Sistemas Electorales en Su Contexto

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie ESTUDIOS JURDICOS Nm. 128

Coordinadora acadmica: Elvia Luca Flores valos Coordinadora editorial: Karla Beatriz Templos Nez Edicin y formacin en computadora: Isidro Saucedo
DIETER NOHLEN

Edicin y prlogo JOS REYNOSO NEZ
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN BENEMRITA UNIVERSIDAD AUTNOMA DE PUEBLA MXICO, 2008
Primera edicin: 2008 DR 2008. Universidad Nacional Autnoma de Mxico INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva, s/n Ciudad de la Investigacin en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F. Impreso y hecho en Mxico ISBN 978-970-32-5356-2
CONTENIDO Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jos REYNOSO NEZ Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CAPTULO PRIMERO SISTEMAS ELECTORALES: CONCEPTO, ESTRUCTURAS, CONSECUENCIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. II. III. IV. Definicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La distribucin de las circunscripciones electorales Formas de candidatura y votacin . . . . . . . . . La conversin de votos en escaos . . . . . . . . . 1 XI
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CAPTULO SEGUNDO DOS PRINCIPIOS DE REPRESENTACIN INCOMPATIBLES . Problemas de clasificacin . . . . . . . . . . . . . Continuum unipolar como criterio de clasificacin . Continuum bipolar como criterio de clasificacin . Principios de representacin y frmulas de decisin Consecuencias de la clasificacin y criterios de evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CAPTULO TERCERO CAMBIOS Y OPCIONES DE SISTEMAS ELECTORALES . . . I. Reformas electorales en los pases occidentales . .
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I. II. III. IV. V.
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II. Margen restringido de reforma . . . . . . . . . . . III. Causas de la estabilidad de los sistemas electorales IV. Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CAPTULO CUARTO DUVERGER, RAE Y SARTORI Y LOS EFECTOS NOMOLGICOS DE LOS SISTEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . I. Las leyes sociolgicas de Duverger . . . . . . . II. Confirmacin estadstico-emprica de las leyes de Duverger por parte de Rae . . . . . . . . . . . . . III. La nueva formulacin de las leyes de Duverger por parte de Sartori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. La posicin antinomolgica: los efectos de los sistemas electorales en su contexto . . . . . . . . . . . CAPTULO QUINTO SISTEMAS ELECTORALES Y CONTEXTO . . . . . . . . . I. En torno a la importancia del factor sistema electoral II. En torno a los factores de contexto . . . . . . . . . 1. Estructura social . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Cantidad y profundidad de lneas de conflicto . . 3. Grado de fragmentacin del sistema de partidos . 4. Grado de institucionalizacin del sistema de partidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Modelo de interaccin entre los partidos . . . . . 6. Dispersin regional de los votantes . . . . . . . 7. Comportamiento del electorado . . . . . . . . . III. En torno al enfoque contextual . . . . . . . . . . . IV. En torno a la causalidad circular . . . . . . . . . .
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CAPTULO SEXTO EL ESTADO DE LA INVESTIGACIN SOBRE SISTEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Tres enfoques distintos . . . . . . . . . . . . . . . II. La controversia con Arend Lijphart y Giovanni Sartori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CAPTULO SPTIMO LA TRILOGA: SISTEMA DE GOBIERNO, SISTEMA ELECTORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS POLTICOS . . . . . . . . I. II. III. IV. El nivel normativo . El nivel analtico . El nivel operativo . Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO OCTAVO CRITERIOS BSICOS PARA EMPRENDER UNA REFORMA ELECTORAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. Algunas aclaraciones . . . . . . . . . . . . . . Tipos de sistemas electorales . . . . . . . . . . En torno a los efectos de los sistemas electorales Acerca de la importancia del anlisis especfico En torno al diseo de sistemas electorales . . . Las funciones de los sistemas electorales . . . . Sugerencias y observaciones finales . . . . . . Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO NOVENO DISEO INSTITUCIONAL Y EVALUACIN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. La interrelacin de las variables institucionales: la variable sistema de partidos polticos . . . . . . . . II. Diseo institucional y nivel operativo . . . . . . . III. Tipos de diseo institucional . . . . . . . . . . . . IV. La evaluacin de los sistemas electorales . . . . . . V. Evaluacin emprica de los sistemas electorales: reflexiones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Cinco criterios de evaluacin . . . . . . . . . . . . VII. Un esquema de evaluacin de los sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Sistemas electorales y gobernabilidad . . . . . . . IX. Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CAPTULO DCIMO TENDENCIAS INTERNACIONALES EN EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . . . . . I. II. III. IV. Los tipos de sistemas electorales . . . . . . . . . . Criterios de valoracin de los sistemas electorales . Exigencias funcionales y tipos de sistemas electorales La distribucin internacional de tipos de sistemas electorales y las tendencias de las reformas . . . . . 1. Los pases industrializados occidentales 2. Europa central y oriental . . . . . . . . 3. Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . 4. frica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Asia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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V. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
PRLOGO* El tratamiento cientfico de los sistemas electorales est necesariamente vinculado al nombre de Dieter Nohlen. Presentado una vez (en el foro Constitutional Design 2000 de la Universidad de Notre Dame) como el Michelangelo de los sistemas electorales, Nohlen es considerado uno de los mximos expertos en la investigacin politolgica sobre este tema. Fiel a la tradicin de Max Weber de que la obra realmente importante y definitiva es siempre obra de especialistas (en La ciencia como vocacin), Nohlen ha dedicado ms de 40 aos a la investigacin de los sistemas electorales y ha transformado su estudio cuyo objeto se concentraba en los pases de las democracias occidentales en un conocimiento emprico de carcter mundial, al incluir en la discusin internacional de los sistemas electorales ya desde hace ms de 20 aos (Nohlen 1978, 1981) a los sistemas electorales de todo el mundo, incluidas las jvenes democracias. Sin embargo, Nohlen no slo ampli de manera cuantitativa, sino tambin de manera cualitativa el universo emprico de estudio de los sistemas electorales. Como se deca en el nmero 34 (1) de 2005 de la sterreichische Zeitschrift fr Politikwissenschaft (Revista Austraca de Ciencia Poltica):
A l [a Nohlen] le debemos las propuestas de definicin, clasificacin y estructuracin lgica [de los sistemas electorales], para lo cual siempre mantuvo en consideracin los desarrollos histricos y los sistemas
* Parte de este texto fue publicada originalmente en: Ortiz Ortiz, Richard y Reynoso Nez, Jos, Dieter Nohlen y el estudio de la democracia y las instituciones polticas en Amrica Latina, Lpez Rub Caldern, Jos Ramn (coord.), Poltica y ciencia poltica en Dieter Nohlen, Puebla, Benemrita Universidad Autnoma de Puebla, pp. 17-57.
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electorales concretamente materializados. Quisiera nombrar en particular: el concepto y estructura del sistema electoral, la diferencia entre principio de representacin y principio de decisin, la concreta denominacin y caracterizacin de determinados tipos y subtipos de sistemas electorales, criterios de valoracin de sistemas electorales y el permanente nfasis en las condiciones sociopolticas en las que funcionan los sistemas electorales.
En este sentido, ms all que otros prominentes autores como Duverger, Rae, Sartori o Lijphart, Nohlen se acerc al objeto de estudio de manera tal que pudo conocer las caractersticas histricas y sociales concretas en las que los sistemas electorales operaban. Con la comparacin cualitativa descubri que, contrario a lo que tericamente pudiera suponerse, empricamente un mismo sistema electoral que tiene determinados efectos en un pas concreto, puede producir efectos incluso contrarios en otro pas. Es decir, el contexto las caractersticas histricas, culturales, sociales, etctera, en el cual una institucin electoral opera, resulta decisivo para atribuir tal o cual consecuencia a un sistema electoral. Pero descubri asimismo que si bien en los estudios clsicos de los sistemas electorales, stos eran considerados siempre como variable independiente como causa del sistema de partidos polticos, la realidad emprica mostraba que los partidos polticos, tanto en la gnesis de los sistemas electorales como en su funcionamiento, pasaban a ser causa de los sistemas electorales. En su gnesis, porque eran stos los partidos, los que decidan el tipo de sistema electoral aplicable. En su funcionamiento, porque las caractersticas del sistema de partidos resultaban decisivas para que un determinado sistema electoral funcionara de una u otra manera. Es as que el contexto, la multicausalidad y la causalidad circular sean aspectos distintivos de la postura cientfico-metodolgica de Dieter Nohlen. Es as entonces que el concepto contexto sea para l fundamental. En diversas obras ha destacado de manera particular su importancia en el tratamiento de la causalidad en la ciencia poltica y ha sido el aspecto distintivo del ttulo de dos de sus
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libros recientes: El contexto hace la diferencia (2003), y El institucionalismo contextualizado (2006a). En este marco, en el presente libro Nohlen nos presenta diez textos sobre sistemas electorales en los que se puede apreciar el enfoque contextual que caracteriza su mtodo de investigacin. En lo que sigue me propongo exponer cmo, si se entiende el planteamiento de Nohlen sobre los sistemas electorales, se puede entender con mayor nitidez su enfoque de investigacin, y a su vez, cmo es fundamental tener presente su enfoque para comprender con precisin su estudio sobre sistemas electorales. En el marco de su enfoque contextual, una de las estrategias bsicas para el tratamiento cientfico de la poltica es la diferenciacin, que es consustancial con la investigacin cientfica misma. Diferenciar puede hacer la diferencia entre el conocimiento superficial y el conocimiento especializado de un fenmeno. Saber diferenciar hace la diferencia entre una interesada/un interesado en y una estudiosa/un estudioso de la poltica (Nohlen 2006: XXII). Como puede observarse, esta primera afirmacin implica en s misma una diferenciacin: la poltica puede ser objeto de inters u objeto de estudio, y si es objeto de estudio, ste puede ser cientfico, lo que significa estudiar relaciones de causa y efecto. Llamar la atencin sobre estas dos premisas, la estrategia de la diferenciacin y la prioridad de la causalidad como el criterio cientfico de estudio de la poltica son elementos esenciales en el conjunto de escritos que contiene este libro. De estas premisas se derivan dos afirmaciones que servirn como hilos conductores en el desarrollo de este prlogo. La primera es que el conjunto de conocimientos sobre los sistemas electorales est conformado por diversos niveles. Diferenciar (distintos niveles de conocimiento) es un aspecto central en este conjunto de conocimientos. La segunda consiste en que, si bien todo el cuerpo de conocimientos sobre sistemas electorales es importante, su tratamiento cientfico tiene como punto central el estudio de relaciones de causa y efecto.
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1. Diferenciacin en el conocimiento de los sistemas electorales La diferenciacin caracteriza cada uno de los textos que contiene el libro, en la medida en que cada texto responde diferentes preguntas sobre los sistemas electorales, pero tambin porque la diferenciacin forma parte de la estrategia de argumentacin en cada uno de ellos. As entonces, los textos que contiene el libro son ya un parmetro para diferenciar los distintos componentes del conocimiento de los sistemas electorales. A partir de su contenido se puede responder la pregunta sobre en qu consiste el conocimiento de los sistemas electorales, es decir: de qu se compone, o dicho con otras palabras, qu conoce quien sabe de sistemas electorales. La respuesta debe iniciar necesariamente con la conceptualizacin del sistema electoral que se encuentra en el captulo primero Sistemas electorales: concepto, estructuras, consecuencias. Se puede observar que la diferenciacin est presente desde la conceptualizacin misma del sistema electoral porque Nohlen distingue entre un concepto amplio y uno en sentido estricto. El amplio abarca todo lo relacionado con el proceso electoral, desde el derecho de sufragio, la administracin electoral e incluso el contencioso electoral. El restringido se refiere nicamente a las reglas a travs de las cuales los electores pueden expresar sus preferencias polticas y a travs de las cuales es posible convertir votos en escaos parlamentarios o en cargos de gobierno. La razn de esta diferenciacin es precisamente la relevancia de la causalidad en el estudio de los sistemas electorales: los sistemas electorales como causa o como efecto. En el mismo texto, Nohlen se refiere tambin a la estructura del sistema electoral; con ello responde a la pregunta sobre cules son los componentes del sistema electoral. All establece que los sistemas electorales se componen de elementos tcnicos agrupados en cuatro reas: la distribucin de las circunscripciones electorales, la forma de la candidatura, la forma de la votacin y la transformacin de votos en escaos. En cuanto a esta ltima, cabe destacar la
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diferenciacin fundamental entre las reglas de decisin mayoritaria o proporcional. Si es mayoritaria, entre la mayora relativa o la absoluta. Si es proporcional hay que distinguir entre los diferentes procedimientos para convertir los votos en escaos, entre los que destacan los procedimientos de divisor y los de cociente. Pero caben incluso ms diferenciaciones, por ejemplo si los escaos se adjudican en uno u otro nivel. Por ltimo, Nohlen se refiere tambin en este texto a las barreras legales. Sobre la naturaleza de este conocimiento referido a los componentes de los sistemas electorales, Nohlen destaca una diferenciacin entre un conocimiento lgico abstracto, matemtico y otro histrico e histrico comparativo fundado en la multifactica experiencia de las estructuras institucionales con las realidades sociopolticas. Para transitar del primero al segundo captulo hay que pasar de uno a otro nivel de conocimiento. Hay que cruzar el nivel en que se encuentran las reglas de decisin, al nivel en que se encuentran los principios de representacin: el principio de mayora y el principio de representacin proporcional. En el segundo captulo Dos principios de representacin incompatibles, Nohlen se refiere a la dificultad de clasificacin de sistemas electorales que tienen elementos tanto de las reglas de decisin de mayora como de la representacin proporcional. La diferenciacin es tambin la solucin para solventar este problema. Hay que distinguir entre principios de representacin y reglas de decisin. A nivel de principios de representacin, la mayora y la representacin proporcional son efectivamente incompatibles porque persiguen distintas finalidades, pero a nivel de reglas o frmulas de decisin pueden proporcionar elementos individuales combinables. Los sistemas electorales se clasifican y se evalan de acuerdo con los principios de representacin. Las frmulas de decisin son secundarias en importancia. Los principios de representacin y las frmulas de decisin se relacionan unas con las otras como una relacin de medios a fines, donde los medios son las reglas de decisin y los fines los principios.
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Si en el captulo primero se trataba de un conocimiento por una parte conceptual y por otra parte tcnico al referirse a los componentes de los sistemas electorales; y en el segundo se trataba de la interaccin entre un conocimiento terico referido a los principios de representacin, y emprico referido a las reglas concretas de decisin, en el captulo tercero, Cambios y opciones de los sistemas electorales, se trata de un conocimiento ubicado en un nivel operativo (en la terminologa que utiliza el propio Nohlen en el captulo sptimo de este libro). Este conocimiento se refiere a la consultora poltica, a las opciones de reforma y a las reformas institucionales de los sistemas electorales propiamente dichas. En este escrito Nohlen concluye que la empiria muestra en general estabilidad en los sistemas electorales, es decir, son poco frecuentes los cambios de un principio de representacin a otro. Que en todo caso las reformas fundamentales se llevaron a cabo en una poca anterior, que los sistemas electorales se han desarrollado histrica y no artificialmente, y por ltimo, que los sistemas electorales son el resultado de compromisos entre fuerzas polticas opuestas en cierto momento, por lo que el margen de reforma es entonces limitado. El cuarto captulo se ubica tambin en un nivel terico en la medida en que se cuestiona si la generalizacin de los efectos que se adjudican a los sistemas electorales sobre los sistemas de partidos polticos y su expresin en forma de juicios pueden o no tener el carcter de leyes, es decir, ser vlidas independientemente de tiempo y lugar, en todo caso, o con las propias excepciones expresadas en la afirmacin correspondiente. En ese texto denominado Duverger, Rae, Sartori y los efectos nomolgicos de los sistemas electorales, en referencia a los autores que han propuesto este tipo de leyes, Nohlen cuestiona que se pueda otorgar vlidamente efecto nomolgico a los efectos adjudicados a los sistemas electorales, y lo hace con una slida y ntida argumentacin en la que la diferenciacin juega un papel fundamental. Expresamente seala que las tesis que sostienen que los sistemas electorales tienen efectos con carcter de ley sobre los sistemas de partidos no pueden sostenerse ante un examen terico diferenciado ni una comprobacin
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emprica. Su argumentacin es en un sentido lgica y en otro sentido emprica. El captulo quinto Sistema electoral y contexto es central en relacin al estudio cientfico-causal de los sistemas electorales y en particular al tema especfico de este libro. Se trata en l de un conocimiento de causalidad con un sustento emprico. Hay que destacar por ahora tres elementos que se retomarn ms adelante: el concepto alemn Wirkungszusammenhang, traducible como complejo de causalidades; el contexto como parte integrante de un complejo causal y una enumeracin concreta de factores contextuales. Lo esencial del captulo sexto El estado de la investigacin sobre sistemas electorales, es la diferenciacin de tres enfoques de investigacin: el normativo, el emprico estadstico y el histrico-emprico. En este captulo la estrategia de la diferenciacin es evidente. Un prrafo resulta revelador de la importancia que tiene para Nohlen esta estrategia cognoscitivo-argumentativa. Al referirse a los tres enfoques distintos, Nohlen seala:
Primero distinguir tres enfoques presentes en la investigacin sobre sistemas electorales. La distincin es til para comprender mejor las diferencias entre los investigadores individuales y entre distintos resultados investigativos. Esta distincin es de gran importancia para el anlisis, la comparacin y la valoracin de los sistemas electorales, as como especialmente tambin para la asesora poltica. La distincin se basa en dos criterios: normativo versus emprico y estadstico versus histrico. Desde una perspectiva terico-cientfica, la primera distincin podra describirse en trminos de procedimientos deductivos e inductivos; la segunda, en trminos de mtodos estadsticos y comparativos.
Relevante es destacar aqu, como es ya conocido, que Nohlen representa el enfoque histrico-emprico que se centra en el estudio de sistemas electorales concretos para lo que es indispensable analizar el contexto sociopoltico en el cual funcionan. Tiene un carcter descriptivo-individualizante, pero tambin comparativo,
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aunque la comparacin en que se basa es cualitativa. Los resultados a los que llega tienen el carcter de generalizaciones de alcance medio con una estrecha conexin espacio-temporal. Su teleologa es abierta e histrica, su concepto de causalidad es multidimensional, complejo y combinatorio. Su grado de abstraccin medio bajo, su validez externa alta y su potencial sociotecnolgico alto. El siguiente captulo, La triloga: sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos, es un texto ya clsico. Para los efectos de este prlogo es fundamental porque sustenta precisamente la existencia de diferentes niveles de reflexin: el normativo, el analtico y el operativo, que sin duda tienen su fundamento en un procedimiento de diferenciacin lgica. El nivel normativo se ubica en el nivel de los grandes debates sobre instituciones polticas orientados por la filosofa poltica en la bsqueda de un modelo ideal. El nivel analtico se orienta en la historia y en la empiria. Es el nivel en el que se encuentra el enfoque histrico emprico. Para l no existen modelos ideales o mejores sistemas, sino que las variantes concretas de los modelos son las que en determinadas circunstancias han sido exitosas. En otro nivel de discusin se encuentra el nivel operativo. ste se constituye en el vnculo entre la ciencia poltica y la poltica. Se trata de la aplicacin prctica de las opciones tericas provenientes de la investigacin cientfica, y aqu hay que sealar que con una lgica basada en el nivel normativo, el traslado de la opcin terica al nivel operativo sera ilimitado, lo que contradice la lgica del nivel analtico, para el que ese traslado es limitado. Es decir: la empiria muestra que las opciones de reforma institucional son limitadas por el contexto histrico y por los factores de poder vigentes en el lugar concreto en el que dichas opciones se quieren implementar. La octava contribucin Criterios bsicos para emprender una reforma electoral, se encuentra tambin en un nivel operativo en el sentido en que lo define el texto inmediatamente anterior, aunque vinculado igualmente a los resultados de las investigaciones empricas realizadas por Nohlen, es decir, se vincula el nivel anal-
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tico con el nivel operativo. En este texto se puede apreciar cmo la diferenciacin es asimismo determinante al momento de la consultora poltica en un pas concreto. As, Nohlen seala: la necesidad de diferenciacin se refiere tambin al diagnstico de la realidad nacional. La novena contribucin, Diseo institucional y evaluacin de los sistemas electorales, se ubica tambin en un nivel operativo como vnculo entre la ciencia poltica y la poltica. Destaca dos posiciones bsicas con respecto al diseo institucional (los enfoques normativo abstracto e histrico-emprico), y se refiere a las funciones que cumplen los sistemas electorales que son a su vez criterios para evaluarlos. Esas funciones son: representacin, concentracin o efectividad, participacin, simplicidad (o transparencia) y legitimidad. Finalmente en el captulo dcimo, Tendencias internacionales en el desarrollo de los sistemas electorales, se trata de un conocimiento en parte terico, porque presenta una clasificacin de los sistemas electorales; en parte emprico, porque describe los sistemas electorales concretos existentes en el mundo. Como puede observarse, en cada uno de los escritos se trata de distintos elementos del conocimiento de los sistemas electorales, que se ubican en diferentes niveles y que se vinculan entre s. Un conocimiento tcnico que indica de cules elementos se componen los sistemas electorales, es decir, un conocimiento esttico, permanente, porque los sistemas electorales se compondrn siempre del mismo caudal de elementos tcnicos. Lo que vara es la forma en que esos elementos se configuran, combinan e integran en cada caso concreto. Esa variacin corresponde a un conocimiento emprico, que sera entonces dinmico, porque vara conforme al caso concreto, pero tambin cuando se llevan a cabo reformas en un sistema electoral. Vendra luego el paso a otro nivel de discusin. De una descripcin de los sistemas electorales se pasa a su estudio en tanto factores causales o factores causados, como variable independiente o dependiente. ste sera un conocimiento emprico, pero con una naturaleza distinta al mero conocimiento tcnico. De
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los resultados del estudio sobre la causalidad de los sistemas electorales seguira entonces la posibilidad de generalizaciones. De discutir la posibilidad de afirmar que el resultado vlido para un caso, sera vlido tambin para los dems. Ese sera un conocimiento de naturaleza terica. Y finalmente, la relacin del conocimiento tcnico, tanto esttico como dinmico, del conocimiento emprico y del terico, propios de la ciencia poltica, con la poltica: el vnculo operativo til para la asesora poltica y para las reformas institucionales concretas. Esos seran entonces los distintos niveles de conocimiento de los sistemas electorales. 2. Relaciones de causa y efecto: el contexto como parte integrante de un complejo causal Como se seal al principio de este prlogo, si bien todo el cuerpo de conocimientos sobre sistemas electorales es importante, para Dieter Nohlen el tratamiento cientfico de los sistemas electorales tiene como punto central el estudio de relaciones de causa y efecto. En esa relacin de causalidad, el contexto tiene una importancia determinante. En lo esencial, la investigacin emprica de Dieter Nohlen muestra que un mismo sistema electoral no funciona de la misma manera o no produce los mismos efectos en diferente lugar o tiempo. Es decir, las variables de contexto existentes en los diferentes lugares o pocas hacen la diferencia en la relacin causal en la que los sistemas electorales son considerados variables independientes y los sistemas de partidos como variables dependientes. Para Nohlen, existe una multicausalidad en la que participan la variable considerada independiente (sistema electoral) y las variables intervinientes (factores contextuales). En el captulo quinto Sistemas electorales y contexto, Nohlen se refiere especficamente a los siguientes factores contextuales: la estructura social; la cantidad de lneas de conflicto y su profundidad; el grado de fragmentacin del sistema de partidos; el grado de institucionalizacin del sistema de
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partidos; el modelo de interaccin entre los partidos; la dispersin regional de los votantes y el comportamiento del electorado. Pero existe adems una causalidad circular en la medida en que los partidos polticos (considerados como parte de la variable dependiente) son precisamente los que deciden sobre el sistema electoral y sus reformas, y por otra, porque el grado de institucionalizacin del sistema de partidos (considerado variable dependiente y cuyas caractersticas seran consideradas tambin parte del contexto) tiene influencia en la forma en que afecta el sistema electoral al sistema de partidos, o sea que afecta el funcionamiento y condiciona los efectos que se atribuyen a la variable considerada independiente. Por esta razn, el contexto hace la diferencia en esa relacin de causalidad entre sistema electoral y sistema de partidos polticos. A lo anterior se puede relacionar la referencia de Nohlen al concepto alemn Wirkungszusammenhang, que no tiene una traduccin literal en espaol, pero que puede traducirse como complejo de causalidades. Esto significa que existen dos o ms causas que actan conjuntamente y que producen efectos conjuntos. A mi entender, este concepto es fundamental para comprender la importancia del contexto en las relaciones de causalidad. El sistema electoral como variable independiente y los factores contextuales integran un complejo causal, es decir, un conjunto de causas que actan conjuntamente. En este sentido, el contexto es copartcipe causal, siempre est presente y condiciona al sistema electoral variable independiente para que produzca tal o cual efecto. La dificultad que esto conlleva es que es difcil deslindar absolutamente los efectos provenientes de uno u otro factor, del sistema electoral o del contexto. Es difcil distinguir de cul de los factores integrantes de ese complejo causal es efecto tal o cual fenmeno causado. De las explicaciones anteriores se puede desprender la existencia del contexto en tres dimensiones distintas. La primera, en el diseo de la investigacin, la segunda, en el encuentro entre el diseo de la investigacin y el resultado emprico, y la tercera, en el
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vnculo entre el resultado emprico y la poltica, es decir, en el nivel operativo. Mientras que el diseo de la investigacin requiere aislar variables para simplificar la compleja realidad en que se encuentra el objeto de estudio, y por esa razn separa y designa artificialmente variables independientes, dependientes, intervinientes y contextuales, el encuentro con el resultado emprico muestra una yuxtaposicin entre las categoras designadas en el diseo investigativo y las categoras que imponen los resultados de la investigacin, que en cierto sentido, exceden la simplificacin producto del diseo investigativo. As, mientras que para efectos del diseo de investigacin el sistema electoral es considerado variable independiente y el sistema de partidos como dependiente, y los factores contextuales son considerados slo indirectamente; en el nivel de los resultados de la investigacin, la variable independiente puede pasar a ser dependiente y viceversa, y los factores contextuales pueden resultar el factor decisivo de la relacin causal. Por esta razn, Nohlen rechaza los planteamientos monocausales y la causalidad lineal, y se inclina por la multicausalidad y la causalidad circular. Por otra parte, en el vnculo entre el resultado emprico con la poltica, el contexto adquiere gran relevancia porque relativiza la importancia de reformas institucionales. Si el mismo sistema electoral funciona de manera distinta en distintos lugares bajo diferentes circunstancias, debido a la relevancia de la diferencia contextual, entonces una reforma institucional slo un componente del complejo causal proporcionar slo una parte de los efectos buscados; el resto provendr del otro componente de ese complejo los factores contextuales, que evidentemente no pueden ser modificados mediante una reforma institucional. En este sentido, en momentos en los que se discuten no slo reformas al sistema electoral, sino tambin reformas institucionales ms amplias las llamadas reformas del Estado el planteamiento de Nohlen tiene una relevancia fundamental. Las discusiones acadmicas y polticas sobre reformas institucionales son por supuesto vlidas y rele-
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vantes, sin embargo, debe relativizarse el resultado que se pueda esperar de ellas. Para retomar los hilos conductores de este prlogo y concluirlo, hay que introducir un nuevo elemento. Dieter Nohlen plantea que es esencial la diferenciacin, al igual que lo es la integracin (Nohlen 2006: XXIV). Integrar sin dejar de diferenciar el conocimiento derivado de los sistemas electorales, en lo que es aplicable a otras instituciones. As, sera muy deseable que todo el bagage de conocimiento sobre la causalidad, resultado de la ms completa investigacin emprica sobre los sistemas electorales, fuera aprovechada en esas discusiones sobre reformas institucionales y reformas del Estado. Un conocimiento diferenciado e integrador que prioriza el aspecto cientfico, pero que reconoce la necesidad de tender un vnculo entre la ciencia y la poltica, entre el conocimiento cientfico y el conocimiento operativo. Jos REYNOSO NEZ*
* Candidato a doctor en ciencia poltica por la Universidad de Heidelberg, Alemania.
INTRODUCCIN El tratamiento cientfico de los sistemas electorales tiene una larga historia. Se remonta a la ilustracin francesa, en cuyo curso se inventaron sistemas matemticos para mejorar los resultados electorales establecidos de acuerdo a la mayora simple. El propsito era de que ellos correspondieran mejor al veritable voex de la nacion, a la verdadera voluntad del electorado. Estos esfuerzos intelectuales desembocaron finalmente, en el ltimo tercio del siglo XIX, en sistemas practicables para aplicar la representacin proporcional. En efecto, alrededor del cambio de siglo se introdujeron los primeros sistemas proporcionales. Con esto, el debate terico sobre las virtudes y desventajas de la representacin por mayora y de la representacin proporcional, que anteriormente haba alcanzado su primer punto culminante en la controversia entre John Stuart Mill y Walter Bagehot, recibi su fundamento emprico: la opcin result ser real y necesaria para que el legislador nacional la tomara. En la poca posterior a la primera guerra mundial, en el contexto de la ampliacin del sufragio hasta incluir a todo el mundo masculino con mayora de edad, casi todos los Estados nacionales de Europa continental introdujeron sistemas de representacin proporcional, transformndose as el conjunto de pases en un campo de experimentacin mltiple. Las experiencias, sin embargo, eran ms que ambivalentes, muy marcadas por los derrumbes de las democracias de aquel entonces. Este hecho fue interpretado por muchos acadmicos como efecto mismo de la representacin proporcional, hiptesis que por supuesto nutra de nuevo la controversia entre representacin por mayora y representacin proporcional que se desarroll antes y sobre todo en las postrimeras de la segunda guerra mundial. Desde entonces, los sistemas electorales ocupan un lugar privilegiado en una de las subdisciplinas de la
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INTRODUCCIN
ciencia poltica, el gobierno comparado. En trminos generales, se debate la importancia de las instituciones en el proceso de toma de decisiones polticas frente a otros factores como son la estructura social o la cultura poltica. En trminos especficos se trata de determinar los efectos de los sistemas electorales sobre el sistema de partidos polticos y fenmenos de alguna manera dependientes de este efecto, como son la estabilidad de la democracia y su estructura funcional. En trminos metodolgicos, finalmente, se trata de establecer analticamente el tipo de relacin causal entre una variable supuestamente independiente y efectos conocidos, considerando que la estructura del factor independiente se puede cambiar en funcin de efectos deseados. En el presente libro se renen textos que cubren casi 40 aos de estudio del objeto en este planteamiento tridimensional. Empec a dedicarme a los sistemas electorales en 1962 en el marco de un seminario ofrecido por Bernhard Vogel sobre el Derecho Electoral en Europa, en el recin creado Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg. El objetivo era actualizar el famoso estudio de dos tomos del jurista austriaco Karl Braunias Das europische Wahlrecht, publicado en 1932 y 1933. Me compromet a escribir las contribuciones sobre Espaa y Portugal, proyecto que finaliz en 1969 con la publicacin de Die Wahl der Parlamente und anderer Staatsorgane, Europa, Band I, dos semitomos, editado por Dolf Sternberger y Bernhard Vogel, de Gruyter Verlag, Berln-Nueva York. En el transcurso del proyecto, y en funcin de completar la compilacin, yo iba a estudiar otros pases europeos, Francia, Italia, Blgica, Dinamarca, Finlandia, Holanda, entre otros. As, inductivamente, se form la base para poder encarar la materia en su dimensin terica y cognoscitiva, lo que se expres ya en la introduccin misma de la compilacin. Y de verdad, ms all de las descripciones pas por pas, documentando el desarrollo del derecho electoral y analizando los efectos polticos generados por los cambios en la materia, me interesaban ya las cuestiones ms profundas del campo de investigacin, por ejemplo su orden sistemtico-conceptual, la cuestin de la causalidad, la problem-
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tica de las posiciones axiolgicas, y por supuesto la importancia del contexto en el anlisis institucional. Me importa recordar estos inicios de mi carrera acadmica, pues con la distancia de hoy puedo reconocer que en trminos metodolgicos mi primer paso en la investigacin en ciencias sociales se ha constituido como determinante para todo mi trabajo cientfico posterior: la induccin, el enfoque histrico, el mtodo comparativo, la orientacin conceptual, tipolgica y contextual del anlisis. Y estas caractersticas de mi trabajo investigativo me llevaron a comprender el objeto de estudio de manera diferente que mis estimados maestros en mi propia universidad y a interesantes controversias con prestigiosos colegas de la ciencia poltica contempornea. De las investigaciones inductivas emanaba por ejemplo la comprensin de la representacin por mayora y la representacin proporcional como principios de representacin, aunque reconozco francamente que no fui yo el primero en destacar como imprescindible esa forma de entender tales principios. Aad, sin embargo, que conviene diferenciar entre principios de representacin y reglas decisorias, y que representacin por mayora y representacin proporcional se podran entender como principios de representacin o como reglas decisorias a la vez. Seal el error en la literatura (incluso de la especializada) de definir la representacin por mayora como regla decisoria y la representacin proporcional como principio de representacin, de modo que mi primera propuesta era la de respetar la simetra de la definicin y la segunda de percibir a los sistemas electorales llamados mixtos, mejor dicho combinados, como combinaciones de un principio de representacin con una regla decisoria opuesta. Esta conceptualizacin facilit echar luz sobre la famosa categora residual de los sistemas electorales, los mixtos. En relacin con las tesis causales sobre los efectos de los sistemas electorales, hoy en da no es nada llamativo cuando se enfatiza que el sistema electoral es slo una variable que tiene incidencia en el desarrollo poltico de un pas. En perspectiva histrica, sin embargo, esta tesis tena que imponerse frente a planteamientos que precisamente vinculaban de manera causal
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el desenlace infeliz de las democracias europeas de entre las guerras mundiales con la representacin proporcional. Y fue en esta cuestin que tena que desarrollar mi propia postura de neutralidad axiolgica frente a los principios de representacin, en contra de la enseanza de Dolf Sternberger quien desde su ctedra de Heidelberg criticaba duramente a la representacin proporcional, incluida la versin alemana de representacin proporcional personalizada con barrera legal, y luchaba en aquel entonces por la introduccin del sistema de pluralidad en Alemania Federal. Posteriormente aprend mucho en los debates sobre reforma electoral en un sinnmero de pases que me haban invitado para exponer mis experiencias y sugerencias, involucrndome en sus propios debates. En resumen, a travs de esta interaccin se fortaleci mi postura de que no hay ningn sistema ideal o tericamente superior de acuerdo al discurso deportivo que pueda pasar sin ms el test de la comprobacin histrico-emprica. O dicho de otra manera: el contexto hace la diferencia, primero con respecto a la opcin, porque los legisladores segn lugar y tiempo profesan ideas propias e intereses especficos, y segundo que los factores histricos, o sea socioestructurales y culturales, inciden en los efectos de los sistemas electorales, lo que por su parte influye en la cuestin de la opcin. El mejor sistema es el que se adapta mejor a estas circunstancias cambiantes. Adems, el aprendizaje en el campo mismo de la poltica institucional me hizo proponer la sustitucin de la perspectiva anlitica, centrada en determinados sistemas electorales y sus transplantes de un pas a otro, por la sistmica de determinadas funciones que los sistemas electorales tienen que cumplir de acuerdo a lugar y tiempo. Tomando en cuenta las estructuras de contexto que juegan un rol decisivo en el orden de preferencias que se establece respeto a las funciones, es con relacin a la capacidad del sistema diseado de cumplir con estas funciones empricamente bien, que se precisa cul es el sistema ms funcional para el pas en cuestin. Pienso que este planteamiento por cierto ms complicado que el argumento normativo y lineal, y por lo dems dirigido contra el peligro de las certezas fciles pero infundadas es el ms adecuado
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para que un pas encuentre por acuerdo de sus fuerzas vivas su sistema electoral. Los textos reunidos en esta antologa son una seleccin de lo que he publicado con relacin a la temtica. Se han escogido contribuciones de inters general, dejando de lado estudios centrados en cuestiones ms pormenorizadas o en pases individuales. En su mayora, los textos corresponden a conferencias que he dictado en Amrica Latina, debidamente preparadas para su posterior publicacin. Este hecho explica por un lado la renuncia a un aparato cientfico ms elaborado, y por el otro una cierta redundancia que se aprecia si el interesado en la materia lee el libro de manera continua desde la primera hasta la ltima pgina. Los textos, sin embargo, son inteligibles en s mismos y pueden ser ledos segn las preferencias subtemticas del propio lector. No quiero terminar mis palabras introductorias sin agradecer cordialmente a Jos Reynoso Nez por su excelente labor de edicin de esta antologa. Su prlogo refleja su alta sensibilidad y simpata por mi pensamiento epistemolgico ms all de los sistemas electorales, hecho que me complace mucho.
CAPTULO PRIMERO SISTEMAS ELECTORALES: CONCEPTO, ESTRUCTURAS, CONSECUENCIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. II. III. IV. Definicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La distribucin de las circunscripciones electorales Formas de candidatura y votacin . . . . . . . . . La conversin de votos en escaos . . . . . . . . .
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CAPTULO PRIMERO SISTEMAS ELECTORALES: CONCEPTO, ESTRUCTURAS, CONSECUENCIAS1 El primer texto es introductorio en el sentido de presentar el concepto y especialmente la estructura interna del objeto de estudio. Se trata de los elementos particulares que en una u otra composicin constituyen un sistema electoral. Me imagino que muchos interesados en la materia manejan esta informacin bsica. Sin embargo, para los que inician sus estudios con la lectura de este libro, este captulo sirve para una primera orientacin a nivel sistemtico. Por otra parte, la lectura de los dems textos presupone de alguna manera el conocimiento de los elementos tcnicos de composicin de los sistemas electorales. I. DEFINICIN Para tratar cientficamente a los sistemas electorales, es decir como variable dentro de un planteamiento causal, es imprescindible tener bien clara su definicin. En trminos generales, los sistemas electorales pueden concebirse en un sentido restringido y en un sentido amplio. En el debate poltico sobre sistemas electorales especialmente en aquellos pases que no cuentan con una gran
1 Versin reducida, revisada y reformulada del captulo 5, Elementos configuradores de los sistemas electorales, de mi libro Sistemas electorales del mundo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1981, pp. 106-141. Esta versin fue publicada como captulo I.3, La estructura y los elementos particulares de los sistemas electorales y sus consecuencias, en Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y reforma electoral. Una introduccin, Lima, IDEA- Transparencia, 2004, pp. 18-27.
experiencia electoral se tiende a expandir el concepto en extremo, hasta abarcar todo lo relacionado con el proceso electoral, partiendo del derecho de sufragio, pasando por la administracin electoral hasta llegar al contencioso electoral. En la literatura sobre la promocin de la democracia, tambin se observa un uso ms generalizado del concepto. Por razones analticas, preferimos, sin embargo, una definicin restringida que nos permite hacia fuera la necesaria diferenciacin entre los diversos fenmenos electorales y la adecuada precisin de las variables institucionales en esta relacin supuestamente causal que nos interesa. Segn esta definicin restringida, los sistemas electorales determinan las reglas a travs de las cuales los electores pueden expresar sus preferencias polticas y a travs de las cuales es posible convertir votos en escaos parlamentarios (en caso de elecciones parlamentarias) o en cargos de gobierno (en caso de elecciones para presidente, gobernador, alcalde, etctera). Este concepto restringido se presenta como ms ventajoso, tanto en lo que se refiere al estudio de las consecuencias polticas del fenmeno institucional como en cuanto al debate poltico sobre opciones al respecto. En cuanto a la estructura de los sistemas electorales, es conveniente sealar que existe un alto consenso entre los especialistas con relacin a la diferenciacin de los elementos individuales e incluso a sus consecuencias tericas, es decir, si no se toman en cuenta factores contingentes. La querella se ubica en otro nivel de la materia, por ejemplo a nivel de los principios de representacin (vase el segundo texto de este libro) y a nivel de los efectos de los diferentes tipos de sistemas electorales (de lo que tratan las dems contribuciones a este libro). Nadie ignora que los sistemas electorales son estructuras complejas. Se componen hacia adentro de diferentes elementos tcnicos que pueden agruparse en cuatro reas: la distribucin de las circunscripciones electorales, la forma de la candidatura y la votacin, adems de la transformacin de votos en escaos. Cada uno de los distintos elementos en particular ejerce efectos muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el resultado de
CONCEPTO, ESTRUCTURAS, CONSECUENCIAS
una eleccin. Los efectos polticos de un sistema electoral en su conjunto dependen de la combinacin de los distintos elementos particulares, los cuales pueden ser reforzados, eliminados o neutralizados a travs de su combinacin. A continuacin nos ocuparemos de los efectos de los elementos particulares, siempre bajo las condiciones de la clusula ceteris paribus. II. LA DISTRIBUCIN DE LAS CIRCUNSCRIPCIONES
ELECTORALES
La distribucin de las circunscripciones electorales se refiere al proceso de determinacin del nmero y tamao de las circunscripciones electorales. El tamao de la circunscripcin electoral no alude por lo tanto a su extensin territorial, sino al nmero de escaos que se adjudican en la circunscripcin. La distincin bsica radica aqu entre las circunscripciones uninominales (single-member districts) y las plurinominales (multi-member district). Las ltimas pueden diferenciarse a su vez en circunscripciones plurinominales pequeas (de dos a cinco escaos), medianas (de seis a diez) y grandes (por encima de diez). El tamao de la circunscripcin es de gran importancia para los efectos del sistema electoral; primero, para la relacin entre votos y escaos y, segundo, para las oportunidades electorales de los partidos polticos. Si se observa el tamao de las circunscripciones en s, es vlida la siguiente regla (utilizando la regla de decisin proporcional): cuanto ms pequea la circunscripcin electoral, menor el efecto proporcional del sistema electoral y generalmente tambin las oportunidades de que partidos pequeos accedan al Parlamento. Esta regla se apoya exclusivamente en la matemtica: el porcentaje de votos que necesita un partido para obtener un escao es matemticamente tanto mayor cuanto menor sea el nmero de escaos que se adjudique en la circunscripcin. Esta simple regla tiene empero una gran importancia poltica. Mediante el tamao de la circunscripcin puede ejercerse influencia
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sobre la representacin poltica, la estructura del sistema de partidos y las relaciones de poder. Por este motivo, la distribucin de las circunscripciones electorales suele ser el origen de debates polticos. El gerrymandering, es decir, el intento de alterar las oportunidades electorales de los candidatos a travs de la delimitacin de las circunscripciones de acuerdo a criterios polticos, demuestra que la distribucin de las circunscripciones puede ser objeto de manipulaciones. Adems, el tamao de las circunscripciones influye tambin la relacin entre elector y elegido. Se puede suponer que en una circunscripcin uninominal es ms factible la formacin de una relacin entre elector y candidato o diputado basada en el conocimiento del candidato, la confianza y la responsabilidad que en una circunscripcin plurinominal. Mientras en las circunscripciones plurinominales el elector otorga su voto por lo general a una lista de partido, en las circunscripciones uninominales elige entre candidatos individuales (que normalmente representan a la lista de un determinado partido). Sin embargo, se pasa por alto a menudo que tambin en circunscripciones plurinominales existe la posibilidad de instrumentar formas de candidatura y votacin que le permiten al votante hacer una seleccin precisa en trminos personales. III. FORMAS DE CANDIDATURA Y VOTACIN En el caso de la candidatura, la distincin bsica es entre la candidatura individual y la lista. Respecto a la lista se puede diferenciar tres formas distintas: 1. La lista bloqueada le permite al votante dar su voto a una lista en bloque. El elector tiene que ceirse al orden de aparicin de los candidatos en la lista, tal y como fue dispuesto por los gremios partidarios; no puede alterarlo. 2. La lista cerrada y no bloqueada brinda al elector la oportunidad de alterar la disposicin de los candidatos en la lista del
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partido, dejando en sus manos la decisin de quin debe representar al partido. Los gremios partidarios slo preestructuran dicha decisin. 3. La lista abierta (es decir, no cerrada y no bloqueada) le ofrece al elector la oportunidad de ir ms all de los lmites partidarios y elegir candidatos de listas diferentes, conformando as su propia lista. Las listas de los partidos slo constituyen aqu una propuesta. La forma de votacin est relacionada estrechamente con la forma de la candidatura. Consecuentemente, la distincin bsica consiste en el voto por un candidato individual y el voto por una lista de partido. En el caso de la lista cerrada y bloqueada, el elector dispone nicamente de un voto mediante el cual elige una lista en su conjunto. En el caso de las otras formas de lista, el elector tiene varios votos mediante los cuales expresa sus preferencias por un candidato: en el caso de la lista cerrada y no bloqueada, tiene por lo menos dos votos (uno para la lista y otro para el candidato) o tantos votos como diputados a elegir en la circunscripcin. En algunos casos, puede dar incluso varios votos a un mismo candidato (acumulacin). En el caso de la lista abierta puede confeccionar su propia lista a partir de las propuestas de los partidos (panachage). Formas especiales de votacin son la votacin limitada a un nmero variable de votos, en la que el elector tiene menos votos que los cargos que se elige en la circunscripcin, as como la votacin alternativa en la cual el elector puede manifestar segundas, terceras, cuartas y sucesivas preferencias. Las formas de candidatura y de votacin tienen una gran importancia, especialmente en tres sentidos: 1. Para la relacin entre elector y candidato/diputado. Es obvio que en el caso de candidaturas individuales la persona juega un papel importante, aun cuando en sistemas de partidos bien estructurados el candidato sea mucho menos determinante que el partido al que representa en el voto. Pero desde que es-
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ta relacin ganara importancia en las concepciones de la representacin poltica (como consecuencia de la crtica a las annimas listas cerradas y bloqueadas en sistemas electorales proporcionales), se han tornado ms atractivos los sistemas electorales en los que la candidatura individual se combina con la representacin proporcional como principio de representacin. As, la circunscripcin uninominal se introdujo en sistemas de representacin proporcional, eliminando el efecto que sta tiene en los sistemas electorales mayoritarios, esto es, producir una desproporcin entre votos y escaos a favor del partido ms fuerte. Slo permanece el efecto de una relacin estrecha entre electores y elegidos. 2. Para la relacin entre los candidatos/diputados y su respectivo partido. Las distintas formas de candidatura y votacin le permiten al elector ejercer una mayor o menor influencia sobre la seleccin de candidatos dentro del partido. Las candidaturas individuales fomentan en cierta forma la independencia del candidato frente al partido. En el caso de las listas de partidos, segn sea su forma, puede fortalecerse (lista cerrada y bloqueada) o debilitarse (lista cerrada y no bloqueada, lista abierta) la dependencia del candidato frente a su partido. En el caso de las listas cerradas y bloqueadas, el candidato est atado a la nominacin del partido; pero no as en el caso de las listas cerradas y no bloqueadas y de las listas abiertas, como hemos apuntado anteriormente. 3. En cuanto a la posibilidad de los partidos de planear la composicin de los grupos polticos en el Parlamento. Sobre todo con listas cerradas y bloqueadas, los partidos pueden nominar por ejemplo a especialistas, mujeres o representantes de determinados grupos sociales en lugares seguros en la lista. Esta estructuracin de la representacin poltica segn criterios sociales y/o funcionales es ms difcil en el caso de candidaturas individuales y otras formas de listas.
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Las distintas formas de candidatura y votacin pueden ser empleadas para mejorar la representacin poltica. Si se critica por ejemplo la debilidad de los partidos y la frecuente excesiva independencia de los diputados bajo el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales, entonces parece recomendable pensar en la introduccin de la eleccin por lista y en particular la lista cerrada y bloqueada. En otros pases, se critica, por el contrario, la partidocracia, la frecuente gran concentracin de poder de los partidos y en los partidos a menudo como probable efecto de la lista cerrada y bloqueada. En este caso, es recomendable encarar una reforma en direccin a introducir las circunscripciones uninominales o listas no bloqueadas. Sin embargo, es posible contrarrestar las falencias sealadas en la representacin poltica con la ayuda de los sistemas electorales. Vale recordar aqu nuestra advertencia de no alentar expectativas de tipo maximalista, como si fuera posible superar todos los dficits de la representacin poltica criticados, mediante los medios de la sistemtica electoral, independientemente de las circunstancias reinantes. Con respecto a las relaciones de fuerza de los partidos, las formas de candidatura y votacin son menos importantes. Las ventajas y desventajas de las diferentes formas se reparten en principio de manera igual entre los partidos, sin importar su tamao. Al menos, es posible realizar las reformas de tal forma que se comporten de manera neutral con respecto a la competencia de los partidos por el poder. IV. LA CONVERSIN DE VOTOS EN ESCAOS En lo referido a la conversin de votos en escaos es de importancia, en primer lugar, la frmula o regla de decisin, es decir, el mtodo segn el cual se decide quines son los vencedores y los vencidos en una eleccin. Respecto a la frmula de decisin, hay que distinguir entre la frmula mayoritaria (majority formula) y la proporcional (proportional formula).
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En el caso de la frmula mayoritaria, la adjudicacin de los escaos depende de que un candidato pueda reunir la mayora exigida relativa o absoluta de los votos. De acuerdo con esta frmula, slo se toma en cuenta en la adjudicacin de los escaos a los vencedores en las circunscripciones respectivas. Se considera una ventaja de la frmula mayoritaria como frmula de decisin el hecho de que el elector enfrenta una decisin clara y est en condiciones de comprender qu sucede con su voto. Esto es as debido a que, segn la frmula mayoritaria, los votos depositados a favor de un candidato conducen al xito, mientras que los votos para el perdedor simplemente se pierden. Esto puede no obstante tener como consecuencia que en las circunscripciones, en las que un partido es decididamente dominante, la utilizacin de la frmula mayoritaria lleve a que la oposicin poltica se vea desalentada completamente o al menos en parte a presentar candidatos. En el caso de los baluartes partidarios se presenta, por lo tanto, el peligro de un achatamiento del paisaje partidario y de una disminucin de la participacin electoral. Por otra parte, tambin se derrochan aquellos votos para el candidato ganador que van ms all de la mayora requerida en la circunscripcin, lo cual puede resultar en una desventaja para aquellos partidos que tienen concentrado su electorado en unos pocos baluartes electorales. El requerimiento de la mayora absoluta puede conllevar un efecto poltico particular, dado que conduce a una segunda vuelta electoral si ningn candidato alcanza la mayora absoluta en la primera. Las consecuencias polticas de la segunda vuelta radican en la importancia que adquieren los partidos pequeos. stos pueden tornarse interesantes para los partidos grandes que compiten por la mayora en la circunscripcin e intentar obtener a travs de alianzas electorales algunos mandatos uninominales a cambio del apoyo de los candidatos de uno de los partidos grandes en otras circunscripciones. En el caso de la frmula proporcional, la adjudicacin de escaos resulta del porcentaje de votos que obtienen los distintos candidatos o partidos. A diferencia de la frmula mayoritaria, aqu se
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da al menos de manera aproximada un mismo valor de xito a cada voto. Una proporcin mucho mayor del electorado ve su participacin coronada con el xito, puesto que sus votos contribuyeron a la obtencin de escaos por parte de un partido. Para los candidatos y simpatizantes de los partidos polticos vale la pena luchar por cada voto, lo cual puede significar adems una mayor vitalidad en la competencia partidaria y la participacin electoral. En cuanto a la conversin de los votos en escaos, en el caso de aplicar la frmula proporcional existe una multiplicidad de procedimientos que en parte son verdaderamente complicados y que le hacen muy difcil al elector saber qu sucede realmente con su voto. Los dos tipos ms importantes de procedimientos de conversin de votos en escaos son los procedimientos de divisor y los procedimientos de cociente. Los procedimientos de divisor se conocen asimismo como frmulas del promedio mayor. stos se caracterizan por dividir a travs de distintos divisores los totales de los votos obtenidos por los diferentes partidos (por ejemplo en el caso del mtodo dHondt: 1, 2, 3, 4, 5, etctera), lo cual produce secuencias de cocientes decrecientes para cada partido. Los escaos se asignan entonces a los promedios ms altos. En los procedimientos de cociente se establece un cociente electoral o cuota mnima de votos para obtener un escao (que resulta por ejemplo en el caso del mtodo del cociente simple (la cuota Hare) de la divisin de los votos vlidos emitidos por el nmero de escaos en la circunscripcin). Los partidos obtienen tantos escaos como veces quepa el cociente en el nmero de votos obtenidos. Dado que los procedimientos de cocientes se caracterizan por el hecho de que, en general, no todos los escaos disponibles se pueden asignar en una nica operacin, los escaos restantes deben ser asignados en una segunda operacin. Los escaos restantes ofrecen la oportunidad de mejorar (o limitar) la proporcionalidad entre votos y escaos. Los procedimientos de cociente se emplean en general en sistemas proporcionales que aspiran a una proporcionalidad bastante exacta entre votos y escaos.
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Hay que tener en cuenta que los escaos se pueden adjudicar en varios niveles: en el nivel de la circunscripcin, en el de agrupaciones de circunscripciones y/o en el nivel nacional. As es posible que un sistema electoral combine distintos procedimientos de conversin de votos en escaos; por ejemplo, la adjudicacin de escaos directos en circunscripciones uninominales segn la frmula de decisin mayoritaria y la adjudicacin de escaos adicionales o compensatorios en el nivel regional o nacional segn la frmula proporcional. Los diferentes procedimientos de conversin en los respectivos niveles exhiben a su vez efectos polticos que pueden reforzarse o debilitarse en su juego conjunto, y generalmente se los combina de tal forma que en su conjunto se mantengan dentro del principio de representacin poltica buscado. Las as llamadas barreras legales (thresholds) tienen una importancia especial en la conversin de votos en escaos. Se habla de barreras legales cuando los partidos tienen que alcanzar un determinado porcentaje de votos o un determinado nmero de mandatos (directos) para ser tomados en cuenta en la distribucin de escaos en el nivel de la circunscripcin plurinominal o nacional. Las barreras legales se refieren solamente al partido en cuestin, no al candidato individual (de un partido), que en el caso de una victoria en su circunscripcin electoral (por ejemplo en el caso de la adjudicacin de un determinado nmero de escaos directos segn el mtodo de mayora relativa en circunscripciones uninominales) conserva su banca, independientemente de que su partido en conjunto haya podido superar la barrera legal. A diferencia de las barreras fcticas naturales que surgen por y varan segn el tamao de las circunscripciones, las barreras legales se establecen artificialmente. Se pueden diferenciar de acuerdo con el rea de utilizacin y su altura. Las barreras legales pueden referirse a todo el territorio nacional, a agrupaciones de circunscripciones o a circunscripciones individuales. Adems, pueden ser aplicadas en la primera o en la segunda fase de la conversin de votos en escaos. Y finalmente, pueden variar mucho en su altura. En la prctica, existen barreras legales de 1% hasta 5% a nivel nacional y de hasta 12.5% a ni-
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vel de la circunscripcin. Mientras que hasta no hace demasiado tiempo nicamente unos pocos pases empleaban barreras legales, stas han sido introducidas en varios pases al cabo de reformas electorales recientes (por ejemplo Italia, Japn, Mozambique y Nueva Zelanda). La nica funcin de las barreras legales consiste en excluir a pequeos partidos polticos de la distribucin de escaos y, por consiguiente, de la representacin parlamentaria con el fin de ejercer un efecto concentrador sobre el sistema de partidos. Hasta qu punto se cumple esta funcin, depende naturalmente en forma decisiva del mbito de aplicacin y de la altura de la barrera legal, as como del contexto sociopoltico del pas en cuestin. Esta observacin es vlida para todos los elementos individuales de los sistemas electorales. Sus consecuencias pueden cambiar segn el contexto, lo que conlleva a diferenciar entre un conocimiento de los sistemas electorales como tales, un conocimiento lgico-abstracto, a veces matemtico, y un conocimiento histrico, histrico-comparativo, fundado en la multifactica experiencia del encuentro de las estructuras institucionales con las realidades sociopolticas.
CAPTULO SEGUNDO DOS PRINCIPIOS DE REPRESENTACIN INCOMPATIBLES . Problemas de clasificacin . . . . . . . . . . . . . Continuum unipolar como criterio de clasificacin . Continuum bipolar como criterio de clasificacin . Principios de representacin y frmulas de decisin Consecuencias de la clasificacin y criterios de evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. II. III. IV. V.
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CAPTULO SEGUNDO DOS PRINCIPIOS DE REPRESENTACIN INCOMPATIBLES2 El problema de clasificacin de los sistemas electorales a veces se debe a informaciones deficientes acerca de un sistema electoral especfico. Ms sustancialmente, sin embargo, se origina en una falta de un marco conceptual (conceptual framework) ampliamente aceptado y en diferencias de terminologa. Por supuesto, se da la diferenciacin fundamental entre los sistemas de mayora absoluta y simple y la representacin proporcional, pero la literatura comparativa sobre sistemas electorales no ofrece una idea clara y uniforme acerca de qu significan expresiones como gobierno de mayora (majority rule), sistema de mayora simple, representacin proporcional, etctera. Adems, encontramos la categora de los llamados sistemas mixtos, que se utilizan como una forma residual, cuyo significado vara considerablemente de un autor a otro. I. PROBLEMAS DE CLASIFICACIN Los problemas de clasificacin se plantean especialmente cuando los sistemas electorales consisten en elementos ms bien con2 Two Incompatible Principles of Representation, publicado en Lijphart, Arend y Grofman, Bernard, Choosing an Electoral System, Nueva York, Praeger, pp. 83-89. Este texto fue parte de un artculo ms amplio: Los sistemas electorales entre la ciencia y la ficcin. Requisitos histricos y tericos para una discusin racional, que fue publicado en la Revista de Estudios Polticos, Madrid, nm. 42, 1984, pp. 7-29. Traduccin del alemn al castellano por Ramn Garca Cotarelo.
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tradictorios, cuando un sistema electoral concreto se compone de elementos que (en la forma tradicional de clasificar a los sistemas electorales) pertenecen a un sistema de mayora simple y a la representacin proporcional al mismo tiempo. El sistema electoral de Alemania no es nico a este respecto. Un caso anlogo se da en aquellos sistemas electorales en los que se adjudican los escaos segn una frmula de representacin proporcional en muchas circunscripciones de pequeo tamao. En tales sistemas el umbral real de representacin es muy elevado y causa un grado considerable de desproporcionalidad. Los resultados electorales no se corresponden ya con el principio de representacin proporcional. Acaso debemos clasificar como sistema de representacin proporcional a un sistema tal, en el que los escaos se adjudican de acuerdo con una frmula de representacin proporcional, pero en el que el resultado electoral es desproporcionado? Qu define a la representacin proporcional; qu define a los sistemas de mayora absoluta o simple? La respuesta a esta cuestin de clasificacin tiene consecuencias de largo alcance para la evaluacin normativa de los sistemas electorales, ya que la definicin de funciones que adscribimos a los sistemas electorales influir en la eleccin que de ellos hagamos. Por lo que se refiere a la representacin proporcional, su funcin principal puede consistir en conseguir una representacin parlamentaria de los grupos sociopolticos de acuerdo con su fortaleza numrica en el electorado; en este caso, la evaluacin debe fundamentarse en la cuestin de si un sistema dado de representacin proporcional realmente consigue alcanzar este objetivo funcional o no. II. CONTINUUM UNIPOLAR COMO CRITERIO
DE CLASIFICACIN
Adems, tambin se dan muchas diferencias en los estudios comparativos sobre la atribucin de los diversos elementos a los dos tipos bsicos. Constituye una clusula de barrera legal del 5%
DOS PRINCIPIOS DE REPRESENTACIN INCOMPATIBLES
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un elemento fuertemente no proporcional dentro del sistema de representacin proporcional, como sostiene Giovanni Sartori (1983: 16) o ms bien sirve, lo cual yo creo, como un equivalente funcional para la falta de divisin del territorio electoral en circunscripciones electorales y acaso es tal clusula, en consecuencia, totalmente incompatible con el principio de representacin proporcional? Un buen ejemplo del hecho de que la mayora de los intentos de clasificar los diversos sistemas electorales descansa sobre supuestos de carcter normativo es la muy reciente distincin de Sartori entre sistemas electorales fuertes y dbiles. La terminologa escogida (fuertes vs. dbiles) ya contiene un juicio del que, sin embargo, no pretendo hacer crtica alguna. Sartori clasifica los sistemas electorales segn su efecto manipulativo sobre el votante que puede ser restrictivo o no restrictivo:
Un sistema electoral que ejerce una influencia manipuladora incuestionable, se clasificar como un sistema electoral fuerte. Por el contrario, si un sistema electoral no ejerce tal influencia, o la ejerce de modo mnimo, propongo clasificarlo como un sistema electoral dbil (1983: 16).
Segn esta conceptualizacin, los sistemas de mayora absoluta o relativa pertenecen a la clase de sistemas electorales fuertes, mientras que los sistemas de representacin proporcional se clasifican como sistemas electorales dbiles y un sistema de representacin proporcional puro, es un sistema sin efecto (loc. cit.). Con referencia a los efectos de los sistemas electorales, Sartori sostiene que todos los sistemas electorales tienden a generar un efecto reductor en la cantidad de partidos, y aade que el efecto multiplicador de la representacin proporcional es una ilusin ptica promovida por la secuencia histrica de sistemas electorales (1983: 21). En consecuencia, la interpretacin de Sartori sobre los efectos de los sistemas electorales se fundamenta en la concepcin de un
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continuum unipolar en el que se pueden situar todos los sistemas electorales, un modelo analtico elaborado en el contexto del debate germano-occidental sobre los sistemas electorales a fines del decenio de 1960 y comienzos del de 1970 por Wildenman/Kaltefleiter/Schleth (1965) y por Meyer (1973). Segn esta conceptualizacin, un sistema de representacin proporcional puro que produce un grado de casi proporcionalidad exacta entre los votos y los escaos es el punto de partida (0) del continuum del que se alejan todos los sistemas no puros. Los sistemas de mayora simple se localizan en el punto opuesto de este punto de partida. Meyer (1973: 189) describe esta conceptualizacin como sigue:
La influencia de los sistemas electorales sobre las posibilidades de los partidos polticos se extiende desde un grado casi exacto de proporcionalidad entre los votos obtenidos y la cantidad de escaos hasta un grado que aumenta ms o menos continuamente de desproporcin que restringe las posibilidades de los partidos menores y conduce a una situacin en que slo dos partidos tendrn posibilidades de obtener escaos.
El factor esencial de tal diferenciacin de los sistemas electorales descansa en la distincin entre un sistema proporcional puro, por un lado, y todos los dems sistemas electorales, por el otro. Sartori subdivide esta ltima categora en dos clases de sistemas electorales, aquellos a los que llama sistemas electorales fuertes y aquellos a los que llama sistemas electorales fuerte-dbiles, una clase mixta que contiene sistemas electorales no proporcionales o de baja proporcin. El aspecto fundamental de la concepcin de Sartori reside en el hecho de que las categoras principales de su clasificacin estn basadas nicamente en una funcin, el efecto restrictivo sobre el elector o (y este aspecto es separado de modo estricto por Sartori) el efecto reductor sobre la cantidad de partidos (1983: 17). Dado que el supuesto de no efecto se aplica solamente a un principio de representacin, toda la gama de sistemas electorales se enjuicia desde el punto de vista de la divergencia de esta situacin sin efecto. Por supuesto este punto de vista condu-
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ce a juicios basados en un concepto unidimensional: cuanto mayor es la distancia de este punto de partida, mejor se cumplen los requisitos de la conceptualizacin y ms fuerte es un sistema electoral determinado. Pero, acaso los estudiosos como Meyer o Sartori presentan argumentos convincentes que sostengan su supuesto fundamental de que todos los sistemas electorales han de conceptualizarse como situados nicamente en un continuum unipolar. III. CONTINUUM BIPOLAR COMO CRITERIO
DE CLASIFICACIN
Terica y empricamente, la evidencia indica algo diferente. No hay duda de que existen dos principios de representacin: el de mayora simple o absoluta y el de representacin proporcional. Ambos deben considerarse principios antitticos de la representacin poltica, desde un punto de vista poltico, sistemtico y con relacin a la historia de las ideas. En consecuencia, un modelo bipolar habr de ser uno mucho ms lgico. El sistema de mayora absoluta/relativa, as como la representacin proporcional, estn pensados para alcanzar determinados objetivos polticos y los dos se sitan en los extremos opuestos de un continuum bipolar, separado uno de otro por un cero en el medio. En primer lugar, y examinando la historia de las ideas polticas, debemos recordar que los principios de representacin son mucho ms antiguos que los sistemas electorales. Esto es especialmente cierto en el caso del principio de representacin proporcional que se elabor principalmente bajo dos ideas: sobre la concepcin de Mirabeau de la representacin como un espejo de la nacin,3 y sobre la idea de la mejor opcin, un proceso electoral referencial y graduado, con el fin de encontrar el veritable voeux de la nation.4 Estas ideas de represen3 Mirabeau, 1834: 7. La famosa cita dice lo siguiente: Les tats sont pour la nation ce quest une carte reduite pour son tendue physique; soit en partie, soit en grand, la copie doit toujours avoir les mmes proportions que loriginal. 4 Pienso en las ideas de Borda y Condorcet; vase, Misch, 1974: 16 y ss.
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tacin fueron elaboradas por los racionalistas franceses del siglo XVIII y, en consecuencia, estaban bien establecidas mucho antes de que se inventaran sistemas de representacin proporcional viables.5 En segundo lugar, si tratamos de encontrar los requisitos para la aplicacin de representacin proporcional, es necesario considerar las especficas condiciones sociopolticas que precedieron a su aplicacin histrica. Como ya hemos afirmado, la peticin de representacin proporcional surgi en el contexto de unos cambios sociales profundamente enraizados a finales del siglo XIX y se mantuvo en conexin con el ascenso de los partidos de trabajadores; su aplicacin tuvo lugar conjuntamente con la democratizacin del derecho de sufragio y la introduccin del sufragio universal. Hablando en trminos histricos, nunca se pretendi en absoluto que la representacin proporcional fuera un sistema sin efecto; todo lo contrario, la representacin proporcional se utiliz deliberadamente por parte de los intereses polticos concretos como un instrumento contra aquellos intereses que trataban de conseguir sus propios objetivos sociopolticos. IV. PRINCIPIOS DE REPRESENTACIN
Y FRMULAS DE DECISIN
Con el fin de demostrar la bipolaridad de los sistemas electorales y de establecer tericamente el supuesto de que ambas formas de representacin han de concebirse como principios de representacin, se hace precisa una demostracin ms detallada. Esto conduce a la parte constructiva de este trabajo que se concentra en la distincin bsica entre dos principios alternativos de representacin (representacin funcional/poltica vs. representacin social/ proporcional) y dos tipos de frmulas para convertir los votos en
5 La mejor fuente de informacin sobre la expansin de la representacin proporcional en los primeros decenios, tras la creacin de sistemas practicables, sigue siendo el informe de la Societ pour ltude de la Reprsentation Proportionnelle, de 1888.
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escaos (frmulas de mayora absoluta/simple vs. frmulas de representacin proporcional). A menudo se ignora esta distincin en los trabajos comparativos sobre sistemas electorales con lo que se da origen a equvocos graves y se suscitan muchos problemas de clasificacin. Los sistemas de mayora absoluta/simple y de representacin proporcional, se pueden definir segn dos criterios: a) el principio de represen tacin, y b) la frmula de decisin, esto es, la frmula que se utiliza para convertir los votos en escaos. Consideramos en primer lugar los dos tipos de frmulas de decisin: bajo las frmulas de mayora absoluta/simple, el hecho de ganar o no un escao en el Parlamento depende de que el candidato o el partido gane la mayora absoluta o relativa de los votos. El sistema electoral supone lo siguiente: el candidato o partido que obtenga la mayora absoluta o simple de los votos emitidos en un mbito determinado ser elegido. En el caso de las frmulas de representacin proporcional, el hecho de ganar o no un escao generalmente depende de la proporcin de votos que los diversos candidatos o partidos polticos obtengan. Los candidatos o partidos que hayan sido capaces de conseguir la cantidad necesaria de votos (cuota) sern elegidos. Cada partido poltico recibe la cantidad de escaos que corresponde a la de votos que ha obtenido en la eleccin. Lo anterior permite establecer la definicin siguiente: la frmula de decisin (que se utiliza en el proceso para convertir votos en escaos) determina el ganador y el perdedor de una eleccin. Esta frmula se refiere al procedimiento por el que los votos se convierten en escaos. De acuerdo con la frmula de la mayora absoluta, el candidato o partido que haya obtenido ms votos que todos los otros candidatos o partidos juntos ganar el escao. De acuerdo con la frmula de la mayora simple, el candidato o partido que haya obtenido ms votos que el segundo competidor, obtendr el escao. Segn la frmula de representacin proporcional, la cantidad de escaos obtenidos por un partido ser igual a la proporcin de votos que haya conseguido.
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Vamos a considerar ahora los principios de representacin inherentes a los sistemas de mayora absoluta/simple y de representacin proporcional. Al definir los principios de la representacin, planteo la cuestin de los objetivos polticos de la representacin poltica relativos al resultado general a escala nacional de las elecciones. Planteo tambin la cuestin acerca de los objetivos que se persiguen en los dos tipos bsicos de sistemas electorales, los sistemas de mayora absoluta/simple y los sistemas de representacin proporcional. Cul es el objetivo poltico de los sistemas de mayora absoluta/ simple? En el caso de los sistemas de mayora absoluta/simple, el objetivo es alcanzar una mayora parlamentaria para un partido o alianza de partidos. El factor esencial consiste en permitir que un partido poltico que no ha obtenido la mayora de los votos pueda formar un gobierno mayoritario de partido. Tal es la finalidad poltica deseada del principio de representacin por mayora absoluta: un gobierno nico de partido, sostenido en una minora de votos. La funcin bsica de un sistema de mayora simple (el criterio para evaluar sus efectos) es su capacidad para formar gobiernos. Cul es el objetivo de la representacin proporcional? Los sistemas de representacin proporcional pretenden reflejar con la mayor exactitud posible, las fuerzas sociales y grupos polticos en la poblacin. La cantidad de votos y de escaos para los partidos deben corresponderse de modo aproximado unos con otros. Esta es la funcin bsica del principio de representacin proporcional y el criterio de eficacia de un sistema proporcional. V. CONSECUENCIAS DE LA CLASIFICACIN
Y CRITERIOS DE EVALUACIN
No puedo demostrar las ventajas de esta conceptualizacin en todos sus aspectos. No obstante, s deseo apuntar dos consecuencias principales que se relacionan con los problemas de clasificacin y con los criterios para juzgarlos.
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Los sistemas electorales se clasifican y evalan de acuerdo con los principios de representacin. Las frmulas de decisin son secundarias en importancia y no determinan la cuestin de la definicin y clasificacin de los sistemas electorales. Los principios de representacin y las frmulas de decisin se relacionan unas con las otras como los fines y los medios; mientras que existe una amplia gama de posibilidades para los medios, solamente se da una alternativa en cuanto a los fines; por un lado, en el caso de la candidatura nica (como se ve en Finlandia, Dinamarca y la Repblica Federal de Alemania), la frmula de decisin de mayora simple, puede combinarse con otros elementos en un sistema de representacin proporcional, esto es, un sistema que sigue el principio de representacin proporcional y cuyos efectos generales producirn un grado elevado de proporcionalidad entre los votos y los escaos. Por otra parte, cabe pensar en un sistema en el que los escaos se adjudican mediante una frmula de representacin proporcional, como la cuota en el voto nico transferible y que, sin embargo, produce resultados electorales que reflejan el principio de representacin por mayora absoluta, debido a que la distribucin del territorio electoral en circunscripciones pequeas impedir un grado elevado de proporcionalidad. En esta conceptualizacin no existe el tipo de sistema mixto; solamente existen sistemas de mayora absoluta/simple y sistemas proporcionales que se corresponden ms o menos con los respectivos principios. Un argumento pragmtico a favor de esta conceptualizacin, reside en el hecho de que, muy a menudo, el principio de representacin est determinado en el orden constitucional. En consecuencia, la cuestin de qu principio de representacin debe escogerse es un asunto del derecho constitucional, mientras que en la mayora de los casos todas las otras disposiciones del sistema electoral son materia de la legislacin ordinaria. A veces se establece en la Constitucin la relacin entre las circunscripciones y las divisiones administrativas del Estado, o bien se condiciona el derecho de los partidos polticos a participar en la adjudicacin de los escaos a que alcancen cierto porcentaje de la totalidad de los votos emiti-
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dos. No obstante, la decisin poltica ms importante se relaciona con el principio de representacin, que incluye como hemos mostrado necesariamente la decisin, por un concepto especfico social y/o funcional, de la representacin parlamentaria.
Cuadro 1. Principio de representacin y sistema electoral en 18 pases europeos occidentales (alrededor de 1985)
Pases en que se especifica el principio de representacin en la Constitucin Art. de la Const. Austria..............................26 prrafo Blgica..........48 Dinamarca.........................31 Espaa...............................68 Irlanda...............................12 Islandia..............................31 Luxemburgo......................51 5y Noruega.............................59 Pases Bajos.......................92 Portugal.............................151-155 Suiza..................................73 1 2 2 3 3 1 6 3 2 Pases en los que el sistema electoral es regulado por legislacin ordinaria Alemania, Repblica Federal Finlandia Francia Gran Bretaa Grecia Italia Suecia
La conceptualizacin que aqu se sugiere (y de la que ya me he ocupado extensamente en otro lugar, vase Nohlen 1978, 1981) sita la evaluacin de los sistemas electorales sobre una base nueva: la evaluacin de los sistemas electorales no sigue ya la evaluacin unidimensional fundamentada en un solo criterio; al guiarnos por los dos principios de representacin, se juzga a los sistemas electorales aplicando criterios que se derivan de principios alternativos y que son completamente diferentes. De esta manera ya no se evala a los sistemas de representacin proporcional segn el criterio de los sistemas de mayora simple y a los sistemas de mayora simple no se les juzga por los criterios de representacin proporcional. Esta reorientacin de los criterios impide las interpretaciones que evalan ciertos sistemas electorales por el principio opuesto de representacin y que (aunque fueron muy frecuentes en el pasado) no pueden
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producir resultados importantes, dado que desde el comienzo mismo es de esperar que un sistema de representacin proporcional no pueda dar cumplimiento a las expectativas funcionales que cabe alcanzar con toda facilidad mediante un sistema de mayora simple. Por lo que se refiere a los efectos restrictivos o reductores de los sistemas electorales, generalmente los sistemas de mayora simple son superiores al sistema de representacin proporcional. Son sistemas electorales fuertes para utilizar la terminologa de Sartori. Pero no son los ms fuertes, si el fin que se pretende conseguir es el de la representacin proporcional. En tal caso, los sistemas de representacin proporcional suelen ser los ms fuertes. VI. CONCLUSIONES En una perspectiva ms sistemtica, mi conceptualizacin conduce a dos conclusiones: 1. Los sistemas electorales deben clasificarse y juzgarse de acuerdo con el grado de cumplimiento del principio de representacin que se supone han de seguir. No hay que juzgarlos en funcin de que cumplan cualquiera de las funciones del otro principio de representacin. Por supuesto, ello no excluye la posibilidad de un anlisis comparativo, pero impide que se hagan juicios fundamentados en los criterios del otro principio de representacin. En este contexto es donde debe considerarse la cuestin de si los umbrales de representacin afectan al principio de representacin proporcional en general, o solamente a partir de cierto nivel; dicho en trminos ms metodolgicos: si un sistema electoral debe seguir su principio de representacin sin excepcin alguna. El Tribunal Constitucional Federal de Alemania, por ejemplo, ha considerado la cuestin de si la barrera legal del 5% de representacin contenida en el sistema electoral al Bundestag es compatible con el principio de representacin proporcional. En su juicio afirmativo, sin embargo, el Tribunal argument que una barrera del 5% debe ser el lmite superior de este umbral, prohi-
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biendo cualquier cambio posterior que fortalezca el efecto restrictivo del sistema electoral como algo incompatible con el principio de representacin proporcional. En consecuencia, si el legislador alemn desea fortalecer dichos efectos elevando, por ejemplo, la barrera del 5%, tendra que optar primero por otro principio de representacin (esto es, el principio de representacin de mayora absoluta); solamente tras haber hecho esto, se permitira al Bundestag que implantara una clusula mucho mayor de representacin. En este contexto debe mencionarse que los efectos desproporcionales en el sedicente sistema mejorado de representacin proporcional en Grecia, son casi incompatibles con el principio de representacin proporcional. Estas conclusiones acerca de los lmites constitucionales y legislativos de los sistemas electorales son de la mxima importancia para cualquiera que est interesado en la reforma de un sistema concreto y no quiera dar la sensacin de estar manipulndolo. 2. Todo debate acerca del principio de representacin que se desee adoptar debe llevarse a cabo, en primer lugar, en conexin con la teora democrtica; asimismo, en segundo lugar, debe tomar en consideracin la situacin histrica y sociopoltica especficas bajo las cuales tiene que funcionar el sistema electoral. Si se soslayan estos dos aspectos, la discusin acerca de las ventajas o desventajas de los sistemas electorales ser ms bien intil, porque como sabemos las respuestas a las cuestiones normativas sobre la evaluacin de los sistemas electorales dependen, hasta cierto punto, de las posiciones democrticas (normativas) del analista; en segundo lugar, estas cuestiones son contingentes y vinculadas a factores espaciales y temporales. Frecuentemente se soslayan inconscientemente o se olvidan conscientemente estas dos premisas metodolgicas. Sin embargo, los requisitos tericos e histricos han de tomarse en consideracin, especialmente si no se estn debatiendo slo las cuestiones tcnicas de carcter menor de los sistemas electorales, sino que la atencin se concentra en cuestiones relativas a los principios de representacin.
CAPTULO TERCERO CAMBIOS Y OPCIONES DE SISTEMAS ELECTORALES . . . I. II. III. IV. Reformas electorales en los pases occidentales . . Margen restringido de reforma . . . . . . . . . . . Causas de la estabilidad de los sistemas electorales Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO TERCERO CAMBIOS Y OPCIONES DE SISTEMAS ELECTORALES6 En este captulo deseo examinar la cuestin de la opcin entre sistemas electorales en el contexto del desarrollo social y del cambio institucional de las democracias occidentales. Cuando se toman en consideracin las condiciones sociopolticas est uno obligado desde el principio a refutar el supuesto de que cabe construir de modo deliberado los sistemas electorales y cambiarlos con entera libertad, as como de que existe una gran cantidad de opciones entre las cuales pueden escoger los parlamentos nacionales. En mi opinin, esta impresin es errnea, y tanto los polticos como los estudiosos que participan en los debates pblicos sobre sistemas electorales la utilizan para fingir una libertad de decisin que realmente no existe. I. REFORMAS ELECTORALES EN LOS PASES OCCIDENTALES Echemos una ojeada al mapa internacional de reformas. ste muestra que, en la mayora de los pases, las reformas que implicaban cambios fundamentales se produjeron hace unos 50 aos; desde entonces, en la mayor parte de los casos no se ha alterado el tipo
6 Changes and Choices in Electoral Systems, publicado en Arend Lijphart/Bernard Grofman: Choosing an Electoral System, Nueva York, Praeger, pp. 217-224. Este texto fue parte de un artculo ms amplio: Los sistemas electorales entre la ciencia y la ficcin. Requisitos histricos y tericos para una discusin racional, que fue publicado en la Revista de Estudios Polticos, Madrid, nm. 42, 1984, pp. 729. Traduccin del alemn al castellano por Ramn Garca Cotarelo.
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fundamental de sistema electoral, y casi todos estos pases estn utilizando an el principio de representacin (esto es, bien sea el sistema de mayora absoluta o simple, o el sistema de representacin proporcional), que se impuso durante el primer cuarto del siglo XX. Los pocos casos divergentes pueden explicarse, fundamentalmente, mediante rupturas que tienen profundas races en el desarrollo histrico y poltico en los pases en cuestin. Esta es la razn por la que los pases en los que el fascismo alcanz el poder o en los que se aboli temporalmente el sistema democrtico tuvieron que decidir sus sistemas electorales por segunda vez en una poca posterior, y, habitualmente, volvieron al sistema por el que haban optado en el pasado. Tras la segunda guerra mundial, Italia, Austria y la Repblica Federal de Alemania reimplantaron la representacin proporcional que haba estado en vigor desde 1919; incluso en el caso alemn, los padres de la Constitucin (Grundgesetz) optaron por un sistema de representacin proporcional (vase ms abajo). Tras largos decenios de rgimen autoritario, Espaa y Portugal abandonaron sus sistemas electorales tradicionales (sistema de mayora relativa con voto limitado) e implantaron sistemas de representacin proporcional en la poca de la transicin al rgimen democrtico en el decenio de 1970. Tambin Francia constitua un caso especial, ya que la profunda reforma electoral de 1958 (reimplantacin del sistema mayoritario de dos vueltas) fue precedida por el hundimiento de la IV Repblica y aplicada en una situacin especfica con un Poder Constituyente que, a su vez, haba surgido de una profunda crisis poltica y social. En todos los dems pases, las reformas electorales se mantuvieron dentro del mbito del principio establecido de representacin. En cinco pases (Blgica, Dinamarca, Finlandia, Luxemburgo y Suiza), las reformas no afectaron la estructura del sistema electoral. En la mayora de los otros casos, las reformas trataban de conseguir un grado mayor de proporcionalidad, lo que se estableci, por ejemplo, mediante una reforma en la distribucin de las circunscripciones (Islandia) o mediante un cambio en la frmula para adjudicar escaos en funcin del nmero de votos (por ejem-
CAMBIOS Y OPCIONES DE SISTEMAS ELECTORALES
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plo, aplicando la frmula de la media ms alta de St. Lague en lugar de dHondt, cambiando el denominador en la frmula de la cuota electoral (Hare) o modificando la frmula de adjudicar los escaos sobrantes. Se dieron cambios de este tipo en Grecia, en 1977; en Islandia, en 1959; en Italia, en 1956; en Noruega, en 1953; y en Suecia, en 1971. Reformas que trataban de conseguir lo contrario, esto es, que se orientaban en contra de los partidos pequeos y que condujeron a una reduccin del grado de proporcionalidad, se aplicaron con xito en la Repblica Federal de Alemania, en 1953 y 1956; en Grecia, en 1974; en Irlanda, en 1936, 1947 y 1969; en los Pases Bajos, en 1921 y 1923, y en Suecia, en 1971. Estos efectos se obtuvieron, fundamentalmente, mediante la reorganizacin de las circunscripciones, mediante cambios en los procedimientos de adjudicacin de escaos y, sobre todo, mediante la introduccin de clusulas de barrera legal (en la Repblica Federal de Alemania, en Suecia y en Espaa en 1977).
Cuadro 2. Reformas en los sistemas electorales de 18 pases europeos 1919-1985

Pas ltimo cambio en el principio de representacin Tipo bsico en vigor en la actualidad (985) Reforma dentro del principio de representaci n establecido Propsito de las reformas Cantidad de elecciones desde la aplicacin del principio de repesent. en vigor 10 12 20 26 3 29
Alemania, Rep. Fed. Austria Blgica Dinamarca Espaa Finlandia Francia Gran Bretaa
1919/1949 1919/1945 1919 1920 1976 1906 1958
R. P. R. P. R. P. R. P. R. P. R. P. R. M. R. M.
1953, 1956 1971 Ninguna Ninguna Ninguna (1935, 1955) 1966
Menos proporcionalidad, elevacin del umbral de la representacin. Nueva distribucin de circunscripciones
(Slo afectan a candidaturas.) Contra los partidos menores (10 por 100 de participacin en segunda vuelta) 1832, 1884-85 Aplicacin del sistema de mayora sim1918, 1948 ple en circunscripciones uninominales.
Cuadro 2. Reformas en los sistemas electorales de 18 pases europeos 1919-1985 (continuacin)

Grecia Irlanda Islandia Italia Luxemburgo Noruega Pases Bajos Portugal Suecia 1951 1923 1942* 1919/1946 1919 1919 1917 1975 1909 R. P. R. P. R. P. R. P. R. P. R. P. R. P. R. P. R. P. 1974, 1977, entre otras 1936, 1947, 1969 1959 1956 Ninguna 1953 1921, 1923 Ninguna 1949, 1971 1974, aumento ; 1977, reduccin de desproporcionalidades. Menos proporcionalidad al aumentar la cantidad de circunscripciones. Ms propor. / nueva distribucin de las circunscripciones. Ms proporcionalidad al reformar el divisor. Ms propor./reforma del procedimiento del divisor. Menos propor./reforma de la asignacin de los escaos sobrantes. 1949: ms propor.; 1971: umbral de representacin contra los partidos menores. 7 20 14 10 16 16 18 5 24
Suiza
1919
R. P.
Ninguna
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* Con el fin de reducir desproporciones, ya en 1915, 6 de los 40 miembros del Althing se elegan en los estados. FUENTE: Nohlen, 1978, 1981.
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II. MARGEN RESTRINGIDO DE REFORMA Haciendo una evaluacin de los datos presentados hasta ahora, podemos llegar a la conclusin de que los principios de representacin se mantuvieron inalterados en la mayora de los pases en los ltimos 50 aos. Los cambios fundamentales son poco frecuentes y slo se dan en situaciones histricas extraordinarias. No obstante, existe alguna posibilidad de reforma en el marco de los tipos bsicos establecidos de sistemas electorales que, de hecho, se ha utilizado en varios pases. En consecuencia, los datos histricos nos permiten llegar a la conclusin que slo existe un mbito reducido para los cambios en los sistemas electorales, lo cual se encuentra en manifiesta contradiccin con la sabidura convencional de la mayora de los analistas, segn la cual cabe escoger libremente entre diversos elementos de sistemas electorales y que existe una amplia posibilidad de escoger un sistema electoral (como indica el ttulo de la obra Choosing an Electoral System, en el que este mismo trabajo apareci). Los estudios de reformas que se concentran exclusivamente en torno a las cuestiones ms generales, abstractas y que amplan el abanico posible de la reforma desde el sistema de mayora absoluta o relativa a la representacin proporcional, permiten pensar que existe una libertad de eleccin que, evidentemente, no existe. Tales estudios son puramente acadmicos; ello debera de ser un recordatorio especialmente para aquellos estudiosos que sostienen este debate general motivados por su fe en la ingeniera social. No obstante, si se pretende que el debate no se quede en un ejercicio puramente acadmico, es necesario examinar los argumentos en su contexto histrico, comenzando por analizar los sistemas electorales existentes en diversos pases, tomando en consideracin los diversos contextos nacionales y admitiendo que las opciones de cambio generalmente son limitados por el principio de representacin dominante y su gran perseverancia histrica.
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III. CAUSAS DE LA ESTABILIDAD

DE LOS SISTEMAS ELECTORALES
Cules son las causas de tal estabilidad en la historia de los sistemas electorales? Al abordar esta cuestin, volver a enfrentar el asunto de la opcin y examinar los mbitos de reforma en que deberamos concentrarnos. En trminos generales, podemos comenzar con la hiptesis siguiente: los sistemas electorales de las democracias occidentales no se han inventado tericamente ni construido artificialmente en los despachos de los cientficos sociales o polticos y se han aplicado despus en la prctica; al contrario, la mayora de los sistemas electorales se han desarrollado histricamente en un proceso evolutivo ms bien prolongado. Esto es cierto incluso para el sistema electoral britnico, el primer sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales, que suele considerarse un modelo.7 Y tambin es cierto con respecto a los muchos sistemas de representacin proporcional que existen hoy da. Histricamente, la aparicin de la representacin proporcional se produjo en la mayora de los pases por un proceso de adopcin de un concepto terico, el de representar a todas las tendencias polticas en proporcin a su fuerza numrica, a las condiciones histricas especficas y mediante el desarrollo de un sistema particular de representacin proporcional que se adecuara a aquellas condiciones nacionales y sociopolticas. Los diversos sistemas de representacin proporcional se diferencian en consecuencia, reflejando toda una gama de variaciones posibles, sin afectar al mismo principio de representacin. En otro lugar8 he mostrado pormenorizadamente que los sistemas electorales empri7 Con anterioridad a 1832, la norma eran las circunscripciones binominales. Tras la gran reforma, se formaron circunscripciones pequeas. Solamente despus de la reforma de 1884-1885 se implantaron las circunscripciones uninominales, al menos en su gran mayora. Todava subsistan 25 circunscripciones plurinominales que se redujeron en nmero, en 1918. Desde 1950, el pas est dividido uniformemente en circunscripciones uninominales. 8 Cfr. Nohlen, 1978, y Nohlen, 1981.
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cos generalmente son el resultado de compromisos entre fuerzas polticas opuestas en cierto momento. La ms reciente legislacin electoral en Espaa es un buen ejemplo que ilustra este hecho: en el proceso de transicin a la democracia, las derechas, bajo la direccin de Manuel Fraga Iribarne (un decidido partidario del sistema electoral britnico) optaron por un sistema de mayora simple, en tanto que la oposicin democrtica (apoyada principalmente por las fuerzas regionalistas) peda un sistema de representacin proporcional para las primeras elecciones democrticas a las Cortes. El gobierno de Adolfo Surez se encontr atrapado entre las dos posiciones, pero opt por el principio de representacin proporcional, de acuerdo con su estrategia de consocionalismo y con su intencin de integrar a las fuerzas de oposicin en el sistema poltico. A fin de quebrar la resistencia de las derechas de las Cortes franquistas, el gobierno de Surez acept una solucin de compromiso y admiti la introduccin de los llamados correctivos, que pretendan impedir la fragmentacin del sistema de partidos. Si bien la seleccin de los componentes del sistema electoral, especialmente de tales correctivos (la frmula DHondt y la clusula de la barrera legal del 3%), era escasamente convincente desde el punto de vista sistemtico9 en su totalidad; sin embargo, el sistema electoral result admisible polticamente para los componentes de la oposicin. Esto quiere decir que la aceptacin del sistema electoral espaol no fue determinada por su adecuacin tcnica o su consistencia terica, sino que se funda9 La reforma tuvo como justificacin que la frmula dHondt favorecera a los partidos polticos mayores, lo cual no es cierto, al menos en esta forma tan general. En este contexto resulta mucho ms importante el hecho de que la frmula para convertir votos en escaos se aplica muchas veces en una gran cantidad de circunscripciones; este factor es el responsable, en lo esencial, de que se favorezca a los partidos ms grandes y de que el sistema electoral tenga resultados desproporcionales. En el caso especial de Espaa, no se tuvo en cuenta que la barrera legal del 3% slo puede aplicarse en las dos circunscripciones mayores de Barcelona y Madrid, mientras que en todos los dems casos, el tamao de las circunscripciones (esto es, la cantidad de escaos asignados a cada una) impone una barrera efectiva superior.
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ment en la solucin de compromiso poltico de aquellos componentes individualizados. En tanto que las constelaciones histricas y polticas bajo las cuales se aplicaron los sistemas de representacin proporcional fueron muy distintas en los diversos pases, el resultado histrico, no obstante, ha sido fundamentalmente el mismo en cuanto al principio de representacin, ya que la introduccin de aquellos sistemas de representacin proporcional que mostraron ser estables y permanecieron inmutables, fue producto de una causa comn. Tal introduccin se produjo en la poca de cambio fundamental, social y polticamente, que se dio en el contexto de la democratizacin del derecho de sufragio y de la aplicacin del sufragio universal, en relacin con el ascenso de los partidos de los trabajadores y la restructuracin de los sistemas tradicionales de partidos (conservadores vs. liberales). El periodo posterior se ha interpretado como una poca de lneas de fractura y sistemas de partidos congelados.10 En estas condiciones, el cambio del principio de representacin y la introduccin de la representacin proporcional no solamente sirvieron a los intereses de los nuevos partidos polticos emergentes que se haban visto discriminados en el pasado a causa del sufragio (restringido) y/o del sistema electoral existente, sino que tambin beneficiaron a los intereses de los partidos ms dbiles entre los ms antiguos, y a los partidos establecidos sobre los que pesaba la amenaza de la desaparicin debido al ascenso de nuevas fuerzas polticas. Jrgen Kohl (1982: 497) ha sealado, con toda razn, la ambigedad funcional del principio de la representacin proporcional para aquellas minoras en ascenso, as como para las que se encuentran en situacin defensiva, lo cual ha facilitado la solucin de compromiso de las fuerzas sociopolticas en un sistema de representacin proporcional. La introduccin del principio de representacin actualmente en vigor en los pases que hemos examinado, se produjo en periodos de profundos trastornos
10 La hiptesis acerca de la congelacin de los sistemas de partidos europeo-occidentales se remonta hasta Seymour M. Lipset y Stein Rokkan (1967).
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sociopolticos, en los cuales se adecuaba del mejor modo a los intereses polticos de las fuerzas sociopolticas. No hay otro cambio poltico comparable que haya tenido lugar en la democracia occidental desde el comienzo de la era de la poltica de masas. Como quiera que fue exactamente en esta poca cuando se hicieron las reformas electorales, a la hora de analizar los efectos estructurales de los diversos sistemas electorales sobre el sistema poltico, los partidos y el proceso poltico, tendremos que recurrir al material emprico de estos casos histricos que se han estructurado mediante una amplia gama de relaciones causales en el pasado, pero que ya no se corresponden con las circunstancias sociopolticas actuales de dichos pases. Es necesario subrayar la contingencia histrica no solamente en cuanto a lo que se refiere a los anlisis de los casos histricos especficos, sino tambin en relacin con las conclusiones tericas que se extraigan de las experiencias de la reforma electoral en aquellas pocas pasadas y con respecto a las opciones disponibles por las que uno quiera pronunciarse hoy da. Adems, la pauta de comportamiento de los partidos polticos parece haber cambiado con respecto a su evaluacin de las ventajas o desventajas de los sistemas electorales. Habitualmente, las desventajas son objeto de crtica por los partidos polticos que las sufren. Estas desventajas estimulan un debate pblico sobre sistemas electorales. Como quiera que las ventajas y desventajas no estn determinadas estructuralmente y no siempre favorecen a los mismos partidos polticos sus consecuencias pueden variar con los cambios en la distribucin de los votos, los partidos polticos que habitualmente sufran discriminacin aceptan encantados el cambio en la situacin y se benefician de las ventajas sin poner en prctica los planes de reforma que defendieron cuando se encontraban en la oposicin. Francia, con Franois Mitterrand, es un buen ejemplo de este cambio de actitud. Igualmente, en Grecia y en Espaa los socialistas pusieron coto a sus deseos de reforma electoral una vez que accedieron al gobierno. Debido a que las mayoras parlamentarias generalmente se consiguen gracias a los
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efectos desproporcionales del sistema electoral,11 los partidos polticos en el poder que han conseguido la mayora parlamentaria gracias al funcionamiento del sistema electoral y que [en la terminologa de Douglas W. Rae (1967)] se han aprovechado de las llamadas mayoras manufacturadas no estarn interesados en reformas electorales. Adems, a la vista de la integracin de los partidos socialistas en la sociedad capitalista, la alternancia de mayoras parlamentarias entre partidos burgueses y socialistas ya no tiene aquel impacto desestabilizador o revolucionario que se supona o tema pudiera tener en la poca en que los partidos de la clase obrera comenzaron su ascenso. IV. SNTESIS En muchos pases, una serie de razones diversas ha contribuido a la permanencia del conjunto de normas establecidas que regulan el proceso electoral. En once de los 18 estudiados, por ejemplo, el principio de representacin est reconocido en la Constitucin. Su reforma, por lo tanto, precisa de una mayora cualificada que, a su vez, habitualmente necesita un acuerdo entre el gobierno y los partidos de la oposicin, otro factor que limita de modo eficaz las posibilidades de cambio radical del sistema electoral existente. Tericamente, las opciones disponibles dentro de los sistemas de representacin proporcional estn restringidas en lo fundamental a aquellas reformas que afectan a la mecnica y a los detalles tcnicos; polticamente, las opciones de reforma han de gozar de la aceptacin de todas las fuerzas polticas mayoritarias, pues conviene recordar que slo las reformas que no disminuyan las oportunidades de los grandes partidos parlamentarios tienen esperanza de conseguir la aprobacin parlamentaria.
11 Aqu sigo el anlisis de Rae (1967), cuyos resultados en lo referente a la frecuencia con que se dan las as llamadas mayoras manufacturadas pude confirmar examinando las elecciones entre 1967 y 1982. Cfr. Nohlen, 1983a.
CAPTULO CUARTO DUVERGER, RAE Y SARTORI Y LOS EFECTOS NOMOLGICOS DE LOS SISTEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . I. Las leyes sociolgicas de Duverger . . . . . . . II. Confirmacin estadstico-emprica de las leyes de Duverger por parte de Rae . . . . . . . . . . . . . III. La nueva formulacin de las leyes de Duverger por parte de Sartori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. La posicin antinomolgica: los efectos de los sistemas electorales en su contexto . . . . . . . . . . .
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CAPTULO CUARTO DUVERGER, RAE, SARTORI Y LOS EFECTOS NOMOLGICOS DE LOS SISTEMAS ELECTORALES12 En los estudios de ciencia poltica y en el debate poltico sobre sistemas electorales, se suele partir de la idea (ms implcita que explcita) de que las relaciones entre los sistemas electorales y los sistemas de partidos se pueden describir o explicar en forma de leyes sociolgicas. Sin querer profundizar en la problemtica del trmino ley en las ciencias sociales (vase para ello Nohlen 2006: 820 y ss.), no obstante hay que someter a las leyes de las ciencias sociales, que contienen en lo esencial regularidades empricas, a continuas comprobaciones y confirmaciones cientficas para comprobar si dichas relaciones toman regularmente la forma que las leyes indican. Ni siquiera con esta interpretacin suave del concepto de ley mantienen las afirmaciones generales sobre la relacin de sistemas electorales y sistemas de partidos lo que prometen de forma antittica y simple. En las siguientes pginas demostrar esto, y para ello har referencia a tres autores prominentes: Maurice Duverger, Douglas W. Rae y Giovanni Sartori. I. LAS LEYES SOCIOLGICAS DE DUVERGER El intento de formular los efectos de los sistemas electorales como leyes sociolgicas va unido al nombre Maurice Duverger.
12 Versin revisada del texto que se public primero como captulo 9 del libro Wahlrecht und Parteiensystem, en 1986, pp. 201-209.
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Este autor formul (Duverger 1951, con mayor pregnancia 1959: 219), lo que desde entonces ha quedado arraigado en el conocimiento general de la relacin entre sistema electoral y sistema de partidos:
1. La representacin proporcional conduce a un sistema pluripartidista con partidos rgidos; estables e independientes (excepto en el caso de movimientos repentinos de gran intensidad). 2. El sistema de mayora con segunda vuelta tiende a un pluripartidismo con partidos flexibles, dependientes y relativamente estables (en todos los casos). 3. El sistema de mayora relativa conduce a un bipartidismo con partidos grandes e independientes que se alternan.
La enorme influencia de Duverger sobre el conocimiento general se hace visible con mayor claridad en los investigadores que enfatizaron bsicamente que un solo factor no puede determinar la estructura de un sistema de partidos, sino que se debe partir de una interdependencia de todas las partes de un sistema social. Estos mismos investigadores han concluido que
en todos los casos en los que se da un bipartidismo que funciona, es decir, en el que siempre por norma los dos partidos se alternan en el gobierno, encontramos al mismo tiempo un sistema electoral que no permite que los partidos que no han obtenido la mayora en ninguna circunscripcin puedan tener representacin parlamentaria. Por otro lado, en los casos en los que hay un sistema de representacin proporcional encontramos que cuatro o ms partidos estn representados en el Parlamento, aunque... es muy poco frecuente que un partido obtenga la mayora parlamentaria absoluta (Lipset 1969: 442).
Su influencia se deja ver an ms en los autores que opinan que la confirmacin de las leyes depende exclusivamente del nmero de casos. As, Seymour Martin Lipset prosigue:
DUVERGER, RAE, SARTORI Y LOS EFECTOS NOMOLGICOS
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Si tuvisemos suficientes casos valorables, con gran probabilidad podramos disponer el siguiente orden de distribucin entre sistemas electorales y nmero de partidos: sistemas presidenciales con circunscripciones uninominales y sistemas de mayora relativa: bipartidismo; sistemas parlamentarios con circunscripciones uninominales y mayora relativa tendencia a bipartidismo; sistemas parlamentarios con circunscripciones uninominales y listas alternativas o segunda vuelta: tendencia al multipartidismo; representacin proporcional: pluripartidismo (op. cit.).
Sin embargo, las leyes de Duverger no son cientficamente slidas como leyes de las ciencias sociales no son deterministas (nunca se alcanza un resultado determinado por consecuencia de una ley, sino siempre de acuerdo con una ley) y presentan dificultades en la prctica, la teora y la metodologa. 1. En la prctica: hay demasiados casos que contradicen los efectos nomolgicos atribuidos a los tipos bsicos de sistemas electorales. As, encontramos sistemas de multipartidismo con mayora relativa y bipartidismo con representacin proporcional. 2. En la teora: dado que encontramos algunas excepciones a la relacin causal supuesta, habra que indicar en qu condiciones individuales y en qu contexto se cumplen las leyes. La formulacin clsica de las leyes no considera las excepciones y no las emplea para refinar su contenido terico (vase Widlavski 1969). 3. En la metodologa: no se compara un sistema electoral con otro, sino la mayora relativa en circunscripciones uninominales con un principio de representacin, el de la representacin proporcional. Este principio, sin embargo, se puede poner en prctica de diversas formas en los sistemas electorales, y sus efectos pueden variar mucho.
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No carece de irona el hecho de que Maurice Duverger, 30 aos despus (1986), quitara fundamento a la interpretacin generalizada de sus conclusiones como leyes estrictamente deterministas, y las redujera a hiptesis de trabajo (1984: 39). En este sentido enfatiza:
the relationship between electoral rules and party systems is not mechanical and automatic: a particular electoral regime does not necessarily produce a particular party system: it merely exerts pressure in the direction of this system; it is a force which acts among several other forces, some of which tend in the opposite direction (1986: 71, por primera vez en 1960).
A pesar de esta afirmacin tarda de Duverger sobre el contenido y la historia de la recepcin de sus leyes, se seguir considerando su contribucin como la primera en reconocer determinadas leyes en la relacin entre sistema electoral y sistema de partidos. II. CONFIRMACIN ESTADSTICO-EMPRICA DE LAS LEYES DE DUVERGER POR PARTE DE RAE Douglas W. Rae, en su investigacin estadstico-emprica, confirm en lo esencial la tesis de Maurice Duverger segn la cual el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales favorece el bipartidismo. Asimismo afirm que de todas las hiptesis que haba investigado, sta era la que ms se aproximaba a una true sociological law (vase Rae 1967: 92). No obstante, en vista del caso excepcional de Canad y de la existencia de un bipartidismo que no emplea el sistema electoral britnico (Austria), se vio obligado a establecer la siguiente diferenciacin de dicha tesis: Plurality formulae are always associated with two-party competition except where strong local minority parties exist, and other formulae are associated with two-party competition only where minority elective parties are very weak (op. cit.: 95).
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Ahora bien, en el fondo, lo que Rae hizo fue exclusivamente establecer una correlacin estadstica, sin intentar examinar las relaciones causales entre sistemas electorales y sistemas de partidos, lo que hubiera sido requisito indispensable para una validacin de los teoremas de Duverger. Observa: Dualist countries use the simple-majority vote and simple-majority vote countries are dualistic (op. cit.: 92) y a continuacin quita valor al gran nmero de excepciones, tanto pasadas como presentes, a pesar de que stas, especialmente las del pasado, ponen en duda la relevancia cientfica de esta observacin. La mayor parte de los pases que no tienen una estructura dualista, o que dejaron de tenerla con la extensin del sufragio, pas del sistema de mayora relativa al de representacin proporcional cuando se dieron los procedimientos tcnicos necesarios para la aplicacin de este principio de representacin. Por otro lado, existen adems de Canad otras sociedades con fragmentacin tnica y strong local minority parties que emplean el sistema de mayora relativa (Kenia y Malasia, entre otras). Qu valor explicativo tienen los hechos observados por Rae? La tesis que se basa en ellos es tautolgica, lo que ya indic Gerhard Lehmbruch (1971: 179, cita 31). Dicho sin rodeos, lo que la tesis anterior afirma es simplemente que all donde existen las condiciones para la formacin de un sistema bipartidista (ausencia de partidos de minora locales o nacionales), el sistema bipartidista puede ir acompaado tanto del sistema de mayora como del de representacin proporcional. La tesis no implica la existencia de una relacin causal ni explica la relacin entre sistema electoral y sistema de partidos. Por lo tanto, en contra de la opinin de su autor, no sirve para fundamentar el teorema de Maurice Duverger. Arend Lijphart (1988) hizo una crtica profunda de la obra de Rae, bsica para la teora de los sistemas electorales. Lo que a nosotros nos interesa de dicha crtica no es sin embargo que Lijphart muestre las deficiencias en las clasificaciones establecidas por Rae, ni sus dbiles hiptesis, ni el reducido alcance de su muestra. Lo que es importante es que Lijphart, en su estudio de las relaciones causales entre los elementos individuales de los sistemas elec-
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torales (reglas de decisin, tamao de las circunscripciones) y la estructura de un sistema de partidos, lleg a la conclusin de que estas relaciones son considerably weaker than Rae suggests (1988: 17). Esta afirmacin se vio confirmada en la investigacin estadstico-emprica del mismo autor (Lijphart 1994). III. LA NUEVA FORMULACIN DE LAS LEYES DE DUVERGER POR PARTE DE SARTORI En la dcada de 1980, Giovanni Sartori (1986; vase tambin 1994) acometi el intento encomiable de averiguar en qu condiciones concretas es posible hacer afirmaciones con carcter de leyes sociales acerca de los efectos de los sistemas electorales, de forma que el segundo punto de la crtica a Duverger quedara debilitado. Sartori se limita a dos de las leyes de Duverger, la ley acerca de los efectos del sistema de mayora relativa y la de la representacin proporcional. Con respecto a ellas establece cuatro leyes: 1. Primera ley: en un sistema de partidos estructurado y una distribucin pareja de los votos entre las circunscripciones electorales (como condiciones necesarias conjuntas), los sistemas de mayora relativa dan lugar a (es decir, son condicin suficiente para) un sistema bipartidista. Por consiguiente, un partido con una estructura especialmente fuerte representa por s mismo una condicin necesaria y suficiente para que surja una competencia bipartidista. 2. Segunda ley: en un sistema de partidos estructurado, con una distribucin desigual de votos a lo largo de las circunscripciones, los sistemas de mayora relativa conducen a (es decir, son una condicin suficiente para) eliminar los partidos que no han alcanzado la mayora requerida. Sin embargo, no se puede eliminar a aquellos que poseen fuertes bastiones electorales con porcentajes de voto que corresponden a la mayora relativa. En este caso los sistemas de mayora relativa, por
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lo tanto, permiten la existencia de tantos partidos (adems de los dos principales) como terceros y cuartos partidos existan en estas situaciones de bastiones electorales fuertes. 3. Tercera ley: dado un sistema de partidos estructurado, la representacin proporcional ejerce un efecto de concentracin debido a su desproporcionalidad (como condicin suficiente). As, cuanto mayor sea la impureza de la representacin proporcional, mayor es el efecto de concentracin; por el contrario, cuanto menor es la falta de pureza, ms dbil ser el efecto de concentracin. Por otra parte, un sistema de partidos con una estructura particularmente fuerte es por s mismo una condicin necesaria y suficiente para mantener cualquier sistema de partidos que existiera antes de la introduccin de la representacin proporcional. 4. Cuarta ley: en un sistema de partidos no estructurado con un sistema de representacin proporcional pura, es decir, en el que existe igualdad de oportunidades para todos los partidos, no habr discriminacin y el nmero de partidos podr llegar a ser tan alto como permita la cuota. Sartori introduce dos condiciones, de las cuales una o ambas son nombradas en las leyes. La primera condicin es la existencia de partidos estructurados en el contexto de mass politics. Si existen partidos relativamente bien organizados y partidos con arraigo entre el electorado, los sistemas de partidos son estables y menos susceptibles a los posibles efectos de los sistemas electorales. La segunda condicin es la dispersin geogrfica de los votantes de los respectivos partidos, muy importante sobre todo para los efectos de la mayora relativa. Si hay un reparto de votos ms o menos regular entre las circunscripciones y se cumplen ambas condiciones, el efecto especfico del sistema de mayora relativa sobre el sistema de partidos es no slo predecible, sino indefectible. Ambas condiciones son una buena eleccin como variables. En realidad, las consecuencias de los sistemas electorales sobre los sistemas de partidos dependen de su pronunciamiento y dinmica
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a lo largo de la historia. Ambas se tienen en cuenta en el anlisis emprico de los efectos de los sistemas electorales, en el que se intenta descubrir los respectivos efectos de estas variables en la relacin de efectos de los sistemas electorales que nos atae. Cmo opera Sartori con estas condiciones? Las pone al servicio de un mejor reconocimiento de las relaciones polticas? En primer lugar hay que decir que las cuatro leyes se encuentran en cuatro niveles conceptuales diferentes, especialmente la cuarta ley. No sin motivo, el mismo Sartori duda entre considerar la cuarta ley como ley o como mera explicacin. La afirmacin que se formula aqu pertenece en lo esencial al cuerpo de conocimiento de sistemas electorales y se corresponde en el fondo con una definicin real: en principio, en un sistema multipartidista todos los partidos que alcanzan la cuota electoral pueden conseguir escaos. sta es una definicin de la representacin proporcional pura. Dicha ley no tiene ms contenido informativo que la ley por la cual en sistemas de mayora relativa en circunscripciones uninominales slo el candidato que consigue la mayora relativa de los votos (o ms votos que otro candidato) sale elegido. Si no hay (grandes) partidos estructurados y se da una fragmentacin de los partidos, la representacin proporcional refleja fielmente esta fragmentacin. Lo que ya existe (fragmentacin de partidos) y lo que no existe (partidos (grandes) bien organizados) queda reflejado por el sistema electoral. De acuerdo con su definicin del sistema de representacin proporcional como un no-effect system, Sartori ya no habla de los efectos del sistema electoral en el sentido de que favorezca la fragmentacin de los partidos, sino que afirma que ms bien la refleja. Adems, Sartori formula sus leyes de manera que en ellas ya no se trata de reconocer relaciones reales, sino que ms bien las leyes hipotticas se abandonan en favor de un concepto de ley propio de las ciencias naturales. Las leyes de Duverger eran afirmaciones sobre tendencias, hiptesis de trabajo. Las leyes de Sartori son deterministas y no pueden fracasar. En la explicacin de las condiciones previas especficas, recogen descriptivamente
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configuraciones de las que, desde el punto de vista de la teora de sistemas electorales, slo se puede derivar el efecto esperado. Esto es evidente si formulamos las leyes de otra forma: Ley 1: Si no hay un tercer partido (adems de los dos grandes) que consiga la mayora relativa de los votos en una circunscripcin, se da un sistema bipartidista. Ley 2: Si hay terceros partidos (es decir, otros partidos adems de los dos grandes) que consiguen la mayora relativa de los votos en circunscripciones uninominales, habr un nmero de partidos tan alto (adems de los dos) como el nmero de partidos que alcance esa concentracin de votos. Ley 3: Cuanto ms fuerte es el efecto de desproporcin de un sistema electoral (en este caso representacin proporcional), ms intenso es el efecto de reduccin del nmero de partidos, o dicho ms tajantemente: cuantos menos partidos superan el obstculo natural de las circunscripciones (circunscripciones pequeas) o el artificial (clusula de barrera legal de acceso al Parlamento), menos partidos llegan al Parlamento. Ley 4: Pueden obtener escaos todos los partidos que consigan el nmero de votos requerido (en sistemas multipartidistas). Quisiera dejar claro lo siguiente: todas estas afirmaciones son correctas, aunque en cuanto a la tercera ley es peligroso afirmar que la fragmentacin de un sistema de partidos dependa exclusivamente del efecto de desproporcin de un sistema electoral. Sin embargo, hay un punto crucial, y es que estas leyes tienen un escaso contenido informativo. En el fondo, las leyes de Sartori son triviales. Vemos ahora si Sartori consigue devolver la validez a las afirmaciones de Duverger. En contra de lo que cabra esperar, Sartori, en el fondo, no lo intenta. Sus leyes tienen otro carcter y conteni-
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do. En ellas no hace afirmaciones tericas que se puedan comprobar empricamente. Sin embargo, esto era precisamente lo importante para Duverger en la relacin causal que estableci entre el tipo de sistema electoral y el tipo de sistema de partidos. Partiendo de la observacin de regularidades empricas construy hiptesis, sus tres leyes sociolgicas, que intent verificar durante toda su vida, mientras que otros investigadores se esforzaron en rebatirlas. Las leyes de Sartori carecen de valor explicativo terico, porque recogen las condiciones en las que no se puede cuestionar la regularidad del modelo de relacin especfico entre sistema electoral y sistema de partidos. Sartori sac las leyes de Duverger del reino de las regularidades empricas y las llev al reino de la necesidad lgica. En este caso se cumple el dictamen de Max Weber (1956: 222), de que en las ciencias sociales carece de sentido reducir lo emprico a leyes de tipo natural. Por otra parte, Sartori hace una nueva valoracin de los efectos de los sistemas electorales. Con relacin a Duverger, desplaza decididamente la lnea que separa los sistemas electorales que presentan efectos sobre el sistema de partidos. sta ya no divide el sistema de mayora relativa y el de representacin proporcional, sino el tipo no-effect de representacin proporcional, por un lado, y el tipo effect de representacin proporcional y la mayora relativa, por otro. En su tercera ley, Sartori atribuye adems al sistema de representacin proporcional el efecto de reducir el nmero de partidos, segn lo pronunciado del carcter o la proporcionalidad pura de la representacin proporcional. Mientras que Sartori cree enlazar con Duverger a travs de sus leyes, y protegerlo as de una crtica exagerada, en realidad no se encuentra ya en su lnea de pensamiento. La forma en la que determina los efectos de una de las dos causas investigadas, la representacin proporcional, es precisamente la misma que utilizan los crticos de Duverger: tambin los sistemas de representacin proporcional pueden provocar la concentracin del sistema de partidos. Ya que la mayor parte de los sistemas de representacin proporcional no produce proporcionalidad entre votos y escaos,
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el tipo de afirmacin de las leyes de Duverger quedara as completamente transformado (en la forma de conceptualizar la relacin entre mayora y representacin proporcional de Sartori): dos causas que se crea dicotmicas no provocan ya dos resultados distintos y opuestos (A da lugar a x, B da lugar a y), sino que distintas causas, situadas a lo largo del continuo no-effect/effect (A, B, C) provocan un efecto que se acerca ms o menos a un resultado determinado (ms o menos z). IV. LA POSICIN ANTINOMOLGICA: LOS EFECTOS
DE LOS SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO
Las tesis que sostienen que los sistemas electorales tienen efectos con carcter de ley sobre los sistemas de partidos no pueden sostenerse ante un examen terico diferenciado ni una comprobacin emprica. Dichas afirmaciones se mantienen en un plano demasiado general, de forma que acaban siendo triviales (las leyes de Sartori), o se abstraen tanto de las condiciones sociales y polticas concretas en los distintos pases que chocan irremediablemente contra los resultados empricos, distintos de los previstos en la teora. Dentro de mi enfoque contextual hasta qu punto se pueden generalizar los resultados empricos? Todos los sistemas electorales reducen el nmero de partidos que llegan al Parlamento, partidos para los que se presentan candidatos y por los que votan los electores. Adems, suele haber una preferencia por los partidos ms fuertes. Sin embargo, los sistemas electorales se distinguen los unos de los otros en el alcance con que reducen el nmero de partidos y favorecen a los ms fuertes y en las relaciones de fuerza que establecen entre las fracciones parlamentarias. Los sistemas electorales son slo un factor de entre los muchos que actan sobre la estructura de un sistema de partidos. Por lo tanto, no se puede asumir que exista una clara relacin causal entre sistema electoral y sistema de partidos.
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Por lo general, los efectos de los sistemas electorales suelen dirigirse a sus propsitos de representacin. En trminos generales, en un contexto neutral se puede atribuir a la representacin por mayora un efecto ms concentrador y reductor del nmero de partidos que a la representacin proporcional. De acuerdo con la definicin misma de la representacin por mayora, sta fomenta en mayor grado la formacin de mayora que la representacin proporcional. Tambin en los sistemas de representacin proporcional se beneficia frecuentemente al partido ms fuerte, aunque en realidad ste no es el propsito del principio de representacin. En el mayor nmero de los sistemas de representacin por mayora, los pequeos partidos slo tienen posibilidades de xito electoral cuando sus electores estn concentrados regionalmente o cuando pueden formar alianzas con partidos ms grandes en las que stos les ceden circunscripciones propias. Pero tambin en la mayora de los sistemas de representacin proporcional, los pequeos partidos tienen dificultades para entrar en el Parlamento. Esto se debe bien a barreras legales (que se introducen para tal efecto) o al tamao de las circunscripciones plurinominales, que puede constituir un obstculo inherente al sistema para lograr una representacin proporcional. Tambin en los sistemas de representacin proporcional, la dispersin geogrfica del electorado puede tener gran importancia. El trazado de las circunscripciones, es decir, su tamao, y la dispersin del electorado segn criterios partidsticos, son de hecho las variables ms importantes, cuya configuracin, distinta en cada pas, hace que slo sea posible hablar vagamente de tendencias generales sobre los efectos de los sistemas electorales. Sin embargo, al hablar de los factores no inherentes al sistema electoral en relacin a sus efectos, no basta mencionar slo las variables de la geografa electoral. No existe ninguna afirmacin slida cientficamente y de alto contenido informativo acerca de los efectos de los sistemas electorales que no considere el contexto social y poltico determinado. La homogeneidad o heterogeneidad social, tnica y religiosa de una sociedad es tan importante para la estructura de un sistema de partidos, que no se podra proceder
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desde el punto de vista cientfico de manera ahistrica. Adems, lo referente a la estructura social, sociocultural y sociopoltica del electorado es de mxima relevancia para elegir el sistema electoral. Cuando una sociedad fragmentada opta por el sistema de representacin proporcional en lugar de por el de mayora, las causas y los efectos se unen de forma circular. No menos importantes para los efectos de un sistema electoral son pues el grado de fragmentacin y el de institucionalizacin de un sistema de partidos. Otras variables son el comportamiento de los actores polticos y los cambios estratgicos o fcticos de los partidos y los electores contrados o provocados por distintos procesos de aprendizaje a lo largo del tiempo. Estas reflexiones culminan en la siguiente afirmacin relativista: cuanto mayor y ms arraigada sea la fragmentacin social, ms probable ser la introduccin de un sistema de representacin proporcional, y an ms probable ser la formacin de un sistema pluripartidista. Si predomina una fragmentacin social, entonces ni siquiera el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales conducir probablemente a un sistema bipartidista. Cuanto ms homogeneidad social haya, ms razones habr para optar por un sistema de representacin por mayora y para fomentar o conservar el dualismo poltico, lo que lleva a la circunstancia conocida de que un sistema bipartidista emplee el sistema de mayora relativa. Sin embargo, si hay homogeneidad social, es probable tambin que con un sistema de representacin proporcional surja un sistema bipartidista o un pluripartidismo limitado. Quien considera a los sistemas electorales en su contexto, no confundir (al contrario que Sartori 1994) el relativismo cientfico que expongo en estas lneas con el reconocimiento de la incapacidad de la ciencia poltica o de la investigacin electoral. Ms bien, lo que hago es oponerme a posiciones cientficas reduccionistas. Y es que no se trata de reducir la complejidad, sino de acercarse a la complejidad, en el mejor de los casos llegar a una combinacin de lo deseable y lo necesario. Yo defiendo la necesidad de contextualizar los objetos de estudio de las ciencias sociales para reconocer
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las complejas relaciones sociales y polticas. Desde esta perspectiva se debe rechazar decididamente la idea de relaciones generales de causa y efecto (y con carcter de ley) entre sistema electoral y sistema de partidos. De nuevo me refiero a Max Weber (1956: 220), que afirm: preguntar por las causas... no es preguntar por las leyes, sino por las relaciones causales concretas; no es preguntar dentro de qu frmula hay que clasificar un determinado caso, sino observar de qu constelacin concreta puede dicha frmula ser el resultado. Esta visin es idntica a la tarea del punto de vista privilegiado del politlogo, que se dedica constantemente a fabricar explicaciones claras y unvocas que, desde luego, no satisfacen las complejas relaciones explicativas. La relacin entre sistema electoral y sistema de partidos es precisamente un objeto de conocimiento ejemplar para explicar las cuestiones tericas y metodolgicas de las ciencias sociales.
CAPTULO QUINTO SISTEMAS ELECTORALES Y CONTEXTO . . . . . . . . . I. En torno a la importancia del factor sistema electoral II. En torno a los factores de contexto . . . . . . . . . 1. Estructura social . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Cantidad y profundidad de lneas de conflicto . . 3. Grado de fragmentacin del sistema de partidos . 4. Grado de institucionalizacin del sistema de partidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Modelo de interaccin entre los partidos . . . . . 6. Dispersin regional de los votantes . . . . . . . 7. Comportamiento del electorado . . . . . . . . . III. En torno al enfoque contextual . . . . . . . . . . . IV. En torno a la causalidad circular . . . . . . . . . .
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CAPTULO QUINTO SISTEMAS ELECTORALES Y CONTEXTO13 La investigacin sobre sistemas electorales se ocupa sobre todo de averiguar los efectos del factor sistema electoral, pero no investiga de igual manera otros factores que pueden influir en la direccin que tomen los efectos del sistema electoral. Se pregunta, en consecuencia, por los efectos de un nico factor. Esta limitacin monocausal es generalmente resultado de teoras reduccionistas que vienen dominando la investigacin sobre sistemas electorales desde Maurice Duverger, las cuales a su vez eran abstracciones de un escenario emprico extremadamente limitado, tanto geogrfica como temporalmente (Europa y Estados Unidos en la primera mitad del siglo XX). En este sentido, es clsico referirse a los estudios de Douglas W. Rae (1967). l se ocupa slo de los efectos del sistema electoral sobre el sistema de partidos, para lo cual distingue entre los efectos directos (proximal) y a largo plazo (distal). Aunque indica: party systems are influenced by many variables social, economic, legal and political. Proximal effect of electoral law upon the legislative representation of parties is to be counted only one of many determining forces (1967: 141); los factores ajenos al sistema electoral quedan excluidos de su investigacin. Frente a ello, sostengo que los efectos de los sistemas electorales no slo dependen en gran medida del contexto lo que demuestran los numerosos casos de efectos distintos, incluso contrarios, que el mismo tipo de sistema electoral produce en pases diferentes si13 Versin revisada del texto que se public primero como captulo 9.5 del libro Wahlrecht und Parteiensystem, 3a. ed., Opladen, Leske & Budrich, 2000, pp. 405-415.
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no que incluso el anlisis de la relacin entre sistemas electorales y sistema de partidos polticos debe incorporar los factores contextuales. Tomemos el caso del sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales: sabemos que este sistema electoral, en cuanto a su intencin, tiene un efecto de concentracin y formacin de mayoras. Pero el que cumpla esta intencin en la prctica depende de otros factores, entre otros del grado de institucionalizacin del sistema de partidos. Este sistema electoral puede tener efectos de concentracin en sistemas de partidos institucionalizados, como los conocemos en las democracias consolidadas. Pero en los sistemas de partidos no institucionalizados, frecuentes en las democracias jvenes, el mismo sistema electoral (en comparacin con otros sistemas electorales) puede beneficiar fragmentacin o incluso atomizacin. Por consiguiente, el factor sistema electoral requiere otro factor contextual, un sistema de partidos institucionalizado, para desarrollar el efecto que se le atribuye en la teora habitual. I. EN TORNO A LA IMPORTANCIA DEL FACTOR
SISTEMA ELECTORAL
Es cierto que el sistema electoral es un factor importante para la estructuracin del sistema de partidos. Sin embargo, no se debe exagerar su importancia; sobre todo la eleccin del sistema electoral corresponde a los actores que creen mediante el diseo del sistema electoral poder obtener ventajas o disminuir sus desventajas en el cambio de las relaciones de poder socioestructurales y polticas. En cuanto a su gnesis, los sistemas electorales son una expresin de estas profundas estructuras de base sociales y polticas y de su transformacin a lo largo del tiempo. La poca de transformacin en las primeras dcadas del siglo XX, en la que muchos pases introdujeron la representacin proporcional, estuvo caracterizada por la democratizacin fundamental (K. Mannheim) de los sistemas polticos a travs de la ex-
SISTEMAS ELECTORALES Y CONTEXTO
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tensin del sufragio. En muchos casos la primera aplicacin de la representacin proporcional coincidi con la primera eleccin por sufragio universal. Desde entonces se han producido pocos cambios de sistema electoral (vase el captulo tercero de este libro) y las condiciones son otras. Maurice Duverger, sin embargo, desarroll sus tesis precisamente sobre los efectos de los sistemas electorales (vase el captulo cuarto de este libro) en la fase de la democratizacin fundamental del derecho de sufragio sobre la base de la pregunta hipottica de cmo se hubiera desarrollado el sistema de partidos si se hubiera seguido eligiendo por mayora. Al introducirse el sufragio universal, resultado ste a su vez de otras estructuras sociales y de la lucha del cuarto estrato social por la participacin poltica, cambi sin embargo la funcin de las elecciones y de los rganos representativos. Stein Rokkan (entre otros en Lipset/Rokkan 1967; Rokkan 1970) dio gran importancia a la consideracin de los desarrollos sociales en general, y en especial al hecho de que mediante el sufragio universal aumentaran las contradicciones y los conflictos sociales, que se trasladaban al sistema poltico. Con la extensin y el mximo aprovechamiento del mercado de movilizacin poltico, surgieron primero sistemas de partidos nacionales, que abarcaban todo el territorio y los distintos estratos sociales. En este proceso de formacin, los sistemas electorales no tuvieron mucha influencia, ms bien reflejaron las transformaciones en la base del electorado. Esto fue as sobre todo en Gran Bretaa, cuyo sistema electoral adquiri su forma actual en el curso de su desarrollo socioeconmico y poltico, sobre todo de la extensin del sufragio. Por supuesto en otros pases en los que el sistema electoral empleado ejerca una presin amenazadora sobre los grupos sociopolticos, a causa del efecto de estructuracin de la competicin poltica y de la representacin parlamentaria, se recurri a una reforma electoral profunda. Recientemente, posterior a la tercera ola de democratizacin (Huntington 1991) las consecuencias de los distintos sistemas electorales sobre el sistema de partidos se pueden ver especial-
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mente en sistemas electorales combinados del tipo segmentado o paralelo que se han introducido en una docena de pases (vase Nohlen/Kasapovic 1996). Aunque se habla de un solo sistema electoral, se eligen simultneamente partes del mismo Parlamento con dos sistemas electorales diferentes, una parte por mayora y otra por representacin proporcional. Los resultados obtenidos hasta este momento ponen en cuestin nuestras teoras habituales sobre las consecuencias de la representacin por mayora y la representacin proporcional, pues en algunos casos (por ejemplo en Rusia), el grado de fragmentacin del sistema de partidos result ser mayor en la parte del Parlamento elegida mediante la decisin por mayora, comparado con la elegida mediante la frmula proporcional. Estos resultados nos recuerdan que las teoras sobre sistemas electorales y sus efectos estn relacionadas con un espacio y tiempo determinados, algo ya mencionado en numerosas ocasiones a lo largo de este libro. En suma: dentro del campo terico que relativiza el factor sistema electoral, defiendo la tesis de que el sistema electoral es de hecho slo un factor entre otros muchos de los que actan sobre la forma de un sistema de partidos. Los sistemas electorales son importantes, pero su importancia real vara segn las circunstancias. Depende de los factores contextuales. Hace falta en cada caso un anlisis histrico-emprico concreto para averiguar si el sistema electoral desempea un papel ms o menos importante sobre los factores constitutivos de un sistema de partidos, as como sobre la constancia o transformacin de ste en el tiempo. Aqu se debe partir de una premisa segn la cual, la relacin de los efectos causados por los factores sociales y los que son originados por los factores institucionales es compleja. Es decir, es difcil distinguir cules efectos son producto de uno u otro factor. Lo que averigu Gary Cox (1997: 220 y ss.) para el micronivel de la decisin electoral estratgica del elector an interaction between social and electoral strutures en la formacin de un sistema de partidos, se cumple igualmente para el nivel habitual de la investigacin sobre sistemas electorales: the effective number of parties appears to
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depend on the product of social heterogeneity and electoral permissiveness rather than being an additive function of these two factors. Adems, no se puede definir una tendencia clara en la direccin que toman los efectos sin tener en cuenta el contexto social y poltico del caso concreto, excepto aquella que terminolgicamente constituye la base para la diferenciacin del sistema de mayora y el de representacin proporcional. Segn ella, el sistema de mayora tiende a la desproporcin, el de representacin proporcional a la proporcin entre votos y escaos. La investigacin emprico-estadstica de Arend Lijphart (1994) confirm esta afirmacin bsica. Por lo tanto, no slo relativizamos el factor sistema electoral lo que tambin hizo Maurice Duverger cuando por fin constat que el comportamiento del electorado (no es) nunca la autntica causa (1959: 219; vase asimismo Duverger 1984). Igualmente sacamos las consecuencias necesarias con respecto a la construccin de una teora, para la cual es imprescindible investigar los factores contextuales, cuya consideracin es indispensable si se desean predecir determinadas consecuencias de los sistemas electorales. II. EN TORNO A LOS FACTORES DE CONTEXTO Dada la suposicin de que el factor sistema electoral produce sus efectos en una compleja relacin con otros factores causales (en alemn: Wirkungszusammenhang), es analticamente necesario investigar cientficamente estos otros factores. S, en mi opinin, la cuestin principal en la investigacin actual sobre sistemas electorales es determinar ms de cerca los contextos en los cuales los sistemas electorales producen efectos especficos. De ello se desprende que a la hora de escoger una teora adecuada, debamos, por un lado, abandonar las teoras universales y unidimensionales, y por el otro elaborar teoras multidimensionales que tengan en cuenta el contexto.
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Un punto de referencia excelente en la teora poltica es Alexis de Tocqueville, que afirm que el xito en la aplicacin del principio de mayora depende de requisitos sociales (una sociedad relativamente homognea, ausencia de dimensiones de conflicto social que impidan que una minora poltica se pueda convertir en mayora) y presencia de condiciones polticas (consenso bsico en las reglas de mayora). Precisamente en lo que se refiere a las democracias jvenes, nuestro conocimiento monocausal y descontextualizado de los efectos de los sistemas electorales no es suficiente. Lo que necesitamos es un mayor conocimiento sobre el Wirkungszusammenhang, sobre la relacin entre los efectos causados por los sistemas electorales y los que son consecuencia de los factores contextuales, es decir, sobre cmo los posibles efectos ocasionados por los factores del contexto (los efectos contextuales) pueden influir en las consecuencias de los sistemas electorales. Las variables contextuales, al contrario de las variables investigadas normalmente, que se declaran como independientes y dependientes, no las dispone el investigador artificialmente, sino que se corresponden con factores almacenados en el entorno de las variables investigadas y que afectan ms o menos su comportamiento. Si se investiga un caso, se encuentra un conjunto determinado de factores contextuales. Si se incluyen otros casos, hay que contar con que se sumarn factores contextuales que hasta entonces se haba credo poder ignorar. All reside una de las ventajas de la comparacin, pues su no presencia en un determinado caso puede gravitar tambin. En el diseo de un proyecto de estudio, se atribuye gran importancia a la eleccin de los casos (vase Nohlen 1994: 507 y ss.; Nohlen 2006: 871 y ss.) porque mediante dicha eleccin es posible dirigir el contexto en cuanto al nmero de variables contextuales que se van a considerar y a su homogeneidad o heterogeneidad. Y viceversa, se deben examinar las afirmaciones acerca de las variables investigadas para ver en qu medida vienen ya predeterminadas por la eleccin de los casos, es decir, las caractersticas del contexto. Esto es as en las hiptesis habituales sobre los efectos de los sistemas electorales, sin que muchos investigadores de
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los sistemas electorales hayan sido conscientes de ello. En la primera poca de la investigacin de sistemas electorales, en Alemania se concentr la atencin en pocos pases, para mostrar los efectos opuestos de la representacin por mayora y de representacin proporcional, sin conceder la suficiente importancia al hecho de que las condiciones contextuales de los pases comparados eran muy diferentes. En consecuencia, apenas se trat su influencia sobre las variables investigadas. 1. Estructura social Ahora bien: Qu fenmenos se cuentan entre los factores contextuales? En primer lugar quiero nombrar la estructura social en los aspectos sobre los que ya Alexis de Tocqueville llam la atencin. A menudo sta es decisiva para la eleccin de un sistema electoral en la alternativa entre representacin por mayora y representacin proporcional, lo que destacaron Seymour M. Lipset y Stein Rokkan (1967: 32) con referencia a los pases tnicamente heterogneos en los que se introdujo primero la representacin proporcional (Dinamarca 1855, Suiza 1891, Blgica 1899, Finlandia 1906). Tambin lo es para determinar la direccin que toman los efectos de los sistemas electorales. Con la representacin proporcional se intent reflejar la fragmentacin parlamentaria existente: sta era la condicin previa necesaria y a la vez la consecuencia buscada de la representacin proporcional. 2. Cantidad y profundidad de lneas de conflicto El segundo factor contextual es la cantidad de lneas de conflicto y su profundidad. Entre ellas se encuentran las divisiones tnicas, lingsticas y religiosas de la sociedad, entre otras. Existen tambin diferencias de clase o estrato social, regin, entorno social, generacin, gnero y cuestiones de controversia histricas o polticas, que provocan una estructura de conflicto que tambin influye en los efectos de los sistemas electorales. Si la estructura de
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conflicto es dualista y profunda, es ms probable que ni el sistema de mayora ni el de represen tacin proporcional afecten al grado de fragmentacin del sistema de partidos respectivo. Si la estructura de conflicto es variada y difusa, los sistemas electorales tienen apenas un efecto estructurador sobre el sistema de partidos. En ambas condiciones, el Wirkungszusammenhang, es decir, el complejo de causalidades en el que operan los diferentes factores, es altamente contingente. 3. Grado de fragmentacin del sistema de partidos El tercer factor es el grado de fragmentacin del sistema de partidos. Es incuestionable que los sistemas electorales son en parte responsables del grado de la fragmentacin de un sistema de partidos. Y viceversa, el grado de fragmentacin tiene influencia sobre algo que comnmente slo se atribuye al sistema electoral, el resultado de la conversin de votos en escaos, es decir, sobre el grado de proporcionalidad de los resultados electorales. Cuantos ms partidos compiten, ms se aleja el grado de proporcionalidad entre votos y escaos. El que el partido ms fuerte pueda convertir su mayora relativa de votos en una mayora absoluta de escaos depende por tanto posiblemente del grado de fragmentacin del sistema de partidos en efecto conjunto con el sistema electoral. Existen obstculos naturales o artificiales que los partidos no pueden superar. Si no se consideran los votos entregados a estos partidos en el reparto de escaos debido al efecto que ejercen las barreras legales, por ejemplo los votos de los partidos que no alcanzaron el 5% de los votos en Alemania, puede haber un efecto de desproporcin a favor de los partidos que han superado estos obstculos. Por el contrario, si el elector anticipa los obstculos y renuncia a votar por los partidos pequeos, los resultados electorales pueden ser ms proporcionales (vase Taagepera/Shugart 1989: 123). En la fragmentacin tiene gran importancia la configuracin estructural de los sistemas de partidos. Hay muchos partidos pequeos y medianos o un partido dominante y muchos pequeos? En el primer
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caso, casi ningn sistema electoral permite que un partido forme una mayora; en el segundo, esto es posible con casi cualquier sistema electoral. 4. Grado de institucionalizacin del sistema de partidos En cuarto lugar est el grado de institucionalizacin del sistema de partidos, del que ya he hablado. Como ejemplo se puede citar de nuevo el sistema de mayora relativa, del cual se afirma generalmente que tiene un efecto de concentracin. ste sin embargo depende en realidad de si se aplica en un sistema de partidos bien estructurado. Giovanni Sartori expres esto muy bien en su ley sobre los efectos de este sistema electoral, ya que vincul el efecto considerado general, la promocin de un sistema bipartidista, a la existencia de un sistema de partidos bien estructurado (vase el captulo cuarto de este libro). Si no hay una estructura nacional de organizacin de partidos y que no sobrepasan el nmero de dos, no se puede esperar que el sistema produzca concentracin, y mucho menos bipartidismo. La cuestin adicional es que un sistema de mayora incentiva bastante menos la formacin de partidos bien estructurados que la representacin proporcional, y por tanto el sistema de mayora mantiene las condiciones en las cuales no se puede producir un efecto de concentracin. De nuevo se da un complejo de causalidades completamente desconocido para el antiguo pensamiento unidimensional sobre sistemas electorales. 5. Modelo de interaccin entre los partidos El quinto factor es el modelo de interaccin entre los partidos, es decir, otra caracterstica del sistema de partidos. Es cierto que la interaccin de los partidos depende tambin del sistema electoral, de si por ejemplo se admite el emparentamiento de listas y, en tal caso, si se favorecen as a las listas emparentadas o si ellas se ven afectadas negativamente por la introduccin de barreras legales escalonadas, es decir de barreras cuyo porcentaje de votos requeri-
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do sube para las coaliciones de partidos con el nmero de partidos que incluyen. Pero las diferentes distancias ideolgicas entre los partidos individuales y las estructuras de competicin especiales (muy cambiantes) que surjen de las distintas relaciones de tamao (cambiantes) en los sistemas de partidos influyen sobre los efectos del sistema electoral. Los partidos pueden ajustarse a las condiciones de xito de un sistema electoral, o pueden no hacerlo. Segn lo que hagan, contribuirn a determinar los efectos del sistema electoral. Pensemos en la relacin que establecen los partidos que estn dentro del marco constitucional con aquellos que se encuentran en los mrgenes o ms all de stos, en sectores extremistas. Si la derecha poltica en Francia cooperara con la extrema derecha, los resultados electorales y los efectos del sistema electoral seran otros (en la estructura del sistema de partidos, el grado de proporcionalidad de los resultados electorales, etctera). 6. Dispersin regional de los votantes Un sexto factor contextual es la dispersin regional de los votantes de los respectivos partidos en los sistemas multipartidistas. Aqu hay que hacer dos observaciones. En primer lugar, si se da un modelo de dispersin geogrfica desproporcionado de las preferencias partidistas del electorado, los efectos que se pueden esperar al aplicar el mismo sistema electoral son bsicamente distintos. Si hay un reparto regular habr una tendencia a la concentracin y la desproporcionalidad entre votos y escaos; si hay un reparto desproporcionado de las preferencias polticas (por ejemplo a travs de baluartes de los distintos partidos en sistemas multipartidistas) se tender a la fragmentacin partidista y a la proporcionalidad entre votos y escaos (por ejemplo en Espaa, comparando votos y escaos de los partidos pequeos de alcance nacional y de los partidos regionalistas). Si hay un reparto regular, el sistema de mayora relativa produce concentracin (por ejemplo en Gran Bretaa); si se forman baluartes electorales, este rasgo desaparece (por ejemplo en Canad o Pakistn). Si un partido tiene sus votantes reparti-
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dos regularmente y si se aplica un sistema electoral con efecto de concentracin, como en el caso de la representacin proporcional en circunscripciones pequeas y medianas, ste saldr mal parado en la relacin entre votos y escaos; si tiene o forma baluartes, tendr un resultado ms o menos proporcional (por ejemplo en el caso de los partidos regionalistas en Espaa, ya citado). La segunda observacin es que los efectos que se esperan del sistema de partidos dependen en tal medida del factor contextual dispersin geogrfica del electorado, que si se aplican distintos tipos de sistemas electorales no habr apenas diferencia en el grado de proporcionalidad de los resultados electorales (se pueden comparar Gran Bretaa con su sistema de mayora relativa y Espaa con su sistema proporcional). Ni siquiera llaman la atencin las diferencias en el grado de fragmentacin de los sistemas de partidos, sobre todo aquellas que se pueden atribuir a distintos sistemas electorales. 7. Comportamiento del electorado El sptimo y ltimo factor contextual es el comportamiento del electorado. Son fenmenos de comportamiento especficos, similares a los modelos de interaccin de los partidos, situados en el micronivel, pero que en sus efectos se pueden localizar especialmente bien (al menos en la teora). Los votantes pueden reaccionar de una forma u otra ante un sistema electoral, servirse de l de una u otra forma, dejar que acte de una forma u otra. Aqu hay que considerar sobre todo que los votantes pueden anticipar el probable efecto del sistema electoral, y pueden no hacerlo. Pueden dejarse inducir a votar a pequeos partidos creyendo que el sistema electoral les permite llegar al Parlamento, como y sobre todo en el caso de la representacin proporcional pura. Pero los votantes tambin pueden reaccionar ante las barreras de representacin, cuyos efectos anticipan, y mantener as reducido el nmero de partidos, concentrando sus votos en los partidos que les dan la seguridad de que sus votos cuentan (el clculo del voto til). Unos obs-
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tculos especialmente llamativos son las barreras legales. Aunque ellas mismas son un factor del sistema electoral, la reaccin ante ellas tiene un carcter de comportamiento especfico o estratgico. Estudios recientes sobre el comportamiento estratgico del electorado refuerzan la importancia de este factor contextual (vase Taagepera/Shugart 1989; Cox 1997). La importancia de los factores de comportamiento especfico se sostiene sobre todo en una comparacin a largo plazo de los efectos de un mismo sistema electoral. La eleccin de esta dimensin comparativa indica que las variables contextuales no varan slo en el espacio, sino tambin en el tiempo. Esto es as especialmente para las variables contextuales de comportamiento especficas. Hungra es un buen ejemplo: en este pas los actores polticos y el electorado no se ajustaron a las condiciones de xito del sistema electoral hasta las terceras elecciones. Una observacin esttica de las relaciones entre sociedad, sistema electoral y sistema de partidos (que enfoca exclusivamente el momento de formacin del sistema electoral y las condiciones sociopolticas de dicho momento) conduce por lo tanto al error. III. EN TORNO AL ENFOQUE CONTEXTUAL El enfoque contextual se cuida de no relacionar un modelo esttico de efectos con un sistema electoral determinado, ni en su aplicacin en los distintos pases, ni dentro de un mismo pas a lo largo de su historia. Distintas situaciones de conflicto sociales y polticas atraen efectos distintos del mismo sistema electoral cuando sobrepasan un cierto valor umbral (que vara segn el sistema electoral). Sistemas electorales que en una poca determinada de la historia nacional produjeron integracin, como ha quedado demostrado, y favorecieron la formacin de mayoras, tienen efectos parcialmente diferentes en condiciones distintas (Canad, India, Nueva Zelanda). Los sistemas electorales a los que histricamente ha acompaado una multiplicidad de partidos pueden permitir la
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concentracin de las fuerzas polticas en unos cuantos partidos polticos o bloques de partidos (temporalmente en Italia e Israel). Por otra parte, los sistemas electorales se diferencian de todas formas en su grado de sensibilidad frente a los cambios de las variables contextuales. Para los efectos del sistema de mayora absoluta con segunda vuelta, las variables de comportamiento especficas adquieren gran importancia (como lo demuestra el caso de Francia). Seguramente, este sistema electoral estimula a los partidos y a los electores a dirigir su comportamiento al triunfo electoral. Otra diferencia entre los sistemas electorales es hasta qu punto permiten a los electores aprender a manejarse en ellos. El que los electores y los partidos no se ajusten a las condiciones de xito del sistema electoral puede provocar en un caso prdida de escaos, en otro la prdida completa de presencia parlamentaria. El grado de complejidad del sistema electoral determina por su parte que el elector sea capaz de manejar el sistema electoral y decidir racionalmente con respecto a ste y con qu rapidez, lo que tambin influye sobre sus consecuencias. Respecto a reformas electorales, all donde los factores socio-estructurales no hacen esperar que se cumplan las funciones atribuidas a un sistema electoral (vase el captulo noveno de este libro), se pueden satisfacer mejor las expectativas vinculadas con ellos cambiando el sistema electoral. En Australia, la formacin de mayora parlamentaria a travs del sistema de pluralidad en circunscripciones uninominales dej de estar asegurada tras la fundacin del Country Party, un partido que representaba los intereses econmicos de una regin y que produjo una distribucin regional desproporcionada de los votos. El cambio de sistema electoral favoreci entonces la continuidad de un sistema de gobierno segn el modelo britnico, sin que se mantuvieran sus requisitos institucionales en el mbito electoral. Partiendo de ste y otros casos se puede llegar a la siguiente conclusin: en contextos sociales y polticos que cambian con el tiempo, los sistemas electorales establecidos pueden tener distintas consecuencias y adquirir otra importancia funcional en el proceso poltico. Por otro lado, los sistemas
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electorales reformados pueden tener consecuencias similares y cumplir funciones relativamente semejantes en relaciones sociopolticas diferentes. Donde mejor se observan las consecuencias de los distintos sistemas electorales sobre el sistema de partidos es sin duda en pases donde se elige a la vez con dos sistemas distintos (en pases con un sistema bicameral, por ejemplo) o en los que ha tenido lugar un cambio de sistema electoral efectivo, como en los aos noventa del siglo XX en Bolivia, Italia, Japn, Nueva Zelanda, por nombrar algunos pases. Pero tampoco aqu se pueden atribuir las transformaciones del sistema de partidos exclusivamente a factores del sistema electoral. Para investigar las transformaciones del sistema electoral hay que hacer una vinculacin circular del desarrollo de los sistemas de partidos y los sistemas electorales. Una tendencia a la fragmentacin o a la concentracin comienza en las reformas de los sistemas electorales y se ve fortalecida o simplemente reflejada por la reforma institucional. IV. EN TORNO A LA CAUSALIDAD CIRCULAR Las variables contextuales, ha quedado claro, son variables del entorno econmico, social, poltico en el que se realiza una investigacin, y que actan sobre la relacin investigada. Las dependientes y las independientes son, sin embargo, fijas e imprescindibles para una investigacin cientfica. La pregunta que aqu se plantea es qu estatus tienen los fenmenos relacionados con la investigacin? Es una buena tradicin clasificar el sistema electoral como variable independiente y considerar el sistema de partidos como dependiente de ella. Douglas W. Rae (1967) sigui estrictamente esta orientacin, aunque admiti que no slo los factores contextuales son importantes sino worse yet, electoral laws are themselves shaped by party systems (1967: 141). Para l, los sistemas electorales eran completamente dependientes de los sistemas de partidos, y consideraba la
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posibilidad de ver este ltimo como variable independiente. En su estudio formul la hiptesis de que la dependencia entre sistema electoral y sistema de partidos se alterna. Sin embargo, estas consideraciones no incidieron en su programa de investigacin que intensific el supuesto unilinear y monocausal. A pesar de esto, creo que podemos volver a referirnos a sus reflexiones, pues cuentan entre las ms abiertas respecto a una relacin causal inversa. Stein Rokkan (1970: 168) ya haba enfatizado que los sistemas electorales no surgen in vacuo, sino que siempre son un producto de las circunstancias histricas concretas. Afirmaba que son expresin de las autnticas relaciones de poder y permitan deducirse de stas (1970: 156 y ss.). Efectivamente: si no se considera el aspecto gentico, quedan sin aclarar la importancia y la funcin del sistema electoral y no se entiende bien la interrelacin de manera causal-circular de los factores que nos interesa estudiar. Son dos nuestras afirmaciones con relacin al carcter de variable dependiente de los sistemas electorales. Primero, y conforme a las ideas de Rokkan y Rae, que la introduccin o el diseo de un determinado sistema electoral es dependiente de factores y circunstancias histricas. Segundo, y esto queremos destacar, que los factores que fueron decisivos para la introduccin, diseo, conservacin o reforma de un sistema electoral determinado, constituyen numerosas condiciones bsicas de gran importancia para la actuacin especfica de los sistemas electorales. Por ejemplo, all donde la fragmentacin tnica de una sociedad se muestra en su decisin por un sistema proporcional, la representacin poltica de las mltiples comunidades tnicas estar tambin fragmentada. Donde existen fuertes antagonismos, pero en estructura dualista, el temor de ambos grupos de poblacin de ser dominado por el otro puede hacer que se opte igual por un modelo de representacin proporcional. Muchos datos hablan a favor de mantener un dualismo partidista con un sistema de representacin proporcional. La historia de Austria y la de Colombia proporcionan ejemplos en este sentido (vase Nohlen 1978: 270 y ss. y 347 y ss. Nohlen 1998: 375 y ss.). En estos casos, los sistemas electorales y los resultados electorales
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o sistemas de partidos son un reflejo de las estructuras sociales y polticas, y ambos son variables dependientes. A menudo se reforman los sistemas electorales para tener en cuenta el carcter cambiante del sistema de partidos. (En estos casos) el sistema de partidos determina el sistema electoral, no al revs (Lipson 1969: 513). Debemos ser conscientes por consiguiente de que desde una perspectiva histrica la secuencia es otra que la que sugiere la investigacin clsica sobre sistemas electorales. Si primero hay fragmentacin, despus se dar la representacin proporcional; si primero hay concentracin, despus se darn elementos del sistema que producen mayoras (vase Valls/Bosch 1997: 158). Sin embargo, a menudo se ignora el aspecto gentico, y esto tiene consecuencias graves para los resultados de la investigacin, a saber, que se confunde la causa con el efecto. As, se hace responsable de la fragmentacin a la representacin proporcional, aunque sta en realidad es producto suyo, y por supuesto ayuda a mantenerla. Muchos investigadores no temen emitir juicios de horizontes limitados. Si por ejemplo se mide el potencial de conflicto social y se le pone en relacin causal con ordenamientos institucionales, no se debe olvidar que la representacin proporcional es la opcin institucional preferida en casos de mayor potencial de conflicto. De la simultaneidad de ambos fenmenos no debe desprenderse (en contra de lo defendido por Norris 1999) que la representacin proporcional no sea ms eficiente (observado en caso de alto potencial de conflicto) que el sistema de mayora (observado en otros casos). Si se investigan las causas comparativamente, se debe medir en primer lugar la variable independiente, no la dependiente. Por otra parte, decamos que las condiciones de gnesis de los sistemas electorales tienen una influencia en sus efectos, o visto de otra forma, que las estructuras sociopolticas especficas no slo son parcialmente responsables de la decisin de introducir un sistema electoral determinado, sino que las consecuencias de los sistemas electorales dependen en parte tambin de ellas. El sistema de partidos no slo determina la eleccin del sistema electoral. Su
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estructura y cambio influye en los efectos que ste tenga. Por ejemplo, el grado de proporcionalidad que alcanzan los resultados electorales con determinados sistemas electorales, es altamente dependiente del sistema de partidos, de su estructura (cambiante) en el momento de la eleccin. Interviene tambin el factor contextual llamado comportamiento del electorado que hemos considerado ms arriba. Por norma general, en el complejo tapiz de relaciones entre sociedad (electorado), sistema electoral y sistema de partidos, no se puede dar por hecho que estos factores se puedan asignar definitivamente el papel de las variables independientes o dependientes (vase Nohlen 1995). El cambio de sus funciones, o el cambio de perspectivas, es lo ms indicado en el estudio de los sistemas electorales.
CAPTULO SEXTO EL ESTADO DE LA INVESTIGACIN SOBRE SISTEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Tres enfoques distintos . . . . . . . . . . . . . . . II. La controversia con Arend Lijphart y Giovanni Sartori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO SEXTO EL ESTADO DE LA INVESTIGACIN SOBRE SISTEMAS ELECTORALES14 El desarrollo de los sistemas electorales a nivel internacional es hoy da tan vertiginoso que el anlisis politolgico de los sistemas electorales, esto es, su descripcin emprica, su ordenamiento clasificatorio, as como la determinacin y valoracin de sus consecuencias apenas puede seguir el ritmo. Esta situacin no slo es consecuencia de la tercera ola de democratizacin (Huntington 1991), en cuyo transcurso ha surgido un gran nmero de nuevos sistemas electorales. Tambin en los pases occidentales industrializados la cuestin del sistema electoral a diferencia de lo que yo mismo sostena hacia mediados de los aos ochenta (Nohlen 1984, 217 y ss.) se ha vuelto tan virulenta que en tres pases (Nueva Zelanda, Italia y Japn) se realizaron reformas electorales fundamentales. La considerable expansin del campo de estudio ha llevado a relativizar los progresos hechos en la investigacin de los sistemas electorales en las ltimas dcadas. A mediados de los aos ochenta, al cabo, como en esta oportunidad, de un intento de exponer el state of the art en la materia, Arend Lijphart (1985) subray los grandes dficits existentes. Desde entonces han sido publicados varios trabajos que pueden ser denominados como verdaderas contribuciones a la investigacin
14 Texto revisado de la conferencia pronunciada por invitacin del Instituto Federal Electoral, durante la Feria del Libro, en el Claustro Sor Juana Ins de la Cruz, ciudad de Mxico, 24 de septiembre de 1996. Primera publicacin en Lipset, S. et al. (1996): Apuntes para una reflexin sobre la democracia. Tres ensayos, San Jos. El texto corresponde al publicado en Nohlen, Dieter, 2003: El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfoque histrico-emprico, editado por Claudia Zilla, Mxico, UNAM, pp. 61-78.
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sobre sistemas electorales, entre ellos el gran estudio del mismo Lijphart, Electoral Systems and Party Systems, publicado en 1994. Sin embargo, los dficits sealados por Lijphart en aquella oportunidad de ningn modo han sido superados. Por el contrario, las divergencias terminolgicas y conceptuales entre los investigadores se han incluso acentuado como consecuencia de la mayor diferenciacin de los sistemas electorales a travs de las nuevas combinaciones. Adems, en el contexto de la asesora poltica, a la cual se vieron convocados los investigadores durante los procesos de democratizacin, se ha agravado la controversia dentro de la comunidad cientfica acerca de qu resultados puede alcanzar la disciplina. Giovanni Sartori, en su libro Comparative Constitutional Engineering, publicado en 1994,15 atac fuertemente a los investigadores o mejor dicho al grupo que representaba un enfoque crtico, y puso en duda, en el fondo, la capacidad de la investigacin sobre sistemas electorales de contribuir con resultados tiles a la consultora poltica. En pocas palabras: pese a las valiosas contribuciones al campo de estudio, la disciplina parece estar ms alejada que nunca de un estado satisfactorio en cuanto a los resultados. A continuacin quiero referirme principalmente a los trabajos cientficos y al debate cientfico sostenido por los investigadores ms destacados en la materia. Naturalmente, es lamentable que muchos de los que en la ciencia y la poltica opinan sobre los sistemas electorales no se encuentren al nivel actual de la ciencia. No me ocupar aqu de tales escritos y opiniones. Tambin es lamentable el hecho de que en el campo de los sistemas electorales pareciera existir un as llamado conventional wisdom (convencionalismo acadmico) con gran vitalidad, y esto pese a que la empiria continuamente contrara sus conclusiones. Lo que resulta fatal en este caso es que aquellos que cultivan este conventional wisdom por lo general piensan que ya saben todo lo que hay que saber sobre sistemas electorales, por lo que no ven por qu deberan tener en cuenta los resultados de nuevas investigaciones. Esto es vlido
La tercera edicin corresponde a 2003 con el posfacio: La transicin en Mxico, hacia dnde?.
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con respecto a la mayor parte de los politlogos. Aqu no me referir ms a este tema. Finalmente, hay que considerar que las cuestiones relativas a los sistemas electorales son cuestiones de poder y ponen en juego intereses de poder, y que en el discurso pblico sobre sistemas electorales no se trata tanto de llegar a un conocimiento ms profundo o una mejor perspectiva, sino ms bien de imponer valores y proyectos polticos y personales. En lo que sigue, tampoco profundizar ms este aspecto, que incluso puede ser dominante en debates cientficos (puede explicar por qu los cientficos cambian su opcin por un sistema electoral en el transcurso del tiempo). I. TRES ENFOQUES DISTINTOS Primero distinguir tres enfoques presentes en la investigacin sobre sistemas electorales. La distincin es til para comprender mejor las diferencias entre los investigadores individuales y entre distintos resultados investigativos. Esta distincin es de gran importancia para el anlisis, la comparacin y la valoracin de los sistemas electorales, as como especialmente tambin para la asesora poltica. La distincin se basa en dos criterios: normativo versus emprico y estadstico versus histrico. Desde una perspectiva terico-cientfica, la primera distincin podra describirse en trminos de procedimientos deductivos e inductivos; la segunda, en trminos de mtodos estadsticos y comparativos. El primer enfoque se puede denominar normativo.16 En el marco de este enfoque los sistemas electorales se estudian a partir de convicciones tericas o casi axiomticas, vinculadas a teoras de la democracia o del buen gobierno. As, por ejemplo, la opcin por el sistema de mayora relativa se fundamenta con el argumento de que slo este sistema electoral refleja la esencia del gobierno par16 El concepto normativo se refiere aqu no a normas legales, sino a valores e ideales, como se desprende bien de los elementos que caracterizan el respectivo enfoque.
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lamentario o de la democracia con plena responsabilidad poltica de los gobernantes. Un buen ejemplo de este enfoque, dominante durante ms de un siglo a partir de los grandes debates entre John Stuart Mill y Walter Bagehot, es el del filsofo Karl Popper, quien defendi su opcin por un determinado sistema electoral recurriendo a un fundamento de filosofa poltica alejado de la experiencia emprica,17 pese a ser, en su epistemologa, un defensor a ultranza del examen emprico (mtodo de ensayo y error). Es cierto: el enfoque normativo implica generalmente pronunciarse a favor de uno de los principios de representacin y de un sistema electoral correspondiente. En este enfoque se sostienen certezas en cuanto a los efectos y ventajas de determinados sistemas electorales, a menudo sin tomar en cuenta lugar y tiempo. El tipo de afirmacin que lo caracteriza es, por ejemplo: la representacin por mayora es mejor que la representacin proporcional, o, el sistema electoral de pluralidad es el que mejor se corresponde con la esencia de la democracia, con la esencia del gobierno parlamentario, etctera. Asimismo, a partir de un caso se hacen deducciones que conciernen a ms o todos los casos, es decir, se extrapola. Desde una ptica normativa se defiende la tesis de que lo que es visto como vlido en un caso, es vlido tambin en los dems. Esta tendencia se expresa en afirmaciones causales que se postulan con carcter de ley, tales como: el sistema electoral de pluralidad conduce al sistema bipartidista. El estudio terico de los sistemas electorales, de las ventajas y desventajas de los principios de representacin, su vinculacin con la institucionalidad poltica en general y con la dinmica de los procesos polticos, sigue basndose en los escritos del enfoque normativo. Es ms, mucho de lo que el no-especialista en la materia cree saber sobre los sistemas electorales, se basa normalmente en el cuerpo de supuestos y afirmaciones del enfoque normativo. El punto fuerte de este enfoque reside sin duda en la vinculacin del tema de los sistemas electorales con la poltica en general, esto
17 Defendi la opcin sistema de mayora relativa; vase The Economist, 23 de abril de 1988.
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es, en centrar la atencin en cuestiones relacionadas con los sistemas electorales que tienen una relevancia real y, asimismo, en no temer efectuar apreciaciones en forma de relaciones causales, utilizando un horizonte de interpretacin enraizado en la teora poltica. A menudo se formulan proposiciones valorativas sobre supuestas relaciones causales. Por el contrario, la debilidad del enfoque reside en no tomar en cuenta el espectro de diferenciacin entre los sistemas electorales en el marco de los principios de representacin ni la contingencia histrica de los sistemas electorales, cuestiones realmente determinantes para sus efectos y valoraciones. El segundo enfoque es emprico y de orientacin estadstica. Por la lgica de la propia metodologa estadstica, que requiere un gran nmero de casos para llegar a resultados relevantes, este enfoque trata de incluir en el estudio la mayor cantidad posible de sistemas electorales, integrando para ello la dimensin histrica y la internacional. En comparacin con el enfoque normativo, el enfoque emprico-estadstico diferencia mejor entre los componentes de los sistemas electorales, precisamente con el fin de tratarlos estadsticamente como variables en el marco de una relacin multicausal. Es enorme el avance que se logr en el estudio de los sistemas electorales y sus efectos gracias a este nuevo enfoque, como a lo largo de su aplicacin. Respecto a esta ltima observacin, una comparacin de los dos estudios que mejor representan al enfoque emprico-estadstico el trabajo pionero de Douglas W. Rae (1967) y la gran investigacin de Arend Lijphart, arriba mencionada permite visualizar el progreso hecho por este enfoque. Sin embargo, tal perspectiva est centrada en lo que se puede medir, e intenta preparar el material histrico de manera que sea apto para el anlisis estadstico. Este procedimiento puede llevar a veces a resultados insatisfactorios o incluso falsos, como en el caso del sistema de representacin proporcional personalizada de la Repblica Federal de Alemania, a cuyas circunscripciones Rae (1967: 46) adjudic un tamao promedio de valor dos.18 Tambin puede im18 En el sistema electoral alemn, la cantidad de las circunscripciones uninominales corresponde a la mitad de los diputados por elegir. Para este grupo de
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plicar cambios conceptuales (por ejemplo, ampliando la definicin del propio concepto de sistema electoral) y llevar a reduccionismos el anlisis de los sistemas electorales concretos para facilitar la clasificacin (como en el caso de los sistemas de representacin proporcional personalizada). Por ltimo, la tendencia a centrar la investigacin en la parte medible del problema, desplaza la atencin del investigador hacia el campo fundamentalmente matemtico de la materia (por ejemplo, grados de proporcionalidad), descuidando de alguna manera lo propiamente politolgico (como la relacin entre grados de proporcionalidad y sistemas de partidos polticos), adems de los criterios generales de evaluacin y de contexto, imprescindibles para apreciar los resultados empricos. El tercer enfoque es emprico de orientacin histrica. Se concentra en el estudio de los sistemas electorales concretos y en el anlisis de su contexto sociopoltico, lo cual resulta indispensable para comprender su funcionamiento y efectos. En comparacin con el emprico-estadstico, este enfoque es descriptivo-individualizante, lo cual es objeto de crticas desde el campo estadstico. No obstante, el enfoque histrico-emprico es tambin comparativo. De all la importancia del caso individual, dado que slo a travs del camino inductivo puede llegarse a un conocimiento terico, empricamente fundado. Adems de reconocer la importancia de la elaboracin de hiptesis y teoras en la comparacin, este enfoque coloca un nfasis especial en la precisin terminolgica y el trabajo clasificatorio. Es cierto que a veces, en los estudios nacionales, se descuida el aspecto comparativo, el cual es clave en el enfoque histrico-emprico. Al mismo tiempo, hay que reconocer que, en comparacin con los otros dos, este enfoque es el que ms se presta a la asesora poltica en el mbito de los sistemas electorales. Hay que destacar en particular que esto implica no pronunciarse a favor de un sistema electoral antes de haber estudiado detalladamente los factores
circunscripciones, el promedio es uno. Sin embargo, la distribucin de la totalidad de los escaos se realiza de forma proporcional a travs de una sola circunscripcin nacional, cuyo promedio no es uno (sumado al primer uno = dos), sino correspondiente al tamao del Parlamento.
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contextuales. El enfoque histrico-emprico puede observarse, por ejemplo, en mis propios escritos (Nohlen 1978, versin castellana 1981; Nohlen 1991, versin castellana 1994; Nohlen 1996; as como por supuesto las subsiguientes rediciones). El siguiente esquema resume las diferencias entre los tres enfoques:
ENFOQUE CARCTER CONCLUSIONES
Normativo axiolgico axiomas
Emprico-estadstico descriptivo generalizaciones de alcance universal datos agregados, vinculacin espacio-temporal media generalizacin a base de estudios estadsticos multidimensional
Histrico-emprico descriptivo generalizacion es de alcance medio estrecha conexin espacio-temporal abierta e histrica multidimensional, complejo, combinatorio medio/bajo alta alto
GRADO DE ESPECIFICIDAD
desvinculacin espacio-temporal cerrada y universal unidimensional, lineal, aditivo alto baja bajo
TELEOLOGA
CONCEPTO DE CAUSALIDAD
GRADO DE ABSTRACCIN VALIDEZ EXTERNA POTENCIAL SOCIALTECNOLGICO CATEGORAS CONCEPTUALES CONSIDERACIN DE DIFERENCIAS METODOLOGA
medio/alto media medio/bajo
dicotmicas categoriales deductiva
factibles de medicin variables cuantitativas deductiva
diversificada (subtipos) categoriales y graduales inductiva
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Estos tres enfoques estn presentes en el debate poltico y cientfico. No obstante, hay que acreditar los progresos en el campo de investigacin de los sistemas electorales sobre todo a los dos enfoques empricos. En realidad, el enfoque normativo est agotado. Sus interrogantes no son de ninguna manera obsoletos; pero no son de esperarse nuevas o mejores respuestas que las que ya fueron dadas al cabo de los debates clsicos. En cuanto a los enfoques empricos, no est en absoluto descartado que el investigador de orientacin emprica tenga preferencias normativas. Esto es vlido respecto de Arend Lijphart, cuya preferencia por la representacin proporcional es conocida por todos, o de Giovanni Sartori quien recientemente se pronunci a favor del sistema de mayora absoluta en circunscripciones uninominales. Dice Sartori textualmente:
Do I conclude, that if there is a best electoral system, this is the double ballot system in its wide range of adaptability, of possible formulations? Yes, that would be my general preference; under the proviso, to be sure, that no electoral system is best for all seasons.
En los ltimos aos, yo mismo me he expresado crecientemente a favor de sistemas electorales combinados con efectos proporcionales, o sea, por sistemas electorales que cumplen con ciertas funciones y son flexibles en su adaptacin a las circunstancias del lugar, aunque sigo sin tener mi sistema individual predilecto o best system. Por el contrario, mi tesis es que no existe un best system, existen slo sistemas electorales que se adaptan mejor o peor de acuerdo con las circunstancias. II. LA CONTROVERSIA CON AREND LIJPHART Y GIOVANNI SARTORI Quiero desarrollar en adelante, a travs de la controversia con Lijphart y Sartori y sus respectivos escritos, publicados en 1994
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que mencion anteriormente, los problemas conceptuales y de otro tipo que hoy como en el pasado o incluso ms que nunca enfrenta la investigacin sobre sistemas electorales. Lijphart trabaja, como es sabido, de modo comparativo, pero no en el sentido histrico-emprico, sino emprico-estadstico. Esto resulta coherente con su valoracin ms positiva del mtodo estadstico frente al mtodo comparado, que expuso en dos artculos sobre el mtodo comparado publicados en 1971 y 1975 respectivamente. Por el contrario, yo considero que el mtodo comparado tiene como mnimo el mismo valor que el estadstico y, en algunos aspectos, incluso un valor mayor, y trabajo por lo tanto con l dentro del enfoque histrico-emprico (Nohlen 1994). Una parte de mi crtica a Lijphart se origina en estas discrepancias en cuanto al mtodo y al enfoque. En lo que se refiere a Sartori (1992), estoy muy cerca de l en varias de mis posiciones de metodologa y de lgica de la investigacin,19 pero no comparto algunos de sus supuestos cientificistas en el campo de los sistemas electorales. El desarrollo de los sistemas electorales en la ltima dcada estuvo marcado por el surgimiento de cada vez ms sistemas electorales combinados. Estos sistemas electorales colocan al investigador frente a difciles problemas conceptuales y clasificatorios. En distintas oportunidades he expuesto las dificultades que tuvo en su momento la investigacin electoral para dar una descripcin y una clasificacin correctas del sistema electoral alemn de representacin proporcional personalizada. Hoy, precisamente el sistema electoral alemn es tomado como un modelo por quienes, como dicen, intentan vincular la representacin por mayora con la representacin proporcional. La misma formulacin del objetivo es problemtica y genera confusin, pues la representacin por mayora y la representacin proporcional, en tanto principios de represen19 Vase a Giovanni Sartori en su muy acertado estudio La poltica. Lgica y mtodos en ciencias sociales, 1992. Vase tambin mis mltiples contribuciones en Nohlen, D. (2006), en colaboracin con R.-O. Schultze y 161 cientistas: Diccionario de ciencia poltica. Teoras, mtodos, conceptos, dos tomos, Mxico, Porra.
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tacin, no pueden vincularse. Estn enfrentadas antitticamente. Se trata ms bien de elementos como la circunscripcin uninominal (en el que slo puede decidirse por mayora) y las listas que posibilitan una reparticin proporcional de los escaos en otros niveles o mbitos del sistema electoral, que se combinan en un determinado sistema electoral. Esto sucede en la Repblica Federal de Alemania, cuyo sistema electoral consiste en una combinacin de la uninominalidad con la proporcionalidad. Sin embargo, en cuanto al efecto sobre la composicin del Bundestag, del Parlamento alemn, el sistema electoral personalizado es empero de representacin proporcional. En otros pases, como en Mxico, Japn, Italia, Hungra, Rusia y en varios otros de Europa del Este, el intento de combinacin fue distinto con resultados completamente diferentes, conformando respectivamente tipos muy distintos de sistemas electorales, en algunos casos incluso de representacin por mayora. Los sistemas electorales combinados han causado mucha confusin. A mi modo der ver, hay que distinguir entre tres tipos y aplicar para su denominacin una terminologa que facilita la necesaria diferenciacin. Sin embargo, en la medida que Arend Lijphart (como tambin Taagepera/Shugart 1989)20 concibe al sistema electoral alemn como un adjustment-system, o sea un sistema compensatorio en vez de un sistema proporcional personalizado, le resulta difcil determinar la diferencia clasificatoria entre tres tipos de sistemas electorales combinados existentes en la actualidad: 1. La representacin proporcional personalizada. Pese a la uninominalidad de la eleccin de la mitad de los diputados, las relaciones de fuerza de los partidos en el Parlamento se co20 Segn estos autores, the second vote, for a party list, is used to provide compensatory seats to those parties which have not received in the single-member districts the seat share proportional to their nationwide vote share, lo que no es cierto, dado que el segundo voto constituye la base para determinar, a nivel nacional, la participacin de cada uno de los partidos en la distribucin de los escaos.
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rresponden con los porcentajes de votos. La adjudicacin de los escaos a los partidos polticos se produce a nivel nacional. Participan los partidos que han superado la barrera legal del 5% de los votos vlidos. El efecto de las circunscripciones uninominales reside principalmente en definir dentro de los partidos qu candidato (de circunscripcin o de lista) recibe un escao. Este sistema se aplica actualmente en Alemania y Nueva Zelanda. 2. Los sistemas segmentados (o paralelos). Una parte de los diputados se elige segn la representacin por mayora, y otra parte segn la representacin proporcional. De acuerdo con la estructura del sistema de partidos y la distribucin del voto, el sistema electoral puede producir resultados mayoritarios. Este sistema se aplica actualmente en Mxico, Japn, Rusia etctera. 3. Los sistemas compensatorios. Asimismo existen escaos uninominales y plurinominales proporcionales. Sin embargo, se busca compensar las desproporciones en la relacin entre votos y escaos originadas en la representacin por mayora a travs de los escaos adjudicados de acuerdo con la representacin proporcional. Este intento puede tener xito y conducir a resultados proporcionales siempre que los actores polticos y los ciudadanos se adapten bien a la mecnica del sistema. De no ser as, pueden aparecer grandes desproporciones en la relacin entre votos y escaos.21 Un sistema compensatorio se aplica actualmente en Hungra e Italia. Esta distincin clasificatoria entre tres tipos de sistemas electorales combinados es importante para iluminar la as llamada categora de los mixed systems, una verdadera caja negra en la que hasta ahora se ha venido arrojando todo lo que difera con los sistemas electorales mayoritarios y proporcionales clsicos. En la medida
21 Para ms detalles y fundamentos de esta distincin clasificatoria vase Nohlen, Dieter, 1995a.
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que Sartori (1994a) lanza la discusin acerca de cules de los as llamados mixed systems seran en realidad sistemas truly mixed, identifica el problema de diferenciacin interna, pero no presenta ninguna solucin tipolgica para trabajar cientficamente con xito en este universo de nuevos sistemas electorales. Este trabajo clasificatorio en el campo de los sistemas electorales es asimismo importante para establecer tipos de sistemas electorales. Con la ayuda de estos tipos pueden evitarse dos peligros: por un lado, el de quedarse atrapado en la mera descripcin individualizante de todos y cada uno de los sistemas electorales y por el otro el de debatir las alternativas en el nivel de conceptos (como representacin por mayora y representacin proporcional) que como se sabe contienen demasiados different sames, de forma que una proposicin generalizante o terica con base en estas alternativas pierde verdadero contenido informativo. Un tercer peligro se presenta en el enfoque estadstico-emprico: la elevacin (artificial) del nmero de casos por razones metodolgicas. Segn Lijphart (1994), en la Repblica Federal de Alemania hubo desde 1949 cuatro sistemas electorales; segn mi entendimiento tipolgico, slo uno que experiment pequeas reformas en distintos momentos. Estas reformas no cuestionaron el tipo de sistema electoral. Es interesante aadir que todas las propuestas de reforma que habran cambiado el tipo de sistema electoral proporcional personalizado, sustituyndolo por el sistema segmentado, propuesta de 1956, o la eleccin en circunscripciones electorales trinominales y cuatrinominales, propuesta de 1967-1968, no pudieron imponerse. Hablar entonces de la existencia de cuatro sistemas electorales contrara completamente la comprensin histrico-poltica de la historia electoral alemana de posguerra. En el caso de Lijphart, no slo la diferenciacin de sistemas electorales est en funcin del anlisis estadstico. Su concepto mismo de sistema electoral es ampliado por un componente que puede ser tratado con precisin estadstica: el tamao del Parlamento. Segn Lijphart, es una variable importante que ejerce una fuerte influencia sobre la proporcionalidad y el grado de multipar-
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tidismo; sin embargo, no ha desempeado hasta el presente ningn papel en la doctrina de los sistemas electorales, puesto que en cierto sentido es autoevidente. El resultado est determinado matemticamente y, por lo tanto, no constituye un resultado politolgico. En el caso de la barrera de representacin, Lijphart une la barrera natural (tamao de las circunscripciones) y la legal en una nica variable, la barrera de representacin efectiva, a pesar de que la distincin es importante, puesto que las barreras naturales provocan sin excepcin efectos desproporcionales entre los partidos representados en el Parlamento, mientras que esto en general no es as en el caso de las barreras legales. No dar ms ejemplos. Las decisiones de Lijphart mencionadas me parecen justificadas por su enfoque emprico-estadstico. Junto al gran reconocimiento que merece su investigacin, es necesario al mismo tiempo recalcar que su estudio de ninguna manera reduce los problemas conceptuales, clasificatorios y de lgica de la investigacin en el campo de los sistemas electorales, sino que incluso los agrava. Por otra parte, hay que observar que algunos de los resultados obtenidos por Lijphart confirman los supuestos del enfoque histrico-emprico. A modo de ejemplo, Lijphart distingue dos dimensiones de anlisis: las consecuencias de los sistemas electorales sobre la relacin entre votos y escaos y las consecuencias sobre el sistema de partidos. Mientras que los efectos de los sistemas electorales sobre la primera dimensin pueden ser relativamente bien determinados y previstos, la relacin entre el sistema electoral y el sistema de partidos es ms difcil de determinar y es mucho menos estrecha de lo que se supone normalmente, debido a lo cual no es posible formular proposiciones cuasi-deterministas de validez universal. En este sentido, y si bien Lijphart (1994: 141) la formula con los debidos recaudos, la siguiente afirmacin segn la cual no existira una systematic relationship between the two (variables, i.e. electoral and party system) at all, es digna de ser destacada. En una investigacin que hice recientemente sobre Paquistn (Nohlen 1995), llegu al resultado que el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales en este pas tiene exacta-
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mente los efectos opuestos a los que exhibe el mismo sistema electoral en Gran Bretaa, caso que ha influido tan determinantemente sobre la teorizacin sobre sistemas electorales y sus consecuencias. En Paquistn, la presencia del sistema pluripartidista existente, de los numerosos independientes y la representacin de diversos partidos regionales en el Parlamento, se deben en parte al sistema de mayora relativa. Es ms, de introducirse elementos de representacin proporcional en el sistema electoral mayoritario vigente, por ejemplo una lista adicional de 100 diputados junto a las 200 circunscripciones uninominales, saldran beneficiados los partidos ms grandes y se incrementara la desproporcionalidad en la distribucin de escaos. La discusin que mantengo con Sartori se basa precisamente en cuestiones relativas a las consecuencias de los sistemas electorales. Como es sabido, Sartori intent reformular las leyes de Duverger (1957)22 sobre los efectos de los sistemas electorales (Sartori 1986). Quiz ya conocen las crticas que hice al respecto (Nohlen 1994, tambin 1998). En breve, considero que las leyes de Sartori estn tan determinadas por las condiciones de entorno que carecen de informacin y son incluso triviales.23 Por otra parte, la especifi22 Sus leyes sociolgicas dicen: 1. La representacin proporcional conduce a un sistema pluripartidista con partidos rgidos, estables e independientes (excepto en el caso de movimientos repentinos). 2. El sistema de mayora con segunda vuelta tiende a un pluripartidismo con partidos flexibles, dependientes y relativamente estables (en todos los casos). 3. El sistema de mayora relativa conduce a un sistema bipartidista con partidos grandes e independientes que se alternan. 23 Por ejemplo, la primera ley sartoriana dice: Dado un sistema de partidos estructurado y una distribucin pareja de los votos en las circunscripciones electorales (como condiciones necesarias conjuntas), los sistemas electorales de representacin por mayora relativa causan (es decir, son condicin suficiente para) un sistema bipartidista. Correspondientemente, un sistema de partidos con estructura particularmente fuerte es por s mismo la condicin necesaria y suficiente para provocar una competencia bipartidista. En otras palabras, esta ley transmite como informacin: Si ningn tercer partido (adems de dos grandes) alcanza la mayora relativa de los votos en las circunscripciones electorales, el sistema de partidos va ser bipartidista. Vase mi crtica ms detallada en el captulo cuarto del presente libro.
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cacin tan acotada de estas condiciones contextuales hace que las leyes estn tan ceidas a casos concretos que pierden completamente el carcter universalista que tenan en el caso de Duverger. En su escrito sobre ingeniera constitucional comparada, que mencion antes, Sartori expres nuevamente su opinin sobre la cuestin de los sistemas electorales en el marco de la funcin de asesora poltica de los politlogos, precisando su posicin:
1. Mientras yo subrayo que la relacin entre sistema electoral y sistema de partidos es de tipo circular, que los sistemas electorales son tanto variables independientes como dependientes, que la gnesis de los sistemas electorales, es decir, los valores e intereses que confluyen en la decisin sobre un sistema electoral, ya forman una parte de sus consecuencias, Sartori quiere limitar el estudio de los sistemas electorales en su calidad de variable independiente. Los pases que recin hicieron su transicin a la democracia constituyen un campo de investigacin que pone de manifiesto la importancia de enfocar los sistemas electorales como variables dependientes (vase Nohlen/Kasapovic 1996). 2. Mientras yo subrayo que las circunstancias histrico-polticas, los factores como la cultura poltica y las experiencias histrico-polticas propias de cada pas restringen las opciones relativas a los sistemas electorales (vase el captulo tercero de este libro), Sartori ve una libertad de opcin prcticamente ilimitada. 3. Mientras yo opino que son limitadas las posibilidades de predecir las consecuencias de los sistemas electorales, que dichas predicciones slo son posibles cuando se consideran los contextos sociales y polticos respectivos que conforman el entorno concreto de los sistemas electorales con el cual, de hecho, stos se hallan enfrentados, Sartori mantiene inalterada su posicin, segn la cual los sistemas electorales tendran consecuencias con carcter de ley. Asimismo, en el campo de la asesora poltica, mientras Sartori (1994a: 29) opina que a profession that has long held such views [like Nohlen] connot have in store much advice to give, yo estoy absolutamente convencido que nicamente el anlisis crtico, causal-circular, multicausal, contingente y que relativiza la relacin entre sistema electoral y sistema de partidos, posibilita ejercer una asesora poltica adecuada.
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III. SNTESIS Llegando al final de mi trabajo, deseo resumir lo que he expuesto. En el campo de investigacin sobre sistemas electorales se han logrado considerables progresos en los ltimos aos, progresos que, sin embargo, no eliminan los problemas fundamentales. Por el contrario, los problemas conceptuales y clasificatorios ms bien han aumentado. Las diferencias en los enfoques determinan una controversia que en el caso de Sartori culmina con el cuestionamiento de la capacidad general de la disciplina. Esto es sin duda exagerado. Como mostr a travs de la exposicin de los tres enfoques (vase ms arriba el cuadro comparativo), cada uno es capaz de hacer contribuciones de relevancia, las cuales son dignas de ser reconocidas. El hecho de que existan tres enfoques distintos no debera valorarse de ningn modo negativamente. El asunto s podra volverse problemtico si los respectivos enfoques son adoptados de manera dogmtica y excluyente, si se aslan mutuamente. Algo diferente es la crtica mutua, necesaria para avanzar en el terreno cientfico. En este sentido debera entenderse la crtica que, desde la perspectiva del enfoque histrico-emprico, he hecho aqu a Lijphart y Sartori, cuyas investigaciones, vale la pena recordarlo otra vez, se cuentan indudablemente entre las contribuciones ms valiosas sobre sistemas electorales y sistemas de partidos.
CAPTULO SPTIMO LA TRILOGA: SISTEMA DE GOBIERNO, SISTEMA ELECTORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS POLTICOS . . . . . . . . I. II. III. IV. El nivel normativo . El nivel analtico . El nivel operativo . Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO SPTIMO LA TRILOGA: SISTEMA DE GOBIERNO, SISTEMA ELECTORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS POLTICOS24 El tema que los organizadores de este evento me han sugerido, engloba en verdad los elementos sustanciales que conforman un sistema poltico, su estructura y dinmica. La certeza de esta afirmacin se confirma en el debate institucional actual sobre la transicin a la democracia, su consolidacin y reforma. All se sostiene que la opcin entre las formas de gobierno, que se identifica con la alternativa entre el presidencialismo y el parlamentarismo, y la opcin entre los tipos de sistemas electorales, que se identifica con la alternativa entre representacin por mayora y representacin proporcional, constituyen las opciones bsicas de orden constitucional. Esta idea implica la conviccin de que la opcin por una u otra de las alternativas tiene repercusiones de importancia respecto a la gobernabilidad de un Estado, el supuesto que la institucionalidad poltica influye en los recursos del gobierno democrtico (poder, consenso, legitimidad, etctera) y en las capacidades funcionales del sistema poltico (governance) de responder a las expectativas y demandas de la economa y la sociedad. La tesis que tal vez mejor
24 Texto revisado del discurso pronunciado durante la III Conferencia de la Unin Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE) en el Museo Nacional de Antropologa, ciudad de Mxico, el 3 de julio de 1996. Primero publicado en Justicia Electoral, Revista del Tribunal Electoral (Mxico), vol. V, nm. 8, 1996, pp. 83-90, y en Lipset, S., Apuntes para una reflexin sobre la democracia. Tres ensayos, Cuadernos de CAPEL, San Jos, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, pp. 31-52. El texto aqu reproducido fue tomado del libro Nohlen, Dieter (2003), El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfoque histrico-emprico, editado por Claudia Zilla, Mxico, UNAM, pp. 9-24.
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refleja este pensamiento sostiene que en poltica las instituciones tienen mayor incidencia que los hombres. En este orden de apreciaciones relacionadas con el criterio de la importancia, conviene introducir el factor sistema de partidos, nuestro tercer elemento de la triloga, cuya importancia pese a ser grande tiende a ser considerada menor que la de los otros factores. Esta evaluacin refleja una asimetra entre los conceptos forma de gobierno y sistema electoral, por un lado, y sistema de partidos, por el otro. La asimetra se manifiesta en diferentes sentidos, pero sobre todo respecto a la capacidad del factor sistema de partidos de ofrecer opciones al poltico o constitucionalista y a su estatus como variable en la relacin que se puede establecer entre ste y los otros dos factores considerados. 1. As, la variable sistema de partidos no es una variable tipo institucional o incluso constitucional que ofrezca alternativas internas, entre las cuales se puede simplemente escoger. En el campo institucional, el poltico, el constitucionalista o el consultor poltico optan entre presidencialismo o parlamentarismo, entre representacin por mayora o representacin proporcional o, si no les convencen estas alternativas, optan por un sistema semi o combinado. En todo caso, la opcin puede materializarse por una simple decisin del legislador constitucional. En lo que se refiere al sistema de partidos, la materializacin de una opcin no depende de que el legislador tome una decisin al respecto, sino de otras variables histrico-sociales. As se explica por qu en el debate institucional ligado a las opciones constitucionales o en la consultora poltica generalmente no se toma en cuenta el factor sistema de partidos. El campo de opciones est restringido a la forma de gobierno y al sistema electoral. 2. Asimismo, la variable sistema de partidos puede considerarse una funcin de las opciones tomadas respecto a las opciones institucionales. As, en buena parte de los trabajos de ciencia poltica, el sistema de partidos no es tratado como variable
SISTEMAS DE GOBIERNO, ELECTORAL Y DE PARTIDOS
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independiente (como las variables institucionales), sino como una variable cuya conformacin depende de las variables institucionales. Sin embargo, el sistema de partidos es un factor decisivo respecto a los resultados que exhiben y las apreciaciones valorativas que merecen los elementos institucionales. Es cierto que el sistema de partidos es una variable dependiente, pero vale enfatizar dos afirmaciones: a) Respecto a su carcter de variable dependiente, el sistema de partidos no slo es dependiente de factores institucionales, sino en la misma o an en mayor medida de factores socioestructurales e histricos; por ser as, el sistema de partidos es el nexo entre historia y estructuras sociales, por un lado, y lo institucional, por el otro. b) El sistema de partidos juega asimismo el rol de una variable independiente y como tal es una variable de decisiva importancia en tres sentidos: en la opcin, en el comportamiento y en los efectos de las instituciones polticas. La tesis que tal vez mejor refleja este pensamiento es que en la poltica, la historia y las estructuras sociales tienen mayor incidencia que las instituciones. Esta tesis hace recordar la afirmacin de James Bryce en su famoso estudio-informe sobre Amrica Latina, publicado a principios de este siglo, donde nos dice que all no son las Constituciones, sino los hombres (las sociedades) los que fallan. Por otra parte, es el factor sistema de partidos el que despierta el inters por la relacin entre las tres variables en discusin. Nuestra triloga no se conforma, pues, slo de tres elementos, sino de tres elementos interrelacionados. Esta percepcin es fundamental para cualquier reflexin de tipo consultora poltica (o en trminos ingleses: institutional engineering). Dada la asimetra sealada, lo que se requiere es manejar bien en el anlisis, en la formulacin de opciones y en el quehacer operativo las diferencias entre los tres elementos.
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En las consideraciones siguientes, voy a enfoquar nuestra triloga precisamente a partir de estos tres puntos de partida o niveles de reflexin: el normativo, el analtico y el operativo. A estos tres niveles corresponden tres discursos diferentes, y tres tipos de teoras de diferente ndole que generan opciones distintas respecto a las alternativas institucionales que se enfrentan en el debate. En mis consideraciones, voy a tratar de echar luz sobre por qu las opciones difieren y por qu se enfrentan. I. EL NIVEL NORMATIVO El nivel normativo es desde siempre el campo de los grandes debates y confrontaciones sobre instituciones polticas. El discurso a este nivel es de gran atractividad, primero por la vinculacin de los aportes de hoy con las grandes contribuciones de ayer, segundo por la elegancia y claridad cartesiana de los argumentos y tercero por la identificacin del cientfico con la causa que defiende. Este protagonismo llama a los dems a identificarse con la opcin expuesta, a contradecirla o inclusive a combatirla rotundamente. La vinculacin con la filosofa poltica se fundamenta en la bsqueda del modelo ideal o del mejor sistema de entre las alternativas tericas que se ofrecen. La premisa comn del best system approach es de no tomar en cuenta tiempos y lugares y de no condicionar la opcin por factores contingentes. La elegancia y claridad de la postura se debe preferentemente a la argumentacin ideal-tpica, lgico-sistemtica y taxonmica, que por lo dems es preferentemente deductiva. La idea que se defiende provoca un tipo de reflexin causal que tiende a favorecer relaciones unidireccionales y monocausales. As, en el debate sobre presidencialismo versus parlamentarismo en Amrica Latina es fcil reconocer este enfoque normativo en los valiosos aportes de mi amigo Juan J. Linz. Para l, parlamentarismo es mejor que el presidencialismo, independientemente del lugar y del tiempo. Linz insiste en que su inters es por la lgi-
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ca de las formas de gobierno, a partir de la cual deriva su opcin por el parlamentarismo. Este anlisis est acompaado por referencias histricas que ilustran su tesis y tiene su hito en la causalidad unidireccional y monocausal que establece entre presidencialismo y derrumbe de las democracias. Esta supuesta causalidad se fundamenta en un anlisis contrafactual del caso chileno, segn Linz, the classic instance, para demostrar cmo el presidencialismo ha fallado y que el parlamentarismo habra conservado la democracia. Los mismos ttulos de sus escritos: The Perils of Presidentialism, The Virtues of Parliamentarism, The Failure of Presidential Democracy dan cuenta del enfoque que se aplica.25 Es tal vez en el campo de los sistemas electorales donde el discurso normativo tiene mayor tradicin. No es que slo algunos cientficos tengan su ideal, sino que cada uno de los participantes en el debate parece profesar el suyo. La materia parece tan sugestiva para lanzarse con una postura propia que incluso ilustres cientficos como Giovanni Sartori (1994), quien en el debate sobre presidencialismo versus parlamentarismo impuso su neither nor, es decir, ni uno ni el otro, y quien defiende la tesis de que el mejor sistema es aquel que mejor se adecua (Sartori 1992), en uno de sus ltimos escritos se pronuncia por un sistema electoral que segn 1 es el mejor sistema: el sistema mayoritario de doble vuelta (Sartori 1994a). El debate clsico, que es el normativo, ha enfrentado la representacin por mayora y la representacin proporcional con apasionados defensores en ambos lados, utilizando hasta los extremos los argumentos ideal-tpicos y monocausales: el sistema mayoritario como promotor del bipartidismo, como garante de la estabilidad poltica; el sistema proporcional como causante del pluripartidismo, de la inestabilidad poltica e incluso del derrumbe de la democracia. Buena parte de estas afirmaciones provenientes del enfoque normativo conforman lo que se llama el conventional
25 Vase el tratamiento crtico ms detallado del enfoque de Linz en Nohlen, Dieter (2003), El contexto hace la diferencia, especialmente el captulo III: Presidencialismo vs. parlamentarismo. Dos enfoques contrapuestos, pp. 41-59.
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wisdom en el campo de los sistemas electorales (vase Nohlen 1998; vase ahora la tercera edicin 2004, tambin los captulos segundo, cuarto y sexto del presente libro). Respecto a los sistemas de partidos polticos debido a la restriccin a que estn sometidas las opciones y su carcter de variable dependiente el best system approach no tiene la misma incidencia. Sin embargo, el debate se mueve por ejemplo entre bipartidismo y multipartidismo y las variables institucionales que influyen en la estructuracin del sistema de partidos. Maurice Duverger (1957) y otros percibieron el dualismo como algo propio de la naturaleza humana. Este mismo pensamiento en diadas fue retomado por Norberto Bobbio (1995) en su reciente libro sobre Derecha e izquierda. Un referente importante ha sido el modelo de democracia, por ejemplo el Westminster model, tomado como ideal que determinaba el tipo de sistema de partidos correspondiente. Arend Lijphart y otros, sin embargo, descubrieron el pluralismo (ms all de la cifra dos) no slo en trminos analticos (vase Lijphart 1968) sino tambin y explcitamente en trminos normativos, lo que llev a Lijphart a defender otro modelo de democracia, la democracia de consenso, y formular opciones ms all de los casos empricos que fundamentaron su concepto de democracia consociacional. As, Lijphart considera la representacin proporcional superior a la representacin por mayora, y en trminos generales, formas de toma de decisin por consenso superior a las de por mayora, y desde all valora a las formas de gobierno que invitan u obligan a procesos decisionales de tipo consensual (el parlamentarismo) como mejores que las de tipo mayoritario (el presidencialismo). En pocas palabras: Lijphart desarrolla toda una serie de opciones bastantes desvinculadas de contingencias histricas, pese a que la democracia consociacional fue desarrollada, en su momento, como concepto que explicaba el funcionamiento de la democracia en una sociedad heterognea y segmentada, es decir, en una sociedad histrica especfica, la de los Pases Bajos (vase Lijphart 1968). Lijphart (1994) no duda, incluso, en expresar opciones respecto a
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la combinacin de los elementos de nuestra triloga, llegando al siguiente ranking: 1. Parlamentarismo con representacin proporcional. 2. Parlamentarismo con representacin por mayora. 3. Presidencialismo con representacin por mayora. 4. Presidencialismo con representacin proporcional. Se observa que Lijphart no incluye el tercer elemento, el sistema de partidos, pero es fcil complementar el ranking con esta variable, aplicando el conventional wisdom sobre los efectos de los sistemas electorales y tomando en cuenta los casos modelos que Lijphart probablemente tena en mente: los sistemas parlamentarios europeo-continentales con multipartidismo y gobiernos de coalicin en primer lugar, el sistema parlamentario con bipartidismo y gobiernos unicolores de Gran Bretaa en segundo lugar, el presidencialismo norteamericano con bipartidismo en tercer lugar, y el presidencialismo latinoamericano con multipartidismo en cuarto lugar. Sin embargo, al completar el ranking con el sistema de partidos, se estira an ms la ya dbil relacin emprica que la argumentacin normativa mantiene con la historia. II. EL NIVEL ANALTICO Es precisamente uno de los objetivos del enfoque histrico-emprico llamar la atencin sobre los shortcomings del discurso normativo. Sus contribuciones al debate sobre instituciones polticas se leen como una crtica a un discurso que por las caractersticas sealadas llega mucho ms fcilmente a la gente interesada en estos temas. Sin embargo, el enfoque histrico-emprico tiene su propio standing, sus propias premisas, su propia lgica de investigacin y su propia metodologa. Su premisa o conviccin central es que aunque las instituciones cuentan, su real importancia y la ideoneidad de cada institucionalidad depende de la contingencia
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poltica: estructuras sociales, memoria histrica, cultura poltica, retos polticos, etctera. Lgica y mtodos de investigacin del enfoque histrico-emprico respetan, por lo tanto, la alta complejidad de la historia como suma de historias diferentes, incluso contrapuestas. Sus conceptos tratan de mantener relacin con la empiria; el mtodo comparativo no slo toma nota de las diferencias, sino que las utiliza conscientemente en sus estrategias de investigacin, cuyo proceso es inductivo. El fenmeno de la causalidad se percibe como multifactorial y circular. En este marco de investigaciones histrico-empricas, las teoras se restringen al medio alcance, y las opciones se toman en relacin con el contexto para el cual se las formula. Respecto al debate sobre presidencialismo y parlamentarismo, en el enfoque histrico-emprico cuentan las variantes de los tipos en discusin. As, en el mbito del parlamentarismo, lo que puede explicar el xito de esta forma de gobierno posterior a su fracaso en la poca entre las guerras mundiales es justamente su adaptacin a algunos requerimientos de mejor funcionamiento. La tesis es que no el tipo ideal, sino las variantes del modelo han sido exitosas. Es interesante recordar que por ejemplo la variante alemana con mocin de censura constructiva y restriccin del derecho del Ejecutivo a disolver el Parlamento, variante muy exitosa, fue muy criticada en la poca misma de su introduccin por algunos constitucionalistas, entre ellos Karl Loewenstein (1959). Lo mismo se puede observar respecto al semipresidencialismo de la V Repblica francesa. Muchos constitucionalistas pregonaron su crisis y derrumbe al producirse esta situacin poltica que se resolvi con la cohabitacin.26 En el mbito del presidencialismo, en Amrica Latina, hay tantas variantes como casos; en forma tipolgica pueden distinguirse por lo menos cinco: el autoritario, el reforzado, el puro, el atenuado y el parlamentarizado. Ms all de sus propias caractersticas influyen decididamente en su funcionamiento primero la relacin
26 Entre ellos el propio Maurice Duverger. Vase su libro Institutions politiques et droit constitutionnel, de tantas rediciones.
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entre Estado y sociedad (por ejemplo la fuerza del factor clientelismo y corporatismo) y la fortaleza del sistema representativo; segundo, el sistema de partidos polticos, su estructura y dinmica; tercero, los modos de comportamiento e interaccin de los actores polticos. Respecto a estas y otras variables, los presidencialismos en Amrica Latina difieren tanto que parece muy cuestionable debatir los problemas de gobierno bajo un nico concepto de presidencialismo. Vale aadir que incluso dentro de una variante del sistema presidencial, es importante tomar en cuenta el factor tiempo, dado que el modo de funcionamiento del sistema puede variar acorde con el cambio de los tres parmetros mencionados. Por ejemplo, en el caso de Chile, el presidencialismo atenuado de los aos sesenta tuvo enormes problemas de funcionamiento cuando, por la ideologizacin del conflicto poltico y la formacin de dos bloques, se impuso la poltica de no transar, de negarle al adversario poltico la sal y el agua. En el marco del presidencialismo reforzado que introdujo la Constitucin de 1980, la democracia en Chile se est consolidando con base en un comportamiento de la clase poltica muy distinto al del pasado, cuyos rasgos principales son la cooperacin y el consenso, institucionalmente expresados en gobiernos de coalicin y mayoras institucionales para el presidente en ejercicio. As se entrecruzan las dinmicas institucionales y de comportamiento, y es interesante observar la importancia de la variable no-institucional para el buen funcionamiento de las instituciones. En el campo de los sistemas electorales, las clases de representacin por mayora y representacin proporcional engloban por igual sistemas electorales demasiado diferentes con efectos demasiado distintos como para percibir y abarcar los casos individuales, es decir, se vuelven menos tiles para el anlisis causal y comparativo. Por otra parte, los efectos de los sistemas electorales dependen mucho del grado de estructuracin del sistema de partidos polticos (vase el captulo quinto de este libro). Esto no se refiere slo a la variable nmerica del sistema: es obvio que en un sistema bipartidista estructurado, el sistema mayoritario reproduce el bi-
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partidismo. Conviene evitar razonamientos tautolgicos. Cuando hablo de estructuracin de sistemas de partidos, me refiero ms bien a su arraigo en una sociedad y en un contexto poltico determinado. Para dar un ejemplo: en Gran Bretaa, el sistema de mayora relativa sustenta, como sabemos, el bipartidismo, produciendo una alta desproporcionalidad entre votos y escaos. En Paquistn, el mismo sistema electoral est asociado con un sistema multipartidista, con alta proporcionalidad entre votos y escaos. En un reciente estudio que hice del caso paquistan en funcin de consultora poltica, qued demostrado que la introduccin de elementos proporcionales en el sistema vigente, por ejemplo una lista adicional de representacin proporcional, conducira a una mayor desproporcionalidad entre votos y escaos (Nohlen 1995). En la eleccin del Parlamento ruso en 1995, donde se aplic el sistema segmentado como en Mxico, la fragmentacin del sistema de partidos fue mayor en la parte mayoritaria que en la proporcional (Nohlen/Kasapovic 1996). As, observamos que la contingencia interviene decisivamente en los efectos de los sistemas electorales. Vale aadir que la propia institucionalidad en su mismo origen no puede desligarse de intereses polticos y relaciones de poder. III. EL NIVEL OPERATIVO El nivel operativo, comparado con el normativo y el analtico, exhibe caractersticas propias, sobre todo debido a la relacin obligada que aqu se establece entre ciencia poltica y poltica. Esta relacin es problemtica, y para comprender bien esto, es necesario tener en cuenta una de las diferencias fundamentales entre poltica y ciencia poltica que tal vez ms influye en esta relacin: la poltica es mucho ms compleja que como suele ser tratada en la ciencia poltica. En el proceso cientfico, es conveniente manejar o preparar el objeto de estudio de forma tal que sea posible llegar a resultados cientficos. Esto se puede lograr sea a travs de escoger slo partes o cortes de una compleja realidad, por ejemplo solamente lo
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institucional, o aspectos de un problema ms integral, por ejemplo la participacin poltica como aspecto del desarrollo poltico, o slo una dimensin de una relacin causal, por ejemplo la relacin sistema electoral-sistema de partidos polticos. Por otra parte, cuando aplicamos el mtodo comparativo, trabajamos con el supuesto que las variables de contexto son similares o constantes (segn la terminologa en ciencias naturales), y nuestras afirmaciones se basan en la premisa ceteris paribus. As, muchos de los hallazgos en ciencia poltica, prcticamente todas nuestras generalizaciones, se deben a esta tcnica de reducir la complejidad. En el campo operativo, sin embargo, la ciencia poltica experimenta el reencuentro con la complejidad de la poltica, dado que el consulting poltico se dirige a realidades complejas y especficas. Ahora bien: en primer lugar, el enfoque normativo establece que sus recetas son universalmente vlidas, mientras que el enfoque histrico-emprico contradice esta postura y exige a partir de las realidades especficas de cada caso un examen crtico del conocimiento terico sistemtico en funcin de una receta especfica para el caso concreto. En segundo lugar, quisiera diferenciar dentro del enfoque analtico entre un pensamiento socialtecnolgico cuyo referente principal es la reflexin terica y, en trminos operativos, el diseo institucional racional por un lado, y por el otro un pensamiento de ingeniera poltica que percibe lo institucional como resultado de un proceso histrico y el consulting poltico como parte de este proceso (vase el captulo noveno de este libro, especialmente el apartado III). El primer pensamiento hace hincapi en las capacidades cientficas de encontrar soluciones institucionales que por su mera excelencia tendran que ser implementadas. Este pensamiento rechaza las consideraciones cientficas, incluso las justificadas, que parecen poner en cuestin la propia capacidad de la ciencia poltica de ofrecer este tipo de soluciones. Un buen ejemplo de este razonamiento lo encon tramos en el escrito ya mencionado de Giovanni Sartori, en el que critica duramente a los investigadores que cuestionan, por ejemplo, la relacin causal
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unidimensional entre sistema electoral y sistema de partidos y la capacidad de pronosticar el efecto de los sistemas electorales, para lo cual Sartori (1994) ofrece su versin de las leyes sociolgicas de Maurice Duverger (vase el captulo cuarto del presente libro). La creacin de instituciones polticas, y tambin su reforma, es un proceso histrico contingente, influido por experiencias histricas, intereses, relaciones de poder, expectativas sobre el futuro de estas relaciones, estrategias de los actores polticos, etctera. Termin en estos das un estudio comparativo sobre la gnesis de los sistemas electorales en 20 pases de Europa Oriental (Nohlen/Kasapovic 1996; Nohlen 1998a). El primer resultado es que el tipo de sistema electoral dependi en gran medida del tipo de transicin; el segundo es que en ningn caso el sistema que se acord fue un sistema diseado racionalmente de acuerdo con criterios lgicos y fundados en el best system approach; el tercero es que en ningn caso se traslad un sistema electoral modelo o vigente a otro; y el cuarto es que, donde las relaciones de poder lo permitieron, el sistema electoral fue el resultado de negociaciones y compromisos. Bajo estas circunstancias, no sorprende que muchos de los sistemas electorales sean sistemas combinados. Varios autores lanzaron crticas a estos sistemas por su mal diseo. En estas crticas resurge el tema de cmo se generan y reforman las instituciones. No resultan del tablero de dibujo, sino del proceso histrico (vase Krennerich/Lauga 1995). Por otra parte, debatir en el nivel operativo las alternativas presidencialismo versus parlamentarismo y representacin por mayora versus representacin proporcional significa colocarse al margen de las opciones o, en otros trminos, el campo de opciones es mucho ms amplio que el debate a rasgos ideal-tpicos hace suponer. Mi tesis no es que no existan opciones, como Giovanni Sartori quiso dar a entender, sino que el margen de opciones es reducido. Me parece que esta comprensin del problema es de fundamental importancia para cualquier consulting poltico. En los pases de larga tradicin presidencialista, o cuya cultura poltica se identifica con la del presidente como jefe del gobierno y de la nacin, la
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alternativa parlamentaria es ciertamente una opcin poco realista y poco viable. Donde tenemos un sistema de representacin proporcional, su sustitucin por un sistema de representacin por mayora tampoco tiene muchas probabilidades de realizacin. Por lo dems, debatir reformas institucionales en trminos de los tipos ideales, es justamente reducir las opciones a una nica alternativa. La premisa sustancial de mi tesis es que las alternativas de reforma son mucho ms numerosas y variables que los meros tipos ideales. En cuanto a la restriccin, mi tesis se refiere entonces slo al espectro que abarca la opcin y no a la cantidad de alternativas. Conforme a esta comprensin del campo de reforma, pongo mucho nfasis en el estudio de las variantes de los sistemas ideal-tpicos que en realidad constituyen la fuente de las reformas posibles. Me parece que una mirada a los procesos de reforma de los sistemas polticos en Amrica Latina en los ltimos aos puede confirmar mis consideraciones. En ningn pas ha sido posible sustituir el presidencialismo por el parlamentarismo. Hubo reformas del sistema presidencial, pero siempre dentro del esquema bsico.27 Respecto a los sistemas electorales, la nica reforma que trascendi el margen reducido de opciones fue la de Chile. Sin embargo, all fue el rgimen militar que impuso el binominalismo, un sistema electoral no tanto mayoritario, como muchos lo entienden, sino de equilibrio entre la primera y la segunda fuerza poltica del pas en detrimento de la primera mayora. Se confirman empricamente las enormes restricciones polticas a las que estn sometidas las reformas institucionales, que parecen aumentar en la medida en que las alternativas se presentan en trminos de la opcin ideal-tpica. El cientista social con ambiciones de ingeniera institucional tiene que tomar en cuenta, respecto a la forma de gobierno y al sistema electoral, el factor poltico, resumido aqu en el tercer elemento de nuestra triloga, en el sistema de partidos polticos. Para terminar, quisiera citar unas reflexiones de uno de mis escritos publicados en Amrica Latina. Lo hago por la frecuencia
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Esta observacin conserva su vigencia para 2006.
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con que estas consideraciones que abarcan un mbito incluso ms amplio, han sido tradas a colacin por cientistas sociales latinoamericanos, un hecho que me parece expresar un consenso sustancial. Dice la cita:
La capacidad cientfica de hoy puede proporcionar infinitas soluciones tcnicas para estructurar la sociedad poltica, lo que hace pensar en que un sistema de gobierno ptimo depende de la rigurosidad con que se perciben todos los problemas que son necesario prever y la minuciosidad para encontrar las soluciones adecuadas a ellos. Se olvida con frecuencia que lo distintivo de la poltica es su carcter humano e histrico y, por tanto, cambiante, y que las instituciones no son meras excelencias acadmicas.
IV. SNTESIS A modo de resumen podemos retomar entonces las tesis centrales aqu presentadas. En relacin a nuestro objeto de estudio nos hemos referido, en primer lugar, a las opciones que ofrecen tres instituciones polticas diferentes: sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos. A este nivel hemos distinguido el carcter especfico de cada una de estas variables y su rol en medio del contexto poltico-institucional. En este mbito se destaca la particularidad del sistema de partidos como institucin asociada a un margen restringido de opciones pero no por ello menos decisiva. Pues justamente su carcter doble de variable dependiente (del sistema electoral, de aspectos socioestructurales, del sistema de gobierno, etctera) e independiente (afectando el funcionamiento de otras instituciones polticas como el sistema de gobierno y los efectos generados por el sistema electoral, por ejemplo) la convierte en institucin clave y punto neurlgico en el que convergen influencias de distintos orgenes y en diferentes direcciones (vase el captulo quinto del presente libro). En lo referente al modo de abordar esta temtica institucional hemos diferenciado tres niveles distintos o perspectivas caracteri-
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zadas por una lgica de investigacin y premisas propias: el nivel normativo, el nivel analtico y el nivel operativo. Del nivel normativo hemos destacado su axiologa teleolgica que inspira la denominacin best system aproach, acompaada de una desvinculacin espacio-temporal. Mediante un proceder netamente deductivo se llega entonces (y se aspira llegar) a generalizaciones de validez universal basadas en una comprensin lineal y unidireccional de la causalidad, recurriendo incluso frecuentemente a la argumentacin contrafctica. En relacin a la clasificacin de las instituciones polticas, el nivel normativo se caracteriza por el uso de categoras dicotmicas de gran heterogeneidad interna, que por lo tanto dificultan una distincin apropiada de los casos y la consideracin de diferencias de tipo gradual. Como razgos centrales del nivel analtico hemos mencionado su enfoque histrico-emprico con conciencia espacio-temporal que desemboca inevitablemente en generalizaciones slo de alcance medio pero de mayor validez externa que en el caso del nivel normativo. Esta validez externa implica un distanciamiento moderado del objeto de anlisis garantizado por un proceder inductivo que intenta no perder de vista la complejidad de la realidad en estudio. En lo referente a la clasificacin de las instituciones polticas, este nivel se sirve no slo de las categoras tradicionales que suelen no diferenciar ms all de la cifra dos, sino que recurre mucho ms a la utilizacin de subcategoras que tienden a poner orden y a destacar las diferencias existentes dentro de las diadas bsicas mismas. As se alcanza una mayor sensibilidad ante las diferencias de tipo gradual. El nivel operativo, por ltimo, representa a travs del consulting poltico el nexo entre la ciencia poltica como disciplina cientfica, ms sencilla y abstracta y la poltica concreta en toda su complejidad. Dentro del nivel operativo se pueden distinguir, adems, dos posturas en cuanto a la gnesis de las instituciones polticas. Por un lado, una postura asociada a un pensamiento socialtecnolgico que entiende a las instituciones como el resultado de un diseo racional materializado a travs de una intervencin ms
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artificial o ad hoc. Por el otro, una postura relacionada a un entendimiento ms evolucionista de la gnesis y el desarrollo institucional, influenciados ambos procesos por un sinnmero de factores (experiencias histricas, intereses, relaciones de poder, etctera) que imponen resistencias y limitaciones a la implementacin de diseos cientficos por ms excelentes y recomendables que stos sean.
CAPTULO OCTAVO CRITERIOS BSICOS PARA EMPRENDER UNA REFORMA ELECTORAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. Algunas aclaraciones . . . . . . . . . . . . . . . Tipos de sistemas electorales . . . . . . . . . . . En torno a los efectos de los sistemas electorales . Acerca de la importancia del anlisis especfico . En torno al diseo de sistemas electorales . . . . Las funciones de los sistemas electorales . . . . . Sugerencias y observaciones finales . . . . . . . Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO OCTAVO CRITERIOS BSICOS PARA EMPRENDER UNA REFORMA ELECTORAL28 Mi tema de hoy es precisamente el sistema electoral y su reforma. Mi intencin es sealar algunos criterios para legislar en materia electoral, para reformar sistemas electorales. Voy a dar algunas informaciones sobre sistemas electorales y sobre cmo entrar al debate sobre su reforma, cmo encararlo adecuadamente. Se tratar entonces de un intento un tanto conceptual y abstracto, algo sistemtico y categorial. Como muchos ya saben, a travs de mis escritos y mis conferencias, es a este nivel que yo transmito habitualmente mis conocimientos; la aplicacin en el terreno especfico queda siempre en manos de los especialistas del lugar. I. ALGUNAS ACLARACIONES De este modo, voy a empezar especficamente con lo que yo considero la prioridad nmero uno: la definicin precisa del concepto sistema electoral, dado que en el Per se maneja el trmino con un significado diferente al uso general y a su connotacin en las ciencias sociales. Debemos entender por sistema electoral el modo de cmo los electores expresan sus preferencias polticas en
28 Texto revisado de la conferencia pronunciada en el Taller sobre la Reforma del Sistema Electoral, organizado por el Instituto Nacional Demcrata, el Centro Carter, International IDEA y Transparencia en Lima, el 30 de noviembre de 2001. Primero publicado en Asociacin Civil Transparencia 2002, Seminario sobre la Reforma del Sistema Electoral, Lima, 31-45. La conferencia se dirigi a un pblico peruano, lo que implicaba integrar en su desarrollo fenmenos polticos del propio pas andino.
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votos en el acto de votacin y cmo se traducen esos votos en escaos, cuando se trata de elegir un parlamento o un poder gubernativo si se trata de elecciones presidenciales. Este es el concepto con el cual yo trabajo (vase el captulo primero de este libro). Pretendo entonces dejar bien claro que no utilizar el concepto que se ha introducido en Per (me refiero a la legislacin electoral del rgimen de Alberto Fujimori) cargado de un significado totalmente diferente dado que se refiere a los rganos electorales. Si bien la organizacin electoral no deja de ser un elemento relevante en el proceso electoral,29 sta no constituir hoy mi tema. Con el fin de facilitar el entendimiento es recomendable hacer a un lado la terminologa peruana que lleva sin duda a confusiones. El xito de nuestro dilogo depende indefectiblemente del concepto de sistema electoral que compartamos. En segundo lugar, quisiera aclarar algo acerca de la importancia del factor sistema electoral. Las instituciones cuentan, son importantes, pero solamente de forma relativa. Es necesario contemplar el hecho emprico de que las instituciones no operan aisladamente sino junto a otros factores que tambin pueden tener incidencia, me refiero a factores causales que ejercen influencia por s mismos, directamente y a otros factores interrelacionados con el sistema electoral que, de forma indirecta, ejercen influencia interactuando con ste (vase el captulo quinto de este libro). A modo de ejemplo, el sistema de partidos polticos es una variable que interacta con el sistema electoral. Frecuentemente, el anlisis se orienta a establecer una relacin entre el sistema electoral y el sistema de partidos polticos. Vale enfatizar que el tipo de sistema de partidos polticos influye en gran medida en los efectos que tenga un sistema electoral. Optemos mejor por una formulacin ms concreta y precisa: dado que encontramos en Per un sis29 Vase al respecto el Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, primera edicin en 1998, compilado por Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto, Mxico, Fondo de Cultura Econmica; segunda edicin revisada y ampliada, compilada por Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jess Orozco y Joseph Thompson, publicada por la misma editorial en 2006.
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tema de partidos polticos bastante atomizado, poco institucionalizado, este fenmeno o factor influye de manera tal en la relacin entre sistema electoral y sistema de partidos polticos que es muy difcil prever el efecto que tenga un determinado sistema electoral sobre el sistema de partidos polticos. Pues en este caso no nos ayuda mucho el conocimiento general que se tenga sobre sistemas electorales y sus efectos, basado ms bien en la premisa de la existencia de un sistema de partidos polticos estructurado. Decisiva aqu es ms bien la apreciacin del contexto y de su influencia sobre los efectos que genera el sistema electoral. As, el sistema ingls o norteamericano, el de mayora relativa en circunscripciones uninominales, tiene como efecto la generacin de un sistema bipartidista slo cuando existe como base un sistema de partidos polticos bien estructurado. En caso de no estar dada esta precondicin, el efecto del mismo sistema puede ser por el contrario atomizador. Es imprescindible tomar esto en cuenta. El contexto es decisivo. De este modo se entiende mi tesis que por un momento puede parecer ambigua. Los sistemas electorales cuentan; pero cuentan slo relativamente. Hay que relacionar los sistemas electorales con las circunstancias concretas del caso para averiguar su grado de importancia. Ya hice mencin a la relacin circular de los fenmenos en cuestin cuando dije que el formato del sistema de partidos influye en gran medida en los efectos que tenga un sistema electoral sobre el sistema de partidos polticos. Muchas de las contribuciones al debate sobre sistemas electorales estn ms bien inmersas en un anlisis unidireccional de causa-efecto, de una causa precisa, el sistema electoral, y de un efecto preciso, el sistema de partidos polticos. Mi enfoque es diferente. Yo veo que esa relacin es circular en el sentido de que un fenmeno puede ser causa y tambin efecto, puede aparecer como variable independiente y tambin dependiente en una misma relacin de interdependencia. Respecto a los sistemas electorales en su doble funcin, discrepo de Giovanni Sartori, dado que l hace mucho hincapi en el sistema electoral como variable independiente, no le interesa tanto su presencia y
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actuacin como variable dependiente. De esta forma sobrevalora la importancia del sistema electoral. Yo me encargo ms bien de relacionar las dos variables y analizarlas en el marco de constelaciones dismiles, haciendo que la variable independiente tambin figure en mi anlisis como variable dependiente. Esta necesidad se fundamenta tambin en el proceso de elaboracin y toma de decisin sobre sistemas electorales. El factor sistema de partidos polticos es una variable clave que siempre influye en la propia seleccin del sistema electoral y, a travs del sistema electoral seleccionado, se llega a realimentar el sistema de partidos polticos, variable independiente importantsima en la toma de decisin acerca de la variable dependiente, del sistema electoral (vase el captulo quinto de este libro, especialmente el apartado II. Igualmente el captulo sptimo). En tercer lugar, quisiera hacer hincapi en la necesidad de conocer la sistemtica electoral a fin de asegurar un buen dilogo sobre sistemas electorales. No voy a entrar en profundidad en este tema dado que para desarrollarlo por completo necesitara de ms tiempo (vase Nohlen 1998, tercera edicin revisada y aumentada en 2004). Se trata de una cuestin muy tcnica con altas implicancias polticas. En trminos generales, es importante discernir entre los diversos elementos tcnicos y sus posibles efectos (vase el captulo primero de este libro). Cada elemento tcnico puede tener un cierto efecto mecnico de alcance poltico. Vale aadir dos observaciones: primera, que en cuanto a efectos de mayor o menor alcance poltico, los elementos tcnicos no son iguales. Segundo, que cada uno de los sistemas electorales conforma a la vez un conjunto de elementos tcnicos. As, es importante saber cules son los elementos tcnicos de alto alcance poltico y cules son los elementos tcnicos que se imponen sobre los dems respecto a los efectos que ejercen en su conjunto. Para referirme a este pas, es evidente que en el Per dentro del sistema electoral establecido el tamao de la circunscripcin es importantsimo. El distrito nacional nico es determinante (esto era el distrito en aquel entonces; ya para las primeras
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elecciones pos-Fujimori se restablecieron los distritos provinciales plurinominales). Pero ms all del caso concreto, en trminos generales se puede observar que el tamao del distrito es la variable ms importante para los efectos de un sistema electoral. Sin embargo, existen elementos tcnicos que pueden atenuar el efecto del tamao del distrito. Esto conduce a acentuar la relevancia del conjunto de elementos que forman un sistema electoral especfico. II. TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES Voy a referirme ahora a los sistemas electorales y su orden o tipologa ubicndome en un nivel intermedio de anlisis. Este nivel medio constituye el nexo necesario entre un fenmeno emprico y otro terico: se trata, por un lado, de la existencia de un gran nmero de sistemas electorales, que hoy en da se encuentra en aumento sobre todo en el campo de la representacin proporcional. Por el otro lado, continuamos asistiendo a un debate cientfico que se fija en tres modalidades bsicas, el sistema mayoritario, el proporcional y el famoso mixto.30 Mi distincin de tipos de sistemas electorales pretende ser el vnculo entre estos dos aspectos asimtricos. Por ejemplo, el ingls o norteamericano representa un tipo de sistema electoral; el alemn, el mexicano, representan otros. Cada uno de estos sistemas electorales no solamente es un sistema concreto de un pas determinado, sino que conforma a la vez un tipo de sistema electoral. A nivel de los tipos de sistemas electorales, se pueden encontrar mundialmente de diez a quince. Considerando slo Amrica Latina, se podran mencionar como tipos diferentes en los extremos el binominal chileno y la representacin proporcional pura de Uru30 Dentro de la modalidad mixta, en mi terminologa combinada, se distinguen a su vez tres tipos: la representacin proporcional personalizada, los sistemas segmentados (o paralelos) y los sistemas compensatorios. Vase al respecto los captulos sexto y dcimo de este libro.
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guay, en el intermedio la representacin proporcional en distritos de tamao variable, que es el sistema ms aplicado en Latinoamrica, el sistema segmentado de Mxico y el de representacin proporcional personalizado de Bolivia. A nivel de los tipos de sistemas electorales, encontramos entonces tambin una pluralidad de sistemas, pero una pluralidad reducida. A ese nivel y en esas condiciones, es ms fcil comparar, dialogar, entenderse. En el pasado, el dilogo entre los cientistas sociales y en el mundo poltico ha tenido lugar con base en los principios de representacin. Se han tomado como alternativas el sistema de representacin por mayora y el sistema de representacin proporcional (vase el captulo segundo de este libro). Esa tradicin no se remonta al siglo pasado sino al siglo XIX, poca en que se origin el gran debate terico normativo sobre los sistemas electorales en los trminos de los grandes principios de representacin. Mientras tanto, debido a la diferenciacin de los sistemas electorales dentro de las grandes alternativas, el nmero de sistemas electorales concretos ha aumentado enormemente as como la diversidad de los efectos de los sistemas electorales que forman parte de la misma familia de representacin. Por estas dos razones es conveniente abandonar el debate sobre los sistemas electorales a nivel de los principios de representacin. Si se trata de captar los diferentes efectos generados por diversos sistemas electorales pertenecientes a una misma familia, a un mismo gnero, se recomienda entonces trasladar el debate a ese nivel intermedio de los tipos de sistemas electorales, nivel que hace posible enunciados cientficos de medio alcance, que abarcan ms de un caso. III. EN TORNO A LOS EFECTOS
En primer lugar, quisiera recordar la distincin entre diferentes tipos de efectos de los sistemas electorales, a la cual Maurice Duverger (1957) llam ya la atencin. Los sistemas electorales tienen
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efectos mecnicos y sicolgicos. Los mecnicos resultan de la lgica matemtica que domina la relacin entre los elementos tcnicos de un sistema electoral, efectos que para el/la especialista son fciles de analizar y predecir. Los sicolgicos son los efectos que emanan del comportamiento del elector inducido por un sistema electoral que depende de la comprensin del sistema electoral, de su funcionamiento y de la estrategia electoral del votante, efectos no tan fciles de analizar y an ms de predecir. De todos modos, el diseador de un sistema electoral no solamente tiene que medir los efectos mecnicos de un sistema electoral sino que tiene que pensar en sus probables efectos sicolgicos, o sea en la probable conducta del elector/la electora frente al sistema electoral que se le impone, dado que ste/sta anticipa ciertos efectos del sistema electoral y expresa sus preferencias polticas segn su propio clculo de los efectos que tendr probablemente su voto condicionado por el sistema electoral. El concepto del voto til precisa bien que el elector adapte su voto a las condiciones de xito que establece un sistema electoral. En segundo lugar, es necesario diferenciar adems entre los efectos que los sistemas electorales tienen por s mismos por un lado y los efectos que los sistemas electorales pueden llegar a tener en su confrontacin con la realidad por el otro. El contexto hace la diferencia. Es decir: es fcil predecir los efectos de un sistema electoral por s mismo, pero no es tan fcil predecir sus efectos cuando las circunstancias son cambiantes. Con frecuencia, los enunciados sobre los efectos de los sistemas electorales se basan en un tipo de sociedad homognea, acompaada de un tipo de sistema de partidos bien estructurado. En esas condiciones, nuevamente el analista tiene un juego fcil. Recurdense las leyes de Giovanni Sartori en torno a los efectos de los sistemas electorales, cuando una de ellas dice en trminos gruesos que teniendo un sistema bipartidista bien estructurado y ningn tercer partido que tenga una concentracin de su electorado en algn distrito uninominal, el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales conduce al bipartidismo (vase el captulo segundo de
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este libro). Esta supuesta ley sobre los efectos de los sistemas electorales no puede fallar porque las condiciones establecidas no permiten efectos diferentes. Sin embargo, se debe considerar que las circunstancias concretas que encontramos en muchos pases no concuerdan con las premisas primero de la homogeneidad social y segundo de un sistema de partidos bien estructurado. La diferencia genera el reto, o sea, el interrogante existe con relacin a los efectos que tendrn los factores contingentes en esa supuesta relacin causa-efecto de los sistemas electorales. Es necesario saber prever los probables efectos de un sistema electoral conforme a esas realidades concretas diferentes en que operan. A mi modo de ver, no basta con elaborar algo en teora con base en condiciones contextuales puras y constantes. Es necesario aterrizar en el mundo de las realidades de contextos diferentes para pronunciarse sobre los efectos de los sistemas electorales y poder disear y prever los probables efectos que tenga un sistema electoral, tomando en cuenta el contexto especfico que los determina. En ese sentido es imperioso conocer la realidad social y poltica del pas. Por eso no traigo ninguna receta de reforma para Per hoy en da. Pese a conocer como comparatista orientado en mis estudios a Amrica Latina ms o menos la regin, no me siento lo suficientemente informado para, con base en esas informaciones que tengo respecto a la realidad actual de Per, pronunciarme en una u otra direccin, para favorecer ste u otro sistema electoral. He venido ms bien para entregarles algunos elementos de metodologa y de reflexin para que ustedes mismos puedan aplicar esas categoras, esas diferenciaciones a su caso. IV. ACERCA DE LA IMPORTANCIA DEL ANLISIS ESPECFICO La necesidad de diferenciacin se refiere tambin al diagnstico de la realidad nacional. Por ejemplo, si se habla de una crisis de representacin, es muy importante indagar en el concepto de representacin. Si todos hablan de una crisis de representacin y algu-
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nos piensan en una representacin sociolgica, o de la mujer, o de las regiones, o de las tribus en cualquier lugar del pas, por un lado, y otros piensan en una versin poltica del concepto, en trminos ideolgicos y partidsticos, se produce entonces una gran confusin. No slo existe un sinnmero de posibilidades para llenar de contenido el concepto de representacin, sino que la incidencia que pueda tener el sistema electoral en la reforma de los aspectos de representacin que se quieren cambiar, depende de lo que se entienda por representacin. Entonces, el diagnstico tiene que hacerse con la misma precisin conceptual, la cual les animo a ejercer en el campo del sistema electoral propiamente dicho. De las diferenciaciones y sugerencias hasta ahora expuestas resaltan convicciones que no tengo el tiempo de desarrollar aqu de forma ms detallada. Por ejemplo, mi conviccin de que no existe ningn sistema electoral ideal y de que habra que abandonar esa idea (vase los captulos sexto y sptimo de este libro). O la conviccin de que el traslado de un sistema electoral a otro pas tiene sus lmites. El buen funcionamiento de un sistema electoral en un pas es slo un indicador dbil de su funcionamiento en otro pas. Sin embargo, existe una gran tentacin, sobre todo de los consejeros que vienen desde fuera, de llevar al pas al cual llegan el sistema electoral vigente de su propio pas. Esa estrategia de consulting, a mi modo de ver, es totalmente equivocada. Se confunden las prioridades. Mayor importancia merece el contexto del pas concreto. El sistema electoral tiene que cumplir con varias funciones dentro del contexto especfico del caso, factor decisivo para el cumplimiento de las funciones (vase los captulos octavo y noveno de este libro). As, el mejor sistema electoral es el que mejor se adapte. Esto no quiere decir que en el campo de los sistemas electorales no se pueda aprender nada de las experiencias forneas. Mi tesis es que toda nuestra sabidura en este campo, sea terica o emprica, tiene que pasar el examen de adecuacin y utilidad en el contexto concreto al cual se lo quiera aplicar. Esta tesis la confirma la prctica misma de las reformas electorales.
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As, tomando en cuenta las recientes tendencias internacionales en el desarrollo de los sistemas electorales (vase el captulo dcimo de este libro), se puede observar que hoy en da la legislacin electoral, en aproximadamente el 95% de los casos, no reside en una transferencia del sistema electoral de un pas a otro, sino que se han diseado nuevos sistemas electorales conformes y acordes a las necesidades concretas de los pases, como resultado de los conflictos y los consensos que se han producido en el proceso de elaboracin y aprobacin del nuevo sistema electoral. De modo que la idea de que un sistema electoral se puede trasladar de un pas a otro como un coche Mercedes o Porsche alemn que se supone marchan sin tomar en cuenta el lugar es a mi modo de ver equivocada. En el caso de los sistemas electorales no se trata del traslado de una mquina que funciona en forma idntica en distintos mbitos sino justamente de un sistema en cuyo funcionamiento intervienen las condiciones humanas del lugar que varan enormemente. V. EN TORNO AL DISEO DE SISTEMAS ELECTORALES Es bien llamativa la experiencia de Europa del Este, donde posteriormente al derrumbe de los sistemas socialistas hubo una afluencia de consultores occidentales para apoyar la transicin democrtica, especialmente en el campo de los sistemas electorales. En ningn caso se ha trasladado un sistema electoral occidental. Todos los pases han desarrollado su tipo de sistema electoral, si bien son innegables ciertas correspondencias, cierta coherencia en la orientacin de la legislacin electoral. La primera observacin se refiere al rechazo unnime de los clsicos sistemas electorales como el ingls o norteamericano en el mbito de la representacin por mayora y el de la representacin proporcional pura en el mbito de la representacin proporcional. La segunda observacin se refiere a la frecuencia de sistemas electorales a los que yo llamo combinados, que conjugan elementos tcnicos de los que normal-
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mente se ubican en el rea proporcional, con elementos tcnicos que normalmente son de tinte mayoritario cuyo efecto es ms bien mayoritario o de concentracin. Dado que estos sistemas se disean segn criterios funcionales y de poder, corresponden adecuadamente a los objetivos de la reforma, y a las realidades, a las circunstancias concretas del caso. El diseo de estos sistemas electorales se produjo a nivel concreto. Aqu conviene diferenciar entre dos tipos de diseo electoral: el de forma abstracta, lgica y elegante, y el de forma concreta, histrico-contingente y tal vez algo compleja (vase el captulo noveno de este libro). Mis muy apreciados colegas Arend Lijphart y Giovanni Sartori favorecen el diseo abstracto, al igual que teorizan sobre el sistema electoral ms a nivel lgico-abstracto y general. Yo me adhiero al diseo concreto, pues la realidad no es lgica, a los polticos y legisladores les convienen los diseos que les convienen polticamente, de modo que los diseos tienen que respetar lo especfico. Mientras que el diseo puede ser variable, adaptado a lo especfico-concreto, vale destacar, sin embargo, que la cantidad de funciones de los sistemas electorales es reducida y stas forman a mi modo de ver junto al diagnstico del pas en cuestin, la mejor entrada al tema de la reforma electoral. VI. LAS FUNCIONES DE LOS SISTEMAS ELECTORALES Ahora bien, cules son las funciones que tienen que cumplir los sistemas electorales? Lo primero a destacar es que son ms de una. Lo segundo, que son diferentes, pero no totalmente excluyentes. Lo tercero, que el arte del diseador reside precisamente en tomarlas al mismo tiempo adecuadamente en cuenta. Sin embargo, el debate normativo abstracto normalmente haca y sigue haciendo mucho hincapi en una sola funcin. Por ejemplo, los que defienden (como mejor sistema) un sistema de representacin proporcional, hacen mucho hincapi en la funcin de representacin, los que defienden un sistema de mayora relativa en circunscripciones uni-
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nominales (como mejor sistema), se concentran casi exclusivamente en la funcin de la efectividad del voto y en la concentracin del sistema de partidos polticos. En el discurso de cada una de las escuelas normativas, parece que existiera solamente una nica funcin, salvo en el caso del sistema de mayora relativa que cumple tambin con una segunda, la participacin, dado que el elector/la electora no vota slo a un partido, sino que puede escoger en el distrito uninominal a su representante. Este discurso normativo est agotado. Repito: a mi modo de ver, es importante, en primer lugar, discernir bien entre las diferentes funciones que tienen que cumplir los sistemas electorales y luego equilibrarlas en el diseo, tomando en cuenta las circunstancias del lugar, pues ellas pueden justificar equilibrios especficos que se adaptan a las necesidades del caso concreto. Lo explico. La primera funcin es la representacin en trminos proporcionales, para que el pas en sus dimensiones poltica, partidstica, ideolgica, programtica est representado. Ustedes se darn cuenta del tipo de concepto de representacin que estoy aplicando porque no es el concepto de representacin sociolgica, en el sentido que todos los estratos sociales y grupos sociolgicos del pas estn representados en el Parlamento. Representacin significa, segn los clsicos tericos de la democracia, algo diferente. Se refiere a la voluntad poltica de la nacin, expresada a travs de sus representantes, elegidos con base en criterios ideolgicos y de confianza personal. Yo tambin considero que las mujeres tienen que estar representadas en el mnimo o ms all de la cuota de representacin femenina que hoy internacionalmente se est estableciendo. Pero ms all de eso, no comulgo con un concepto de representacin que se basa en lo sociolgico. Entonces, la primera funcin es la de la representacin. Cuando hay demasiada desproporcionalidad entre las preferencias polticas por un lado y la representacin en el Parlamento por el otro, eso muchas veces est considerado como problemtico y elemento de crtica fuerte al sistema electoral.
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La segunda funcin es la de concentracin, la efectividad, a travs de la formacin de mayoras estables. Se podra pensar tambin en la gobernabilidad como funcin, pero atencin, ese sera un concepto de gobernabilidad muy restringido. Yo me adhiero a un concepto de gobernabilidad ms amplio que tiene que ver no slo con la presencia o no de una mayora institucional para el gobierno en ejercicio, sino con el desempeo del gobierno, para el cual una mayora institucional puede importar mucho pero que depende adems de otras variables, por ejemplo la capacidad y el sentido de responsabilidad de los gobernantes. Puedo aceptar, sin embargo, que la formacin de mayoras en el Parlamento, la formacin de coaliciones, la constitucin de un apoyo institucional estable al desempeo del gobierno sea un elemento de la gobernabilidad. Y en esto puede influir el sistema electoral dado que la concentracin es una funcin importante de un sistema electoral. La tercera funcin es la participacin. Este concepto aqu se entiende no de modo general, pues las elecciones obviamente forman ya un instrumento de participacin. El concepto se refiere a la capacidad del elector/la electora de votar no slo por un partido poltico, sino incluso de elegir entre personas, de poder entregar un voto personal. Este concepto se refiere al modo de acercar la representacin a los votantes. El objetivo es establecer una relacin de conocimiento y confianza entre los electores y sus representantes. En Portugal, en el contexto de la reforma electoral que en 1999 trataba de introducir el voto personal, se hablaba de acercar la democracia a la ciudadana. Una linda expresin que da a entender el verdadero significado del concepto de participacin como lo usamos aqu. Por lo dems, es un concepto altamente difundido en Amrica Latina en los ltimos 30 aos. Muchas de las reformas electorales, motivadas por la mala prctica poco transparente de las listas cerradas y bloqueadas, han tomado esa direccin o por lo menos el discurso de reforma ha favorecido formas de voto personal.
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Ahora, restan dos funciones. La cuarta es la simplicidad o la transparencia del sistema electoral. Es importante que el votante entienda bien la boleta electoral y que sepa ms o menos lo que est pasando con su voto. Y la quinta y ltima funcin es la legitimidad. Parece que es una funcin englobalizadora, pues integra a las anteriores. Pero en ocasiones representa un fenmeno adicional, por ejemplo cuando un sistema electoral cumple tcnicamente bien con las cuatro funciones ya mencionadas pero se ve desligitimado en la opinin pblica por alguna razn histrica que escapa al anlisis tcnico-funcional. He aqu las cinco funciones para el anlisis de los sistemas electorales31 que sirven tambin en el debate sobre la reforma electoral. Tres son muy importantes o las ms importantes, dos son adicionales. Ahora, lo que vale tomar en cuenta es que esas funciones no se pueden sumar simplemente, adicionar, acumular, sino que se encuentran en una relacin mutua de trade-off. Es decir, si una de ellas gana en intensidad, otra puede perder en su desempeo. As, si se aumenta la funcin de representacin de un sistema electoral, se baja al mismo tiempo tal vez la funcin de concentracin y viceversa. O si se equilibran bien las tres primeras funciones como efectivamente los sistemas electorales combinados tratan de hacerlo es muy probable que el sistema electoral pueda perder en simplicidad y transparencia y, si esto ocurre, puede perder en legitimidad tambin. Entonces existe una relacin compleja entre las funciones. Es muy importante que el legislador en materia electoral lo tome en cuenta.
31 Respecto a su fundamentacin y utilidad vase tambin mi libro Sistemas electorales y partidos polticos, 3a. ed., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2004, pp. 147 y ss., as como el captulo noveno de este mismo libro.
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VII. SUGERENCIAS Y OBSERVACIONES FINALES Respecto a las funciones de los sistemas electorales, mi recomendacin es de no priorizar ninguna funcin, alejndose totalmente del extremo de reducir las funciones del sistema electoral solamente a una nica funcin. Muchas de las contribuciones al debate van en esa direccin, en todos los pases. Mi sugerencia es tomar en cuenta las diferentes funciones mencionadas e intentar un equilibrio entre las primeras tres, respetando el criterio de la sencillez en la medida de lo posible y tambin el criterio de la legitimitad que no slo depende de las caractersticas y bondades del sistema electoral sino tambin de la forma en que ha sido introducido, o sea del consenso. Conseguir el consenso de las fuerzas vivas del pas es tal vez el mayor respaldo que se puede proveer para que un sistema electoral pueda contribuir a la consolidacin de la democracia. Por otra parte, dado que se trata siempre de circunstancias especficas y que mi enfoque en el diseo institucional electoral respeta lo contingente, es imperioso tratar de averiguar cules de las tres funciones tienen mayor importancia en ese pas concreto al cual se dirige la ingeniera poltica. Esta diligencia se refiere no slo al espacio sino tambin al tiempo. Es posible imaginar que dentro de un cierto lapso a travs del efecto que tiene la institucionalidad misma se puedan producir circunstancias diferentes que permitan balancear las tres funciones vitales nuevamente. Esta idea lleva a otra consecuencia: hay que pensar la tecnologa aplicada en sistemas electorales en sentido incrementalista. El sistema electoral no se reforma de una vez y para siempre. Por lo dems, es imposible imaginar un sistema poltico o una opinin pblica que nunca dude de las bondades del sistema electoral vigente. El sistema electoral se encuentra en debate continuo en todos los pases. Por cierto, hay pocas altas y bajas, se inflama y cede alternativamente el inters por el sistema electoral y su reforma. Nunca se termina definitivamente. Existe incluso una necesidad de retomar el tema de los sistemas electorales de vez en
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cuando, dado que en ocasiones la opinin pblica pierde la memoria en cuanto a las caractersticas y a las bondades del sistema vigente. Sin embargo, hay que diferenciar entre situaciones en que el sistema electoral sigue siendo un tema de discrepancia y conflicto continuo, lo que seala una falta de legitimidad capaz de erosionar el sistema poltico, y otra, en que ese debate se renueva de vez en cuando, lo que puede resultar positivo, aunque no prospere una reforma, pues as se reafirma el sistema vigente. Comparar este sistema con otro y darse cuenta al final del examen que el propio sistema vigente rinde mejor que el que otros proponen, es un ejercicio que puede llegar a ser muy positivo. Se observa que la gran mayora de los procesos de dilogo sobre reforma electoral se frustran de alguna manera respecto a los que quieren reformar el sistema, es indicativo no slo de la inercia que suele reinar entre los polticos, sino tambin de la tendencia a la reafirmacin del sistema electoral vigente como resultado del examen comparativo. Quisiera terminar con una ltima observacin. En los debates de reforma electoral en Amrica Latina que pude presenciar, parece que las tres diferentes funciones tienen sus propios protagonistas. La funcin de representacin parece que es el centro de atencin de los partidos polticos; la funcin de participacin el de la sociedad civil, las organizaciones no-gubernamentales y la opinin pblica en general. La funcin que queda, la de la concentracin y efectividad del voto, parece que es el postulado de las organizaciones internacionales como las fundaciones e incluso el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), interesados en aumentar la gobernabilidad en Amrica Latina. Sera oportuno que los diferentes grupos de respaldo a las tres funciones, sobre todo los dos primeros, se abran ms a la idea de que los sistemas electorales tienen que cumplir con tres funciones a la vez. En esa direccin va mi sugerencia final.
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VIII. SNTESIS Sintetizando lo hasta aqu expuesto, quisiera insistir en la importancia de tener como punto de partida de todo anlisis y toda discusin un concepto preciso y claro de sistema electoral. As, entiendo sistema electoral como el modo de expresin de las preferencias electorales a travs de votos y su conversin en escaos. Fundamental es adems, considerar adecuadamente el rol del sistema electoral como institucin poltica en contextos polticos. En este sentido, repito, su relevancia es relativa. Si bien las instituciones polticas generan efectos especficos, stos son limitados en dos sentidos: por un lado, porque existen otros fenmenos con un mayor poder condicionante como variable independiente y, segundo, porque estos efectos no operan aisladamente sino en estrecha interrelacin con otros factores, frecuentemente en conexiones circulares. Para un anlisis adecuado de los sistemas electorales y sus efectos es necesario distinguir cules son los elementos tcnicos que los componen y cules de ellos son los que entre los dems se imponen marcando la direccin de los efectos del conjunto. Claro est que los efectos de un sistema electoral dependen de la combinacin de variados mecanismos, sin embargo, es innegable que determinados elementos son responsables en mayor medida que otros del efecto final. Y si de efectos se trata, deber incluirse en el anlisis no solamente la causalidad mecnica, sino tambin la sicolgica, por cuanto la lectura que los electores hagan del sistema electoral y su funcionamiento y la estrategia de votacin que elijan (voto til) influyen a su vez en los efectos del sistema. Con estas herramientas conceptuales puede pasarse luego en un nivel intermedio ubicado entre la multiplicidad emprica y la abstraccin terica a la diferenciacin de tipos de sistemas electorales. La formacin de tipos permite la reduccin de complejidad existente en la realidad manteniendo una distancia media apta aun para un anlisis histrico-emprico que considera el contexto.
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En relacin con el contexto, es imperiosa la realizacin de un buen diagnstico. Saber cmo funcionan los sistemas electorales, conocer su efectos y su posible forma de operar en combinacin con otros factores no basta. El xito de una reforma depende tambin de un buen anlisis de la situacin, de las necesidades que se busca satisfacer, de los problemas a los que se busca solucin. Es aqu donde entran en juego los requisitos que cumplen los sistemas electorales, representacin, concentracin/efectividad, participacin, simplicidad/transparencia y legitimidad. Segn el diagnstico que se haga del contexto poltico del pas en cuestin, se optar por la priorizacin de algunas de ellas dentro de un cierto equilibrio entre estas funciones de los sistemas electorales, sabiendo que es imposible potenciar a un mximo todas a la vez.
CAPTULO NOVENO DISEO INSTITUCIONAL Y EVALUACIN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. La interrelacin de las variables institucionales: la variable sistema de partidos polticos . . . . . . . . II. Diseo institucional y nivel operativo . . . . . . . III. Tipos de diseo institucional . . . . . . . . . . . . IV. La evaluacin de los sistemas electorales . . . . . . V. Evaluacin emprica de los sistemas electorales: reflexiones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Cinco criterios de evaluacin . . . . . . . . . . . . VII. Un esquema de evaluacin de los sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Sistemas electorales y gobernabilidad . . . . . . . IX. Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO NOVENO
DISEO INSTITUCIONAL Y EVALUACIN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES32
En los ltimos decenios, tanto en la poltica como en la ciencia poltica, se hicieron notorias dos necesidades ntimamente relacionadas entre s: una necesidad socialtecnolgica y otra evaluativa. La primera hace referencia a la aplicacin del conocimiento sobre sistemas electorales mediante el diseo de sistemas electorales capaces de cumplir en la teora y la prctica con los objetivos del buen gobierno. La segunda est vinculada a la medicin de la capacidad funcional de un sistema electoral existente y/o de los que se consideran alternativas. Dar respuesta a estas necesidades no es tarea sencilla como se ha sostenido, por ejemplo, en el marco del enfoque normativo y en tiempos en que el contexto sociopoltico estaba prcticamente limitado al de las sociedades occidentales industrializadas. Las consideraciones socialtecnolgicas hoy en da tienen que incluir un mbito de pases mucho ms extendido y heterogneo, lo que hace necesario reflexionar sobre la importancia de las instituciones y su vnculo con el contexto, con la cultura poltica. Este vnculo es importante pues su consideracin ilumina el significado de las insti32 Texto revisado y ampliado de la Conferencia Inaugural del IV Congreso Internacional de Derecho Electoral y del IV Congreso Nacional de Tribunales y Salas Estatales Electorales de los Estados mexicanos en Morelia, Michoacn, Mxico, 12 de noviembre de 2002. Publicado primero en mi libro El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfoque histrico-emprico, editado por Claudia Zilla, Mxico, UNAM, 2003, pp. 97-125. Forma parte como captulo VI de mi libro Sistemas electorales y partidos polticos, 3a. ed., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2004, pp. 135-160.
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tuciones respecto a las cuestiones candentes como la de promover la gobernabilidad democrtica y el desempeo de los gobiernos en el campo de las polticas pblicas. Cul es la importancia relativa que poseen las instituciones? Ya es clsico el carcter dual de las respuestas a esta interrogante, consistente en contrastar las instituciones con los hombres, con la cultura poltica. Las respuestas, tan importantes para los cientistas sociales que se dedican al diseo institucional, varan en el tiempo. El institucionalismo que a menudo se vincula con el enfoque normativista, enfatiza la incidencia de las instituciones por sobre la cultura en el desarrollo poltico. La gobernabilidad democrtica, condicin esencial para el desarrollo econmico y social, es percibida como dependiente del factor institucional. Sin embargo, la conviccin o la premisa central del neo-institucionalismo, adoptado por el enfoque histrico-emprico, es que aunque las instituciones cuentan, su real importancia y el desempeo de cada institucionalidad dependen de la contingencia poltica, o sea de estructuras sociales, de la memoria histrica, y la cultura poltica. Ahora bien: en Amrica Latina, al iniciarse el proceso de redemocratizacin, se insisti mucho en el problema de la institucionalidad poltica existente. Se propuso cambiar la institucionalidad en trminos por ejemplo de sustituir el presidencialismo por otra forma democrtica de gobierno y de reformar el sistema electoral vigente. La tesis que probablemente mejor refleje este pensamiento institucional sostiene que en poltica las instituciones tienen mayor incidencia que los hombres. Desde mediados de los aos noventa, con la permanencia de la democracia en la gran mayora de los pases latinoamericanos, se observa un giro cultural, una revaloracin del factor hombre. Con cultura se hace referencia fundamentalmente a los valores y las normas que inciden en el comportamiento colectivo de una sociedad. Actualmente se habla mucho del capital social, medible mediante el grado de confianza al interior de las sociedades, como clave esencial para hacer funcionar la democracia (Putnam
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1993: 185). Se percibe la crisis de gobernabilidad como resultado de la erosin de los valores culturales. Sin lugar a duda, la institucionalidad poltica influye en los recursos del gobierno democrtico (poder, consenso, legitimidad, etctera) y en las capacidades funcionales del sistema poltico (governance) de responder a las expectativas y demandas de la economa y la sociedad. Sin embargo, el politlogo/la politloga que se dedica al diseo institucional, debe saber que las instituciones cuentan, pero que su peso es relativo. Por lo dems, hay factores polticos que determinan su estructura en la prctica. Y estos mismos factores influyen mucho en los efectos de las instituciones. El estudio de las instituciones y la alternativa entre opciones institucionales deben tomar en cuenta los contextos sociopolticos. Del contexto depende la importancia que puedan alcanzar las instituciones. La tesis que tal vez refleje mejor este pensamiento es que en poltica la cultura poltica tiene mayor incidencia que las instituciones polticas. En lo que sigue vamos a estudiar la interrelacin de los factores institucionales con otros factores, en especial el sistema de partidos. Consideramos brevemente la relacin entre el campo terico y el campo operativo de la poltica, lo que nos conduce primero a pensar nuestro objeto de estudio conforme al grado de complejidad real y segundo de desarrollar un concepto de diseo institucional particular acorde con el contexto especfico al cual se dirige. Es en el campo operativo y concreto que se debe comprobar la capacidad de diseo institucional de la ciencia poltica. Seguiremos considerando mis cinco criterios de evaluacin, base de un esquema de evaluacin de los sistemas electorales que quiero presentar y aplicar a los sistemas electorales y sus reformas en Amrica Latina desde la transicin. Finalmente interconectaremos la evaluacin esquemtica con el tema de la gobernabilidad.
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I. LA INTERRELACIN DE LAS VARIABLES INSTITUCIONALES:

LA VARIABLE SISTEMA DE PARTIDOS POLTICOS
En el estudio de la interrelacin de las variables institucionales con otros factores, nos interesa sobre todo la variable sistema de partidos que a menudo es considerada exclusivamente como una funcin de las opciones tomadas respecto a las opciones institucionales, como dependiente en su conformacin de las variables institucionales. Sin embargo, el sistema de partidos es un factor decisivo respecto a los resultados que exhiben y las apreciaciones valorativas que merecen los elementos institucionales (vase los captulos quinto y sptimo en este libro). Es cierto que el sistema de partidos es una variable dependiente, pero vale enfatizar dos afirmaciones: a) respecto a su carcter de variable dependiente, el sistema de partidos no slo es dependiente de factores institucionales, sino en la misma o an mayor medida de factores socioestructurales e histricos; dado esto, el sistema de partidos es el nexo entre historia y estructuras sociales, por un lado, y lo institucional, por el otro; b) el sistema de partidos juega asimismo el rol de una variable independiente y como tal es una variable de decisiva importancia en tres sentidos: en la opcin, en el comportamiento y en los efectos de las instituciones polticas. As, la particularidad del sistema de partidos como institucin consiste en su vnculo con un margen restringido de opciones, pero no por ello menos decisivo. Pues justamente su carcter doble de variable dependiente (del sistema electoral, de aspectos socioestructurales, del sistema de gobierno, etctera) e independiente (afectando el funcionamiento de otras instituciones polticas como la forma de gobierno y los efectos generados por el sistema electoral, por ejemplo), lo convierte en institucin clave y punto neurlgico en el que convergen influencias de distintos orgenes y en diferentes direcciones.
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Indagando un poco ms en el carcter del sistema de partidos como variable independiente, vale considerar que los efectos de los sistemas electorales dependen mucho del grado de su estructuracin. A modo de ilustracin: en la eleccin del Parlamento ruso en 1995, donde se aplic el sistema segmentado similar al mexicano, la fragmentacin del sistema de partidos fue mayor en la parte mayoritaria que en la proporcional. Este resultado contradice la sabidura convencional sobre sistemas electorales. As, observamos que la contingencia interviene decisivamente en los efectos de los sistemas electorales (Nohlen, 2004, 347 y ss.). De este modo, el/la analista con orientaciones socialtecnolgicas tiene que tomar en cuenta la diversidad de los contextos en que los sistemas electorales actan. Junto con la mayor diversificacin de contextos que podemos constatar a partir de las transiciones a la democracia en Europa Oriental, Amrica Latina, frica y Asia, aumentan las diferencias en los efectos de los sistemas electorales (vase el captulo dcimo de este libro). Vale aadir que la propia institucionalidad en su mismo origen no puede desligarse del sistema de partidos polticos prexistente. Se pone en evidencia la importancia que estos fenmenos desempean en las instituciones. II. DISEO INSTITUCIONAL Y NIVEL OPERATIVO Ahora conviene introducir una distincin respecto al nivel del diseo institucional. Diferenciamos entre el nivel terico y el nivel prctico, mejor dicho operativo. El nivel operativo, comparado con el terico, exhibe caractersticas propias altamente significativas para el diseo institucional. Para comprender esto, es necesario tener en cuenta una de las diferencias fundamentales entre poltica y ciencia poltica: la poltica es mucho ms compleja que como suele ser tratada en la ciencia poltica. En el proceso cientfico, es conveniente manejar o preparar el objeto de estudio de forma tal que sea posible llegar a resultados cientficos. Esto se puede lograr mediante la consideracin de parcialidades, porciones o
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cortes de una compleja realidad, mirando por ejemplo solamente lo institucional, o aspectos de un problema ms integral, por ejemplo la participacin poltica como aspecto del desarrollo poltico, o bien comprendiendo slo una dimensin de una relacin causal, por ejemplo la relacin supuestamente lineal entre sistema electoral y sistema de partidos polticos. Por otra parte, cuando aplicamos el mtodo comparativo, se trabaja a menudo con el supuesto de que las variables de contexto son similares o (segn la terminologa en ciencias naturales) constantes y nuestras afirmaciones se basan en la premisa ceteris paribus. As, muchos de los hallazgos en ciencia poltica, prcticamente todas nuestras generalizaciones, estn basados en esta tcnica de reducir la complejidad.33 En el campo operativo, sin embargo, la ciencia poltica experimenta el rencuentro con la complejidad de la poltica, dado que el consulting poltico se dirige a realidades complejas y especficas. Ahora bien: en primer lugar, el enfoque normativo establece que sus recetas son universalmente vlidas, mientras que el enfoque histrico-emprico contradice esta postura y exige, a partir de las realidades especficas de cada caso, un examen crtico del conocimiento terico sistemtico en funcin de una receta especfica para el caso concreto. En segundo lugar, quisiramos diferenciar dentro del enfoque analtico entre un pensamiento socialtecnolgico cuyo referente principal es la reflexin terica y, en trminos operativos, el diseo institucional racional por un lado, y por el otro un pensamiento de ingeniera poltica que percibe lo institucional como resultado de un proceso histrico y el consulting poltico como parte de este proceso. El primer pensamiento hace hincapi en las capacidades cientficas de encontrar soluciones institucionales que por su mera excelencia terica tendran que ser implementadas. Este pensamiento rechaza las consideraciones cientficas, incluso las justificadas,
33 Al respecto afirman King/Keohane/Verba (1994, 42): Simplification has been an integral part of every known scholarly work.
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que parecen poner en cuestin la propia capacidad de la ciencia poltica de ofrecer este tipo de soluciones. Sin embargo, la creacin de instituciones polticas y tambin su reforma constituyen un proceso histrico contingente, influido por experiencias histricas, intereses, relaciones de poder, expectativas sobre el futuro de estas relaciones, estrategias de los actores polticos, etctera. Las reformas no resultan del tablero de dibujo, sino del proceso histrico (Krennerich/Lauga 1995). III. TIPOS DE DISEO INSTITUCIONAL Sin embargo, la ingeniera constitucional ha ido acompaada de un nuevo auge del enfoque normativo. Nuevamente vale distinguir, dentro del diseo institucional, dos posturas, una normativo-abstracta y otra histrico-emprica, diferencia que se expresa en varias dimensiones. La primera dimensin se refiere a la gnesis de las instituciones polticas. La postura normativa-abstracta est asociada a un pensamiento socialtecnolgico que entiende a las instituciones como el resultado de un diseo racional, materializado a travs de una intervencin ms artificial o ad hoc. La postura histrica-emprica est relacionada con un entendimiento ms evolucionista de la gnesis y el desarrollo institucional, influenciados ambos procesos por un sinnmero de factores (experiencias histricas, intereses, relaciones de poder, etctera) que imponen resistencias y limitaciones a la implementacin de diseos cientficos por ms excelentes y recomendables que stos sean. La segunda dimensin se refiere al tipo de argumento. La postura normativo-abstracta intenta crear el escenario de alternativas institucionales a grandes rasgos, sistematizando las preferencias de forma dicotmica. Esta postura involucra una confrontacin axiolgica a nivel lgico-racional de las opciones institucionales que suele desembocar en la conclusin de una supuesta superioridad en principio de una alternativa sobre la otra, por ejemplo del
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parlamentarismo sobre el presidencialismo o del sistema proporcional sobre el sistema mayoritario o al revs. La postura histrico-emprica se contrapone y destaca las siguientes ideas bsicas: Primero: no existe ningn sistema ideal. Como dijo una vez Giovanni Sartori: el mejor sistema es aquel que mejor se adecua/ adapta. Segundo: por lo tanto no hay ninguna solucin institucional general. Como afirm Robert A. Dahl (1996): Toda solucin tiene que ser confeccionada conforme a las caractersticas de cada pas. Tercero: aun cuando existiera un sistema ideal, no hay forma de imponer una solucin institucional. Pues las instituciones son el resultado de procesos de toma de decisin en los que intervienen valores en conflicto. Las instituciones son el resultado de estos conflictos, de negociacin y acuerdo entre actores polticos. La diferencia entre las posturas se puede resumir de manera que corresponden a dos niveles de diseo institucional: uno general y otro particular. Observando el debate internacional, se desprende que se ha llevado a cabo sobre todo a nivel general. Vale considerar los aportes de Juan J. Linz y Arend Lijphart (entre otros en Linz/Valenzuela, 1994) respecto a las grandes opciones institucionales que se refieren precisamente a la forma de gobierno y al sistema electoral (vase el captulo sptimo de este libro). A ese nivel de las grandes alternativas, el diseo institucional se maneja con categoras demasiado amplias y, por ende, de gran heterogeneidad interna. Por lo dems, el diseo institucional abstracto se basa en el supuesto de ceteris paribus. Un buen ejemplo de esta tendencia es el muy citado artculo de Arend Lijphart sobre Constitutional Choices for New Democracies (1991). All Lijphart resume las experiencias en gobierno comparado, tomando como base emprica democracias consolidadas del mundo, excluyendo explcitamente de su muestra de casos a las democracias jvenes, pero dirigiendo su mensaje, sus recomendaciones institucionales precisamente a ellas. No se toma en cuenta la gran heterogeneidad contextual, incluso creciente en la medida en que surgen nuevas democracias en frica y Asia, lo que impide pensar en que las ins-
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tituciones tengan los mismos efectos viajando de un pas (desarrollado) a otro (en vas de desarrollo). Desde mi perspectiva histrico-emprica, todo diseo tiene que considerarse ms bien a nivel particular. El diseo comienza con los problemas de representacin o de gobierno concretos que se presentan en contextos sociopolticos determinados. No me parece acertado el supuesto de que la lgica de una institucionalidad que se introduce imprimira la realidad de las democracias jvenes con su sello, por ejemplo que el parlamentarismo creara el sistema de partidos que funcionalmente necesita para su buen funcionamiento en la prctica, o que el sistema de pluralidad creara un sistema bipartidista. En este sentido vale ser escptico y advertir oportunamente el riesgo que corre un pas cuando se lo expone a determinadas reformas institucionales cuyos resultados no son de ninguna forma previsibles. Insisto: el contexto es una co-variable independiente a menudo decisiva respecto a los efectos que tengan las instituciones. La pregunta clave en el diseo institucional a nivel particular es, cul de los elementos institucionales resulta ser la opcin ms recomendable para el caso concreto. El institucionalismo contextualizado presupone, junto a grandes experiencias en cuestiones institucionales, un gran conocimiento del medio en que las instituciones deben funcionar. A fin de poder realizar recomendaciones institucionales adecuadas se debe conocer bien el pas o el grupo de pases en cuestin. Las preguntas son las siguientes: Cul es el problema? Qu soluciones alternativas hay? Cules seran adecuadas en el caso concreto? Qu factores condicionan qu variables? Qu recursos propios existen en el pas? Qu solucin es viable, polticamente realizable? IV. LA EVALUACIN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES Buena parte del debate sobre sistemas electorales ha sido dedicada a su evaluacin. En la actualidad, la evaluacin ha cobrado
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mucha importancia en las democracias recin establecidas no solamente por parte de investigadores y actores polticos, sino incluso sobre todo en Amrica Latina por parte de actores y entes econmicos. El inters de estos agentes en instituciones polticas aument en la medida en que creci la conciencia de que los problemas de desarrollo econmico y social dependen de la gobernabilidad. El trmino gobernabilidad ha cobrado enorme importancia en el discurso poltico, sin que existiera una definicin clara de su contenido. En relacin con los sistemas electorales, el concepto puede ser entendido en relacin con la estabilidad del gobierno, en el sentido de un gobierno que se apoya en una mayora institucional, capaz de garantizar una poltica eficiente para dar soluciones a las demandas de mayor desarrollo econmico y social. A partir de este interrogante, existe la tentacin de avanzar en el estudio de los sistemas electorales segn parmetros de los recin interesados en el tema, o sea de los economistas, partiendo de unas premisas que caracterizan su propia labor cientfica en economa. El propsito aqu es reducir los problemas a conceptos ms sencillos y evaluar los casos en forma de valores numricos. Es bello y hasta brillante saber extraer la esencia de un problema y explicarlo en trminos que lo hacen aparecer sencillo. Sin embargo, no toda materia se presta a esta capacidad intelectual. Al contrario, en el campo de la poltica, pensado como campo de la tica de la responsabilidad (Max Weber), no hay mayor peligro intelectual que la explicacin de un fenmeno complicado de forma sencilla. Es por ello que para la ciencia poltica como ciencia histrica, la economa que trata de imitar a las ciencias exactas no puede servir de modelo. La economa pudo establecer el vocabulario de un tratamiento cuantitativo y matemtico de sus datos a partir del homo oeconomicus, es decir, de un criterio identificado y constante, como dice Sartori (1979: 62). Los objetos de estudio de la ciencia poltica, sin embargo, son definitivamente ms complejos, entre otras razones por el simple hecho de que involucran a actores guiados por mltiples valores que no pueden reducirse a un solo principio
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de conducta que supuestamente gobierna la actitud de todos los actores. Al respecto, vale recordar la frase de Albert O. Hirschmann (1981: 269) que la peor forma de relacin entre la ciencia poltica y la economa sera que la economa invadiera a la ciencia poltica. Debido a la multitud de variables cambiantes en accin, el reduccionismo analtico tiene sus lmites. El objeto de estudio requiere un anlisis conforme al grado de su complejidad. Por otra parte, existe el reto de desarrollar procedimientos comparativos, que puedan facilitar la evaluacin sistemtica de los sistemas electorales y sus reformas. Los dos apartados subsiguientes asumen este reto, primero sealando los criterios de evaluacin, y segundo elaborando un esquema de evaluacin emprica de los sistemas electorales. En lo que sigue enfocaremos el tema de la evaluacin de los sistemas electorales de forma sistemtica. En el centro de la evaluacin se encuentra una sntesis de las exigencias funcionales que debe cumplir un sistema electoral. Comenzaremos con algunas reflexiones preliminares con respecto a la evaluacin de los sistemas electorales, las cuales permiten comprender mejor la presentacin posterior de criterios. Estas reflexiones contienen asimismo algunas advertencias. V. EVALUACIN EMPRICA DE LOS SISTEMAS
ELECTORALES: REFLEXIONES PRELIMINARES
Contrariamente a dcadas anteriores, cuando el debate sobre representacin proporcional se basaba en concepciones normativas del buen gobierno o de teoras de formas de gobierno parlamentarias, hoy en da las experiencias empricas con los sistemas electorales constituyen instancias de control irrenunciables en el proceso de su evaluacin. Desde la perspectiva cientfica, la opcin por un determinado sistema electoral se funda en este conocimiento emprico. Precisamente entre ambos, entre empirismo y opcin, se ubican los juicios tericos, algunos de los cuales queremos expo-
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ner a continuacin. stos son fundamentales para la comprensin posterior del anlisis entre los criterios de evaluacin y la comparacin sistemtica. 1. No existe ningn sistema electoral ideal. Tanto los efectos como la deseabilidad de un sistema electoral dependen de distintos factores y variantes. El tiempo y el espacio son determinantes en la opcin por un sistema electoral, de modo que no deben ser ignorados. 2. A un sistema electoral se le pueden plantear distintas exigencias, entre las cuales las ms importantes son la representacin (justa), la efectividad (en cuanto al funcionamiento del sistema poltico) y la responsabilidad (en la relacin elegido-votante). La teora o la opcin que slo contemple una exigencia no es lo suficientemente abarcadora. 3. La valoracin de las exigencias que se plantean a un sistema electoral depende de consideraciones terico-democrticas o de poder poltico-partidario. 4. Los sistemas electorales no pueden satisfacer las diferentes exigencias al mismo tiempo, en la misma medida y de manera absoluta. Ningn sistema electoral puede cumplir de forma ptima con todos los requisitos imaginables. Ms an, los conflictos entre diversos objetivos constituyen la regla. Un aumento de la capacidad funcional de un sistema electoral en determinado sentido normalmente conduce a una prdida de capacidad funcional en otro; por consiguiente, los sistemas electorales concretos comparten la caracterstica de satisfacer las exigencias ms en un determinado sentido y menos en otro. 5. La opcin por un sistema electoral expresa indefectiblemente cules exigencias se valoran como cruciales y cules como marginales. A veces las opciones reflejan asimismo una falta de conocimiento de los problemas o ingenuidad, como si fuera posible obtener un aumento de la capacidad funcional de
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un sistema electoral en un sentido, sin incurrir en costos en otros sentidos. 6. Los sistemas electorales que intentan satisfacer exigencias funcionales de distinta naturaleza constan, por lo general, de un gran nmero de elementos (a veces contrapuestos) en compleja interrelacin. Frecuentemente, su funcionamiento y sus efectos no resultan fciles de comprender. Este ltimo punto demuestra lo difcil que es satisfacer las expectativas puestas en el funcionamiento de los sistemas electorales. En ese sentido, si se espera que un sistema electoral posibilite un alto grado de participacin y, al mismo tiempo, un alto grado de estabilidad del sistema poltico, quiz esto se oponga a otras expectativas, como que el sistema electoral sea de manejo sencillo y que se puedan calcular las repercusiones del voto del elector individual. Este tipo de contradiccin constituye la regla. A los amantes de soluciones fciles les gusta plantear una exigencia, o su cumplimiento, como el criterio para emitir un juicio global acerca de un sistema electoral. VI. CINCO CRITERIOS DE EVALUACIN A un sistema electoral se le plantean distintas exigencias acerca de su funcionamiento. A continuacin, nos ocuparemos solamente de las expectativas realistas. Sin embargo, cabe sealar que en el debate sobre el tema a menudo se asocian determinados objetivos con sistemas electorales y reformas de sistemas electorales cuyo alcance se encuentra fuera de las posibilidades de influencia de aqullos. En el anlisis siguiente, dejamos asimismo fuera de consideracin las exigencias funcionales ligadas a cuestiones de poder o partidocrticas, las cuales pueden estar totalmente determinadas de manera contingente o contextual. Si se considera el debate sobre sistemas electorales a nivel mundial, ser posible distinguir
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esencialmente cinco campos en los cuales se manifiestan exigencias: 1. Representacin. Aqu se trata de reflejar adecuadamente los intereses sociales y opiniones polticas en los rganos representativos. Este criterio se entiende en un doble sentido: por un lado, representacin para todos, de manera que se vean representados los distintos grupos de personas, fundamentalmente las minoras y las mujeres; por otro, representacin justa, es decir, una representacin ms o menos proporcional de las fuerzas sociales y polticas, equivalente a una relacin equilibrada entre votos y escaos. Los parmetros de medicin emprica son obvios: la falta de representacin de minoras y mujeres, as como desviaciones demasiado grandes de la proporcionalidad, que frecuentemente se entienden como problemticas. 2. Concentracin o efectividad. Aqu se trata de la agregacin de intereses sociales y opiniones polticas de tal manera que de ellas resulten decisiones polticas y que la comunidad adquiera capacidad de accin poltica. Las elecciones se comprenden como un acto de formacin de la voluntad poltica, mas no como una forma de copiar o medir las opiniones dominantes en la poblacin. Los parmetros de la adecuada capacidad de concentracin de un sistema electoral son: a) el nmero o la reduccin del nmero de partidos que obtienen mandatos en el Parlamento, y b) la formacin de una mayora partidaria o de una coalicin que tenga carcter estable en el Parlamento. Los sistemas multipartidistas que slo permiten la formacin de relaciones de gobiernos inestables son vistos normalmente como problemticos. Por ende, este criterio comprende asimismo la cuestin de la efectividad del sistema electoral, cuyo parmetro es si contribuye a generar estabilidad en el funcionamiento del sistema poltico, dado que el sistema electoral influye en el perfil de instituciones como el Parlamento y el Poder
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Ejecutivo, e igualmente en el proceso poltico. No todo gobierno estable es un buen gobierno, pero resulta altamente improbable que la inestabilidad poltica genere un buen gobierno. 3. Participacin. Aqu no se trata de la participacin en el sentido comn del trmino, pues las elecciones son en s mismas un acto de participacin poltica, sino de la mayor o menor posibilidad de expresar la voluntad poltica por parte del elector y en el marco de la alternativa voto personalizado versus voto de partido o de lista. Esta alternativa se asocia con un mayor o menor grado de relacin, de conocimiento, de responsabilidad y de identificacin entre electores y elegidos. El parmetro para medir una adecuada participacin (en el sentido restringido) permitida por un sistema electoral es la forma de votacin personalizada. Si sta se halla totalmente descartada (por ejemplo: bajo la forma de la lista bloqueada), ello es considerado un dficit participativo. 4. Simplicidad (o transparencia). Esta demanda constituye un requisito orientador, pues todo intento de cumplir de forma simultnea con los criterios de representacin, efectividad y participacin conduce inevitablemente a un sistema electoral ms complicado que el que resultara si se tratara de satisfacer slo uno de los criterios. Sin embargo, es vlida la aspiracin de que el electorado pueda comprender cmo opera el sistema electoral y, hasta cierto punto, que estn dadas las condiciones para que pueda prever cules sern los efectos de su voto. Por otra parte, es muy difcil sealar un parmetro preciso, dado que la evaluacin depende de contingencias histricas; por ejemplo, a un extranjero le podra parecer muy complicado el sistema de doble voto simultneo de Uruguay, pero no tanto a los uruguayos, quienes convivieron durante ms de 50 aos con este sistema electoral. Otra valoracin debe hacerse en caso de que en democracias an no consolidadas el propio sistema electoral retarde
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el escrutinio y el cmputo de los votos, con el inconveniente de suscitar dudas o suspicacias respecto a la transparencia de las elecciones. 5. Legitimidad. Este ltimo criterio engloba a todos los dems, en el sentido de que se refiere a la aceptacin de los resultados de las elecciones, del sistema poltico como un todo en otras palabras, de la democracia y del sistema electoral, es decir, de las reglas del juego de la democracia. Un parmetro para juzgar el sistema electoral de acuerdo con este criterio puede ser el de observar si dicho sistema sirve para unir o, por lo contrario, para desunir al pas. Los medios de comunicacin y algunos miembros de la comunidad acadmica suelen emplear el grado de abstencionismo como parmetro para medir la legitimidad de un sistema poltico; no obstante, el abstencionismo no es tan buen indicador como se supone, ya que, en primer trmino, el fenmeno de la legitimidad depende de mltiples y diferentes variables; en segundo lugar, no hay una correlacin significativa entre el grado de participacin de los votantes en las elecciones y la legitimidad del sistema democrtico y, en tercer lugar, los sistemas electorales pueden tener un efecto muy limitado sobre el abstencionismo. Otro indicador de la legitimidad puede ser la extensin y la profundidad de la crtica que recibe el sistema electoral por parte de la opinin pblica. Aqu puede abrirse un verdadero abismo entre la calidad tcnica del sistema, por un lado, y la intensidad de la crtica, por el otro. En Venezuela, por ejemplo, en los aos ochenta, casi todos los especialistas en la materia estaban de acuerdo respecto a las virtudes del sistema electoral vigente, pero la opinin pblica clamaba por una reforma. Al final, los candidatos a la presidencia se hicieron eco de esta solicitud en sus promesas electorales y los partidos polticos acordaron la reforma del sistema electoral. Pero cuando el sistema est exento de crtica o cuando sta es
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mnima, se puede suponer cierta satisfacin con el funcionamiento del sistema y un alto grado de legitimidad. Por ltimo, se puede averiguar el grado de legitimidad del sistema electoral por medio de encuestas. Este indicador puede tener el inconveniente de que el encuestado est mal informado sobre el sistema electoral en cuestin. Generalmente, el conocimiento al respecto crece cuando se acerca la fecha de las elecciones, lo que, por otra parte, no constituye el mejor momento para juzgarlo, pues entonces la apreciacin del sistema electoral se vincula ms con las opciones polticas del elector, lo cual lo lleva a percibir el sistema electoral en trminos de si es o no favorable para su partido poltico. Asimismo, se presenta la disyuntiva entre un sistema electoral que funciona objetivamente bien y una mala apreciacin subjetiva. Un buen ejemplo de este caso es el sistema electoral boliviano que, pese a haber contribuido de manera efectiva a la gobernabilidad del pas (vase Nohlen, 1998: 369) fue decididamente rechazado por los encuestados. As, aunque sea evidente la necesidad de legitimidad del sistema electoral, resulta difcil indagar los parmetros de su presencia o ausencia. VII. UN ESQUEMA DE EVALUACIN
La intencin de las siguientes reflexiones es desarrollar un esquema general de evaluacin de los sistemas electorales. Se trata de medir la capacidad funcional de los sistemas electorales, de sus reformas y propuestas de reforma. Los criterios para esta medicin constituyen las tres funciones bsicas de representacin, concentracin o efectividad y participacin anteriormente desarrolladas. Ms tarde, se asociarn las funciones adicionales, la de sencillez o transparencia y la de legitimidad. Se observar cmo los sistemas electorales cumplen con cada una de las funciones. Se descarta que exista una solucin que ga-
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rantice el cumplimiento mximo de cada una de ellas. Vale recordar que las tres funciones bsicas estn inversamente interrelacionadas, de modo que aumentar una funcin puede significar bajar el grado de cumplimiento de una o ambas funciones restantes. Se trata entonces de que todas y cada una alcancen un cierto grado de realizacin. Eso conlleva a que la evaluacin se desarrolle con un criterio relativo, difcil de cuantificar, y que se excluya la posibilidad de expresar razonablemente el resultado de la medicin por medio de una nica cifra. Se prescinde, por ejemplo, de la media, pues esta cifra no permite diferenciar la variacin entre los extremos, entre situaciones muy diversas que justamente hacen la diferencia. Me refiero a un cumplimiento mximo de una funcin y mnimo de otra, lo cual tiene la misma expresin cuantitativa que un cumplimiento mediano de ambas funciones. El criterio de mayor alcance es entonces el de un cierto equilibrio en el cumplimiento de las funciones por parte de los sistemas electorales. Este criterio tampoco es absoluto, pues el grado aconsejable equivalente al equilibrio depende de factores contextuales. Nuestro esfuerzo entonces est dirigido a la medicin cuantitativa de lo que en principio es una cuestin cualitativa. A fin de comprender mejor lo expuesto, comencemos con la dicotoma entre los principios de representacin que se perciben tambin como tipos bsicos de sistemas electorales: representacin por mayora y representacin proporcional. En el cuadro 3 se observa que estos dos principios se diferencian por perseguir funciones precisamente opuestas. El ms (+) significa que la funcin se cumple, el menos () lo contrario, que no se cumple (o que incluso no es el objetivo mismo del principio de representacin).
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Cuadro 3. Comparacin evaluativa a nivel de los principios bsicos de la representacin

Tipo bsico de sistemas electorales Representacin proporcional Representacin mayoritaria Representacin + Concentracin + Participacin +
Como hemos sealado ms arriba, los principios de representacin constituyen categoras demasiado gruesas para el anlisis pues integran sistemas electorales que tienen efectos muy diferentes. El cuadro 4 demuestra cmo algunos tipos de sistemas electorales que integran una u otra de las categoras bsicas, cumplen de forma diferente con las funciones claves. Se observa que dos tipos de sistemas electorales colocados en categoras antagnicas, la representacin proporcional personalizada y el sistema segmentado, cumplen en grado similar con las funciones consideradas. Se percibe asimismo que lo hacen de forma simultnea y equilibrada, de modo que se impone la idea de diferenciar entre los tipos de sistemas electorales segn su capacidad de llegar a un cierto equilibrio entre las funciones a cumplir.
Cuadro 4. Comparacin evaluativa entre tipos de sistemas electorales
Tipos bsicos Representacin proporcional Representacin mayoritaria Tipos Proporcional puro Proporcional personalizado Mayora relativa Sistema segmentado Representacin + Concentracin Participacin
+
+
+
+ +
+ +
+
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Continuando con el desarrollo del esquema evaluativo, el cuadro 5 demuestra que los sistemas electorales que llamamos clsicos entre ellos el sistema de mayora relativa y la representacin proporcional pura no llegan ni aspiran a un equilibrio, pues han sido pensados en funcin de una o a lo mejor dos de las tres funciones esto se confirma en todo el debate bicentenario sobre sistemas electorales mientras que los sistemas combinados comnmente llamados mixtos son capaces de lograrlo.
Cuadro 5. La forma de cumplimiento de las tres funciones: equilibrio o desequilibrio
Cumplimiento de las tres funciones Grupo de sistemas electorales Tipos de sistemas electorales Mayora absoluta Mayora relativa Desequilibrio Clsicos Proporcional puro Proporcional en distritos plurinominales grandes Proporcional personalizado Combinados Sistema segmentado Sistema compensatorio
Equilibrio
Esta evaluacin nos lleva a sostener que existen tipos de sistemas electorales superiores a otros siempre que la comparacin se base en los argumentos de multifuncionalidad y equilibrio. Entonces, una posibilidad de evaluacin de los sistemas electorales vigentes y de las reformas propuestas consistira en determinar a qu tipo de sistema electoral corresponden o conduciran. El interrogante constituira una primera aproximacin relativamente sencilla al problema de evaluacin comparativa. Definiendo bien el sistema electoral segn la tipologa a nuestra disposicin se determina en el mismo instante su calidad.
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En el cuadro 6 hemos desglosado a modo de ejemplo ocho sistemas electorales actualmente vigentes en Amrica Latina para la eleccin de una representacin nacional (en caso de unicameralismo) o bien de la cmara de diputados. Como puede observarse, los valores asociados al cumplimiento de las tres funciones por parte de los sistemas electorales varan del extremo superior hacia el inferior de los tipos de sistemas electorales: de un estado de desequilibrio en favor de la representacin, pasando por el del equilibrio hasta llegar a un nuevo estado de desequilibrio que prioriza la participacin. En este cuadro, los dos ms (++) pretenden enfatizar el extremo en el cumplimiento de la funcin, mientras que los ms acompaados por el signo menos (+ ) indican que el efecto del sistema respecto a la funcin en cuestin es ambivalente.
Cuadro 6. Tipos de sistemas electorales empricos*
Tipo de sistema electoral Proporcional puro Plurinominal grandes distritos Plurinominal no bloqueado Proporcional personalizado Personalizado segmentado Binominal Plurinominal pequeos distritos Plurinominal voto mltiple Casos 2 1 2 2 1 1 1 1 Funciones Representacin Concentracin Participacin ++ + + + + + + + + + + + + ++
* Argentina, Colombia, Chile, Bolivia, Brasil, Ecuador, Per, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Mxico
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Una vez ms, vale diferenciar debido a que los efectos establecidos en el cuadro 8 son efectos tericos, de modo que en la empiria pueden ser alterados por la injerencia de factores estructurales o coyunturales particulares. Por ejemplo, en el caso del binominalismo en Chile, se consigue una proporcionalidad bastante alta entre votos y escaos para los partidos que saben formar alianzas electorales. Entonces, con respecto a este pas, en el rubro representacin, tendra que aparecer en vez de un un +. As se podra objetar la evaluacin propuesta. Sin embargo, abstraer el modelo de evaluacin slo a partir de una nica experiencia no parece conveniente. Vale recordar que la clasificacin de los sistemas electorales no se establece con base en sus resultados empricos, pues ellos cambian segn los contextos en que operan. El procedimiento analtico que proponemos es el de estudiar la diferencia entre el efecto hipottico del sistema electoral y su efecto real y averiguar las razones de esta diferencia. Con relacin a la ingeniera poltica, no nos interesa slo la evaluacin de los sistemas electorales, sino tambin la de los elementos tcnicos que contribuyen a que los sistemas electorales tengan este u otro efecto e impacto en el cumplimiento de las funciones de representacin, efectividad y participacin. En el cuadro 7 se indican los efectos que tienen algunos elementos tcnicos y su variacin. Empezamos con un dispositivo legal o constitucional, la simultaneidad o no de las elecciones parlamentarias con las presidenciales. En otra oportunidad (Nohlen, en Nohlen/Picado/Zovatto 1998: 179 y ss.) hemos establecido tres grados de simultaneidad de los dos tipos de elecciones: su celebracin en el mismo da, con la misma boleta o con el mismo voto. Aqu nos referimos slo a la conexin menos estrecha. Esta simultaneidad de las elecciones aumenta la concentracin o efectividad del voto. Otra variable ms all de lo que por lo general se incluye en el mbito de los sistemas electorales es el tamao del Parlamento (una excepcin es Lijphart 1994). A mayor nmero de escaos, mejora la funcin de representacin. El formato del distrito es la variable ms importante dentro del mbito del sistema electoral propiamente tal. Cuando
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aumenta la dimensin de las circunscripciones se favorece la funcin de representacin. Claro est que un cambio de tamao en direccin inversa produce mayor concentracin y efectividad. El ejercicio prctico consiste en recordar nuestros conocimientos sobre los efectos de los elementos tcnicos de los sistemas electorales (vase Nohlen 1998: 52 y ss. Tambin el captulo primero de este libro) y relacionarlos con los tres criterios de evaluacin.
Cuadro 7. Evaluacin de los elementos tcnicos
Elementos individuales Simultaneidad Mayor nmero de escaos Mayor tamao de distritos Personalizacin del voto Listas semiabiertas Barreras legales Frmula dHondt en lugar de Hare Representacin + + 0 0 Efectividad + 0 0 0 + + Participacin 0 0 0 + + 0 0
Esta evaluacin es muy esquemtica y por ende tiene sus limitaciones. Es importante tomar en cuenta tambin la intensidad o el alcance del efecto, fenmeno gradual que no se presta a una sencilla evaluacin clasificatoria. De todos modos, para los interesados en reformas electorales, es imperioso manejar el tema a fin de poder pronosticar los efectos a grosso modo. A esto sigue el anlisis emprico-operativo destinado a estudiar los efectos reales que tendran los elementos tcnicos, considerando las circunstancias concretas del campo. Con este instrumento analtico a mano, es posible detectar tendencias generales en el desarrollo de los sistemas electorales en relacin con los criterios de evaluacin. A modo de ejemplo, obser-
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vamos las reformas electorales en Amrica Latina en la dcada de los noventa.34 Notificamos reformas del tipo de sistema electoral en cinco pases que evaluamos en el cuadro 8.
Cuadro 8. Reformas electorales en cinco pases de Amrica del Sur
Reformas electorales en Amrica Latina Bolivia Venezuela Ecuador Per Uruguay Representacin = = + + = Efectividad = = + = Participacin + + + +
En los dems pases latinoamericanos se produjeron cambios en algunos elementos tcnicos, en la cantidad de escaos, en la distritacin, en el grado de simultaneidad de las elecciones, caractersticas que no caben ser desglosadas aqu. Considerando la totalidad de las reformas que tuvieron lugar en la dcada de los noventa, se podra decir que la legislacin electoral en Amrica Latina estuvo orientada hacia la profundizacin de la funcin de representacin. Se observa tambin una mayor atencin al criterio de la participacin. Sin embargo, no se mejor de forma significativa la funcin de la efectividad del sistema electoral.35
34 Para una aplicacin ms exhaustiva de mi sistema de evaluacin vase Payne et al. 2002. 35 En el primer decenio del presente siglo, Colombia fue el primer pas en dar rumbo a esta tendencia, y en Chile se discute una reforma de mayor inclusin que no dae al criterio de efectividad. Vase el captulo siguiente de este libro.
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VIII. SISTEMAS ELECTORALES Y GOBERNABILIDAD Hasta ahora hemos expuesto 1. Que las instituciones poseen un peso relativo. 2. Que la cultura poltica tiene mucha incidencia en el desempeo de las instituciones. 3. Que el factor sistema de partidos como variable independiente juega un rol importantsimo en los efectos de los sistemas electorales. 4. Que la poltica como campo operativo no permite el reduccionismo propio de la ciencia poltica. 5. Que estas observaciones tienen que ser tomadas en cuenta por los cientistas polticos con vocacin de ingeniera poltica. 6. Que el diseo institucional tiene que ser singular y contextual. 7. Que la evaluacin de los sistemas electorales tampoco permite un enfoque reduccionista orientada a expresar por un dato nico y cuantitativamente mensurable una relacin que en la realidad es muy compleja. 8. Que esta evaluacin tiene que estar regida por ms de un criterio. 9. Que los sistemas electorales en algunas ocasiones cumplen con ms de una o de dos funciones y que lo hacen de forma balanceada. 10. Que el equilibrio de las funciones no es una ambicin hacia la uniformidad, sino una adecuacin dinmica y cambiante de acuerdo con las necesidades de tiempo y lugar. Esta serie de observaciones antecedi nuestro esquema de evaluacin y junto a l constituye la obertura del tema de la relacin entre sistemas electorales y gobernabilidad. No es una relacin causal unilineal. Precisamente por su complejidad y contingencia, esta relacin no es determinable fcilmente, tampoco se la puede
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invertir a travs de recetas universales, efectivas o no en otras circunstancias. Arend Lijphart propone la representacin proporcional, Giovanni Sartori el sistema de mayora absoluta. Aqu nos abstenemos de indicar un sistema electoral como receta especfica para todo el universo de diversas contingencias. No enseamos el sistema electoral que sera mejor para resolver los problemas de gobernabilidad sin mencionar lugar y tiempo. La respuesta tiene que ser individual, dirigida a casos concretos. Lo que s resulta evidente es que se sugiere aplicar una determinada metodologa en el proceso de anlisis de las alternativas en juego y de sus respectivas viabilidades, siempre teniendo en cuenta que las reformas propuestas consideren los efectos que probablemente tendrn sobre la gobernabilidad democrtica. Esta consideracin ya significara un avance en el discurso poltico en Amrica Latina, pues son los partidos polticos los que se manifiestan a menudo por una mayor representacin, son las organizaciones de la sociedad civil las que demandan mayor participacin, mientras que la funcin de concentracin o efectividad queda sin respaldo con excepcin tal vez del mundo empresarial y de las organizaciones internacionales que apoyan el desarrollo electoral como CAPEL, IFES o International IDEA o el desarrollo econmico y social de las democracias en los pases en vas de desarrollo como el Banco Interamericano de Desarrollo. La sugerencia de procedimiento en el proceso de elaboracin o reforma de un sistema electoral de acuerdo con la demanda por mayor gobernabilidad democrtica, sera entonces la siguiente: Primero: se trata de disear y consensuar un sistema electoral que atienda los tres criterios bsicos de evaluacin. En este quehacer, corresponde tener en cuenta que hay trade offs entre las diferentes funciones, de modo que no es posible maximar una funcin sin que se generen repercusiones sobre las dems, error que se comete a menudo en el debate poltico e incluso cientfico sobre sistemas electorales. El objetivo consiste entonces en lograr un sistema electoral capaz de cumplir en un cierto grado con cada una de las funciones y de llegar a un cierto equilibrio entre ellas. A este
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propsito se suma el desafo relacionado con el cuarto criterio, el de la sencillez o transparencia. La manipulacin potencialmente irrestricta de elementos tcnicos tendente a buscar determinados efectos y a atenuar o evitar otros se ve restringida, sin embargo, por el imperativo de mantener hasta cierto punto la sencillez y la simplicidad del sistema electoral. Hay que respetar el factor humano. El sistema electoral debe ser inteligible, humanamente viable. Este aspecto constituye una de las fuentes de legitimidad del sistema electoral, recurso que se necesita para el ejercicio de su funcin global en un sistema poltico. Segundo: vale distinguir entre un diseo abstracto-general y otro concreto-especfico, alternativa que distancia el enfoque normativo del histrico-emprico en sistemas electorales. Para este ltimo, importa decididamente el contexto no solamente como un conjunto de factores que influye en la relacin entre sistemas electorales y sus efectos, sino tambin para el diseo de los sistemas electorales. Ms all del realismo que profesa esta escuela de pensamiento institucional respecto a la capacidad del/de la cientista social en ejercer un constitucional engineering, dado que percibe el institution building como un proceso poltico altamente dependiente de los actores polticos mismos, el diseo concreto-especfico toma en cuenta las circunstancias de lugar y tiempo. Esto conduce a la bsqueda, respecto a las tres funciones bsicas, no del equilibrio perfecto sino del equilibrio especfico vinculado a las peculiaridades del caso. As, en sociedades homogneas, el supuesto equilibrio podra inclinarse ms hacia la concentracin y la efectividad del voto, mientras que en sociedades marcadas por una alta heterogeneidad tendra que enfatizarse la funcin de la representacin. Se trata entonces de equilibrios con gravitaciones especficas variables.
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IX. SNTESIS En el marco del diseo y la evaluacin de los sistemas electorales, un acabado anlisis no puede sino iniciarse con una ponderacin mesurada de la incidencia de las instituciones en el desarrollo poltico. Frente a posturas netamente institucionalistas y otras de corte ms blando que colocan en el centro de la causalidad a la cultura poltica, el enfoque histrico-emprico afirma que si bien las instituciones cuentan, su rol y desempeo dependen de la contingencia poltica conformada por una combinacin de factores de variada ndole. En el mbito del debate institucional, los sistemas electorales son parte de una triada a la que tambin pertenecen las formas de gobierno y los sistemas de partidos (vase el captulo sptimo de este libro). Vale distinguir esta ltima institucin poltica de las dems, por cuanto como variable los sistemas de partidos son considerados una funcin de las opciones tomadas respecto a las otras dos instituciones. Sera irrisorio decidirse tericamente por un determinado sistema de partidos, pues ste es slo un resultado configurativo. El sistema de partidos responde a las influencias de otros factores, dentro de los cuales slo algunos son pasibles de cierta intervencin tecnolgica (por ejemplo el sistema electoral y el sistema de gobierno). Sin embargo, una vez configurados (variable dependiente), los sistemas de partidos generan a su vez una serie de efectos sobre otros fenmenos polticos (variable independiente). Mientras el enfoque histrico-emprico tiene plena conciencia de esta complejidad poltico-institucional, sabe tambin de las tendencias reduccionistas de la ciencia poltica. Toda aproximacin cientfica a un objeto de estudio real termina por reducir la complejidad de ste a una serie de dimensiones manejables cientficamente. Distancindose de una perspectiva normativo-abstracta a nivel terico y de ingeniera social-tecnolgica a nivel operativo, el enfoque histrico-emprico trabaja inductivamente, partiendo de lo real hacia una generalizacin de alcance medio para volver luego
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en el nivel operativo al objeto de estudio con una pretensin ms modesta de consulting poltico que considera el desarrollo histrico. As, el diseo institucional en el mbito histrico-emprico es de corte particular, atado a lo contextual. Concomitante a esta posicin es la conviccin de que no existe ningn sistema electoral ideal, que los sistemas electorales cumplen con distintas exigencias de diferente modo y grado, que en la valoracin de estas exigencias intervienen consideraciones de tipo terico-democrticas, as como de poder poltico-partidarias y que la opcin por un determinado sistema electoral depende de la ponderacin de las diversas exigencias en relacin con el sistema electoral vigente en su contexto de funcionamiento especfico. Representacin, concentracin/efectividad, participacin, simplicidad y legitimidad, como exigencias impuestas a los sistemas electorales, conforman a su vez los criterios a travs de los cuales pueden ser evaluados en su funcionamiento. Concentrndose en las tres primeras exigencias puede establecerse un esquema de evaluacin que nos permita comparar tanto los tipos bsicos de sistemas electorales como los dems tipos a un nivel de abstraccin menor. Este mismo esquema puede utilizarse a la hora de analizar en qu direccin fueron las reformas electorales, por cuanto se puede observar qu exigencias se opt por priorizar y cules otras sufrieron un debilitamiento en consecuencia. Desde una perspectiva ms global y sistmica, puede adems considerarse y compararse de qu modo (equilibrio o desequilibrio) determinados sistemas electorales cumplen con los requisitos tematizados.
CAPTULO DCIMO TENDENCIAS INTERNACIONALES EN EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . . . . . I. II. III. IV. Los tipos de sistemas electorales . . . . . . . . . . Criterios de valoracin de los sistemas electorales . Exigencias funcionales y tipos de sistemas electorales La distribucin internacional de tipos de sistemas electorales y las tendencias de las reformas . . . . . 1. Los pases industrializados occidentales 2. Europa central y oriental . . . . . . . . 3. Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . 4. frica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Asia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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V. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CAPTULO DCIMO TENDENCIAS INTERNACIONALES EN EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS ELECTORALES36 El paisaje internacional de los sistemas electorales presenta una gran variedad. Como consecuencia de la tercera ola democratizadora (Huntington 1991), es decir del cambio de sistema de los regmenes autoritarios y totalitarios hacia sistemas democrticos acaecido entre 1974 y 1990, se le han sumado a los sistemas electorales tradicionales muchos otros, nuevos. En perspectiva regional, este cambio afecta sobre todo a Europa central y oriental, donde bajo la dominacin comunista se votaba de forma uniforme en circunscripciones uninominales segn un sistema de mayora absoluta, que se cambi con la transicin. En otras regiones del mundo, las jvenes democracias se mantuvieron fieles a los sistemas electorales que fueron aplicados en fases democrticas anteriores al establecimiento de regmenes autoritarios, aunque existen excepciones notables, de las que se dar cuenta ms tarde. La gran variedad mencionada es la expresin del hecho de que en casi ningn lugar se introdujeron sistemas electorales clsicos, los cuales presentan una baja varianza interna. Considero sistemas electorales clsicos a los sistemas de mayora relativa y absoluta, as como al sistema de representacin proporcional pura, es decir,
36 Texto marco de la Conferencia Magistral pronunciada en la VI Convencin Latinoamericana de Derecho, organizada por la Facultad de Derecho de la Universidad Autnoma de Nuevo Len y otros, llevada a cabo los das 17 al 20 de octubre de 2005. Agradezco a Silvia Montaa la traduccin al espaol de la versin alemana que se public primero en la sterreichische Zeitschrift fr Politikwissenschaft, 34 (1), 2005, 11-26. Aqu se publica una versin actualizada.
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aquellos sistemas electorales sobre cuyos efectos Maurice Duverger aventur sus enunciados deterministas, que son an hoy referencia casi obligatoria para todo trabajo cientfico sobre sistemas electorales.37 La mayor variedad plantea tambin mayores exigencias a las ciencias que se ocupan de forma interdisciplinaria de los sistemas electorales. Arend Lijphart (1984) critic en muchos respectos el estado de la investigacin sobre los sistemas electorales antes incluso de que las transformaciones polticas mundiales y la tercera ola de la democratizacin llevasen a la ya descrita situacin. Lo que Lijphart constat en aquel entonces, sigue teniendo hoy validez: faltan una conceptualizacin y unas normas uniformes. Sin stas, cualquier visin panormica sobre el desarrollo internacional de los sistemas electorales se queda en mera descripcin. Por tal razn, en esta contribucin se desarrollarn en primer lugar demarcaciones de carcter tipolgico con las que se pueda constatar las tendencias generales. A tal clasificacin tipolgica de la evolucin mundial de los sistemas electorales resulta adems recomendable unir ciertas reflexiones axiolgicas para las que se necesitan unas escalas de valoracin uniformes. stas sern extradas tanto de la observacin emprica como de las ideas dominantes a ella subyacentes, siendo posteriormente aplicadas a los desarrollos examinados de forma evaluadora.
37 Suscintamente, las famosas leyes sociolgicas de Duverger (1959: 219) enuncian que el sistema de mayora relativa conduce a un sistema bipartito (con dos partidos grandes que se turnan en el ejercicio del gobierno), mientras que el sistema de representacin proporcional conducira a un sistema multipartidista (con partidos rgidos y estables). Sin duda Duverger subrayaba ya entonces que la influencia del sistema electoral no es mayor que la de otros factores y que el procedimiento electoral no [es] la causa verdadera de la estructura de los sistemas de partidos. Su nombre, empero, ha quedado indefectiblemente unido a las afirmaciones de carcter determinista, cuya relativizacin fue recordada por l mismo slo a principios de los aos ochenta (ibidem: 1986). Con relacin al debate cientfico sobre la afirmada regularidad sobre la repercusin de los sistemas electorales en los sistemas de partidos, vase Rae (1967), Sartori (1994), Nohlen (32004) y el captulo cuarto de este libro.
TENDENCIAS INTERNACIONALES
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I. LOS TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES Respecto a la cuestin sobre el nivel de abstraccin ms adecuado para debatir cientficamente sobre los sistemas electorales, propongo un nivel medio de abstraccin: el de sus tipos. Es poco aconsejable operar a un nivel inferior, el de los mismos sistemas electorales, teniendo en cuenta la gran cantidad que de stos existen. Los principios de representacin mayoritaria o proporcional, que en el pasado dividan el mundo de los sistemas electorales y servan de norte en el debate, son categoras demasiado vastas que contienen sistemas muy divergentes en sus efectos, de forma que a travs de su empleo prcticamente no es posible hacer generalizaciones cientficas sostenibles. Por mi parte, prefiero diferenciar entre los siguientes tipos de sistemas electorales, cuyas caractersticas, en caso de que no se desprendan de su denominacin, sern expuestas ms adelante: 1. Sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales. 2. Sistema de mayora absoluta en circunscripciones uninominales. 3. Sistema de mayora con representacin de minoras en circunscripciones plurinominales. 4. Sistema de mayora en pequeas circunscripciones. 5. Sistema de mayora con lista proporcional adicional o sistema electoral segmentado. 6. Sistema de representacin proporcional en circunscripciones plurinominales. 7. Sistema de representacin proporcional compensatoria. 8. Sistema de representacin proporcional con barrera legal. 9. Single-transferable vote system. 10. Sistema de representacin proporcional pura.
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Naturalmente, el nmero de sistemas electorales no termina aqu, pero existe una serie de razones pragmticas que nos impelen a limitar el nmero de tipos. La formacin de tipos sirve a objetivos analticos y comparativos. Lo importante es que tales tipos comprendan el mayor nmero posible de sistemas electorales aplicados en todo el mundo y, tambin, que puedan mostrar las tendencias generales en la evolucin de los sistemas. Un caso nico que no pueda ser integrado en la tipologa, como el sistema binominal (slo aplicado en Chile), no representa tendencia ninguna. Si se ordenan los tipos de sistemas electorales entre sistemas de mayora o sistemas de representacin proporcional, los cinco primeros pertenecen al sistema de mayora y los otros cinco al sistema de representacin proporcional. An ms importante para nuestra intencin, la caracterizacin de las tendencias mundiales en la evolucin de los sistemas electorales, es la diferenciacin entre sistemas clsicos y sistemas combinados. La tendencia general que podemos constatar es que los sistemas electorales clsicos, es decir, el sistema de mayora relativa o absoluta as como el sistema de representacin proporcional pura, se hallan en retroceso, mientras que los sistemas electorales combinados, como el sistema de representacin proporcional personalizada, se extienden cada vez ms. Qu razones puede tener tal evolucin? Los sistemas electorales clsicos ofrecen poco margen para diseos especficos que puedan tener en consideracin los ms distintos contextos e intereses y generar, adems, efectos graduados. En un sistema clsico como el de mayora relativa, los elementos tcnicos estn prefijados. Lo nico que puede variar en su aplicacin es la divisin por circunscripciones segn criterios de representacin territorial o de otro tipo, ya sea una representacin que niegue el principio de igualdad del derecho electoral (como en el caso del gerrymandering, donde la divisin por circunscripciones responde a criterios partidistas), ya sea una representacin que siga tal principio (delegando as a comisiones independientes la tarea de la divisin por circunscripciones).
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Por el contrario, los sistemas electorales combinados ofrecen un muy amplio margen para diseos adaptados al contexto y a las expectativas que confrontan los sistemas. El margen es tan grande, que parece recomendable superar la categora residual de los mixed systems, empleada con frecuencia para los sistemas electorales no clsicos, diferenciando entre sistemas electorales segmentados, representacin proporcional personalizada y representacin proporcional compensatoria.38 II. CRITERIOS DE VALORACIN
Si no queremos que la visin de conjunto sobre las tendencias en la evolucin internacional de los sistemas electorales se quede en una mera descripcin de las reformas electorales, deberemos preguntar por las Leitideen (ideas conductoras) que han orientado los procesos de reformas. Tales ideas conductoras estn sujetas al cambio histrico. Dado que los sistemas electorales satisfacen de forma diferente objetivos cambiantes, es precisamente la transformacin de tales expectativas funcionales la que podra ayudar a explicar el cambio de los sistemas electorales, siempre y cuando no sean determinantes para su eleccin otros factores, como aquellos de naturaleza estrictamente poltica relacionados con el poder. Ciertamente, puede constatarse un cambio en los objetivos que por lo comn se esperan de los sistemas electorales y que tienen
38 Los sistemas electorales segmentados se denominan tambin Graben-system (en Alemania) y sistemas paralelos (en Japn). Se caracterizan por distribuir una parte de los escaos segn la regla de mayora y la otra parte a travs de una regla de representacin proporcional. Segn el sistema de representacin proporcional personalizada, la composicin partidaria del Parlamento se determina casi exclusivamente por el principio de representacin proporcional. Por ltimo, el sistema de representacin proporcional compensatoria suaviza las desproporciones en la relacin entre votos y escaos, producidas por el empleo del principio de mayora como regla decisoria, a travs de la concesin de escaos compensatorios.
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una influencia decisiva a la hora de optar por uno u otro sistema. Si dejamos de lado las expectativas irreales as como las ya mencionadas consideraciones partidarias o relacionadas con el poder, aun siendo stas sin duda con frecuencia las fuerzas motoras de muchos debates e iniciativas reformistas, obtendremos bsicamente cinco requisitos funcionales planteados a los sistemas electorales que desempean en todo el mundo un papel en el debate al respecto: 1. Representacin, en el sentido de una representacin que refleje en el Parlamento lo ms fielmente posible los intereses sociales y las opiniones polticas. El grado de proporcionalidad entre votos y escaos conforma el parmetro que seala una adecuada representacin. 2. Concentracin y efectividad, en el sentido de una agregacin de intereses sociales y opiniones polticas con el fin de lograr una capacidad poltica de decisin y accin para el Estado. Los parmetros que marcan el logro de tal efecto son, por un lado, el nmero reducido de partidos y, por otro, la formacin de gobiernos estables monocolores o de coalicin, o incluso la gobernabilidad. 3. Participacin, en el sentido de las mayores posibilidades del electorado para expresar su voluntad poltica, eligiendo no slo entre partidos, sino tambin entre candidatos. El parmetro para identificar el logro de tal efecto es si un sistema electoral posibilita el voto personalizado y, en ese caso, hasta qu punto. 4. Simplicidad, en el sentido de que el electorado sea capaz de entender el sistema electoral en uso. Si bien es cierto que la ciudadana emplea en la vida cotidiana muchos artefactos sin saber cmo funcionan, sera deseable que el electorado pudiera comprender cmo opera el sistema electoral y prever hasta cierto punto cules sern los efectos de su voto. 5. Legitimidad, en el sentido de que engloba a todos los dems criterios y procura la aceptacin general de los resultados
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electorales y del sistema electoral, es decir, la aprobacin de las reglas de juego democrticas (vanse los captulos octavo y noveno de este libro). Para la ms reciente evolucin mundial de los sistemas electorales resulta, pues, sintomtico que en debates e iniciativas de reforma ya no se expongan las distintas funciones de los sistemas de forma marcadamente disyuntiva excluyente, segn el lema del o esto o lo otro, pero no ambos, sino ms bien de manera agregadora, segn el lema del tanto esto como aquello. Lo que se aprecia en los ms recientes debates e iniciativas reformistas en cuanto al diseo de sistemas electorales, es la atencin que se le pone al simultneo cumplimiento de las ya mencionadas funciones. Los objetivos que se presentan ante los expertos sealan claramente en esa direccin, tal y como demuestra el encargo dado a finales de los aos noventa a la Comisin Jenkins en Gran Bretaa:
The Commission shall observe the requirement for broad proportionality, the need for stable Government, an extension of voter choice and the maintenance of a link between MPs and geographical constituencies (The Independent Commission on the Voting System 1998).
Es decir, deben tenerse en igual consideracin la representacin, la efectividad y la participacin. El desarrollo de los sistemas electorales est, por tanto, estrechamente relacionado con esta transformacin de los requisitos o exigencias funcionales que se plantean a dichos sistemas. Si en el pasado se parta preferentemente del sistema de mayora o del de representacin proporcional, as como de las ventajas especficas que se les atribuan, en la actualidad se parte de la base de unas metas multidimensionales, tratando de dilucidar qu tipos de sistemas electorales pueden cumplir mejor con tales metas.39
39 A ttulo de ejemplo cabe mencionar tambin la propuesta de Klaus Poier (2001) en pro de la introduccin en Austria de un sistema electoral mayoritario favorecedor de las minoras.
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Dicha transformacin se corresponde tambin con el cambio en la terminologa. En cuestiones de sistemas electorales ya no se habla de eleccin (choice; Lijphart/Grofman 1984) entre sistemas que favorezcan uno u otro concepto sobre los objetivos, sino que se habla del diseo de los sistemas (Lijphart/Waisman 1994, International IDEA 1997), capaz de tener en cuenta los diferentes objetivos y adaptarse al contexto. III. EXIGENCIAS FUNCIONALES Y TIPOS
DE SISTEMAS ELECTORALES
En vista de esta transformacin, surge el interrogante acerca de qu sistemas electorales pueden satisfacer de mejor manera las expectativas funcionales en un setting multidimensional. El resultado de tal examen representa un paso ms en direccin a poder comprender las tendencias de la evolucin mundial de los sistemas electorales. Para ello se caracterizarn los sistemas electorales ms corrientes, segn los tres requisitos funcionales y criterios de juicio ms importantes: 1. El sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales cumple bien y mejor que todos los dems con la exigencia de concentracin. Est empricamente demostrado que el sistema facilita la formacin de mayoras absolutas monocolores en el Parlamento. Gran parte de las mayoras absolutas parlamentarias resultan de la desproporcionalidad entre votos y escaos que produce el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales. La otra cara de la moneda, sin embargo, es el hecho de que este sistema electoral cumple a duras penas con la funcin de representacin. A los partidos pequeos que no disponen de bastiones electorales se les priva as de una representacin parlamentaria, e incluso partidos con el 20% de los votos pueden quedar fuera del Parlamento.
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Si hacemos un balance mundial, llama la atencin el que frecuentemente los partidos ms votados alcancen mayoras parlamentarias por un gran margen. A veces en tales parlamentos la oposicin brilla por su ausencia. En cuanto al criterio de participacin, la uninominalidad es uno de los elementos claves en lo que se percibe como las ventajas del sistema. Se trata de un voto personalizado, es decir, se vota por candidatos, pese a que, en trminos sociolgicos, el voto es primordialmente un voto de partido. El sistema es de fcil comprensin; su legitimidad se fundamenta tanto en su vinculacin con una determinada tradicin poltica como en una concepcin de la democracia enraizada en el parlamentarismo britnico. El dficit en representacin producido por el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales ha sido especialmente criticado en los pases en los que el sistema gozaba hasta ahora de implantacin y ha servido de justificacin para la bsqueda de alternativas. Tal es el caso de Nueva Zelanda, donde el sistema ha sido sustituido, pero tambin de los proyectos de reforma electoral en Gran Bretaa y Australia. 2. El sistema de mayora absoluta en circunscripciones uninominales con ballotage en la segunda vuelta no produce una representacin proporcional y presenta un efecto concentrador algo ambiguo. La desproporcionalidad entre votos y escaos puede resultar alta, aunque no tanto en funcin de la mayora absoluta de un partido, sino ms bien de una alianza de partidos formada para ganar el ballotage. Este sistema no reduce tanto la cantidad de partidos, ya que los pequeos partidos se hallan protegidos por su importancia en la conformacin de alianzas en la segunda vuelta. Se da un efecto concentrador en caso de que dichas alianzas no respondan slo a motivos de estrategia electoral, sino que se hayan formado con el fin de la cooperacin parlamentaria. El sistema es de fcil comprensin, a pesar de la eventualidad de una segunda vuelta. Deberemos subrayar que actualmente el sistema de mayora absoluta en circunscripciones uninominales apenas
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se aplica en elecciones parlamentarias, despus de que los pases de Europa del Este se distanciasen de l en el proceso de transicin a la democracia. Sin embargo, en Francia el sistema se mantiene con xito, sirviendo incluso de modelo para sus defensores, que lo presentan como alternativa de reforma (por ejemplo Sartori 1994). 3. El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales es un sistema usado muy a menudo. Se considera que cumple bien con el criterio de representacin, aunque no consigue una proporcionalidad alta entre votos y escaos. Este sistema puede ejercer un efecto concentrador como consecuencia de la barrera natural que constituyen las circunscripciones para los partidos pequeos. En general, los efectos del sistema en referencia a las funciones de representacin y concentracin dependen en gran manera del tamao de las circunscripciones y de la estructura misma del sistema de partidos. Normalmente, las circunscripciones tienen como base la divisin poltico-administrativa del pas, y el sistema resulta por lo tanto menos conflictivo que el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales, que requiere una constante redefinicin de las circunscripciones, dejando as un margen para la manipulacin poltica en su trazado (gerrymandering). Sin embargo, la relacin entre poblacin/electorado y diputados puede ser sesgada en favor de las pequeas circunscripciones, lo que constituye motivo de crtica. Las listas de partido en el nivel de la circunscripcin son por regla general cerradas y bloqueadas, lo que motiva tambin crticas y continuas propuestas a favor de su apertura, pese a las desventajas funcionales implicadas en esta ltima medida en trminos de no fomentar la buena estructuracin de los partidos polticos. El mtodo de conversin de votos en escaos puede influir en el grado de proporcionalidad de los resultados, de modo que suele asimismo suscitar crticas. La gran ventaja de este tipo de sistema electoral radica en la posibilidad de estable-
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cer adaptaciones muy especficas, como las listas nacionales adicionales que fueron introducidas en algunos pases de la Europa oriental, que pueden moldear la relacin entre votos y escaos en una u otra direccin. As, este sistema ha logrado frecuentemente imponerse frente a las alternativas propuestas en numerosos debates de reforma. 4. El sistema de representacin proporcional pura es el que mejor cumple con la exigencia de representacin justa, aunque en detrimento de las exigencias de concentracin y participacin, pues generalmente se aplican listas cerradas y bloqueadas. La crtica se centra en estas deficiencias y en sus respectivos efectos: fragmentacin del sistema de partidos y carcter annimo del voto, ya que el mtodo de conversin de votos en escaos exige una aplicacin a nivel nacional que no deja margen para otra opcin que no sea la de tales listas. Pese a que en pases caracterizados por una alta heterogeneidad de la sociedad y profundos conflictos sociales la funcin de representacin cobra una relevancia primordial, algunas experiencias histricas negativas, como la de la Repblica de Weimar, han puesto en descrdito este sistema, de forma que apenas se aplica. 5. El sistema electoral segmentado cumple con diferentes funciones en cada uno de sus segmentos, acumulndose los efectos de esa manera en el sistema total. En las circunscripciones uninominales se producen las desproporciones que promueven el efecto concentrador del sistema, al mismo tiempo que se garantiza la participacin, permitindosele al electorado el voto personalizado. A su vez, los objetivos de representacin encuentran acomodo en el segmento proporcional. El funcionamiento de este sistema electoral es simple, y ha sido introducido en muchos pases en los ltimos aos. 6. El sistema proporcional personalizado con barrera legal de representacin es tambin un sistema intermedio que logra satisfacer varias funciones simultneamente. Cumple con la
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exigencia de representacin a travs de la representacin parlamentaria de todos los partidos que hayan superado la barrera legal, la cual, a su vez, no es tan alta como para lesionar el principio de representacin proporcional. El sistema cumple tambin con la exigencia de concentracin excluyendo a los partidos pequeos del Parlamento, con lo que facilita la formacin de mayoras parlamentarias que, como se sabe, son la base de un gobierno estable en el rgimen parlamentario. Al mismo tiempo, las mayoras parlamentarias resultantes suelen ser de coalicin, reflejo de la expresin mayoritaria del voto, y no el producto de desproporciones artificiales inherentes al sistema. En lo tocante a la funcin de participacin, cabe destacar el vnculo entre el principio proporcional y la uninominalidad de las circunscripciones, en las que el electorado elige una parte de sus representantes. La supuesta complejidad de este sistema se ha criticado a menudo, sin embargo sta es el resultado de la multifuncionalidad, es decir, del intento de cumplir con los tres requisitos de forma equilibrada y simultnea. Es por ello que el sistema proporcional personalizado con barrera legal es presentado con frecuencia como una alternativa de reforma viable; como veremos, de hecho se ha introducido en versin modificada en algunos pases. IV. LA DISTRIBUCIN INTERNACIONAL DE TIPOS
DE SISTEMAS ELECTORALES Y LAS TENDENCIAS DE LAS REFORMAS
A continuacin se ofrecer una visin de conjunto sobre las tendencias de reforma desde el plano de la propagacin de los sistemas electorales en las elecciones parlamentarias.40 Para ello, este
40 No est en la intencin del autor ofrecer en la presente contribucin una visin detallada sobre los sistemas electorales de aplicacin actual en todos los
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captulo se dividir en regiones, lo cual es recomendable dadas las diversas tradiciones electorales regionales de las que resultan una relevancia y una actualidad diferentes para la cuestin de los sistemas electorales. Ya he sealado en otra ocasin que en las democracias consolidadas son extraos los cambios fundamentales que ataen al principio de representacin (Nohlen 1984: 218; vase tambin Lijphart 1994: 52, as como el captulo tercero de este libro). Con arreglo a la transicin hacia la democracia, en los pases de la Europa central y oriental s se produjo un cambio de naturaleza fundamental, situado empero al inicio del desarrollo de la democracia. Slo desde entonces se les plantea a las jvenes democracias de la regin la cuestin del mantenimiento, reforma o, incluso, sustitucin de los sistemas electorales establecidos en la fase de transicin (en contra, vase Sartori 1994: 28). La observacin diferenciada por regiones resulta tambin recomendable con relacin a la cuestin de los efectos de los sistemas electorales. Abundando en lo que se dijo en otra ocasin, los efectos de los sistemas electorales dependen de manera extraordinaria del carcter de la variable dependiente, del sistema de partidos, as como de otros factores contextuales (Nohlen 2004: 405 y ss., vase tambin el captulo quinto de este libro). En las democracias consolidadas, el sistema de partidos est relativamente bien institucionalizado. Por el contrario, en las jvenes democracias a menudo ste an no se ha estructurado, pues la volatilidad se mantiene alta. Adems, el tipo de sistema poltico tambin resulta ser una variable de contexto muy influyente. Si bien la investigacin sobre sistemas electorales se ha centrado en
pases del mundo. Tal resumen, ordenado sistemticamente en cuadros, puede consultarse en sendas introducciones a los compendios sobre las elecciones en frica, Asia y Amrica editados por: Nohlen/Krennerich/Thibaut (1999), Nohlen/Grotz/Hartmann (2001) y Nohlen (2005). La eleccin de las regiones, subregiones y pases destacados se justifica ms bien a travs del criterio de poder sealar tendencias en el desarrollo de los sistemas electorales, tanto en relacin con las reformas fcticas como en relacin con las iniciativas de reforma observadas y con los debates cientficos productivos.
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los sistemas parlamentarios, es sabido que en los sistemas presidenciales las elecciones del presidente ejercen una influencia decisiva sobre las parlamentarias; de hecho, el sistema electoral aplicado a la eleccin presidencial conlleva efectos incluso para la estructura del sistema de partidos. Dicho contexto se ha discutido especialmente con relacin a Amrica Latina, la regin que cuenta exclusivamente con formas de gobierno presidenciales (vase Payne et al. 2002: 65 y ss.). 1. Los pases industrializados occidentales A mitad de los aos ochenta se poda pensar que en los pases industrializados el debate sobre los sistemas electorales se haba aplacado en cuanto al principio de representacin. Pareca que tras el inicio de la poltica de masas (mass politics) no slo estaban congelados los sistemas de partidos (segn la tesis de Stein Rokkan), sino tambin los tipos bsicos de sistema electoral (Nohlen 1984: 17 y ss.; Lijphart 1994: 52). Sin embargo, al inicio de los aos noventa se produjeron reformas electorales de carcter fundamental, definidas como aquellas en las que se cambia el tipo de sistema electoral, en tres pases: Nueva Zelanda, Italia y Japn, cambio favorecido en los dos ltimos por sendas crisis de los sistemas polticos. Los sistemas electorales sustituidos fueron el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales en Nueva Zelanda, el sistema de representacin proporcional en circunscripciones plurinominales en Italia, as como el sistema de voto no transferible en circunscripciones cuatrinominales (SNTV) en Japn, cuyo ncleo radica en la eleccin de candidatos y no de listas de partidos, si bien el elector solamente dispone de un voto (vase Klein 1998). En estos tres pases fueron introducidos sistemas electorales combinados, aunque de distinto tipo: el sistema de representacin proporcional personalizada en Nueva Zelanda, el sistema proporcional compensatorio en Italia y el sistema electoral segmentado en Japn.
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Observemos con ms atencin dos de los casos. La reforma electoral neozelandesa es especialmente notable, porque del sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales sustituido en 1993 se haba afirmado hasta pocos aos antes que representaba el sistema electoral ideal para la representacin de minoras (Lijphart 1984: 213). Para este sorprendente cambio hacia el sistema de representacin proporcional personalizado un sistema casi copiado del modelo alemn, dicho sea de paso fue determinante el cambio en la concepcin de la calidad de la representacin poltica, expresado en la multidimensionalidad de las exigencias de representacin, concentracin y participacin. Adems, como factor desencadenante, se detectaron problemas para la formacin de mayoras parlamentarias, es decir, seales de debilidad del sistema mayoritario proporcional en lo que se haba considerado como su gran ventaja, la capacidad de producir situaciones de gobierno estables. Por otra parte, y aunque la reforma fue preparada con gran rigor cientfico (vase el Report of the Royal Commision 1986), fueron sucesos ms bien accidentales y, finalmente, dos consultas populares que la hicieron posible, despus de que la clase poltica no se haba podido poner de acuerdo sobre una reforma electoral (vase Richter 1999; para una valoracin de la reforma desde la perspectiva actual, vase Lsche 2004). En Italia, la controversia en torno al sistema electoral haba alcanzado haca ya una dcada un grado de virulencia mxima, pero las concepciones sobre la reforma a realizar eran tan dispares que un acuerdo pareca an muy lejano. Slo la crisis del sistema poltico a principios de los aos noventa abri posibilidades concretas para su realizacin, en tanto que la causa de la crisis fue descargada sobre el sistema electoral vigente. Iniciado y corroborado por un referndum, en 1993 Italia dio un paso, segn muchos opuesto al neozelands, de un sistema de representacin proporcional a un sistema de mayora. En realidad, sin embargo, en Italia se introdujo un sistema electoral combinado que se caracteriz superficialmente por la uninominalidad y que contena fuertes elementos proporcionales.
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En este sistema, abolido en 2005, tres cuartas partes de los diputados se eligieron en circunscripciones uninominales por mayora relativa, mientras que la cuarta parte restante se eligi proporcionalmente a nivel nacional. Los escaos elegidos por el sistema proporcional se otorgaron compensatoriamente, es decir, los votos de los partidos que ya han ganado escaos en las circunscripciones uninominales no eran tomados en cuenta en la reparticin proporcional de los restantes escaos al nivel de la asociacin regional de circunscripciones. Se dio entonces una compensacin proporcional de escaos solamente parcial (scorporo partiale), pues al partido ms votado en la circunscripcin no se le deducan los votos proporcionales de todos los votos emitidos a favor de sus candidatos (los votantes disponen de dos votos respectivamente), sino que slo se le restaban el nmero de votos correspondientes al candidato ms votado en segundo lugar ms uno. Junto a este efecto proporcional mecnico, existi adems un efecto de estrategia electoral posibilitado por la admisin de alianzas de listas. As, a travs de coaliciones electorales, los partidos polticos lograron esquivar el efecto concentrador tpico del sistema mayoritario. Y, ya que invariablemente en cada circunscripcin slo un partido de una coalicin pudo nominar a un candidato, asignndoseles tambin a los partidos ms pequeos de la coalicin alguna circunscripcin, todos ellos podan verse representados en el Parlamento con la ayuda de los votos de todos los partidos integrados en la coalicin. Los objetivos de la reforma italiana eran tanto una disminucin de la fragmentacin partidaria y el logro de mayoras estables de gobierno, como la alternancia en el ejercicio del gobierno y la supresin de la partitocracia. Tales objetivos no estaban supeditados a exigencias funcionales generales y abstractas, sino que se deban al inters por superar los fenmenos que caracterizaban desde haca dcadas el sistema poltico italiano. En contra de las expectativas generadas por el sistema electoral, de tipo supuestamente mayoritario, los resultados electorales presentaron un relativo alto grado de proporcionalidad entre votos y escaos. Igualmente, no se consigui cumplir con el objetivo de la formacin de mayoras
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estables de gobierno, pues la esperada concentracin del sistema de partidos no se produjo. Tampoco se logr reforzar la relevancia de los polticos frente al partido (partitocracia). La nica meta alcanzada fue la alternancia en el ejercicio del gobierno, si bien sta se debi menos a un efecto del sistema electoral y fue ms bien el resultado de tendencias evolutivas de marcado carcter bipolar, surgidas en el sistema de partidos como consecuencia de la transformacin del PCI, comunista, en el socialdemcrata PDS. En resumidas cuentas, los resultados de la reforma electoral eran bastante pobres. La reforma de la reforma, esto es, la introduccin de un sistema electoral con un mayor efecto concentrador promovedor de mayoras, se ha convertido en una consigna, de forma que Italia pertenece todava a los pases donde una reforma electoral calienta las mentes. La crtica se concentr sobre todo en los escaos proporcionales, aunque es la prctica de coaliciones electorales la causante indiscutible del mayor efecto fragmentador, pues precisamente en los escaos adjudicados por mayora es donde el efecto concentrador del sistema logra evitarse. As las cosas, la discusin al respecto vers sobre la eliminacin de los mandatos proporcionales y el paso a un sistema de mayora. Una de las opciones en curso era el sistema de mayora absoluta, que ha encontrado en Giovanni Sartori (1994: 74 y ss.) un vehemente promotor. Sin embargo, se introdujo en 2005, apoyado slo por la mayora gobernante, un sistema de premios, o sea, un sistema que ofrece a la coalicin electoral que saca la mayora relativa de los votos una mayora absoluta de los escaos. Tambin otros pases industrializados se dirigen hacia reformas electorales de tipo fundamental. En los dos casos en los que se trabajaron propuestas consensuadas y concretas, en Gran Bretaa y en Portugal, el objetivo era el de un sistema electoral combinado. En gran Bretaa, el Partido Laborista se haba comprometido durante su tiempo en la oposicin a integrar, en caso de ganar las elecciones, la reforma electoral en su agenda gubernamental. Y efectivamente, despus de su abrumadora victoria electoral de 1997, el gobierno estableci una comisin de reforma electoral lla-
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mada Independent Commission on the Voting System (Jenkins Commission), cuyos objetivos eran los siguientes: The Commission shall observe the requirement for broad proportionality, the need for stable Government, an extension of voter choice and the maintenance of a link between MPs and geographical constituencies (Jenkins Commission 1998). Ya estas metas multidimensionales indicaban claramente que se iba a buscar una alternativa frente al sistema de mayora relativa que slo podra encontrarse entre los sistemas electorales combinados. La propuesta presentada del additional member system (AMS) trataba, precisamente, de tomar en cuenta todas las recomendaciones, por cierto en grado diferente. La recomendacin de la proporcionalidad fue la menos atendida. De este modo, el AMS se diferenciaba decisivamente de la representacin proporcional personalizada, que se concibe en el mundo anglosajn tambin como additional member system (vase Nohlen 2000: 5 y ss.). El fuerte carcter de concentracin del sistema electoral propuesto cumpla con las expectativas de mayoras de gobierno estables en la medida que el desarrollo del sistema de partidos lo permita. La funcin de participacin, o sea de eleccin personal del candidato, fue particularmente bien considerada por medio de la introduccin del alternative vote. El voto individual como tal que se practica en Alemania Federal y que se identifica comnmente con el voto personal, fue considerado no suficiente. Finalmente, la gran mayora de los diputados quedaba relacionada con su distrito, dado que el 80% de los mandatos se adjudicaban invariablemente en circunscripciones uninominales y los mandatos proporcionales en muchas circunscripciones plurinominales de tamao pequeo (en total 82). A pesar de cumplir con muchos criterios funcionales de los sistemas electorales (representacin, concentracin y participacin) a la vez, la propuesta de la Commission Jenkins lesionaba uno que en este caso resultaba decisivo, es decir el criterio de simplicidad. El exceso sofisticado en el cumplimiento de las funciones recomendadas contribuy al propio fracaso de la reforma.
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En Portugal, los planes de reforma electoral estuvieron concentrados inmediatamente en la introduccin de la representacin proporcional personalizada. La iniciativa la tom el gobierno, en aquel momento en manos del Partido Socialista, y la correspondiente campaa de apoyo se desarroll bajo el eslogan acercar la democracia al pueblo. Como medida para alcanzarlo se propuso la introduccin de la eleccin directa de los diputados en circunscripciones uninominales. La propuesta de reforma prevea una distribucin de los 350 escaos en tres fases: 1) en cerca de 94 circunscripciones uninominales con adjudicacin de los escaos segn mayora relativa; 2) en circunscripciones plurinominales regionales que servan para una primera compensacin proporcional, que contaban en total tambin con 94 escaos, los que tendran que ser distribuidos por medio de la frmula dHondt; 3) en una circunscripcin nacional de 35 escaos, donde iba a aplicarse la frmula dHondt de nuevo. Esta ltima fase tendra que ejercer especiales efectos compensatorios, pues all se compensaban los posibles escaos sobrantes, de modo que ellos no distorsionaran la proporcionalidad total del resultado electoral. Primero se pensaba prever que el elector/la electora tendra slo un voto para elegir un candidato, una lista regional y una lista nacional. Con esto, el efecto personalizador hubiera sido mnimo (vase mi crtica de aquel entonces en Pblico, 17 de diciembre de 1997). Al final cambiaron la propuesta inicial para integrar a la reforma un sistema de doble voto. La propuesta fue acordada por los dos grandes partidos del pas. Fracas, sin embargo, en el Parlamento debido a un asunto en principio de menor rango y soluble, a saber el nmero de integrantes de la Cmara de Diputados. Se trataba de aumentarlo al mximo que era constitucionalmente indicado y permitido. Aunque los protagonistas de la reforma no percibieron su naufragio como definitivo, el tema ha sido desplazado de la agenda poltica.
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2. Europa central y oriental Para la Europa central y oriental, en principio, podemos distinguir dos fases en los procesos de reforma: una primera fase, idntica al proceso de transicin, en la que las elecciones no competitivas fueron sustituidas por elecciones competitivas y, una segunda fase, en la cual las condiciones de la transicin ya han sido superadas. En referencia a la primera fase, he podido demostrar junto a Mirjana Kasapovic (Nohlen/ Kasapovic 1996), que la eleccin del sistema electoral estaba en estrecha relacin con el tipo del cambio de sistema (transformation, transplacement, replacement; vase Huntigton 1991). En los casos de transicin por transformation, los dirigentes comunistas en el poder lograron afirmar esencialmente su posicin, manteniendo el sistema de mayora absoluta vigente. En las transiciones por transplacement, en las cuales los comunistas en el poder se encontraron frente a una oposicin relativamente fuerte, el paso a la democracia fue consensuado, lo que se demuestra con la institucionalizacin de tipo ideal de las mesas redondas. En estos casos, se introdujeron preferentemente sistemas electorales combinados de marcada tendencia proporcional. Por ltimo, en las transiciones llevadas a cabo por replacement, donde los grupos opositores al rgimen consiguieron el poder poltico, se introdujeron sistemas de representacin proporcional. Los grupos opositores privilegiaron esta opcin conminados por la teora de la democracia, si bien los comunistas tambin la celebraron, al reconocer en el sistema proporcional su nica posibilidad de alcanzar representacin parlamentaria en unas elecciones libres. En la mayora de los casos se opt por un sistema de representacin proporcional en circunscripciones plurinominales (sobre la gnesis de los sistemas electorales, vase tambin Krohn 2003). En general, se puede observar una tendencia que lleva del sistema de mayora absoluta al sistema de representacin proporcional o a sistemas combinados. Adems, se aprecia que los sistemas de
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representacin proporcional, desde un punto de vista tipolgico, presentan una relativa uniformidad. De hecho, actualmente no hay ningn caso de representacin proporcional pura, ni relativa, ni tampoco un single-transferable vote o un sistema de representacin proporcional personalizada segn el modelo alemn. Es decir, no se dio una transferencia de sistemas electorales, a pesar de que los consejeros occidentales desempearon un considerable rol en los procesos de reforma. De los citados tipos de sistemas electorales slo el single-transferable vote system fue aplicado en las primeras elecciones del restablecimiento democrtico en Estonia. Aun cuando existe una gran diversidad en los detalles, los sistemas de representacin proporcional comparten algunos rasgos comunes. El tipo bsico es el de la representacin proporcional en circunscripciones plurinominales, tratndose de circunscripciones plurinominales medianas o grandes, salvo unos pocos casos divergentes. Por lo dems, cabe resaltar una notable coincidencia en dos elementos tcnicos. En primer lugar, las frmulas electorales aplicadas en el nivel de las circunscripciones se conformaron dejando un resto de los escaos para la distribucin a nivel nacional. De esta forma, se establecieron listas nacionales que permiten a los partidos polticos preservar a sus dirigentes nacionales del voto a nivel de las circunscripciones, que podra hacer peligrar sus escaos en el caso de las listas cerradas y no bloqueadas, de uso comn. El nmero de escaos de la lista nacional bloqueada es flexible y dependiente del resultado electoral en las circunscripciones, o sea, de los escaos que all no se distribuyeron. Solamente en Polonia el nmero de escaos de la lista nacional se fij por ley en 69. En segundo lugar, en todos los pases se introdujeron barreras legales aunque de diferente nivel, con variaciones del 2.5% al 5%, lo cual demuestra que se desconfi del obstculo natural establecido por las circunscripciones. El tamao mediano de stas vara entre los 2.3 y los 15 escaos, pero en general puede calificarse de moderado. Las experiencias de Polonia en 1991 mostraron que, en caso de extremo fraccionamiento partidario, las circunscripciones
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no funcionan como obstculos, pues una barrera legal aplicada solamente a la participacin en la lista nacional no basta para impedir la realimentacin de la fragmentacin del sistema de partidos creada por el sistema de representacin proporcional. En este sentido, la reforma electoral de 1993 en Polonia, con la que se introdujo tambin para los escaos elegidos en las circunscripciones una barrera legal, fue muy consecuente. Con igual consecuencia se obr al disear una graduacin del nivel de barreras legales, segn se tratase de partidos o de coaliciones electorales, con el fin de eliminar los intentos de evitar el efecto de la barrera legal. Es preciso destacar dicha diferenciacin de las barreras legales es decir, barreras legales ms altas para coaliciones que para partidos como un aporte e innovacin de Europa oriental. Desde la perspectiva de la investigacin de los sistemas electorales, ha sido interesante la posibilidad brindada por los sistemas combinados, especialmente por los sistemas segmentados (Grabensysteme), de observar en una sola eleccin los efectos de sus componentes bsicos, o sea, del sistema de mayora en circunscripciones uninominales y del sistema de representacin proporcional en circunscripciones plurinominales. El resultado de tal observacin confirma lo discutible que es el conventional wisdom y tiene un gran significado para el diseo institucional: en ningn caso lograron ms partidos representacin parlamentaria a travs del sistema proporcional que mediante la aplicacin del sistema mayoritario. Ha quedado comprobado que los efectos de los dos segmentos del Grabensystem dependen en tal grado de la estructura del sistema de partidos, del nivel de estructuracin de stos, as como de la geografa y del comportamiento electorales, que los resultados electorales producibles son totalmente contrarios a las ideas generales que de los efectos del sistema mayoritario y el de representacin proporcional existen. Como Florian Grotz (2005) seala, las condiciones de la transicin ya no tienen validez para la segunda fase. Las reformas electorales estn en la agenda poltica de casi todos los pases, si bien parece que se otorga ms relevancia a los intereses relacionados
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con el poder que a los de carcter puramente funcional. Sin embargo, debe constatarse que hasta ahora en ningn pas se ha conseguido llevar a cabo una reforma electoral fundamental, ni siquiera en Rusia, donde el sistema electoral segmentado quiso ser sustituido por un sistema de mayora bajo Yeltzin o por un sistema de representacin proporcional bajo Putin; ni en Hungra, donde se propuso como alternativa un sistema de mayora relativa; tampoco en la Repblica Checa, donde se favoreca un sistema electoral que produjese mayoras ms claras (vase Ziemer 2003). 3. Amrica Latina En Amrica Latina puede observarse un desarrollo extendido a varios pases en los sistemas electorales de las elecciones tanto presidenciales como parlamentarias. Si observamos primeramente las elecciones al congreso, comprobaremos que en casi toda la regin se aplicaba el sistema de representacin proporcional, casi siempre en circunscripciones plurinominales, a excepcin de Uruguay, que aplicaba un sistema de representacin proporcional pura (para ms detalles, vase Nohlen 2005). En la dcada de los noventa, algunos pases se han apartado de este sistema electoral tan tradicional en la regin. En primer lugar, Bolivia y Venezuela se decidieron por un sistema de representacin proporcional personalizado, aunque conservando la distribucin de las circunscripciones, que sigue determinando el grado de proporcionalidad de los resultados electorales. Despus sigui Chile, donde ya bajo el rgimen militar se introdujo un sistema binominal. Y finalmente, Ecuador, donde tras la reforma de 1998 se vota segn un sistema de mayora con voto mltiple en circunscripciones plurinominales, disponiendo cada elector de tantos votos como candidatos se presentan por circunscripcin. Mxico, el nico pas latinoamericano que no se sum a la tendencia general anterior de pasar de un sistema de mayora relativa a un sistema de representacin proporcional, est transitando gradualmente a un
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sistema segmentado a travs de las continuas reformas electorales realizadas desde los aos setenta. Si a este cambio en el tipo de sistema electoral se le aaden las numerosas reformas ms pequeas de los sistemas establecidos con relacin a los criterios funcionales, puede constatarse que, con la excepcin de Chile, en todas partes se ha potenciado la funcin de representacin, pero sobre todo la de participacin, en consonancia con los acentos puestos en el discurso poltico latinoamericano desde la transicin (vase Lauga 1999). Por el contrario, apenas se prest atencin a la funcin de concentracin. La consecuencia es que en muchos pases las reformas electorales han conseguido estabilizar la inestabilidad poltica, lo cual se est discutiendo entretanto en el marco del debate sobre la gobernabilidad (vase Payne et al. 2002). Por ejemplo, en Colombia y Ecuador se estn buscando reformas que impidan una representacin catica (Pachano 1998), caracterizada por un fraccionamiento interno de los partidos en el caso colombiano, y por una fragmentacin partidista en el caso de Ecuador. Efectivamente, en Colombia, con la reforma electoral de 2003, se intenta poner fin a la atomizacin de los partidos polticos a travs de la introduccin de listas nicas de partidos con un lmite de miembros. Se introdujo tambin la cifra repartidora (mtodo dHondt) as como una barrera legal del 50% de la cifra electoral (cuota Hare) para la Cmara de Diputados y de un 2 % del total de los votos para el Senado. En funcin de un voto personal, se permite el voto preferente opcional con el efecto que los candidatos que cuentan con mayor nmero de votos preferentes cubren los escaos obtenidos por un partido siempre que pasen un mnimo de preferencias (vase Hoskin/Garca Snchez 2006). Los nuevos sistemas electorales de Chile y Mxico constituyen una excepcin, pues Chile dej atrs el sistema de representacin proporcional en circunscripciones plurinominales, mientras que en Mxico se sustituy el sistema de mayora relativa. En ambos casos, existe incertidumbre sobre la calidad del respectivo sistema electoral, en Chile incluso un continuo cuestionamiento de su legi-
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timidad y capacidad de rendimiento. El debate reformista es revivido con rtmica constancia (vase Fernndez 2000). ltimamente, la presidenta Michelle Bachelet ha incluido la reforma del sistema binominal en su agenda poltica. El sistema binominal chileno como cualquier sistema electoral tiene ventajas y desventajas. Si aplicamos los criterios de evaluacin arriba mencionados el sistema binominal cumple bastante bien, 1) con la representacin (en trminos de proporcionalidad entre votos y escaos), 2) con la concentracin o efectividad (pues apoya en medio del pluripartidismo a una competencia bipolar entre dos coaliciones y contribuye a la estabilidad del apoyo al gobierno), y 3) con la participacin (en trminos de permitir un voto personal, no slo de partido). Por lo dems, 4) el sistema es sencillo, fcil de entender (para ms detalles, vase Nohlen 2004: 317 y ss.). Sin embargo, tiene fuertes debilidades: 1) es excluyente al no permitir a fuerzas polticas fuera de los grandes pactos tener representacin en el Parlamento, aunque tengan un considerable apoyo electoral; 2) produce una estructura de competencia distorsionada, pues compiten entre s, no tanto los bloques como los partidos dentro del bloque; 3) modifica el voto del ciudadano en trminos de reducir la esencia de la eleccin a un acto plebiscitario de apoyo o rechazo de una oferta, elaborada por las instancias cupulares de los bloques, contribuyendo as a la desidentificacin del votante con los partidos polticos. Por lo dems, por las altas discrepancias entre poblacin y escaos segn circunscripciones a lo largo del pas, el sistema binominal en su actual estructura lesiona fuertemente el principio de la igualdad del voto. Estas debilidades del sistema electoral vigente le sustraen legitimidad, que es el quinto y mayor criterio para medir la calidad de un sistema electoral en su contexto (vase tambin Nohlen 2006b). Pasando al mbito de la ingeniera electoral, el anlisis sugiere no seguir con el sistema binominal tal como existe hoy, sino reformarlo para conservar sus ventajas y sanear sus debilidades. En concreto, la sugerencia incluye conservar (tambin por razones de viabilidad de una reforma) la actual estructura binominal de los
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distritos y aadir una lista adicional proporcional con efectos compensatorios. Este elemento adicional es capaz de reducir la desigualdad del voto, desechar el fenmeno de la exclusin, promover mayor proporcionalidad, reestructurar la competencia electoral y, tambin, mejorar la representacin de las mujeres en el Parlamento. O sea, es capaz de proporcionar al sistema electoral chileno una legitimidad de rendimiento. Este nuevo sistema sera un sistema combinado (de elementos mayoritarios y proporcionales) de tipo compensatorio (porque a travs de la lista proporcional se compensan las prdidas en escaos originadas en la parte mayoritaria del sistema), en cuyo diseo especfico todos los partidos polticos pueden participar. En Mxico, el cambio al sistema segmentado ha contribuido en gran manera a la transicin. En los aos setenta, y orientados en una errnea interpretacin del sistema alemn, se introdujeron listas adicionales que operaban segn el sistema de representacin proporcional con el fin de posibilitarle a la oposicin una representacin que fuera ms all de los escaos de minora fijos que hasta entonces se le haban concedido. Pero a pesar de que el nmero de los escaos proporcionales introducidos en 1977 fue aumentado en la dcada de los ochenta de 100 a 200 (de entre 400 y 500 escaos, respectivamente), el efecto concentrador del sistema permaneci inalterado. Con el impulso de la apertura del sistema poltico y de una reforma de la organizacin electoral que hizo posible la realizacin de elecciones libres y honestas, el gobierno del PRI y los partidos de la oposicin acordaron en la reforma de 1996 limitar a ocho puntos porcentuales el efecto mayoritario mecnico del sistema (vase Gonzlez Roura et al. 1997). Slo en caso de que el partido mayoritario alcance ms del 42% de los votos puede ste mantener la mayora absoluta de los escaos, evitando de esta manera que el efecto de desproporcin sea demasiado grande. As y todo, en Mxico la cuestin del sistema electoral sigue siendo tema de virulentas discusiones (para una visin ms detallada, vase Nohlen 2004: 321 y ss.).
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Observemos ahora el desarrollo de los sistemas electorales aplicados a la eleccin presidencial, que en Amrica Latina deben ser considerados con la misma atencin, dado que el presidencialismo se mantiene como sistema poltico. El sistema electoral en la eleccin al presidente no slo determina el resultado de tal eleccin, sino que tambin ejerce cierta influencia sobre los resultados de las elecciones parlamentarias, adems de afectar a la estructura del sistema de partidos. Todo lo cual depende esencialmente del grado de simultaneidad de las elecciones presidenciales y las parlamentarias. Dicho grado puede diferenciarse segn se celebren las dos elecciones el mismo da, asimismo, segn se disponga para ambas solamente de una papeleta de votacin o, finalmente, segn se elijan los dos rganos mediante un solo voto. Cuanto ms alto sea el grado de simultaneidad, tanto mayor ser la influencia de las elecciones presidenciales sobre las parlamentarias y tanto ms significativo ser el sistema electoral presidencial para el sistema de partidos. En el debate actual sobre sistemas electorales presidenciales suele discutirse que, en un sistema de mayora relativa, el candidato vencedor probablemente slo disponga de una baja aceptacin y, con ello, de una base de legitimacin bastante exigua. Por el contrario, el sistema de mayora absoluta asegura una amplia aceptacin, si no en la primera vuelta, a ms tardar en la segunda. El inconveniente del sistema de mayora absoluta radica, sin embargo, en el fomento que de la dispersin del voto se hace en la primera vuelta, pues, por regla general, en este sistema concurren muchos ms candidatos de los que tienen alguna probabilidad de ganar la eleccin presidencial. Esta prctica est motivada por un clculo electoralista de los partidos, que esperan conseguir ms votos para su lista en las elecciones al Parlamento si presentan una candidatura propia en las presidenciales. La consecuencia para el sistema de partidos es, a todas luces, negativa. De esta manera, en el debate sobre los sistemas electorales presidenciales se confrontan dos posiciones: mayor legitimidad al precio de una mayor fragmentacin versus menor aceptacin
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acompaada de una mayor concentracin. Tal dilema encontrara solucin a travs de una reforma que exija al candidato ms votado segn un sistema de mayora relativa un determinado nmero de votos (quorum) o, en caso dado, una determinada ventaja frente al candidato ms votado en segundo lugar para resultar electo; en caso de no cumplirse tales condiciones, se celebrara una segunda vuelta. Dicho sistema electoral tendra la ventaja de fomentar la concentracin del voto ya en la primera vuelta, teniendo lugar una segunda vuelta slo en caso de que el efecto concentrador no haya sido suficiente. As, se garantizara un alto grado de aceptacin para el presidente electo sin que por ello el efecto de fragmentacin fuera mayor. Finalmente, si consideramos desde la transicin a la democracia el desarrollo de los sistemas electorales para el cargo presidencial en Amrica Latina, podremos constatar una tendencia que lleva del sistema de mayora relativa al sistema de mayora absoluta, pero tambin al sistema de mayora relativa con quorum (para ms detalles, vase Nohlen 2005, vol. 1: 38 y ss., vol. 2: 25 y ss.). 4. frica Para el frica subsahariana no es posible reconocer ninguna tendencia en el desarrollo de los sistemas electorales, si no es la tendencia del movimiento nulo. Tampoco podemos identificar claramente regularidades en los efectos de dichos sistemas (detalladamente, Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999). Sin embargo, el continente africano normalmente no considerado en cuestiones institucionales es de gran utilidad para la investigacin general de los sistemas electorales, pues precisamente en la confrontacin de los tipos de sistemas con unos contextos tan heterogneos, puede demostrarse que las regularidades en los efectos de tales sistemas observadas en otras regiones del globo se deben hasta cierto punto a una homogeneidad contextual relativamente marcada. En vista de los obstculos fundamentales que dificultan enormemente la introduccin y consolidacin de la democracia en la
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regin, en el caso africano sera recomendable priorizar las exigencias funcionales dirigidas a los sistemas electorales de forma diferente. Teniendo en cuenta unas sociedades tnicamente segmentadas y la politizacin de tales diferencias, se hace necesario desde una perspectiva normativa admitir la representacin del caleidoscopio tnico, en gran manera responsable del pluralismo poltico, as como la participacin de todos los actores tnicos en el proceso de toma de decisiones. En este sentido, para frica deberan buscarse ms bien sistemas electorales que subrayen la funcin de representacin y menos los supeditados a la idea de la bsqueda de mayoras. En contra de estas apreciaciones, uno de los legados de la era colonial an presentes en la mayor parte de los pases del frica subsahariana es el sistema electoral de mayora. Resultara, empero, totalmente errneo reducir la raz del problema democrtico africano a este factor (Hartmann 1999, Basedau 2003, 2003a). Shaheen Mozaffar, por otra parte, ha resaltado el significado de las disposiciones institucionales: The form, intensity, and outcome of ethnic politics have varied with variations in the institutional configurations in these countries (Mozaffar 1995: 54). En la misma lnea y refirindose explcitamente al frica negra, se ha expresado Donald L. Horowitz, al caracterizar el sistema electoral como the most powerful lever of constitutional engineering for accomodation and harmony in severely divided societies (Horowitz 1991: 63). Es de remarcar que con la transicin a la democracia en Namibia y en la Repblica de Sudfrica se introdujeron sistemas electorales de representacin proporcional, aunque bajo condiciones impuestas por sendos sistemas hegemoniales de partidos (segn Sartori 1976). Aqu, del sistema de mayora hubiese surgido prcticamente un parlamento sin oposicin. El intensivo debate en torno al sistema electoral mantenido en la Repblica de Sudfrica (Krennerich/De Ville 1997) refleja el alto significado que se le otorga al factor institucional. Un aspecto a subrayar en el continente africano es la alta diferenciacin de los tipos de sistemas electorales. El sistema de mayora relativa, por ejemplo, se aplica tanto en su forma clsica de
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circunscripciones uninominales como en circunscripciones plurinominales, votndose en estas ltimas bien por mayora (sistema de bloque, es decir, al partido ms votado se le asignan todos los escaos de la circunscripcin), o bien por representacin proporcional. En algunos casos, el votante slo dispone de un voto, como en el sistema de bloque, y en otros, tiene tantos votos como representantes a elegir. Casi tres cuartas partes de los sistemas electorales africanos pertenecen a la representacin por mayora, con lo que este continente diverge en mucho de las opciones tomadas en los pases occidentales industrializados, en Europa del Este y en Amrica Latina. Los sistemas de representacin proporcional africanos, a su vez, se distinguen entre sistemas de representacin proporcional pura y sistemas de representacin proporcional en circunscripciones plurinominales, mientras que las listas nacionales adicionales han dejado de ser una rareza. Es as como en Lesotho, por ejemplo, la reforma electoral de 2002 le aadi al sistema de mayora relativa (con 80 escaos) una lista nacional segn la regla proporcional (de 40 escaos), con lo que el pas se ha abierto al desarrollo de un sistema electoral combinado. En lo tocante al cumplimiento de las funciones de los sistemas electorales en frica, un repaso a los resultados electorales de los aos noventa nos muestra que el problema al sur del Sahara no es la concentracin, sino las mayoras excesivamente amplias del partido vencedor. Debemos aclarar aqu que la estructura asimtrica de la competencia partidaria se fundamenta a menudo en la variedad tnica y/o en la obstaculizacin sistemtica de la oposicin poltica. Matthias Basedau (2003: 323 y ss.) ha descubierto, por su parte, que los efectos tericamente esperados de los tipos de sistemas electorales sobre el grado de fragmentacin y polarizacin del sistema de partidos no se cumplen empricamente sin ms ni ms. Resumiendo los resultados de este breve anlisis sobre el frica subsahariana, se puede constatar que el desarrollo de los sistemas electorales no es comprensible simplemente del anlisis de las exigencias funcionales planteadas a dichos sistemas, dada la aludida
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heterogeneidad contextual, por lo que tal desarrollo requiere la ponderada observacin del caso individual. 5. Asia Para una visin cualitativo-comparativa sobre el desarrollo de los sistemas electorales en Asia es necesario sealar que este continente se ha visto afectado en mucha menor medida que las regiones tratadas anteriormente por la tercera ola de la democratizacin. Por una parte, existen democracias estables, como en la India, Israel o Japn, que llevan celebrando elecciones competitivas desde finales de los aos cuarenta. Por otra parte, sigue habiendo numerosos regmenes autoritarios en el cercano oriente y el sureste asitico, en los cuales los parlamentos nacionales son elegidos por sufragio directo, aunque las correspondientes elecciones presentan un carcter slo semicompetitivo o enteramente no competitivo. Por tal razn, a la forma de sistemas electorales (mayoritarios) existentes en los Estados a los que nos referimos (Irn, Irak, Siria, Corea del Norte, Laos y Vietnam), no debe atribursele ms que un significado marginal. De forma parecida al caso africano, en Asia predominan claramente los sistemas electorales de mayora, pese a lo cual se pueden reconocer algunos rasgos regionales respecto a la actual distribucin de los tipos de sistemas. En las antiguas colonias britnicas del sur de Asia ha prevalecido el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales, que ha permanecido inalterado desde la independencia de los Estados resultantes (India, Nepal, Pakistn y Bangladesh). En este contexto, el caso de Sri Lanka constituye la excepcin ms importante, pues en la dcada de los ochenta sustituy el sistema de mayora de cuo britnico por un sistema de representacin proporcional. En las jvenes democracias del sureste asitico, por el contrario, se refleja la tendencia actualmente observada en todo el mundo hacia sistemas electorales combinados. Corea del Sur, Filipinas y Taiwn han pasado en los aos noventa de su tradicional sistema mayoritario a sistemas elec-
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torales segmentados. En Tailandia, donde el sistema de mayora relativa en circunscripciones plurinominales estaba en vigor desde 1932, se introdujo tambin por primera vez en el ao 2000 un sistema de tal tipo. Respecto a los Estados asiticos procedentes de la Unin Sovitica, las cinco repblicas del Asia central en las que tras el derrumbamiento de la URSS se establecieron regmenes autoritarios ms o menos fuertes (Kazajstn, Kirguizistn, Tayikistn, Turkmenistn y Uzbekistn), han mantenido el sistema de mayora absoluta en circunscripciones uninominales. En cambio, los tres Estados caucsicos cuyos sistemas polticos son limitadamente pluralistas (Armenia, Azerbaiyn y Georgia), sustituyeron el sistema de mayora absoluta por sistemas electorales segmentados ya a mitad de los aos noventa. En aquellos Estados asiticos social y estructuralmente heterogneos, donde el sistema de mayora relativa se ha mantenido, debe tenerse en cuenta que a las frmulas electorales se les ha intercalado una contingentacin41 fija de escaos con el propsito de ver representados adecuadamente a los respectivos grupos sociales. Tal es el caso del Lbano, donde a cada grupo confesional se le garantiza una parte proporcional de los escaos parlamentarios. El hecho de que mediante el sistema electoral (sistema mayoritario con voto mltiple) los electores se vean obligados a elegir tambin a candidatos de las otras confesiones, conduce a la eleccin de los candidatos ms moderados (Nohlen 1978: 351 y ss.). En resumidas cuentas, el desarrollo de los sistemas electorales en Asia presenta una gran heterogeneidad (vase tambin Nohlen/ Grotz/Hartmann 2001), aunque se pueden descubrir rasgos comunes a nivel subregional. All donde ha habido un cambio de sistema electoral, la tendencia reconocible se dirige hacia tipos combinados.
41 Establecimiento de cupos fijos de escaos que se adjudican a grupos socioculturales en el caleidoscopio tnico de Malasia.
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V. RESUMEN En la evolucin de los sistemas electorales puede constatarse una cierta tendencia mundial hacia sistemas combinados. Esta tendencia se caracteriza segn las regiones de forma distinta, siendo ms marcada all donde por causa de una transformacin poltica se introdujeron nuevos sistemas electorales, y ms dbil en aquellos pases cuyos regmenes apenas pueden ser denominados pluralistas y las elecciones no son calificables de competitivas, es decir, all donde la cuestin democrtica queda reducida a su ausencia. En tal contexto, los sistemas electorales tienen, de todas formas, una relevancia mnima (Dahl 1996). En cambio, debemos resaltar que los sistemas electorales combinados gozan de una creciente popularidad incluso en las democracias asentadas, lo cual queda demostrado por algunas reformas electorales realizadas en esa direccin, as como por los correspondientes conceptos en los que se basan por doquier algunas iniciativas de reforma. Si bien tales iniciativas no siempre se orientan directamente en modelos de sistemas electorales combinados, s lo hacen en ciertas exigencias funcionales con las que dichos sistemas pueden cumplir mejor que los sistemas clsicos. Adems, los sistemas electorales combinados posibilitan un diseo especfico a medida de las condiciones del respectivo contexto, especialmente de aquellas de carcter puramente poltico. Su gran ventaja es, entonces, la de permitir los compromisos.
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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie ESTUDIOS JURDICOS Nm. 128

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

I. II. III. IV. V.

107 107 111 112 114 116 117 121 123

* Candidato a doctor en ciencia poltica por la Universidad de Heidelberg, Alemania.

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

CONCEPTO, ESTRUCTURAS, CONSECUENCIAS

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

CONCEPTO, ESTRUCTURAS, CONSECUENCIAS

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

CONCEPTO, ESTRUCTURAS, CONSECUENCIAS

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CONCEPTO, ESTRUCTURAS, CONSECUENCIAS

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

CONCEPTO, ESTRUCTURAS, CONSECUENCIAS

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

DOS PRINCIPIOS DE REPRESENTACIN INCOMPATIBLES

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

DOS PRINCIPIOS DE REPRESENTACIN INCOMPATIBLES

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

DOS PRINCIPIOS DE REPRESENTACIN INCOMPATIBLES

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

DOS PRINCIPIOS DE REPRESENTACIN INCOMPATIBLES

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

DOS PRINCIPIOS DE REPRESENTACIN INCOMPATIBLES

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

CAMBIOS Y OPCIONES DE SISTEMAS ELECTORALES

Cuadro 2. Reformas en los sistemas electorales de 18 pases europeos 1919-1985

1919/1949 1919/1945 1919 1920 1976 1906 1958

1953, 1956 1971 Ninguna Ninguna Ninguna (1935, 1955) 1966

Menos proporcionalidad, elevacin del umbral de la representacin. Nueva distribucin de circunscripciones

Cuadro 2. Reformas en los sistemas electorales de 18 pases europeos 1919-1985 (continuacin)

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

CAMBIOS Y OPCIONES DE SISTEMAS ELECTORALES

III. CAUSAS DE LA ESTABILIDAD

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

CAMBIOS Y OPCIONES DE SISTEMAS ELECTORALES

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

CAMBIOS Y OPCIONES DE SISTEMAS ELECTORALES

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

DUVERGER, RAE, SARTORI Y LOS EFECTOS NOMOLGICOS

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

DUVERGER, RAE, SARTORI Y LOS EFECTOS NOMOLGICOS

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

DUVERGER, RAE, SARTORI Y LOS EFECTOS NOMOLGICOS

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DUVERGER, RAE, SARTORI Y LOS EFECTOS NOMOLGICOS

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

DUVERGER, RAE, SARTORI Y LOS EFECTOS NOMOLGICOS

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

DUVERGER, RAE, SARTORI Y LOS EFECTOS NOMOLGICOS

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

SISTEMAS ELECTORALES Y CONTEXTO

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

SISTEMAS ELECTORALES Y CONTEXTO

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

SISTEMAS ELECTORALES Y CONTEXTO

SISTEMAS ELECTORALES EN SU CONTEXTO

SISTEMAS ELECTORALES Y CONTEXTO

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