FINANCES PUBLIQUES 1er partiel: 18 octobre. 1h30 2me partiel: 6 dcembre.

3 heures (dissertation) Cours ENT: LAP (S5) Finances publiques Eric Oliva. Edition Sir, aide-mmoire, 2me dition 2008. INTRODUCTION SECTION 1: approche historique des FP

Dans l ancien franais, le substantif de finance signifiait payer. Au pluriel, es finances dsignaient le revenu de l Etat. Le terme finances: activit bancaire publ . Le terme finance: revenu de l Etat. Gaston Gze.

A partir des 30 s, on a une nouvelle volution des finances publiques, car on doit f aire face la constitutionnalisation des finances publiques, due l entre en vigueur de la Constitution de 1958, qui a mis en place le Conseil constitutionnel. On s es t rendu compte que le CC avait rendu de nombreuses dcisions concernant les financ es publiques et que sa jurisprudence joue un rle trs important dans les finances p ubliques. Cela a conduit recentrer nouveaux les FP sur une approche plus juridiq ue et moins conomique. La dimension conomique des FP a t oublie, et reviens aujourd hu sur la scne de manire brutale. Les finances publiques sont une matire pluridisciplinaire, ancres au c ur du droit p ublic. Elles ont un caractre juridique mais intgrent ncessairement un aspect politi que (dpendent des dcisions politiques). Ce qui permet un Etat de vivre, c est l impt. A ct des recettes, il y a les dpenses. finances publiques sont au c ur de la vie politique. Aujourd hui, les FP correspondent aux finances de l Etat, des collectivits territoria les (communes, dpartements, rgions, intercommunalits) et les finances de la scurit so ciale. Les ressources de l Etat ont toujours exist. A l poque romaine s est dvelopp un systme istinction entre finances publiques et finances personnelles de l empereur. 1re priode (1215-1799): Les finances publiques n ont, quant elles, pas toujours exist Elles sont apparues entre 1215 et 1799 (priode des fondations), c est l que l on a po s les fondements de notre systme conomique actuel. Sous l Ancien Rgime, il n y avait pa de finances publiques. Il n y avait pas d administration. Il y avait une sorte d impo rt ordinaire et en tant de crise, les finances extraordinaires pour les priodes d e guerre, donnes par le pape. Au 12me sicle, Philippe le Bel, ne pouvait pas avoir le soutien du pape, il convoqua alors les Etats gnraux: naissance du consentement l i mpt. Le consentement l impt a t si important qu il a t inscrit dans la dclaration s de l homme de 1789. Deux modes de recouvrements de l impt: un public (problme systme de recouvrement et vi olation de la vie prive) et un systme priv (pourcentage pour ceux qui ont rcupr l imp rrectement). Il n existait pas de systme de comptabilit sous l Ancien-Rgime => pas de FP vu qu il n y ait pas possibilit de faire un inventaire. Pendant la Rvolution, c est un dsastre financier. Les rvolutionnaires ont pos des prin cipes fondamentaux qui sont toujours le fondement de notre systme financier actue l, sauf qu ils ne les ont jamais appliqus. En 1789, l Etat limine les impts, il n y avai donc plus de recettes de l Etat. Pour pouvoir recrer des impts, sans pression fisca le et sans violation de proprit par le fisc, on a inscrit le principe du consentem ent l impt dans la Dclaration de 1789. PBM: Les impts indirects sont toujours les plu rentables et les plus injustes (ex. taxe, TVA). L Etat a mis un an recrer des impts, donc pas de recettes pendant un an. Ils ont cr quatre vieilles contributions: la contribution foncire, la contribution personnelle

et mobilire, la contribution des patentes (taxe professionnelle) et l impt sur les po rtes et les fentres. Ces impts n ont pas suffi lors de la Rvolution, cause du systme de recouvrement. L imp comme la contribution foncire ncessitait une valuation et donc encore l intervention d agents. Les rvolutionnaires ont dcid de confisquer les biens du clerg et de les vend re pour s en sortir, mais a n a pas fonctionn puisque les communes devaient racheter l es difices religieux et elles se sont encore plus endettes. Assignats. Les principes poss lors de la dclaration de 1789 sont aujourd hui prsents (Dclaration fait partie du bloc de constitutionnalit): Consentement l impt: par les citoyens eux-mmes ou par l intermdiaire de repr nts: art 14 de la Dclaration. Le principe de consentement l impt est bas sur la quoti sur les modalits de recouvrement de l impt et sur la dure de l impt. Principe d galit devant l impt: art 13. L impt doit tre galement rparti ent citoyens raison de leurs facults => Abolition des privilges, la loi ne doit pas c omporter de discrimination injustifie. Pour ceux qui ne pouvaient pas payer, la t axe foncire prenait sur leurs revenus. On admet que le lgislateur puisse instituer des rgimes diffrents ds lors qu ils sont justifis par une diffrence de situation. L galit cette poque, est entendue de manire stricte => L impt est ncessairement pro nel (avec un pourcentage). Aujourd hui, l galit devant l impt s est enrichie et on a, r du Courant Solidariste (fin 19me) vu merger l ide d un impt progressif (on prend en c mpte la situation personnel de l habitant) = Impt sur le revenu. => Manifestation d u ne volution de la conception d galit. Principe de proportionnalit de l impt: 2me partie de l art 13. N de par l inju qui existait pendant l Ancien Rgime. Fin 19me sicle s est appliqu l impt progressif e emplac. 2me priode(1799-1915/1920) : Priode Classique; renouveau. Priode librale de l Etat-g me et priode de neutralit des finances publiques. C est l apoge de la doctrine librale e JB SAY base sur l galit devant les charges publiques (tout le monde doit contribuer au financement des dpenses de l Etat) et sur la libert du commerce et de l industrie. Cela signifie que l Etat ne doit pas trop intervenir dans l conomie, car il risque d e la gner et de dpenser de l argent, il doit garder ses fonctions rgaliennes. Il n a pa s beaucoup de dpenses et pas beaucoup de recettes, donc l Etat a un budget trs faibl e. Politiquement: A partir de 1852 (second Empire) jusqu 1870, rgime assez rigide, mai s conomiquement libral. On avait toujours des rgimes quilibrs. Jusqu en 1915: dpense gtaires = 15% du PIB de l poque. Aujourd hui, on prvoit un principe d quilibre des budg . Au 19me sicle, aprs la chute de l Empire, le problme d quilibre budgtaire n tait pas lui d aujourd hui (ex. pas de dpenses sociales comme aujourd hui, de dpense fiscale, de crise de dette souveraine comme aujourd hui). Il y a aujourd hui un recul de l Etat, a vec la relance de la dcentralisation par ex, cela lui permet de diminuer ses dpens es (financement des collectivits locales). Obligation d quilibre inscrit dans la Con stitution. Les apports de cette priode se sont dessins sous le Consulat et l Empire (1799 1814) , priode de rformes napoloniennes. Cration de grandes institutions financires: Banque de France en 1800, cela permettra d vacuer les assignats qui posaien t problme. Trsor Public en 1806, appel Caisse de services. On impose toutes les perso nnes publiques de dposer leurs disponibilits auprs de cette institution Inspection gnral du Trsor: Rseau de comptables publics et de contrle. A pour but d as er le respect du budget de l Etat en respectant les rgles de la comptabilit publique . La Cour des Comptes en 1807: charge de contrler les comptables. Fonction ju ridictionnelle, elle vrifie que le Trsor public rcupre toutes les recettes. Mission de contrle d excution de la Loi de finances. Aujourd hui elle joue un rle en matire de estion financire, sa mission a grandement volu. La Caisse des dpts et consignations: c est le fruit de la fusion de 2 institu tions prexistantes. On lui a confi la mission de grer les dpts de fond et de valeur a insi que les forts de l Etat. Fonds collect par la Caisse d pargne, c est auprs d elle

es notaires dposent les fonds restant des dfunts. Ces institutions financires sont mises en place l poque napolonienne pour remettre su r pied les finances publiques aprs la Rvolution. A cette poque, on commence affirmer le principe d universalit budgtaire. Il apparait en 1822 et impose de faire apparaitre toutes les dpenses et toutes les recettes, dont le budget de l Etat. Principe qui se dcompose en deux rgles: il interdit de procd er une compensation des recettes et des dpenses, d autre part, il interdit d affecter une recette une dpense particulire. Les recettes forment une masse unique et indi ffrencie. Ce principe est assorti du principe de l unit budgtaire. On affirme que le budget de l Etat doit tre contenu dans un document unique, de manire ce que sa comprhension so it aise. Troisime principe, c est le principe de l annualit budgtaire. Ce principe impose de vot er le budget pour une anne. Dernier principe proclam: le principe de la spcialit budgtaire. C est un principe qui mpose de prciser l affectation des dpenses, qui est appliqu de manire variable, plus o u moins stricte, en fonction des rgimes. Il est contraire au principe d universalit qui s applique aux recettes indiffrencie. Ces principes poss au 19me sicle existent aujourd hui et sont le fondement de notre systme budgtaire. Les crises conomiques et l apparition des doctrines sociale, fin 19me, ce sont des a nnes durant lesquelles s est droule la Rvolution industrielle, il a fallu crer des inf astructures pour recueillir les ouvriers. => Premires rgles de droit sur le trava il des ouvriers sont apparues. En 1898, on a cr les HLM. On est pass d un Etat libral (Etat gendarme) un Etat providence. 3me priode: La priode contemporaine: les finances modernes. Dbut de la priode: apr emire guerre mondiale, quand l Etat commence avoir besoin d intervenir car c est nouve u une priode assez dure: 1918. Les finances publiques modernes apparaissent progressivement rompent avec les pri odes prcdentes: C est la fin de la transparence budgtaire. On est sous la IIIme Rpublique et le budge t n est plus considr comme un instrument de contrle parlementaire. En 1936, la situat ion budgtaire va utiliser 64 heures, en 1938: 66 heures. Au moment de la libration, le budget est expdi. Il faudra attendre le dbut de la IVme Rpublique pour que l on re ommence accorder une certaine importance a budget car il est devenu un certain m oyen de relance conomique. Cela signifie que c est la fin de la limitation des dpen ses et de la neutralit budgtaire (influence des thories Keynsiennes), les dpenses dev iennent moins des dpenses rgaliennes que des dpenses de prestations sociales. Les dp enses de l Etat vont prendre diffrentes formes: dpense fiscale, L Etat va agir de mani diffrente dans le but d orienter les comportements privs, c est l interventionnisme: in ervention autoritaire (ex. hausse du prix du tabac); l Etat va aussi procder de manir e incitative travers les dpenses fiscales (ex. travail au noir: l Etat met en place une exonration des charges patronales). L interventionnisme a commenc ds la crise de 29 et s est dvelopp jusqu aujourd hui. Aujourd hui, ce qui en ressort, c est la difficult d un certain nombre de mesures On n a pas essay de chiffrer l efficacit de l intervention de l Etat. On a russi faire passer une rforme en 2001: la LOLF => Changement de regard port sur les finances de l Etat et des collectivits territoriales dans leur ensemble, car o n s est dit qu il fallait chercher l efficacit de la dpense publique, qu elle soit autori aire ou incitative. => Niches. Deuxime problme: celui de la perversit qu entrainent les dpenses publiques finances p l impt. C est une activit dans laquelle l initiative prive ne pourra pas investir. S il moins d initiative prive, cela fait diminuer l impt, cela fait entrer en dficit et ent raine la dette. Les dpenses collectives sont des dpenses qui deviennent vite acquises, parce qu elle s sont cres pour rpondre un besoin, mais elles entretiennent ce besoin: effet perver s. L Etat se sent oblig de maintenir un niveau assez lev de dpense. Les finances contemporaines ont connu de profondes mutations, surtout partir des annes 90:

La privatisation: beaucoup des services publics ont t dlgus des personnes prives ( raitement de l eau. Elle avait pour but d allger la charge financire qui pesait sur l Et at. Juridisation des finances publiques: Avec l apparition des 90 s et la LOLF, l esprit fi nancier est all dans une logique d optimisation. La Loi de finances tant vote par le Parlement, c est un moment o se confrontent les oppositions politiques. A partir de 1974, toutes les lois de finances ont t dfres au Conseil Constitutionnel. Elargissement du primtre des finances publiques: on a vu se dvelopper les collectivi ts, il y a donc eu le dveloppement des finances locales, puis, des finances social es. En 2005, 40% des dpenses publiques correspondaient aux dpenses sociales. Le dveloppement des finances locales

Ces finances locales ont augment de manire considrable au 19me, elles sont p arties d une situation aussi affreuse que celle de l Etat (cf. biens du clerg et lieu x de culte), elles se sont retrouves avec un norme endettement. A l poque napolonienne , on a remis sur pied les finances locales. La rvolution industrielle a vu naitre un certain nombre de besoins de bases (hygine), on a alors mancip les premiers bud gets locaux. Cette situation s est maintenue jusqu aprs la premire guerre mondiale. Le trou d air des collectivits est apparu dans les annes 30/35. La crise de 29, les besoins publics locaux ont explos, l initiative prive avec la crise conomique a vu d isparaitre un certain nombre de services locaux. Les budgets locaux se sont dvelo pps sur cette base l en recrant ces services son compte. Les CL sont devenues bnficiaires partir de 1917:l Etat dcide que les CL vont bnfic produit des Patentes et de la production mobilire. Le problme c est que les dpenses o nt continu de croitre. Dsormais on parle des impts directs locaux. Ces transferts n o nt pas t suffisants. Ce qui a sauv les FL c est qu il y avait toujours la tutelle de l E at et qu en consquence, les Maires n laboraient pas seuls leur budget (prfet). Il n y av it pas d endettement massif des collectivits. En 1982: dcentralisation. Les collectiv its ont commenc entrer dans l re sombre. Cette priode a t rude car les lus locaux saient mal les logiques financires, avec la dcentralisation, les entits dconcentres o nt eu leur autonomie financire, donc plus de prfet, elles ont donc d se dbrouiller s eules. Il y a alors eu une rforme de la comptabilit locale et partir des 90 s les fi nances des collectivits ont repris un chemin un peu plus srieux. La dcentralisation engage en 82 a t relance partir de 96 puis de 2003. La dcentrali ion se traduit par le transfert de comptabilit de l Etat vers les CT. Les collectivits aujourd hui sont dans une situation tendue, en raison des dpenses m ais aussi de la mcanique juridique. La liaison des taux: on ne pouvait pas augmenter des impts plus que les autres, to ut en respectant une certaine proportion. Cela a conduit l inscription dans la Con stitution de l autonomie financire des collectivits. Les collectivits ne sont pas lib res d utiliser le budget donn par l Etat pour en faire ce qu elles veulent. Le taux de pression fiscale: C'est le rapport entre les impts et le produit intrieu r brut. Apparition de contraintes mondiales et europennes.

Les relations internationales, avec le dveloppement de l activit conomique, ont dbut a ec la SDN au lendemain de la guerre. Les conomies ont commenc ne plus tre exclusive ment concentres sur leur contexte national. Les changes se sont dvelopps et on a vu apparaitre des normes juridiques internationales et communautaires. Les Etats on t entrepris de lutter contre ce phnomne dlocalisation. Cette situation a provoqu le dveloppement de la concurrence fiscale. Pbm: en rduisa n taux d imposition, l Etat a moins de recettes et il atteint donc son seuil maximum de dpenses. On a assist une baisse importante de l imposition des socits dans le cad e de cet impt spcifique (sauf paradis fiscaux) et quand on regarde les tudes, on re marque que les autres impts (tva, ) ont un mcanisme inverse. Ce phnomne de concurrence fiscale a des consquences sur les budgets. Il ne faut pas

ngliger la mondialisation. La construction communautaire est originale car au milieu des rgles international es et conomiques qui se sont dveloppes, on a choisi de rgionaliser la cration de rgle la zone de libre-change: premire forme de coopration conomique (pas d obstacle entre tat A et Etat B, mais taxes si change avec un pays tiers), l union douanire (zone de libre-change + cration d un tarif douanier commun), la construction d un march commun (CEE: union douanire + institutions spcifiques au droit commun). On est pass par cette construction conomique et on a cr notre structure avec des ins titutions capables de crer des normes juridiques qui vont s appliquer directement d ans l ordre juridique des Etats membres. On s est servi de l conomie pour aller vers la politique. Tout cela s est dvelopp jusqu en 1986 et on est pass la monnaie unique. Po r construire cette monnaie unique il faut des Etats en bonne sant financire. On a appliqu les critres de convergence qui imposent aux Etats membres de l Union de surv eiller leurs finances publiques et d avoir un dficit budgtaire infrieur 3% du PIB et une dette infrieure 60 % du PIB. Les droits de douanes n existent qu entre un Etat me mbre de l UE et d un Pays tiers, ils alimentent les recettes de l UE. Apparition de co ntrainte budgtaire Les finances modernes

Le poids des finances publiques s apprhende partir de: dpenses publiques, les ressou rces et la dette. Les dpenses publiques. La LOLF ne parle pas de dpenses publiques, elle par le de charges, par opposition aux ressources. C est une vision plus juste car il e xiste une diffrence entre une dpense et une charge, en termes de comptabilit. Une dp ense est toujours caractrise par une sortie d argent (ex. le paiement des traitement s des fonctionnaires). Une charge ne se traduit pas ncessairement par une sortie d argent (ex. la possession d un vhicule: sa valeur d achat va diminuer au fil du temps. Cette dtrioration de l actif financier n est pas relle tant que l on ne vend pas la vo ture). Sous l influence de l UE, mais aussi en raison de l volution du primtre des finances pub iques, on parle toujours en principe, de dpenses publiques. Ce sont les chiffres qui seront mis en avant. SECTION 2: Le poids actuel des finances publiques Dpenses publiques: l ensemble des dpenses effectues par les administrations publiques, c est--dire: l Etat et les ODAC (organismes divers d administration centrale) Les APULS Les administrations de scurit sociale (ASSO) C est le T de Maastricht qui a instaur cette redfinition des dpenses publiques.

Evolution des dpenses publiques: 1872: PIB 11% 2009: PIB 56,3 % Les recettes publiques: composes par des prlvements obligatoires (recettes de l Etat, de la scu, des coll locales, ) et des prlvements non-obligatoires. Evolution des recettes publiques(1959-2010) : volution beaucoup plus douce que les dp publiques. Les choses ont peu prs coll jusqu en 1975. La plupart du temps, s il y vait un dficit, il tait lger. A partir de 1975, on voit que les deux courbes se spar ent et la courbe des dpenses devient nettement plus importante. Il n y a jamais eu de phase de rduction significative. Mme avec l apparition de la LOLF, cela n a pas diminu, alors qu elle a rform la manire enser le budget. Les prlvements obligatoires: ensemble des impts et cotisations sociales prlevs par le administrations publiques et les institutions europennes. Il faut ajouter la dduc tion faite des impts et cotisations dus, mais non recouvrs. Ils sont calculs partir des donnes de la comptabilit nationale. En 1960: PO en France: 30,5% du PIB. On ess aie de limiter le TO en 2010, mais en 2012, le taux de prlvements obligatoires dev rait reprsenter 44,5% du PIB.

Au sein de l UE, la France a un des TO les plus levs. Les prlvements non-obligatoires: l emprunt: emprunt d Etat envers ses contribuables, il peut tre forc; emprunt s r les marchs financiers. les recettes non fiscales: recettes des exploitations industrielles et co mmerciales et les tablissements publics caractre financier (ce sont des recettes q ui ne correspondent pas l activit classique d un Etat, ce sont des recettes non-fisca les, non-obligatoires) + revenus du domaine de l Etat (bois, forts, ventes de biens immobiliers, ) les fonds de concours: il s agit de dons ou legs verss l Etat par des personne s publiques ou prives, pour concourir avec lui certaines dpenses. La personne qui va effectuer le don, va choisir son utilit. Masse des recettes publiques: ce sont toutes ces recettes.

La dette publique: Solde budgtaire = recettes dpenses. S il y a un rsultat positif, c est que l on a un s e excdent, mais si le rsultat est ngatif, c est que l on a un dficit, un solde dficita . Le dficit doit tre financ, pour cela, il faut emprunter. La dette reprsente ensemble des emprunts rsultant de l accumulation de dficits, c est le recours l emprunt souscr t pour pouvoir financer les dficits. Dette publique: dette de l Etat (ODAC et coll), des APUL+ASSO. L volution de la dette publique: 2011 = 86,2% du PIB => 1692,7 milliards d euros. Grce: dette publique = 140% du PIB La dette souveraine a des niveaux consquents depuis 30 ans. Les pays stigmatiss aujourd hui, ce sont des condamnations abusives, mais ces analy ses manquent de mesure. SECTION 3: Les sources I. Les sources nationales La Constitution: Articles qui concernent les FP de l Etat = 34, 37, 40: droit d amendement des parle mentaires, limitation de l initiative financire des parlementaires, 47: fixe les dlai s d adoption des lois de finances, 72, 72-3). Articles pour les finances des coll= 34, 72: principe de la libre administration d es coll, 72-3: principe de l autonomie des coll. Ces articles sont importants car u ne coll qui entend s administrer de manire autonome, elle doit avoir des ressources financires adquates. Articles pour les finances de la scu sociale= 34: lois de financement de la scu soci ale, 39: fixe la priorit de l AN en matire de lois de financements de la scu, 47-1.

- La Dclaration de 1789: Art 13: pose le principe de la ncessit de l impt et de sa juste rpartition. Art 14: pose le principe du consentement l impt. Art 15: la socit a le droit de demander compte tout agent public de son administrat ion=> l excutif doit justifier l emploi des fonds publics qu il a t autoris dpenser Les lois organiques: