranas partidrias, sociais, comunitrias, sindicais, estudantis, os agentes governamentais das demais esferas de poder. Os moradores da cidade e do campo que no participam de associaes, mas a quem interessa um lugar melhor para se viver, trabalhar, estudar, progredir, podem vir a ser atores e constituir uma poderosa fora se a eles forem oferecidos canais de informao, participao e expresso sobre os rumos para o futuro. Ningum melhor para construir uma viso das possibilidades e oportunidades de desenvolvimento econmico (maior diferenciao e melhor integrao e complementaridade das atividades econmicas), social (menor necessidade do uso de hospital, maior freqncia escola e em

atividades culturais e polticas, maior exerccio do direito de escolhas individuais) e territorial (distribuio espacial dos assentamentos e das atividades que favorea os fluxos e a qualidade de vida e do ambiente) do municpio. Mas cada um cumpre um papel diferenciado na cena poltica. Nem todos propem o mesmo caminho para a promoo do desenvolvimento municipal. Nem todos elegem as mesmas prioridades de uso dos recursos sempre escassos. Como superar a parcialidade da viso e dos interesses de cada um? Como evitar a disperso de esforos? Como identificar e promover a dinamizao de eixos de desenvolvimento em que todos reconhecem a chance de alcanar seus objetivos particulares? Antes disso, qual o papel de cada um, enquanto Poder Pblico, sociedade civil, iniciativa privada? O PODER PBLICO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO O poder pblico municipal pode promover o desenvolvimento em duas frentes, uma interna e outra externa. A externa corresponde a articulaes com todos os demais interessados no desenvolvimento local. ele, geralmente, que melhor condio tem de servir como catalisador de processos coletivos de encontro e construo de consensos. Na frente externa, vamos nos deter apenas nas articulaes entre Poderes Pblicos, dado que trataremos de outras parcerias mais frente. A cooperao entre municpios pode ser episdica, para executar projetos de interesse comum com durao determinada, ou mais permanente, para tratar de assuntos que demandam ateno continuada - administrao de hospital regional, gesto comum dos resduos slidos urbanos, conservao de estradas, proteo dos recursos hdricos, plano de turismo, informatizao da administrao, planejamento do desenvolvimento regional. Do ponto de vista do desenvolvimento econmico, "As caractersticas atuais de produo exigem que municpios de uma mesma regio geoeconmica promovam a integrao de suas respectivas estruturas de produo. Assim, a articulao regional (reunio dos interesses representativos dos setores produtivos dos municpios da regio) e a coordenao institucional (relaes com as outras instncias de governo) so atividades essenciais para o melhor aproveitamento das potencialidades locais de crescimento".(13) Essa cooperao sistemtica geralmente suscita a institucionalizao da associao que, a despeito de assumir uma entre variadas personalidades jurdicas (14), usualmente denominada consrcio intermunicipal (que, conceitualmente, no corresponde a uma figura jurdica (15)). A par das vantagens que representam para a viabilizao de atividades vitais para o desenvolvimento local e regional, os consrcios tm a virtude de promover o alargamento das fronteiras tambm em termos polticos e o exerccio de negociao e cooperao permanentes. O dilogo com as outras esferas do Poder Pblico muitas vezes cria oportunidades impensadas. comum haver em universidades e institutos de pesquisa, capacidade tcnica e programas que as disponibilizam para municpios. Organismos estaduais e federais (e mesmo internacionais) oferecem recursos tcnicos e financeiros para municpios e consrcios, de acordo com programas institucionais.(16) Vamos agora frente interna ao municpio, que corresponde s aes que dependem fundamentalmente de sua prpria vontade e capacidade. Corresponde s suas atribuies

constitucionais. Se consegue viabiliz-las, contribui significativamente para o desenvolvimento municipal. O Poder Pblico municipal o principal protagonista na rea de sade pblica e de educao prescolar e fundamental. ele, tambm, o responsvel por servios pblicos da maior relevncia para a sade ambiental e a qualidade de vida, como a coleta, o tratamento e a disposio de resduos, o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio. Realiza obras de drenagem e de abertura e conservao de vias pblicas e estradas vicinais. E pode realizar o licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto local e desenvolver (ou no) programas de combate eroso, proteo de mananciais, controle do uso de agrotxicos, educao ambiental etc. Coletar, tratar e disponibilizar informaes um imperativo da Administrao. O municpio deve contar com cadastros e plantas, sries histricas de dados de demografia, perfil das atividades econmicas etc., e dados sobre a infra-estrutura existente e os servios que presta, por exemplo. A montagem de um sistema de informaes municipais, informatizado ou no, georreferenciado ou no, uma medida que favorece o acerto na tomada de toda e qualquer deciso (17). Quanto ao desenvolvimento territorial, ao Poder Pblico municipal que compete a elaborao, implementao e fiscalizao de cdigos e planos locais de organizao territorial, de uso dos espaos pblicos e de proteo ambiental, como a lei de zoneamento, o cdigo ambiental, de obras, de posturas etc. Aos municpios cumpre, ainda, assim como s demais esferas do Poder Pblico, manter a fiscalizao permanente dos recursos ambientais, implantar unidades de conservao, manter o controle das atividades poluidoras, monitorar a qualidade ambiental de reas crticas. Por outro lado, tambm um empreendedor que se apropria de espaos, consome insumos e produz resduos, podendo realizar obras sem a devida avaliao do custo social e ambiental perante os benefcios pretendidos. Nessa frente interna, cabe ao Poder municipal organizar-se adequadamente e viabilizar as aes. H muitos desafios para superar. Dispor de recursos financeiros ( possvel aumentar a receita prpria e/ou obter financiamentos para programas e projetos? possvel diminuir despesas, aumentando a eficincia energtica da iluminao pblica, diminuindo desperdcios?). Promover programas intersetoriais, liberando-se das amarras da estrutura burocrtica inflexvel e feudal (sade no s tratar de doena - deve interagir com saneamento; educao no ocorre s na sala de aula; obras devem passar pelo setor de planejamento e meio ambiente pois induzem ocupao e alterao no valor das propriedades, planejamento no s oramentao). Garantir que as aes se estendam para alm do atual um mandato. Deve faz-lo solitariamente? Ou, mesmo para muitas daquelas atribuies e desses desafios, o melhor seria envolver-se em parcerias com outros atores? O PAPEL DA INICIATIVA PRIVADA O setor empresarial tambm detm grande responsabilidade quanto qualidade de vida e do ambiente. Consome materiais e energia, gera resduos que podem causar poluio e elabora/distribui produtos que geram lixo. Tende a gastar o mnimo para otimizar os ganhos econmicos ao mximo, o que regulado pelo mercado (via preo e qualidade do produto) pela sociedade (sindicatos, associaes civis) e pelo Poder Pblico.

Por outro lado, oferece empregos, paga impostos, supre necessidades de consumo e induz a demanda por educao e aperfeioamento profissional, por conservao e melhorias ambientais, entre outras, conforme seus critrios de escolha para se estabelecer ou se manter em um certo lugar. Alm disso, muitas empresas frisam sua funo social instituindo programas e financiando aes de carter comunitrio. Como se interessam pela maneira como so vistas pelo pblico em geral e pelo consumidor em particular, so muito sensveis a aes que possam melhorar, ou piorar, sua imagem institucional. O desenvolvimento econmico do municpio interessa, particularmente, aos setores comercial e financeiro locais. Atualmente as empresas tendem a promover voluntariamente programas de Gesto da Qualidade (ISO srie 9000) e Ambiental (ISO srie 14000), que podem representar um relevante know how a ser disseminado s demais organizaes locais (inclusive a prefeitura e a cmara). UMA NOVA SOCIEDADE CIVIL De acordo com Gohn (18), observamos no cenrio brasileiro dos anos 90 a construo de uma nova concepo de sociedade civil. Resultado das lutas sociais empreendidas por movimentos e organizaes sociais nas dcadas anteriores, reivindicando direitos e espaos de participao social, essa nova concepo constri uma viso ampliada da relao Estado-sociedade, (...). Isso resultou na criao de uma nova esfera, ou subesfera, entre o pblico e o privado, que o pblico noestatal, e no surgimento de uma ponte de articulao entre essas duas esferas, dada pelas polticas de parcerias. As polticas de parceria, implementadas principalmente pela esfera municipal do Poder Pblico, respondem, por sua vez, s necessidades de reorientao do papel do Estado na atualidade. Assim, ele transfere para as comunidades - intermediadas por organizaes civis e s vezes com a iniciativa privada - atividades que at ento assumia como de sua responsabilidade exclusiva, particularmente nas reas sociais: moradia (mutires), educao, preveno sade, cultura, assistncia social. Outro espao de participao de organizaes e lideranas so os conselhos municipais, nos quais tm acesso a informaes, opinam na formulao de polticas pblicas, acompanham e avaliam a execuo de aes do Poder Pblico. Lideranas da sociedade civil tomam contato, assim, com os assuntos e os desafios da administrao pblica, compartilham a responsabilidade da gesto, adquirem conhecimentos e afirmam valores e posturas que constituem sua prpria identidade, exercitam os direitos e deveres de cidadania. H, tambm, inmeras experincias de organizaes no-governamentais - ONGs que propem projetos ao Poder Pblico e captam recursos externos para sua execuo, cabendo ao Poder Pblico ceder recursos disponveis e apoiar institucionalmente o projeto. A presena dessas organizaes, mais geis e flexveis do que a burocracia estatal, menos impregnadas pela cultura do clientelismo (e, portanto, no-alimentadora dela), movimenta os meios social e poltico, altera as relaes de foras locais. Pois, como afirma Gohn, "nos anos 90, importa menos a presena de movimentos sociais enquanto organizao, e importam mais as novas instituies, os novos quadros de pessoal, a nova mentalidade sobre a coisa pblica; em suma, importa mais a nova cultura poltica gerada".(19) Assim, as associaes civis tm, cada vez mais, assumido papis relevantes nos processos de mobilizao social, planejamento e gesto de polticas pblicas e, sendo chamadas, podem contribuir de forma decisiva para a identificao e implementao de alternativas de desenvolvimento municipal.

COMBINANDO OS PAPIS Alm das diversas possibilidades de gesto compartilhada das polticas pblicas locais e regionais entre municpios (consrcios e outras formas de cooperao intermunicipal), entre municpios ou consrcios e instituies da sociedade civil, da iniciativa privada e do governo estadual e/ou federal (cmaras setoriais, comits e agncias de bacia hidrogrfica), e entre o Executivo municipal e a sociedade civil organizada (parcerias, conselhos municipais), recentemente tm sido experimentadas diversas modalidades bastante promissoras de planejamento participativo do desenvolvimento municipal. PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO O Plano Diretor municipal est previsto na Constituio Federal num contexto de planejamento mais amplo, que inclui o Plano Plurianual, as Diretrizes Oramentrias e os Oramentos Anuais, para todos prevendo-se a participao da sociedade civil. Ele o "instrumento bsico de desenvolvimento e de expanso urbana" (no o nico), da poltica de desenvolvimento urbano. Esta "tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes".(20) So pouqussimos os municpios que o tm. E j ampla a produo terica sobre as causas do insucesso em seu processo de elaborao, de aprovao na cmara e de aplicao. O Plano Diretor pode ser concebido com ateno maior para os aspectos territoriais e ambientais, para esses e os econmicos, ou ainda como plano de desenvolvimento integrado, contendo tambm o desenvolvimento social. Em alguns casos ainda, a lei do Plano Diretor versa sobre normas gerais do processo de planejamento do desenvolvimento, princpios e diretrizes, deixando-se cada um dos assuntos para leis especficas. Em outros, prope-se realiz-lo simultaneamente para o conjunto de municpios de uma mesma regio ou bacia hidrogrfica. Como foi amplamente tratado em parte prpria deste volume, o que nos interessa apontar aqui a oportunidade que o processo de sua formulao oferece s autoridades municipais, sociedade civil organizada, iniciativa privada e aos moradores em geral, de explicitar seus interesses, entender os interesses dos outros, formular propostas que atendam (pelo menos parcialmente) a todos, construir alianas e exercitar-se politicamente, em qualquer dos casos citados acima. MOVIMENTO CIDADES/MUNICPIOS SAUDVEIS Esse movimento (21) parte da constatao de que as condies de sade pblica so fortemente impactadas por condies que fogem ao alcance do sistema de sade, fazendo dele apenas um sistema de administrao de doenas. Cumpre, ento, para que se promova a sade, desenvolver exerccios de interao com os demais setores da rea social e ambiental, influenciar o conjunto das polticas pblicas, buscar parcerias com a sociedade civil e a iniciativa privada, promover o desenvolvimento municipal. "Uma cidade saudvel aquela que coloca em prtica, de modo continuado, a melhoria de seu meio ambiente fsico e social, utilizando os recursos de sua comunidade, com o objetivo de permitir aos seus cidados uma aptido mtua em todas as atividades humanas, que levem em conta a sua plena realizao" (Duhl e Hancock, traduo livre).(22)

 um movimento em fase inicial, com experincias muito diversificadas em vrios Estados brasileiros, por iniciativa do setor de sade pblica, testando estratgias e buscando a formao de redes de cidades. CMARA REGIONAL/FRUM REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL No ABC paulista - centro de gravidade original da instalao de montadoras de veculos e de indstrias de autopeas no Brasil - a crise econmica, a reduo de empregos pela introduo da robtica e o deslocamento das empresas para outras localidades criaram uma insustentvel combinao de desemprego e retrao econmica, que se reflete em todos os setores da vida econmica e social dos municpios da regio. Para fazer frente situao, os prefeitos - por meio de um consrcio intermunicipal preexistente - a iniciativa privada, sindicatos de trabalhadores, a mdia local e o governo do Estado promoveram a constituio de um frum regional de desenvolvimento, espao de dilogo, estudo e proposio de aes combinadas para implementar estratgias que permitam regio reencontrar o caminho de seu desenvolvimento. Recentemente, foi proposta a Agncia de Desenvolvimento Econmico do ABC, que ter como associados os agentes que assumirem seu custeio. "Tem a misso de produzir e disseminar as informaes socioeconmicas da regio, conduzindo as aes de marketing regional e coordenando as aes tcnico-financeiras de apoio s empresas, visando promover o desenvolvimento econmico sustentado da regio. A Cmara Regional do Grande ABC, atravs da Agncia de Desenvolvimento Econmico, dever continuar a tarefa de definio do Plano Estratgico Regional".(23) A experincia de um Frum Regional de Desenvolvimento Sustentvel est se iniciando entre 11 municpios do entorno paulista da Rodovia Ferno Dias, que est sendo duplicada. Coordenado pela Secretaria do Meio Ambiente do Estado, em cumprimento a uma resoluo do Conselho Estadual de Meio Ambiente que destinou 1% do valor da obra para esses municpios, a idia de um frum j era proposta por entidades ambientalistas da regio desde a poca do licenciamento ambiental do empreendimento. Essa regio, a cerca de 100 km da Capital e no meio da megametrpole paulista (Grande So Paulo, regio de Campinas e Vale do Paraba) situa-se em relevo montanhoso, tem clima ameno e reserva mais de 50% da gua consumida na regio metropolitana de So Paulo, o que sugeriu o nome Entre Serras e guas para o projeto. Esse projeto previa um conjunto de aes prvias de estudos, mobilizao social e treinamentos, at a constituio do Frum. Agora, ele passa a ser espao de formulao e implementao de um Plano Regional, com a participao institucionalizada de prefeitos, vereadores, empresrios, lideranas locais e agentes do governo do Estado, visando "criar alicerces para que o crescimento econmico da regio, com a duplicao da Ferno Dias, gere novas atividades, tanto de turismo como de servios, industriais, imobilirias e agrcolas, compatveis com o patrimnio ambiental e com a qualidade de vida que a populao local desfruta hoje."(24) Entre as atividades prvias, iniciou-se a Agenda 21 Local de cada um dos municpios (25), contando com todos os setores interessados. PLANEJAMENTO ESTRATGICO PARTICIPATIVO MUNICIPAL A concepo estratgica compreende a realidade em permanente mudana, resultado do desenvolvimento dos conflitos e das disputas que a animam. O adjetivo estratgico qualifica, ento, algo que orientador e estruturante de um conjunto de aes intencionais e articuladas, voltadas ao alcance de objetivos de mdio ou longo prazo, em meio a aes e reaes de iniciativa externa. A formulao, a deciso e a execuo geralmente so exercidas por diferentes sujeitos. O

planejamento estratgico comum na prtica militar e nos esportes coletivos, estando em ascenso no meio empresarial e poltico. A concepo estratgica participativa no ignora o conflito, mas entende a realidade em sua globalidade, como resultante da interao entre as diversas vises parciais dos que participam do processo de planejamento. Estimula a construo coletiva do conhecimento e a participao nas aes. seu pressuposto que os que planejam tm poder de implementar as aes decididas. Saber e poder, nesse caso, so compartilhados entre os sujeitos, que formam um ator coletivo que planeja e age, em meio a aes e reaes de outros atores.(26) A experincia de planejamento estratgico participativo municipal, desenvolvida em alguns municpios europeus e latino-americanos (27), iniciou-se no Rio de Janeiro com vistas possibilidade de a cidade vir a ser sede das olimpadas. "O PEP um plano de ao local que parte de uma viso global e intersetorial e permite adotar aes combinadas entre todos os atores locais, para o curto, o mdio e o longo prazos. (...) O PEP permite obter uma viso integral da problemtica local, identificar tendncias e descobrir oportunidades, formular objetivos com perspectivas de futuro, definir linhas de polticas, programas e projetos. Promove o consenso e o compromisso para a ao, impulsiona a coordenao interinstitucional e a iniciativa privada, e imprime ao processo um forte carter participativo e democrtico."(28) Assentado numa concepo estratgica e participativa, o PEP utiliza metodologias de planejamento como o ZOPP (planejamento de projetos orientado por objetivos) e tcnicas de moderao e facilitao de reunies. Entre as faanhas dessa proposta, credita-se o xito da preparao da cidade de Barcelona para os Jogos Olmpicos que l se realizaram. AGENDA 21 LOCAL Por ocasio da Rio 92, lderes e autoridades de governos locais e reas metropolitanas reuniram-se e deliberaram por uma Declarao Conjunta das Cidades e Autoridades Locais, na qual, aps elencar um conjunto de compromissos, afirmam: Para cumprir os compromissos em relao ao desenvolvimento sustentvel das cidades, fica estabelecido que cada autoridade local dever preparar um plano de ao - uma Agenda 21 Local que inclua metas e cronograma, e incorpore medidas como as seguintes: - estabelecer processos de consulta comunidade que reunam representantes de organizaes comunitrias, industriais e comerciais, associaes profissionais e sindicatos, instituies educacionais e culturais, os meios de comunicao e o governo para criar parcerias para o desenvolvimento sustentvel; - instalar dentro do governo municipal um comit intersetorial para coordenar o planejamento, as polticas e as atividades do desenvolvimento, para que essas atividades resultem em uso do solo, transportes, energia, construes, manejo de resduos e gerenciamento hdrico sadios (...)". Essa manifestao foi incorporada Agenda 21 (29), que inicia seu captulo 28 (inteiramente voltado aos governos locais) com a seguinte afirmao: "Como muitos dos problemas e solues tratados na Agenda 21 tm suas razes nas atividades locais, a participao e cooperao das autoridades locais ser um fator determinante na realizao de seus objetivos." E sugere: "Cada autoridade local deve iniciar um dilogo com seus cidados, organizaes locais e empresas privadas e aprovar uma Agenda 21 Local".(30)

O processo de elaborao da Agenda 21 Local pode significar a identificao de diversas oportunidades de parceria para o alcance de metas negociadas entre os setores (planejamento, meio ambiente, sade, obras, ...) e as esferas (municipal, estadual e federal) do Poder Pblico, o setor empresarial e a sociedade civil. Como chegar a essas metas? Quem vai realizar as aes para buscar alcan-las? Como ser medido o quanto as metas esto sendo alcanadas? Quem vai gerenciar o conjunto das aes e dar publicidade a elas? Em cada uma das diversas experincias conhecidas de elaborao de Agendas Locais, essas questes foram respondidas de maneira peculiar. Mas h muito de comum entre elas. Geralmente se iniciaram com um pequeno grupo do poder pblico local associado a lideranas da sociedade civil. Esse grupo define uma estratgia para identificar e envolver os mais variados setores interessados no desenvolvimento local e na melhoria das condies de vida e do ambiente. Tem-se mostrado de grande importncia a institucionalizao do processo e seu acompanhamento permanente pela Cmara dos vereadores. Promovem-se, ento, encontros entre os interessados, eventualmente organizados em subgrupos. Neles, baseados em mtodos de planejamento participativo, so identificados os problemas, as oportunidades para sua soluo, os recursos necessrios e aqueles que podem assumir o compromisso de implementar as aes negociadas. A partir disso, so estabelecidas metas, a serem alcanadas em prazos definidos, e uma sistemtica de acompanhamento e divulgao das aes e de seus resultados. Esse plano de ao a Agenda. A primeira de uma srie, pois a elaborao, o acompanhamento e a reelaborao da Agenda pode ser um processo sem trmino definido. A construo das agendas 21 Locais tambm tem como suporte concepes estratgicas participativas. DESENVOLVIMENTO POLTICO, SUSTENTABILIDADE E O MUNICPIO-REDE Desenvolvimento poltico pode ser entendido como o processo histrico de conquista por parte da sociedade, da capacidade coletiva organizada de estatuir projeto prprio, em termos de cidadania, associativismo, consolidao democrtica e servio pblico.(31) Ressalte-se que no o Estado que funda a cidadania. Deve ser resultado dela e estar a seu servio. Se assim , o planejamento pblico, particularmente o do desenvolvimento municipal, pode ser um dos mais potentes dinamizadores do desenvolvimento poltico, como vimos anteriormente. Mas so poucos os polticos que o promovem. Em uma sociedade como a nossa (no s a brasileira), de tradio patrimonialista e clientelista, excludente, as relaes paternalistas entre os polticos e os eleitores so de dupla-mo, o que explica a fora de sua persistncia. A quem interessaria autonomiz-los? Quem deve romper o crculo vicioso? Lideranas polticas democrticas, por outro lado, tm percebido que a razo de seu sucesso eleitoral se d exatamente por sua capacidade de catalisar processos que resultam em desenvolvimento poltico, a exemplo da elaborao participativa do oramento municipal e do desenvolvimento de experincias como as citadas acima.

O processo de urbanizao, o maior acesso a informaes, a expanso paulatina que vem ocorrendo no acesso ao ensino formal, a elevao do nvel de discernimento e crtica, a existncia de instrumentos de limitao do arbtrio dos governantes (por intermdio do Ministrio Pblico), tudo conspira contra o poltico e o eleitor tradicionais. Mas quais seriam as caractersticas das aes que contribuiriam no s para o desenvolvimento poltico como para a sustentabilidade do desenvolvimento? Rattner, visualizando atravs de diversas experincias em andamento a emergncia de uma sociedade sustentvel, identifica alguns de seus princpios orientadores: - viso integradora, encarando a funo das atividades econmicas no somente em seus aspectos materiais, mas tambm as necessidades sociais e espirituais, tais como identidade, participao, criatividade e solidariedade; - descentralizao, transparncia no processo decisrio e participao democrtica; - propriedade e controle comunitrios, assegurando padres de trabalho e remunerao decentes; - nfase nos recursos materiais, humanos, sociais e culturais da localidade e da regio - sustentabilidade baseada em auto-suficincia e responsabilidade pblica dos cidados, em vez de dependncia de fontes e recursos externos; - articulao permanente do local com o nacional e global, o micro com o macro; - forte nfase na dimenso poltica, procurando induzir mudanas sociais e criando alternativas para o modelo dominante; - qualidade de vida como parmetro bsico de desempenho da economia, com nfase na diversidade ecolgica, social e cultural, como critrio de avaliao; - poltica econmica para poupar capital, o fator escasso, em vez de reduzir emprego e oportunidades de trabalho;(32) Essas orientaes esto no mesmo campo daqueles que prope o conceito de Estado-rede como modelo para a reforma da administrao pblica. Castells (33) sugere oito princpios: - Subsidiariedade: a gesto administrativa deve situar-se, em relao a cada problema ou tarefa, no mbito o mais descentralizado possvel; - Flexibilidade: h que se transitar de um Estado decretador para um Estado negociador, de um Estado controlador para um Estado interventor. As unidades administrativas de interveno devem parecer-se cada vez mais com foras-tarefas que possam se constituir para um propsito determinado e se reconverter em um outro tipo de organizao ou de atividade, atendendo a necessidades emergentes. A Administrao deve ir assumindo uma formao reticular e uma geometria varivel conforme a situao; - Coordenao: sem ela, a extrema flexibilidade e descentralizao dissolveriam o Estado. A coordenao deve estabelecer mecanismos de cooperao permanentes; - Participao cidad: que fornece legitimidade ao do Estado; - Transparncia administrativa: informaes ao pblico e mecanismos de controle externo ao Poder Pblico, ancorados na sociedade; - Modernizao tecnolgica: uma administrao nova, gil, flexvel, descentralizada, participativa, deve fazer uso da tecnologia disponvel para garantir sua eficincia; - Profissionalizao da administrao pblica; - Retroao na gesto: permite assegurar os efeitos da aprendizagem e da correo de erros, de que necessita toda organizao para estar em constante adaptao ao ambiente. Seria possvel pensar o governo municipal como uma rede de agentes pblicos, privados e da sociedade civil, tcnicos e polticos, catalisados pelo Poder Pblico sob os princpios acima referidos, capazes de interagir permanentemente e impulsionar novas solues, capazes de acumular

e disseminar tanto o conhecimento dos assuntos locais/globais como a prtica do relacionamento poltico maduro? Se for, possvel ento sonhar com uma sociedade sustentvel. E batalhar por ela.

(1) Resumo de artigo sob o mesmo ttulo, publicado em O municpio no sculo XXI: cenrios e perspectivas, pela FPFL-CEPAM, So Paulo, 1999. (2) O leitor nos desculpe o uso da simplificao Oriente / Ocidente. (3) No longo prazo, sentenciou Keynes, todos estaremos mortos. (4) Capacidade de suporte o tamanho mximo de uma populao, determinado pela quantidade de recursos disponveis e pela demanda mnima individual. Por extenso corresponde velocidade mxima na qual podemos explorar ou usar um recurso sem esgot-lo ou destrui-lo. (5) RATTNER, Henrique. Liderana para uma sociedade sustentvel. So Paulo: Nobel, 1999. (6) Desenvolvimento Humano e Condies de Vida: Indicadores Brasileiros. PNUD/IPEA/FJP/IBGE, Braslia, 1998. (7) DOWBOR, Ladislau. Governabilidade e descentralizao in REVISTA DO SERVIO PBLICO. (8) O termo desenvolvimento sustentvel foi cunhado por Maurice Strong e recebeu da Comisso algumas definies: " aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem as suas prprias necessidades"(p. 46); " um processo de transformao no qual a explorao dos recursos, a direo dos investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e a mudana institucional se harmonizam e reforam o potencial presente e futuro, a fim de atender s necessidades e aspiraes humanas"(p. 49). (9) Nosso Futuro Comum/Comisso Mundial Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. (10) Idem, p.p. 43 (11) Sobre direitos humanos (Viena, 93), populao e desenvolvimento (94), pobreza e desenvolvimento social (Copenhague, 95) e assentamentos humanos - Habitat II (Istambul, 96). (12) Com base nos citados por Patrcia Krans, no Pequeno Guia da Agenda 21 Local, SMMA, Rio de Janeiro, 1996, disponvel no site do Ministrio do Meio Ambiente (http://www.mma.gov.br). (13) MONTEIRO, Y. D. P. Subsdios para a elaborao do plano diretor. So Paulo. FPFL-Cepam, 1990, vol. 2, p.25. (14) Sociedade civil sem fins lucrativos, empresa pblica intermunicipal, fundao etc. (15) Consrcio um acordo entre pessoas jurdicas de mesma natureza, enquanto convnio o entre pessoas diferentes. (16) H bancos de dados sobre os ofertantes e as caractersticas do apoio ou financiamento na Fundao Getlio Vargas em So Paulo, e no CEPAM (disponibilizadas no site http://www.cepam.com.br). (17) O Cepam apoia os municpios nessas atividades, inclusive com o Sistema Geo-referenciado de Apoio Deciso para Municpios. (18) Nesta seo, utilizamos fartamente as formulaes da profa. Maria da Glria Gohn, em particular as publicadas no artigo Cidades, ONGs e aes coletivas, in Revista So Paulo em Perspectiva, vol.9, no. 2 / abr.jun/1995 (19) Op. cit., p. 38. (20) Constituio Federal de 1998, art.182. (21) Apoiado pela Organizao Mundial da Sade, instituiu-se em 1986 na Primeira Conferncia Internacional de Promoo da Sade, em Otawa, Canad, com origem em um movimento americano iniciado na dcada de 70.. (22) FERRAZ, S. T. A pertinncia da adoo da filosofia de cidades saudveis no Brasil. XII Encontro Nacional de Secretrios Municipais de Sade CONASEMS Edio Especial s.c.p., s.d. (23) Folder. (24) Entre Serras e guas: Plano de Desenvolvimento Sustentvel para rea de Influncia da

Duplicao da Rodovia Ferno Dias. Governo do Estado de So Paulo. (25) Este trabalho est sendo orientado pelo Cepam. (26) Inspiradas nas concepes sugeridas por Marcos Arroyo, Planejamento: exercitando a democracia, in Coleo Pedaggica - Cadernos de apoio, So Paulo : Instituto Cajamar, 1996. (27) Crdoba, Argentina; Santiago do Chile; Cali, Colmbia; Tarragona, Nlaga e Barcelona, Espanha. (28) SEVILLA, G.D. (29) Um dos principais documentos decorrentes da Rio 92, foi preparado durante dois anos de intensas negociaes entre diferentes atores pblicos, privados e representantes da sociedade civil internacional. um plano de ao abrangente. (30) Declarao Conjunta das Cidades e Autoridades Locais, in Bio, ano IV, no.3, jul./set. 1992, ABES, Rio de Janeiro, 1992. (31) Subsdios Tcnicos para Elaborao do Relatrio Nacional do Brasil para a CNUMAD, p.133. (32) RATTNER, Henrique, op. cit. p. 131, 132. (33) CASTELLS, Manuel, p. 28.