LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER, A PUERTAS DE CUMPLIR 10 AOS

ELOY ALBERTO MUNIVE PARIONA

UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS

RESUMEN A casi una dcada de descentralizacin en el Per (2002-2012), resulta pertinente revisar el avance que este proceso ha tenido y examinar las acciones emprendidas por el gobierno central, los gobiernos regionales y los gobiernos locales. Cules son los beneficios obtenidos? Se ha acercado el Estado al ciudadano? Se ha fortalecido la participacin ciudadana en los tres niveles de gobierno? Todas estas preguntas an sin respuesta son el perfecto pretexto para la elaboracin de diversas investigaciones. Palabras clave: Democracia, descentralizacin, gobernabilidad, participacin ciudadana, capital social.

ABSTRACT Nearly a decade of decentralization in Peru (2002-2012), it is appropriate to review the progress that this process has had and examine the actions taken by the central government, regional and local governments. What are the benefits? Does the state have come to the citizen? Have improved citizen participation at three levels of government? All these unanswered questions are the perfect excuse to development different researches about it. Keywords: Decentralization, democracy, governance, citizen participation, social capital.

Analizar la problemtica de la descentralizacin es analizar el papel del Estado sobre la promocin del desarrollo (Ritter, 2005)

Desde el ao 2002 en el Per se ha experimentado un proceso de descentralizacin. Como parte de un paradigma mundial de poltica pblica presente en la agenda de discusin en Amrica Latina, frica, Asia y Europa. La descentralizacin, promete una serie de beneficios que la hacen atrayente tanto a polticos, funcionarios pblicos, ciudadanos y estudiosos.

Sin embargo a puertas de cumplir ya una dcada de su aplicacin en el Per, existen dudas respecto al xito de este proceso, la descentralizacin ya no es vista con una panacea capaz de resolver todos los problemas, incluso algunos investigadores han sostenido que existe el riesgo de que la transferencia de poder a instancias sub nacionales no da resultados en la promocin de la democracia, reforzndose la dominacin de las oligarquas locales, la existencia de poblaciones con un bajo nivel de vida en algunas regiones, lleva a postular la descentralizacin suponiendo que los recursos sern mejor distribuidos y utilizados, pero nada asegura, en realidad, que las instancias subnacionales sean eficientes en su utilizacin.

Como poltica permanente de obligatorio cumplimiento la descentralizacin en el Per ha tenido un desarrollo desigual en distintos momentos, por instantes se ha evidenciado una planificacin a largo plazo y en otros perodos la improvisacin y el aceleramiento en los mtodos caracterizaron el proceso.

El artculo est separado en cuatro partes. En la primera se detalla un marco conceptual bsico para el anlisis de este proceso. En la segunda parte se har un recuento de las acciones ms relevantes hasta la fecha emprendidas. En la tercera parte se expondrn los resultados alcanzados y en la cuarta parte se presentan las conclusiones.

I.

DESCENTRALIZACIN: UN MAPA CONCEPTUAL

Existe abundante literatura y distintos discursos acerca de la descentralizacin; sin embargo, esta polisemia en apariencia no sera ms que la exposicin de distintos enfoques, cada uno de ellos mostrando un ngulo diferente del mismo fenmeno, no es que se hable de distintos procesos con el mismo nombre, al contrario la visin particular de ciertas escuelas han enriquecido el debate cientfico.

Para una exploracin ms eficiente del marco terico haremos uso de una escala de abstraccin partiendo de lo ms abstracto a lo ms particular. Desde una visin general, extensiva, podemos decir entonces que la descentralizacin principalmente tiene que ver con una distribucin equilibrada y democrtica del poder en el interior del estado (Carrin, 2003), se reconfigura la relacin entre las categoras centro periferia. En efecto esta distribucin equilibrada y democrtica reestructura el aparato estatal, transfiriendo competencias de una unidad constituida a partir de una condicin nacional a otra de orden local, repercutiendo adems en una nueva relacin entre el Estado y la sociedad, los actores sociales antes nacionales buscarn posicionarse localmente y los actores locales antes irrelevantes ante una agenda centralizada se convertirn en piezas fundamentales en el devenir poltico. La descentralizacin replantea las formas de representacin y participacin de la sociedad, este efecto, en estudios como los de Leiras (2010) respaldan esta posicin.

Al descender por la escala de abstraccin encontraremos la clasificacin elaborada por Rondinelli (1983) quien sostiene que la descentralizacin sera la transferencia de responsabilidades de planificacin, gerencia y recaudacin y asignacin de recursos, desde el gobierno central y sus agencias a unidades territoriales y distingue cuatro formas principales o grados de descentralizacin, conceptos que resultan tiles para diferenciar grados de autonoma de los gobiernos subnacionales entre los que se encuentran los siguientes:

Desconcentracin: redistribucin de poder de decisin y de responsabilidades financieras y de administracin entre varios niveles del gobierno central, hacia oficinas no localizadas en la capital.

Delegacin: transferencia de poder de decisin y administracin incluidas responsabilidades financieras - sobre funciones pblicas a organizaciones semiautnomas, no totalmente controladas por el gobierno central pero responsables en ltimo trmino ante ste.

Devolucin: transferencia de autoridad, financiamiento y administracin hacia gobiernos locales. Particularmente, hacia municipios que eligen sus alcaldes y

concejos, cobran sus impuestos y tienen independencia para tomar decisiones de inversin. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que en la mayora de los pases en desarrollo los municipios disponen de escasos recursos, carecen de personal calificado y no son lo suficientemente extensos para proveer servicios en forma econmica y eficiente.

Privatizacin: poltica dirigida a que los servicios sean provistos por empresas, grupos comunitarios, cooperativas, asociaciones voluntarias privadas, individuos, pequeas empresas informales y otras organizaciones no gubernamentales. Para este autor, la privatizacin consiste desde dejar la provisin de bienes y servicios enteramente a la competencia econmica.

Ritter (2005) propone tres enfoques que nos dan una visin ms integral de la descentralizacin, tres miradas que nos sern de utilidad para presentar el desarrollo terico de este proceso y en las cuales se van incluyendo mayores propiedades, caractersticas a la descentralizacin.

1.1. Democratizacin: el enfoque poltico.

Desde el punto de vista poltico el debate de la descentralizacin comenz con Alexis de Tocqueville en 1840. Tocqueville es quien nos da los primeros alcances conceptuales de la descentralizacin, para esto realiza un anlisis de la formacin histrico-social de la Nueva Inglaterra, cuya estructura poltica descentralizada y democrtica fue despus adoptada posteriormente por el resto de los Estados Unidos:

Es en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres. Las instituciones municipales son a la libertad lo que las escuelas primarias a la ciencia; ellas son las que ponen al alcance del pueblo; le hacen gustar de su uso pacfico y lo habitan a servirse de ella. Sin instituciones municipales, una nacin puede darse un gobierno libre, pero carecer de espritu de libertad. Pasiones fugaces, intereses del momento o el azar de las circunstancias puede darle formas aparentes de independencia; pero el despotismo, arrinconado en el fondo del cuerpo social, tarde o temprano reaparece a la superficie. (Tocqueville, 1840)

Finot (2001) sostiene que segn el punto de vista de Tocqueville, si la soberana reside en el pueblo, cada individuo constituye una parte igual de esa soberana y tiene igual derecho a participar en el gobierno del Estado. Y aunque cada individuo sea igualmente capaz de autogobernarse obedece a la sociedad no porque sea inferior a los que la dirigen, o menos capaz que otro hombre para

gobernarse a s mismo, sino porque le parece til y sabe que dicha unin no puede existir sin un poder regulador. En este sentido el proceso de descentralizacin debera implementar las siguientes medidas: Autonoma de los Gobiernos Locales: Elecciones de autoridades locales. Devolucin de funciones locales: todas las funciones, excepto las de inters comn, deben de estar a cargo de los gobiernos locales. Participacin incluyente: se debe de fomentar la participacin de todos los sectores.

1.2. Eficiencia1 y competitividad: el enfoque econmico de mercado. Desde el punto de vista econmico, el debate fue auspiciado por los defensores del llamado federalismo fiscal 2, enfoque que busc la estructura administrativa del gobierno que permita ser ms eficiente en el cumplimiento de su funcin dentro de la economa.

Aqu destacan las opiniones de Paul Samuelson quien da inicio a la aproximacin econmica de la descentralizacin, planteando como problema la provisin de bienes pblicos. Samuelson plante que mientras en el caso de los bienes privados el sistema de mercado permite responder con precisin a las preferencias de cada uno, la provisin de bienes pblicos responde a preferencias agregadas, nadie recibe segn sus preferencias individuales, lo que constituye un problema de eficiencia.

Posteriormente, tal como sostiene Finot (2001), el economista Charles Tiebout en 1956 plante que si se toma en cuenta que muchos servicios pblicos son provistos de manera descentralizada: en este caso los consumidores de estos servicios pueden optar por votar con los pies, es decir, trasladarse a la comunidad que mejor responda a sus preferencias (idea que despus fue ampliada por Hirschman, 1970). Dado que las preferencias individuales son siempre diferentes, cuanto ms pequeas y homogneas sean las comunidades tanto ms eficiente ser la provisin.

Ritter (2005) sostiene que en trminos econmicos la eficiencia debera entenderse como aquella combinacin de bien y precio en la cual el proveedor del bien maximiza sus beneficios, sujeto a su restriccin de costos, y el consumidor maximiza su utilidad, sujeto a su restriccin presupuestaria. 2 Segn Oates (1999) el Federalismo fiscal trata de la estructura vertical del sector pblico. Explora, tanto desde el punto de vista positivo como normativo, los roles de los diferentes niveles de gobierno y las formas en que se relacionan a travs de mecanismos tales como las transferencias.

Lo ideal para que la provisin descentralizada sea ms eficiente que la centralizada sera que la demanda geogrficamente diferenciada de cada servicio correspondiera con una jurisdiccin subnacional y que cada ciudadano contribuyera en funcin del beneficio que recibe. Sin embargo, la demanda de los diferentes servicios no tiene por qu coincidir con los lmites polticoadministrativos de cada nivel de gobierno, ni tampoco sera posible adecuar las jurisdicciones a un tamao ptimo, ya que los ptimos son diferentes para cada tipo de servicio. Esta falta de correspondencia entre la jurisdiccin de cada gobierno y la demanda que satisface crea externalidades (positivas para unos y negativas para otros) que tienen que ser compensadas entre s. La definicin del nivel en que cada bien pblico puede ser ms eficientemente provisto (o la articulacin entre varios niveles) constituira el problema terico fundamental del federalismo fiscal.

1.2.1. Funciones econmicas del Estado:

Las principales funciones econmicas que un estado realiza son: La estabilizacin macroeconmica, la distribucin y la asignacin de bienes pblicos. En cuanto a la estabilizacin macroeconmica, esta resulta ser siempre de exclusividad del gobierno central, en efecto Ritter (2005) menciona que para tratar de estabilizar una economa, los gobiernos muchas veces hacen uso de su poltica fiscal y monetaria, ambas herramientas en el caso peruano resultan competencias exclusivas del Gobierno Nacional. En el caso de la funcin de distribucin esta tambin corresponde a una competencia del Gobierno Nacional, descentralizar esta funcin generara una mayor desigualdad territorial, estimulando diversas polticas distributivas dbiles que lejos de ser la solucin seran alicientes para ahondar la inequidad. En el caso de la asignacin de bienes pblicos, tal como se sostuvo lneas arriba grandes intelectuales como Paul Samuelson cuestionaron un manejo centralizado de esta funcin dada la naturaleza de no exclusin de los bienes pblicos, su teora del free rider3 se ocupa en extenso del tema, aludiendo que si todos los ciudadanos tienen la misma posibilidad de consumir un bien o servicio pblico es imposible excluir a los ciudadanos que no pagan sus impuestos o incluir a quienes si pagaran notndose con mayor nfasis en un esquema centralizado.

Ritter (2005) traduce el free rider de Samuelson como el Gorrn aquel ciudadano que consiente de que no puede ser excluido del uso de un bien pblico no paga tributo alguno por el mismo

1.3. Empoderamiento4: el enfoque de desarrollo endgeno.

Ritter (2005) seala que dentro de este enfoque se concentran los esfuerzos para encontrar la forma de organizacin del Estado que permita empoderar a los pobres.

En este aspecto Robert Putnam (1993), luego de realizar un estudio del proceso de descentralizacin en Italia llego a la conclusin general que tanto estados como mercados pueden operar ms eficientemente donde hay una tradicin de asociacin. El anlisis de Putnam dio lugar al concepto de capital social, que sera bsicamente la capacidad de los miembros de una sociedad de desarrollar soluciones cooperativas.

El concepto de capital social tiene una aplicacin inmediata cuando se plantea que la globalizacin est conduciendo a la competencia no slo entre empresas y pases sino tambin entre localidades y las ventajas competitivas de cada una de stas dependen de su capacidad para generar soluciones cooperativas no slo entre las organizaciones econmicas directamente involucradas sino tambin entre stas y su entorno local.

II.

DIMENSIONES Y ETAPAS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER

2.1. Dimensiones del proceso de Descentralizacin

El Estado peruano es un Estado unitario y descentralizado, cuyo gobierno se ejerce en tres niveles; un gobierno nacional o central, 25 gobiernos regionales y 1834 gobiernos locales (municipios provinciales y distritales).

Las dimensiones que se presenta dan cuenta del proceso poltico que constituye la descentralizacin, entendida como la transferencia de poder del nivel nacional de gobierno a los niveles descentralizados, a los que se les reconoce la potestad para decidir sobre el desarrollo y gestin de sus territorios respetando el carcter unitario del Estado. USAID Per ProDescentralizacin (2010) propone las

El Banco Mundial define empoderamiento como la expansin de los activos y capacidades de la gente pobre para participar, negociar, influenciar, controlar, dirigir y exigir cuentas a las instituciones que afectan su vida.

siguientes ocho dimensiones que caracterizan el proceso de descentralizacin peruano.

a)

Transferencia de responsabilidades y gestin descentralizada: Supone la transferencia de responsabilidades del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales para re dibujar el reparto de competencias estatales entre el nivel nacional, el regional, el provincial y el distrital, con el objetivo de acercar la toma de decisiones y la gestin de los bienes y servicios que presta el Estado a la poblacin. Demarcacin y Organizacin Territorial: Se refiere a la necesidad de ordenar el territorio del Estado de manera racional a travs de la conformacin de bloques polticos y econmicos que hagan contrapeso a la fuerza de la capital. Se trata tambin de repensar la vinculacin de las provincias y distritos con los espacios regionales, a como determinar sus lmites para erradicar los repetidos conflictos que se presenta al respecto. Todo ello con el objetivo de superar las limitaciones de escala de los actuales departamentos promoviendo su integracin en regiones. Democratizacin de las Decisiones Pblicas y Concertacin: Se trata de la promocin del proceso de descentralizacin a travs de la participacin de la ciudadana en la planificacin de su desarrollo plan de desarrollo concertado y presupuesto participativo-, y en la vigilancia de sus autoridades, mediante prcticas de transparencia y mecanismos de rendicin de cuentas. Fortalecimiento Institucional (Desarrollo de Capacidades): Alude al desarrollo de capacidades y prestacin de asistencias tcnicas al Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y locales; as como tambin a los representantes de la sociedad civil que participen activamente en la gestin descentralizada. Su finalidad es fortalecer a los tres niveles de gobierno para el cumplimiento de las nuevas tareas que gradualmente vienen asumiendo. Adecuacin e implementacin de Sistemas Administrativos: Indica la necesidad de que los sistemas administrativos del Estado, que son de aplicacin de los tres niveles de gobierno, respondan a la realidad heterognea del universo de gobiernos regionales y municipales del pas. Tiene por objetivo que los sistemas administrativos, como son los de presupuesto, abastecimiento, inversin pblica o tesorera, se conviertan en verdaderas herramientas de gestin del Estado Descentralizado. Descentralizacin Fiscal: Se gobiernos descentralizados asignndoles lo recaudado definiendo un sistema de refiere a la autonoma financiera de los para cumplir con sus responsabilidades, por determinados tributos en su zona, y transferencias intergubernamentales para

b)

c)

d)

e)

f)

complementar lo que recauden, en especial en las zonas pobres y de bajo desarrollo. g) Informacin para la Descentralizacin: La descentralizacin requiere que los actores de los distintos niveles de gobierno reciban informacin constante sobre los avances y nuevos pasos del proceso. Slo de esta manera se podr mantener su compromiso e inters en el proceso de descentralizacin, as como la legitimidad de los ajustes y precisiones que se adopten sobre el mismo. Descentralizacin Econmica: Se orienta a favorecer el desarrollo econmico en los distintos territorios, lo cual requiere que el Estado y en especial los gobiernos regionales establezca condiciones favorables para la iniciativa privada y que los empresarios apuesten a dar valor a las potencialidades de los distintos departamentos y localidades.

h)

El desarrollo de estas dimensiones apunta en el caso peruano a la implementacin de una Gestin Descentralizada, cuya caracterstica fundamental es que los tres niveles de gobierno asuman responsabilidades compartidas en la prestacin y mejoramiento de los servicios pblicos que se brindan al ciudadano.

2.2. ETAPAS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER A pesar que desde 1980 hasta 1991 se haban generado importantes consensos en materia de descentralizacin materializndose esto en la conformacin 12 regiones en el Per, es a partir del ao 1992 que se reconfigura el Estado hacia un esquema centralista, suprimindose las asambleas, consejos y presidencias regionales para dar paso a los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR), instituciones cuyos titulares era designados directamente por el Presidente de la Repblica. Las autoridades locales por su parte ejercan menos responsabilidades bajo una poltica de subordinacin de las entidades locales y de mantenimiento de la legitimidad del gobierno central.

2.2.1. Reinicio de la Descentralizacin, La reforma constitucional

En el ao 2002, se aprueba la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacin (Ley N 27680) sealando que la descentralizacin es una poltica permanente para organizar democrticamente el Estado y construir relaciones ms democrticas con la sociedad civil. Asimismo, la reforma estableci los principios de organizacin del Estado, la creacin de los Gobiernos Regionales inicialmente en base a los departamentos existentes, fijndose su autonoma poltica y administrativa, la gradualidad del proceso entre otras cosas.

2.2.2. El Acuerdo Nacional En el mismo ao de reiniciado el proceso (2002), las diferentes fuerzas polticas, actores del Estado y la sociedad civil, se comprometieron a desarrollar una integral descentralizacin poltica, econmica y administrativa. En tal sentido se suscribi un Acuerdo Nacional en el cual se incluye como Octava Poltica de Estado la descentralizacin y modernizacin del Estado. 2.2.3. Ley de Bases de la Descentralizacin En el ao 2002 se aprueba la Ley de Bases de la Descentralizacin, establecindose las competencias exclusivas de los tres niveles de gobierno y de manera general los recursos con los que contaran. Esta norma desarrolla el Captulo de la Constitucin Poltica sobre Descentralizacin que regula la estructura y organizacin del Estado en forma democrtica, descentralizada y desconcentrada, en el Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo, define las normas que regulan la descentralizacin administrativa, econmica, productiva, financiera, tributaria y fiscal.

2.2.4. Conformacin del Consejo Nacional de Descentralizacin Mediante la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin (2002), se cre tambin el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), como ente intergubernamental, en cuyo directorio participaban representantes de los tres niveles de gobierno, con la responsabilidad de direccin y conduccin del proceso a nivel general. Sus principales labores fueron conducir y monitorear el proceso transferencia de competencias y recursos a los Gobiernos Regionales; ser responsable de la capacidad en gestin y gerencia pblica a nivel regional y local; la coordinacin de los planes de desarrollo nacional, regional y local; canalizar la cooperacin nacional e internacional; coordinar y articular las polticas y planes de gestin descentralizada; y brindar asistencia tcnica y financiera en materia de inversiones y concesiones. 2.2.5. Aprobacin de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Luego de conformarse el CND se prosigui a la discusin de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, ley que se promulgo el mismo ao. En esta ley se incluy los principios rectores para la conformacin de los Gobiernos Regionales, la asignacin de competencias exclusivas y

compartidas y se defini la estructura orgnica y las responsabilidades que debera cumplir.

Esta ley se promulg un da antes de las elecciones regionales y municipales, teniendo adems los siguientes puntos controversiales que fueron ampliamente debatidos:

La participacin ciudadana: algunas fuerzas polticas se opusieron a que se conformaran los Consejos de Coordinacin Regional basados en el argumento que la democracia representativa era suficiente para el control de la ciudadana. La rectora de las polticas nacionales sectoriales: donde se buscaba que las polticas de los gobiernos regionales se enmarque en la Ley De Bases De La Descentralizacin con respecto a los sistemas administrativos. Los mecanismos de sostenibilidad fiscal: en el sentido de imponer correctivos si es que la situacin fiscal de los Gobiernos Regionales se deterioraba y pona en peligro la estabilidad fiscal nacional.

2.2.6. Elecciones e implementacin de los Gobiernos Regionales Aprobada la reforma constitucional, se convoc a elecciones regionales y se promulg la ley orgnica de gobiernos regionales el 17 de noviembre 2002, contando con autoridades elegidas y en funciones a partir del 01 un de enero del 2003 aunque, esta fecha, entra tambin en vigencia la ley N 27902, que modifica y complementa la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, con el fin de fortalecer el proceso de descentralizacin y garantizar su desarrollo ordenado y progresivo, de acuerdo con lo sealado en el artculo 188 de la Constitucin Poltica del Per. Esta etapa, el CND asumi la conduccin del proceso de transferencia de los CTAR a los gobiernos regionales constituidos. En el ao 2002, tanto los CTAR como al Ministerio de la Presidencia quedan completamente desactivados. Durante el ao 2003, se promulg una nueva Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972, que recoge muchos de los principios establecidos en las leyes anteriores y representa un esfuerzo de adecuacin de este nivel de gobierno al proceso descentralizacin.

2.2.7. Ley Orgnica de Municipalidades

Durante el ao 2003, se promulga una nueva Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972. Esta ley define la creacin, origen, naturaleza, autonoma, organizacin, finalidad, tipos, competencias,

clasificacin y el rgimen econmico de las municipalidades. Asimismo define la relacin entre ellas con las dems organizaciones del estado.

2.2.8. Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales.

En el ao 2004, se aprueba esta ley mediante la cual se regula el sistema de acreditacin para garantizar la transferencia de competencias, funciones, atribuciones y recursos del gobierno nacional a ser transferidas a los gobiernos regionales y locales para la optimizacin de la calidad de los servicios pblicos.

2.2.9. El Shock Descentralizador.

En octubre de 2006, el Presidente Alan Garca Prez, presento al pas 20 anuncios para fortalecer el proceso de descentralizacin, de los cuales diez se relacionan directamente con la transferencia de funciones sectoriales, fondos, programas, proyectos, empresas y activos a los Gobiernos Regionales y Locales, los cuales fueron publicados en el diario el peruano el 20 de octubre del 2006 y se incorporaron en el Plan Anual de Transferencia de competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2007

2.2.10. Fusin por absorcin de CND con la PCM. Despus de realizar la transferencia del gobierno en el ao 2006, la nueva gestin realiz un anlisis situacional del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), lo que conllev a tomar la decisin de declararlo en reorganizacin, funcionndolo va absorcin, con la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) a travs del DS. 007 2007 PCM, mediante el cual aprueba la fusin por absorcin del Consejo Nacional de Descentralizacin con la Presidencia del Consejo de Ministros, el 24 de enero de 2007. Desde entonces, el Presidente del Consejo de Ministros dirige y conduce el proceso de descentralizacin, siendo la Secretara de Descentralizacin un soporte tcnico a diferencia de aos anteriores, en que el Presidente del CND es el funcionario responsable con rango de ministro, con voz pero sin voto en el Consejo de Ministros, no obstante, su opinin no era vinculante u obligatoria para los Ministerios en ejecucin de las acciones, ni responsable poltico ante el Congreso de la Repblica. En cuanto a la Secretaria de Descentralizacin, como rgano de lnea tcnico y funcional de la PCM, cumple sus funciones de acuerdo a los Decretos Supremos 007, 063 y 027-PCM-2007.

La Secretara de Descentralizacin aprob las Directivas N 001 y 0062007-PCM/SD con el objetivo de impulsar el cumplimiento de los mtodos y procedimientos de las etapas para el proceso de transferencia de funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales. Asimismo, mediante la Directiva N 003-2008-PCM/SD, aprob los lineamientos para la culminacin del proceso de la trasferencia de funciones sectoriales incluidas en el Plan Anual 2007 y las estrategias para implementar las acciones del ejercicio de las funciones transferidas.

El 4 de enero de 2008, se efectu el primer balance de ejecucin del proceso de transferencia del ao 2007, cuyos resultados fueron presentados en la reunin de coordinacin entre el Presidente de la Repblica con los Presidentes Regionales, a travs del cual se concluye ampliar el plazo para culminar la transferencias de programas en el Plan Anual 2007 hasta el 31 de marzo de 2008, debido a que algunos Gobiernos Regionales no haban cumplido sus respectivos procesos de transferencia.

2.2.11. Ley de Mancomunidades y su modificatoria

En el ao 2010, se promulga la Ley N 29029, Ley de Mancomunidades, Esta ley prev acuerdos entre dos o ms municipalidades, unin para prestacin conjunta de servicios y/o la ejecucin de proyectos y la Promocin del desarrollo con participacin ciudadana.

III.

RESULTADOS OBTENIDOS

3.1. Transferencia de funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales Entidad que transfiere: Sectores del Gobierno Nacional. Entidad Receptora: Gobiernos Regionales. Meta programada: 4810 funciones sectoriales. Metas cumplidas- 2010 4314 89.7% Funciones transferidas: o 4069 transferidas formalizadas con RM / DS o 245 transferidas formalizadas sin RM / DS 496 10.3% Funciones no transferidas: o 211 acreditadas pendientes de efectivizacin

3.2.

Recursos transferidos a los Gobiernos Regionales asociados a la transferencia de funciones. Cuadro N 02 Recursos Transferidos por sector

RECURSOS ASOCIADOS TRANSFERENCIA DE FUNCIONES

SECTOR MINEM MINSA MTC TRANSPORTES MTC COMUNICACIONES MIMDES PRODUCE PCM ORDENAMIENTO TERRITORIAL PCM INDECI

TOTAL 2,350,000.00 470,832,978.00 37,788,000.00 5,663,415.00 2,322,577.00 13,736.00 57,918.00 870,710.00 42,791,442.00
*

Total Transferencia de Funciones

562,690,776.00

*Importe asignado mediante Ley N 29465, Ley del Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2010 Elaboracin: PCM-Secretara de Descentralizacin.

Cuadro N 03 Recursos Transferidos por Gobierno Regional

GOBIERNO REGIONAL MINEM MINSA PCM INDECI MTC TRANSPORTES MIMDES PCM MTC PRODUCE ORDENAMIENTO COMUNICACIONES TERRITORIAL PPTO 2010 Total general

AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CALLAO CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PUNO SAN MARTIN TACNA TUMBES UCAYALI Total general

94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 94,000 2,350,000

6,826,338 40,766 7,584,528 34,823 8,381,197 27,743 10,115,398 86,334 8,937,525 34,823 15,153,425 27,743 164,284,358 9,470,737 44,156 6,433,531 34,823 8,332,987 34,823 4,040,487 34,823 8,397,919 34,823 7,140,069 17,831 4,616,464 26,310 144,135,558 17,831 9,235,876 56,039 3,812,762 33,687 2,434,425 27,743 5,558,244 17,831 11,519,142 53,493 7,978,717 63,405 5,437,954 34,823 3,579,307 26,103 2,568,670 26,247 4,857,360 33,687 470,832,978 870,710

1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 1,574,500 37,788,000

81,623 101,001 82,493 104,025 88,472 110,533 94,175 104,940 83,334 91,798 89,852 102,558 115,924 102,555 95,795 96,370 72,745 74,751 77,956 118,638 107,148 89,982 78,187 75,718 82,004 2,322,577

2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 2,758 57,918

10,156

330,488 296,341 356,098 168,293 398,780 395,935 100,000 290,650 358,943 245,122 134,146 356,098 228,049 114,228 225,203 111,382 131,301 230,894 259,350 390,244 250,813 128,455 162,602 5,663,415

535

1,606 1,439 13,736

2,000,000 1,878,743 2,000,000 2,000,000 2,000,000 1,000,000 1,000,000 1,000,000 1,399,320 1,551,432 1,000,000 1,723,727 1,836,913 1,000,000 8,606,421 1,000,000 1,794,886 1,000,000 1,000,000 2,000,000 1,000,000 2,000,000 1,000,000 1,000,000 1,000,000 42,791,442

10,950,473 11,566,694 12,518,789 14,142,550 13,130,858 18,358,894 165,572,533 12,581,741 9,981,209 11,924,662 6,970,566 12,286,383 11,020,200 7,530,815 154,524,105 12,284,746 7,497,255 5,339,478 8,556,183 15,621,881 11,210,772 9,486,436 6,483,310 5,505,934 7,644,309 562,690,776

Elaboracin: PCM-Secretara de Descentralizacin

3.3.

Identificacin y priorizacin de los Servicios Pblicos. Se identificaron 40 servicios pblicos los cuales se muestran a continuacin: Cuadro N 04 Servicios Pblicos identificados por sector
N orden 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 INDECI MTC ENERGA Y MINAS MINCETUR PRODUCCIN SECTOR EDUCACIN SERVICIO PBLICO Cobertura del servicio educativo Parto institucional Inmunizaciones Programa Nutricional Articulado Programa Materno Neonatal Prioridades regionales Agua Segura Inspeccin Laboral Solucin y Prevencin de Conflictos Intermediacin Laboral Acceso a la Vivienda Saneamiento y alcantarillado en zonas rurales Registro Unificado de Acreditacin para el Apoyo Social RUAS Aldeas y Hogares Sostenibles Aprovechamiento del Recurso Forestal Cadenas Productivas Saneamiento Fsico Legal de la Propiedad de la Comunidad Campesina y Nativa Concesiones Mineras y no Metlicas Hospedaje y Restaurantes Artesano Formalizado Oportunidades Comerciales Fortalecimiento de la Pesquera Artesanal Empresas artesanales formalizadas Fiscalizacin del servicio de transporte terrestre de pasajeros Servicio del valor aadido Comercializacin de trfico y servicios pblicos de telecomunicaciones Ayuda humanitaria a los damnificados Denuncias por Contaminacin Ambiental Transparencia e Informacin Ambiental Educacin Ambiental Estudios de Impacto Ambiental Contaminacin Ambiental Aguas Residuales Contaminacin de aguas Gestin de Agua Expansin Urbana Ordenamiento Territorial Red de infraestructura vial Adecuacin del Territorio para el Desarrollo Urbano Desertificacin y Sequa

SALUD

TRABAJO VIVIENDA MIMDES

AGRICULTURA

AMBIENTE Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Elaboracin: PCM Secretara de Descentralizacin

3.4.

Mancomunidades municipales.

3 2

1
1

1 2 1 2 1 6 5 2 6

2010: 35 mancomunidades registradas, 193 municipalidades en 16 departamentos, (20 mancomunidades propuestas en 200 Municipalidades)

3.5.

Conflictos Sociales. Grfico 1: Total de conflicto sociales

Grfico 2: Total de conflicto sociales

IV.

CONCLUSIONES

La descentralizacin en el Per como reforma integral del Estado peruano, en esta primera dcada, ha significado un reordenamiento equilibrado y democrtico del poder, forjado as una nueva relacin centro - periferia. En efecto se ha conseguido dotar de relevancia a los Gobiernos Regionales enfatizando su autonoma as como las responsabilidades que le competen. La transferencia de funciones a punto de concluir marca el inicio de un proceso an ms arduo, la implementacin de acciones de desarrollo de capacidades o reforzamiento institucional requieren de consensos y objetivos comunes a corto, mediano y largo plazo. De esto depende la implementacin de una gestin por resultados en todos los niveles de gobierno, donde la eficiencia, eficacia y calidad sean una constante en el quehacer de la administracin pblica. Se han identificado 40 servicios pblicos de los cuales son realmente pocos lo que cuentan con un ciclo de produccin claramente delimitado con asignacin de funciones en los tres niveles de gobierno. Asimismo la metodologa para el costeo de estos servicios que prometi el MEF an no se ha implementado, por lo tanto En esta primera dcada se prest principal nfasis en los funcionarios y servidores pblicos quienes fueron convocados a diversas reuniones de coordinacin como a actividades de desarrollo de capacidades, dejando de lado el acercamiento a la sociedad civil, esto ha tenido como efecto ms notorio los pocos niveles de

participacin de la poblacin en este proceso, razn por la cual an subsisten opiniones desfavorables a la descentralizacin. El actual proceso aun cuenta con escasos mecanismos de transparencia, la mayora de sectores muestran informacin de las actividades que realizan, pero casi ninguna de ellas exhibe los resultados de la evaluacin de sus planes de transferencia, as como de desarrollo de capacidades. Los sistemas de monitoreo y evaluacin que se utilizan en los sectores no se encuentran unificados, en muchos casos los indicadores utilizados se encuentran desactualizados y los datos obtenidos carecen de fuentes de verificacin, las fechas de monitoreo y evaluacin no se cumplen. Los conflictos sociales lejos de ser canalizados adecuadamente por las instancias subnacionales han tenido un rpido escalamiento hacia el gobierno central, sin embargo estos conflictos se han solucionado con mayor prontitud que anteriores aos, se ha mantenido un equilibrio de la gobernabilidad en la que los gobiernos regionales han apostado por la estabilidad. El actual proceso de descentralizacin Peruano ha adolecido por momentos de escasez de informacin y escasos incentivos para la participacin ciudadana sin embargo con el inicio de esta segunda etapa de Desarrollo de Capacidades y Reforma Institucional y la implementacin del Nuevo Enfoque de Gestin Descentralizada lo que se busca es precisamente superar estos inconvenientes.

V.

REFERENCIAS

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Eloy Alberto Munive Pariona, peruano de nacimiento, Politlogo egresado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, con estudios de Maestra en Gestin de Polticas Publicas en la Universidad Nacional Federico Villarreal, ha sido profesor en los Talleres de verano 2011 de la Facultad de Derecho y Ciencia Poltica de la UNMSM, dedicado a la investigacin en Descentralizacin, Gestin Pblica y Partidos Polticos. (E-mail: albertomunive@gmail.com)