O SINAES E O SEU RESULTADO NA EDUCAO SUPERIOR 1 INTRODUO O Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES)1 uma poltica pblica

a federal voltada a produzir resultados na educao superior do Pas. O carter pblico do SINAES requer definio mais clara, pois sua gnese estatal, por si s, no lhe assegura tal condio, tendo em vista que nem mesmo os governos legitimamente engastados no poder esto isentos de verem suas aes, no todo ou em parte, capturadas por interesses privados. o interesse pblico que deve ser utilizado como parmetro ao cotejar os resultados do SINAES na educao superior. Contudo, esse, por sua vez, no algo fcil de traduzir e, embora exista certo consenso sobre alguns aspectos abrigados por essa categoria, admitem-se variantes em funo do grupo social, do contexto histrico, das referncias culturais, entre outros. No esforo de procurar compreender o carter pblico do SINAES insere-se a necessidade de aferir o seu potencial de transformar o currculo da educao superior. Nessa perspectiva, o problema sobre o qual me debruo pode ser sumarizado em duas questes: - O SINAES est voltado ao interesse pblico? Em que medida o SINAES produz mudanas no currculo da educao superior encaminhando-os para um ganho em qualidade? O objetivo da pesquisa , portanto, verificar se o SINAES est voltado ao interesse pblico e em que medida a poltica pblica de avaliao da educao superior por ele afirmada, na sua implementao, transforma o currculo levando as universidades a um maior comprometimento tico. A implementao do SINAES vem acontecendo de forma gradual, com alguns resultados j percebidos e anlises produzidas. Mesmo sem ter havido tempo para consolidar todo o processo, imperioso aferir o perodo de efetiva implementao da poltica pblica e seus eventuais resultados, o que nessa pesquisa corresponde ao perodo compreendido entre a aprovao da Lei do SINAES, em abril de 2004, e agosto de 2008.

2 A investigao emprica do trabalho, ancorada na abordagem de pesquisa qualitativa, concentra-se na anlise interpretativa dos dados obtidos por meio do tratamento das informaes coletadas por meio de entrevistas com queles que ajudaram a formular e tm contribudo na implantao da poltica pblica, com gestores e/ou presidentes de Comisso Prpria de Avaliao (CPA)2 de instituies universitrias de natureza privada e com especialistas. Alm destes so utilizadas informaes obtidas pela observao direta de uma determinada IES no perodo de trs anos. Do conjunto dos dados busco extrair as respostas para as indagaes formuladas. As consideraes ao fim do trabalho, no tm carter conclusivo dada a inconcluso do prprio processo, servindo, no entanto, para gerar argumentaes e oferecer subsdios a novas anlises. 2 DESENVOLVIMENTO A dicotomia Estado/sociedade civil est repleta de contradies desde a constituio do Estado nacional e a consolidao da sociedade civil. Ainda assim, como nos assegura Sousa Santos (1990), essa dicotomia servia para explicar muitas das prticas sociais e polticas dos pases capitalistas centrais nos sculos XIX e XX, o que deixou de ocorrer devido s mudanas sofridas no mbito das sociedades contemporneas, que levaram ao imbricamento dos conceitos que sustentavam a dicotomia. Nessa perspectiva, o pblico deixa de se confundir com o estatal e o privado com a sociedade civil, o que torna mais complexa a categoria de anlise. Na educao, as implicaes so imediatas, uma vez que interesses privados podem apropriar-se de parcelas do poder do Estado, reduzindo o carter pblico da educao. O debate sobre o carter pblico ou privado da educao se articula dicotomia entre Estado e sociedade na medida em que ao Estado fixou-se a ideia do governo da sociedade, guardio, portanto do bem comum. sociedade, por sua vez, atribuiu-se o carter de defesa dos interesses privados, o espao das disputas de ideias entre os indivduos.

2.1 O sistema nacional de avaliao da educao superior SINAES

3 O SINAES, enquanto poltica pblica nacional produz mudanas no currculo da educao superior, os quais por no serem casuais - guardam relao tanto com as intenes declaradas dos responsveis pela conduo da poltica pblica quanto com interesses menos evidentes, mas que tambm se digladiam na arena pblica. A Lei Federal n. 10.861, que institui o SINAES, foi aprovada pelo Congresso Nacional, sancionada pelo Presidente da Repblica e publicada em 14-04-2004, convertendo em lei a MP 147 que j produzia efeitos desde a sua publicao. De pronto, a nova legislao explicita as suas finalidades e ressalta o aspecto da melhoria de qualidade da educao superior e a promoo do aprofundamento dos compromissos e responsabilidades sociais das IES que o texto legal especifica poder ocorrer por meio da valorizao de sua misso pblica, da promoo dos valores democrticos, do respeito diferena e diversidade, da afirmao da autonomia e da identidade Institucional3. Ressalta para a poltica de avaliao da educao superior seu carter, por um lado de regulao e, por outro, de emancipao. Boaventura de Sousa Santos (2005b) enxerga o paradigma da modernidade assente sobre estes dois pilares - o da regulao e o da emancipao cada qual com princpios que atuam em busca de um equilbrio. A regulao se traduz pela imposio de limites liberdade dos indivduos em nome de uma convivncia harmoniosa e prspera em sociedade e ocorre por meio da ao do Estado, pela regulao dos mercados e pelas regras de convvio social. A emancipao se impe no pleno desenvolvimento da liberdade e das potencialidades dos indivduos, seja no plano esttico-expressivo, no racional-cognitivo ou no da ao prtica de carter moral. A avaliao como regulao voltada ao controle diverge da avaliao que visa emancipao em virtude das concepes ontolgicas, axiolgicas e epistemolgicas que convivem em tenso permanente na modernidade, decorrentes do desenvolvimento assimtrico de alguns dos princpios que Sousa Santos (2005b) identifica como integrantes da regulao e da emancipao como pilares da modernidade. Dentre as tenses dialticas presentes na modernidade, segundo as categorias trabalhadas pelo autor, destaco a tenso dialtica entre regulao na lgica de mercado - e emancipao na lgica da racionalidade cognitivo-instrumental.

4 A passagem do tempo, entretanto, tratou de esvaecer os campos dicotmicos de forma que a emancipao tornou-se o duplo da regulao, deixando de ser o seu oposto (SOUSA SANTOS, 1990), ou seja, a regulao de mercado se apresenta como sada nica emancipao do indivduo, ao mesmo tempo em que a racionalidade cientfica se volta quase exclusivamente para o seu aspecto tecnolgico-instrumental de utilidade imposto no mercado, autolimitando-se.
A reduo da emancipao moderna racionalidade cognitivo-instrumental da cincia e a reduo da regulao moderna ao princpio do mercado, incentivadas pela converso da cincia na principal fora produtiva, constituem as condies determinantes do processo histrico que levou a emancipao moderna a render-se regulao moderna (SOUSA SANTOS, 2005b, p.57).

Ainda que tomemos a crise que est posta, a avaliao necessita contribuir para definir polticas emancipatrias, posto que, enquanto prtica social, tem como propsito melhorar a qualidade da educao. Pensar a avaliao nessa perspectiva implica considerar a diversidade local e global e superar as dicotomias, tendo em vista que a avaliao uma construo social complexa, visto que envolve finalidades, prticas e polticas prprias tanto dos sujeitos quanto da natureza do que ser avaliado e, portanto, requer problematizao no contexto de mudanas amplas e significativas para a educao. 2.2 As concepes de avaliao e o SINAES A avaliao, em funo das suas determinaes epistemolgicas e ticas, culturais e morais e individuais, tem implicaes sobre o currculo, que, como a avaliao, constitui espao de poder e, como lugar, espao e territrio, tanto pode estar a servio da dominao como da libertao. A democracia admite a diversidade, as contradies e os antagonismos e, dessa forma, a emancipao/regulao, antes opostas e inscritas nas tenses dialticas, podem assumir-se em uma nova lgica criativa que supe uma relao dialgica entre ambas, antes dissociadas pelas dicotomias do paradigma moderno que refora a lgica da disjuno sujeito/objeto, qualidade/quantidade, fato/valor, pblico/privado, entre outros.
Portanto, avaliar ter (e fazer experimentar) problemticas de sentido que possam articular as metas contrrias do balano e do acompanhamento, da verificao e da interpretao. Articular, isto , no apenas alternar os papis s significaes opostas, mas tambm passar de uma lgica do funcionamento para outra, fazer operar foras opostas em abordagens do

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sentido complementares, em uma inteligncia da Mistura, urdindo os produtos, os procedimentos e os processos (BONNIOL e VIAL, 2001, p. 355).

Sob essa gide, a avaliao no novo milnio admite as oposies e renuncia s certezas, dando relevo negociao que busca articular os contrrios. O SINAES, enquanto poltica pblica de avaliao da educao superior, pode ser analisado a partir dessas contradies. A suposta dicotomia quantitativo/qualitativo, relacionada regulao/emancipao, no suficiente para compreender as problematizaes oriundas de um sistema de avaliao nacional que, por sua natureza intrnseca, nega as peculiaridades locais. Como afirma Demo (1995a), equvoca a dicotomia entre qualidade e quantidade, pois, ambas fazem parte da realidade da vida, estando a primeira relacionada extenso e a segunda intensidade. Em um primeiro momento, o SINAES - em funo da visibilidade dada aos resultados do ENADE, a servio do ranqueamento das instituies de educao superior, aspecto que o aproxima e assemelha ao anterior ENC - reflete a submisso a uma perspectiva de avaliao submetida ao paradigma positivista, centrada na medida, e remete-nos docimologia como modelo de avaliao. Ao estudar os resultados decorrentes da implementao do SINAES, h que considerar se haver mudana na qualidade da educao superior, se essa mudana positiva ou negativa, em que grau se dar, que aspectos estaro includos e que fatores desencadearo as mudanas e, acima de tudo, como se expressaro tais mudanas no currculo. O SINAES constitui uma rede de informao e conhecimento que se mostrar eticamente comprometida na medida em que servir aos propsitos anunciados na sua formulao; o comprometimento tico da universidade se d na afirmao de seus compromissos com a sua autonomia, com a produo de conhecimento, na indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso, na cooperao interinstitucional e na melhoria continuada da qualidade do ensino de graduao e de ps-graduao voltado ao desenvolvimento da sociedade. 2.3 A pesquisa

6 O valor da pesquisa est em ser capaz de articular a rede terica de avaliao e currculo compreenso delimitada das circunstncias em que se concebe e formula o SINAES e quelas nas quais ele implementado. Para efeito dessa pesquisa, realizei entrevistas semiestruturadas com alguns agentes sociais importantes para a compreenso da dinmica das relaes entre os indivduos e com as instituies, alm de explorar o significado atribudo por eles conjuntura que lhes era apresentada. Para no restringir o olhar apenas queles diretamente envolvidos no processo determinei ainda um terceiro grupo a que denominei de especialistas para que se posicionassem sobre o problema de pesquisa de seu lugar enquanto estudiosos do tema. Atuei como observador participante em uma universidade, em condio que ser descrita no tratamento das informaes, tendo tomado contato direto com a realidade pesquisada e tido a oportunidade de vivenciar como parceiro os conflitos que resultaram da implementao efetiva da poltica pblica de avaliao em uma instituio concreta com seus objetivos especficos e suas contradies. O quadro abaixo apresenta, de forma esquemtica, a relao das principais ideias que permearam as questes na entrevista semiestruturada, considerando os sujeitos dos trs grupos, que implicou cinco categorias extradas no tratamento das informaes. Sujeitos da Pesquisa Grupo I: Concepo e Implementao do SINAES E1 E2 E3 E4 Grupo II: Agentes nas Universidades E5 E6 E7 E8 Grupo III Especialistas em Avaliao E9 Teor das Questes Concepo do SINAES. Implantao do SINAES. Regulao e superviso. Categorias Os impactos do SINAES sobre o currculo; O SINAES como sistema

Impacto do SINAES sobre de avaliao; o Currculo. Constituio da CPA. Autoavaliao Institucional. A CPA e a autoavaliao; O ENADE;

Papel da CONAES, INEP, SESu. A regulao e a superviso. Regulao / Emancipao.

7 E10 ENADE.

2.4 Discusso dos dados Ao refletir sobre o impacto do SINAES sobre o currculo, a maioria dos entrevistados mencionou em suas falas que o SINAES impacta o currculo das universidades na medida em que pe em movimento certa mobilizao provocada pela necessidade de atender exigncias da poltica pblica nas IES. No apontaram, entretanto, evidncias prticas de que o SINAES possa orientar uma transformao no currculo das universidades deixando transparecer muito mais crenas valorativas vinculadas s concepes que orientam a poltica pblica do que propriamente exemplos. Ao tratar especificamente do caso observado nos cursos de direito, tanto os entrevistados que a ele se referiram, quanto s evidncias constatadas na observao direta indicaram um forte impacto na conformao dos currculos dos cursos que forem elevados a condio em que se colocou o curso de direito, no apenas junto s IES que estiverem sob superviso especial, mas tambm ao conjunto das demais instituies, uma vez que do processo de superviso especial se desdobra um grande volume de procedimentos que resultam em determinaes regulatrias para o currculo do curso em todas as instituies. Essa realidade denota que o processo de regulao/superviso tem potencial para mobilizao das instituies que implicam reorganizao curricular, ainda que se d para evitar as sanes decorridas desse. As falas reforam a percepo, que a observao na Universidade conferiu, de que o carter diretivo do SINAES e dos instrumentos a ele associados impe autoridade e at determina a possibilidade de avanar sobre pontos antes no avaliados e de cumprir um ciclo avaliativo completo e no preso soma de partes. As falas apontadas, referidas a IES com experincia anterior em autoavaliao, confirmam a evidncia verificada na Universidade observada que no era detentora de histrico avaliativo. A expectativa em relao avaliao institucional decorre de sua globalidade, o princpio integrador de mltiplas aes que respeita a identidade institucional na busca da qualidade, incentivada e fomentada pela avaliao institucional e pelos processos

8 transformadores que dela decorrem. A preocupao em reduzir a avaliao a um levantamento estril de indicadores resulta da constatao de sua ineficcia no incremento da qualidade na aprendizagem do aluno. No outra a preocupao do entrevistado E10, que, no seu relato, no v com otimismo o estabelecimento de alguns indicadores como critrio para determinar a qualidade dos cursos nos processos avaliativos, indicadores que, se tm o dom de mobilizar as IES para o seu atendimento, no estabelecem com a melhoria no processo de ensino uma relao direta. Para manter o foco na avaliao institucional, como indica a concepo do SINAES, seria necessrio que tal poltica pblica instrusse os demais instrumentos de avaliao e determinasse tambm as medidas de superviso e regulao emanadas pelos rgos de gesto do sistema. Tudo indica, no entanto, que tenha havido uma perda de centralidade da autoavaliao institucional alimentada pelo aumento crescente de espao ocupado pelo ENADE. O que deveria ser um dos instrumentos do processo de avaliao das IES tem-se consolidado com uma posio diferenciada ao seguir atraindo a ateno da opinio pblica como o indicador por excelncia de qualidade das IES nos cursos que avalia. A percepo sobre o ENADE que ressalta do conjunto dos entrevistados, como j apontado, a de que se trata de um instrumento voltado regulao e a uma regulao feita pelo mercado. O princpio do mercado rivaliza com o princpio do Estado, o pilar da regulao. Ainda que ambos sejam produtos da modernidade, operam em tenso, estando as regras de mercado em harmonia com uma viso de liberdade social que se ope a opresso estatal. Esta circunstncia confere regulao de mercado hegemonia em nossa sociedade. A centralidade do ENADE no SINAES decorre, assim, no dos seus princpios ou mesmo da vontade deste ou daquele ator poltico, mas de uma concepo hegemnica, presente em nossa sociedade contempornea, que valoriza a capacidade transformadora que a emulao entre as IES, provocada pela disputa por aluno (tomado na acepo de cliente), deve ter. A iniciativa do MEC/SESu de deflagrar processo de superviso especial e reviso de determinaes regulatrias nos cursos de direito baseados exclusivamente nos resultados do

9 ENADE causou espcie aos observadores atentos do SINAES, j que equivalia admisso do MEC de servir-se de um nico indicador para tomar decises importantes quanto superviso e regulao da educao superior. Na experincia observada, conforme j anunciado, a Universidade oferece o curso de direito nos trs campi: em dois deles, foi determinada a superviso especial do MEC (So Paulo e Fernandpolis), tendo sido, portanto, possvel acompanhar o desenrolar dos fatos em relao a essa mudana de paradigma de superviso. 3 CONCLUSO A hiptese de que me servi considera que o carter pblico do SINAES est determinado pela sua capacidade de promover mudanas no currculo das universidades que as levem a maior comprometimento tico. O comprometimento tico da universidade, por sua vez, fundamenta-se no empenho com que defende e exercita a sua autonomia; na qualidade com que promove a associao entre o ensino, a pesquisa e a extenso; na sua disposio solidariedade institucional traduzida pela sua capacidade de cooperao e na sua responsabilidade social, mormente quanto qualidade do ensino. Todos esses aspectos, no quadro terico por mim proposto (APNDICE A), esto no campo da emancipao, abrigados sob o princpio dito tico. Ainda no campo da emancipao, mas sob o princpio da racionalidade tcnico-instrumental, destaco o currculo, a pesquisa cientfica, o desempenho docente e a avaliao institucional como elementos de emancipao institucional, mas submetidos a um critrio de maior influncia por parte da regulao de mercado que os anteriores, de carter mais valorativo. Tanto os elementos que concernem ao princpio tcnico-instrumental quanto aqueles do princpio tico convivem de tal forma em tenso permanente que o projeto emancipatrio da universidade pode tomar seja uma feio mais racional-cognitiva, vinculada ao princpio tcnico-instrumental, seja outra mais prtico-moral, subordinada ao princpio tico.

10 O campo da regulao, que propus em relao dicotmica ao da emancipao, no quadro terico, tem como princpio o Estado e o mercado: em ambos se operam imposies, sejam as da lei, do contrato, da norma ou da conduta. Prescries legais ou socioculturais interagem no sentido de delimitar o campo de liberdade das universidades. O currculo como campo de conhecimento no poderia passar inclume por to violenta mudana de paradigmas. A cada nova etapa do desenvolvimento humano, a escola se reformula e se reconceitua, num processo que raramente indolor, uma vez que - fiel depositria dos valores mais tradicionais de seu tempo ela por natureza resistente a mudana. O SINAES decididamente firmou-se como rede de informao e conhecimento. Em seus instrumentos, articula um amplo e diverso volume de informaes acerca das IES, de seus cursos, de seus alunos, docentes, instalaes, procedimentos didticos, processos avaliativos, estratgias de pesquisa, produo e difuso de conhecimento. Mostrou-se extremamente eficiente na captura dessas informaes, mas vem demonstrando grande dificuldade em aplic-la. A rede de informao e de conhecimento que o SINAES articula incide sobre o currculo da educao superior, entretanto o sentido dessa ao ambguo. A tenso se expressa tanto no campo da regulao quanto no da emancipao. No primeiro, impe-se por um lado, o Estado, que coleta dados, regulamenta, supervisiona e avalia e, por outro, o mercado, que demanda por fazer uso dessas informaes, por emular a competio entre as IES, por definir hierarquias de excelncia entre instituies, cursos e estudantes. O espao de emancipao que sobra universidade nessa perspectiva o da racionalidade tcnico-instrumental de definio de currculos tambm padronizados e teis s necessidades formativas do mercado, de produo de conhecimento til para aplicao produtivista e de atendimento dos parmetros regulatrios para seus docentes e prpria instituio (tamanho das bibliotecas, nmero e tipo de laboratrios, etc.). Em suma, uma universidade de resultados, com nfase no paradigma quantitativo. O SINAES efetiva seu carter pblico na medida em que se volta ao princpio formativo da avaliao e leva as universidades a se repensarem, no com o propsito

11 especfico de afirmar seu prprio projeto, mas de exercitar sua autonomia na produo do conhecimento, na ao articulada e indissocivel do ensino com a pesquisa e a extenso para ter condies de enfrentar as grandes questes de seu tempo em cooperao com outras instituies sociais e no exerccio de sua responsabilidade para com a comunidade. Porm, o resultado visvel a manuteno da cultura do ranqueamento, produzido pela mdia - com o decisivo incentivo do MEC-Inep -, a partir dos dados parciais do ENADE e dos relacionados aprovao nos exames promovidos pela Ordem dos Advogados do Brasil ou por outros Exames que as demais corporaes profissionais se interessem no futuro em produzir. As IES, como reao, identificam na competio promovida pelo ranqueamento e pela presso da opinio pblica o caminho da transformao, caminho que no responde aos pressupostos ticos que nortearam a poltica pblica quando de sua concepo e formulao, mas que tem servido a movimentar as instituies na medida em que se apresentam como nica opo no campo da emancipao (a tcnico-instrumental). Um movimento que, longe de ser o desejvel e virtuoso exerccio da autonomia universitria na produo de seu currculo para o ensino, a pesquisa e a extenso, , pelo menos, o despertar de uma conjuntura de refletir sobre a reproduo mecanicista de prticas formais de ensino sem nenhum sentido valorativo, apenas com aspectos instrumentais de cumprimento de normas e determinaes cartoriais. Para questo de tamanha complexidade no poderia existir formulao simples. No se trata simplesmente de condenar o processo de implementao do SINAES aceitando apenas a evidncia da corrupo dos princpios e das concepes da poltica pblica. Ocorre que, nos cinco anos que se sucederam publicao do SINAES, por vrias razes, os instrumentos previstos na lei no produziram os efeitos desejados e o Estado perdeu sua capacidade de interveno. O que a experincia que pude acompanhar deixou claro foi que, embora o ENADE seja insuficiente para avaliar um curso, ele sinalizou na direo acertada. Os problemas existiam nos cursos de direito que acompanhei na Universidade observada e no eram identificados por nenhum outro mecanismo interno ou externo. At mesmo o ato de

12 renovao de reconhecimento de curso que, supostamente, estabelece um olhar mais focado no curso, no havia - no caso da Universidade - demonstrado as fragilidades que, posteriormente, o processo de autoavaliao do curso deixou patente. A despeito dessa centralidade no ENADE, entendo que o SINAES mantm ainda as condies de, por meio da avaliao, dar sentido tico atuao das universidades e, com isso, atender ao interesse pblico. Todavia, h que propugnar por um novo Estado com carter republicano mais bem definido e um aparelhamento que lhe garanta competncia, presteza e preciso de ao. apostando no fortalecimento do princpio do Estado no campo da regulao que entendo seja possvel no outro extremo o reforo no campo da emancipao do princpio tico que colocar em evidncia para a universidade o referencial do valor, da necessidade de dar sentido tico produo acadmica, comprometendo-a com o bem e com a justia.

Institudo pela Medida Provisria MP n 147, de 15/12/2003, convertida com mudanas, posteriormente, na Lei n 10.861, de 14/04/2004. 2 Criada pela Lei n 10.861, de 14/04/2004, com a atribuio de conduzir os processos de avaliao internos das IES, alm de sistematizar e prestar informaes aos rgos de avaliao. 3 Lei Federal n 10.861, de 14/04/2004, 1 do art. 1.

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