Autonomías. Se Hace Camino Al Andar

Autonomas
Se hace camino al andar
Autonomas
Carlos Romero Carlos Bhrt Irahola
Autonomas
Primera edicin: junio de 2009 FES-ILDIS, fBDM y PNUD Editores: Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria (fBDM) Av. Arce 2180 Telfonos 2440347 - 2440391 E-mail: fubodem@yahoo.es www.democraciapartidos.org.bo Fundacin Friedrich Ebert-Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (FES-ILDIS) Av. Hernando Siles 5998, Obrajes Tel. 591-2-2750005 E-mail: ildis@fes-bol.org www.fes-bol.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Calle 14 de Calacoto, esq. Snchez Bustamante Edicio Naciones Unidas, Piso 6 Telfono (591-2) 279-5544 Fax (591-2) 279-5820 E-mail: edg@gobernabilidad.pnud.bo Autores: Carlos Romero Bonifaz Carlos Bhrt Irahola fBDM Marisol Cossio C. Estefana Ocampo 4-1-1466-09
Cuidado de edicin: Diagramacin: Diseo de tapa: Depsito legal:
Impreso en Artes Grcas Sagitario srl. Telf. 2486815
Contenido
Presentacin ......................................................................................7 Adecuar los Estatutos Autonmicos... qu implica? ...........................9 Carlos Bhrt Irahola 1. Introduccin ..............................................................................9 2. La autonoma ..........................................................................13 2.1. Contenido de la autonoma ..........................................13 2.2. Organizacin territorial y autonomas ...........................18 2.3. Jerarqua de las autonomas .........................................26 3. El Gobierno Departamental .....................................................30 3.1. La Asamblea Departamental ........................................30 3.2. El rgano ejecutivo .......................................................33 3.3. Competencias estatutarias sin respaldo constitucional..38 4. Servicios de Justicia ...............................................................43 4.1. La administracin de justicia ........................................43 4.2. Consejo de la Magistratura............................................52 4.3. Ministerio Pblico..........................................................54 4.4. Procuradora General ....................................................57 4.5. Defensor del Pueblo ......................................................59 5. Rgimen Electoral ...................................................................61
Autonomas. Se hace camino al andar
6. Control Fiscal ..........................................................................67 7. Adecuaciones sectoriales ........................................................71 7.1. Rgimen scal y presupuestario ...................................72 7.2. Educacin ....................................................................85 7.3. Salud ............................................................................93 7.4. Recursos naturales .....................................................100 7.5. La tierra ......................................................................113 7.6. Recursos forestales .....................................................118 7.7 Servidores pblicos .....................................................121 7.8. Participacin y control social ......................................126 7.9. Seguridad ciudadana ..................................................130 8. Eplogo .................................................................................138 Bibliografa citada .....................................................................142 Bases para la ley marco de autonomas ...........................................143 Carlos Romero Bonifaz 1. Anlisis de contexto ..............................................................143 2. Marco terico ........................................................................157 3. Organizacin territorial del Estado ........................................158 4. Alcances y elementos de las Autonomas..............................162 5. Principios de las Autonomas ................................................164 6. Tipos de Autonomas ............................................................167 7. Estructura orgnica de las Entidades autnomas ..................169 8. Competencias, materias competenciales, acreditacin competencial ........................................................................172 9. Estatuto o Carta orgnica de las entidades autnomas .........172 10. Rgimen scal-nanciero de las Autonomas ......................175 Bibliografa ................................................................................177
Presentacin
Desde inicios 2009, como consecuencia del Referndum aprobatorio, Bolivia ya tiene un nuevo texto constitucional. Aunque la mayora de la gente vot a favor de esa nueva Constitucin Poltica del Estado, existe una minora que se siente poco representada por esa ley de leyes. No obstante, ms all de esos sentimientos, hoy es la mxima Ley de la Repblica y, en consecuencia, debe ser respetada por todos, pues en toda democracia el Estado de derecho implica el respeto a la ley y la observancia de la misma. Sin embargo, esta nueva Constitucin todava no est reglamentada. Nos queda por delante un largo proceso de elaboracin de muchas leyes que permitirn su reglamentacin jurdica y, por tanto, abrirn paso a la implementacin del texto constitucional aprobado en 2009. Uno de los campos ms difciles de reglamentacin es el referido a la adecuacin de los Estatutos Autonmicos al texto constitucional, tarea de urgencia, sobre todo cuando las autonomas departamentales ya han sido aprobadas por el voto de sus respectivas regiones y estn reconocidas en la Constitucin. Pero este ejercicio de conexin entre Constitucin y Estatutos Autonmicos no es un simple trabajo jurdico; es algo ms profundo, es una tarea poltica de mxima importancia en Bolivia, pues toca una de las contradicciones polticas ms profundas del pas, una contradiccin que separa al Gobierno central de los departamentos autonmicos y que, en los aos precedentes, ha llevado a convulsiones sociales que han crispado la vida poltica de los bolivianos. Esa distancia, esa barrera de separacin entre las visiones del Gobierno central y de las regiones autonmicas es fuente potencial de violencias sociales y polticas. Por ello el pas y todos los bolivianos entienden que es necesario un dilogo, una concertacin poltica entre ambas partes para generar una paz prolongada en el pas que nos permita ocuparnos de tareas tan importantes como la lucha contra la pobreza y las inequidades, que son fuente de violencias seculares. Esa concertacin puede comenzar a ser labrada tendien-
do puentes entre actores polticos y sociales contrapuestos a travs de una reglamentacin de la Constitucin que no se aleje de sus principios bsicos pero que, a la par, abra el espacio para un desarrollo amplio y democrtico de las autonomas departamentales. La Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria (fBDM) y la Fundacin Friedrich Ebert (FES-Bolivia), en sus objetivos de contribuir a la paz y acercar a actores contrapuestos, han efectuado muchos esfuerzos en el pasado inmediato para generar e impulsar insumos tcnicos que permitan facilitar la labor de concertacin que deben hacer los polticos y el Parlamento Nacional. Con ese mismo nimo de dilogo y conciliacin, ambas fundaciones han solicitado a Carlos Romero y Carlos Bhrt preparar documentos tcnicos que desbrocen el camino de concertacin poltica para facilitar la adecuacin de los Estatutos Autonmicos al texto constitucional y que clariquen un rgimen de transicin para la implementacin de las autonomas, de modo que todos actores polticos y sociales del pas sientan que sus demandas y anhelos caben en la democracia que trata de construir Bolivia. Al esfuerzo de la publicacin de los trabajos sealados se ha sumado tambin la ocina de Naciones Unidas en Bolivia porque entiende que las vas de solucin para los problemas en este pas no son otros que los del dilogo y la concertacin. Las instituciones patrocinantes de la publicacin de este documento de trabajo agradecemos el esfuerzo realizado por sus autores en la elaboracin de estos insumos de concertacin. A la par, agradecemos a todos los lectores y a otros destinatarios del texto, y hacemos votos para que el mismo pueda contribuir a facilitar los procesos de concertacin en el pas.
La Paz, mayo de 2009
Guido Riveros Frank Director Ejecutivo fBDM
Kathrein Hoelscher Directora FES-Bolivia
Yoriko Yasukawa Representante Residente del PNUD en Bolivia
Adecuar los Estatutos Autonmicos qu implica?

Carlos Bhrt Irahola
1. Introduccin
La nueva Constitucin boliviana entr en vigencia el sbado 7 de febrero, despus de cumplida la formalidad de su promulgacin. El voto ciudadano en el referndum constituyente del 25 de enero determin esa situacin: 2.064.417 personas, con un peso relativo igual al 61,4% de los sufragios, aceptaron su validez y, por tanto, su aplicacin prctica1. Para ser raticada por el cuerpo electoral, la Ley Fundamental necesitaba acumular la mitad ms uno de los votos, por lo que, al haber aglutinado ms del 60% de las papeletas, qued validada por la voluntad popular. Como corresponda, el cmputo de los resultados de la consulta se realiz en circunscripcin nacional, en la que, desde el punto de vista constitucional, la distribucin territorial de los votos careca absolutamente de relevancia. Debido a ello, a partir del medio da del 7 de febrero, Bolivia se encuentra regida por una nueva Constitucin (NC). Nada impide desplegar, sin embargo, lecturas de los resultados comiciales propias de la estadstica y geografa electorales o del diagnstico poltico. Queda sobreentendido, por supuesto, que estas lecturas no pueden desconocer, ni siquiera debilitar el efecto normativo de los guarismos
1 Por el contrario, 1.296.175 votantes (= 38,6%) expresaron su rechazo a la vigencia de la nueva Ley Fundamental.
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electorales. En esta perspectiva, una buena aproximacin analtica a los cmputos nales se consigue revisando los resultados recogidos en municipios, provincias y departamentos, desagregando, adems, la informacin que corresponde a la media luna y al resto del pas. Existen 328 municipios en el territorio nacional, 254 de los cuales optaron por votar mayoritariamente a favor de la raticacin de la Carta Magna, vale decir que ms del 77% de las secciones municipales del pas le dijeron S a la NC. Del total de municipios, 101 se encuentran ubicados en los departamentos de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, cuyas nforas demostraron que 722 de ellos negaron su respaldo a la Constitucin, mientras que en 29 se impuso el sufragio positivo. En el resto del pas, en cambio, del universo de 227 municipios, 225 decidieron aceptar las transformaciones constitucionales, quedando aisladas las secciones municipales ocupadas por las ciudades de Sucre y Cochabamba. En el mbito de las provincias, 86 de ellas, de un total de 112, eligieron respaldar mayoritariamente el imperio de la NC. En cifras relativas esto signica que, prcticamente, el 77% de las provincias del pas validaron el texto de la nueva Lex Suprema. Desagregadas las cifras desde el punto de vista geopoltico, son tambin reveladoras: la media luna capt el voto negativo mayoritario en 24 provincias de su territorio, pero no pudo evitar que en 10 de ellas se impusiera la corriente contraria. En contrapartida, las provincias del occidente y de los valles tradicionales del pas homogeneizaron ms los votos: 76 de 78 provincias le dieron el triunfo al S. Unicamente Oropeza en Chuquisaca y Cercado de Cochabamba, bajo inuencia de las urbes capitalinas, se inclinaron por la ruta contraria. Desde la perspectiva de los departamentos se ha difundido reiteradas veces que en cinco de ellos (La Paz, Cochabamba, Potos, Chuquisaca y Oruro) la voluntad armativa de los electores result mayoritaria, con una acumulacin de 1.699.431 sufragios favorables, en tanto que en los cuatro restantes (Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando) el rechazo a la NC aglutin 650.698 votos efectivos. A este ltimo dato, naturalmente, deben aadirse las otras 645.477 papeletas impugnadoras del cambio constitucional aportadas por aquellos cinco departamentos. Conocidas estas cifras, dos
2 Cabe traer a colacin que estas 72 circunscripciones municipales representan algo menos del 22% del conjunto nacional de municipios.
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hechos convocan la atencin: primero, la suma de las boletas electorales negativas (650.698 + 645.477) es menor a los votos emitidos por el S en el altiplano y en los valles. Y segundo, la contribucin de la media luna al caudal de rechazo es prcticamente la misma que el aporte del resto del pas, lo que parecera desmentir la tesis de la divisin entre oriente y occidente, o entre la visin oriental de la vida, contrapuesta a la cosmovisin occidental o andina de las cosas. Esta deduccin, empero, no pretende desconocer que Bolivia, efectivamente, se encuentra atravesada por profundas suras, sino, por el contrario, apunta a destacar que las grietas responden a otras y diversas determinantes. En la misma lnea de razonamiento, ayuda a la lectura de la informacin emprica calcular la relacin de proporcionalidad entre los votos positivos y negativos. Sabemos ya que en la media luna 650.698 personas expresaron un criterio adverso a la vigencia de la nueva Ley Fundamental y que 364.986 aprobaron el renovado texto constitucional, estableciendo, de ese modo, una relacin de 1:1,8, lo que signica que por cada diez ciudadanos que dijeron S otros dieciocho rechazaron la NC. Proporcin diferente se encuentra en los sufragios emitidos en el resto del pas: 1.699.431 papeletas marcadas con el S contra nicamente 645.477 que escogieron el No, dejando entrever una relacin de 2,6:1, es decir que por cada diez personas en desacuerdo con la Constitucin transformada, veintisis electores decidieron que ella deba entrar en vigencia. La proporcionalidad que arrojan, por su parte, las cifras nacionales es de 1,6:1, calculada usando el cociente de la divisin de los 2.064.417 votos armativos entre 1.296.175 negativos3. Comparadas esas relaciones de proporcionalidad, queda claro que la inecuacin de la media luna se aproxima a la revelada por los sufragios nacionales, abstraccin hecha, por supuesto, del sentido inverso de los votos en uno y otro caso. Consecuentemente, cualquier argumento que pudiera utilizarse buscando resaltar los guarismos electorales de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, vale tambin para los resultados nacionales del referndum, naturalmente en sentido opuesto. Aprobada y vigente la nueva Carta Magna, lo est tambin, obvio, su tercera disposicin transitoria, la que permite a los departamentos que optaron por la autonoma departamental en el referndum del 2 de julio de 2006
3 Por cada 10 bolivianas y bolivianos opuestos a la NC, 16 le dieron su consentimiento.
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acceder directamente al rgimen autonmico con sus Estatutos -tambin aprobados por el voto popular- a condicin de que los textos de estos ltimos sean adecuados a las disposiciones contenidas en la NC. Esta disposicin abre la posibilidad de que una de las primeras tareas a cumplirse para facilitar la vigencia real de la nueva Constitucin, por un lado, y de las autonomas departamentales, por otro, sea la identicacin de las discrepancias existentes entre sta y las Cartas Departamentales. No cabe duda que para adecuar la normativa subnacional a los mandatos constitucionales se necesita, primero, visualizar los temas, materias y artculos que requieren compatibilizacin y al hacerlo tendr que prestarse atencin a la intensidad de los desencuentros, porque ella (la intensidad) determina si la ruta para la adecuacin pasa por una ley nacional, una ley departamental, combinaciones de unas y otras o debe encararse, inevitablemente, la reforma del Estatuto e incluso, aunque slo a posteriori, ajustes constitucionales. En otro orden de cosas, la implantacin, menos o ms rpida, del rgimen autonmico va de la mano de varios factores, entre ellos la capacidad real de los rganos sub-nacionales de gobierno para ejercer, con aceptables indicadores de eciencia, las potestades legislativa y ejecutiva; un proceso ordenado de transferencia de competencias del nivel nacional a los departamentos e instancias subdepartamentales y, naturalmente, recursos sucientes para proveer los servicios preservando la calidad de los mismos. Estos factores conguran las dimensiones institucional y nanciera involucradas en el rgimen autonmico. La primera, la de los dispositivos organizacionales, forma parte de los anlisis que conducen al diseo de la o las rutas a seguir en la adecuacin de los Estatutos. La dimensin nanciera, en cambio, se encuentra ntimamente ligada al proceso de transferencia de competencias y a la capacidad real de los rganos de gobierno subnacionales para hacerse cargo de la gestin de los servicios y actividades pblicas. El objeto de estudio de este trabajo est integrado por los temas, materias y disposiciones estatutarias que requieren ser adecuadas a la nueva matriz constitucional, prestando atencin, en el anlisis, a los dispositivos organizacionales encargados de operativizar en la prctica el ejercicio de las competencias. El estudio fue, ante todo, comparativo y no evaluativo, dado que no slo que la NC y los EA fueron ya aprobados por el voto popular, sino que la primera entr en fase de vigencia jurdica, en tanto que los
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segundos pueden hacerlo inmediatamente despus de encarar la adecuacin de que trata este documento. La comparacin cubri a los Estatutos de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, contrastados con el texto de la nueva Ley Fundamental a travs de diversos ejes temticos, incluyendo nueve reas sectoriales especcas, con las que se busc involucrar en el estudio gran parte de los textos estatutarios.
2. La autonoma
Interesa conocer en este captulo la visin que los departamentos y la Constitucin tienen sobre el contenido de la autonoma, la organizacin territorial y la calidad de las potestades reconocidas a los diferentes gobiernos autnomos4.
2.1. Contenido de la autonoma

Los cuatro EA establecen que la autonoma consiste en elegir a sus autoridades mediante voto universal; ejercer efectivamente las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva en determinadas materias y en administrar soberanamente los recursos asignados por la Constitucin, las leyes y los EA. La forma de presentacin de estos componentes, sin embargo, no es la misma. Los estatuyentes benianos y pandinos utilizaron un lenguaje similar, bastndoles slo un artculo para jar el alcance de la autonoma5, lo que no sucede en los Estatutos cruceo y tarijeo, en las que esas tres potestades de la autonoma aparecen desagregadas en diferentes disposiciones6. Las variaciones en la forma, empero, no disminuyen la convergencia en el contenido que se le atribuye a la autonoma. Contrastado el alcance de la autonoma inscrito en los EA con la visin de la NC, se constata una importante coincidencia, segn lo revela el artculo 272 de esta ltima que a la letra dice:
4 En otro trabajo, recientemente publicado, hablamos de alcance de la autonoma para referirnos al contenido y denominamos jerarqua autonmica a lo que aqu llamamos calidad de las potestades. Cfr. Bhrt, Carlos, 2009, pg. 11. Artculos 1 del Estatuto beniano y 2 del pandino. Ver los artculos 6.I, 18.II, 28 y 123 de la Carta crucea y los artculos 7.3, 7.4 y 42 de la de Tarija.
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Artculo 272. La autonoma implica la eleccin directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administracin de sus recursos econmicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, scalizadora y ejecutiva, por sus rganos del gobierno autnomo en el mbito de su jurisdiccin y competencia y atribuciones.
Puede decirse, entonces, que los conceptos de autonoma que orientan los textos de la NC y de los EA son semejantes, lo que, naturalmente, crea condiciones favorables para superar otros desencuentros, es decir, para llevar a cabo la adecuacin constitucional de los marcos jurdicos departamentales. No obstante, resta todava conocer si los cuatro Estatutos entienden del mismo modo, o formalizan de la misma manera, esos tres componentes. Veamos. En lo que hace a la eleccin directa de sus autoridades y a la administracin de sus recursos, indudablemente, las visiones son las mismas, lo que no parece suceder con las concepciones que los EA tienen sobre las llamadas competencias privativas, exclusivas, compartidas y concurrentes, que resultan del ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, cuya titularidad puede estar en manos de un solo nivel de gobierno o repartido entre dos niveles o ms de dos. Reproduzcamos primero las deniciones establecidas por la Constitucin, para despus comparar las disposiciones estatutarias con stas e identicar las discrepancias que pudieran existir. Sin espacio alguno para interpretaciones alternativas, la NC deja sentado que:
Artculo 297 I. Las competencias denidas en esta Constitucin son: 1. Privativas, aquellas cuya legislacin, reglamentacin y ejecucin no se transere ni delega, y estn reservadas para el nivel central del Estado. 2. Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos ltimas. 3. Concurrentes, aquellas en las que la legislacin corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. 4. Compartidas, aquellas sujetas a una legislacin bsica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislacin de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autnomas, de acuerdo a su caracterstica y naturaleza. La reglamentacin y ejecucin corresponder a las entidades territoriales autnomas.
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El marco de referencia constitucional es, en efecto, claro. Se sabe con precisin qu debe entenderse por competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas. Sabemos ahora que se denomina competencia exclusiva cuando las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva se encuentran concentradas en un mismo nivel de gobierno. Y que las competencias compartidas, a tiempo de dejar la potestad legislativa en el nivel nacional, reconocen al gobierno subnacional la capacidad de desarrollar la legislacin, de reglamentar y de aplicar en la prctica, o mejor de administrar, ciertas materias conforme a las normas nacionales y subnacionales. Puede decirse, en consecuencia, que la potestad legislativa y las competencias exclusivas denen el ncleo de sentido de la autonoma. Ahora bien, qu dicen al respecto los Estatutos? El documento de Santa Cruz contiene precisiones semejantes a las constitucionales:
Artculo 6. Competencias exclusivas I. El Gobierno Departamental Autnomo de Santa Cruz tiene competencia para ejercer la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la funcin ejecutiva, sobre las siguientes materias: [] Artculo 7. Competencias compartidas I. En el marco de la legislacin bsica del Estado Nacional, el Gobierno Departamental Autnomo de Santa Cruz tiene competencia de desarrollo legislativo, potestad reglamentaria y funcin ejecutiva, sobre las siguientes materias: []
Est claro que tambin desde el punto de vista cruceo lo autnomo alude al ejercicio efectivo de la facultad legislativa, la que, en un conjunto limitado de materias, viene acompaada de capacidad para traducir las normas en prcticas administrativas y tcnicas. Ni qu decir de la coincidencia prcticamente absoluta en lo que se reere a las competencias compartidas. Un mismo lenguaje hablan en estas deniciones Santa Cruz y la NC. Por su parte, la Carta Orgnica tarijea, con ligeras variaciones, tiene una orientacin similar. Tal cosa se desprende de las siguientes disposiciones:
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Artculo 36 Clasicacin de las competencias El Gobierno Departamental Autnomo de Tarija tiene competencias exclusivas, compartidas y de ejecucin y las ejerce respetando lo establecido en la Constitucin Poltica del Estado y en el presente Estatuto Autonmico. 1. Las competencias departamentales son exclusivas cuando el Gobierno Departamental asume sobre una determinada materia la potestad legislativa plena, la potestad reglamentaria y la potestad ejecutiva. 2. Las competencias departamentales son compartidas cuando el Gobierno Departamental asume la potestad legislativa en el marco de las leyes nacionales, la potestad reglamentaria de ellas y la potestad ejecutiva sobre una determinada materia.
No cabe duda, para los legisladores tarijeos la autonoma se dene, asimismo, en funcin de la facultad de establecer los principios y reglas que rigen la gestin de un determinado asunto o materia (potestad legislativa) y de las competencias exclusivas. En tanto que las competencias compartidas, abstraccin hecha de un matiz de diferencia, tampoco revelan discrepancia alguna. La NC y los estatuyentes cruceos denominan desarrollo legislativo a lo que los tarijeos preeren aludir como ejercicio de la potestad legislativa en el marco de las leyes nacionales. Queda claro, sin embargo, que en los tres documentos las competencias compartidas son entendidas en los mismos trminos. Sobre el mismo tema, menor claridad y hasta confusin en los conceptos es lo que se encuentra en el Estatuto de Pando. Reproduzcamos las disposiciones estatutarias:
Artculo 17. Competencias exclusivas En el ejercicio de estas competencias corresponder al Gobierno Autnomo del Departamento Pando la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la funcin ejecutiva, que ejercer respetando, en todo caso, lo dispuesto en la Constitucin Poltica del Estado, las leyes de la Repblica (sic!) y el presente Estatuto, sobre las siguientes materias competenciales: [] Artculo 18. Competencias compartidas o concurrentes con el nivel nacional. En el marco de la legislacin bsica del Estado, el Gobierno Autnomo del Departamento Pando comparte con el Gobierno Nacional las competencias de desarrollo legislativo, potestad reglamentaria y funcin ejecutiva, sobre las siguientes materias competenciales: []
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La ambigedad en la visin pandina de las competencias exclusivas emerge de haber asumido que ellas se ejercen respetando las leyes de la Repblica. La exclusividad competencial, conforme vimos lneas atrs, radica en la potestad legislativa plena, en tanto que las competencias compartidas -utilizando la frmula tarijea- son las que suponen la facultad de crear normas departamentales en el marco de las leyes nacionales. Esta capacidad de aprobar normas departamentales subordinadas a la legislacin nacional es la que se conoce con el nombre de desarrollo legislativo, que no es compartible entre los gobiernos nacional y departamental. En el mbito de las competencias compartidas, el desarrollo legislativo, en realidad, es propio de los niveles subnacionales, pero depende de la legislacin nacional. Pese a todo, cabe destacar aqu que los artculos 17 y 18 del Estatuto pandino slo requieren de correcciones de forma para adecuarse a las deniciones de la NC7. La Carta beniana es la que ofrece mayores divergencias, que saltan a la vista cuando se da lectura a sus artculos 11 y 182:
Artculo 11. En el ejercicio de las competencias del Rgimen Autonmico Departamental, Provincial y Cantonal, son sus atribuciones: legislar, scalizar, administrar, reglamentar, planicar, ejecutar polticas, planes y programas y proyectos a favor del Departamento, en coordinacin con el Gobierno Nacional, provincias y municipios, en el marco de las normas establecidas en las leyes de la repblica y el presente Estatuto, en las materias de: [Aparece a continuacin un catlogo de 39 materias]. Artculo 182.- En las materias de competencias exclusivas asignadas por la Constitucin Poltica del Estado y las leyes de la Repblica al Departamento Beni, el presente Estatuto es aplicable en su territorio con preferencia a cualquier otro. En defecto de derecho propio, ser de aplicacin supletoria el Derecho Estatal.
Una lectura combinada de ambos artculos (del bloque constitucional podra decirse) pone en evidencia la necesidad de aclarar qu funcin juega el listado de materias del artculo 11, ya que al tenor del 182 sera el catlogo de la NC8 el que marcara el lmite de las competencias exclusivas del gobierno departamental del Beni. Si ese fue el designio de los
7 En el artculo 17 nicamente debera suprimirse la frase las leyes de la Repblica y en el artculo 18 podra sustituirse la frase comparte con el Gobierno Nacional con la palabra ejerce para que la claridad de ambas disposiciones sea igual a la de los textos cruceo y tarijeo. Cfr. artculo 300.
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legisladores benianos, deber determinarse, sin lugar a equvocos, en qu situacin quedaran los tems del listado del EA que no coinciden con el catlogo constitucional. Algunos pasaran a ser gestionados bajo competencias compartidas y otros de manera concurrente, teniendo mejor cabida la nocin de coordinacin y la subsuncin a las leyes de la repblica, todo lo cual inducir, seguramente, reacomodos en los artculos 13 y 15 del Estatuto9. He aqu adecuaciones esenciales entre el EA y la NC. Otra cuestin a discutir en los textos transcritos es la idea de que las competencias le pertenecen al rgimen autonmico. Ellas son, por supuesto, del gobierno departamental. Un problema adicional se origina en la mezcla confusa que se hace de competencias y atribuciones. Las primeras, ya lo sabemos, se reeren a las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva (esta ltima subsume a la administrativa), mientras que las atribuciones no son sino las actividades que el gobierno est autorizado a realizar para lograr la implementacin de sus competencias, tales como planicar y elaborar planes, programas y proyectos a favor del departamento. Estos son temas de adecuacin formal.
2.2. Organizacin territorial y autonomas

Seguramente este es uno de los temas ms discutidos en Bolivia en los ltimos aos, debido sobre todo al hecho de que la creacin de varios niveles autnomos de gobierno afecta a la administracin pblica departamental, a la gestin de los recursos naturales y a la propiedad y distribucin de los recursos econmico-nancieros. No obstante, y a despecho de la insistencia de los debates, las diferencias entre la NC y los EA son menores que las que uno podra imaginarse al calor de las discusiones. Como se sabe, la Lex Suprema, raticada por el cuerpo electoral el 25 de enero, disea la organizacin territorial del Estado en funcin de cuatro instancias de gobierno y administracin: el departamento, los municipios, las regiones y las entidades territoriales indgena-originaria-campesinas10. Se trata, a todas luces, de una organizacin compleja, que fue y contina siendo cuestionada por varios analistas. En el subttulo siguiente discutiremos si estos cuatro niveles gozan de la misma calidad autonmica.
9 Estos dos ltimos artculos adolecen de las mismas debilidades de redaccin analizadas en relacin a Pando. 10 Ver los artculos 277, 280, 283 y 289 de la NC.
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Por su parte, la organizacin territorial prevista en el Estatuto cruceo no es menos compleja que la de la NC:
Artculo 22. Conformacin II. El Ejecutivo Departamental est compuesto por el Gobernador, los Secretarios Departamentales, el Vicegobernador, los Subgobernadores y los Corregidores. VIII. Los Subgobernadores ejercen la funcin ejecutiva en las Provincias y los Corregidores en la jurisdiccin seccional. Son elegidos por sufragio universal, igual y directo. Sus atribuciones estn establecidas en la Ley Departamental de Rgimen Provincial, de acuerdo al presente Estatuto. Artculo 159. II. La autonoma provincial consiste en el ejercicio de la potestad legislativa de las provincias a travs de la Asamblea Legislativa Departamental y en el ejercicio de las competencias de planicacin, ejecucin y administracin de recursos econmico-nancieros para inversin pblica, que le debern ser asignados por la Asamblea Legislativa Departamental, bajo los principios de subsidiariedad y gradualidad, de acuerdo al presente Estatuto. Artculo 160. Instituciones del Rgimen Provincial I. Cada Provincia est representada por un Subgobernador elegido por voto popular y un Consejo de Participacin Provincial. La conformacin del Consejo de Participacin Provincial y las atribuciones de ste, el subgobernador sern reguladas a travs de una Ley del Departamento. II. Los Consejos de Participacin Provincial tendrn atribuciones de planicacin, scalizacin y ejecucin en la asignacin de recursos. Artculo 163. Ley del Rgimen Indgena Departamental Una Ley del Departamento, que para su aprobacin deber contar necesariamente con el voto favorable de todos los Asamblestas de origen indgena, establecer el Rgimen Indgena Departamental. Artculo 164. Objetivos del Rgimen Indgena Departamental I. El Rgimen Indgena Departamental buscar el debido reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas a travs de la profundizacin de las instituciones reconocidas por el Estado, como ser, las Organizaciones Territoriales de Base, las Tierras Comunitarias de Origen y los municipios indgenas. Artculo 165. Independencia, coordinacin y delegacin [de los gobiernos municipales] I. El Departamento Autnomo de Santa Cruz no interferir a los Gobiernos Municipales en el ejercicio de sus competencias, las cuales son ejercidas de manera autnoma, de acuerdo a la Constitucin vigente y sus propias disposiciones autonmicas.
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En verdad, nada simple es la organizacin territorial que se encuentra en el EA cruceo. Por el contrario es bastante semejante a la diseada por la NC, aunque con una importante diferencia. Al decir de los artculos anteriores, en Santa Cruz coexistiran el gobierno departamental, las autonomas municipales, los Consejos Provinciales y Subgobernadores elegidos por voto popular y las TCO en proceso de fortalecimiento o profundizacin. La gestin del desarrollo y la del territorio, por tanto, tendrn que ser encaradas tomando en cuenta esos cuatro niveles de gobierno y administracin, sin perder de vista que estarn tambin presentes los Corregidores, electos en cada una de las jurisdicciones municipales. La complejidad de los diseos, no cabe duda, es semejante. Y la diferencia est a la vista: mientras la NC prev la creacin de regiones y autonomas regionales, en Santa Cruz las provincias sern las que irn asumiendo dinmica autonmica. Estructura similar a las anteriores fue adoptada por los legisladores benianos, quienes, sin embargo, decidieron avanzar ms que sus homlogos cruceos:
Artculo 27.- El Poder Ejecutivo Departamental est representado por el Gobernador, el Vicegobernador, Secretario General y Secretarios Departamentales. Los Prefectos Provinciales y Corregidores, con jurisdiccin en sus respectivas provincias y cantones. Artculo 28.I. El Gobernador, Vicegobernador, Prefectos Provinciales y Corregidores, sern elegidos mediante voto universal, libre, directo y secreto de los ciudadanos de sus correspondientes jurisdicciones, de acuerdo a la norma electoral. II. El Gobernador y el Vicegobernador del Departamento sern elegidos en frmula nica. III. Los Prefectos Provinciales y Corregidores, sern electos de manera uninominal. Artculo 32.I. En la Provincia el Poder Ejecutivo est a cargo y se administra por un Prefecto Provincial, elegido por voto universal, libre, directo y secreto de los ciudadanos de la jurisdiccin. II. En el Cantn el Poder Ejecutivo est a cargo y se administra a travs de un Corregidor, elegido por voto universal, libre, directo y secreto de los ciudadanos de la jurisdiccin. Artculo 163.- El Departamento del Beni est constituido por un territorio formado por 8 provincias []. Las provincias ests subdivididas polticaadministrativamente, en secciones municipales y cantones.
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Artculo 164.- Asumiendo el proceso autonmico departamental, la provincia como componente fundamental del territorio beniano, asume competencia y capacidad legislativa, normativa y scalizadora de la administracin provincial y de censura a los ejecutivos de la provincia. La autonoma provincial en el marco de las competencias conferidas, ejerce la delegacin de sus representantes ante la Asamblea Legislativa Departamental (ALD) y de manera directa, constituye la Asamblea Legislativa Provincial (ALP). Artculo 165.- Se constituirn en las provincias que as lo requieran, las Asambleas Legislativas Provinciales, que asumirn las capacidades y competencias que le sean asignadas por el Estatuto Autnomo Departamental. Artculo 168.- Los miembros de la Asamblea Legislativa Provincial representarn a las secciones municipales y cantones, que sern elegidos por voto universal, secreto y directo, de manera uninominal. La designacin de los asamblestas indgenas y campesinos se efectuar de acuerdo a sus usos y costumbres. Artculo 172.- I. Las atribuciones legislativas de la Asamblea Provincial, estn referidas entre otras a: [Sigue un listado de 19 materias] Artculo 174.- (El Consejo de Participacin, Fiscalizacin y Control Cantonal) Estar conformado por siete (7) miembros, que representarn a los sectores sociales, econmicos y culturales de su jurisdiccin, de los cuales uno (1) ser indgena y otro campesino. El Consejo se renovar anualmente. Los Consejeros podrn ser reelectos por una sola vez, de manera continua. Artculo 181.- El Ejecutivo Cantonal, est representado por un Corregidor, elegido por voto universal y directo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos por ley y tendr las siguientes competencias: [Contina una lista de 17 tems]. Artculo 186.- I. Los municipios del Departamento son autnomos por mandato de la Constitucin Poltica del Estado, Ley Orgnica de Municipalidades, el presente Estatuto y Leyes de la Repblica. Artculo 76. [] IV. Se reconoce el carcter de Municipios Autnomos de las Tierras Comunitarias de Origen y comunidades campesinas, en las secciones municipales en las cuales los pueblos indgenas y las comunidades campesinas sean mayora.
Cuatro son los niveles de organizacin y gobierno pensados en El Beni: el gobierno departamental, los gobiernos municipales (incluidos los indgenas), las autonomas provinciales y las administraciones cantonales. El rgimen de los pueblos indgenas del Beni conna la autonoma de estos
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al mbito municipal, entrando en contradiccin con la Constitucin. Los corregidores moxeos, por su parte, estn referenciados a los cantones (v. art. 32), tal como suceda en la Constitucin de 1967, lo que no se ajusta ya a la amante normativa fundamental. Contrastada la organizacin territorial del Beni con la NC, parece inevitable que el Documento Orgnico beniano tenga que adecuarse a las siguientes disposiciones constitucionales:
Artculo 269. I. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indgena originario campesinos. III. Las regiones formarn parte de la organizacin territorial, en los trminos y las condiciones que determinen la ley. Artculo 289. La autonoma indgena originaria campesina consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinacin de las naciones y los pueblos indgena originario campesinos, cuya poblacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas y organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias. Artculo 290. I. La conformacin de la autonoma indgena originario campesina se basa en los territorios ancestrales, actualmente habitados por esos pueblos y naciones, y en la voluntad de su poblacin, expresada en consulta, de acuerdo a la Constitucin y la ley. II. El autogobierno de las autonomas indgena originario campesinas se ejercer de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a sus atribuciones y competencias, en armona con la Constitucin y la ley.
Dos modicaciones saltan a la vista: primera, suprimidos los cantones, los corregidores benianos habran perdido su referencia territorial, por lo que o son eliminados, o su jurisdiccin podra trasladarse al mbito de la seccin municipal, y segunda modicacin, las autonomas indgenas debern ser incorporadas al Estatuto, as sea a travs de una disposicin de remisin a la normativa constitucional. Dicho sea de paso que, salvando las diferencias entre uno y otro caso, esta segunda adecuacin tendra que ser adoptada tambin por el EA de Santa Cruz (v. arts. 163 a 165 transcritos lneas atrs). Pando introduce variantes importantes en su organizacin territorial. Se basa en criterios de descentralizacin administrativa antes que en autonomas sub-departamentales. La baja densidad poblacional del departamen-
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to, su extenso territorio y su condicin de frontera alejada de los centros nerviosos del pas, seguramente ayudan explicar la visin pandina. Cualesquiera fuesen las razones, lo cierto es que el texto estatutario dice:
Artculo 37. I. El Ejecutivo Departamental est conformado por el Gobernador del Departamento, el Vicegobernador, los Secretarios con jurisdiccin departamental y los Subgobernadores con jurisdiccin en sus respectivas provincias; tienen a su cargo la administracin pblica del Departamento, en el marco de la Constitucin Poltica del Estado, las leyes de la Repblica, el presente Estatuto Fundamental y las normas departamentales. Artculo 53. Los Subgobernadores representan y administran el Ejecutivo Departamental en sus correspondientes provincias. Son electos por voto universal y directo dentro de la jurisdiccin provincial se relacionan directamente con el Gobernador. [] Tienen las siguientes funciones: [] 12. Promover el funcionamiento de los Consejos Provinciales de Participacin Provincial como instancias de coordinacin con los municipios y dems actores sociales. Artculo 65. Los municipios comprendidos en el territorio del Departamento de Pando se rigen en forma autnoma de acuerdo a la Constitucin Poltica del Estado y a las Leyes de la Repblica. Artculo 75. Las provincias participan de la Autonoma Departamental a travs de sus representantes electos en la Asamblea Departamental de Pando. Artculo 76. Corresponde a una norma de la Asamblea Departamental de Pando profundizar la descentralizacin de los organismos departamentales hacia las provincias, mediante la asignacin de competencias y recursos. Artculo 78. Corresponde a la Asamblea Departamental normas la asignacin de autonoma a los pueblos indgenas que habiten en la circunscripcin departamental, de acuerdo a su actual distribucin territorial. Artculo 79. La autonoma de los pueblos indgenas se establecer de acuerdo al marco jurdico y administrativo del departamento, en concordancia con la Constitucin Poltica del Estado y las leyes de la Repblica.
Nadie podr negar que los estatuyentes pandinos apuntaron a dos niveles de gobierno: el departamental y el municipal, lo que, obvio, cumple parcialmente los mandatos de la nueva Constitucin. Las autonomas indgenas, en cambio, aparecen rodeadas de cierta indeterminacin introducida por el artculo 78 del Estatuto. Modicado o suprimido ste dejara librada la organizacin de esas entidades autnomas a la vigencia prctica de las disposiciones constitucionales, adaptadas a las condiciones regionales gracias al artculo 79 de la Carta pandina.
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En relacin a la descentralizacin provincial prevista por el EA de Pando, ella no entra en confrontacin con disposicin alguna de la Constitucin, por lo que podra ser fcilmente aplicada en la prctica. Finalmente, el EA de Tarija incluye particularidades que, indudablemente, responden a las caractersticas propias del departamento. La visin surea se basa en los siguientes ejes denitorios:
Artculo 38. Respeto a las competencias municipales El Gobierno Autnomo del Departamento de Tarija respeta las competencias de los Gobiernos Municipales de acuerdo a la Constitucin Poltica del Estado y a las Leyes. Artculo 80. Caracterizacin general y conformacin del Ejecutivo Departamental 2. El rgano Ejecutivo Departamental est conformado por el Gobernador o Gobernadora del departamento, un Jefe o Jefa de Gabinete, los Secretarios o Secretarias Departamentales y los Ejecutivos Seccionales de Desarrollo. Artculo 93. Derecho de las provincias al rgimen especial autonmico En el marco de la unidad e integridad del Departamento Autnomo de Tarija, se reconoce y garantiza el derecho de sus provincias a acceder al Rgimen Especial Autonmico establecido en el presente Captulo. Artculo 94. Denicin de Asamblea Provincial Autonmica Es el rgano de deliberacin, normativo, de representacin y de scalizacin de la Provincia, en su mbito territorial, en el marco de sus competencias, el cual podr ser constituido en aquellas provincias que cuenten con ms de una seccin provincial y que voluntariamente decidan conformarla de acuerdo a Ley departamental. Artculo 98. Atribuciones Son atribuciones de la Asamblea Provincial: 4. Aprobar el proyecto de Plan de Desarrollo Provincial, propuesto por los Ejecutivos Seccionales de Desarrollo de las respectivas secciones provinciales. 5. Aprobar el proyecto de presupuesto provincial propuesto por los respectivos Ejecutivos Seccionales de Desarrollo. 6. Fiscalizar el uso de los recursos que le corresponden a la Provincia. 14. Emitir normas provinciales en el marco de sus competencias. Artculo 99. Ejecutivo Seccional de Desarrollo En cada Seccin de Provincia existir un Ejecutivo Seccional de Desarrollo, el cual ser elegido por voto popular y directo en el mismo acto de eleccin del Gobernador(a) del Departamento y de los diputados(as) departamentales.
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Artculo 103. Derecho a la autonoma indgena En el marco de la unidad e integridad departamental, la Constitucin Poltica del Estado y las leyes, se reconoce la Autonoma de los pueblos indgenas Guaran, Wenhayek y Tapiete, derecho que se ejercita sobre el territorio indgena originario, cuyos lmites y jurisdiccin se circunscriben a sus respectivas tierras comunitarias de origen. La Autonoma Indgena consiste en la facultad de ejercer ciudadana plena, constituir sus autoridades de acuerdo a sus usos y costumbres; a recibir competencias; a recibir y administrar los recursos econmico-nancieros que les sean transferidos; a constituir su representacin ante el Parlamento Departamental; a hacer prevalecer sus propias costumbres, lengua, usos y tradiciones naturales en los lmites de su territorio. Artculo 117. Relacin con los Gobiernos Municipales y las Autonomas Indgenas El Gobierno Departamental respeta, garantiza y fortalece la Autonoma Municipal e Indgena.
De los artculos anteriores se desprenden cuatro niveles de gestin pblica: gobierno departamental, gobiernos municipales, administracin provincial y autonomas indgenas. La singularidad tarijea se encuentra en el nivel provincial, el que se articulara a travs de una sui generis combinacin entre la Asamblea Provincial Autonmica y los Ejecutivos Seccionales de Desarrollo, estos ltimos, empero, con jurisdiccin coincidente con el territorio municipal. La visin chapaca sobre la autonoma indgena, en cambio, se acerca ms al diseo constitucional, generando condiciones propicias para la vigencia prctica del autogobierno de los pueblos indgenas asentados en su territorio. Antes de cerrar este subttulo, dedicado a la organizacin territorial y autonomas, debe remarcarse el hecho de que el tema de las regiones y autonomas regionales es el que notoriamente separa a la nueva Constitucin de los Estatutos Autonmicos ya aprobados. Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija debern concertar con el gobierno nacional la adecuacin de la administracin provincial prevista en los Estatutos con las regiones inscritas en la Constitucin. En esta ltima, por cierto, gura un componente de la organizacin territorial que podra convertirse en el punto de partida, o de llegada, de la concertacin: la regin uniprovincial (ver art. 280.I). En suma, a partir del 7 de febrero de 2009, la organizacin territorial y la administracin pblica bolivianas pasan a estructurarse, en el nivel sub-
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nacional, en funcin de tres gobiernos autnomos asentados en las jurisdicciones departamental, municipal y de las entidades territoriales indgena-originarias. La implementacin de las regiones y de las autonomas regionales, por orden de la propia Constitucin, deber esperar todava la aprobacin de una o quiz dos leyes (v. art. 269.III, transcrito pginas atrs). Tiempo de espera que podra ser aprovechado para adecuar los diseos estatutarios, basados en las provincias, con el mandato constitucional. El escenario de cierre para esta importante cuestin probablemente se encuentre en la Ley Marco de Autonomas y, tal vez, en lo que vendra a ser la Ley de Bases de la Organizacin Territorial, o cualquier otra que cumpla esa funcin.
2.3. Jerarqua de las autonomas

Conocemos ya la organizacin territorial y los diferentes niveles autonmicos y administrativos inscritos en la Constitucin y en los Estatutos. La complejidad de los diseos suscita una interrogante: todos los niveles de administracin tienen la misma jerarqua constitucional y autonmica? Preguntmonos de otro modo, recordando, empero, que el ncleo de sentido de la autonoma viene dado por la potestad legislativa y por las competencias exclusivas: todos y cada uno de los niveles identicados ejercern competencias de la misma calidad y alcance? Para responder esta incgnita comencemos analizando los textos constitucionales especcos:
Artculo 276. Las entidades territoriales autnomas no estarn subordinadas entre ellas y tendrn igual rango constitucional. Artculo 277. El gobierno autnomo departamental est constituido por una Asamblea Departamental, con facultad deliberativa, scalizadora y legislativa departamental en el mbito de sus competencias y por un rgano ejecutivo. Artculo 280. I. La regin, conformada por varios municipios o provincias con continuidad geogrca y sin trascender lmites departamentales, que compartan cultura, lenguas, historia, economa y ecosistemas en cada departamento, se constituir como un espacio de planicacin y gestin. III. La regin podr constituirse en autonoma regional, a iniciativa de los municipios que la integran, va referendo en sus jurisdicciones. Sus competencias deben ser conferidas por dos tercios de votos del total de los miembros del rgano deliberativo departamental. Artculo 281. El gobierno de cada autonoma regional estar constituido por una Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativo-administrativa y scalizadora, en el mbito de sus competencias, y un rgano ejecutivo.
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Artculo 283. El gobierno autnomo municipal est constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, scalizadora y legislativa municipal en el mbito de sus competencias; y un rgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde.
Queda claro que por imperio de estas normas los gobiernos departamentales y municipales ejercern potestad legislativa en aquellas materias en las que la propia Carta Magna les asigna exclusividad11, mientras que las regiones slo dispondrn de una ambigua facultad normativo-administrativa. La diferencia entre la potestad legislativa y esta ambigua facultad viene acompaada, adems, del hecho de que las competencias de las autonomas regionales no estn pre-establecidas en la Constitucin, sino que son conferidas por la Asamblea Legislativa Departamental. No cabe duda, el alcance de las autonomas departamental y municipal es mayor que el de las regionales. Alcances diferentes estos que, lgicamente, dan pie a calidades autonmicas tambin diferentes. La jerarqua constitucional y autonmica de los gobiernos departamentales y municipales, por tanto, es mayor que la de las administraciones regionales. Si esto es as, por qu entonces el artculo 276 de la Ley Mxima establece que las entidades territoriales autnomas no estarn subordinadas entre ellas y tendrn igual rango constitucional? Para aprehender el sentido propio de esta disposicin debe distinguirse la jerarqua material, basada en el origen y alcance de las competencias, de la jerarqua formal, que emerge de la presencia o ausencia en el texto constitucional de determinada norma o institucin. La jerarqua formal corrientemente es entendida como rango constitucional, que, como se sabe, alude efectivamente al hecho de que tal norma o institucin se encuentra inscrita en la Constitucin. Desde esta ptica, nadie podr negar que al estar las autonomas departamental, municipal, regional e indgena-originaria legisladas en la nueva Carta Magna, todas tienen rango constitucional, lo que, empero, no implica que tengan idntica jerarqua material, sobre todo porque las autonomas regionales dependen de los rganos legislativos departamentales para su diseo nal, dado que estos ltimos son los que les asignan sus competencias. La autonoma departamental, por tanto, tiene una jerarqua mayor que la regional.
11 El artculo 300 contiene un catlogo de 36 materias bajo competencias exclusivas departamentales y abre la posibilidad de la transferencia de otras ms.
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Y cul es la jerarqua constitucional de las autonomas indgena originario campesinas? Los artculos 289 y 304 de la Constitucin dan elementos de juicio al respecto. El primero de ellos dene qu debe entenderse por autonoma indgena, pero al hacerlo no incluye el alcance de sus potestades12. Al tenor de este artculo, aunque habla de autogobierno y de libre determinacin, no se sabe a ciencia cierta si las autonomas indgenas tendrn capacidad legislativa. En realidad, a lo largo de la nueva Ley de Leyes no existe una sola clusula que reconozca explcitamente esa potestad a las entidades territoriales indgena-originarias. No obstante, es el artculo 304 el que, a tiempo de catalogar las competencias exclusivas de las autonomas indgenas, implcitamente involucra la potestad legislativa13. De manera que la jerarqua constitucional de stas ser igual a la de los departamentos y municipios autnomos. Resumiendo: la organizacin territorial y administrativa que subyace al modelo autonmico adoptado por la NC se basa en tres niveles autnomos de la misma jerarqua (departamentos, municipios y territorios indgenaoriginarios) y en un nivel administrativo fuertemente descentralizado (regiones), de menor jerarqua constitucional que los anteriores. Frente a este diseo, el estudio de los EA autoriza a extraer cuatro conclusiones: I.- Santa Cruz, Pando y Tarija coinciden en reconocer a los gobiernos departamentales y municipales el mismo alcance que les atribuye la NC. Beni, en cambio, adems de estos dos niveles de gobierno, avanza a la constitucin formal de autonomas provinciales, con potestad legislativa incluida. II.- Los Estatutos de Santa Cruz y Tarija contienen un rgimen provincial en el que las competencias de las provincias no van ms all de la planicacin, ejecucin y administracin de los recursos del presupuesto departamental asignados a la unidad sub-departamental. No se trata, en realidad, de autonomas provinciales, como las denominan ambos documentos. Pando, por su lado, establece sin ambages un esquema de descentralizacin administrativa ms
12 El artculo 289 fue transcrito en la pgina 22 de este trabajo. 13 Vid. supra pgina 14, donde se encuentra el artculo 297 de la Constitucin. Recordemos que las competencias exclusivas son aquellas en las que un nivel de gobierno ejerce las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva.
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o menos avanzado. Beni, ya lo dijimos, se atrevi a disear el perl de un rgimen de gobierno provincial real. III.- A diferencia del texto constitucional, ninguno de los Estatutos incorpora las regiones a su organizacin territorial. La creacin de stas en los departamentos es, por tanto, uno de los temas que requiere adecuacin concreta en las reglas estatutarias. Varios caminos se encuentran a disposicin de los legisladores departamentales para llevar a cabo la adecuacin. Citemos tres posibilidades como ejemplo: podran complementar sus Cartas Orgnicas aadiendo las regiones dentro del rgimen provincial, lo que resulta perfectamente posible porque tanto las regiones de la NC, como las provincias del Estatuto tienen el mismo alcance competencial. En otra va, podran optar por reconvertir sus regmenes provinciales en regionales, lo que tampoco les exigira mayores cambios debido, asimismo, al alcance competencial. Una tercera opcin consistira en incorporar a su normativa la provincia-regin, o regin uniprovincial segn la Constitucin, y las regiones multimunicipales dentro de las provincias. Est claro que esta ruta de adecuacin resulta ms compleja que las anteriores. IV.- Las autonomas indgenas en los Estatutos de Tarija y Pando parecen encontrarse cerca del diseo constitucional. En el del sur slo resta incorporar la potestad legislativa a su alcance competencial. Y en el del norte, lo dijimos antes14, resultara suciente eliminar el artculo 78 o modicarlo en trminos parecidos al de Tarija. El Estatuto cruceo no habla de autonoma indgena, pero reconoce la existencia de las llamadas Tierras Comunitarias de Origen, las que por mandato de la sptima disposicin transitoria de la NC se convertirn en Territorios Indgena Originario Campesinos autnomos con capacidad suciente para hacerse cargo de las competencias municipales y de un catlogo adicional de otras 23 materias exclusivas. Santa Cruz se enfrenta al desafo de asumir modicaciones signicativas a su rgimen de pueblos indgenas. Adicin del rgimen indgena-originario es lo que requiere el Estatuto beniano, exigindole esfuerzos de adecuacin mayores.
14 Vid. supra pgina 23.
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3. El Gobierno Departamental
Para nadie es una novedad armar que la nueva Constitucin y los cuatro Estatutos Autonmicos disponen que el gobierno departamental est conformado por dos rganos, uno legislativo y scalizador y el otro ejecutivo, titular de las funciones reglamentaria y ejecutivo-administrativa, es decir de aplicar en la prctica las competencias exclusivas, compartidas y concurrentes que la Ley Fundamental les asigna. La Nueva Constitucin y la Carta Autonmica de Pando denominan Asamblea Departamental al rgano legislativo. Santa Cruz y Beni utilizan el apelativo de Asamblea Legislativa Departamental, sin que ello implique una divergencia en relacin al texto constitucional. El Estatuto tarijeo es el que introduce una variante particular, bautiza a su rgano legislativo como Parlamento Departamental y, derivado de ello, diputados a sus integrantes. Esta particularidad, que no va ms all del plano formal, quizs tenga que ser adecuada a la nomenclatura constitucional, salvo que en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD) se reconozcan algunas licencias formales a los Estatutos. Mayores son las divergencias en los diseos de los rganos de poder departamentales y an ms las contradicciones en la asignacin de competencias.
3.1. La Asamblea Departamental

Dos ejes analticos fueron utilizados para identicar las concordancias y divergencias relativas a la Asamblea Departamental: la composicin y modalidad de eleccin de los miembros del rgano deliberante y el enfoque de gnero.
3.1.1. Composicin y modalidad de eleccin

La Constitucin establece que existirn dos tipos de asamblestas: los elegidos por voto universal, directo y secreto, y los elegidos por las naciones y pueblos indgena-originarios segn sus usos y costumbres. Ambas reglas se desprenden del siguiente texto:
Artculo 278. I. La Asamblea Departamental estar compuesta por asamblestas departamentales, elegidas y elegidos por votacin universal, directa, libre, secreta y obligatoria; y por asamblestas departamentales elegidos por las naciones y pueblos indgena originario campesinos, de acuerdo a sus propias normas y procedimientos.
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La redaccin es taxativa, no da lugar a equvoco alguno. Sin embargo, el Estatuto de Santa Cruz, a tiempo de incorporar a la Asamblea cinco representantes de los pueblos indgenas, dispone que todos los asamblestas sean elegidos por voto universal y directo, contrariando de ese modo el mandato constitucional15. La regla para la asignacin de escaos (mayora o proporcionalidad) se denira en la Ley Electoral del Departamento. La Carta pandina no autoriza la presencia de legisladores indgenas y prev la eleccin de quince asamblestas uninominales, usando como circunscripcin la jurisdiccin municipal, elegidos por mayora simple16. La contradiccin con la NC es, por tanto, ms fuerte que en el caso anterior. Ambos departamentos, consecuentemente, debern modicar sus Estatutos adecuando la composicin de sus rganos deliberantes al modelo preestablecido en la Constitucin. Duda sembraron los estatuyentes tarijeos al disponer, en el artculo 69, que los veintinueve diputados departamentales sean elegidos mediante sufragio universal, incluyendo los tres representantes de pueblos indgenas y, al mismo tiempo, en el artculo 72, ordenar que esos tres asamblestas constituyen representacin indgena directa, autorizados por ello a integrarse al parlamento departamental17. En este caso la va de la adecuacin parece sencilla: la ley electoral departamental slo tiene que dar preeminencia a este ltimo artculo del EA. La modalidad de asignacin de los diputados territoriales y poblacionales se establecera tambin en la Ley Electoral Departamental. Para concluir, corresponde destacar que, diferencindose de sus tres homlogos, el documento beniano se ajusta al diseo de la NC, abstraccin hecha de una particularidad. El rgano deliberante del Beni est constituido por asamblestas provinciales elegidos por voto universal, ms cuatro representantes indgenas y otros cuatro campesinos, seleccionados segn
15 Cfr. artculo 18.II del EA cruceo. Existiran en el gran departamento oriental 28 asamblestas en total, 15 por territorio, a razn de uno por provincia, 8 por poblacin y 5 representantes de pueblos indgenas (un chiquitano, otro guaran, as como representantes de los guarayos, ayoreos y mojeos). 16 Ver el artculo 25 del Estatuto de Pando, segn el cual la Asamblea del norte estar compuesta por 15 asamblestas, uno por cada municipio existente all. 17 El Parlamento tarijeo, al decir del Estatuto, cobijar a un total de 29 diputados. 12 por territorio, a razn de 2 por provincia, 14 por poblacin, ms los 3 diputados indgenas.
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sus usos y costumbres18. A decir verdad, en este caso no se requerira adecuacin alguna, salvo que alguien cuestionara la inclusin de los representantes campesinos, lo que, por supuesto, carecera de fundamentos dada la orientacin global de la nueva Constitucin. El Estatuto, empero, no establece la regla para la asignacin de los escaos territoriales y poblacionales, tampoco remite la decisin al desarrollo legislativo, aunque ste, obvio, resulta implcito.
3.1.2. Enfoque de gnero

La participacin de la mujer en las Asambleas Departamentales fue normada en la nueva Constitucin en los trminos que se reproducen a continuacin:
Artculo 278. II. La Ley determinar los criterios generales para la eleccin de asamblestas departamentales, tomando en cuenta representacin poblacional, territorial, de identidad cultural y lingstica cuando son minoras indgena originario campesinas, y paridad y alternancia de gnero. Los Estatutos Autonmicos denirn su aplicacin de acuerdo a la realidad y condiciones especcas de su jurisdiccin.
Ntese que al hablar de alternancia de gnero, la referencia implcita es la lista de candidatos, dado que en el sistema electoral boliviano, raticado por la NC, no existe forma de garantizar alternancia en la eleccin, sea que ella se realice con listas plurinominales y representacin proporcional o en circunscripciones uninominales. Qu dicen al respecto los Estatutos? El de Santa Cruz ordena explcitamente que las listas de candidatos titulares a la Asamblea debern ser conformadas con participacin paritaria de hombres y mujeres (v. artculo 18.VI). Empero, no dice nada de la alternancia, por lo que la inequidad de gnero podra reproducirse a travs del mecanismo de no inscribir mujeres en los primeros lugares de la lista. Un problema adicional tiene la norma crucea: limita la participacin femenina a la nmina de candidatos titulares. Ambos aspectos, con seguridad, sern materia de adecuacin entre el EA y la NC, lo que podra hacerse a travs de la norma electoral del departamento.
18 La Asamblea beniana estara integrada por 16 representantes territoriales (2 por cada una de las provincias), ms uno por cada 50.000 habitantes, sumndose a todos ellos 4 designados por los pueblos indgenas y otros 4 por los campesinos. Vid artculo 20 del EA del Beni.
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En la Carta tarijea est mencionado el criterio de paridad entre hombres y mujeres, pero remite su concrecin a la Ley Electoral Departamental (v. artculo 69). Tampoco en este caso se tom en cuenta la alternancia, aunque queda claro que tambin en Tarija podra utilizarse la ley departamental como escenario de adecuacin. En Pando y en Beni no existen disposiciones estatutarias destinadas a regular la participacin de la mujer en la Asamblea Departamental, vaco que podra facilitar la adecuacin a travs del desarrollo legislativo, sea nacional o departamental, e inclusive de las regulaciones del rgano Electoral. Cabe aclarar ac que el Estatuto beniano s exige el respeto al principio de equidad de gnero cuando se trata de la Asamblea Legislativa Provincial (v. artculo 169).
3.2. El rgano ejecutivo

La comparacin de las normas relativas al rgano ejecutivo departamental se realiz a travs de dos ejes analticos: la composicin del rgano y la forma de eleccin.
3.2.1. Composicin del rgano ejecutivo

La Constitucin es lacnica al referirse a este tema. Se limita a disponer que el rgano ejecutivo departamental est dirigido por la Gobernadora o el Gobernador, en condicin de mxima autoridad ejecutiva (artculo 279). Al margen de sta, no existen otras disposiciones conexas, salvo, si cabe, la norma dedicada a la organizacin territorial del pas (artculo 269), lo que induce a pensar que el desarrollo legislativo, vale decir la dictacin de las normas que faltan, podra producirse en la LMAD y en los Estatutos Autonmicos, o en estos ltimos nicamente. Descripcin un tanto ms detallada se encuentra en la Carta Autonmica de Santa Cruz, de cuyo artculo 22.II, segn vimos pginas atrs19, se desprende que el Ejecutivo Departamental est compuesto por el Gobernador, los Secretarios Departamentales, el Vicegobernador, los Subgobernadores y los Corregidores, todos electos, salvo los Secretarios que son designados por la cabeza del gobierno departamental.
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Con ligeras variantes en la nomenclatura, Beni integra tambin su rgano ejecutivo con el Gobernador, el Vicegobernador, Secretario General y Secretarios Departamentales, Prefectos Provinciales y Corregidores, dejando asimismo la nominacin de los Secretarios en manos del Gobernador, mientras que ste y las restantes autoridades resultan de la voluntad popular expresada en las urnas20. Quede dicho de paso que los corregidores benianos tienen como mbito jurisdiccional el cantn (suprimido en la NC), en tanto que sus homlogos cruceos desenvolvern sus actividades en la seccin municipal. El Estatuto pandino, atendiendo a sus particulares condiciones fsicas y demogrcas, simplica un tanto la estructura del Ejecutivo Departamental, organizndolo con el Gobernador, Vicegobernador, Secretarios departamentales y Subgobernadores, estos ltimos con jurisdiccin provincial, exactamente igual a los funcionarios cruceos y benianos del mismo nombre (artculo 37 del EA)21. Mayor innovacin registra el rgano ejecutivo de Tarija, en cuya conformacin, adems del Gobernador y los Secretarios departamentales, guran un Jefe de Gabinete y los denominados Ejecutivos Seccionales de Desarrollo, encargados de dirigir el desarrollo integral de las secciones de provincia estos ltimos por mandato de las urnas22. Est claro que estos Ejecutivos Seccionales tendrn un rol semejante a los corregidores cruceos. Ahora bien, con todo y sus diferencias, ninguno de los diseos anteriores del rgano ejecutivo departamental entra en contradiccin con la Constitucin porque, sencillamente, sta no se ocupa de perlar las instancias de poder del gobierno departamental. Consecuentemente, la adecuacin de los EA a la NC, en esta materia, podra fcilmente realizarse en la LMAD.
3.2.2. Forma de eleccin

Nada est dicho en la Constitucin sobre la forma de eleccin de la mxima autoridad ejecutiva del departamento. No se sabe si ser elegida con mayora simple o con mayora calicada de votos. Tampoco si existir segunda vuelta, directa o indirecta, en caso de que ningn candidato alcanzase el
20 Cfr. artculos 27 y 28 del EA del Beni, transcritos en la pgina 20 de este documento. 21 Vid. supra pgina 23. 22 La conformacin del ejecutivo tarijeo se encuentra en los artculos 80 y 99 del Estatuto. Vid. supra pg. 24.
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Tabla 1 Eleccin de Asambleas y Ejecutivos Departamentales
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porcentaje mnimo de votos requerido. Estos temas y otros detalles sern regulados, seguramente, en la norma electoral o en la LMAD, aunque por su prelacin en el tiempo, la probabilidad mayor es que suceda en la primera. El Estatuto beniano coincide en las indeterminaciones con la NC. Su artculo 28 se limita a dejar sentada la eleccin por voto universal y secreto y a remitir a la norma electoral departamental la denicin de las dems reglas para la eleccin del Gobernador. La Carta Institucional tarijea, simplicando las cosas, dispone que para ser elegido Gobernador (a) se requiere slo la mayora simple de los votos vlidos emitidos en la circunscripcin departamental23. Criterios diferentes utilizaron los estatuyentes cruceos y pandinos, quienes optaron por incluir en sus Cartas orgnicas la exigencia de mayora absoluta de votos para adjudicarse la gobernacin y la segunda vuelta directa, dado el caso de que ningn candidato (a) obtuviese ese mnimo calicado de sufragios24. A la postre, el silencio constitucional sobre estos cruciales temas facilitar la vigencia de los regmenes departamentales, los cuales fueron grandemente validados a travs de su incorporacin a la Ley del Rgimen Electoral Transitorio25, salvo algunas excepciones, como el hecho de que en el caso del Beni se transcribi la composicin de la Asamblea Departamental que guraba en el proyecto de Estatuto de 15 de diciembre de 2007 y no la del EA vigente, fechado en 10 de febrero de 2008 o la disposicin de elegir al gobernador pandino por mayora simple de votos, contrariando al Estatuto que establece mayora absoluta y segunda vuelta directa, en su caso. Esta es una prueba de que la tan mentada adecuacin de las normas departamentales no necesariamente implica reformas a los Estatutos. Lo ms importante de los ejes analticos utilizados en el anlisis comparativo de los rganos legislativo y ejecutivo de los gobiernos departamentales se recoge y sistematiza en la Tabla 1. En ella, adicionalmente, se incorpora el diseo de la Ley del Rgimen Electoral Provisional.
23 Revisar el artculo 81 del EA de Tarija. 24 Consultar los artculos 28 del EA de Santa Cruz y 45 del pandino. 25 Esta ley se promulg el 14 de abril del ao en curso, con el nmero 4.021.
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3.3. Competencias estatutarias sin respaldo constitucional

Vimos en las pginas anteriores, a tiempo de analizar el contenido de la autonoma, que tanto la Constitucin como los cuatro Estatutos Autonmicos26 asignan materias y actividades a los gobiernos departamentales para ser gestionadas bajo competencias exclusivas, compartidas o concurrentes. En consecuencia, parte importante de la identicacin de las asincronas entre los EA y la NC pasa por la comparacin de los catlogos competenciales inscritos en esta ltima y en aquellos. Repitiendo lo dicho en otro trabajo, denominamos competencias estatutarias sin respaldo constitucional a aquellas materias que guran en las listas de competencias departamentales exclusivas y compartidas de los Estatutos, pero no son adjudicadas a los departamentos, bajo modalidad alguna, en las nminas de la nueva Constitucin27. Se trata, por tanto, de importantes temas que forman parte de las diversas lneas de adecuacin de los EA a la matriz de la NC, temas que, adems, tienen alto valor funcional para la vigencia de los Estatutos y del rgimen autonmico. La Tabla 2 es la encargada de recoger las materias cuya gestin encomiendan los EA al nivel departamental, sin contar con el respaldo constitucional suciente28. Analicemos el contenido de la tabla. La Norma Institucional beniana es, al parecer, la que registra mayores desencuentros con la nueva Constitucin. Anotemos inicialmente que los legisladores benianos clasicaron 44 materias bajo responsabilidad departamental (38 exclusivas y 6 compartidas). De ellas, nada menos que 20 careceran de suciente respaldo constitucional, lo que equivale a decir que alrededor del 45% de su asignacin competencial se encontrara en entredicho. No cabe duda que, con ese nivel de desencuentros, las fundaciones autonmicas del Beni requerirn de importantes esfuerzos de concertacin para lograr su adecuacin constitucional.
26 El Estatuto del Beni era el nico que, hasta principios de la gestin 2008, utilizaba el sistema de lista nica para la asignacin competencial. En fecha 10 de febrero del ao pasado, sin embargo, transit al sistema de lista triple, con el que fue aprobado en el referendo departamental. Cfr. Chvez Reyes, Silvia y Carlos Bhrt, 2008, pg. 19. 27 Cfr. Bhrt, Carlos, 2009, pg. 12. 28 La Tabla se construy a travs de tres pasos: el primero consisti en armar la matriz de las materias que la NC adjudica a los gobiernos departamentales bajo competencias exclusivas, compartidas y concurrentes; el segundo paso consisti en la incorporacin a la matriz de los listados estatutarios. El resultado de las dos operaciones fue la visibilizacin de las materias estatutarias que carecen de una disposicin constitucional habilitante.
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TABLA 2 Competencias estatutarias sin respaldo constitucional
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Estamos hablando aqu de la Parte Segunda, Ttulos I al IV, del EA. Sin embargo, no puede dejar de destacarse que 3 de esas 20 materias revelan ms bien problemas de forma, antes que de fondo: reas protegidas, Conictos de lmites territoriales interdepartamentales, interprovinciales e intercantonales y Desastres naturales y defensa civil. Decimos de forma, porque todo parece indicar que la ausencia de estas materias en el catlogo departamental de la NC se debe a implcitos u olvidos y no a voluntad alguna de hegemonizar el ejercicio de esas competencias. Dos hechos y una deduccin nos autorizan a esta apreciacin. Entre las competencias exclusivas asignadas al gobierno nacional gura una descrita como reas protegidas bajo responsabilidad del nivel central del Estado, frmula que, implcitamente, abre la posibilidad de reas protegidas de inters departamental, en las que, por cierto, no intervendr, ni tendr inters de hacerlo, el gobierno nacional. Un segundo hecho, resulta absolutamente insostenible plantear que un gobierno departamental resuelva conictos de lmites que sostiene con otro departamento, como reza en el Estatuto beniano, en tanto que la suerte de los conictos intradepartamento probablemente quede esclarecida a travs de meros ajustes en la Ley de Unidades Participativas Administrativas. Y la deduccin es sencilla: dado el hipottico caso de un desastre natural. En ese sentido, nadie podr impedir que el gobierno departamental acte en auxilio de las vctimas o en la remediacin de los daos, lo que no quita que si los gobiernos nacional y departamental anan esfuerzos la eciencia o la ecacia podran ser superiores. Grosso modo, Santa Cruz suma 16 materias con dficits de sustento constitucional, conforme se aprecia en la tabla, es decir el 29% de su catlogo competencial, ya que el EA asigna un total de 55 materias al gobierno departamental, 43 como exclusivas y 12 compartidas. De manera semejante al caso anterior, cinco de ellas, empero, no parecen ofrecer incompatibilidades de fondo, puesto que muy poca gente podra dudar del rol que les corresponde jugar a los rganos departamentales en reas como Obras pblicas departamentales, reas protegidas, Defensa de los consumidores y usuarios, Ferias internacionales en el Departamento y Lmites provinciales y municipales. En el principal departamento oriental, por tanto, las incompatibilidades se reduciran al 20% del catlogo.
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El Estatuto de Tarija, por su lado, enlista 37 materias bajo competencia departamental exclusiva y 11 compartidas, sumando 48 en total. Basados en estas cifras, puede destacarse que, en nmeros absolutos, disminuye un tanto el conjunto competencial signado por desencuentros. 12 materias integran el grupo, las que en cifras relativas representan el 25% del total, aunque tambin en este caso debe tomarse en cuenta que, al menos, 3 asignaturas no van ms all de discrepancias formales. Coincidentemente se trata de Obras de infraestructura departamental, reas protegidas y de las actividades de defensa civil. Con lo que el universo competencial que requiere de especiales esfuerzos de concertacin se reducira a no ms del 18% del listado estatutario. Los estatuyentes pandinos organizaron su canasta competencial con 23 materias, 17 exclusivas y 6 compartidas con el nivel nacional, de las cuales el 52% carecera de adecuada concordancia con la NC: estamos hablando, por tanto, de 12 materias, todas registradas en la Tabla 2. Tres de ellas, no obstante, pueden relativizarse: reas protegidas, Defensa del consumidor y Defensa civil y gestin de riesgos, con lo que el valor relativo se situara por debajo del 40%. Hasta aqu se tienen despejadas, en cada una de las columnas de la tabla, las materias con desencuentros apenas formales y, al mismo tiempo, se ha cuanticado la falta de correspondencia entre las asignaciones competenciales formuladas por los EA y la de la NC. Con los resultados a la vista, una pregunta se hace inevitable: cul es el ncleo duro de competencias que, sin la necesaria adecuacin, no podran ser gestionadas por los gobiernos departamentales sin generar serios conictos institucionales, sociales y polticos? De la Tabla 2 se desprende que cuatro seran las materias que conforman ese ncleo duro: 1. Tierra, o mejor dotacin, adjudicacin, distribucin y redistribucin de tierras como dice, sin rodeos, el Estatuto de Pando, 2. Recursos forestales y aprovechamiento de los mismos, 3. Recursos naturales, renovables y no renovables. 4. Rgimen de las cooperativas de servicios pblicos.
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He aqu lo ms difcil, pero tambin lo inevitable de la adecuacin constitucional de los Estatutos Autonmicos si lo que se busca es darle vigencia real a la Bolivia autonmica, aqu y ahora.
4. Servicios de Justicia
En este captulo se concentran los estudios comparativos realizados sobre la administracin de justicia, el rgano administrativo judicial, el Ministerio Pblico, la Procuradura General y el Defensor del Pueblo. El anlisis de la administracin de justicia, acorde con las innovaciones de la nueva Constitucin, abarcar las jurisdicciones ordinaria, por un lado, e indgena originario campesina, por otro. En cada uno de los componentes de este captulo se utilizaron ejes analticos diferenciados, aunque coincidentes, y se centraliz la informacin en cuadros comparativos, cuando la abundancia o complejidad de ella lo recomendaba.
4.1. La administracin de justicia

Inequvocas son las normas constitucionales abocadas a delinear la estructura del rgano judicial:
Artculo 179. I. La funcin judicial es nica. La jurisdiccin ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces; la jurisdiccin agroambiental por el Tribunal y jueces agroambientales; la jurisdiccin indgena originario campesina se ejerce por sus propias autoridades; existirn jurisdicciones especializadas reguladas por la ley. II. La jurisdiccin ordinaria y la jurisdiccin indgena originario campesina gozarn de igual jerarqua. III. La justicia constitucional se ejerce por el Tribunal Constitucional Plurinacional.
Cuatro jurisdicciones estn claramente identicadas en el texto, sin por ello romper la unidad de la funcin judicial: la ordinaria, la agroambiental, la jurisdiccin indgena originaria campesina y la constitucional. Otras jurisdicciones como la contencioso-administrativa, militar, tributaria, etc, sern reguladas mediante ley especial. De las cuatro primeras, la ordinaria y la de los pueblos indgenas enfrentan importantes desinteligencias en su tratamiento por parte de los EA y la NC.
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4.1.1. Jurisdiccin ordinaria

Para evaluar el estado de situacin de la jurisdiccin ordinaria se utilizaron como ejes comparativos la asignacin competencial, su composicin, la designacin de sus miembros y el derecho autonmico. La informacin, tanto de la Constitucin como de los cuatro Estatutos Autonmicos fue sistematizada en la Tabla 3. Por determinacin del artculo 298.II.24 de la Ley Fundamental, la administracin de justicia es una competencia exclusiva del nivel central del Estado, correspondindole, naturalmente, al Organo Judicial su ejercicio. Ntese que en esta asignacin competencial no engrana del todo la naturaleza comunitaria, particularista, de la jurisdiccin indgena-originaria, especialmente el origen de la potestad de impartir justicia de que estn investidas las autoridades tradicionales. Al margen de esta sutil cuestin, que propiciar seguramente largos debates, lo evidente es que la administracin de justicia, por mandato de la NC, es una competencia nacional exclusiva, al igual que el registro de derechos reales, fuente importantsima, actualmente, de los ingresos judiciales. Harto diferente es la orientacin de la Carta Estatutaria crucea, la que en sus artculos 141.II y 142 dispone que ser la Ley Departamental de Organizacin Judicial la encargada de regular el servicio en Santa Cruz, frmula sta que sita, implcitamente, a la administracin de justicia en calidad de competencia departamental exclusiva o, al menos, como competencia compartida. Cualquiera de estas asignaciones competenciales, empero, se contrapone a la matriz constitucional, razn por la que las previsiones estatutarias no podran ser aplicadas en la prctica. La estabilidad institucional de los servicios de justicia en Santa Cruz depende de la adecuacin o de la modicacin del Estatuto. Los EA de Beni y Pando, cada uno por su lado, se ajustan al diseo establecido por la Constitucin, sometiendo la administracin de justicia departamental a la normativa constitucional y a lo que se determine en las leyes orgnicas nacionales respectivas. El documento pandino, al mismo tiempo, abre la posibilidad de que el Organo Judicial supremo transera o delegue algunas facultades al nivel departamental (v. artculo 61).
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Tabla 3 Jurisdiccin Ordinaria
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A su turno, el Estatuto tarijeo rearma asimismo que la administracin de justicia departamental se imparte en el marco de la Constitucin y de las leyes nacionales (art. 104). Aunque, a continuacin dispone tambin que una Ley Departamental crear los rganos del servicio de justicia en el departamento (art. 105), olvidando que esos rganos ya existen y que la NC nicamente les cambia el nombre. Sin lugar a dudas, se trata de un desliz formal en la redaccin del texto estatutario, lo que determinar que en la prctica se imponga el artculo 104. Ntidamente, de la Tabla 3 se desprende que en la composicin del Organo Judicial a nivel departamental todos los EA se acomodan a la normativa constitucional, aunque todos tambin portan una discrepancia formal, en la nomenclatura de las instancias encargadas de impartir justicia. Los cuatro documentos hablan todava de Corte Superior de Distrito o de Justicia (Beni), mientras que la NC introdujo el denominativo de Tribunal, tanto para el nacional como para los departamentales. Esta diferencia se explica por la data anterior de los Estatutos, redactados, al menos, un ao antes de la vigencia de la nueva Carta Magna. La adecuacin en este aspecto no ofrece problema alguno. Es en las reglas para la designacin de los jueces y en el perodo de funciones donde se registran importantes diferencias. Los Vocales de los Tribunales Departamentales de Justicia son designados por el Tribunal Supremo de ternas elaboradas por el Consejo de la Magistratura, poseyendo este ltimo, adems, la capacidad para designar a los jueces inferiores, con exmenes de competencia, de por medio y amparados por la carrera judicial. Discrepando con estas reglas, el EA de Santa Cruz manda que los miembros del Tribunal Departamental e incluso los jueces inferiores sern designados por la Asamblea Legislativa del Departamento, con los votos de dos tercios de sus miembros, vale decir del total de asamblestas. Para los jueces de menor rango, se requerirn, adems, ternas preparadas por los jueces superiores en base a la carrera judicial departamental (ver artculos 141 y 144 del Estatuto). Incompatibles con la Constitucin son, innegablemente, estas normas estatutarias, razn por la que, sin sufrir modicaciones, no podran aplicarse en la prctica. Los legisladores tarijeos, como sus homlogos orientales, dispusieron que los integrantes del Tribunal superior de su distrito sean nominados por
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el Parlamento departamental con voto calicado, pero prerieron guardar silencio en torno a la designacin de los escalones inferiores de la judicatura. Est claro que tampoco el mximo rgano judicial del sur podr ser integrado conforme a las reglas departamentales. Beni y Pando, por su parte, no incluyeron en sus Estatutos regulaciones relativas a la conformacin de los tribunales y jueces departamentales. En ambos distritos, por ende, no se prevn interferencias en el funcionamiento de los servicios de justicia. Considerando las diferencias detectadas en la asignacin competencial, en la composicin del rgano judicial y en la designacin de los operadores de justicia, es casi imposible no concluir que la adecuacin de los EA resulta inevitable. Adecuacin susceptible de encararse a travs de dos vas alternativas. I. modicando y ajustando los textos estatutarios para concordarlos con la NC, o II. el Tribunal Supremo de Justicia, haciendo uso de la permisividad sealada en el artculo 297.I.2, podra transferir o delegar parte de sus facultades al nivel departamental, especialmente lo relativo a la constitucin de los tribunales y jueces departamentales29. Si se optase por esta segunda va, la nueva Ley del rgano Judicial podra ser el instrumento idneo para implementarla, o en su caso, una ley especial dictada al efecto. Cabe llamar la atencin sobre el hecho de que la Constitucin ja en 6 aos el perodo de funciones de los miembros del Tribunal Supremo, en tanto que el Estatuto cruceo establece 10 aos para los Vocales de la Corte Superior. Es verdad, no se trata de una contradiccin abierta porque estamos hablando de rganos diferentes, pero no parece coherente que el de menor jerarqua desempee funciones durante un tiempo ms largo que el rgano superior, casi el doble en nuestro caso. Habr que pensar tambin en la compatibilizacin de los perodos de funciones. Para cerrar este captulo resta todava analizar un tema de capital importancia, sobre el que la Constitucin no contiene disposicin alguna. En el Estatuto de Santa Cruz se lee lo siguiente:
29 Recurdese que el art. 297.I.2 denomina competencias exclusivas a aquellas en las que las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva se encuentran en manos de un nivel de gobierno, pudiendo ste transferir o delegar las dos ltimas a otro nivel.
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Artculo 143. ltima instancia autonmica, control de legalidad y jurisprudencia autonmica departamental I. La Corte Superior de Distrito de Santa Cruz es la ltima instancia jurisdiccional y dicta Sentencias con autoridad de cosa juzgada en aquellos procesos en que el derecho aplicable de manera preferente sea el derecho autonmico cruceo, es decir, en aquellos procesos que versen sobre las materias de competencia exclusiva del Departamento, de acuerdo al presente Estatuto.
La Carta beniana contiene tambin una disposicin semejante, aunque un tanto menos precisa que la norma crucea:
Artculo 182. II. En las materias de competencias exclusivas asignadas por la Constitucin Poltica del Estado y las leyes de la Repblica al Departamento Beni, el presente Estatuto es aplicable en su territorio con preferencia a cualquier otro. En defecto de derecho propio, ser de aplicacin supletoria el Derecho Estatal.
Ambas clusulas tienen por objeto dejar sentado lo que en otras latitudes se conoce con el nombre de derecho autonmico. En el marco de la nueva estructura y organizacin territorial del Estado boliviano adoptada por la Constitucin, los gobiernos departamentales y municipales y los de las entidades territoriales indgena originario campesinas tienen a su cargo la gestin de un conjunto de materias, para lo que disponen de las potestades legislativa y reglamentaria. Las normas que en ese cometido aprueban los gobiernos subnacionales integran el derecho autonmico, cuyo mbito de vigencia es estrictamente el que corresponde al rgano encargado de su aprobacin (departamental, municipal o territorio indgena-originario). Su tratamiento judicial, por tanto, no tiene por qu trascender los lmites del departamento, habida cuenta que los municipios y territorios indgenas son, en todo caso, subdepartamentales. Razn por la que, exclusivamente en esas materias, el mximo tribunal departamental de justicia asume la calidad de ltima instancia jurisdiccional y ejerce el control de legalidad estatutaria sobre las leyes y decretos departamentales. Este es el alcance de las disposiciones transcritas lneas atrs, sobre cuyo objeto, y pese a la trascendencia de las mismas, la NC no prev absolutamente nada, generando un vaco legal que podra dicultar o desordenar la conguracin y desarrollo del derecho autonmico boliviano.
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Esta es tambin una materia que requiere de adecuacin, en la que, a diferencia de la gran mayora de las otras, la deciencia o el silencio se encuentra en el lado de la Constitucin. El vaco constitucional, por ende, podra ser llenado en la LMAD y/o en la nueva Ley nacional de Organizacin Judicial. Para concluir debe dejarse dicho, con palabras usadas en otra oportunidad, que sin esta adecuacin el derecho autonmico podra enfrentar obstculos mayores y consumir ms tiempo hasta adquirir carta de ciudadana30.
4.1.2. Jurisdiccin indgena-originario-campesina

Abstraccin hecha del grado de consenso que pueda tener y de las dicultades prcticas que entraa, nadie podr negar que la inscripcin del pluralismo jurdico entre los principios rectores del Organo Judicial fue una de las ms importantes reformas incorporadas en la nueva Constitucin. Su vigencia real determinar nada menos, pero tampoco nada ms, que la institucionalizacin de los sistemas o prcticas de resolucin de conictos de los pueblos indgena-originarios. No debe pensarse, empero, que la constitucionalizacin del pluralismo jurdico es una innovacin atribuible completamente a la nueva Ley Fundamental. Debe recordarse, al respecto, que el artculo 171.III de la recientemente abrogada Constitucin de 1967 autorizaba a las autoridades naturales de las comunidades indgenas y campesinas a resolver conictos aplicando su normas propias. De manera que la orientacin de la NC no terminara de ser entendida si no se tomasen en cuenta la norma constitucional precedente y, sobre todo, el uso ancestral y la persistencia de esos procedimientos consuetudinarios. En qu consiste, entonces, la innovacin de la amante Carta Magna? Crea la jurisdiccin indgena originario campesina, reconocindole, al hacerlo, la misma jerarqua que a la jurisdiccin ordinaria. Pero, esta decisin va ms all de la simple institucionalizacin de los procedimientos consuetudinarios utilizados por los pueblos indgenas, los convierte en mecanismos estatales de resolucin de conictos. Todo ello, adems, en el marco de la vigencia material del principio de la libre determinacin de los pueblos indgenas u originarios a travs de la autonoma (autogobierno)31.
30 Bhrt, Carlos, 2009, pg. 29. 31 Cfr. artculos 289 y 290 de la NC. Vid. supra pg. 22.
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De ese modo deben entenderse los artculos 1 y 178 de la NC respecto a los servicios de justicia:
Artculo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, intercultural. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, dentro del proceso integrador del pas. Artculo 178. I. La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurdica, pluralismo jurdico, interculturalidad y respeto a los derechos.
Frente a esta nueva visin constitucional de la justicia, que sita en primer plano el pluralismo jurdico y su derivacin en la estructura jurisdiccional, es muy poco lo que se encuentra en los Estatutos Autonmicos. En Tarija se reconocen los sistemas de justicia de las comunidades indgenas del Departamento, no sin antes dejar en pie el estandarte de la unidad institucional del rgano Judicial (v. artculos 104 y 106 del Estatuto). En esta materia, por tanto, no parece existir necesidad de adecuacin alguna del Estatuto tarijeo. La Carta Institucional crucea, en cambio, asume dos actitudes diferentes sobre el tema: en el apartado dedicado a la organizacin judicial del departamento, planta la unidad jurisdiccional como principio rector de la administracin de justicia en Santa Cruz (artculo 141). Y en el rgimen de los pueblos indgenas preere guardar silencio. No legisla nada al respecto (v. artculos 161 y siguientes). Pareciera, en consecuencia, que en la legislacin crucea no existira espacio para pensar una jurisdiccin indgena como tal. Ciertamente, esta es una cuestin que no podra quedar sin la debida armonizacin entre el EA y la NC. Por lo dems, debemos dejar constancia ac que no es lo mismo hablar de unidad jurisdiccional (Santa Cruz) que de unidad institucional (Tarija) o de funcin judicial nica (NC). Quienes redactaron los Documentos Orgnicos de Beni y Pando, prudentemente, prerieron no incursionar en deniciones principistas sobre la administracin de justicia, limitndose a sealar que sta se desenvolver en el marco establecido por la Constitucin y las leyes de la Repblica, incluida, obvio, la Ley Orgnica del Poder Judicial. Por tanto, en ambos Estatutos no existe nada que adecuar en esta rea.
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4.2. Consejo de la Magistratura

Comparado con la anterior Constitucin, el diseo que la nueva Ley Fundamental hace del rgano administrativo judicial, desliza un sesgo que podra tener consecuencias prcticas insospechadas. El artculo 193 de la NC, en trminos confusos, determina que el Consejo de la Magistratura es la instancia responsable del rgimen disciplinario [] y del control y scalizacin de su manejo administrativo y nanciero, alejndose as de la precisin con la que la abrogada Carta Magna describa a la entidad: el Consejo de la Judicatura es el rgano administrativo del Poder Judicial rezaba el artculo 122 de aquella. En la versin actual, el Consejo parecera tener un alcance ligeramente mayor al de una unidad de auditora32. Esta cuestin, empero, no forma parte del objeto de estudio abordado en la investigacin, por lo que nos limitamos a dejar constancia de ella. Sea como fuere, lo cierto es que en el diseo bsico del Consejo se introdujeron tres reformas: una, la eleccin de sus miembros por voto popular; dos, el cambio de nombre (hoy, Consejo de la Magistratura) y tres, la reduccin del perodo de funciones a 6 aos. Pero, qu dicen los Estatutos sobre el Consejo? La Tabla 4 recoge las decisiones adoptadas al respecto en los departamentos. Santa Cruz y Beni comparten una innovacin: crean el Consejo Departamental de la Judicatura, concebido todava como rgano administrativo y disciplinario, que funcionar en calidad de entidad descentralizada del Consejo nacional33. Ambos organismos departamentales estaran integrados por cuatro Consejeros, designados por la Asamblea Legislativa Departamental con dos tercios de votos, y encabezados por el Presidente de la Corte Superior de Justicia. Los cuatro primeros tendran un perodo de mandato de ocho aos improrrogables34. El saldo de esta revisin demuestra que, a la hora de pensar el funcionamiento de la administracin de justicia, en las normas crucea y beniana existen varios desencuentros
32 Preocupa en especial que se haya suprimido de las atribuciones del Consejo la de elaborar el presupuesto anual del rgano Judicial (ver el artculo 195 de la NC). Aprovechamos este espacio para corregir una armacin nuestra anterior. Dijimos en el ensayo Lneas de adecuacin de los Estatutos Autonmicos a la nueva Constitucin que el diseo del Consejo de la Judicatura en la NC es prcticamente el mismo que hoy se tiene; armacin que ahora consideramos alejada de la realidad. Cfr. Bhrt, Carlos, 2009, pg. 29. 33 Cabe recordar que hoy slo existe la representacin del Consejo en cada distrito judicial. 34 Cfr. artculos 149 a 151 del EA cruceo y artculos 39 a 42 del beniano.
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con la NC, los cuales, obvio, impedirn su aplicacin prctica sin enfrentar, paciente y concertadamente, el proceso de adecuacin respectivo. El Estatuto de Tarija enfrenta el tema pensando en la estructura actual del Consejo e introduciendo una modicacin: dispone que el representante del rgano administrativo en el distrito sea designado por el Parlamento Departamental, remitiendo los detalles a la ley (v. art. 105 del EA). Resulta til sealar aqu que la posibilidad de que ese funcionario sea designado por una instancia departamental no entra en contradiccin con la NC, ya que sta, como es lgico, no contiene disposiciones sobre la estructura interna del Consejo de la Magistratura. Este hecho nos sugiere que la normativa tarijea podra conciliar criterios con la legislacin nacional a travs de la nueva Ley del Consejo de la Magistratura, en la que podra, perfectamente, delegarse esa designacin a las Asambleas Departamentales. Tabla 4 Consejo de la magistratura
NUEVA CPE 1. Consejo de la Magistratura (CM) encargado del rgimen disciplinario y del control y scalizacin del manejo administrativo y nanciero de las jurisdicciones ordinaria, agroambiental y especializadas 193.I 2. Composicin y organizacin jadas en la ley 193.II 3. CM elegido por voto universal 194.I 4. Perodo de funciones: 6 aos 194.III EA - SANTA CRUZ EA BENI 1. Consejo Departamental 1. Consejo Departamental de la Judicatura es el rgano de la Judicatura es el rgano administrativo administrativo y disciplinario de la administracin de y disciplinario de la justicia en Santa Cruz 149.I administracin de justicia 2. Organo descentralizado del en Beni 39 Consejo de la Judicatura, 2. Organo descentralizado del Consejo de la regulado por una ley departamental 149.I y II Judicatura, regulado 3. Presidente de CSD ms 4 por una ley Consejeros designados por departamental 39 y 42 2/3 de ALD 150 y 151 3. Presidente de CSJ ms 4 4. Perodo de funciones: Consejeros designados 8 aos 151 por 2/3 de ALD 40 y 41 4. Perodo de funciones: 8 aos 41.II EA - TARIJA EA PANDO - El Representante de la No contiene disposiciones Judicatura es elegido por el especcas Parlamento Departamental. Formas y condiciones establecidas en una ley departamental 105 Nota: Los nmeros a la derecha de las columnas indican el artculo y el pargrafo del documento respectivo.
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Los legisladores pandinos no incluyeron en el Estatuto normas dedicadas a este tema, lo que permite suponer que, en ese departamento, la vida institucional de la administracin de justicia tendr menos sobresaltos.
4.3. Ministerio Pblico

Para alcanzar una adecuada concordancia entre los regmenes del Ministerio Pblico inscritos en la Constitucin y en los Estatutos se requiere esclarecer cul la naturaleza de la competencia que sustenta a este importante servicio de justicia. Reproduzcamos para ello las principales disposiciones de los cuerpos legales estudiados. Pareciera que la Lex Suprema considera que las actividades del Ministerio Pblico se desenvuelven en ejercicio de competencias exclusivas del nivel nacional. Tal cosa se desprende de las siguientes determinaciones:
Artculo 225 I. El Ministerio Pblico defender la legalidad y los intereses generales de la sociedad, y ejercer la accin penal pblica. El Ministerio Pblico tiene autonoma funcional, administrativa y nanciera. II. El Ministerio Pblico ejercer sus funciones de acuerdo con los principios de legalidad, [] autonoma, unidad y jerarqua. Artculo 226 I. La Fiscal o el Fiscal General del Estado es la autoridad jerrquica superior del Ministerio Pblico y ejerce la representacin de la institucin. II. El Ministerio Pblico contar con scales departamentales, scales de materia y dems scales establecidos por ley. Artculo 228. La Fiscal o el Fiscal General del Estado ejercer sus funciones por seis aos, sin posibilidad de nueva designacin.
En efecto, al reconocerle autonoma de funcionamiento, tanto institucional cuanto econmica y nanciera, la NC parecera estar deniendo que el Ministerio Pblico opera a travs de una estructura nacional, encabezada y representada por el Fiscal General, quien conducira el rgano ejerciendo la autonoma institucional. Veamos ahora qu dicen las disposiciones estatutarias:
Santa Cruz Artculo 145. Garante de la seguridad ciudadana Sin perjuicio de los principios de unidad y jerarqua del Ministerio Pblico, el Fiscal de Distrito de Santa Cruz es el representante de mayor jerarqua del Ministerio Pblico en Santa Cruz. Su funcin es ejercer la accin penal pblica en el
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Departamento y las atribuciones que la Constitucin vigente y las Leyes le otorgan al Ministerio Pblico, por s mismo o por intermedio de los scales a su cargo, con la nalidad de garantizar la seguridad ciudadana en el Departamento. Artculo 146. Ley Departamental de la Fiscala de Distrito De acuerdo a las disposiciones bsicas de la Ley del Ministerio Pblico a nivel nacional, una Ley Departamental establecer la estructura, organizacin y funcionamiento de la Fiscala de Distrito de Santa Cruz. Artculo 147. Designacin y periodo de funciones I. El Fiscal de Distrito de Santa Cruz ser designado por dos tercios de votos de los miembros de la Asamblea Legislativa Departamental, previa convocatoria pblica y luego de un proceso de seleccin, pblico y transparente, que tome en cuenta la formacin acadmica, la experiencia en la carrera judicial y la idoneidad de cada postulante para el cargo. II. El Fiscal de Distrito de Santa Cruz desempea sus funciones por el plazo improrrogable de diez aos. Beni Artculo 43.I. El Ministerio Pblico, sin perjuicio de los principios de unidad y jerarqua, es representado por el Fiscal de Distrito del Beni. II. El Ministerio Pblico representa la defensa de la justicia, la legalidad, los intereses del Estado y la sociedad [] conforme a la Constitucin Poltica del Estado y dems leyes de la Repblica. III. La Asamblea Legislativa Departamental normar, reglamentar y scalizar las facultades que la Ley Orgnica del Ministerio Pblico reconoce o atribuye a los departamentos. IV. Representa al Rgimen Autonmico (sic) y a la sociedad del Departamento Beni. V. De acuerdo a las disposiciones de la Ley Orgnica del Ministerio Pblico, una ley departamental establecer la estructura, organizacin y funcionamiento de la Fiscala de Distrito del Beni. VI. [] VII. En virtud del principio de la carrera scal, la ley del Ministerio Pblico establecer un sistema departamental de carrera scal que garantice la continuidad e inamovilidad del funcionario en el desempeo de la funcin scal. Artculo 44 I. El Fiscal de Distrito del Beni ser designado por 2/3 de votos del total de los miembros de la Asamblea Legislativa Departamental. II. Desempear sus funciones por el plazo improrrogable de cinco aos.
Un enfoque diferente al constitucional aportan los textos cruceo y beniano. Pese a que ambos arman la vigencia de los principios de unidad y
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jerarqua, al mismo tiempo, prevn que una ley departamental regular la organizacin y funcionamiento de los scales en cada uno de los distritos. Consecuentemente, el Ministerio Pblico estara amparado por competencias compartidas que, como sabemos, autorizan al nivel departamental no slo el desarrollo legislativo, sino tambin la potestad ejecutiva. Esta lectura encuentra fuerte asidero en los artculos 146 de Santa Cruz y 43.V del Beni, cuya impronta no se debilita por el hecho de que los dos Estatutos ordenan tambin que las leyes departamentales deban ser concebidas en el marco de las disposiciones bsicas de la Ley nacional del Ministerio Pblico. Estas disposiciones estatutarias, ciertamente, no concuerdan con la visin de la NC. El texto beniano, empero, podra dar lugar a otra interpretacin si el punto de partida fuese el pargrafo III del artculo 43. Considerando que la Asamblea slo regulara las facultades que la Ley Orgnica del Ministerio Pblico reconoce o atribuye a los departamentos, se tratara ms bien de competencias de ejecucin. Si este fuera el caso, el diseo moxeo estara ms cerca del Estatuto pandino, cuyo texto coincide hasta en la redaccin:
Artculo 62 El Ministerio Pblico tiene por nalidad promover la accin de la justicia, defender la legalidad, los intereses del Estado y la sociedad, representndolos conforme a lo establecido en la Constitucin Poltica del Estado y las leyes de la Repblica. Artculo 63 La Asamblea Departamental deber normar, reglamentar y scalizar sobre las facultades que la Ley Orgnica del Ministerio Pblico reconoce o atribuye a los departamentos.
Aqu no cabe duda, los estatuyentes pandinos concibieron el funcionamiento del Ministerio Pblico departamental en base a competencias de ejecucin encomendadas, por mandato de la ley nacional, al nivel departamental. Est claro que an en esta variante los EA de Pando y Beni dieren tambin del diseo de la NC. Y qu propone la Carta Orgnica de Tarija?
Artculo 105. rganos del servicio de justicia. Una ley departamental crear los rganos del servicio de justicia en el departamento, conforme al presente Estatuto Autonmico. el Fiscal del Distrito ser elegido y nombrado por el parlamento departamental, las formas y condiciones sern establecidas por ley.
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Estamos en presencia de una de las pocas materias en las que el desencuentro de Tarija con la nueva Constitucin amenaza ser ms radical que el de sus homlogos. Al decir del texto anterior, la ley departamental crear, organizar y regular el funcionamiento del Ministerio Pblico en el departamento. Segn esta ptica se tratara de una competencia departamental exclusiva, absolutamente antittica a la de la Ley Suprema. En sntesis, una conclusin incontrovertible uye del anlisis hasta aqu desplegado: los regmenes del Ministerio Pblico de los Estatutos de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija no podrn eludir la demanda de adecuacin constitucional. Esa demanda podra ser atendida, sin embargo, a travs de dos rutas: simplemente se acomodan a los dictados de la Constitucin reformando su texto, o la nueva Ley Orgnica del Ministerio Pblico, sancionada por el Organo Legislativo nacional, transere o delega algunas facultades propias del Fiscal General al nivel departamental. La combinacin de ambas vas resulta asimismo verosmil, es decir, que en algunos aspectos los scales departamentales operen bajo competencias de ejecucin (gracias a la delegacin de facultades) y en otros los textos estatutarios sean ajustados permitiendo el ejercicio del Ministerio Pblico en trminos de competencia nacional exclusiva. Entre las facultades a ser delegadas podra incluirse la designacin del Fiscal de Distrito, encomendndoles a las Asambleas Departamentales esa atribucin, dejando atrs, de ese modo, la posibilidad de una confrontacin con los Estatutos Autonmicos, los que, prcticamente en forma unnime, disponen que el scal de mayor jerarqua departamental ser designado por la Asamblea o Parlamento Departamental. No puede cerrarse este acpite sin dejar mencionado que, como sucede en los otros rganos a cargo del servicio de justicia, tambin en este la NC y el EA de Santa Cruz dieren en el perodo de funciones. 10 aos de vigencia tendra el Fiscal del Distrito cruceo, mientras que la Constitucin le reconoce al Fiscal General nicamente 6 aos. Se trata de una cuestin menor que, sin embargo, debe ser tambin compatibilizada.
4.4. Procuradura General

Otra de las innovaciones de la nueva Constitucin es la creacin de la Procuradura General del Estado, cuyas funciones son las de promover,
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defender y precautelar los intereses estatales (v. art. 229). No debe extraar a nadie, por ello, que los Estatutos no contengan normas sobre la nueva entidad, salvo el documento de Tarija, cuya redaccin, empero, podra generar desinteligencias en la construccin de la Procuradura. La Tabla 5 resume el punto de vista de los legisladores sureos y recuerda una disposicin general de la Carta crucea aplicable al caso. Dos temas a discutirse se desprenden de la Tabla 5: el rol de la Procuradura y, derivado de l, las diferencias entre la NC y el documento tarijeo. Slo este ltimo porque los Estatutos de Santa Cruz, Beni y Pando no legislan sobre esta nueva entidad. Tabla 5 Procuradura general del Estado
NUEVA CONSTITUCIN - Promueve, deende y precautela los intereses del Estado - Su composicin, organizacin y estructura segn la ley orgnica respectiva - Procurador General designado por Presidente de la Repblica 229 a 231 EA TARIJA EA SANTA CRUZ
- Responsable en Santa - Protege y deende los Cruz (Procurador intereses pblicos en el Departamental?) Departamento y de la designado por el sociedad 107 Procurador General de - Composicin: Procurador terna elevada por la ALD General del Departamento o interinamente por el y Procuradores de reas 34.I y II especializadas 108 Gobernador - Organizacin segn ley 109 EA - BENI No contiene disposiciones especcas EA - PANDO No contiene disposiciones especcas
Nota: Los nmeros a la derecha de las columnas indican el artculo y el pargrafo del documento respectivo.
Deben considerarse aqu dos componentes: primero, las atribuciones del Procurador, quien por mandato de la Constitucin est encargado de promover, defender y precautelar los intereses del Estado. Y segundo, que adoptado el rgimen autonmico, los gobiernos departamentales tienen personalidad, patrimonio e intereses propios. Salta a la vista que no parece existir razn alguna que impida pensar en la conveniencia de que estos ltimos (los gobiernos departamentales) cuenten con un dispositivo institucional encargado de la promocin y defensa de los intereses departamentales. Vista as la ubicacin de la procuradura en la nueva organizacin territorial del Estado, el escenario idneo para sincronizar las disposiciones de la NC
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y de los EA sera, naturalmente, la futura ley orgnica de la entidad, caso en el que la Norma Bsica Institucional de Tarija no entraara contradiccin alguna con la NC. Empero, si se impusiese una lectura exclusivista y centralista de la NC, queda claro tambin que en Tarija no podra crearse un Procurador General del Departamento, quizs ni siquiera Procuradores de Areas que no dependan del rgano nacional. La dilucidacin de este tema, como es lgico, se dar en la mesa de concertacin y, repetimos, en la ley orgnica de la nueva entidad. En este punto, nos apresuramos a alertar que esta ley podra ser sancionada mediando consenso, o sin l. Cualquiera que fuese el escenario que se imponga, al parecer una idea deber ser excluida de la norma tarijea: la que atribuye a la Procuradura la defensa de la sociedad. En verdad, ampliar el mbito de accin de los procuradores al conjunto de las relaciones sociales amenaza distorsionar las funciones de estos, confundindolos y generando solapamiento con las del Ministerio Pblico, que, dicho sea de paso, tambin deber restringir sus atribuciones al ejercicio de la accin penal pblica. El Estatuto cruceo, lo dijimos ya, no tiene previsiones sobre este nuevo rgano. No obstante, deben tomarse en cuenta las disposiciones genricas contenidas en su artculo 34, destinadas a normar la designacin de los responsables en el Departamento de las instituciones, entidades, organizaciones y empresas del Estado Nacional, en virtud de las cuales el responsable en Santa Cruz de la Procuradura deber ser designado por el Procurador General de la terna que le enve la Asamblea Departamental o, ad nterin, por el Gobernador. A nadie escapa, seguramente, que este procedimiento puede ser fcilmente compatibilizado a travs, tambin, de la futura ley orgnica. Si ello no sucediera, el nico camino disponible sera la modicacin de la norma estatutaria o, probablemente, su inaplicabilidad, dado que al no tener una ley nacional raticatoria que los respalde, los Estatutos no tienen fuerza obligatoria fuera de los lmites departamentales.
4.5. Defensor del Pueblo

Los legisladores pandinos no incluyeron la Defensora del Pueblo en su Estatuto, resultando irrelevantes, a estas alturas, las razones que les indujeron a esa omisin. Santa Cruz, Tarija y Beni, en cambio, poseen un rgimen
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particular para el funcionamiento de la Defensora en el mbito departamental, cuyo estudio comparativo conduce a destacar las particularidades de la normativa beniana. La informacin de la Tabla 6 muestra que los estatuyentes de Santa Cruz y Tarija, para velar por el cumplimiento y difusin de los derechos humanos, parecen haber concebido unos organismos autnomos, desvinculados jerrquicamente de la Defensora nacional. En ese sentido, sin preservar el marco constitucional, los dos Estatutos disponen que una ley departamental regular la estructura, atribuciones y funcionamiento de esos organismos. Comparadas las normas departamentales con la NC, podran estar acusando diseos institucionales diferentes que, de no mediar la adecuacin necesaria, ofrecen introducir conictos en el funcionamiento de esta importante entidad. Para la Defensora del Pueblo, empero, caben consideraciones semejantes a las expuestas en relacin a la Procuradura General, ya que si se parte del punto de vista de sus atribuciones, dirigidas a la promocin, defensa y difusin de los derechos de las personas, de ninguna manera resultara descabellado pensar en la existencia de Defensores en cada uno de los departamentos autnomos, constituidos y funcionando al amparo del rgimen autonmico. Vale decir: Defensores designados por las Asambleas Departamentales cumpliendo los requisitos e investidos del poder y atribuciones sealados en los artculos 218 a 224 de la NC. Llevada a la prctica la concepcin de los EA, como es lgico suponer, tendr consecuencias presupuestarias. Dada la redaccin del rgimen constitucional, no queda clara la obligacin del Tesoro General de transferir recursos a las ocinas departamentales. Este aspecto deber ser cuidadosamente analizado por los gobiernos departamentales y slo puede ser resuelto en la mesa de la concertacin, usando como instrumento la Ley nacional del Defensor del Pueblo. La Norma Institucional beniana revela una visin ms cercana a la de la Constitucin que a la desarrollada por Santa Cruz y Tarija. Ella reconoce y se sujeta al entramado institucional previsto en la Carta Magna y en la Ley del Defensor del Pueblo, en cuyo marco asume una determinacin adicional: dispone que las Asambleas Provinciales podrn elegir un Defensor de los derechos humanos, previa autorizacin y convocatoria del rgano legislativo departamental. No queda del todo clara la motivacin de los le-
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gisladores benianos, pero, cualquiera haya sido ella, su aplicacin prctica resultar beneciosa para la poblacin de las provincias moxeas. Tabla 6 Defensora del Pueblo
PROYECTO CPE EA - SANTA CRUZ EA - TARIJA - Promueve y protege la vigencia de los derechos humanos en el Departamento - Abarca sector pblico y privado que presta servicios pblicos - Su estructura y funcionamiento normados por ley departamental 113 EA - PANDO No contiene disposiciones especcas - Vela, promueve y difunde - Crea la Defensora los derechos humanos Departamental de los individuales y colectivos 218 Derechos Humanos, - Abarca al sector pblico y al encargada de velar, privado que presta servicios promover y difundir los pblicos 218 derechos humanos en el - Defensor del Pueblo designado departamento 139 por 2/3 de la Asamblea - Conformacin y atribuciones Legislativa Plurinacional 220 segn ley departamental 139 - Perodo de funciones: EA - BENI 6 aos 219 - Reconoce lo dispuesto en la CPE y dems leyes de la Repblica - Asamblea Departamental autoriza a Asambleas Provinciales a elegir, con 2/3 de votos, a un Defensor del Pueblo en cada provincia. La ALD emite la convocatoria pblica - Deenden derechos fundamentales y libertades pblicas de ciudadanos y dems atribuciones sealadas en CPE y Ley del Defensor del Pueblo 45
5. Rgimen Electoral
La comparacin de los regmenes electorales establecidos en los cinco documentos que forman parte del objeto de estudio de este ensayo se realiz en funcin de tres ejes temticos: la asignacin competencial, composicin del Organo Electoral y forma de designacin de sus miembros. Conviene, antes de presentar los resultados de la comparacin, precisar a qu se denomina rgimen electoral. Corrientemente se usa esta frmula para referirse al conjunto de principios, normas, procedimientos y orga-
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nismos que rigen las actividades electorales, sean de alcance nacional o subnacional35. Se trata, por tanto, de un concepto globalizador que abarca las dimensiones normativa, institucional y procedimental. Conforme se visualiza en la Tabla 7, la distribucin de competencias realizada por la nueva Constitucin parece clara. Las elecciones de autoridades nacionales (Presidente, Vicepresidente, Senadores, Diputados y miembros de las entidades cupulares del rgano Judicial), subnacionales (Gobernadores, Asambleas Departamentales, Alcaldes y Concejos Municipales) y las consultas de alcance nacional se convocan y organizan en ejercicio de competencias exclusivas del nivel nacional (v. art. 298.II.1 de la NC). Esta asignacin competencial implica que el rgimen para esas tres actividades electorales se encuentra denido en la Constitucin, el Cdigo Electoral y otras leyes nacionales. Existe, sin embargo, un componente que diferencia los comicios para autoridades nacionales de los organizados para las subnacionales: el rgimen electoral que orienta la designacin, por voto popular, de los Gobernadores y asamblestas departamentales se perla a travs de dos vertientes, Constitucin y Cdigo Electoral, por un lado, y los Estatutos Autonmicos, as como el desarrollo legislativo departamental, por otro. Esta doble fuente de legalidad departamental y municipal en el catlogo de las competencias compartidas entre el nivel nacional y las entidades territoriales autnomas. Por otro lado, la Constitucin seala que los gobiernos departamentales tienen potestades plenas y exclusivas para convocar a consultas y referendos, en el mbito de su jurisdiccin, en todas aquellas materias que la propia Carta Magna clasica como sometidas a los mecanismos de decisin del departamento (v. art. 300.I.3). Por ello, la iniciativa y la convocatoria a esas consultas populares guran entre las competencias departamentales exclusivas. Resumiendo, segn la Constitucin existiran tres regmenes electorales diferenciados: I.- Las elecciones de autoridades nacionales (Presidente, Vicepresidente, Senadores y Diputados) y las consultas de alcance nacional
35 Esta misma denicin, aunque con pequeas variaciones, se utiliz en Bhrt, Carlos, 2009, pg. 34.
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TABLA 7 RGIMEN ELECTORAL
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responden a competencias nacionales exclusivas, vale decir que la legislacin aplicable, la convocatoria, organizacin y ejecucin se denen en el nivel nacional. II.- Las elecciones de autoridades departamentales (Gobernador y Asamblestas) se realizan en el marco de dos fuentes de legalidad: la nacional y la departamental, por lo que sus fundamentos adquieren sentido a travs de competencias compartidas. III.- Y las consultas de alcance y naturaleza departamental, as como las elecciones de autoridades subdepartamentales (Vicegobernador, Subgobernadores y otros), se denen en calidad de competencias departamentales exclusivas, es decir que la legislacin aplicable, la convocatoria, organizacin y ejecucin dependen enteramente del nivel departamental. En trminos coincidentes con los de la NC, el artculo 40.2 del Estatuto de Tarija enlista el rgimen electoral () para la constitucin de los rganos e instituciones del gobierno departamental entre las competencias compartidas. Y en relacin a las consultas de carcter y alcance departamental, coincide tambin con la Carta Magna en sentido de que ellas constituyen expresin de competencias departamentales exclusivas (v. art. 39.2). En esta asignatura, por tanto, no parecen existir demandas de adecuacin constitucional para el EA tarijeo, en tanto que cualquier otra desavenencia podr ser superada a travs de la Ley Electoral Departamental prevista en su artculo 84. Distinta y opuesta es la situacin de la Carta Orgnica crucea, cuyo artculo 6.2 dispone que el rgimen electoral e instrumentos de la democracia participativa, en la jurisdiccin departamental, son de dominio exclusivo del departamento, por lo que los procedimientos y desarrollo de los procesos electorales sern regulados por la Ley Electoral del Departamento Autnomo de Santa Cruz, a ser aprobada por su rgano legislativo. De cara a estas disposiciones, puede sostenerse que el Estatuto oriental s requiere de algunos ajustes en procura de lograr concordancia con el marco constitucional. Signicativamente, Beni y Pando no contienen un rgimen electoral, lo que, por cierto, no deja de llamar la atencin. Sin embargo, entre las atri-
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buciones de la Asamblea Legislativa beniana gura la de aprobar la Norma Electoral Departamental que regir la eleccin de los miembros de la Asamblea Legislativa Departamental, Asamblea Legislativa Provincial, Gobernador, Vicegobernador, Prefectos Provinciales y Corregidores (v. art. 25.3), mezclando en un solo paquete autoridades departamentales y subdepartamentales. Lamentablemente, de un texto tan escueto no se puede deducir si los legisladores benianos estaban pensando en una competencia exclusiva o en otra diferente. En esa norma electoral, por tanto, se podrn dilucidar las cosas36. Trasladando el anlisis a la composicin del Organo Electoral, aparentemente no existen problemas ms all de las nomenclaturas diferentes. Repitiendo la regla aplicada al poder jurisdiccional, la NC dej atrs los nombres monrquicos de Cortes, sustituyndolos por el de Tribunales, lo que no acontece en los EA de Santa Cruz y Tarija, en cuyos textos subsiste la denominacin de Corte Departamental Electoral. Se requiere aqu adecuacin, es cierto, pero a nadie escapa que se trata de una simple cuestin de forma. Dijimos aparentemente porque el artculo 83 de la Carta tarijea sostiene que la Corte Departamental Electoral es un rgano autnomo, sin precisar qu debe entenderse al respecto. Cabe aclarar, empero, que ese artculo comienza preservando la unicidad institucional del Organismo Electoral Nacional, lo que parece alejarnos de la posibilidad de quebrar la relacin de jerarqua que, por mandato de la NC, existe entre el Tribunal Supremo y el organismo departamental. Cualquiera que hubiera sido la intencin de los estatuyentes tarijeos los problemas se evitaran slo con suprimir en el texto del artculo que venimos comentando el adjetivo autnomo. La forma de designacin de los rganos electorales departamentales y su perodo de funciones integran el tercer y ltimo eje temtico. Cerrando espacio a cualquier otra interpretacin diferente, la Constitucin establece que los miembros de los Tribunales Departamentales son elegidos por la Cmara de Diputados de las ternas enviadas al efecto por las Asambleas Legislativas o Concejos Departamentales (v. art. 206.V), mandato este
36 En los tres ejes temticos restantes, no se mencionan a los EA de Beni y Pando porque, como acabamos de sealar, carecen de normas en materia electoral.
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contrariado por los Estatutos cruceo y tarijeo, cuyos textos ordenan que la designacin de esas autoridades electorales sea hecha por la Asamblea Departamental37. Est claro que no pueden coexistir ambas normativas, lo que obligar a adoptar una de las siguientes tres vas de compatibilizacin, presentadas en orden de dicultad creciente: I.- Se modican las disposiciones estatutarias, introduciendo en su texto la regla jada en el artculo 206.V de la Constitucin. Esta va es la recomendada por la pirmide jurdica, o II.- Se reforma la Constitucin adoptando la modalidad de designacin dispuesta en los Estatutos. Esta solucin slo puede salir de una mesa nacional de concertacin, o III.- La Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley nacional, delega a los rganos legislativos departamentales la atribucin de designar a esos funcionarios electorales. Esta solucin es viable porque, tratndose de una competencia exclusiva del nivel nacional, puede ser delegada o transferida al nivel departamental gracias a la previsin de la clusula 297.2 de la propia Constitucin. Qu va se impondr en la prctica? Es difcil saberlo. Ella depender en gran medida de la concertacin y del momento en que se abra la mesa del dilogo.
6. Control scal
Seguramente nadie estar en desacuerdo con la armacin de que no existe una administracin pblica eciente, ni transparente, sin mecanismos de control scal modernos y ecaces. En esa perspectiva, el ao 1990 se aprob la Ley de Administracin y Control Gubernamentales, N 1.178, ms conocida como ley SAFCO, a travs de cuyas regulaciones se dispuso que todas y cada una de las entidades del sector pblico, e incluso las privadas que administrasen recursos estatales, deban disear e implementar sistemas uniformes de programacin de operaciones, organizacin administrativa, presupuesto, administracin de personal, administracin de bienes y servicios, tesorera y crdito pblico, contabilidad integrada y control gubernamental.
37 Cfr. art. 155 del EA de Santa Cruz y 83 del tarijeo.
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Estos sistemas buscan ordenar la programacin de actividades en las reparticiones pblicas y gracias a ello organizar y controlar la captacin y el uso ecaz y eciente de los recursos pblicos; disponer de informacin til, oportuna y conable que permita ejercer, precisamente, el control scal y lograr que todo servidor pblico, sin distincin de jerarqua, asuma plena responsabilidad por sus actos, en funcin de los resultados obtenidos en la gestin. Hace algo ms de diez aos que prcticamente toda la administracin pblica boliviana viene aplicando esos sistemas, desarrollados a travs de Normas Bsicas aprobadas por el gobierno central y de Reglamentos Especcos, elaborados por cada entidad pblica particular. Nadie dudar, en consecuencia, que la eciencia y la transparencia de la gestin pblica exigen la presencia de un organismo nacional encargado de supervisar la aplicacin de los sistemas de administracin y control y de scalizar el uso de los recursos pblicos en todos y cada uno de los niveles de gobierno (autonomas). Este es el signicado de los artculos 213 y 217 de la Constitucin. No obstante, el nuevo texto constitucional, comparado con el de 1967, ha perdido concrecin en cuanto al alcance territorial e institucional de los sistemas de administracin y control38. Lamentablemente, no existe una clusula constitucional que particularice el sometimiento de las entidades territoriales autnomas a los poderes de la Contralora General, pero al ser ellas entidades pblicas, no cabe duda que forman parte del campo de accin e intervencin del rgano scalizador. Llama la atencin, por otro lado, que el control scal no fue incluido en ninguno de los catlogos indicativos de las materias bajo competencias exclusivas, compartidas o concurrentes de la NC. El captulo dedicado a la funcin de control, sin embargo, en trminos implcitos permite entrever que se trata de una competencia nacional exclusiva, ejercida por un rgano especializado, como es la Contralora General del Estado. El anlisis desplegado en los prrafos anteriores, por lo dems, conrman esta lectura del nuevo texto constitucional. Volvamos ahora al objeto de estudio. La Tabla 8 permite comparar los EA y la NC en esta delicada materia.
38 El artculo 155 de la CPE de 1967 expanda el control scal, a cargo de la Contralora General, sobre las operaciones de las entidades autnomas, autrquicas y sociedades de economa mixta. Esta precisin no gura ya en la NC, precisamente en momentos de vigencia del Estado autonmico.
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Tabla 8 CONTROL FISCAL

PROYECTO CPE 1. Disposiciones especcas 1.1. Contralora General del Estado (CGE), controla administracin de entidades pblicas y de aqullas en las que el Estado tenga participacin o inters 1.2. Determina indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal 213.I 1.3. Responsable de supervisin y control externo posterior de las entidades pblicas y de aqullas en las que tenga participacin o inters econmico el Estado 217.I 2. mbito institucional 2.1.CGE es institucin tcnica que ejerce las funciones y atribuciones sealadas 213.I 2.2. Contralor General designado por 2/3 de Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) 214 2.3. Organizacin, funcionamiento y atribuciones reguladas por ley 213.II 2.4. Perodo de funciones: 6 aos 216 2.5. CGE presenta informe anual sobre su labor a la Asamblea Legislativa Plurinacional 217.II EA - SANTA CRUZ 1. Disposiciones especcas - Las personas que desempean cargos remunerados en rganos del Gobierno Departamental, estn sujetas a las disposiciones legales generales del rgimen de responsabilidad para la administracin pblica boliviana, a las disposiciones del presente Estatuto y a la Ley de desarrollo que dicte la Asamblea Legislativa Departamental (ALD) 33 EA - TARIJA
1. Disposiciones especcas 1.1. Contralora Departamental controla el uso ecaz y eciente de recursos departamentales 1.2. Promueve obtencin de informacin til, oportuna y conable 1.3. Todo servidor pblico debe asumir responsabilidad por sus actos, en el marco de la gestin por resultados 1.4. Cubre todas entidades pblicas del departamento y organismos y empresas con participacin de recursos departamentales 112 2. mbito institucional 2. mbito institucional 2.1. Contralora Departa- Responsable en el mental es el rgano Departamento de la CGE independiente de control es designado por mxima scal gubernamental del autoridad ejecutiva de departamento la misma, de terna aprobada por 2/3 de votos 2.2. Su estructura y funcionamiento de la ALD 34 normadas por ley 112 EA - BENI 1. Disposiciones especcas No contiene disposiciones 2. mbito institucional - Control presupuestario y econmico corresponde a Contralora General de la Repblica a travs de la Contralora Departamental 84.I - Control del manejo de recursos nancieros departamentales compete a ALD y Contralora Departamental 84.II EA - PANDO 1. Disposiciones especcas No contiene disposiciones 2. mbito institucional - Control econmico y presupuestario del Departamento corresponde a la Contralora Departamental, dependiente de la Contralora General de la Repblica. - ALD designa a Contralor Departamental de acuerdo a normas departamentales 72
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La Constitucin concibe a la Contralora General del Estado (CGE) como una entidad tcnica independiente encargada de la funcin de control, en general, y deja libradas su organizacin, funcionamiento y atribuciones a una ley nacional (v. artculo 213 de la NC). La jurisdiccin de la CGE, por tanto, cubrira todo el territorio nacional, incluidos los diversos niveles de autogobierno. La derivacin a una ley nacional permite deducir, por tanto, que la funcin estatal de control se ejerce bajo competencias nacionales exclusivas o, cuando menos, compartidas, en las que la potestad legislativa se encuentra en manos del nivel nacional, sea en direccin a un monopolio del control estatal o como norma bsica. El Estatuto beniano comparte, taxativamente, la visin de la NC, ya que en su artculo 84.I dispone, sin ambages, que el control econmico y presupuestario de la actividad nanciera del Departamento, corresponde a la Contralora General de la Repblica a travs de la Contralora Departamental. El documento beniano, en consecuencia, no requiere de ningn ajuste en esta materia, salvo la cuestin formal del nombre (CGE en la Constitucin versus Contralora General de la Repblica en el EA). Pando reconoce tambin que el control econmico y presupuestario se encuentran en manos de la Contralora Departamental y que sta depende directamente de la CGE, dejando implcita as la relacin jerrquica entre ambas entidades (v. artculo 72 del EA). No obstante de ello, el Estatuto pandino dispone, paralelamente, que el responsable de la ocina departamental ser designado por la Asamblea Departamental, conforme a una ley subnacional aprobada al efecto. Este ltimo elemento parece estar mostrando que la concepcin del control estatal que asista a los legisladores del norte boliviano se encontraba ms prxima a las competencias compartidas. Consecuentemente, la posibilidad de un conicto competencial entre la Carta Magna y el Documento de Pando depende de lo que vaya a determinarse en la nueva ley de los sistemas de administracin y control gubernamentales. Dicho de otro modo: la adecuacin entre el Estatuto y la NC podra realizarse a travs de la legislacin nacional, siempre y cuando sta disponga que en la funcin del control estatal rigen competencias compartidas, en cuyo marco podra autorizarse la intervencin de la Asamblea Departamental en la designacin de la mxima autoridad de la ocina distrital de la scalizacin y control gubernamentales. Pero, si la ley decretase el monopolio nacional en la gestin del control estatal, el EA pandino tendra que modicarse buscando su concordancia plena con la NC.
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Todo hace ver que los estatuyentes cruceos, por su lado, ubicaron el control estatal en un claro marco de competencias compartidas. Esta precisin se desprende del artculo 33 del EA, que dispone que todos los servidores pblicos se encuentran sometidos a las disposiciones legales generales del rgimen de responsabilidad para la administracin pblica boliviana y a la Ley de desarrollo que dicte la Asamblea Legislativa Departamental, congurando as una autntica distribucin de competencias entre los niveles nacional y departamental. Vale aqu, por tanto, el anlisis realizado en el prrafo anterior, es decir que la norma nacional que modique o sustituya a la Ley SAFCO ser la que operativice la adecuacin sin reforma estatutaria o abra el camino para la introduccin de ajustes al EA de Santa Cruz, incluyendo la modalidad de designacin del Contralor Departamental, a todas luces ms exible que la versin pandina. Segn la Carta crucea le correspondera al Contralor General del Estado designar al mximo personero de la ocina departamental de terna elevada por la Asamblea Legislativa del Departamento, procedimiento que podra ser fcilmente asimilado por la CGE an sin ley nacional. El Estatuto de Tarija es el que, al parecer, presenta mayor controversia con la Constitucin. Para los legisladores chapacos la Contralora Departamental es el rgano independiente de control scal gubernamental del Departamento de Tarija, cuya estructura y funcionamiento sern normados por una ley departamental (ver artculo 112). En este caso, la asignacin competencial parece desplazarse hacia potestades departamentales exclusivas, nicas capaces de dar soporte a la independencia de la ocina tarijea del control estatal, lo que, obvio, entra en conicto con el rgimen constitucional. A nadie escapa, seguramente, que si la NC dene que la CGE es un rgano independiente, difcilmente la Contralora de Tarija podra ser, al mismo tiempo, independiente y, menos, depender de una ley departamental. Est claro, entonces, que el captulo del control scal del EA de Tarija deber soportar las modicaciones que sean necesarias para su adecuacin a la NC.
7. Adecuaciones sectoriales
Hasta aqu el abordaje del objeto de estudio abarc la comparacin de los diseos que la Constitucin y los Estatutos realizan de la autonoma, de
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los rganos legislativo y ejecutivo departamentales, de la administracin de justicia y del rgimen electoral, as como el estado de situacin del control gubernamental. Vale decir, todo cuanto se reere a los cuatro poderes pblicos. El siguiente paso consiste en realizar el mismo estudio comparativo en las principales reas temticas que integran la gestin pblica, cuya eciencia, en ltima instancia, se busca mejorar a travs de la adopcin del modelo autonmico.
7.1. Rgimen scal y presupuestario

La comparacin de los regmenes scal nancieros delineados en la NC y en los EA se realiz en base a cinco ejes analticos: asignacin competencial, elaboracin y aprobacin del presupuesto, recursos departamentales, cuentas scales y deuda pblica. Los resultados de la investigacin se resumen en la Tabla 9. 7.1.1. En el mbito de la distribucin de competencias no parecen existir contradicciones capaces de paralizar la gestin pblica en los departamentos que en el referndum del 2 de julio de 2006 le dijeron mayoritariamente S a la autonoma. Las disposiciones constitucionales, en esta materia, no arrojan duda alguna: la denicin de las lneas maestras de la poltica scal corresponde al nivel nacional y, al mismo tiempo, por mandato del artculo 300.I.26, la elaboracin, aprobacin y ejecucin del presupuesto y de la programacin operativa se encuentran bajo competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autnomos. No poda ser de otra manera, ya que el alcance de la autonoma, conforme vimos pginas atrs, cubre la autodeterminacin en el destino y uso de los recursos departamentales. Con la sola excepcin del Beni, los Estatutos autonmicos estudiados contienen disposiciones coincidentes con la NC, atribuyendo tambin exclusividad a los gobiernos departamentales en la toma de decisiones relativas a la administracin de bienes y rentas39. Decimos que la Carta Institucional beniana sale de la regla porque, como se sabe, su artculo 11 (numerales 26 y 28) adolece de una densa ambigedad, debido a que, por un lado, incluye la potestad legislativa entre las competencias departamentales y, por otro lado, dispone que esa facultad se ejercer en coordinacin con el gobierno nacional. No obstante, an esta ambigedad podra
39 Revisar los siguientes artculos: 6.3 de Santa Cruz; 39.5 de Tarija y 17.3 del Estatuto pandino.
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Tabla 9 Rgimen scal y presupuesto
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ser superada si en el documento beniano no existiera tambin un enorme vaco en relacin al procedimiento de elaboracin y aprobacin del presupuesto, como veremos ms adelante. 7.1.2. La coincidencia entre la NC y los EA sobre las potestades que les corresponde a cada uno de los niveles de gobierno en el rgimen scal y presupuestario constituye, denitivamente, el punto de partida fundamental para la implementacin prctica del Estado autonmico en el pas. Sin embargo, el entramado de relaciones intergubernamentales dista de ser tan simple como el hasta aqu descrito. Sabemos ya que la elaboracin, aprobacin y ejecucin del presupuesto y de la programacin operativa responden a competencias exclusivas departamentales, las que, empero, se encuentran sujetas a limitaciones procedimentales o formales. Dos preguntas nos aclaran esta situacin: en base a qu reglas y procedimientos deben elaborarse los presupuestos de los departamentos autnomos? y qu relacin existe entre el presupuesto general o nacional y los presupuestos de las entidades autnomas? La Constitucin es precisa al respecto, su artculo 340 taxativamente dispone que:
Artculo 340. I. Las rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentales, municipales e indgena originario campesinas y se invertirn independientemente por sus Tesoros, conforme a sus respectivos presupuestos. [] IV. El Organo Ejecutivo nacional establecer las normas destinadas a la elaboracin y presentacin de los proyectos de presupuestos de todo el sector pblico, incluidas las autonomas.
Elaborado y aprobado en el mbito departamental el presupuesto del gobierno autnomo, se lo remite al rgano cabeza de sector del rgimen nanciero y presupuestario (hoy Ministerio de Hacienda) para su inclusin en el presupuesto general de la nacin, previa supervisin del cumplimiento, precisamente, de las reglas tcnicas. Este procedimiento se deduce de las siguientes normas constitucionales:
Artculo 321. I. La administracin econmica y nanciera del Estado y de todas las entidades pblicas se rige por su presupuesto. []
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III. El rgano Ejecutivo presentar a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la nalizacin de cada ao scal, el proyecto de ley del Presupuesto General para la siguiente gestin anual, que incluir a todas las entidades del sector pblico.
El procedimiento regulado en detalle, actualmente, a travs de las disposiciones del llamado Sistema Nacional de Presupuesto, el que ser actualizado, seguramente, en funcin del nuevo marco constitucional. Haciendo abstraccin de matices que en la prctica perdern importancia, los Estatutos de Santa Cruz y Tarija coinciden con la Constitucin en las reglas de elaboracin, aprobacin y presentacin del proyecto de presupuesto. Amparados por el artculo 300.I.26, ambas Cartas Institucionales encomiendan la elaboracin del documento nanciero al rgano ejecutivo departamental; su aprobacin al rgano legislativo y ordenan, asimismo, su remisin al nivel nacional para su consolidacin en el presupuesto general o, para decirlo con el lenguaje tarijeo, para su inscripcin y registro40. La sincronizacin de los plazos ser, por supuesto, una cuestin menor, los que, no obstante, debern tomar en cuenta que la Asamblea Legislativa Plurinacional debera recibir el proyecto de presupuesto general hasta nes del mes de octubre de cada gestin. Inexplicables resultan, hasta cierto punto, las previsiones estatutarias de Pando en esta materia, segn las cuales la Asamblea Departamental recibir el proyecto de presupuesto dentro de los noventa das siguientes a la promulgacin de la Ley Financial de la Repblica (artculo 71). Este procedimiento no slo es contrario al rgimen constitucional sino, lo que es peor, amenaza con entorpecer seriamente la gestin administrativa y nanciera del gobierno departamental. Pinsese solamente, a manera de ejemplo, qu cifras sern inscritas en las partidas del presupuesto general dedicadas a Pando. Aqu hay que decirlo sin dubitacin alguna, el rgimen presupuestario del EA de Pando requiere ser modicado, ya que no podr entrar en vigencia con el texto actual. Resulta extrao que el Estatuto Autonmico del Beni no contenga disposicin alguna sobre las reglas y procedimiento de elaboracin y aprobacin presupuestaria. No gura ni siquiera en los captulos dedicados a las atribuciones de los rganos legislativo y ejecutivo departamentales (ver artculos
40 Cfr. artculo 127 del EA de Santa Cruz y los artculos 82. g) y 50 del de Tarija.
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25 y 30). Cabe, empero, una hiptesis: para los legisladores benianos el concepto de programacin operativa anual abarca al presupuesto, lo que jurdicamente cubrira el vaco del Estatuto, aunque no tenga sustento desde el punto de vista tcnico. Sea como fuere, en la realidad, por la fuerza de las normas constitucionales y siguiendo las prcticas actuales, el presupuesto del gobierno departamental del Beni inevitablemente se ajustar a las regulaciones nacionales. Esto permite prever, por lo dems, el artculo 82.II del EA, que remite el tratamiento scal a la legislacin nacional. 7.1.3. El tercer eje analtico es el de los recursos clasicados como de propiedad departamental. La NC y los EA de Santa Cruz, Tarija y Beni contienen listados de esos recursos parcialmente coincidentes. Unicamente el Estatuto pandino opt por no clasicar tales ingresos, lo que, por las razones que veremos a continuacin, no plantea conicto alguno. La Tabla 10 ayuda a comparar los catlogos de ingresos departamentales inscritos en la NC y los EA. Ocho fuentes de recursos departamentales son enlistadas por la Constitucin, incluyendo los que en la vida diaria ofrecen los ms altos rendimientos, es decir, las regalas sobre la explotacin de recursos naturales y la participacin en los impuestos que afectan a los hidrocarburos (IDH e IEHD). Tarija y Beni coinciden absolutamente en la apropiacin de estas ocho fuentes. Tambin lo hace Santa Cruz, pero con una ausencia que en la prctica no tendr efecto alguno. La lista crucea no incluye las transferencias extraordinarias del TGN para emergencias y desastres, las que, empero, si se congurasen situaciones que justiquen esas transferencias, no enfrentarn impedimento alguno en la prctica slo por no estar catalogadas en el Estatuto41. Nadie debe llamarse a engao sin embargo. Las diferencias entre el gobierno nacional y las expectativas departamentales aparecern impetuosas cuando se busque jar las alcuotas de participacin de los gobiernos subnacionales en los rendimientos del IDH e IEHD. Recurdese que esta es, precisamente, una de las cuestiones que ha venido agitando los conictos polticos de los ltimos aos. Adicionalmente, aunque, a juicio nuestro, sin plantear un conicto abierto, los EA inscriben en sus catlogos otras fuentes de ingresos, sobre
41 Cfr. artculos 341 de la NC, 46 del EA de Tarija, 85 del beniano y 122 de la Carta crucea.
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las cuales la Constitucin guarda silencio. Cuatro de esas fuentes deben mencionarse aqu: I. Los impuestos nacionales cedidos a los gobiernos departamentales; II. Co-participacin en los rendimientos de los impuestos nacionales; III. Los recursos provenientes del Fondo de Compensacin Departamental, y IV. Los recargos departamentales sobre algunos impuestos nacionales. Nadie estar en desacuerdo en el hecho previsible de que estas fuentes de ingresos adicionales generarn intensas y complejas controversias entre el nivel nacional y los gobiernos departamentales. Se trata, ni duda cabe, de recursos con signicativo impacto sobre el TGN y los Tesoros departamentales, pero no entraan, per se, un conicto constitucional. Su inclusin en las listas estatutarias no contrara ningn mandato constitucional, por lo que su vigencia depende de pactos de viabilidad autonmica antes que de concordancias jurdicas. Aqu no se requiere adecuacin jurdica, sino concertacin poltica que otorgue viabilidad institucional a las previsiones estatutarias. Dejamos dicho que Pando es el nico departamento que opt por no identicar en su EA los ingresos departamentales. Y en efecto as es. Ninguno de sus 81 artculos se ocupa de este tema, menos an sus disposiciones transitorias. Este vaco, empero, no entraa conicto alguno, antes bien podra terminar facilitando la vigencia de la autonoma pandina. Dos razones nos asisten para armar tal cosa: la presencia del catlogo de recursos departamentales en la Constitucin, cuya vigencia cubre tambin a Pando, y la ampliacin a su favor de los acuerdos scal nancieros que logren Santa Cruz, Tarija y Beni en el captulo de los ingresos adicionales. En suma, los regmenes scales de la NC y de los EA permiten abrigar un modesto optimismo en relacin a la viabilidad prctica del nuevo Estado autonmico que los cinco cuerpos legales estudiados pretenden construir. Todo depende, como vimos, de la concertacin poltica que se establezca entre los actores nacionales y departamentales. Caso contrario, slo podra pensarse la vigencia de la autonoma en base al rgimen scal de la Constitucin. 7.1.4. Otro eje comparativo fue el de las cuentas bancarias scales; tema sensible ligado a la transparencia de la gestin pblica. La Constitucin aporta aqu una novedad, introducida a travs de su artculo 330.V, que a la letra dice:
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Tabla 10 Recursos Departamentales
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Artculo 330 [] V. Las operaciones nancieras de la Administracin Pblica, en sus diferentes niveles de gobierno, sern realizadas por una entidad bancaria pblica. La ley prever su creacin.
Consecuentemente, todos los gobiernos subnacionales, para la administracin de sus recursos, debern abrir cuentas scales en la nueva entidad bancaria pblica a crearse. Frente a este mandato constitucional, el EA de Santa Cruz prev la apertura de cuentas en cualquiera de las entidades del sistema nanciero (v. artculo 125), sin otro requisito que la decisin del propio Tesoro Departamental. El Estatuto de Tarija, en cambio, sintonizndose mejor con la NC, establece que la apertura de las cuentas scales departamentales se realizar en el marco de las disposiciones legales del sistema bancario nacional, previa autorizacin del Gobierno Departamental y coordinacin con el Banco Central de Bolivia. Los legisladores sureos, de ese modo, dispusieron el acatamiento de las normas legales respectivas, aunque al hacerlo razonaron en funcin de la todava vigente gestin centralizada de las cuentas scales en manos del Banco Central, lo que perder sentido una vez que sea creada la nueva entidad bancaria. Ambos departamentos, por tanto, salvando las diferencias entre uno y otro, deberan adecuar las reglas estatutarias destinadas a la apertura y operacin de las cuentas scales del gobierno departamental al nuevo texto constitucional, sobre todo en el caso de Santa Cruz cuya permisividad hacia el sistema bancario privado es notoria. Los EA de Pando y Beni no contienen previsiones sobre esta cuestin, lo que los libera de la necesidad de realizar adecuaciones estatutarias de ninguna naturaleza. 7.1.5. La deuda pblica constituye, en pases como Bolivia, una importante fuente de captacin de recursos, cuya administracin, sin embargo, debe ser cuidadosamente reglamentada porque ella tiene un enorme impacto sobre el equilibrio scal nanciero, no slo de los gobiernos subnacionales -de los cuales nos ocupamos en este estudio- sino tambin de la hacienda pblica nacional. Debido a ello, este tema fue escogido como quinto y ltimo eje analtico del rgimen scal y presupuestario. Veamos primero las disposiciones constitucionales:
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Artculo 158. I. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional. [] 10. Aprobar la contratacin de emprstitos que comprometan las rentas generales del Estado y autorizar a las Universidades la contratacin de emprstitos. Artculo 322. I. La Asamblea Legislativa Plurinacional autorizar la contratacin de deuda pblica cuando se demuestre la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses, y se justiquen tcnicamente las condiciones ms ventajosas en las tasas, los plazos, los montos II. La deuda pblica no incluir obligaciones que no hayan sido autorizadas y garantizadas expresamente por la Asamblea Legislativa Plurinacional. Artculo 341. Son recursos departamentales: [] 6. Los crditos y emprstitos internos y externos contrados de acuerdo a las normas de endeudamiento pblico y del Sistema Nacional de Tesorera y Crdito Pblico.
Innegable es que el artculo 158.I.10 de la Constitucin no concuerda plenamente con el 322.II. El primero pareciera estar disponiendo que slo los emprstitos que comprometan las rentas generales del Estado debern ser aprobadas por el rgano Legislativo Nacional. No todos, solamente los que sern honrados con recursos provenientes de los ingresos nacionales. Desde esta ptica, los gobiernos departamentales podran captar crditos que comprometan las rentas departamentales sin necesidad de autorizacin de la Asamblea Nacional, aunque, por supuesto, sometindose a las disposiciones estatutarias respectivas. No obstante, el artculo 322.II establece, claramente, que el Estado boliviano no asumir obligacin alguna si la deuda pblica no fue autorizada y garantizada por la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP). El efecto de esta disposicin constitucional probablemente sea la reduccin al mnimo de las fuentes de nanciamiento dispuestas a arriesgar recursos sin el aval estatal, dejando abierta, al mismo tiempo y peligrosamente, la puerta que conduce a capitales especulativos y poco transparentes. Felizmente, el artculo 341.6 se encarga de poner las cosas en su lugar. Gracias a esta disposicin, los crditos y emprstitos son aceptados como fuente de ingresos legtimos siempre y cuando hayan sido contrados res-
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petando las normas de endeudamiento pblico y del Sistema Nacional de Tesorera y Crdito Pblico, especialmente la demostracin tcnica de la competitividad de la deuda, segn lo sealado en el artculo 322.I de la NC, as como la aplicacin rigurosa de los indicadores de la capacidad de endeudamiento establecidos por la entidad rectora del Sistema Nacional de Tesorera y Crdito Pblico. En suma, los gobiernos departamentales tendrn acceso a los organismos bilaterales y multilaterales de crdito (BM, BID, CAF, Convenios bilaterales de nanciamiento, etc.) mediante la aprobacin de la ALP, nica va que habilita la garanta estatal exigida por esos organismos en todos los casos. Y cualquier otra fuente privada o no ocial (incluidos las anteriores sin aval del BCB) podr ser utilizada sin autorizacin de la ALP, siempre y cuando el contrato cumpla con los requisitos sealados en el EA respectivo y respete las disposiciones del Sistema Nacional de Tesorera y Crdito Pblico. El Estatuto Autonmico de Santa Cruz razona en trminos homogneos a los de la NC: le encomienda a la Asamblea Departamental la autorizacin del endeudamiento, cualquiera sea la modalidad que ste adopte; remite la regulacin del alcance y procedimientos a una ley departamental y, adicionalmente, establece criterios tcnicos destinados a proteger la estabilidad nanciera del gobierno departamental [ver artculos 20. h) y 134 del EA]. Slo una cuestin queda pendiente, al parecer, en esta materia: que el coeciente de la capacidad de endeudamiento establecido en el Estatuto coincida con el de las normas nacionales. La Carta Institucional tarijea concibe las reglas del endeudamiento con mayor apego an a la normativa nacional. La deuda pblica ser aprobada en el Parlamento Departamental y se administrar de acuerdo a normas nacionales dice el artculo 43.2, mientras que en el artculo 91 se sientan tambin las bases para preservar el equilibrio scal del gobierno departamental. No parece existir disposicin estatutaria alguna que requiera ser adecuada al marco constitucional, lo que, ciertamente, refuerza la idea de que, visto desde el rgimen scal, el proceso de implantacin prctica de las autonomas se enfrente a menores problemas, salvo -digmoslo una vez ms- la concertacin de las alcuotas de distribucin de los rendimientos del IDH e IEHD. Los legisladores benianos y pandinos prerieron no abundar sobre el endeudamiento pblico, lo que, a la postre, ayudar a la vigencia de las
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disposiciones constitucionales, facilitando as la implementacin prctica de los gobiernos departamentales autnomos. En el Estatuto del Beni slo se encuentra el artculo 85.4 relacionado a este tema, lo que llama la atencin sobre el hecho de que no gure entre las atribuciones de la Asamblea la aprobacin del endeudamiento, no al menos en los trminos explcitos de los EA de Santa Cruz y Tarija. La Carta pandina, en cambio, es precisa a la hora de darle esa atribucin al rgano legislativo departamental (v. artculo 36.5 y 36.9) y al mismo tiempo, libra todo lo dems al imperio de la Constitucin, las leyes de la Repblica y el EA (v. artculo 68.II). Ambos casos, por ltimo, fortalecen ms an la idea de que, en el mbito scal nanciero, las diferencias podran ser menores a las esperadas, excepcin hecha y reiterada ac de la distribucin de la renta petrolera. Tabla 11-A EDUCACIN (Asignacin competencial)
NUEVA CPE 1. Asignacin competencial 1.1. Polticas del sistema de educacin. Competencia nacional exclusiva 298.II.17 1.2. Gestin del sistema de educacin. Competencia concurrente entre el nivel nacional y entidades autnomas 299.II.2 1.3. Organizar y ejecutar planes, programas y proyectos de educacin en el marco de la legislacin nacional. Competencia concurrente entre el nivel nacional y las Autonomas indgenas 304.III. 2 EA - SANTA CRUZ EA - BENI
1. Asignacin competencial 1. Asignacin competencial 1.1. Educacin en todas las 1.1. Educacin y cultura. Competencia departamental reas, niveles, ciclos y modalidades. Compeexclusiva (en coordinacin con el gobierno natencia departamental exclusiva 6.6 cional) 11.2 1.2. Es responsabilidad del 1.2. Gobierno Departamental dene polticas, planes, Gobierno Departamental Autnomo la denicin programas y proyectos en educacin y cultura en todas de las polticas, planes y programas en las reas, niveles, ciclos y modalidades de educacin, educacin en todas las pblica, de convenio y prireas, niveles, ciclos vada, en coordinacin con y modalidades de educacin 41.II el Gobierno Nacional 60.II EA - TARIJA EA - PANDO
1. Asignacin competencial 1. Asignacin competencial Educacin. Competencia Educacin y enseanza en tocompartida entre el nivel dos los niveles, grados, monacional y el gobierno dalidades y especialidades. Competencia compartida departamental 40.3 con el nivel nacional y municipal 20.13
Nota: Los nmeros a la derecha de las columnas sealan el artculo, pargrafo y numeral, cuando corresponda, de cada uno de los cuerpos legales.
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7.2. Educacin
Tres ejes analticos fueron utilizados para comparar las disposiciones de la NC y de los Estatutos en materia de educacin: I. La distribucin de competencias entre los diferentes niveles de gobierno o asignacin competencial; II. Algunas disposiciones especcas que permiten identicar la visin del sector en cada uno de los cuerpos legales, y III. El diseo institucional previsto en ellos. 7.2.1. La Constitucin, en el rea de la educacin, contiene dos frmulas de asignacin competencial que deben ser asimiladas cuidadosamente. Dispone, por un lado, que las polticas del sistema de educacin forman parte de las competencias exclusivas del nivel nacional (v. artculo 298.II.17) y, por otro, establece que la gestin del sistema estar bajo responsabilidad del nivel nacional y de las entidades territoriales autnomas en calidad de titulares de competencias concurrentes (v. artculo 299. II.2). Aqu se requiere precisar qu debe entenderse por polticas y qu alcance se le da a la nocin de gestin del sistema. La Tabla 11-A facilita la sistematizacin y comparacin de la informacin relativa al primer eje analtico. Corrientemente se denomina poltica o polticas42 a las lneas de accin que se adoptan en una materia determinada (en nuestro caso la educacin), precisando los objetivos a alcanzar, el orden de las acciones, los recursos involucrados y la poblacin beneciaria. Toda poltica se ja metas y disea sus indicadores de medicin. Desde esta ptica, el artculo 298.II.17 de la NC estara determinando que es al rgano nacional cabeza de sector (Ministerio de Educacin o como se llame) al que le corresponde jar las lneas de accin que deben seguirse en la bsqueda de los objetivos y metas del sistema educativo. En tanto que el concepto de gestin es globalizador. Suele utilizarse en la teora de la administracin para referirse a las cinco funciones administrativas bsicas, es decir la planeacin, organizacin, administracin de recursos humanos, direccin y control43. De manera que el artculo 299.II.2 de la Constitucin estara disponiendo que el planeamiento, organizacin, administracin de los recursos huma42 Aqu deben diferenciarse dos mbitos de denicin. Uno es el de la ciencia poltica y otro, muy diferente, es el de las polticas pblicas. Est claro que el texto constitucional que analizamos se ubica en este segundo mbito. 43 Koontz, Harold y Heinz Weihrich, 2005.
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nos y la direccin del proceso educativo, as como el control del mismo, se encontraran, simultneamente, en manos del rgano nacional cabeza de sector y de los gobiernos autnomos subnacionales, cada uno de estos, naturalmente, en el mbito de su jurisdiccin. Debe recordarse, adems, que es la propia Constitucin la que denomina competencias concurrentes a aquellas en las que la potestad legislativa corresponde al nivel nacional y los niveles subnacionales ejercen las facultades reglamentaria y ejecutiva (artculo 297.I.3). La distribucin de competencias realizada por la NC, en suma, reserva para el nivel nacional la potestad legislativa y el establecimiento de las polticas educativas generales y reconoce a los gobiernos departamentales, ubicados en el nivel intermedio, las facultades reglamentaria y ejecutiva, que les permite, cabalmente, ejercer las funciones de planeacin, organizacin, administracin de recursos humanos y direccin educativas. Sin embargo, llama la atencin el hecho de que al haberse incluido la gestin educativa en el listado de competencias concurrentes deja bajo un manto de ambigedad las relaciones entre el gobierno departamental y las autonomas subdepartamentales. No debe perderse de vista, adems, que la identicacin de las atribuciones de los rganos departamentales, municipales e indgena-originarios, en nuestra materia, depende de cmo se denan esas relaciones y que, ante todo, por mandato de la NC y de los EA se encuentra vigente el principio de subsidiariedad. El diseo de la gestin educativa, del nivel intermedio hacia el local e indgena-originario, resulta, en efecto, poco claro, lo que permite prever al menos dos escenarios prospectivos: o el sector permanece en la situacin que se encuentra hoy, sumido en disputas y traslapes competenciales entre el Ministerio de Educacin y las Prefecturas de Departamento o, por el contrario, la lgica del sistema autonmico determinar que la gestin educativa efectivamente se traslade a los gobiernos departamentales y subdepartamentales. El curso futuro de los acontecimientos depender, en todo caso, del nivel al que llegue la concertacin entre los diversos sujetos del perodo de transicin. En trminos harto diferentes a los mandatos constitucionales, los Estatutos de Santa Cruz y Beni consideran que la educacin, como un todo, incluida la formulacin de las polticas educativas, debe responder a com-
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petencias departamentales exclusivas, es decir que el universo completo de determinaciones debera ser transferido a los gobiernos departamentales. El enfoque de estos EA no slo contradice a la NC sino que resulta, incluso, irreconciliable, ya que no existe resquicio alguno en la Constitucin que permita atribuir el monopolio de la educacin al nivel intermedio. Inevitablemente, al parecer, los legisladores cruceos y benianos tendrn que introducir reformas a los textos estatutarios. Las Cartas Institucionales de Tarija y Pando, en cambio, enlistan a la educacin entre las materias sometidas a competencias compartidas44, reservando para el Gobierno Departamental el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y las funciones ejecutivas. De ese modo, las distribuciones competenciales tarijea y pandina, sin llegar a coincidir absolutamente, se acercan bastante al diseo constitucional. Siempre es posible pensar alguna frmula de concertacin entre competencias compartidas y concurrentes que entre previsiones excluyentes. Por tanto, los contenidos de la adecuacin de los EA de Tarija y Pando, as como el instrumento a utilizarse en ese cometido, dependern de la concertacin antes que de razonamientos jurdico formales. 7.2.2. Ahora bien, si ello es as, conviene prestar atencin a la visin de la educacin que sostiene la armazn jurdica de la NC y de los EA. Cuatro componentes de ella fueron comparados: el nivel de priorizacin asignado a la educacin, el alcance de la misma, algunos rasgos denitorios de la educacin scal y la participacin social en el proceso educativo. La Tabla 11-B recoge la informacin relacionada con esos cuatro componentes. La Constitucin y los EA de Santa Cruz, Beni y Tarija coinciden en reservar la ms alta prioridad a la educacin. Usando frmulas semejantes, cada uno de los cuerpos legales deja establecido que el gobierno respectivo dedicar sus principales esfuerzos y recursos al sistema educativo. Este nivel homogneo de priorizacin funda, tanto para el gobierno nacional como para las administraciones departamentales, un punto de partida comn para la gestin de los servicios de educacin. Seguramente en Pando suceder tambin lo mismo, pese a que en sus previsiones estatutarias no se encuentran disposiciones especcas al respecto.
44 El nomen juris del artculo 20 del EA pandino confunde lo compartido con lo concurrente, lo que no impide, felizmente, que en el texto la descripcin se ajuste ms bien a las competencias compartidas.
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Tanto en la NC como en los Estatutos de Santa Cruz y Beni, el rgimen educativo abarca a la educacin formal y alternativa en todos sus niveles y ciclos, as como a las instituciones educativas pblicas, privadas y de convenio. Los tres Cdigos Institucionales, en consecuencia, parecen portar una concepcin del sistema educativo similar, al menos en cuanto a la estructura se reere. La homogeneidad en este componente podra facilitar, o contribuir a facilitar, el ejercicio de la potestad legislativa en las reas que, gracias a los pactos de adecuacin, queden bajo competencia de los gobiernos departamentales. Sobre este particular, infelizmente, los EA de Tarija y Pando no contienen disposiciones puntuales, lo que impide identicar el alcance del rgimen educativo inserto en ellos. Empero, no resulta aventurado suponer que en ambos documentos subyace la misma concepcin o una parecida a la crucea y beniana. El desarrollo histrico de la educacin boliviana autoriza a presumir tal cosa. Entre los rasgos denitorios del sistema educativo resalta lo que, a juicio nuestro, constituye la convergencia ms importante entre la NC y los Estatutos de Santa Cruz y Beni: concebir la educacin a partir de la escuela nica y democrtica. Vale decir que, sin renunciar a la naturaleza plurinacional, intra e intercultural del Estado, se piensa en un sistema educativo portador de valores y contenidos universales y con los mismos estndares de calidad en todo el territorio nacional. Este es, sin lugar a dudas, un gran soporte para la adecuacin de los Estatutos a la Constitucin, soporte al que debe aadirse otra coincidencia radicada en el hecho de que tanto los constituyentes, cuanto los estatuyentes cruceos y benianos, denieron que la educacin scal, en los ciclos primario y secundario, es gratuita y obligatoria. Gracias a este sustrato comn a los regmenes constitucionales y estatutarios de la educacin, los procesos de compatibilizacin de las Cartas Institucionales de Santa Cruz y Beni probablemente enfrenten menores resistencias a las esperadas. Dicultades menores an podran presentarse en los casos de Tarija y Pando debido a que sus EA no adelantan criterios sobre los rasgos distintivos de la educacin y, sobre todo, porque, como se recordar, en la asignacin competencial su ubicacin es ms cercana al marco Constitucional. Ambos documentos consideran que la gestin de la educacin deber someterse a competencias compartidas.
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Tabla 11-B EDUCACIN (Disposiciones especcas)

NUEVA CPE 2. Disposiciones sectoriales especcas 2.1. Constituye una funcin suprema y primera responsabilidad nanciera del Estado 77.I 2.2. Sistema educativo abarca a: a) Educacin regular, alternativa y especial y la educacin superior, y b) Instituciones educativas scales, privadas y de convenio 77.II y III 2.3. La educacin es unitaria, democrtica, comunitaria, descolonizadora, [] intracultural, intercultural y plurilinge 78.I y II 2.4. La educacin scal es gratuita. La educacin es obligatoria hasta el bachillerato 81.I y II 2.5. La ley establece la regulacin y cumplimiento de los objetivos y la orientacin de la educacin 80.I 2.6. Participacin social, comunitaria y de padres de familia en el sistema educativo. Su composicin y atribuciones sern establecidas por ley 83 EA - SANTA CRUZ 2. Disposiciones sectoriales especcas 2.1. Es la ms alta funcin del Departamento Autnomo 41.I 2.2. Sistema educativo abarca: 41.II a) Areas (educacin formal y alternativa) b) Niveles (preescolar, primaria, secundaria y superior) c) Ciclos en cada uno de los niveles 42.I d) Modalidades de organizacin curricular e) Instituciones pblicas, privadas y de convenio 42.II 2.3. La educacin se imparte sobre la escuela unicada y democrtica. 41.V 2.4. La educacin scal es gratuita. Es obligatoria en el ciclo primario y secundario. 41.V EA - BENI 2. Disposiciones sectoriales especcas 2.1. Es la ms alta funcin del Gobierno Autnomo 60.I 2.2. Sistema educativo abarca: a) Areas (educacin formal y alternativa) b) Niveles (preescolar, primaria, secundaria y superior) c) Ciclos en cada uno de los niveles d) Modalidades de educacin en instituciones pblicas, privadas y de convenio 60.II 2.3. La educacin se imparte sobre la escuela unicada y democrtica. 61.I 2.4. La educacin scal es gratuita. Es obligatoria en el ciclo primario y secundario. 61.I
2.6. Padres y madres de 2.6. Padres y madres de familia participan en el familia participan en proceso educativo a trael proceso educativo vs de Comits y Juntas a travs de Comits y Escolares 63.II Juntas Escolares 43.II EA - TARIJA EA - PANDO
2. Disposiciones sectoriales 2. Disposiciones sectoriales especcas especcas 2.1. Es la prioridad fundaNo contiene disposiciones mental de la Autonoma especcas Departamental 21
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En el componente de la participacin social, en cambio, aparece una importante diferencia. Mientras los legisladores benianos y cruceos, reproduciendo los lmites actuales, autorizaron la participacin de los padres de familia en el proceso educativo, la Constitucin abre el escenario participativo al conjunto de la comunidad. Esta ampliacin no necesariamente constituye un obstculo, ya que mientras ms pequeo sea el grupo social y mayor su homogeneidad tnico-cultural, los Comits Escolares tendern a confundirse con la comunidad. El problema subsistir, empero, en las ciudades grandes e intermedias, cuya solucin surgir de los procesos de concertacin bilateral (Ministerio gobierno departamental), en los cuales seguramente se disearn mecanismos de participacin social adecuados a cada realidad departamental. Tampoco en este componente los Estatutos de Pando y Tarija adelantaron denicin alguna. La legislacin nacional, por tanto, ser la encargada de regular el involucramiento de las organizaciones de la sociedad civil en la gestin educativa. 7.2.3. En el tercer y ltimo eje analtico, es decir en el mbito institucional, la parquedad de la NC facilita la situacin. El artculo 175 de la Constitucin apenas remite a la existencia de un Ministerio responsable del ramo, en tanto que los Estatutos de Santa Cruz, Beni y Tarija contienen sendos diseos orgnicos. Siendo ese el estado de situacin, no es aventurado esperar que las previsiones estatutarias sean viabilizadas con relativa facilidad a travs de la legislacin nacional que siente las bases del sector. La siguiente tabla sirve de sostn a esta conclusin y a las que se desarrollan a continuacin. Segn la informacin del cuadro, el andamiaje institucional del EA de Santa Cruz se inspir en cuatro criterios: I. Encomienda la gestin sectorial a una Direccin Departamental de Educacin, dependiente del gobierno departamental; II. El titular de la Direccin ser designado por el Gobernador, con intervencin del Servicio Civil Departamental; III. La Direccin de Educacin, como parte de la gestin integral del sector, administrar los recursos humanos involucrados (docentes y de apoyo) y supervisar el cumplimiento de las polticas, planes y programas departamentales de educacin, y IV. El Gobierno Departamental tiene potestad para crear Direcciones Distritales de Educacin en los municipios.
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Tabla 11-C EDUCACIN (mbito institucional)

NUEVA CPE 3. mbito institucional - Ministerio responsable del ramo o sector 175 EA - SANTA CRUZ EA - BENI
3. mbito institucional 3. mbito institucional 3.1. Direccin Departamental de 3.1. Servicio Departamental de Educacin (SEDUCA) Educacin es el rgano para es el rgano encargado de el cumplimiento de las comla educacin primaria y petencias del Gobierno Autsecundaria 65 nomo en educacin preescolar, primaria y secundaria 3.2.Titular designado por Goberna3.2. Titular designado por dor, previa institucionalizacin Gobernador de terna del realizada por el Servicio Civil Servicio Civil Departamental Departamental 65 3.3. Administra todo el personal 3.3. Ejerce la funcin administrativa sobre el personal dodocente y administrativo del cente y administrativo de la sistema educacin scal 67.I 3.4. Supervisa cumplimiento 3.4. Supervisa cumplimiento de polticas, planes y de polticas, planes y programas departamentales programas departamentales de educacin 67.II de educacin 3.5. Puede crear Direcciones Distritales de Educacin en los Municipios 45 y 46 EA - TARIJA EA - PANDO
3. mbito institucional 3. mbito institucional 3.1. Secretara Departamental y/ o Direccin Departamental No contiene disposiciones 3.2. Titular designado por el especcas Gobernador 80
El diseo cruceo parece tener dos puntos fuertes y otros dos discutibles. Ni la existencia de la Direccin Departamental, ni su dependencia de la gobernacin, plantean contradiccin alguna con el marco constitucional, tampoco la administracin de los recursos humanos, ni la supervisin de las polticas y planes departamentales, dado que esas actividades forman parte de la gestin del sistema educativo que, como vimos pginas atrs, corresponde ejercer a las entidades territoriales autnomas haciendo uso de las competencias concurrentes que les asigna la Constitucin. Naturalmente, para garantizar ese ejercicio y una prestacin permanente y adecuada del servicio, deber proyectarse una
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matriz de nanciamiento que contemple el crecimiento vegetativo del sistema, as como la expansin cualitativa del mismo. Estos dos componentes (rgano departamental y administracin de recursos) conforman lo esencial del sector, de manera que, al no pregurar contradicciones, permiten abrigar una expectativa de xito razonable en la concertacin del pacto de transferencias que viabilizar la implantacin de la autonoma en la educacin. Contrariamente, los otros dos componentes podran plantear dicultades, aunque, es de esperar, menores. Por un lado, la intervencin de la ocina del Servicio Civil en la designacin del Director Departamental quiz tenga que adecuarse a la legislacin y a las polticas nacionales, las que, probablemente, por no decir inevitablemente, respondan a fuertes inuencias de los gremios docentes, dotados de un gran peso en el sector, y de otros grupos de presin involucrados en la participacin social. Y, por otro, la creacin de unidades orgnicas en los municipios deber ser compatibilizada con el nuevo modelo de autonoma previsto para ellos en la Constitucin. Existen, en consecuencia, varios elementos de anlisis que parecen sugerir que el tratamiento nal para unos y otros componentes del diseo institucional cruceo no podr denirse sin la nueva Ley de la Educacin o sin tener en mente los contenidos centrales de ella. El rgimen educativo del Estatuto beniano es muy similar al cruceo, razn por la que, en el anlisis de su adecuacin al marco constitucional, las anteriores consideraciones mantienen todo su valor descriptivo, salvando las diferencias de forma entre ambos cuerpos estatutarios. Las normas benianas, adems, no contemplan la creacin de Direcciones municipales de educacin y preeren mantener las modalidades desconcentradas de funcionamiento del Servicio Departamental de Educacin (SEDUCA) actual. Tarija, como en otras reas, opt por redactar su Carta Orgnica en un nivel de generalidad tal que, a la postre, facilitar su adecuacin a la normativa nacional. El artculo 80 del EA tarijeo, con el mismo razonamiento utilizado en el caso de la NC, solamente permite suponer que en la estructura del gobierno departamental existir una Secretara o una Direccin Departamental encargada de llevar adelante la gestin del sistema educativo. Precisiones mayores se denirn posteriormente en la ley de bases nacional y, por supuesto, en el desarrollo legislativo departamental.
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En suma, no cabe duda que el proceso de implantacin de la autonoma en la educacin slo podr llevarse a cabo en base a una compleja concertacin que combine criterios y deniciones emergentes de la distribucin de competencias prevista en la NC con las concepciones y demandas educativas de los departamentos, municipios y pueblos indgenas; criterios y demandas que orientarn tambin, y quiz previamente, a la nueva Ley de la Educacin. La combinacin de ambas (criterios constitucionales y demandas de autogobierno), por supuesto, deber aterrizar en un pacto scal nanciero capaz de dar sostenibilidad a la gestin autonmica del sistema educativo.
7.3. Salud
El anlisis comparativo de las disposiciones relativas al sector salud se realiz con los mismos instrumentos utilizados en el captulo anterior dedicado a la educacin, vale decir prestando atencin a la distribucin de competencias entre los niveles nacional, intermedio y local; a la visin sectorial de los cuerpos legales estudiados y al tratamiento del mbito institucional que cada uno de ellos realiza. 7.3.1. La nueva Constitucin asigna las competencias relacionadas con la salud no slo en trminos semejantes a los de la educacin, sino que lo hace en las mismas disposiciones legales, los artculos 298.II.17, 299.II.2 y 304.III.1. Los EA son los que muestran variantes en relacin a sus regmenes educativos, tal y como se reeja en la Tabla 12-A: Teniendo en mente los conceptos de polticas y de gestin utilizados en el captulo anterior45, queda claro que la NC reserva para el nivel central la formulacin de las polticas nacionales de salud, disponiendo, lneas ms adelante, que la gestin del sistema de salud se llevar a cabo en el marco de competencias concurrentes, correspondindoles a los gobiernos subnacionales las potestades administrativo-operativas, las que debern ser ejercidas en el marco de las polticas denidas por el Ministerio encargado del sector. La salud pblica, empero, se enfrenta a enfermedades cuya etiologa se origina en factores geogrcos, climatolgicos e, incluso, culturales, lo que deja espacios importantes para la formulacin de polticas departamentales y para la accin de los rganos subnacionales.
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Tabla 12-A SALUD (Asignacin competencial)

NUEVA CPE EA - SANTA CRUZ EA - BENI 1. Asignacin competencial 1.1. Salud y deporte. Competencia departamental exclusiva (en coordinacin con el gobierno nacional) 11.1 1.2. Salud pblica. Competencia compartida entre niveles nacional, departamental y municipal 15.18 1.3. La Asamblea Legislativa Departamental aprueba las polticas departamentales y el plan anual de salud 47 EA - PANDO 1. Asignacin competencial 1.1. Polticas de aseguramiento pblico en salud. Competencia departamental exclusiva 17.15 1.2. Salud pblica. Competencia concurrente con el nivel nacional y municipal 20.18
1. Asignacin competencial 1. Asignacin competencial 1.1. Polticas del sistema 1.1. Salud. Competencia compartida con el nivel de salud. Compenacional y concurrente tencia nacional con los gobiernos muniexclusiva 298.II.17 cipales 7.6 1.2. Gestin del sistema 1.2. La Asamblea Legislativa Departamental aprueba de salud. Compela poltica departamental tencia concurrente de salud 60.II entre nivel nacional y entidades autnomas 299.II.2 1.3. Organizar, planicar y ejecutar polticas EA TARIJA de salud. Competencia concurrente 1. Asignacin competencial entre el nivel nacio- 1.1. Salud, incluida otorgacin nal y las entidades universal y gratuita del autnomas indgeservicio. Competencia nas 304.III.1 compartida con el nivel nacional 40.4
Debe considerarse, adems, que al quedar los instrumentos de la salud pblica en manos de los operadores departamentales del servicio no podr aplicarse ecientemente el mandato del artculo 298.II.17 de la Constitucin en la prctica, es decir el diseo e implementacin de las polticas de salud46. El Estatuto del Beni contiene dos esquemas de distribucin competencial diferentes: el artculo 11.1 dispone que los servicios de salud sern gestionados en el marco de competencias departamentales exclusivas y, al mismo tiempo, el numeral 18 del artculo 15, enlista la salud pblica entre las materias sometidas a competencias compartidas entre los niveles nacional,
46 Mientras se escriba este documento Bolivia enfrent la lucha contra el dengue, experimentndose en su desarrollo las dicultades de coordinacin entre las polticas nacionales y departamentales que aqu se describen. Las diferencias entre la autoridad nacional y los gobiernos departamentales se hicieron inocultables pese a que, encontrndose an en vigencia el rgimen de descentralizacin administrativa, el Ministerio de Salud es todava depositario de potestades operativas.
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departamental y municipal47. La primera asignacin competencial no slo colisiona con la NC, sino que deja abiertas tambin grandes interrogantes sobre su viabilidad nanciera. Consecuentemente, basada en la lgica constitucional formal y en la realidad material del sector, la recomendacin principal pareciera apuntar a que la Carta Estatutaria beniana ordene su rgimen de la salud en funcin del artculo 15.18, ms prximo al marco constitucional. Santa Cruz y Tarija, por su parte, denieron prudentemente que la gestin de los servicios pblicos de la salud depende de competencias compartidas entre el nivel central y el gobierno departamental. El contraste con la Constitucin aqu es menor, ya que ella ordena que sean competencias concurrentes las que organicen la gestin de la salud. Ambas categoras, como sabemos, coinciden en que la potestad legislativa corresponde al nivel nacional y que las facultades reglamentaria y ejecutiva quedan en manos de las entidades territoriales autnomas, y se diferencian, segn se lee en el artculo 297 de la NC, en funcin de la distinta naturaleza de las relaciones entre los rganos departamentales y las entidades autnomas sub-departamentales que implican unas y otras. Si se trata de competencias compartidas el Gobierno Departamental asumira el rol de nivel intermedio pleno, es decir ejercera el desarrollo legislativo y las facultades administrativas en el mbito completo de la jurisdiccin departamental. Si el caso fuera de competencias concurrentes, el nivel departamental se ubicara en pie de igualdad con los gobiernos autnomos subdepartamentales (municipios y pueblos indgenas)48. Pese a ello, cruceos y tarijeos pueden concertar el uso de un mismo lenguaje en el campo de la salud con el gobierno nacional. Algo semejante podra suceder, asimismo, en el Beni, una vez asumida la decisin de dejar atrs la contradiccin interna de su EA. Antes que una adecuacin formal, Pando parece necesitar un esclarecimiento de las competencias que en salud reclama para s. Segn el listado
47 El primer texto se encontraba presente ya en la versin del EA beniano del 15 de diciembre de 2007. La disposicin del artculo 15.18 se incorpor al EA en la redaccin del 10 de febrero de 2008. 48 Cabe traer a colacin aqu que, en la actualidad, la Prefectura de Tarija es la nica que nancia un seguro universal de salud gratuito, sin que ello constituya un obstculo para asignarse competencias compartidas en salud, al igual que en la educacin. De manera diferente, el Estatuto cruceo es el que cautelosamente razona en esta materia con un criterio diferente al de la educacin: desecha la exclusividad y se adscribe a compartir responsabilidades.
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de su artculo 20, numeral 18, el EA pandino coincide con la Constitucin al prever que la salud pblica ser gestionada bajo competencias concurrentes, involucrando en ellas a los niveles nacional, departamental y municipal. Pero, al mismo tiempo, incluye entre las materias sujetas a competencias departamentales exclusivas una descrita como polticas de aseguramiento en salud (v. artculo 17.15), cuyo contenido y alcance no queda, para nada, claro. Si la matriz de distribucin competencial en la que pensaban los estatuyentes norteos tena como punto de partida el artculo 20, entonces esas polticas de aseguramiento podran ser entendidas como acciones adicionales del Gobierno Departamental destinadas a mejorar la calidad de los servicios de salud en su jurisdiccin. Si este fuere el caso, en verdad el EA de Pando se encontrara en plena sintona con la NC, no requirindose adecuacin alguna con ella. Por el contrario, cualquiera otra interpretacin que intentase fundar la distribucin competencial en el artculo 17.15, podra conducir a un escenario cuajado de confusiones por el vaciamiento semntico del artculo 20.18. En todo caso, queda en manos de los lderes pandinos el esclarecimiento de sus disposiciones estatutarias. 7.3.2. Las visiones del sector que portan los Estatutos de Santa Cruz, Beni y Tarija resultan bastante compatibles con la de la Constitucin. Eso se desprende de las cercanas que los Cdigos estudiados revelan en la prioridad asignada al sector, la vigencia del seguro universal de salud gratuito y en el tratamiento que hacen de la medicina tradicional (ver la Tabla 12-B). Los tres EA mencionados y la NC asignan, aunque con frmulas diferentes, el ms alto nivel de prioridad a la salud de sus habitantes. La Constitucin la calica, junto a la educacin, como la funcin suprema del Estado. Tarija preere hablar de la funcin tutelar del Gobierno Departamental, mientras que Santa Cruz y Beni piensan en la proteccin de la salud de sus habitantes como una obligacin del gobierno departamental49. La priorizacin, queda claro, es la misma, lo que podra, o debera, facilitar la sintonizacin de los mandatos legales. Emergente de la priorizacin sectorial, las tres Cartas departamentales dejan establecido que el gobierno departamental implementar, as sea gradual49 Los Estatutos de Santa Cruz y Beni, en realidad, hablan de la obligacin de atender a los ciudadanos de su jurisdiccin, lo que podra implicar el marginamiento de quienes no cumplen los requisitos de la ciudadana. Est claro que se trata de un error formal y no de un designio normativo.
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mente, un seguro universal de salud gratuito. La Constitucin incorpora tambin el seguro universal en el rgimen de salud, pero no se pronuncia inequvocamente sobre la gratuidad del mismo, aunque al garantizar el acceso de la poblacin a sus prestaciones (v. artculos 35.I y 36.I) permite suponer que los sectores sociales ms pobres s se beneciarn de los servicios de salud sin costo alguno. Por lo dems, el artculo 35 es explcito al respecto, pese a que utiliza el verbo promover que, por supuesto, no es sinnimo de garantizar. Exceptuando el Estatuto de Pando, que carece de disposiciones sectoriales especcas, los Documentos Orgnicos de la media luna, sintonizndose con la nueva Constitucin, sientan las bases para la recuperacin y aprovechamiento de la medicina tradicional. Dados los altos costos de los servicios de salud, este componente puede desempear un rol altamente facilitador para la vigencia del seguro universal de salud gratuito, que constituye, segn acabamos de ver, meta comn de los cuatro cuerpos legales comparados. Alentadoras, en verdad, resultan las coincidencias en las visiones de la salud que animan a la NC y a los EA de Santa Cruz, Beni y Tarija, coincidencias que, a la postre, deberan facilitar la gestin del sector respetando la presencia de las entidades territoriales autnomas previstas en la Constitucin. Antes de cerrar este punto, no puede dejar de mencionarse que las normas departamentales no prevn ninguna modalidad de participacin social, ni en la toma de decisiones, ni en la gestin de los servicios, lo que s se encuentra claramente establecido en la NC (ver el artculo 40). No obstante, al no existir una prohibicin expresa al respecto, el silencio de los EA sobre la intervencin de la comunidad podra, a la postre, facilitar la participacin de determinados actores sociales a travs del desarrollo legislativo nacional y departamental. 7.3.3. La informacin resumida en la Tabla 12-C demuestra que, salvando ligeras diferencias en la normativa crucea50, el tratamiento del componente institucional de la salud pblica que hacen la Constitucin y los EA se basa prcticamente en el mismo diseo que el de la educacin:
50 Para la educacin el EA de Santa Cruz piensa en una Direccin Departamental integrada al aparato de la gobernacin, en tanto que para la salud preserva el Servicio desconcentrado actual. Por otro lado, el documento cruceo dispone que el Servicio Civil intervendr en la incorporacin de todo el personal de salud, y no slo en el caso del Director. Finalmente, en no aparece en el rgimen de salud cruceo la potestad de crear unidades en el nivel municipal como sucede en la educacin.
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Tabla 12-B SALUD (Disposiciones especcas)

NUEVA CPE 2. Disposiciones sectoriales especcas 2.1. Constituye una funcin suprema y primera responsabilidad nanciera del Estado 37 2.2. El Estado promueve el acceso gratuito de la poblacin a la salud 35.I - El Estado garantiza el acceso al seguro universal de salud 36.I 2.3. El Estado garantiza el servicio pblico de salud y reconoce y regula el servicio privado 39.I 2.4. Sistema de salud es nico e incluye a la medicina tradicional de los pueblos indgenas 35.II 2.5. El Estado garantiza la participacin de la poblacin organizada en la toma de decisiones y en la gestin del sistema pblico de salud 40 EA - SANTA CRUZ 2. Disposiciones sectoriales especcas 2.1. Es obligacin del gobierno departamental otorgar atencin de salud a los ciudadanos de su jurisdiccin 62.I 2.2. El gobierno departamental implementar gradualmente el seguro universal de salud gratuito, de manera directa o en concurrencia con los municipios 62.II 2.4. El Ejecutivo departamental fomentar, conservar y difundir la medicina tradicional de los pueblos indgenas 64 EA - TARIJA EA - BENI 2. Disposiciones sectoriales especcas 2.1. Es obligacin del gobierno departamental otorgar atencin de salud a los ciudadanos de su jurisdiccin 49.I 2.2. El gobierno departamental implementar el seguro universal de salud gratuito de manera directa o en concurrencia con los municipios 49.I 2.4. El Gobierno Departamental, conservar y difundir la medicina tradicional de los pueblos indgenas 50 EA - PANDO
2. Disposiciones sectoriales 2. Disposiciones sectoriales especcas especcas 2.1. La proteccin de la salud del pueblo es No contiene disposiciones funcin tutelar del especcas gobierno departamental. Se le asignar prioridad presupuestaria 22 2.2. Se reconoce el derecho de sus habitantes al seguro universal de salud gratuito 22 2.4. El gobierno departamental proteger y revalorizar el patrimonio cultural de Tarija 28
En efecto, mientras el texto constitucional se limita a fundar la existencia de una Cartera de Estado encargada de la salud (artculo 175) y a remitir la estructuracin orgnica del sector a la legislacin de desarrollo, los Estatutos de Santa Cruz y Beni, por su lado, reejando la importante ex-
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periencia acumulada hasta ahora, ratican los dispositivos institucionales existentes en la actualidad. De manera que, al igual que en la educacin, aqu existe tambin un rezago en la NC. Sin embargo, dada la asignacin competencial dispuesta por ella, nada hace prever que, va desarrollo legislativo, ms all de eventuales cambios en la nomenclatura de las entidades involucradas, pudieran introducirse innovaciones de fondo en las modalidades de funcionamiento sectorial. En el caso de Tarija se aplica, asimismo, las previsiones de su artculo 80, denidas en el mismo nivel de generalidad que el artculo 175 de la Constitucin. La adecuacin entre una y otra normativa, por tanto, est librada a las normas de desarrollo nacional y departamental. Lo que tambin suceder en Pando, gracias a la ausencia total de disposiciones especcas en su EA. Tabla 12-C SALUD (mbito institucional)
NUEVA CPE 3. mbito institucional - Ministerio responsable del sector 175 EA - SANTA CRUZ 3. mbito institucional 3.1. Servicio Departamental de Salud (SEDES) encargado de la gestin de la salud pblica 60 3.2.Titular designado por Gobernador de terna del Servicio Civil Departamental 60 3.3. Administra todo el personal mdico y administrativo, con la colaboracin del Servicio Civil Departamental 61 3.4. Ejecuta las polticas, planes y programas departamentales de salud 60.II EA - TARIJA 3. mbito institucional 3.1. Secretara Departamental y/o Direccin Departamental 3.2. Titular designado por el Gobernador 80 EA - BENI 3. mbito institucional 3.1. Servicio Departamental de Salud (SEDES) encargado de la atencin directa de la salud pblica 47.I 3.2.Titular designado por Gobernador previa institucionalizacin realizada por el Servicio Civil Departamental 47.I 3.3. Administra todo el personal mdico y administrativo scal 48.I
3.4. Propone al Gobernador la poltica departamental de salud 47.II EA - PANDO 3. mbito institucional No contiene disposiciones especcas
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En suma, excepcin hecha de la rigidez en la asignacin competencial del Beni, la implantacin del modelo de gestin autonmica de salud depende, ante todo, de la concertacin entre el gobierno nacional y las administraciones departamentales y locales; concertacin que sentar las bases para el diseo de las nuevas modalidades de funcionamiento sectorial y, consecuencia de ello, los contenidos de la legislacin de desarrollo. Naturalmente, los acuerdos a los que se arriben debern tomar en cuenta los puntos de vista de los operadores sectoriales.
7.4. Recursos naturales

El concepto de recursos naturales es muy amplio, abarca todos los elementos, objetos y frutos de la naturaleza que los seres humanos aprovechan para atender sus necesidades materiales y espirituales. El concepto, por tanto, abarca una gran diversidad de bienes, de diferente origen y naturaleza, cuyo aprovechamiento exige la organizacin de mltiples emprendimientos productivos y el uso de recursos humanos y nancieros. Los recursos naturales determinan las actividades productivas primarias y gran parte de las secundarias de la sociedad. La literatura especializada suele clasicar los bienes entregados por la naturaleza en recursos naturales renovables y no renovables, por un lado, y en recursos naturales estratgicos y no estratgicos, por otro. Los primeros se diferencian porque la produccin de unos es peridica y no se agota con el consumo humano (los renovables), mientras que los otros van desapareciendo conforme son aprovechados por las personas (no renovables). La segunda clasicacin pone el acento en la importancia decisiva que tienen algunos bienes naturales para el desarrollo futuro de la sociedad (estratgicos), por lo que su aprovechamiento queda sometido a condiciones especiales, a diferencia de los dems bienes cuya produccin depende en mayor medida de las iniciativas productivas de las personas. Cruzando ambas clasicaciones, los recursos naturales no renovables tienden a ser estratgicos, ya que a su rol decisivo para el desarrollo social se suma su desaparicin paulatina. La lista de los principales recursos renovables incluye, cuando menos, a la agricultura, ganadera, caza, pesca, recursos hdricos, biodiversidad, espectro electromagntico, recursos forestales y bosques. La tierra podra formar parte tambin de esta lista, sin embargo, adems de ser un recurso en s misma, su funcin es mayor, acta de soporte material del conjunto
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de los recursos naturales. Entre los no renovables guran la minera, hidrocarburos, ridos y las aguas fsiles, cuya explotacin exige el cumplimiento de rigurosas medidas de preservacin medio ambiental. En las ltimas dcadas, los recursos hdricos tendieron a hacerse escasos y a ubicarse en una posicin intermedia entre los agotables y los no agotables, razn por la que fueron adquiriendo una valoracin estratgica. En Bolivia, nalmente, desde el ltimo tercio del siglo XX, los hidrocarburos quedaron clasicados entre los factores decisivos para el desarrollo nacional, junto a determinados minerales como el litio, el uranio y otros semejantes. El anlisis de los captulos de la NC y de los EA dedicados a los recursos naturales, basado en el breve marco terico anterior, se propuso alcanzar dos objetivos: identicar y comparar la visin sobre los recursos naturales y la concepcin productiva subyacentes en los cinco cuerpos legales estudiados y visualizar las coincidencias, cercanas y discrepancias existentes entre ellos. El estudio comparativo se realiz prestando atencin a las normas sectoriales especializadas de cada uno de los Cdigos y a la distribucin de competencias entre los diferentes niveles de gobierno dispuesta por cada instrumento. 7.4.1. Naturalmente, la Constitucin y los Estatutos Autonmicos portan una visin sobre los recursos naturales y sobre su aprovechamiento, que otorga el horizonte de sentido a cada uno de los cuerpos normativos. Identicar esas visiones, en consecuencia, es un objetivo del ms alto inters para entender la lgica de cada uno de esos instrumentos jurdicos. Sin embargo, obligados estamos a dejar constancia de que slo la Constitucin y el Estatuto de Santa Cruz se dieron el espacio suciente para desarrollar y explicitar su concepcin de los recursos naturales. En el documento beniano se encuentran algunos fragmentos, aunque insucientes para deducir conclusiones ms elaboradas. Y en los EA de Tarija y Pando prcticamente no existen disposiciones especcas al respecto. Conscientes de las limitaciones sealadas y en base a la informacin de la Tabla 13-A, se escogieron seis componentes centrales de la visin subyacente a cada cuerpo legal: I. La propiedad de los recursos naturales; II. La potestad para disponer de ellos; III. La asignacin de valor estratgico; IV. La gestin de las actividades productivas; V. El reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas y VI. La participacin social en el mbito de los recursos naturales.
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La lectura de la tabla autoriza a desplegar varias consideraciones en torno a cada uno de los indicadores escogidos: 7.4.1.1. La Constitucin establece que los recursos naturales son de propiedad y dominio directo indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, es decir, de la totalidad de bolivianas y bolivianos, sin distincin de ninguna naturaleza (v. artculo 349)51. El Estatuto de Santa Cruz no atribuye esa propiedad a persona alguna, en tanto que la Carta Institucional beniana sostiene el principio de que los recursos naturales pertenecen al dominio originario del Estado (v. artculo 115 del EA). La propiedad es colectiva en el primer caso, se difumina en el segundo y la tercera visin se aferra a la doctrina constitucional anterior a la NC. 7.4.1.2. La potestad para disponer el uso de los recursos naturales, es decir adjudicar, concesionar, contratar o encarar directamente su explotacin, queda en manos del Estado central, segn la Constitucin. La propiedad colectiva de los recursos justicara este privilegio estatal. Las normas cruceas, en cambio, depositan en manos del gobierno departamental ese poder de decisin sobre los recursos naturales, pero en el Estatuto oriental, ms all de la nuda vigencia de la autonoma, no se encuentra una premisa lgica que de sentido a esa facultad. El Estatuto beniano, el a la doctrina del dominio originario del Estado, se mueve en un terreno no del todo preciso: el gobierno departamental, por ser parte del Estado, tiene atribuciones para aprobar leyes (desarrollo legislativo) y establecer polticas que orienten la gestin de los recursos naturales, pero no llega a dibujar plenamente su poder para disponer de ellos, excepcin hecha de la tierra, conforme veremos en el siguiente captulo. De esa manera mientras la visin beniana se aproxima al estatismo constitucional, la lectura crucea tiende a transitar hacia la sociedad civil. 7.4.1.3. En relacin a la valoracin de los recursos naturales como ordinarios o estratgicos, la Constitucin parece estar inundada de una orientacin estrategista absoluta: los recursos naturales son de carcter estratgico y de inters pblico para el desarrollo del pas, dice el artculo 348.II de la Ley Fundamental, fundando as otra razn que autoriza al Estado a asumir el control y la direccin de la exploracin y explotacin de
51 Esta es una innovacin de la NC. La de 1967 reconoca al Estado como propietario de las riquezas naturales.
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Tabla 13-A RECURSOS NATURALES (Visin sectorial)
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esos recursos (v. artculo 351). El Estatuto de Santa Cruz, por el contrario, no emite opinin al respecto, omisin que, contrastada con el notorio desarrollo de la normativa sectorial, podra atribuirse a la ausencia real de una valoracin estratgica o, quiz, al designio de no generar condiciones para la vigencia de regmenes especiales de ninguna naturaleza. 7.4.1.4. Teniendo en mente los tres indicadores anteriores, cmo conciben la NC y el EA cruceo las actividades productivas vinculadas a la agricultura, ganadera, caza y pesca? La Carta Magna, a travs de su artculo 349, cree que en ellas tiene plena vigencia la denominada economa plural, vale decir libertad de accin para unidades productivas estatales, privadas, comunitarias y sociales (cooperativas). Visin sta alejada de la oriental, en la que, acorde con la realidad productiva crucea, predomina una concepcin privatista de los emprendimientos dedicados al aprovechamiento de los recursos naturales52. A ello debe aadirse la orientacin constitucional estrategista en la valoracin de los recursos naturales, de la que hablbamos anteriormente. 7.4.1.5. Aceptablemente protegidos parecen encontrarse los derechos de los pueblos indgenas en el Estatuto de Santa Cruz, un poco menos en el beniano y en la Constitucin hasta podra identicarse un exceso legislativo real. Poniendo de maniesto un avance notable, la normativa crucea garantiza la autonoma de gestin de los pueblos indgenas para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en sus comunidades y TCO (v. artculo 92). El Estatuto del Beni, en cambio, al legislar sobre la propiedad de la tierra, en trminos menos precisos, se limita a reconocer el derecho de los pueblos indgenas del departamento sobre sus Tierras Comunitarias de Origen (artculo 104.II). En el primer caso se trata de la gestin de los recursos naturales, en el segundo se habla de los derechos indgenas sobre las TCO. La Constitucin, avanzando bastante ms que los Estatutos, deja sentado el reconocimiento de dos derechos de los pueblos indgenas: al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en su territorio (artculo 30.II.17), por un lado, y por otro, a ser consultados, respetando sus normas y procedimientos, cuando el Estado u otro agente decida explotar recursos naturales en su territorio
52 Por supuesto, no slo de ellos. Es conocido en Bolivia que el departamento que ms y mejor desarroll lo que se denomina el espritu de empresa, o un macro clima para negocios, es Santa Cruz. Sobretodo en la ciudad y no tanto en las provincias.
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(artculo 352). Ntese que la NC limita el derecho de los pueblos indgenas a los recursos naturales renovables, mientras que el EA de Santa Cruz proyecta la autonoma de gestin a los recursos naturales en general. 7.4.1.6. La participacin social es el sexto y ltimo componente de la visin sobre los recursos naturales que subyace en la NC y en los EA. Lamentablemente, nada dicen, al respecto, estos ltimos, dejando as evidente una importante diferencia con la Constitucin. La gestin y administracin de los recursos naturales dice el artculo 351 de ella- se realizar garantizando el control y la participacin social en el diseo de las polticas sectoriales. No se trata de participacin social en la produccin, sino de or a la sociedad civil en el diseo de las polticas sectoriales. En todo caso, la participacin social prevista en la NC guarda relacin con la propiedad colectiva del pueblo boliviano sobre los recursos naturales. Y a la inversa, por supuesto, en el caso de los Estatutos. Identicadas como estn las importantes diferencias en la concepcin de los recursos naturales que portan la NC y los EA, no cabe duda que la adecuacin nal -quiz sea mejor decir integral- de estos ltimos no podr darse sin un esfuerzo bilateral para acercar esas visiones, es decir sin esfuerzos mutuos realizados por los actores del Estado central y los lderes departamentales. Estas diferencias, por lo dems, nos permitirn entender mejor, a continuacin, las discrepancias en las matrices de distribucin competencial propuestas por la Constitucin y los Estatutos. 7.4.2. El rgimen de los recursos naturales de la Constitucin es heterogneo, con una distribucin competencial compleja y hasta casuista. Las mltiples disposiciones constitucionales dedicadas a estructurar la matriz de asignaciones competenciales, acompaadas, obvio, de las normas estatutarias orientadas a lo mismo se encuentran en la Tabla 13-B. La NC inscribe entre las competencias privativas del nivel nacional a los hidrocarburos como un todo y a las polticas generales sobre la tierra y el territorio y sobre la biodiversidad y el medio ambiente (v. artculo 298.I.17, 18 y 20). En el caso de los hidrocarburos queda claro el alcance del mandato constitucional, pero no as en las otras reas. Cabe preguntar por ello: qu debe entenderse por poltica general? Pginas atrs denimos que se denomina poltica a las lneas de accin que se adoptan en una materia determinada, precisando los objetivos a alcanzar, el orden de las acciones
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y los recursos involucrados, entre estos ltimos los humanos53, de donde puede deducirse que el concepto de poltica general sirve para aludir a los principios y deniciones generales, las modalidades de aprovechamiento de la riqueza natural, los requisitos que deben cumplir los actores vinculados a las actividades productivas, los objetivos comunes que deben perseguirse al margen de las diferencias geofsicas y otros aspectos ubicados en el mismo nivel de generalidad. Vistas bien las cosas y bajando al mbito operativo de las competencias, la NC no parece estar rerindose a otra cosa que no sea la Ley de Bases, acompaada de algunas directrices operativas reglamentarias. Desde esta ptica, por tanto, la formulacin de las polticas generales que rigen la gestin de la tierra, el territorio, el medioambiente y la biodiversidad legtimamente corresponde al Estado central, lo cual no parece plantear problema alguno, ya que dejara un gran espacio a los gobiernos departamentales -subnacionales en general, podra decirse- para el establecimiento de las polticas sectoriales especcas, respetando naturalmente las bases nacionales. Por otro lado, la Constitucin incluye en el listado de competencias exclusivas nacionales dos mbitos materiales, cuatro reas normativo-planicadoras y un rgimen especco. El artculo 298.II, contiene los siguientes tres mandatos: I.- Los numerales 4 y 19 determinan que la gestin de los recursos naturales estratgicos y la de ciertas reas protegidas le corresponde inicialmente al Estado central, II.- Los regmenes generales de recursos hdricos y sus servicios, biodiversidad y medio ambiente y de suelos, recursos forestales y bosques, as como las reservas scales de recursos naturales, deben ser decididos y sancionados por el nivel nacional (v. numerales 5, 6, 7 y 20). Se encuentran involucradas, en efecto, la potestad normativa y la funcin de planicacin, y III.- El numeral 38 deja la aprobacin del rgimen de la tierra en manos de las instancias nacionales. En este numeral el texto constitucional no usa la frmula rgimen general, lo que permite colegir que se est reriendo a un rgimen sectorial especco.
53 Vid supra pgina 85.
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Resulta imprescindible aqu diferenciar entre uno y otro rgimen. Corrientemente, se entiende por rgimen sectorial, o rgimen a secas, el conjunto de principios, normas, rganos y procedimientos que rigen y se aplican en la gestin de un sector determinado, y por rgimen general los principios y temas bsicos que orientan el funcionamiento del sector, denidos en un nivel de generalidad tal que otorgan el marco de referencia para el ejercicio del desarrollo legislativo y de la reglamentacin, a travs de los cuales se adaptan las normas bsicas a las particularidades de tiempo y espacio. Un ejemplo podra ayudar a aclarar el alcance de ambas nociones: en el rgimen general no deberan gurar cuestiones como los procedimientos a utilizarse o la estructura de los rganos operativos, los que seran propios del rgimen especco. Desde esta perspectiva adquiere sentido, ciertamente, la particular redaccin del artculo 298.II de la Constitucin, evitndonos una lectura forzada que hace sinnimas a ambos regmenes. Un esclarecimiento adicional: qu alcance tiene la frmula recursos naturales estratgicos en la Constitucin? Segn el citado artculo 298.II abarca a los minerales, espectro electromagntico, recursos biogenticos y fuentes de agua54, pero, al decir del artculo 348, ubicado en el prtico del captulo especializado en la materia, su proyeccin sera mucho mayor:
Art. 348. I. Son recursos naturales los minerales en todos sus estados, los hidrocarburos, el agua, el aire, el suelo y el subsuelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro electromagntico y todos aquellos elementos y fuerzas fsicas susceptibles de aprovechamiento. II. Los recursos naturales son de carcter estratgico y de inters pblico para el desarrollo del pas.
Segn este texto, todos los recursos naturales tendran carcter estratgico y no slo algunos de ellos. Evidentemente no existe concordancia entre ambas normas constitucionales, lo que podra entorpecer la formulacin y aplicacin de las polticas pblicas. Resulta probable, por ello, que exigencias salidas de la vida cotidiana productiva podran inducir al gobierno nacional a precisar, va legislacin de desarrollo, qu recursos naturales sern sometidos a competencias exclusivas nacionales y cules otros quedaran como objeto de las legislaciones departamentales.
54 En el texto del numeral 4 del artculo 298.II. de la NC habla de recursos genticos y biogenticos. Dejamos para otra oportunidad la discusin de las diferencias que existiran entre unos y otros.
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Tabla 13-B RECURSOS NATURALES (Asignacin competencial)
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Continuando con las asignaciones competenciales de la NC, toca sealar que, por mandato del artculo 299.II, el nivel central del Estado y las entidades territoriales autnomas se harn cargo, bajo competencias concurrentes, de otros tres rdenes de actividades: I.- La proteccin y conservacin del medio ambiente, fauna silvestre, suelos, recursos forestales, bosques y cuencas (numerales 1, 4 y 11). Se trata de la preservacin del patrimonio natural y no de jar reglas para su aprovechamiento II.- Las frecuencias electromagnticas, en el mbito de sus jurisdicciones respectivas (nacional, departamental, municipal y territorio indgena originario), y III.- La agricultura, ganadera, caza y pesca (numeral 16). Dos comentarios ameritan estas disposiciones: llama la atencin la presencia de las frecuencias electromagnticas en este artculo (v. numeral 6), dado que ellas forman parte de los recursos naturales estratgicos sometidos a competencias exclusivas nacionales (art. 298.II.4). Esta parece ser otra contradiccin interna de la NC, que fortalece la idea de que, en la prctica, ser probablemente el gobierno nacional el conducto para precisar la distribucin de facultades en estas materias. Y, segundo comentario, sobresale en el listado de competencias concurrentes el mandato que encomienda la regulacin de las actividades productivas agrcolas y ganaderas, as como de la caza y la pesca, a los gobiernos departamentales, los que, para el efecto, ejercern las potestades reglamentaria (legislacin de desarrollo y reglamentos) y ejecutiva. Eso entraa y no otra cosa, como sabemos, la concurrencia competencial. Hasta aqu el anlisis de las competencias privativas, exclusivas y concurrentes del nivel nacional. Veamos ahora qu reserva la Constitucin para los gobiernos subnacionales. Entre las competencias exclusivas departamentales nicamente gura la promocin y conservacin del patrimonio natural departamental (v. artculo 300.I.18). Algo semejante sucede con los municipios, a los cuales la NC les encomienda la proteccin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales (v. artculo 302. I.5 y 11). Ms exible se muestra la nueva Carta Magna con las entidades territoriales indgena-originarias autnomas. A ellas, adems de las activi-
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dades conservacionistas, les encomienda la gestin () de los recursos naturales renovables (v. artculo 304.I.3, 7 y 22). En suma, la orientacin central de la matriz constitucional de distribucin de competencias apunta a mantener en el Estado central las decisiones fundamentales sobre los recursos naturales y las actividades productivas a que estos dan lugar y, complementariamente, a compartir la responsabilidad de las actividades conservacionistas con los gobiernos subnacionales, cuando no transferirles la obligacin. En la antpoda de esta matriz se ubica el Estatuto Autonmico de Santa Cruz, para el cual los recursos naturales renovables conocidos tendran que ser gestionados en funcin de competencias departamentales exclusivas55, en tanto que la explotacin de las materias no renovables respondera a competencias compartidas con el nivel nacional. Bajo este rgimen, segn el Estatuto, debera ser desarrollada la minera crucea e incluso algunas actividades relacionadas con los hidrocarburos (v. artculos 114 a 121 del EA). Queda claro que no ser posible lograr un nivel aceptable de concordancia entre las disposiciones constitucionales y estatutarias si no se introducen importantes reformas a la Carta crucea. Sin ser exhaustivo como el oriental, el artculo 39 del Estatuto tarijeo establece tambin que la gestin de los recursos naturales renovables, en trminos genricos, se regir por competencias departamentales exclusivas. Lneas ms adelante, en el mismo listado de materias, el EA pone nfasis especial en la agricultura, ganadera, pesca y aprovechamientos agroforestales (numeral 11), en los recursos hdricos que transcurran por, o se encuentren ubicados en, la jurisdiccin departamental (numeral 24) y en el espectro electromagntico (numeral 34). Consecuentemente, tambin en el caso de Tarija la adecuacin de la Norma Departamental implica la adopcin de reformas en la distribucin competencial relativa a los recursos naturales. Debe destacarse, empero, que en el rgimen de la tierra, la orientacin tarijea es diferente. Volveremos sobre esto ms adelante. Pando es el departamento que muestra mayor exibilidad en sus normas estatutarias. Sita los recursos naturales renovables y no renovables, en
55 El artculo 6 del Estatuto cruceo presenta las competencias departamentales exclusivas. En ella aparecen prcticamente todos los recursos naturales renovables mencionados en el marco terico de este captulo.
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general, en el mbito de las competencias compartidas entre los gobiernos nacional, departamental y municipal (v. artculo 20 del EA). Naturalmente, al formular esta calicacin, los legisladores pandinos reconocieron que la potestad legislativa, es decir el establecimiento de las bases sectoriales, le corresponde al nivel central del Estado. Slo una excepcin aparece en la Carta pandina: la produccin forestal y de bioenergticos quedara bajo responsabilidad exclusiva del gobierno departamental (v. artculo 17.12). Antes que la falta de concordancia con la Constitucin, contradicciones internas son las que sobresalen en el caso del Estatuto beniano. En el artculo 11 se encuentra el listado de las materias sometidas a competencias departamentales exclusivas y en el artculo 15 gura el catlogo de competencias compartidas entre los niveles nacional, departamental y municipal. Lamentablemente, en ambas clusulas estatutarias, salvando ligeras variaciones de forma, fueron inscritos los recursos naturales, en general y con el mismo detalle sectorial56. Debido a ello, no es posible prever el curso que podra seguir la adecuacin de las normas benianas al nuevo marco constitucional. Lo nico que est fuera de duda es que, con adecuacin de por medio o sin ella, el rgimen de recursos naturales del Estatuto beniano deber absorber reformas importantes.
7.5. La tierra
Dejamos dicho en el punto 3.3 de este estudio que la tierra forma parte del ncleo duro de competencias que no podrn ser ejercidas por los gobiernos departamentales sin la necesaria adecuacin a la normativa constitucional57; conclusin claramente reforzada por el anlisis desplegado en el subttulo anterior. Toca ahora estudiar las contradicciones particulares que los regmenes de la tierra de los Estatutos Autonmicos plantean en relacin a la Constitucin, tarea en la que se utilizaron nicamente dos ejes comparativos: la asignacin competencial y el mbito institucional. El ajuste metodolgico se justica por el soporte analtico que las conclusiones del subttulo anterior ofrecen. 7.5.1. Desde el punto de vista de la distribucin de competencias relativas a la tierra, los EA asumen posicionamientos diferenciados: cobijados
56 La contradiccin queda de maniesto cuando se comparan los numerales 4, 5, 6, 12, 15, 16, 17, 21, 25, 32, 36 y 37 del artculo 11 con los numerales 1,4, 5, 6, 7, 8, 11 y 12 del artculo 15. 57 Vid supra pgina 38 y siguientes. La conclusin se encuentra en la pgina 42.
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por la misma concepcin, Santa Cruz y Beni entran en franca contradiccin con la NC, en tanto que Tarija y Pando, esgrimiendo sus propias particularidades, se aproximan al rgimen constitucional. Unas y otras disposiciones legales se recogen en la Tabla 14-A. Doble frmula utiliza la Constitucin para distribuir las competencias entre los diferentes niveles de gobierno: por un lado, determina que el establecimiento de la poltica general sobre tierras y territorio, as como la extensin de los ttulos de propiedad58, dependen privativamente de decisiones adoptadas en el nivel nacional59 y, por otro, incluye el rgimen de la tierra entre las competencias nacionales exclusivas, aunque con una salvedad: la ley puede autorizar la transferencia de las facultades reglamentaria y ejecutiva, o parte de ellas, a manos de los gobiernos subnacionales (v. artculo 298.II.38)60. Frente a la NC y contradicindola abiertamente, los Estatutos de Santa Cruz y Beni disponen que el rgimen de la tierra responde a, y ser regulada por, competencias departamentales exclusivas. Segn los estatuyentes benianos y cruceos, por tanto, el gobierno nacional carecera de atribuciones para intervenir en actividades tan importantes como el saneamiento de la propiedad agraria y la distribucin y redistribucin de tierras. Se trata, innegablemente, de una visin de la gestin de la tierra ubicada en un plano antittico al mandato constitucional, lo que induce a pensar que la adecuacin de ambas Cartas Departamentales al nuevo marco constitucional debera, casi inevitablemente, transitar por la adopcin de importantes reformas. Posicin diferente asumieron los legisladores de Tarija y Pando a tiempo de disponer que la tierra, o mejor, que la dotacin, adjudicacin, distribucin y redistribucin de tierras se denirn en el marco de competencias compartidas entre los niveles nacional y departamental (Pando incluye al municipal), lo cual implica que la legislacin base queda en manos de los rganos nacionales. Segn esta visin, existir una Ley de Tierras nacional,
58 Naturalmente esta norma se aplica nicamente a las tierras scales. 59 Cabe recordar que las competencias privativas son tales en la medida en que las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva quedan en manos del nivel central, no pudiendo ninguna de ellas ser transferida ni delegada por prohibicin expresa del artculo 297 de la NC. 60 Qu debe entenderse por rgimen de la tierra?: el conjunto de principios, normas, organismos y procedimientos que rigen la gestin de la tierra.
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Tabla 14-A TIERRA (Asignacin competencial)

NUEVA CPE 1. Asignacin competencial 1.1. Poltica general sobre tierras y territorio, y su titulacin. Competencia privativa nacional 298.I.17 1.2. Rgimen de la tierra. La ley determinar las facultades a transferirse o delegarse a las autonomas. Competencia exclusiva nacional 298.II.38 1.3. Elaborar y ejecutar Planes de Ordenamiento Territorial y uso de suelos. Competencia exclusiva departamental, municipal y de pueblos indgenas autnomos 300.I.5, 302.I.6 y 304.I.4 EA - SANTA CRUZ EA - BENI
1. Asignacin competencial 1. Asignacin competencial 1.1. Tierra y territorio. 1.1. Tierra. Competencia exclusiva Competencia exclusiva departamental (en departamental 6.9 coordinacin con el go1.2. Ordenamiento territorial. bierno nacional) 11.5 Competencia exclusiva 1.2. Ordenamiento territorial. departamental, ejercida Competencia exclusiva departamental, compartien concurrencia con los Gobiernos da con gobiernos municiMunicipales 6.34 pales 11.8 y 14.5 EA - TARIJA EA - PANDO
1. Asignacin competencial 1. Asignacin competencial 1.1. Dotacin, adjudicacin, 1.1. Tierra. Competencia distribucin y redistricompartida entre los bucin de tierras. Comniveles nacional y petencia compartida departamental 40.8 con niveles nacional y 1. 2. Ordenamiento terrimunicipal 20.12 torial departamental. Competencia exclusiva departamental 39.18 1.3. Organizacin territorial. Competencia exclusiva departamental 39.19
a la que debern, inevitablemente, someterse las legislaciones y gobiernos departamentales. Hasta aqu una conclusin uye con facilidad: los EA de Tarija y Pando pueden encontrar un escenario de adecuacin apropiado a travs de la legislacin bsica, la que podra encomendar al gobierno departamental, por transferencia o delegacin, algunas actividades propias de las potestades reglamentaria y ejecutiva, incluida, valga como ejemplo, la conduccin del saneamiento de tierras. Esto es factible gracias a la exibilidad introducida en el artculo 298.II.38 de la Constitucin, que abre, precisamente, la posibilidad de transferir o delegar algunas facultades propias del nivel nacional. Los Estatutos de Santa Cruz y Beni, en cambio, an para situarse en esta posicin intermedia, tendran que adoptar modicaciones sustanciales.
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Tabla 14-B TIERRA (mbito institucional)

NUEVA CPE EA - SANTA CRUZ EA - BENI 2. mbito institucional 2.1. Se crea el Consejo Agrario Departamental (CAD), como organismo conformado por los productores y el Ejecutivo Departamental. Proyecta polticas agrarias de distribucin, reagrupamiento y redistribucin de tierras. Preside el Ejecutivo Departamental 114.I 2.2. El Instituto Departamental de Tierras (IDT) es una institucin desconcentrada del Ejecutivo Departamental. Es responsable del saneamiento agrario y ejecucin de las polticas de administracin, distribucin, reagrupamiento y redistribucin tierras 113.I 2.3. La Ley Departamental de Tierras regular la CAD y el IDT 113.II y 114.II 2.4. Tierras scales disponibles dentro del territorio departamental sern dotadas y adjudicadas (ttulo oneroso y valor concesional) por el Ejecutivo Departamental, de acuerdo al PLUS y al PLOT 109 y 110 2.5. Gobernador rma los Ttulos Ejecutoriales. Son denitivos y causan estado. 112 EA - PANDO 2. mbito institucional No contiene disposiciones especcas
2. mbito institucional 2. mbito institucional 2.1. El Servicio Boli- 2.1. Se crea el Consejo Agrario Departamental (CAD), como viano de Reforma organismo conformado por Agraria, cuya los productores y el Ejecutivo mxima autoriDepartamental. Recomienda, dad es el Presimonitorea y scaliza las dente del Estado, polticas sobre la tierra en el es la entidad Departamento. Presidido por responsable de el Gobernador 106 planicar, ejecu2.2. El Instituto Departamental de tar y consolidar Tierras (IDT) es la institucin el proceso de descentralizada del Ejecutivo reforma agraria y Departamental, bajo tuicin tiene jurisdiccin del Secretario Departamental en todo el territorespectivo. Es responsable de rio del pas 404 la ejecucin del saneamiento de la propiedad agropecuaria 2.2. El Presidente y aplicacin de las polticas de de la Repblica tenencia, dotacin, adjudicaotorga ttulos cin, distribucin y expropiaejecutoriales en cin de tierras en el Departadistribucin y mento 107 redistribucin de tierras 172.27 2.3. La Ley Departamental de Tierras regular la CAD y el IDT 106 y 107 2.4. Tierras scales disponibles dentro del territorio departamental sern dotadas, adjudicadas, concesionadas, distribuidas y redistribuidas por el Ejecutivo Departamental, de acuerdo al PLUS y las modalidades de distribucin determinadas por la CAD 108 2.5. Gobernador rma todos los Ttulos Agrarios que acrediten la propiedad sobre la tierra dentro del Departamento 109 EA - TARIJA 2. mbito institucional No contiene disposiciones especcas
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En materia de ordenamiento territorial, felizmente no existe antagonismo alguno entre los cuerpos legales estudiados. Tanto la NC como los EA reconocen que la elaboracin y ejecucin de los planes de ordenamiento territorial y de uso del suelo corresponden a los gobiernos departamentales, municipales y a los de las entidades autnomas indgena-originarias. 7.5.2. Reejando las asignaciones competenciales contrapuestas, los EA contienen tambin diseos institucionales diferenciados. Fiel a la decisin de radicar lo fundamental de la gestin de la tierra en el nivel nacional, la NC encomienda al Servicio Boliviano de Reforma Agraria, organismo con jurisdiccin en todo el territorio nacional, la planicacin, ejecucin y consolidacin del proceso de reforma agraria. Este diseo, en realidad, reproduce la situacin imperante en la actualidad, incluidas las atribuciones del Presidente de la Repblica de dirigir el Servicio y extender los ttulos de propiedad de la tierra (ver artculos 172.27 y 404 de la Constitucin). Los Estatutos de Santa Cruz y Beni, proyectando al terreno operativo sus particulares asignaciones competenciales, crean el Consejo Agrario Departamental y el Instituto Departamental de Tierras (IDT). El primero, con participacin de los productores, tendra a su cargo la formulacin de las polticas agrarias y de distribucin de tierras. Cabe dejar dicho ac que en ninguno de los dos Estatutos queda del todo claro qu instancia o quin tiene la potestad de aprobar esas polticas. Y el IDT sera el rgano operativo del gobierno departamental responsable de la ejecucin de las polticas y, sobre todo, de las actividades, altamente sensibles, vinculadas al saneamiento de la propiedad agraria. No deja de ser interesante destacar ac que el Instituto cruceo fue concebido como una entidad descentralizada, mientras que el beniano respondera a modalidades desconcentradas. Dada la caracterizacin de las competencias departamentales denitorias del rgimen de la tierra contenidas en los EA, resulta lgico que los estatuyentes benianos y cruceos hayan dispuesto que sea, nalmente, la Ley Departamental de Tierras la que regule el derecho propietario, el saneamiento de las propiedades agrarias existentes y la distribucin, redistribucin y administracin de tierras en las respectivas jurisdicciones departamentales. Este es el punto nodal del antagonismo: la NC deriva a la Ley nacional de Tierras el establecimiento de los parmetros y mecanismos fundamentales del rgimen de tierras, en tanto que los EA de Santa Cruz y Beni desconocen a sta y esperan denir todo a travs de la Ley Departa-
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mental de Tierras respectiva. No cabe duda alguna, tambin el componente institucional ratica la percepcin de que no ser posible adecuar estos Estatutos a la NC sin introducir importantes reformas en sus textos. Situacin harto diferente a la que predomina en el caso de las Normas tarijea y pandina. Conscientes del rol que debe jugar la ley de bases del sector, implcita en la adopcin del esquema de competencias compartidas para la tierra, los legisladores de ambos departamentos, prudentemente, optaron por no incluir diseos orgnicos en los textos estatutarios, decisin que facilitar, por supuesto, la adecuacin constitucional de las Cartas Institucionales de Tarija y Pando.
7.6. Recursos forestales

Entre las riquezas naturales de Bolivia destacan los recursos forestales, cuyo aprovechamiento es parte importante de la base productiva de gran parte de las tierras bajas del pas, zonas en gran medida cubiertas, precisamente, por los Estatutos Autonmicos. Por ambas razones, importancia econmica del sector e incidencia destacable en la media luna, se decidi incluir los recursos forestales en la investigacin, la que fue llevada a cabo focalizando la atencin en dos ejes analticos: la visin sobre el sector y la asignacin competencial subsecuente. 7.6.1. La Constitucin y los Estatutos de Santa Cruz y Beni le dedican apartados especcos a los recursos forestales, desplegando, o dejando entrever, en ellos su visin sobre esos importantes recursos. No as las Cartas Autonmicas de Tarija y Pando, cuyos legisladores decidieron no abrir espacios semejantes en la sistemtica interna de dichas cartas. La Tabla 15-A recoge la informacin disponible. Las bases del rgimen forestal de la Constitucin fueron articuladas en funcin de cinco elementos: I.- Rearmando su concepcin general de los recursos naturales, la NC sostiene que los bosques y suelos forestales tienen carcter estratgico. II.- Le corresponde al Estado, en consecuencia, autorizar el aprovechamiento de esos recursos a las comunidades indgena originario campesinas y a operadores particulares. III.- La Ley Forestal, u otra semejante, regula las actividades productivas y la proteccin de los recursos forestales.
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IV.- El Estado es el encargado de promover y garantizar la conservacin de esos recursos estratgicos, y V.- Las comunidades indgena originario campesinas tienen el derecho exclusivo de gestionar y aprovechar los recursos forestales en sus territorios. Tabla 15-A RECURSOS FORESTALES (Visin sectorial)
NUEVA CPE Disposiciones especcas - Los bosques naturales y los suelos forestales son de carcter estratgico para el desarrollo del pueblo boliviano 386 - El Estado reconocer derechos de aprovechamiento forestal a favor de las comunidades y operadores particulares 386 - Ley regula el aprovechamiento y proteccin de las especies forestales de relevancia socioeconmica, cultural y ecolgica 387 - El Estado garantiza la conservacin de los bosques naturales en las reas de vocacin forestal y su aprovechamiento sustentable 387 - Las comunidades indgena originario campesinas situadas dentro de reas forestales sern titulares del derecho exclusivo de su aprovechamiento y de su gestin, de acuerdo con la ley 388 EA - SANTA CRUZ Disposiciones especcas - La Asamblea Legislativa Departamental aprobar una Ley Forestal que regular el acceso y aprovechamiento sostenible de los suelos forestales y bosques del departamento, as como el sistema de cobro y distribucin de patentes forestales 110 - Conforme a la Ley Forestal, el gobierno departamental concesionar a personas naturales, jurdicas y a Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL), los suelos forestales y bosques como reas geo referenciadas para aprovechamiento sostenible y exclusivo de los recursos forestales existentes, de acuerdo al Plan de Uso del Suelo (PLUS) 111 - La Ley Forestal Departamental crear una entidad autrquica departamental con independencia tcnica, administrativa y nanciera para realizar labores de regulacin, scalizacin y control del aprovechamiento forestal sostenible 112 EA - TARIJA Disposiciones especcas No contiene disposiciones especcas EA - BENI Disposiciones especcas - Los derechos, uso y aprovechamiento de las tierras del departamento, sern normados mediante Ley Departamental 116 - El gobierno departamental concesionar a personas naturales y jurdicas, por un plazo no mayor a 20 aos, las tierras scales con vocacin forestal existentes en el departamento, de acuerdo al PLUS 117.I - El concesionario pagar al gobierno departamental una patente anual establecida en la Ley Forestal Departamental 117.II - El gobierno departamental crear unidades especializadas para la scalizacin y conservacin de los suelos forestales 118
EA PANDO Disposiciones especcas No contiene disposiciones especcas
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Como no poda ser de otra manera, en el marco del rgimen de los recursos naturales, la concepcin constitucional de los bosques y suelos forestales mantiene su orientacin estrategista y predominantemente estatista. De manera semejante, frente a ella, los Estatutos de Santa Cruz y Beni mantienen tambin su concepcin regional y privatista. Ambos documentos dejan librada la regulacin de las actividades sectoriales a la Ley Forestal Departamental, pero no sin antes tomarse el tiempo suciente para establecer, de antemano, que la potestad de conceder derechos le corresponde al gobierno departamental. Por lo dems, debe destacarse que los dos textos estatutarios adelantan, asimismo, previsiones sobre la creacin de organismos especializados para intervenir en el sector. Resulta absolutamente evidente, por todo ello, que el desencuentro entre la NC y los EA es de fondo y que, sin introducir reformas importantes en sus textos, estos ltimos difcilmente podran concordar con la nueva Lex Suprema. 7.6.2. La falta de sintona en las concepciones de los recursos forestales que subyacen a la NC y a los EA, naturalmente, se reeja en la distribucin competencial prevista por estos y aquella. Segn se constata a travs de la Tabla 15-B, prcticamente de manera unnime esta vez, los cuatro Estatutos determinan que el aprovechamiento de los recursos forestales ser regulado y decidido por los gobiernos departamentales, los que, para ese cometido, dispondran de competencias exclusivas. Decimos prcticamente, porque los Estatutos de Beni y Pando, adems de estatuir tal cosa, contienen tambin disposiciones contradictorias; ambos documentos inscriben asimismo los recursos forestales entre las competencias compartidas con los gobiernos nacional y departamental. El dispositivo constitucional, en cambio, hace descansar la potestad para jar el rgimen general de suelos, recursos forestales y bosques y para formular la poltica forestal en el ejercicio de competencias exclusivas nacionales. Y confa a los niveles subnacionales nicamente las actividades conservacionistas, con la sola excepcin de los pueblos indgena-originarios que, por mandato de los artculos 304.I.3 y 388 de la NC, resultan titulares de la gestin y administracin de los recursos forestales.
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Tabla 15-B RECURSOS FORESTALES (Asignacin competencial)

NUEVA CPE Asignacin competencial 1. Competencias exclusivas nacionales: - Poltica forestal y rgimen general de suelos, recursos forestales y bosques 298.II.7 2. Competencia concurrente entre nivel nacional y entidades autnomas - Conservacin de suelos, recursos forestales y bosques 299.II.4 3. Competencias exclusivas municipales: - Preservar, conservar y contribuir a la proteccin del medio ambiente y los recursos naturales 302.I.5 4. Competencia exclusiva de las autonomas indgenas - Gestin y administracin de los recursos naturales renovables, de acuerdo a la Constitucin 304.I.3 EA - SANTA CRUZ Asignacin competencial 1. Competencias exclusivas departamentales: - Suelos forestales y bosques - Aprovechamiento forestal - reas Protegidas 6.12 a 14 EA - TARIJA Asignacin competencial 1. Competencia exclusiva departamental: - Aprovechamientos agroforestales 39.11 EA - BENI Asignacin competencial 1. Competencia exclusiva departamental (en coordinacin con gobierno nacional) - Economa y extractivismo forestal 11.16 2. Competencia compartida entre los niveles nacional, departamental y municipal - Recursos forestales 15.1 EA PANDO Asignacin competencial 1. Competencia exclusiva departamental: - Produccin forestal y de bioenergticos 17.12 2. Competencia compartida entre los niveles nacional y departamental: - Recursos forestales 20.1
El nico resquicio que parece quedar en esta materia es la posibilidad de que la Ley Forestal nacional, autorizada por la Constitucin, transera las potestades reglamentaria y ejecutiva, o parte de ellas, a los gobiernos departamentales. Al n y al cabo, la gestin de los recursos forestales no aparece en los catlogos competenciales de la Constitucin, salvo la excepcin de las autonomas indgenas mencionada lneas atrs.
7.7. Servidores pblicos

El proceso de implantacin del modelo autonmico y, posteriormente, el xito o el fracaso del mismo dependen de la calidad de los servidores pblicos. Este hecho result argumento suciente para incluir el rgimen de los servidores pblicos en la investigacin llevada a cabo. Y as se lo hizo, utilizando para ello dos ejes analticos: el rgimen como tal y, continuando con la metodologa hasta aqu utilizada, las asignaciones competenciales.
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7.7.1. Esclarecedora resulta la topologa constitucional del captulo dedicado a los servidores pblicos. Se encuentra inscrito en la Segunda Parte de la Constitucin, avocada a disear la estructura y organizacin funcional del Estado y, dentro de sta, signado como Captulo 4, en el Ttulo V, cuyo nomen juris demuestra que el rgimen de los servidores pblicos fue concebido como parte integrante de las funciones de control, de defensa de la sociedad y de defensa del Estado. Se trata, por tanto, de un rgimen general para toda la administracin pblica, sin distincin de niveles, lo que resulta, ciertamente, inapropiado en el marco de un Estado autonmico. Puede decirse, entonces, que el captulo de los servidores pblicos se encuentra mal ubicado en la sistemtica constitucional61. Sea como fuere, en esta materia la NC tiene tres componentes destacables: I.- Dispone la vigencia del sistema de carrera administrativa para los servidores pblicos, que, segn la corta experiencia boliviana, debera basarse en criterios meritocrticos y de competitividad. II.- El texto constitucional, casuistamente, dedica un importante espacio a dejar sentados los requisitos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades de los servidores pblicos, y III.- Incorpora una innovacin importante: la revocatoria de mandato para los funcionarios electos, excepcin hecha de las autoridades judiciales. Este ltimo componente parece conrmar que el rgimen constitucional de los servidores pblicos, en efecto, fue concebido en funcin de la administracin pblica en general, sin compasin alguna para la autonoma de los gobiernos subnacionales. El Estatuto de Santa Cruz, con criterio no muy alejado al de la Constitucin, establece que la designacin de los servidores pblicos departamentales resultar de procesos de seleccin pblicos y transparentes, cuyos
61 La Segunda Parte de la Constitucin, cuya misin es la de organizar el Estado central, est estructurada en: Ttulo I rgano Legislativo; Ttulo II, rgano Ejecutivo; Ttulo III rgano Judicial; Ttulo IV rgano Electoral; Ttulo V Funciones de Control, de Defensa de la Sociedad y de Defensa del Estado; Ttulo VI Participacin y Control Social; Ttulo VII Fuerzas Armadas y Polica Boliviana y Ttulo VIII Relaciones Internacionales, Fronteras, Integracin y Reivindicacin Martima. Quizs un lugar ms apropiado pudo haber sido el Ttulo II, propio del rgano ejecutivo, donde asuma la condicin de rgimen de los servidores pblicos de la administracin central y no de la administracin pblica en general.
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procedimientos sern establecidos por una ley departamental. Para ello, la Carta oriental crea el Servicio Civil Departamental, concibindolo como una unidad autrquica bajo tuicin directa del Gobernador (v. artculo 133). En verdad, no parece existir gran diferencia con las normas constitucionales. No obstante, debe prestarse atencin al hecho de que el Estatuto cruceo no dice nada sobre la carrera administrativa, cuya ausencia podra s plantear una contradiccin con la Constitucin. Pero, indudablemente, se trata de un problema menor, ya que no resulta imaginable que Santa Cruz pudiera negarse a adoptar la institucionalizacin de los servidores pblicos. Tabla 16-A SERVIDORES PBLICOS (Disposiciones especcas)
NUEVA CPE Disposiciones especcas - Son servidores pblicos las personas que desempean funciones pblicas 233 - Carrera administrativa para servidores pblicos, excepto electos, designados y funcionarios de libre nombramiento 233 - Constitucin establece los requisitos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades de los servidores pblicos 234 a 239 - Revocatoria de mandato para electos, salvo funcionarios judiciales 240 EA - SANTA CRUZ EA - TARIJA Disposiciones especcas Disposiciones especcas - Servidores pblicos departamenta- - Crea el Servicio Civil Deles sern escogidos mediante propartamental (SCD). Una ley departamental deterceso de seleccin pblico y transminar su organizacin y parente. Excluidos funcionarios hasta el 3er nivel jerrquico 132 funcionamiento 85 - Crea el Servicio Civil Departamen- - SCD sujeto explcitatal (SCD), como unidad autrquica, mente a la Constitucin y a leyes nacionales y bajo tuicin del Gobernador 133 - Procesos de seleccin del departamentales 85 personal a cargo del SCD, segn ley departamental 133 - Responsables departamentales de entidades dependientes del nivel nacional, designados de ternas aprobadas por la Asamblea Departamental o por el Gobernador 34 y 36 EA - BENI EA - PANDO Disposiciones especcas Disposiciones especcas No contiene disposiciones especcas No contiene disposiciones especcas
En el Documento Institucional cruceo se encuentran otras normas que podran generar conictos con el nivel nacional. Sus artculos 34 y 36 prevn que los responsables departamentales de las entidades dependientes del nivel nacional sern nombrados por sus mximas autoridades ejecutivas de ternas aprobadas por la Asamblea Departamental o, interinamente, por el Gobernador. A todas luces, se trata de una disposicin departamental
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que invade las potestades y atribuciones de entidades y personeros que estn, o podran estar, respaldados por competencias exclusivas nacionales. Tampoco este tema parece tener una proyeccin estratgica, por lo que en la prctica a nadie se le ocurrir, seguramente, bloquear los pactos polticos, administrativos y nancieros que implica la vigencia de la autonoma slo por insistir en la aceptacin de esos artculos. Los estatuyentes tarijeos crearon tambin el Servicio Civil Departamental, haciendo depender su organizacin y funcionamiento de una ley departamental. Existe una diferencia, sin embargo, con el Servicio cruceo: el del sur actuar, por mandato del artculo 85 del EA, con plena sujecin a la Constitucin y las leyes, tanto nacionales como departamentales. No parece existir, en este caso, ningn problema entre los regmenes constitucional y estatutario de los servidores pblicos. Beni y Pando, por su parte, decidieron no abrir espacios estatutarios para esta materia, lo que, por supuesto, facilitar la aplicacin de las normas constitucionales. Tabla 16-B SERVIDORES PBLICOS (Asignacin competencial)
NUEVA CPE Asignacin competencial No contiene disposicin especca EA - SANTA CRUZ Asignacin competencial - Rgimen jurdico de la administracin pblica y rgimen estatutario del funcionario pblico. Competencia compartida entre los niveles nacional y departamental 7.9 EA - BENI Asignacin competencial - Recursos humanos. Competencia exclusiva departamental (en coordinacin con el gobierno nacional) 11.3 - Rgimen jurdico de la administracin pblica y del servidor pblico. Competencia compartida con el nivel nacional 13.5 EA - TARIJA Asignacin competencial - Rgimen jurdico de la administracin pblica departamental, de la contratacin de bienes y servicios, as como el rgimen de responsabilidad funcionaria. Competencia exclusiva departamental 39.37 EA - PANDO Asignacin competencial - Rgimen jurdico de la administracin pblica y rgimen estatutario del funcionario pblico. Competencia compartida entre los niveles nacional y departamental 18.5
7.7.2. Lectura optimista de la cercana entre la NC y los EA, en relacin a los servidores pblicos, es la que sugieren las disposiciones especcas
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revisadas lneas atrs. Este optimismo se refuerza ms todava cuando se comparan las asignaciones competenciales que portan unos y otros cuerpos legales. La Tabla 16-B recoge esas previsiones. La Constitucin guarda silencio sobre la naturaleza de las competencias que sostienen al rgimen del funcionario pblico. Nada se dice sobre ellas ni en el captulo especco (v. artculos 232 a 240), ni en el de la distribucin de competencias (v. artculo 297 a 305). Ninguno de los catlogos competenciales incluye el rgimen del servidor pblico, tampoco, felizmente, la gestin de los recursos humanos. Este silencio, por supuesto, ser decisivo en el dilogo con los gobiernos departamentales. El Estatuto de Santa Cruz que, como vimos, es el que ms avanz en el dibujo del Servicio Civil Departamental, prev tambin que el rgimen estatutario del funcionario pblico responde a competencias compartidas entre los niveles nacional y departamental, es decir, se somete a lo que ser la ley nacional respectiva (v. artculo 7.9). Est claro, gracias al silencio constitucional y a la asignacin competencial crucea, que la adecuacin de ambos regmenes slo requerir de esfuerzos menores. En situacin semejante se encuentra, asimismo, el Estatuto de Pando, cuyo artculo 18.5 coincide con el de Santa Cruz hasta en la redaccin utilizada. El texto beniano enlista entre las competencias compartidas con el nivel nacional el rgimen jurdico del servidor pblico (v. artculo 13.5) y, al mismo tiempo, incluye entre las competencias exclusivas departamentales la frmula lacnica de recursos humanos (cfr. artculo 11.3). De ambas disposiciones podra desprenderse que los legisladores benianos reservaron para el gobierno departamental el desarrollo legislativo, en tanto distribucin competencial, y la gestin de los recursos humanos departamentales, ya en la fase ejecutivo-administrativa. El posicionamiento del Estatuto del Beni, de ese modo, se aproxima a las visiones crucea y pandina, aunque ganando en precisin: la legislacin marco queda en manos del nivel nacional, mientras que a los gobiernos departamentales les corresponde seleccionar, nombrar, destituir, etc., a los servidores pblicos. En la Carta Institucional tarijea podra, aunque forzadamente, vincularse a nuestra materia el artculo 39.37, que incluye el rgimen jurdico de la administracin pblica departamental, de la contratacin de bienes y servicios, as como el rgimen de responsabilidad funcionaria en el listado
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de competencias exclusivas departamentales. Est claro, seguramente, que esa norma estatutaria se reere a otro orden de cosas: se ubica en el mbito del control scal, analizado captulos atrs en este documento. Ms all de las dudas que esta disposicin pudiera suscitar todava, debe prestrsele atencin nuevamente al artculo 85 tambin del Estatuto, el que, segn vimos, subordina el Servicio Civil Departamental a la normativa constitucional y nacional, lo que demuestra que el rgimen del funcionario pblico respondera, tal como sealan inequvocamente Santa Cruz y Pando, a competencias compartidas. En suma, todo parece indicar que no existirn dicultades mayores en la adecuacin constitucional de las disposiciones estatutarias sobre los servidores pblicos. En el fondo, la NC y los EA tienen la misma orientacin e incluso hablan el mismo lenguaje.
7.8. Participacin y control social

La institucionalizacin de la participacin y control social en la gestin pblica es otra de las innovaciones de la nueva Constitucin. Al parecer, uno de sus objetivos sera mejorar la transparencia en el uso y administracin de los recursos pblicos, lo que, en ltima instancia, fortalecera la lucha contra la corrupcin. Parte de la modernizacin del Estado, en efecto, podra pasar por la creacin de espacios institucionales que faciliten a la gente conocer no slo qu es lo que hacen los servidores pblicos, sino sobre todo cmo y por qu lo hacen, de manera tal que, accediendo oportunamente a la informacin pertinente, puedan garantizar, por un lado, que las decisiones burocrticas respondan a las necesidades reales de la poblacin y, por otro, que el uso de los recursos pblicos, siempre insucientes, sea honesto y responda a criterios tcnicos adecuados. As, parecen existir sucientes fundamentos para que el rgimen de la autonoma, cuya motivacin ltima apunta tambin a elevar la eciencia en la administracin pblica, incorpore en su ingeniera institucional los mecanismos de participacin y control social. Con este marco de referencia, se compararon las disposiciones de la Constitucin y de los Estatutos Autonmicos dedicadas a institucionalizar la intervencin de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones y en el control del funcionamiento de los aparatos burocrticos utilizando tres ejes analticos: la composicin, el alcance y las atribuciones de la participacin social.
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7.8.1. El Estatuto de Santa Cruz dispone, con cierta precisin, que los mecanismos de control social estarn conformados por representantes de las organizaciones e instituciones de la sociedad civil, con personalidad jurdica reconocida en el Departamento (v. artculo 72), lo que no sucede en los Documentos de Tarija y Pando, cuyos textos no describen qu personas u organizaciones sociales estarn involucradas en la participacin social. El primero se limita a sealar que se trata de un derecho del pueblo, mientras que el pandino cree, ms bien, que el ejercicio del control social es una obligacin de las personas. La nueva Constitucin tampoco dene la composicin de los instrumentos de la participacin y control social, limitndose a establecer que el pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participar en el diseo de las polticas pblicas y ejercer el control sobre la gestin de las entidades pblicas (cfr. artculo 241.I y II). El nivel de generalidad en el que se encuentran redactados los textos legales se explica, en todo caso, por la naturaleza de los documentos: estamos hablando de la Constitucin y de las Cartas Institucionales bsicas de los departamentos autnomos. La Tabla 17-A resume y facilita el cotejo de unas y otras disposiciones legales. Tabla 17-A PARTICIPACIN Y CONTROL SOCIAL (Composicin)
NUEVA CPE EA - SANTA CRUZ EA - TARIJA 1. Composicin - Se reconoce el derecho a la participacin democrtica del pueblo en la gestin de los intereses colectivos del departamento 58 - Una ley departamental reglamenta las instancias y mecanismos de participacin y control social 59 y 60 EA - PANDO 1. Composicin - Es obligacin de todas las personas (?) ejercer el control social efectivo, a travs de los rganos legalmente constituidos, denunciando ante las autoridades competentes todo acto de corrupcin 12 c) 1. Composicin 1. Composicin - El pueblo soberano, por - El Mecanismo de Control medio de la sociedad civil Social est conformado por representantes de las organizada, participar en el diseo de las organizaciones e instipolticas pblicas. 241.I tuciones de la sociedad - La sociedad civil se civil, con personalidad organizar para denir la jurdica reconocida en el estructura y composicin departamento 72 de la participacin y EA - BENI control social 241.V 1. Composicin - La ley establece el marco general para el ejercicio del control social 241.IV No contiene disposiciones especcas
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De la lectura de los textos legales queda claro que los aspectos particulares sobre las personas y organizaciones habilitadas para intervenir en los mecanismos e instrumentos del control ciudadano y de la participacin social -dicho en el lenguaje del Estatuto cruceo- sern denidos en la ley marco de la que habla la Constitucin y en las leyes departamentales respectivas. Ntese que este ltimo elemento pareciera introducir el supuesto de que la participacin y control social constituye una materia denida en el mbito de competencias concurrentes, correspondindoles a los niveles subnacionales el desarrollo legislativo, sin perder de vista, por supuesto, el hecho de que la sociedad civil es la protagonista de las actividades. 7.8.2. Cul el alcance de las actividades de la participacin y control social? La respuesta a esta interrogante constituye el segundo eje comparativo utilizado en esta materia, cuyo anlisis permite constatar que slo la NC y la Carta crucea se tomaron el trabajo de delimitar adecuadamente ese alcance. El Estatuto de Tarija, por el contrario, amenaza restringir el vuelo de las acciones participativas y scalizadoras populares al simple rol de coadyuvar a la transparencia y calidad de la gestin pblica municipal y departamental, en tanto que el de Pando nicamente habla de la obligacin de ejercer el control social efectivo. Pareciera, sin embargo, que la timidez de ambos EA se debe ms, bastante ms, al nivel de generalidad o abstraccin de su redaccin que a un diseo restrictivo deliberado. Eso y no otra cosa sugiere el contenido de la Tabla 17-B. En efecto, segn la Constitucin el alcance de la participacin social abarca tres grandes reas: la intervencin en el diseo de las polticas pblicas; el control a la gestin pblica en todos los niveles del Estado (nacional, departamental, municipal, etc), incluyendo a las empresas mixtas y privadas que administren recursos scales y, tercera rea, el control a la calidad de los servicios pblicos (cfr. artculo 241). Dicho de otro modo, los ciudadanos, que son quienes sostienen al Estado con sus impuestos y respaldo social, tienen derecho a que la administracin pblica atienda sus necesidades e invierta los recursos pblicos de manera eciente y transparente. Diferencias sutiles e importantes revela el EA de Santa Cruz. Adecuadamente reordenado su artculo 71.I se identican cuatro reas: I. La participacin, supervisin y evaluacin en la toma de decisiones. Esta frmula podra coincidir con la primera rea sealada en la
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Constitucin, sin embargo, queda claro que intervenir en el diseo de las polticas pblicas no es lo mismo que participar en la toma de decisiones. Habr que esperar, adems, qu debe entenderse por esta ltima (toma de decisiones). II. Evaluar los resultados e impactos de las polticas pblicas departamentales. A nadie escapa aqu, seguramente, que una cosa es ejercer el control social a la gestin pblica (versin de la NC) y otra muy distinta es evaluar los resultados de una poltica pblica. El control social, por denicin, es externo a las entidades controladas, y puede ejercerse durante el curso de los procesos administrativos o con posterioridad a ellos, lo que se denir en el desarrollo legislativo respectivo. La evaluacin de los resultados es siempre ex-post. III. El acceso a la informacin de las agencias y entidades sometidas a control. Esta rea se encuentra implcita en la Constitucin, pero no forma parte del alcance sealado en ella (v. artculo 241). En realidad, se trata de un derecho civil reconocido por la nueva Ley Mxima (ver el artculo 21.6), y IV. La evaluacin de los instrumentos del propio control social. Es esta una actividad hacia adentro de los rganos a cargo de la scalizacin colectiva, que puede y debe ser vista como un aporte del Estatuto cruceo, aunque algo de esto gura, indirectamente, en el artculo 241.V de la NC. Diferencias de por medio, es innegable que la Constitucin y el Estatuto cruceo tuvieron el cuidado de jar los lmites para las actividades de la participacin social y del control ciudadano. Las diferencias tendrn que ser pulidas en la mesa de concertacin y operativizadas a travs de la legislacin de desarrollo. Los textos pandino y tarijeo, en cambio, gracias a su generalidad, no entraan obstculo alguno para la vigencia de las prcticas del control social que sean diseadas en la ley marco nacional y en las leyes departamentales respectivas. Situacin sta que se repite, con mayor soltura an, en el caso del Beni. 7.8.3. Tercer eje comparativo: las atribuciones de los rganos encargados de llevar a la prctica la participacin y el control social. nicamente
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la Constitucin contiene un listado de actividades a ser desarrolladas por los actores colectivos, distancindose as de los EA, ninguno de los cuales destin espacio alguno para avanzar en la reglamentacin del control ciudadano. Veamos el texto constitucional:
Artculo 242. La participacin y el control social implica, adems de las previsiones establecidas en la Constitucin y la ley: 1. Participar en la formulacin de las polticas pblicas 2. Apoyar al rgano Legislativo en la construccin colectiva de las leyes 3. Desarrollar el control social en todos los niveles del gobierno y las entidades territoriales autnomas, autrquicas, descentralizadas y desconcentradas 4. Generar un manejo transparente de la informacin y del uso de los recursos pblicos 5. Impulsar la revocatoria de mandato, de acuerdo a la Constitucin y la ley 6. Pronunciarse sobre los informes de gestin de los rganos pblicos 7. Coordinar la planicacin y control con los rganos pblicos 8. Denunciar ante las instituciones correspondientes para la investigacin y procesamiento, en los casos que se considere conveniente 9. Colaborar en los procedimientos de observacin pblica para la designacin de los cargos que correspondan. 10. Apoyar al rgano electoral en transparentar las postulaciones de los candidatos para los cargos pblicos que correspondan.
Este catlogo, a tiempo de precisar an ms el alcance de la intervencin popular en la gestin pblica, contribuir decisivamente a la concordancia con los regmenes estatutarios, lo que nos permite abrigar esperanzas fundadas de que, en esta materia, la adecuacin de los EA a la NC no ofrezca mayores dicultades.
7.9. Seguridad ciudadana

La sociedad boliviana, al igual que muchas otras en el mundo entero, viene soportando crecientes niveles de actividades delincuenciales de diversa naturaleza, lo que, a su vez, ha ido generando en la poblacin la sensacin de que los riesgos y amenazas en contra de la vida, la integridad personal, la familia y la propiedad son, da que pasa, tambin mayores. La demanda de seguridad
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Tabla 17-B PARTICIPACIN Y CONTROL SOCIAL (Alcance)

NUEVA CPE 2. Alcance de la participacin social - El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada: a) participa en el diseo de las polticas pblicas 241.I b) ejerce control social a la gestin pblica en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones pblicas, mixtas y privadas que administren recursos scales 241.II c) ejerce control social a la calidad de los servicios pblicos 241.III EA - SANTA CRUZ EA - TARIJA
2. Alcance de la participacin 2. Alcance de la social participacin social - Con el nombre de Mecanismo de - Las instancias y Control Social, se crea un memecanismos de participacin y control canismo de control ciudadano y social: participacin social, con el objeto de que la sociedad civil: a) coadyuvan a la transparencia y a) participe, supervise y evale la toma de decisiones; calidad de la gestin pblica municipal y b) evale los resultados e impactos de las polticas pblicas departamental 58 y 59 departamentales; c) tenga acceso a la informacin, y d) evale los instrumentos de control social 71.I EA - BENI EA - PANDO
2. Alcance de la participacin social 2. Alcance de la participacin social No contiene disposiciones - Es obligacin de todas las personas (?): especcas [] c) ejercer el control social efectivo, a travs de los rganos legalmente constituidos 12
ciudadana dirigida a los diferentes niveles estatales y, sobre todo, a los organismos policiales, en consecuencia, se ha ido tornando cada vez ms fuerte. Debe tenerse siempre presente en este campo que a las personas, vctimas de la inseguridad, muy poco les interesa qu rgano les proporciona el servicio, con tal de preservar su tranquilidad. El modelo autonomista, por otro lado, fue pensado y difundido como una respuesta a la ineciencia del Estado centralista, el que, debido a sus rigideses, no puede atender oportunamente, a lo largo y ancho del vasto territorio nacional, las demandas de la poblacin, entre ellas, la seguridad ciudadana, rodeada de tonos de urgencia. El desarrollo histrico del Estado boliviano ha determinado que a la Polica Nacional se le encomienden tres misiones fundamentales: preser-
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var la seguridad de las personas, mantener el orden pblico y coadyuvar en las tareas vinculadas a la seguridad del Estado. Roles estos que, en la actualidad, requieren ser rediseados en el marco del mundo globalizado, marcado por el desarrollo acelerado de los medios de transporte y de las tecnologas de informacin y comunicacin. Estos valiosos instrumentos tecnolgicos no slo han facilitado la vida de las personas, sino tambin la modernizacin de las actividades delictivas, contra las cuales no es posible pensar en una lucha eciente sin contar con organismos especializados y de alcance nacional e, incluso, internacional. Desde el punto de vista orgnico, en consecuencia, la seguridad ciudadana semeja una embarcacin, con poco combustible y escasos recursos, que navega en las agitadas aguas de un mar cruzado por corrientes provenientes del orden social y poltico, la soberana del Estado y la autonoma. Dadas las limitaciones nancieras del Estado boliviano, en todos sus niveles de gobierno, y las complejidades institucionales que rodean al tema, resultan prcticamente inevitables las dicultades para disear un rgimen de seguridad ciudadana, que involucra a la polica, viable y coherente. Asumiendo estas particularidades, el anlisis de las disposiciones constitucionales y estatutarias sobre esta materia se realiz prestando atencin, primero, a la distribucin competencial y, despus, al rgimen especco previstos en cada uno de los cuerpos legales. 7.9.1. Puede alguien estar en desacuerdo con la Constitucin, pero ello no debe impedir reconocer que contiene una distribucin clara de competencias en esta materia. La seguridad ciudadana, como tal, es decir la preservacin del ambiente social exento de inminentes amenazas contra la vida, la integridad fsica, la familia y el patrimonio de las personas, y la lucha contra el crimen, por mandato del artculo 299.II.13 de la nueva Ley Fundamental, responden a competencias concurrentes entre el nivel nacional y las entidades territoriales autnomas, vale decir, deben ser atendidas en forma mancomunada por los gobiernos nacional, departamental, municipal y de los pueblos indgena-originarios. Tareas comunes que no impiden dejar en manos del poder central todas las cuestiones relacionadas con la seguridad del Estado, las que son reguladas y atendidas en ejercicio de una competencia privativa nacional (v. artculo 298.I.6 de la NC).
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Tabla 18-A SEGURIDAD CIUDADANA (Asignacin competencial)

NUEVA CPE 1. Asignacin competencial 1.1. Seguridad del Estado, Defensa, Fuerzas Armadas y Polica boliviana. Competencia privativa nacional 298.I.6 1.2. Seguridad ciudadana. Competencia concurrente nacional 299.II.13 1.3. Constituir y reglamentar la Guardia Municipal para el ejercicio de sus competencias y cumplimiento de sus resoluciones. Competencias exclusivas municipal 302.I.36 EA - SANTA CRUZ EA - BENI
1. Asignacin competencial 1. Asignacin competencial 1.1. Rgimen de protec- 1.1. Orden pblico y seguridad cin de personas ciudadana. Competencia y bienes, y manteexclusiva departamental nimiento del orden (en coordinacin con el pblico. Competengobierno nacional) 11.14 cia compartida entre 1.2. Rgimen policial. Compelos niveles nacional tencia compartida entre los y departamental 7.3 niveles nacional, departamental y municipal 15.14 EA - TARIJA EA - PANDO
1. Asignacin competencial 1. Asignacin competencial 1.1. Rgimen policial No gura en el catlogo 1.2. Seguridad ciudadana Competencia compartida entre competencial los niveles nacional, departamental y municipal 20.14 y 17
Posicin cercana, al respecto, muestran los Estatutos cruceo y pandino, los que ubican la seguridad ciudadana en los catlogos de competencias compartidas entre los niveles nacional y departamental (Santa Cruz), e incluso municipal (Pando). Las diferencias existentes entre la concurrencia de potestades (NC) y la comparticin de facultades (EA de Santa Cruz y Pando) son lo sucientemente dctiles como para abrigar la esperanza de un proceso de concertacin poco dicultoso; ductilidad reforzada, por supuesto, gracias a los altos costos que entraa la mantencin de cuerpos policiales ecientes. Veremos ms adelante, no obstante, que la Carta crucea, en realidad, responde a una visin diferente de las responsabilidades institucionales. El EA de Beni, un tanto ms impetuoso, considera que el orden pblico y la seguridad ciudadana deben ser atendidos en el marco de competencias exclusivas departamentales (cfr. artculo 11.14), sabiendo, no obstante, que el rgimen policial se dene a travs de competencias compartidas con el nivel nacional (v. artculo 15.14). Dicho de otro modo: la polica boliviana es un rgano regulado por una ley nacional, pero su funcionamiento
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depende de los gobiernos departamentales, especialmente en el campo de la seguridad ciudadana, cuya normativa y ejecucin son decididas ntegramente por estos ltimos. Vistas as las cosas, queda claro que las disposiciones estatutarias benianas no podrn ser aplicadas en la prctica y que, por el contrario, para no privar al gobernador de relaciones positivas con la Polica Nacional, debern ser adecuadas al marco constitucional. Gracias al silencio estatutario sobre esta materia, Tarija no debera confrontar dicultad alguna para concertar la gestin autonmica de las mltiples y difciles tareas vinculadas a la seguridad ciudadana, menos todava si tampoco se vislumbran disloques pronunciados en las normas especcas, como veremos lneas adelante. 7.9.2. Orientacin diferente a la de la distribucin competencial pareciera revelar el rgimen de seguridad ciudadana cruceo (artculos 67 a 70 del EA), en el que, prcticamente, se dispone la creacin, mediante ley departamental, de un organismo propio de seguridad, cuyas atribuciones van desde la seguridad y defensa de la sociedad y de sus autoridades hasta el mantenimiento del orden pblico, pasando por la lucha contra el crimen y el control del trco en las carreteras del departamento (cfr. artculo 69); atribuciones que sern ejecutadas en coordinacin con la Polica Nacional y la gendarmera de los gobiernos municipales, segn reza en el texto estatutario. Dispone tambin el Estatuto que el Comando Departamental de la polica boliviana ejecutar un plan de seguridad ciudadana aprobado por el gobierno departamental, el mismo que, por supuesto, orientar tambin la accin de su organismo de seguridad. Los legisladores cruceos, as, concibieron la seguridad ciudadana a travs de la creacin de un organismo paralelo, diferencindose de sus homlogos benianos que pensaron en la subordinacin del Comando Departamental de la Polica Nacional a la autoridad del Gobernador. De manera que la frmula, aparentemente simple, de clasicar la proteccin de personas y bienes y el mantenimiento del orden pblico entre las competencias compartidas (cfr. artculo 7.3 del EA) conlleva un trasfondo institucional bastante ms complejo. La decisin de crear un rgano departamental de seguridad, paralelo al cuerpo policial, le oblig al Estatuto a transitar de la comparticin de facultades al esquema de competencias concurrentes, que es lo que establece su artculo 67 a tiempo de disponer que el gobierno departamental garantizar la seguridad ciudadana junto (en concurrencia) con el Estado y la Polica nacionales.
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Tabla 18-B SEGURIDAD CIUDADANA (Disposiciones especcas)
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El diseo beniano, basado en exclusividad departamental, en las reas de seguridad ciudadana y orden pblico queda raticado en el artculo 30.14 del Estatuto, que atribuye al Gobernador mando tcnicooperativo sobre las unidades militares y policiales de su jurisdiccin62. La lgica que sustenta esta disposicin, claramente, es la misma que se encuentra detrs de la asignacin competencial, otorgndole de ese modo coherencia al Documento del Beni. Por ello, no parece existir explicacin alguna para la contraorden que aparece en su artculo 80, donde, utilizando una redaccin casi idntica a la del EA cruceo, se establece que el Gobierno Departamental ejecutar acciones y medidas necesarias para garantizar la seguridad ciudadana, en concurrencia con el Estado y la polica nacionales. Habr que ver en la prctica cul ser la posicin de los lderes benianos. Tornando inviable la tesis beniana, la Constitucin dene que la Polica Boliviana tiene a su cargo la defensa de la sociedad y la conservacin del orden pblico y que ejerce esa misin de manera integral, indivisible y bajo mando nico (cfr. artculo 251), conforme a las regulaciones de su Ley Orgnica. El crculo constitucional se cierra con la subordinacin de los organismos policiales a las rdenes del Presidente de la Repblica (v. artculo 252). Difcilmente podr encontrarse espacio para una interpretacin diferente a la que se desprende del bloque constitucional conformado por los artculos 298.I.6, 299.II.13, 251 y 252. El mando policial es privativo del gobierno nacional, a partir del cual se piensa en la preservacin de la seguridad ciudadana en funcin de competencias concurrentes, quizs sea mejor decir de obligaciones concurrentes, que involucran al nivel nacional y a las entidades territoriales autnomas. A la luz de este marco fundamental, salta a la vista que la gestin autonmica de la seguridad ciudadana requerir de importantes esfuerzos que permitan, tanto a los actores nacionales como a los departamentales, encontrar un idioma comn, sin el cual no podr hablarse de un real acercamiento entre las visiones centralistas y autonomistas.
62 Para ser exactos, el artculo 30.14 del EA del Beni limita el mando del Gobernador a las unidades relacionadas con defensa civil, accin cvica, seguridad ciudadana y orden pblico. Habra que ver cmo se identican a esas autoridades y cmo se combinan las lneas de mando paralelas.
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Tarija, por su parte, deja sentado que la seguridad ciudadana es un componente esencial de la calidad de vida de las personas, razn por la que el diseo y ejecucin de las polticas pblicas deben ser encarados por los diferentes niveles de gobierno, en base a una cuidadosa coordinacin. El gobierno departamental, naturalmente, no podr sino desempear un rol central en el conjunto de actividades dirigidas a preservar la vida, la integridad y el patrimonio de las personas. Este enfoque del Estatuto tarijeo, acompaado, como se recordar, del silencio en el rea de la distribucin competencial, induce ciertamente a esperar un proceso de implementacin prctica del rgimen autonmico de la seguridad ciudadana menos, bastante menos, conictivo que en los casos cruceo y beniano. Situacin favorable en la que tambin se encontrara Pando, gracias a que sus estatuyentes prerieron no abrir un captulo dedicado a la seguridad ciudadana y, sobre todo, a que la asignacin de potestades que disearon respecto a ella, es exible.
8. Eplogo
Para facilitar el anlisis de los resultados arrojados por la investigacin se decidi, a manera de eplogo, resumir la enorme cantidad de informacin contenida en este libro en un cuadro centralizador, organizado con cuatro columnas, cuya lectura debe ser realizada considerando los siguientes criterios: en la columna (1) aparecen la mayora de las reas y materias sometidas al estudio comparativo; la segunda (2) seala las materias y actividades en las que el proceso de adecuacin de los EA al marco constitucional no podra concluir satisfactoriamente sin aprobar o, al menos, denir previa o paralelamente el contenido de la ley nacional respectiva; en la columna (3) se detallan, segn las materias y actividades, los Estatutos Autonmicos que deben ser modicados, y en la ltima, signada con el nmero (4), los departamentos en los que la vigencia del rgimen autonmico depende ms de la legislacin departamental que de una adecuacin formal del Estatuto. En las columnas (3) y (4) se encuentran en contados casos las siglas de los departamentos dentro de parntesis, signicando con ello que la modicacin del EA no es imperiosa y que la vigencia de la autonoma podra ser materializada a travs de la ley nacional y de la legislacin departamental.
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CUADRO RESUMEN DE ADECUACIONES
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En el cuadro se encuentran catalogadas un total de 62 materias, actividades y temas, en 36 de las cuales se debera encarar la modicacin de, al menos, un Estatuto Autonmico. Pero slo en 2 de ellas no quedara otro camino que modicar las cuatro Cartas Institucionales para concordar con la Constitucin. En otros 20 tems la compatibilidad entre la NC y los EA, al parecer, es plena, vale decir que no se requerira de adecuacin alguna, o la va sera la legislativa. Ntese que el dato de las 36 materias y actividades que esperan reformas estatutarias es un dato globalizador. No reeja el nivel de afectacin de cada uno de los Estatutos, los cuales se enfrentan a demandas de transformacin diferenciadas. El cuadro resumen revela que el Estatuto de Santa Cruz probablemente se vea obligado a soportar modicaciones, de diversa naturaleza e intensidad, en 28 de las reas estudiadas y enlistadas en el cuadro resumen. Le sigue el Documento Orgnico del Beni, para el que se contabilizan 16 reformas; aparece despus Tarija con 12 mutaciones y, nalmente, Pando, con slo 5 reformas estatutarias. Cabe remarcar aqu que estas cifras no tienen como referente los textos estatutarios completos, sino nicamente los temas analizados en este libro, aunque debe dejarse dicho tambin que la investigacin abarc gran parte de esos textos. Quedan, en todo caso, los datos anteriores, as como todas y cada una de las pginas de este trabajo, como simples estimuladores de las numerosas y diversas reexiones que, desde los departamentos autnomos y desde el gobierno nacional, deben ser realizadas para encarar en la prctica la construccin del nuevo Estado boliviano, del Estado autonmico. Reexiones, a ratos, complejas y contradictorias, pero inevitables. La autonoma dej de ser una simple consigna y pas a formar parte del Estado boliviano del siglo XXI. La responsabilidad de acelerar su organizacin est en nuestras manos.
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Bibliografa citada
BHRT IRAHOLA, CARLOS 2009 Lneas de adecuacin de los Estatutos Autonmicos a la nueva Constitucin. Editado por IDEA Internacional, La Paz, Bolivia. CHVEZ REYES, SILVIA Y CARLOS BHRT I. 2008 Son compatibles los proyectos de Constitucin y los de estatutos autonmicos? En: Puentes para un dilogo democrtico. Proyectos de Constitucin y Estatutos: compatibilidades y diferencias. Editado por FESILDIS y fBDM-NIMD, 1 edic., La Paz, Bolivia. GACETA OFICIAL DE BOLIVIA 2009 Constitucin Poltica del Estado. Edicin ocial, La Paz, Bolivia. 2009 Ley N 4.021. Rgimen Electoral Transitorio. Gaceta N 0018 de 14 de abril de 2009, La Paz, Bolivia. KOONTZ, HAROLD Y HEINZ WEIHRICH 2005 Administracin. Una perspectiva global. Traduccin de Enrique Palos Bez y Francisco Dvila Martnez. Editorial McGraw Hill, 12 edicin, Mxico. PUBLICACIONES OFICIALES 2007 Estatuto del Departamento Autnomo de Santa Cruz. Aprobado en Santa Cruz de la Sierra el 15 de diciembre de 2007. 2007 Estatuto Fundamental Autonmico del Departamento de Pando. Aprobado el 14 de diciembre de 2007. 2008 Estatuto Autonmico del Departamento Beni. Aprobado el 10 de febrero de 2008. 2008 Estatuto de Autonoma Departamental de Tarija. Editado por la Asamblea Provisional Autonmica en marzo de 2008.
Bases para la ley marco de autonomas

Carlos Romero Bonifaz
1. Anlisis de contexto
A partir del ao 2000, despus de la denominada guerra del agua que tuvo como epicentro la ciudad de Cochabamba, se produce la ruptura de la hegemona del sistema poltico y se pone de maniesto el agotamiento del modelo de desarrollo neoliberal y del rgimen de democracia pactada en tanto que las constantes movilizaciones sociales conguran un escenario de conictividad social y poltica que expresan profundas fracturas del Estado boliviano.
Cules fueron las causas que provocaron esta crisis de Estado?

El modelo neoliberal se caracteriz por incorporar orgnicamente los sectores estratgicos de la economa nacional al capital transnacional y por concebir como principal agente econmico al inversor externo. Los resultados, sin embargo, fueron decitarios; extranjerizacin del excedente econmico, debilitamiento de la soberana nacional, mayores brechas de desigualdad, fragmentacin social, terciarizacin de las relaciones laborales, sobrecorporativizacin poltica. Antes de la capitalizacin o privatizacin de las empresas del Estado, los ingresos que estas generaban cubran el 70% de los gastos pblicos. Despus de la capitalizacin, sus aportes se reducen signicativamente. El anlisis del presupuesto pblico ejecutado en la gestin 2003 nos permite
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observar que los ingresos scales derivados de las transferencias de las empresas capitalizadas apenas representan el 11% del total, de los cuales las empresas petroleras slo traseren el 5.9%. Los otros ingresos provienen en un 34% de prstamos internos y externos, 6% donaciones, 34% impuestos pagados por la poblacin y 15% otros ingresos.1 Ntese que los prstamos y donaciones constituan la fuente de ingresos scales ms importante; 40% del total. Si bien Bolivia fue beneciaria de los programas HIPIC o de condonacin de deuda pblica externa a favor de pases altamente endeudados, el impacto de estas medidas no disminuy la deuda, sino que modic su estructura. En efecto, la deuda bilateral se redujo signicativamente, empero, la deuda multilateral se increment notablemente. Del total de prstamos contrados por el pas, 92% representaban deuda multilateral y slo 8% deuda bilateral. Entre el incremento de la deuda multilateral y el debilitamiento de la soberana nacional existe una relacin directa. La aprobacin de los prstamos estuvo acompaada por la imposicin de medidas econmicas de profundizacin de las polticas de libre mercado por parte de los organismos multilaterales: Banco Mundial (BM), Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sin embargo, no slo la deuda externa se haba incrementado sino tambin la interna, por la va de las transferencias del fondo de capitalizacin individual al pago del Bonosol, que no alcanzaba a ser cubierto por el fondo de capitalizacin colectiva que deba recepcionar las utilidades de las empresas capitalizadas. Consideracin especial merece la renta petrolera que, de un total anual de utilidades estimado en 1.500 millones de dlares, apenas transfera al Tesoro General de la Nacin 180 millones de dlares, extranjerizndose el excedente econmico mediante la acreditacin de utilidades de las empresas petroleras en sus pases de origen. A su vez, las empresas transnacionales priorizaron la inversin de capital constante antes que de capital variable, consiguientemente no crearon fuentes de empleo, lo que se sum al cierre de las empresas estatales y al desmantelamiento de las manufacturas que operaban en torno suyo, profundizando los niveles de fragmentacin social y terciarizacin de las
1 Esta informacin ha sido extractada del libro El Proceso Constituyente Boliviano correspondiente al autor.
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relaciones laborales; el 83% de la poblacin econmicamente activa se encontraba inmersa en actividades de economa informal. El incremento de la terciarizacin laboral sumada a los altos niveles de desempleo y a la constante prdida del valor adquisitivo salarial por los sistemticos impuestos indirectos cobrados a la poblacin, contrajeron la demanda e incrementaron el promedio de desigualdad social, alcanzando una relacin de 1 a 170 frente al promedio latinoamericano de 1 a 60, lo que signica mayor concentracin de la riqueza y de las oportunidades. Los efectos polticos de la fragmentacin de la sociedad traducen una sobrecorporativizacin de la accin colectiva, en la que los intereses gremiales y regionales suelen sobreponerse a los de alcance nacional, debido a la prdida de visin de conjunto que caracteriza a las estructuras sociales atomizadas, ms an en estructuras econmicas histricamente heterogneas o en formaciones sociales abigarradas. Por otra parte, el desarrollo de sistemas econmicos distintos en una estructura econmica heterognea determina que los mismos coexistan en compartimentos estancos y se correlacionen en el mercado de intercambio de bienes, servicios y factores en condiciones asimtricas, ampliando las brechas de desigualdad social al promedio antes sealado. En el rea rural las condiciones de vida y trabajo son an ms adversas puesto que el 90% de la poblacin rural se encuentra en condiciones de pobreza en tanto que el 60% en situacin de pobreza extrema. Existe una relacin directa entre los problemas que forman parte de la cuestin agraria y estos indicadores sociales. En efecto, la inequitativa estructura de tenencia de tierras sumada a las polticas de libre importacin de productos agrcolas afectaron drsticamente a la economa indgena/campesina. A partir de la marcha indgena de tierras bajas por Territorio y Dignidad del ao 1990, se suscitan una serie de movilizaciones nacionales y locales demandando acceso a la tierra. Entre 1996 y 2006 los pueblos indgenas de tierras bajas protagonizaron ocho marchas exigiendo medidas jurdicas y polticas que viabilicen el reconocimiento de sus tierras comunitarias de origen (TCO). En la regin andina y subandina, los bloqueos campesinos, particularmente el de septiembre de 2001, alcanzaron gran notoriedad e impacto, rearmando la histrica lucha por tierra y territorio.
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En estos mismos aos emerge el Movimiento de los Sin Tierra (MST) desarrollando ocupaciones de predios abandonados en las provincias Gran Chaco de Tarija y en Obispo Santiesteban de Santa Cruz, derivando el primero en la masacre de Pananti el mes de noviembre de 2001, en la que siete personas pierden la vida y otras 23 resultan heridas con proyectiles disparados por grupos armados que pretenden la expulsin de los campesinos. Los conictos de tierras se agudizaban y extendan a diferentes regiones del pas. De todos modos, tampoco lograban articularse plenamente a otras movilizaciones sociales, especialmente urbanas, en el mejor de los casos simplemente se sincronizaban. Empero, Cmo es que este cuadro de fragmentacin social y fractura poltica logra neutralizarse para la cohesin estatal? Al caracterizarse la poblacin boliviana por su mayora indgena y al haberse politizado la identidad etno-cultural, los indgenas utilizan esa condicin para transversalizar todos los segmentos de la estructura social, logrando convertir su identidad en su principal capital poltico. La politizacin de la condicin tnica o etnicacin, permite articular la cuestin social o las contradicciones entre clases sociales con la cuestin nacional o las contradicciones etno-culturales. Sin embargo, cmo se produce la articulacin entre movimientos sociales y clases medias urbanas? La sincronizacin de las acciones colectivas de los movimientos sociales logra articularse a las clases medias urbanas en el momento en que los primeros abanderan la defensa de los recursos naturales: agua, gas, tierra, etc. Recordemos que se trata de culturas ancestralmente ligadas a la tierra y al territorio, lo que coincide con el carcter de fuerza centrpeta que adquieren los recursos naturales para el conjunto de los bolivianos y las bolivianas. Por su parte, actores cvico-regionales impulsan el reconocimiento de autonomas departamentales como expresin natural de dinmicas econmicas y polticas que proyectan recomposiciones del poder poltico con base territorial, expresando a su vez otro de los problemas estructurales que afecta la cohesin estatal: la cuestin regional. El cuadro anterior plantea la necesidad de transformaciones estructurales irreversibles en la estructura organizativa estatal y una redenicin de las reglas de convivencia colectiva. Con esa nalidad se convoc la Asamblea Constituyente y el Referndum autonmico, eligindose consti-
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tuyentes y consultando a la aprobacin de autonomas de modo vinculante a la Asamblea Constituyente, el 2 de julio de 2006. El marco de estos eventos, fue la conjugacin de tres factores a travs de los cuales opera la transicin a un nuevo sistema poltico y que han permitido preservar el rgimen democrtico: movilizaciones sociales y cvico-regionales, acuerdos polticos en niveles institucionales y consultas ciudadanas directas. Los acuerdos fundamentales deban emerger de la Asamblea Constituyente. Sin embargo, el magno evento no arrib a consensos plenos por factores como la conversin de temas procedimentales en estrategia poltica, subalternizacin de temas de fondo a consignas polticas y, sobre todo, permanentes intentos de sectores conservadores radicales de hacer abortar y fracasar la Asamblea Constituyente, manipulando temas sensibles de confrontacin regional como la demanda de capitala plena y boicoteando los escenarios de concertacin (Comisiones de la Constituyente, Coordinacin Directiva/bancadas, Consejo Poltico Supra-partidario). Fracasados sus intentos abandonaron el evento constituyente para intentar su deslegitimacin. La aprobacin del nuevo texto constitucional en el escenario de la Asamblea Constituyente, si bien represent un hecho poltico trascendente, sobre todo para el proyecto de cambio que implementa el MAS, no fue producto de un consenso pleno que por s slo garantice la pacicacin del pas y la estabilizacin del escenario poltico. Las mayores contradicciones expresadas en el escenario nacional, en los ltimos ocho aos, tienen que ver con la defensa de los recursos naturales, la incorporacin de los pueblos indgenas a la estructura estatal y la descentralizacin poltico-administrativa que efectivice la redistribucin del poder poltico central hacia las regiones. La nacionalizacin del gas y sus impactos positivos en la estabilizacin macroeconmica del pas, la substancial mejora en la participacin estatal en la renta petrolera y la generacin de mecanismos redistributivos de participacin en la riqueza, por parte de sectores altamente vulnerables, alcanz tal legitimidad que la medida jams fue puesta en cuestin, resolvindose, en lo fundamental, la pugna estatal por el control del excedente econmico.
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Sin embargo, la cuestin tnico-cultural y la problemtica regional, se mantuvieron como dos fracturas estatales cuya resolucin implica inevitablemente transformaciones en la estructura estatal, asociadas a una recomposicin del poder poltico, tanto en trminos funcionales como territoriales. Es decir, quedaba pendiente el rediseo institucional del Estado como requisito indispensable para mejorar sustancialmente las condiciones de la democracia. La reaccin, frente a la aprobacin del proyecto de Constitucin Poltica del Estado CPE por parte de la Asamblea Constituyente, devino de las regiones y se expres en la formulacin de estatutos autonmicos con contenidos contradictorios al texto constitucional, y en el impulso a la realizacin de referendos departamentales de facto para la aprobacin de los mismos. Estas iniciativas fueron promovidas por los Comits Cvicos y las Prefecturas de los departamentos de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija. Adicionalmente, la presin sucrense logr la convocatoria y realizacin de la eleccin de la mxima autoridad prefectural en el departamento de Chuquisaca, para sustituir al renunciante prefecto ocialista, que fuera rebasado por las movilizaciones por la capitala plena, durante la realizacin de la Asamblea Constituyente.2 Los sectores conservadores, adversarios al proceso de cambio que vive el pas, alcanzaron su mejor nivel de articulacin y de avance territorial bajo el liderazgo del Consejo Nacional de Defensa de la Democracia (CONALDE)3. El protagonismo poltico de la oposicin se desplaz desde el Parlamento y la Asamblea Constituyente a las regiones, congurando la denominada media luna ampliada4, que inclua adems al departamento de Chuquisaca.
2 Esta movilizacin demandaba la restitucin de la residencia de los poderes del Estado a la ciudad de Sucre, luego que una guerra civil de nes del siglo XIX (1898-1899) derivara en el traslado del Parlamento nacional y del Poder Ejecutivo a la ciudad de La Paz. Espacio de articulacin y coordinacin de las Prefecturas y Comits Cvicos de oposicin que, adems de contemplar a las entidades regionales de la denominada media luna, incorporaron al Comit Interinstitucional de Chuquisaca. Su denominacin responde a la defensa del orden constituido frente al supuesto avasallamiento de la institucionalidad jurdica y poltica que representa el proceso de cambio. La tesis poltica de la media luna fue acuada por el movimiento poltico Nacin Camba, expresin ultra conservadora que pone en cuestionamiento el devenir histrico comn de las regiones de las tierras bajas de Bolivia (Oriente, amazona y chaco), con relacin a la zona andina y subandina. Sostiene que se trata de una comunidad impuesta o que responde a un proceso de colonizacin interna de los collas sobre los cambas, es decir, de la poblacin andina sobre la del oriente. Consiguientemente, relativiza la comunidad de destino histrico de ambos bloques regionales, reivindicando la existencia de una verdadera nacin camba, que se contrapone al mundo andino.
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La realizacin de los referendos para aprobar los estatutos autonmicos, sin embargo, no logr adhesin y reconocimiento internacional. Las advertencias del gobierno en sentido de que se estaba acuando un plan de divisin del pas y el abandono de la institucionalidad constituida5 por parte de los impulsores de estas consultas autnomas de facto, motivaron la preocupacin de la comunidad internacional con relacin a la estabilidad poltica de la regin, pronuncindose en contra de la validez de las mismas. A su vez, la realizacin de las consultas descubri profundas contradicciones intra-regionales, sobre todo con relacin a las reas rurales y perifricas urbanas que ponan en cuestionamiento la legitimidad y sostenibilidad plena de la medida adoptada6. En efecto, se manifestaron despliegues signicativos que activaron dispositivos propios en contra de las consultas. Se concretaron en importantes niveles de abstencin y boicot electoral7. De todas maneras, era indudable que las principales iniciativas polticas haban pasado a la oposicin y que los liderazgos prefecturales y cvico-regionales cobraron gran protagonismo y relevancia en el escenario nacional. Al extremo que, la nacionalizacin de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones ENTEL, decretada por el gobierno nacional el 1 de mayo de 2008, no alcanz la repercusin e impacto que el ocialismo habra esperado. Por su parte, el proyecto de CPE quedaba postergado indenidamente, mientras que los constituyentes, prcticamente se encontraban en el limbo8. La aprobacin de la Ley de convocatoria al Referndum dirimitorio
5 Las Prefecturas y Comits Cvicos de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija llevaron adelante sus referndum desconociendo la facultad del Parlamento para convocarlos y de la Corte Nacional Electoral para organizarlos. Al igual que en el resto del pas, en las tierras bajas se pone de maniesto la heterogeneidad estructural, la multiculturalidad y el carcter multi-organizativo del pas, por lo que no se puede pretender subsumir mecnicamente esta diferenciacin interna, en torno a lgicas monoculturales y exclusivamente modernas. Si se compara el voto armativo del referndum del 2 de julio de 2006 con el del 4 de mayo de 2008, en el departamento de Santa Cruz, considerando los sufragios vlidos con relacin al padrn electoral, el resultado del 80% a favor de los estatutos, disminuye slo al 51%. De acuerdo a la ley de ampliacin del plazo para la conclusin de la Asamblea Constituyente aprobada por el Congreso Nacional en el mes de agosto de 2007, los constituyentes estaban impedidos de trabajar formalmente hasta la realizacin de los Referndum dirimitorio y aprobatorio de la nueva CPE, cuyos resultados deban incorporar en una ltima sesin plenaria.
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del artculo 398 de la CPE, relativo a la supercie mxima de la propiedad agraria y, simultneamente, del Referndum aprobatorio del contenido del nuevo texto constitucional, forzada desde el escenario congresal a nes del mes de febrero del ao 2008, fue prcticamente desbaratada por la Corte Nacional Electoral ante el inminente riesgo de fractura institucional del organismo electoral. A su vez, los dos intentos de dilogo nacional, tanto en el mes de febrero como en el mes de julio de 2008, se frustraron ante la evidente falta de voluntad poltica de los representantes de la oposicin, que no aportaban a la concertacin en un contexto en el que la iniciativa y el protagonismo poltico les corresponda. A esto se sumaba la prdida de conanza mutua entre los actores del sistema poltico. Los avances de la oposicin, sin embargo, quedaban contrastados con la inesperada convocatoria, desde el Senado Nacional, a un Referndum revocatorio del mandato presidencial y de los Prefectos de departamento, cuya iniciativa haba correspondido al ocialismo ocho meses antes y en un contexto absolutamente distinto. La medida fue recibida con beneplcito por el ocialismo que, hasta ese momento, no haba reaccionado con contundencia frente a las acciones de la oposicin. Estaba claro que para el MAS, dilucidar las contradicciones en un escenario de consulta a la poblacin en las urnas, resultaba un buen negocio y la posibilidad de retomar la iniciativa poltica en un diagrama de correlacin de fuerzas sociales sustancialmente ms favorable. El escrutinio ocial de los resultados electorales arroj los siguientes resultados: Cuadro N 1 Presidente y Vicepresidente de la Repblica
Votos S No Pas Chuqui- La Paz Cocha- Oruro Potos saca bamba Tarija Santa Cruz Beni Pando
67.41% 53.88% 83.27% 70.90% 32.59% 46.12% 16.73% 29.10%
83% 84.87% 49.83% 40.75% 43.72% 52.50% 17% 15.13% 50.17% 59.25% 56.28% 47.50%
Fuente: Corte Nacional Electoral
En el cuadro se observa que el 67.4 % de la poblacin consultada a nivel nacional aprob la continuidad del Presidente y Vicepresidente de la
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Repblica, con promedios entre 83 y 85% en los Departamentos de La Paz, Oruro y Potos; ms del 70% en Cochabamba, alrededor del 53% en Chuquisaca y Pando; y entre el 41 y 50% en Santa Cruz, Beni y Tarija. Los resultados por la continuidad de Evo Morales fueron ampliamente favorables. Si comparamos estos resultados con los correspondientes a las elecciones nacionales de diciembre de 2005, la poblacin que se volc a favor del MAS se increment en un 14%, lo que es realmente signicativo. Ms all de la regin andina y subandina, el MAS super el 50% de los votos en los departamentos de Chuquisaca y Pando. Por otra parte, en los departamentos de Santa Cruz, Beni y Tarija alcanz un apoyo superior al 40% de la votacin. Con relacin a la continuidad de los Prefectos de departamento, los resultados fueron los siguientes: Cuadro N 2 Prefectos de Departamento
Votos S No La Paz 35.48% 64.52% Cochabamba 35.19% 64.21% Oruro Potos Tarija Santa Cruz 66.43% 33.57% Beni 64.25% 25.75% Pando 56.21% 43.79%
50.86% 79.08% 53.06% 49.14% 20.92% 41.94%
Fuente: Corte Nacional Electoral
Excluyendo el caso de Chuquisaca por el adelanto de las elecciones para Prefecto debido a la renuncia del ocialista David Snchez, los otros Prefectos ocialistas en Oruro y Potos fueron raticados. Las autoridades departamentales de Cochabamba y La Paz, opositoras al gobierno y al proceso de cambio, fueron revocadas, imprimiendo otra derrota para la oposicin. En Pando y Tarija la raticacin de los Prefectos fue producto de votaciones que superaron sin mucha contundencia el 50% de los votos; 56% y 53% respectivamente. Slo en Santa Cruz y Beni los Prefectos lograron votaciones incuestionables; 66 y 64% respectivamente. El mismo 10 de agosto en horas de la noche el Presidente Morales convoc a los Prefectos a dialogar, manifestando la necesidad de compatibilizar el proyecto de CPE con las propuestas de estatutos autonmicos de las regiones, de tal manera de hacer converger las dos agendas en disputa. El intento de instalacin del dilogo se produjo en fecha 13 de agosto en Palacio de Gobierno, aunque sin mayor voluntad poltica para materializarlo.
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En las siguientes semanas las movilizaciones regionales por la restitucin del porcentaje del impuesto directo a los hidrocarburos IDH, que les fuera disminuido por el gobierno central para sostener el pago de una renta a favor de personas de la tercera edad, sumada a la convocatoria a Referndum dirimitorio y constituyente, adems de la eleccin de consejeros departamentales, subprefectos y Prefectos revocados, mediante decreto supremo de fecha 29 de agosto, parecan echar por tierra cualquier iniciativa de dilogo y concertacin. En fecha 1 de septiembre la Corte Nacional Electoral, mediante resolucin de sala plena, ha decidido no llevar adelante ninguna consulta popular ni eleccin de autoridades ni representantes, en tanto estas convocatorias no emanen del Congreso Nacional. La violencia que adquirieron las movilizaciones en las tierras bajas pareca sepultar cualquier salida pacca frente al conicto. La segunda semana de septiembre fue la que alcanz mayor complejidad. Las tomas violentas de instituciones pblicas, atentados contra domicilios particulares de opositores y sedes de organizaciones sociales, agresiones contra personas, un grave atentado terrorista contra el ducto de gas ubicado en Vuelta Grande en fecha 17 de septiembre. Lo ms grave ocurri, sin embargo, al da siguiente en la localidad de Porvenir a escasos 15 kilmetros de la ciudad de Cobija, en el departamento de Pando. Una masacre tnica pertrechada por grupos armados, provoc el asesinato de 18 personas, casi todas ellas de origen campesino-indgena. Los resultados de la movilizacin fueron adversos, en ltima instancia, para los sectores conservadores. Las movilizaciones de la media luna terminaron en un fracaso para sus dirigentes debido a que no modicaron la correlacin de fuerzas a favor de la oposicin, tampoco lograron incorporar a gruesos sectores poblacionales en torno a sus acciones colectivas ni consiguieron paralizar la economa ni afectar la canasta familiar ni la economa popular. En estas circunstancias, el Presidente de la Repblica convoc nuevamente a un dilogo a los prefectos de Departamento, siendo el Prefecto de Tarija Mario Cossio, una bisagra con los prefectos de oposicin. En fecha 25 de septiembre se instal el dilogo con los prefectos en condiciones en las que el gobierno nacional haba sido contundentemente re-legitimado en las urnas y los prefectos de oposicin concluan movilizaciones fallidas. A su vez, los movimientos sociales, en reaccin a los hechos sangrientos sus-
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citados en el Departamento de Pando desplegaron una masiva movilizacin que amenazaba ingresar a la ciudad de Santa Cruz.9 El dilogo se instal con la presencia y veedura de representantes de la comunidad internacional del ms alto nivel, designados por UNASUR, la OEA y la UE10, adems de los delegados de las Iglesias11. Se deni instalar dos mesas de trabajo; una para tratar el tema de las autonomas y otra para el IDH, postergando los asuntos institucionales por no ser de inters directo de las representaciones regionales. La Comisin de Autonomas y Descentralizacin cont, adems, con representantes del sistema municipal agrupados en torno a la Federacin de Asociaciones Municipales (FAM). Se abordaron los siguientes temas relevantes: alcances de las autonomas, tipos de autonomas, igualdad jerrquica de las autonomas, potestad legislativa, alcances de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, carcter y ubicacin dentro de la prelacin del ordenamiento jurdico de los estatutos autonmicos y cartas orgnicas municipales, competencias y materias competenciales, matriz de asignacin competencial. Los avances tcnicos a los que se haba arribado con los representantes de las prefecturas y del sistema municipal antes del abandono unilateral de los delegados de las prefecturas de oposicin, superaban el 80% de los contenidos relativos al captulo de autonomas de la nueva CPE. Estos consensos fueron registrados en actas suscritas por todos los delegados prefecturales, del sistema municipal, diputados, senadores y autoridades acreditadas por el gobierno central. El documento que recoge los disensos y consensos registra la fecha 1 de octubre de 2008. Posteriormente, a iniciativa del Presidente de la Repblica, se convoc a los presidentes de las cmaras parlamentarias, jefes de bancadas de los partidos polticos con representacin parlamentaria, a efectos de iniciar un segundo proceso de concertacin, en el escenario congresal, para concen-
Desde cuatro puntos geogrcos se desplazaron columnas indgenas y campesinas rumbo a la ciudad de Santa Cruz, totalizando ms de 20 mil personas dispuestas a la toma fsica de la misma. 10 UNASUR es la Unin de Naciones del Sur, OEA es la Organizacin de Estados Americanos y la UE es la Unin Europea. 11 Las Iglesias invitadas fueron la Catlica, la Adventista y la Evanglica.
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suar nuevas modicaciones al proyecto de CPE y garantizar la convocatoria al referndum dirimitorio del artculo 398 relativo a la supercie mxima de la propiedad agraria y al referndum aprobatorio de la nueva CPE. La oposicin haba consensuado una agenda de 12 tpicos para ser debatida con el ocialismo, destacando los siguientes temas: restitucin de las categoras de nacin y nacionalidad boliviana, la forma republicana de gobierno, la libertad de expresin y comunicacin, el diseo de los rganos del poder del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), autonomas y descentralizacin, control social, garantas constitucionales, propiedad privada, educacin, aspectos inherentes al modelo econmico, sistema de gestin de los recursos naturales, tierra y territorio, procedimiento de reforma parcial de la CPE, disposiciones transitorias, nales, abrogatorias y derogatorias. Una vez que se incorporaron las sugerencias de la oposicin que, en lo fundamental, cualicaron el texto constitucional e hicieron converger las dos visiones de pas, se materializ el pacto poltico nacional con el acompaamiento y testimonio de los veedores internacionales y de las iglesias, el beneplcito de decenas de personas que coadyuvaron en la generacin de los acuerdos y la algaraba de millones de bolivianos y bolivianas en las distintas regiones del pas. La emocin indescriptible hizo presa del propio Presidente de la Repblica, quien promulg la ley de convocatoria a los referndum dirimitorio y aprobatorio de la nueva CPE bajo la mirada y al son de los vtores, lgrimas y manifestaciones de alegra de los impulsores, protagonistas y principales destinatarios de la carta fundamental: marchistas de los movimientos sociales de indgenas, campesinos, originarios y afrobolivianos. El Referndum para consultar la aprobacin de la Constitucin y la dirimicin de la supercie mxima de la propiedad agraria fue convocado y se llev a efecto en fecha 25 de enero del presente ao. Los resultados ociales del Referndum constituyente fueron los siguientes:
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Cuadro No.3 Referndum constituyente 2009

Departamento S Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando Total Total Porcentaje 36.726 595.481 117.667 80.501 49.117 24.778 155.048 10.397 7.239 1.076.954 Urbano NO 72.000 226.333 132.691 40.294 28.866 48.825 356.490 26.345 11.287 943.131 2.020.085 660.11% S 55.343 290.596 284.170 48.410 141.400 38.976 101.530 23.854 3.164 987.443 Rural NO 14.555 21.839 84.578 5.767 18.554 34.534 125.254 44.255 3.708 353.044 1.340.487 339.89% S 92.069 886.077 401.837 128.911 190.517 63.754 256.578 34.241 10.403 2.064.397 Total NO 86.555 248.172 217.269 46.061 47.420 83.359 481.744 70.600 14.995 1.296.175
Fuente: Corte Nacional Electoral, 2009
El 60.11% de los votantes aprobaron la CPE frente al 39.89% que se pronunciaron en contra de su texto. A nivel de departamentos el SI se impuso en Chuquisaca, La Paz, Cochabamba, Oruro y Potos. El NO, por su parte, fue mayoritario en Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija. Con relacin a la votacin por reas urbanas y rurales, tenemos que en las reas urbanas de La Paz, Oruro y Potos los resultados fueron favorables al SI, en tanto que en los casos de Cochabamba, Sucre, Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando se impuso el NO. A nivel rural, el SI fue mayoritario en Chuquisaca, La Paz, Cochabamba, Oruro, Potos y Tarija. De la informacin anterior se desprende la gran legitimidad de la nueva CPE, reproduciendo un escenario hegemnico a favor del ocialismo en los departamentos de la regin andina y subandina del pas, en tanto que, manifestando la necesidad de nuevos acuerdos con los departamentos de las tierras bajas. Adems de expresar la necesidad de desarrollar pactos territoriales al interior de estas regiones, dada la divisin ciudadana expresa, manifestada en el comportamiento electoral en estas regiones del pas.
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Aprobada la nueva CPE, se plantea el mayor desafo del proceso constituyente boliviano, la implementacin de un diseo institucional distinto y de la materializacin de los derechos reconocidos a favor de la poblacin, sobre todo aquellos de naturaleza colectiva. Con relacin a este ltimo aspecto, la efectivizacin de los derechos, en la mayora de los casos, requiere solamente de iniciativas desde el rgano ejecutivo, puesto que la Declaracin de derechos tiene como una de sus principales garantas, la no sujecin a reglamentacin previa. Sobre el diseo institucional de la nueva estructura organizativa del Estado, la implementacin de las autonomas representa el mayor desafo. Sobre este tpico se plantean las siguientes dicultades y oportunidades: Los Comits Cvicos y Prefecturas de oposicin rechazan la nueva Constitucin Poltica del Estado a cuyos contenidos deberan sujetar sus Estatutos autonmicos. En materia de tierra y territorio se mantienen las profundas divergencias entre la nueva CPE y los Estatutos autonmicos de Santa Cruz y Beni. No existe una instancia legtima en el nivel departamental que tenga potestad para modicar los Estatutos Autonmicos. En la prctica no est funcionando el rgano de control de constitucionalidad que verique que las adecuaciones estatutarias se enmarquen en el texto constitucional. No existe la posibilidad de implementar inmediatamente las autonomas puesto que el rgano legislativo departamental recin se elegiran en abril del 2010. En la Ley Electoral existe la posibilidad de incorporar un Referndum para que los departamentos de la regin andina y subandina reconsideren su acceso a la autonoma. Esta misma consulta podra someter a decisin de la poblacin de estos departamentos un proyecto de estatuto autonmico. Este mismo evento de consulta ciudadana incorporara consultas para el acceso a la autonoma indgena originario campesino para
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aquellas naciones y pueblos de esta naturaleza, a condicin de que sus entidades territoriales no trasciendan lmites poltico-administrativos. Se incorporara, a iniciativa de los municipios de Tapacar, Villamontes y Yacuiba, la consulta para el reconocimiento de autonoma regional para esta regin del Chaco, pudiendo incorporarse en las mismas condiciones, las provincias Luis Calvo y Hernando Siles del departamento de Chuquisaca y Cordillera del departamento de Santa Cruz. Asimismo, representa una importante oportunidad la constitucin y consolidacin del Consejo Nacional de Autonomas y Descentralizacin como escenario de concertacin de iniciativas y normas jurdicas y tcnicas necesarias para la implementacin de las autonomas, sobre todo, un rgimen de transicin que incluya procedimientos para la elaboracin de Estatutos Autonmicos y transferencia de competencias, adems de establecer mecanismos de coordinacin entre el nivel central y las entidades autnomas y descentralizadas subnacionales y los criterios para avanzar hacia un pacto scal que congure el rgimen econmico de las autonomas. En denitiva, avanzar en la implementacin de las autonomas supone desarrollar los mximos esfuerzos de concertacin y proyectar, en este marco, los instrumentos normativos y tcnicos de transicin, as como la consulta a las poblaciones departamentales de La Paz, Chuquisaca, Cochabamba, Oruro y Potos, adems de las poblaciones indgenas y de la regin del Chaco, a n de sincronizar los ritmos de acceso a las autonomas.
2. Marco terico
En el debate contemporneo se ha asociado el proceso de descentralizacin a la democratizacin de los sistemas de gobierno y a la bsqueda de ecacia administrativa de los Estados (Garca Linera, 2003: 169). Sin embargo, en nuestro pas existen dos complejidades a tener en cuenta: su composicin poblacional multicultural inserta en una estructura societal multiorganizativa, y sus dbiles mecanismos de cohesionamiento institu-
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cional territorial, dado su desarrollo regional compartimentalizado emergente de su heterogeneidad estructural o abigarramiento social. En sociedades donde se sobreponen culturas, el proceso es ms complejo porque exige el reconocimiento de una base cultural comunitaria; el sujeto pblico de la descentralizacin tiene como componente fundamental la identidad cultural (autonoma cultural). La descentralizacin poltica con base compuesta (cultural y territorial) requiere de una ingeniera nacional y subnacional ms elaborada (Ibid: 172-173). En denitiva, el anlisis relativo al contexto del proceso de descentralizacin del pas est determinado por una adecuada interpretacin de dos fracturas muy sensibles que se han acumulado a lo largo de nuestra historia republicana: la cuestin nacional y la cuestin regional. De ah que su diseo debe tener en cuenta componentes fundamentales tales como: la gestin administrativa o gestin pblica, la dimensin poltica o toma de decisiones y la dimensin tnico-cultural o ejercicio de la libre determinacin de las naciones y pueblos indgenas/originarios que adquieren condicin de entidades jurdicas.
3. Organizacin territorial del Estado

Bolivia tiene una supercie de 1.098.581 km2, con una poblacin aproximada de 10 millones de habitantes. El territorio boliviano tiene tres zonas geogrcas dominantes: zona andina, zona subandina y zona de los llanos. La zona andina cubre el 25% del territorio nacional comprendiendo una supercie de 274.645 km2. La zona subandina se extiende en el 16% del territorio del pas, representando 175.772 km2 y la zona de los llanos se encuentra en la parte oriental del pas, comprende el 64% del territorio nacional, abarcando 659.147 km2 (www.latin.rui8101/esp/bolivia, citado por Romero, 2005: 60). Contiene cuatro biomas (Selva o Bosque, 544.066km; Sabana, 218.196 Km; Puna, 324.932 y Humedales, 11.193 Km), (Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planicacin, 2003:16), 12 ecorregiones (Bosque del suroeste de la Amazona, Cerrado, Sabanas inundables, Bosque Seco Chiquitano, Gran Chaco, Yungas, Bosque Tucumano - Boliviano, Chaco Serrano, Bosques Secos Interandinos, Prepuna, Puna Nortea, Puna Surea), (FPUMA,
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2007); y 199 ecosistemas (Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planicacin, 2003:15). Polticamente est dividida en nueve departamentos: Chuquisaca, La Paz, Cochabamba, Oruro, Potos, Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando, siete creados por Decreto Supremo y dos mediante ley, ocho de los nueve el siglo pasado. A su vez, los departamentos se subdividen en provincias, secciones de provincia y cantones. Existen 112 provincias; diez corresponden a Chuquisaca, veinte a La Paz, diecisis a Cochabamba, diecisis a Oruro, diecisis a Potos, seis a Tarija, quince a Santa Cruz, ocho al Beni y cinco a Pando. Las secciones de provincia, son la jurisdiccin territorial de los municipios, siendo 327. La mayor concentracin poblacional se encuentra en el eje central del pas, en el que se asientan el 70.53% de los habitantes (28.41% en La Paz, 24.53% en Santa Cruz y 17.59% en Cochabamba). En el resto de los departamentos se encuentra el restante 29.47%. Bolivia tiene una enorme complejidad por su heterogeneidad estructural, geogrca y cultural con polticas de ordenamiento territorial desequilibradas por no haber considerado integralmente componentes geogrcas, econmicas, poltico-administrativas y culturales (Romero, 2005: 73). Rolando Costa Ardz ofrece un diagnstico partiendo de las premisas del necesario equilibrio que debera existir entre el territorio y la poblacin y de que la organizacin poltico-administrativa, consiste en el adecuado funcionamiento de la relacin de la economa y el territorio (2003: 94). Entre los problemas de nuestro ordenamiento territorial identica los siguientes: a) Desequilibrio territorial - La Paz, Santa Cruz, Beni y Potos tienen un promedio de extensin del 10% del territorio nacional. - Pando, Cochabamba, Oruro, Chuquisaca y Tarija tienen un promedio de extensin del 5% del territorio nacional. - Santa Cruz representa un tercio del territorio nacional en tanto que Tarija slo alcanza el 3% (Ibid: 98).
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b) Desproporcin de la supercie provincial - En Pando Manuripi es tres veces ms grande que Abun, - En Potos Bilbao posee el 0,54% del territorio departamental, en tanto que Sud Lipez representa el 18,9%, - En Cochabamba Jordn posee el 0,54% del territorio departamental en tanto que Carrasco representa el 27.04%, - En Oruro Barrn posee el 0.66% del territorio departamental, mientras que Ladislao Cabrera el 16.45%, - En Santa Cruz Warnes posee el 0.32% del territorio departamental en tanto que Cordillera el 23.27%, - En La Paz Manco Capac posee el 0.28% del territorio departamental, en tanto que Iturralde el 32,86% (Ibid: 99) c) Densidad poblacional - Las provincias Lus Calvo y Sud Lpez son las ms grandes de Chuquisaca y Potos respectivamente, sin embargo son las penltimas en cuanto a nmero de habitantes, - La densidad poblacional a nivel nacional es de 7.5 habitante por kilmetro cuadrado; slo Oruro se aproxima a ese promedio, Chuquisaca, Tarija, La Paz y Cochabamba sostienen densidades mayores en tanto que Pando slo alberga 0.82 habitantes por kilmetro cuadrado (Ibid: 99-100). d) Marco jurdico: Ley de Unidades Poltico- Administrativas UPAS No. 2150 de 20 de noviembre del ao 2000 establece: Que para crear departamento se requieren 500 mil habitantes como mnimo, Para crear provincias ms de 300 mil habitantes, Para crear secciones de provincias ms de 100 mil habitantes, Para crear cantones ms de mil habitantes, Esta ley no es viable debido al dcit demogrco explicado en los ejemplos antes mencionados (Ibid: 115). En zonas de frontera slo se asienta el
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7.96% de la poblacin nacional, pese a que las fronteras representan el 50% del territorio del pas (Ibid: 127).
Organizacin territorial del Estado en la Constitucin Poltica del Estado CPE

Se reconocen como unidades territoriales los departamentos, provincias, municipios, territorios indgena originario campesinos y las regiones conforme lo establecido en el artculo 270 de la Constitucin Poltica del Estado, de acuerdo a las siguientes caractersticas: a) Departamento, es la unidad territorial que conforma la organizacin mayor dentro del territorio boliviano; b) Provincia, es la unidad territorial que esta compuesta de uno o ms municipios; c) Municipio, es un tipo de unidad base del ordenamiento territorial del Estado en el nivel local; d) Los territorios indgena originario campesinos son unidades que forman parte del ordenamiento territorial que expresan los espacios de ocupacin y reproduccin de las naciones y pueblos indgena originario campesinos; como unidad base del ordenamiento territorial en su nivel local; e) Las regiones, son las unidades territoriales que tienen continuidad geogrca, ecosistemas complementarios y cuya poblacin comparte cultura, lengua, historia y economa, cuyos lmites no transcienden un Departamento.
Constitucin de nuevas unidades territoriales

Para la constitucin de nuevas unidades territoriales se considerarn mnimamente los siguientes elementos: Base demogrca mnima por tipo de unidad territorial, capacidad de generacin de ingresos propios mnimos para su sostenimiento, ndice de necesidades bsicas insatisfechas que justique la implementacin institucional pblica, existencia de organizaciones e instituciones de la sociedad civil fortalecidas que faciliten la gestin pblica, preservacin de unidades socioculturales, sostenibilidad ambiental que garantice la unidad de un ecosistema o ecosistemas complementarios, continuidad territorial.
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4. Alcances y elementos de las Autonomas

La autonoma es la cualidad gubernativa asignada a una entidad subnacional a travs de cual se le reconocen competencias propias para normar y ejecutar polticas pblicas, disponiendo para el efecto de los recursos econmicos necesarios y contando con autoridades directamente elegidas en su respectiva jurisdiccin. La autonoma recae en la institucionalidad gubernativa de los niveles subnacionales y tiene como referencia una determinada jurisdiccin territorial. La autonoma consiste en: a) Tener un gobierno integrado por autoridades propias. b) Ejercer competencias propias. c) Administrar sus recursos scales. d) Ejercer sus competencias con relacin a una determinada jurisdiccin De acuerdo a Gumersindo Trujillo la autonoma tiene los siguientes alcances: a) La autonoma como derecho: Atribuye facultades para ejercer el proceso autonmico; formulacin homogeneizante e interpretacin heterogeneizante de los alcances de las entidades autnomas; considera las diferencias lingsticas, jurdicas, econmicoscales. b) La autonoma como principio organizativo: cualica la forma territorial del Estado, con entes polticos-territoriales autnomos, carentes de soberana. c) Sus principios son: Principios de unidad, traduce la homogeneidad referidas a la igualdad de derechos ciudadanos, a la igualdad jerrquica de entidades autnomas, a la unidad econmicananciera o al funcionamiento armnico o no contradictorio y disfuncional del poder estatal y de los poderes autonmicos. Se reere tambin a la preservacin de la capacidad de direccin unitaria de la economa.
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d) Principio de solidaridad: se reere a la lealtad constitucional y funcional entre poderes estatales (Trujillo, 2004: 89 a 94). La organizacin estatal puede adoptar un sistema autonmico simtrico si sus unidades territoriales poseen institucionalidad homognea o un sistema asimtrico en el caso de que existan diferencias o heterogeneidad. Asimetra estructural consiste en que unos departamentos pueden ser autnomos y otros descentralizados o que los alcances de la autonoma regional pueden ser ms restringidos que las otras modalidades de autonoma. Asimetra competencial se reere a la diferencia relativa a la carga de tareas asignadas a los niveles autonmicos (Barrios, 2007: 279). La regla es que a la simetra estructural corresponder la asimetra competencial. La asimetra competencial tiene lugar en casos en que se opte por un reconocimiento de la identidad cultural (co-ocialidad idiomtica, justicia comunitaria). Puede ocurrir que adems de la asimetra diferencial se vaya un paso ms all y se opte por territorializar de forma compacta la demanda identitaria a travs de un molde territorial propio: municipio indgena, regin indgena (Ibid: 280-281).
Tcnicas de asignacin competencial

Se estructura alrededor de tres facultades: Legislar Administrar Financiar a) Legislacin: es la capacidad de legislar sobre cada materia competencial, aunque ciertas materias se mantendran al margen de la pluri legislacin. Cuando un slo nivel legisla sobre una materia nos referimos a una asignacin competencial exclusiva, en tanto que hablaremos de compartida cuando ms de un nivel legisla. b) Administracin: El segundo paso es denir si el nivel territorial que legisla adems administra.
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La facultad de administrar, est conformada por cinco funciones competenciales (Ibid: 286): Reglamentar Planicar Operar Supervisar Regular
Si se desconecta al legislador del administrador estamos frente a una asignacin compartida, en la que se produce un desprendimiento de la legislacin con relacin a la materializacin (entendida como la dinmica de las funciones competenciales). Si el nivel nacional adems de legislar administra, estamos frente a las denominadas competencias sobre materias majestuosas (Ibid: 287): Defensa Moneda Relaciones exteriores
En el caso de las materias majestuosas la exclusividad (slo uno legisla) se ha combinado con lo privativo que consiste en que el nivel nacional no slo legisla sino que adems no comparte ningn nivel competencial (Ibid: 287). c) Financiacin: Es la asignacin de recursos nancieros para sostener las cargas derivadas de las asignaciones competenciales. Denida la asignacin competencial en el mbito de la Constitucin Poltica del Estado y la Ley Marco, la legislacin autonmica tiene como norma que sienta las bases institucionales del autogobierno un Estatuto o Carta orgnica.
5. Principios de las Autonomas

Los principios del sistema de autonomas que establece la Constitucin en el artculo 270 son: unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien comn,
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autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de gnero, subsidiariedad, gradualidad, coordinacin y lealtad institucional, transparencia, participacin y control social, provisin de recursos econmicos, y preexistencia de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. Con relacin a los principios rectores, en sentido amplio, se denen como conceptos que orientan la coherencia del ordenamiento jurdico, no son normas que producen efecto jurdico, sino que, contienen la losofa que gua la aplicacin de las normas jurdicas, por lo tanto, son fundamentales para la interpretacin del espritu y alcances de la legislacin. Estos principios se denen como: a) Unidad El sistema autnomo y descentralizado debe cohesionar el Estado a partir de su diversidad, garantizando la indivisibilidad de la soberana y del territorio. b) Voluntariedad Se lo conoce tambin como principio dispositivo; consiste en respetar la voluntad o disposicin de la poblacin involucrada para acceder a la autonoma. c) Solidaridad El gobierno central y los gobiernos de las entidades autnomas y descentralizadas actuarn conjuntamente en la satisfaccin de las necesidades colectivas, aplicando mecanismos redistributivos de los recursos. d) Equidad La distribucin competencial y el ejercicio de las competencias debe ser proporcional a las capacidades institucionales y a las necesidades colectivas. e) Bien comn Las competencias deben ser ejercidas haciendo prevalecer el inters colectivo.
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f) Autogobierno La poblacin de las entidades autnomas tiene el derecho de conformar su institucionalidad gubernativa propia y elegir directamente a sus autoridades. g) Igualdad Las entidades autnomas gozan del mismo status constitucional, por tanto, no puede existir tutela entre stas. h) Complementariedad Entre el gobierno central y las entidades autnomas y descentralizadas debe existir una relacin de cooperacin mutua, de tal manera que sus acciones enmarcadas en la gestin pblica deben converger en torno al inters colectivo. i) Reciprocidad Entre el gobierno central y las entidades autnomas y descentralizadas deben desarrollarse relaciones de correspondencia e intercambio de acciones y servicios. j) Equidad de gnero La conformacin de los gobiernos autnomos y el ejercicio de sus competencias debe observar estrictamente la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres. k) Subsidiariedad La toma de decisiones y provisin de los servicios pblicos debe realizarse desde el gobierno ms cercano a la poblacin, salvo por razones de eciencia o escala. l) Gradualidad Es la denicin y regulacin del ejercicio de atribuciones y competencias de las entidades autnomas y descentralizadas de forma progresiva, de acuerdo a la diferencia de capacidades y recursos econmicos.
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m) Coordinacin y lealtad institucional El gobierno central y las entidades autnomas y descentralizadas deben institucionalizar espacios de coordinacin bilateral, multilateral, sectorial y multisectorial a n de complementar sus acciones y no reproducir iniciativas paralelas y compartimentalizadas. n) Transparencia Las entidades autnomas y descentralizadas deben rendir cuentas pblicas de los recursos econmicos asignados a su administracin, ante sus mandantes en general y ante la sociedad civil organizada que ejerce el control social. o) Participacin y control social Las entidades autnomas y descentralizadas deben facilitar la participacin ciudadana en las iniciativas y polticas pblicas, as como permitir el ejercicio del control sobre sus acciones, por parte de la sociedad civil organizada. p) Provisin de recursos econmicos Las competencias asignadas a cada entidad autnoma y descentralizada, deben ser provistas de los recursos econmicos para su cumplimiento. q) Preexistencia de las Naciones y Pueblos Indgena Originario Campesinos Dada la existencia previa a la Colonia y a la Repblica de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, que han preservado su cultura, historia, lenguas e instituciones, gozan del derecho al autogobierno en sus entidades territoriales autnomas en el marco de la Constitucin Poltica del Estado.
6. Tipos de Autonomas
En la Tercera Parte de la CPE se reconocen cuatro tipos de autonoma, las mismas que gozan del mismo rango constitucional, aunque de diferentes potencias institucionales, particularmente con relacin a la autonoma re-
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gional que no goza de potestad legislativa y de diferentes asignaciones de materas competenciales. a. Autonoma Departamental Es la cualidad gubernativa asignada a las entidades departamentales para ejercer con exclusividad competencias legislativas, ejecutivas y de regulacin sobre las materias trasferidas por el nivel central, disponiendo para el efecto de los recursos econmicos a cargo de su administracin. En la denicin anterior, la autonoma departamental tiene como componentes sustanciales el ejercicio de competencias propias y la asignacin de recursos econmicos para el cumplimiento de sus funciones. b. Autonoma Municipal Es la cualidad gubernativa asignada a las entidades municipales para ejercer con exclusividad competencias legislativas, ejecutivas y de regulacin sobre las materias transferidas por el nivel central, disponiendo para el efecto de los recursos econmicos a cargo de su administracin. En nuestro pas, el principal rasgo a partir del cual se profundiza notablemente la autonoma municipal, es la asignacin de potestad legislativa a este nivel, tal como ocurre en muy pocos pases en el mundo. c. Autonoma Indgena originario campesina Segn la denicin contenida en el artculo 289 de la CPE consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinacin de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, cuya poblacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas y organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias. De la denicin precedente, destacan los siguientes elementos: 1 La autonoma indgena originario campesina es equivalente al autogobierno de esas poblaciones. 2 El sujeto autonmico son las Naciones y pueblos indgena originario campesinos.
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3 La autonoma indgena originario campesina se basa en las poblaciones indgena originario campesinas con comunidad de territorio, lengua, historia y organizacin expresada en instituciones propias. 4 La autonoma indgena originario campesina implica el reconocimiento de las instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias de esas poblaciones. d. Autonoma Regional Es una modalidad de autonoma reconocida a las regiones a travs de las cuales pueden ejercer competencias ejecutivas y de regulacin sobre las materias competenciales transferidas por las Asambleas Departamentales a los municipios o provincias que, previo proceso de agregacin territorial, asumen la iniciativa para impulsarla. La autonoma regional tiene las siguientes caractersticas: 1 Debe agregar territorialmente municipios o provincias. 2 La iniciativa para su tramitacin corresponde a los municipios involucrados. 3 La decisin de la poblacin involucrada debe concretarse en un Referndum en aplicacin del principio dispositivo. 4 La regin debe compartir cultura, lengua, historia, economa y ecosistemas. 5 La regin no debe trascender lmites departamentales. 6 Sus competencias sern conferidas por las Asambleas Departamentales por dos tercios de votos del total de sus miembros.
7. Estructura orgnica de las Entidades autnomas

Formas de gobierno de las Entidades Autnomas
Presentamos una estructura que se desprende de las previsiones contempladas en la Constitucin Poltica del Estado.
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a) rgano deliberativo: representa a la poblacin y al territorio de la respectiva comunidad, debe ser la expresin del pluralismo poltico de la misma y ejercer funciones legislativas inherentes al sistema parlamentario democrtico y al correspondiente a la democracia deliberativa indgena originario campesina. b) Denominacin: Asambleas Departamentales o Regionales y las que respondan a la identidad de los pueblos indgena originario campesinos. c) Composicin: representantes autonmicos o regionales elegidos bajo un sistema electoral o por normas y procedimientos propios, tratndose de los pueblos indgena originario campesinos. d) Sistemas electorales: contiene disposiciones relativas a electores y elegibles, el carcter del sufragio, las incompatibilidades, inelegibilidades, la determinacin de escaos correspondientes a cada circunscripcin, el modo de asignacin de los mismos a las listas de los partidos o coaliciones. Condiciones de elegibilidad: edad mnima, vecindad administrativa, residencia Mandatos: cinco aos. Circunscripcin electoral: provincia; los criterios de asignacin pueden ser la proporcionalidad o la asignacin directa del nmero de escaos para cada circunscripcin. Organizacin y funcionamiento El rgano deliberativo autnomo se rige por un reglamento interno, podr estar dirigido por un Presidente y su directiva. Se organiza tambin en comisiones y plenarias. Sus comisiones pueden ser permanentes o transitorias, en este ltimo caso generalmente con nes de investigacin. Sus sesiones sern ordinarias y extraordinarias, pblicas o reservadas. La votacin podr ser de asentimiento, ordinaria (por signo o electrnica) o pblica (sobre todo para eleccin de Presidium y mociones de censuras). Funciones a) Funcin legislativa o normativo-administrativa en el caso de la autonoma regional: para leyes autonmicas o territoriales sobre ma-
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terias de su competencia exclusiva. La iniciativa corresponde a los asamblestas, al gobierno autonmico, o a los ciudadanos (iniciativa popular), bajo procedimiento establecido. En este ltimo caso puede admitir representantes para sostener la propuesta, los mismos que sern elegidos en instancias legtimas. b) Funcin de control e impulso del gobierno: control e impulso poltico a travs de scalizacin y el estmulo a la accin del gobierno. Resolucin de dudas o cuestionamientos, averiguacin de responsabilidad poltica. Para el control-scalizacin los instrumentos utilizados pueden ser: preguntas e interpelaciones. Tambin las proposiciones de ley y comisiones de investigacin. Las preguntas buscan esclarecer las interpelaciones, examinar los motivos de una cuestin. Las proposiciones de ley buscan resolver necesidades e implementar polticas. Las comisiones de investigacin buscan transparentar asuntos poco claros. El control-responsabilidad: implica responsabilidad poltica del gobierno frente a la Asamblea legislativa. Se traduce sobre todo en la mocin de censura. La censura se dirige contra un personero gubernamental y se vincula la censura al programa de gobierno. c) Funcin relacional: en el aspecto organizativo, participacin en la funcin legislativa del Estado, reformas estatutarias, leyes de tramitacin dentro de su jurisdiccin.
El Gobernador y la gobernacin de las entidades autnomas

a) rgano ejecutivo de las entidades autnomas: tiene funciones ejecutivas y administrativas. Se trata de un rgano colegiado dirigido por el Gobernador bajo las directrices establecidas por la Asamblea deliberativa. a) Gobernador: preside el gobierno subnacional. b) Concejos consultivos: son rganos colegiados de carcter deliberante para tratar asuntos correspondientes a determinadas materias (laboral, econmica, etc). Generalmente estn integrados por representantes corporativos sectoriales que formulan recomendaciones o dictamen a peticin expresa del gobierno autonmico.
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c) Comisiones bilaterales o multilaterales: se constituyen para operativizar convenios o compromisos de ayuda mutua y colaboracin con el Estado central y las dems entidades autnomas.
8. Competencias, materias competenciales, acreditacin competencial

A su vez, la acreditacin competencial se reere al procedimiento de transferencia de competencias desde el nivel central hacia los niveles subnacionales. Esta transferencia debe tomar en cuenta el grado de desarrollo institucional de las entidades autnomas subnacionales, las mismas que guardan entre s una relacin asimtrica dados los diferentes niveles de capacidades institucionales instaladas. Para la medicin del grado de desarrollo institucional se deben construir indicadores vericables objetivamente. Por otra parte, la asimetra en los niveles de desarrollo institucional plantea al gobierno central la obligacin de fortalecer capacidades o de instalar las mismas en las entidades autnomas.
9. Estatuto o Carta orgnica de las entidades autnomas

En los Estados que reconocen autonomas, sus Constituciones comprenden disposiciones genricas referidas a: a) Los requisitos para acceder al auto gobierno. b) Niveles competenciales c) Niveles institucionales d) Caractersticas generales del sistema (Trujillo: op. cit. 121). Los aspectos ms especcos se derivan a Leyes Marco como en Francia o a Estatutos como en Espaa. El Estatuto es la norma institucional bsica de cada entidad autnoma que forma parte del ordenamiento jurdico del Estado. Posicin dentro del sistema de fuentes: con relacin a la Constitucin, los Estatutos se encuentran subordinados y deben acatar la supremaca de aquella. Una subordinacin que se concreta en la adecuacin formal y ma-
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Cuadro No. 4 Competencias de las Autonomas en la CPE
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terial del Estatuto a la Constitucin y en la necesidad de respetar las consecuencias inherentes al principio de interpretacin conforme a la Constitucin (Ibid: 131). Con relacin a las leyes del Estado su singularidad radica en sus especialidades procedimentales. Con relacin a la prelacin; para Muoz Machado y Santa Mara Pastor, no hay relacin de jerarqua normativa sino, de ordenacin de las mismas conforme al principio de competencias y separacin de mbitos (en Trujillo, ob.cit.:132).
10. Rgimen scal-nanciero de las Autonomas

Los ingresos scales de las entidades autnomas y descentralizadas se pueden clasicar en: a) Ingresos propios b) Transferencias c) Deuda a) Otros ingresos Los ingresos propios podran incluir impuestos, tasas, patentes, contribuciones especiales, regalas, rendimientos de capital e ingresos provenientes de la venta de bienes y servicios del patrimonio propio, donaciones y legados. Las transferencias estaran constituidas por los recursos de coparticipacin y fondos de asignacin (de desarrollo o de compensacin). Las deudas tendrn como fuente los emprstitos tramitados ante entidades pblicas y privadas en el marco de los alcances y lmites establecidos en la Constitucin y la ley, con la condicin de demostrar la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses. Adems podrn contemplarse otros ingresos.
Factores de distribucin
En el ante-proyecto de Ley Marco de autonomas y Descentralizacin LMAD se establece que, para cada nivel, las transferencias de recursos sern efectuadas
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1. Segn destino especco: a) Dotacin de tems; b) Financiamiento de proyectos de desarrollo; c) Otros a ser determinados por la autoridad competente. 2. Segn las siguientes variables de reparto horizontal: a) Poblacin de cada entidad; b) Inverso de la densidad demogrca; c) Pobreza, utilizando los datos de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI); d) Pasivos histricos; e) Desarrollo econmico.
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Bibliografa
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Autonomas

Se hace camino al andar

Carlos Romero Carlos Bhrt Irahola

Cuidado de edicin: Diagramacin: Diseo de tapa: Depsito legal:

Impreso en Artes Grcas Sagitario srl. Telf. 2486815

Autonomas. Se hace camino al andar

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La Paz, mayo de 2009

Guido Riveros Frank Director Ejecutivo fBDM

Kathrein Hoelscher Directora FES-Bolivia

Yoriko Yasukawa Representante Residente del PNUD en Bolivia

Adecuar los Estatutos Autonmicos qu implica?

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2.1. Contenido de la autonoma

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2.2. Organizacin territorial y autonomas

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2.3. Jerarqua de las autonomas

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3.1. La Asamblea Departamental

3.1.1. Composicin y modalidad de eleccin

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3.1.2. Enfoque de gnero

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3.2. El rgano ejecutivo

3.2.1. Composicin del rgano ejecutivo

19 Vid. supra pgina 19.

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3.2.2. Forma de eleccin

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Tabla 1 Eleccin de Asambleas y Ejecutivos Departamentales

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3.3. Competencias estatutarias sin respaldo constitucional

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TABLA 2 Competencias estatutarias sin respaldo constitucional

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4.1. La administracin de justicia

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4.1.1. Jurisdiccin ordinaria

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