Educación Colombia Siglo XX

La educacin primaria y secundaria en Colombia en el siglo XX
Mara Teresa Ramrez G.

mramirgi@banrep.gov.co
Juana Patricia Tllez C.1

jtelleco@banrep.gov.co
Enero 12 de 2006 Resumen

Este artculo analiza la evolucin de la educacin primaria y secundaria en Colombia durante el siglo XX desde una perspectiva de largo plazo. Se estudian las principales polticas educativas as como los cambios institucionales y organizacionales que ocurrieron. Se analiza la financiacin de la educacin, el comportamiento de las principales variables educativas y se examina la evolucin de calidad de la educacin en el pas. Se encontr que la expansin de la educacin, tanto primaria como secundaria a lo largo de la primera mitad el siglo XX fue muy lenta. Las transformaciones educativas slo empezaron a ocurrir en la dcada de los cincuenta, cuando se present un rpido y sostenido crecimiento econmico y un cambio significativo en la estructura econmica y demogrfica del pas. Desde 1950 y hasta mediados de los setenta, los indicadores educativos crecieron a un ritmo nunca antes visto. Sin embargo, la expansin de los indicadores educativos se freno desde mediados de los setenta y hasta principios de los ochenta, cuando se dio una nueva expansin en los mismos que se mantuvo hasta finales de siglo. A pesar de estos grandes avances durante la segunda mitad del siglo XX, al finalizar los noventa el sector educativo Colombiano segua presentando bajos niveles de cobertura, eficiencia y calidad as como vaguedad en las competencias y obligaciones en trminos administrativos y financieros de los diferentes niveles gubernamentales.
JLE: A20, I21, N36 Palabras Claves: Educacin, Colombia, Polticas Educativas
1 Investigadoras de la Unidad de Investigaciones de la Gerencia Tcnica del Banco de la Repblica. Las autoras agradecen a Jaime Bonet por la ayuda en la consecucin de algunas de las cifras del sector educativo colombiano para las dcadas de los sesenta, setenta y ochenta, a Joana Gonzlez por la labor de asistencia de investigacin en la organizacin de la base de datos utilizada en este artculo, a Miguel Urrutia por los comentarios a una versin preliminar de este artculo, a los participantes del Seminario sobre Historia Econmica Colombiana, organizado por el David Rockefeller Center of Latin American Studies, de la Universidad de Harvard, Cambridge, Mass., en junio de 2005, al Centro de Documentacin del Ministerio de Educacin Nacional y a la Biblioteca Luis ngel Arango por el apoyo continuo y sin limitaciones durante todas las etapas de esta investigacin.
La educacin primaria y secundaria en Colombia en el siglo XX

I. Introduccin
El objetivo principal de este artculo es analizar la evolucin de la educacin primaria y secundaria en Colombia durante el siglo XX desde una perspectiva de largo plazo. En particular, se estudiarn las principales polticas educativas que se realizaron a lo largo del siglo XX, as como los cambios institucionales y organizacionales que ocurrieron. Se analizar tambin la financiacin de la educacin, el comportamiento de las principales variables educativas y se examinar la evolucin de calidad de la educacin en el pas. En lo posible, si la informacin lo permite, se realizarn comparaciones regionales e internacionales; y se tratar de diferenciar la educacin pblica de la privada, y la urbana de la rural.
Con este fin se ensamblaron unas series largas sobre alumnos, escuelas, maestros, gastos y presupuesto, tanto para la educacin primaria como para la secundaria, que cubrieran, en lo posible, todo el siglo XX. La fuente principal fueron las memorias de los ministros de educacin al Congreso Nacional, los anuarios generales de estadstica, la informacin proveniente del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y del Ministerio de Educacin Nacional (MEN).
La expansin de la educacin, tanto primaria como secundaria, en Colombia a lo largo de la primera mitad el siglo XX fue muy lenta. El pas present un bajo nivel de escolaridad si se le compara con otros pases de similar nivel de desarrollo, como el caso de los pases 2
latinoamericanos.2 De hecho, la relacin entre los alumnos matriculados en la poblacin primaria y el total de la poblacin, fue en este periodo uno de los ms bajos de la regin. Las transformaciones educativas en Colombia slo empezaron a ocurrir en la dcada de los cincuenta, cuando se present un rpido y sostenido crecimiento econmico y un cambio significativo en la estructura econmica y demogrfica del pas. Desde 1950 y hasta mediados de los setenta, los indicadores educativos crecieron a un ritmo nunca antes visto. El nmero de alumnos matriculados tanto en primaria como en secundaria se expandi en forma considerable as como el nmero de docentes y de establecimientos educativos. La expansin educativa de estos aos se dio en paralelo con la de otros pases latinoamericanos y los indicadores colombianos siguieron siendo bajos al compararlos con estos pases. La expansin de los indicadores educativos se freno desde mediados de los setenta y hasta principios de los ochenta, cuando se dio una nueva expansin en los mismos que se mantuvo hasta finales de siglo. A pesar de estos grandes avances durante la segunda mitad del siglo XX, al finalizar los noventa el sector educativo Colombiano segua presentando bajos niveles de cobertura, eficiencia y calidad as como vaguedad en las competencias y obligaciones en trminos administrativos y financieros de los diferentes niveles gubernamentales.
La falta de maestros preparados, la forma como se descentraliz el sistema educativo, la poca prioridad que le dieron los diferentes gobiernos a la educacin y la falta de recursos fueron los obstculos ms grandes que tuvo que enfrentar la enseanza en el pas durante la primera mitad del siglo XX. Durante la segunda mitad del siglo los avances educativos
En Engerman et al. (2002), se estudia la evolucin de las instituciones y las polticas educativas de los pases Americanos entre 1800 y 1925, y cmo stas afectaron el comportamiento futuro de la educacin en los dichos pases.
2
respondieron, entre otros, a la prioridad que se le dio en trminos gubernamentales a la educacin, a los esquemas de planeacin educativa que se disearon y al fortalecimiento del gasto pblico dedicado a la misma. Sin embargo, la organizacin administrativa financiero del sector segua siendo un obstculo para su desarrollo y por tanto se convirti en una prioridad de los gobiernos. Los intentos de centralizacin del gasto pblico en educacin iniciados en los aos sesenta fueron una muestra de los esfuerzos dedicados a este tema. As como el proceso de descentralizacin del sector educativo que se inici a mediados de los ochenta y se afianzo durante los noventas con la Nueva Constitucin Colombiana de 1991.
II.
Antecedentes
Durante la mayor parte del siglo XIX la educacin en Colombia se vio afectada por los constantes conflictos entre los partidos polticos, y por la relacin de stos con la iglesia catlica. Como lo seala Urrutia (1976), esto llev a que cada vez que la presidencia de la Repblica cambiaba de partido, la organizacin educativa vigente fuese revisada y modificada totalmente. As, en 1850 los liberales abandonaron la regulacin de la educacin, y sta se descentraliz tanto administrativa como fiscalmente. Adems se autoriz la libertad completa en la instruccin.3 En 1870, por medio del decreto federal orgnico de la instruccin pblica, se orden que la educacin primaria pblica fuese gratuita, obligatoria y laica. El decreto tambin estableci que el sistema educativo debera
Ver Urrutia (1976).
estar supervisado por el Gobierno Nacional4. Posteriormente, con la Constitucin de 1886 y el Concordato de 1887, el conflicto entre la iglesia y el Estado mermo. Los conservadores dispusieron que la educacin primaria aunque deba ser gratuita no deba ser obligatoria, y que adems la educacin en el pas se debera regir por los preceptos de la iglesia catlica, la cual la orientara y la supervisara.5 Por medio de la Ley general de educacin de 1892, se decret que el gobierno central supervisara y regulara la educacin en el pas.
Grfico 1 Tasa de analfabetismo como porcentaje de la poblacin adulta
(Porcentaje)
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 Chile Mxico 1970 1980 1990 Colombia 2000
Argentina Costa Rica
Brasil Ecuador
Fuente: Oxford Latin American Economic History Database (OXLAD).
La incapacidad y rivalidad de los partidos polticos por organizar y regular la educacin a lo largo del siglo XIX, las guerras civiles y los escasos recursos con que contaba el pas, llevaron a que Colombia a comienzos del siglo XX fuera uno de los pases ms atrasados del mundo en materia educativa. Como se observa en el Grfico 1, la tasa de analfabetismo como porcentaje de la poblacin adulta en Colombia (66%) se encontraba en 1900 entre las
4
De acuerdo con Duarte (2003), con esta reforma se elev el nmero de nios matriculados en la escuela primaria de 43.458 en 1871 a 80.458 en 1876. Sin embargo, como consecuencia de la guerra civil (18771880), en la cual la educacin laica fue uno de los principales motivos de confrontacin, la matricula en educacin primaria se redujo a 68.291 alumnos en 1880. 5 Adicionalmente, la iglesia poda denunciar y exigir el despido de los maestros que ellos consideraran que tuvieran dudoso comportamiento moral o religioso (Ver Duarte (2003)).
ms altas de Amrica Latina. De hecho, Colombia tena un 20% ms de personas analfabetas que Argentina. La cifra es ms dramtica si se compara con Estados Unidos y Canad. En 1890 el porcentaje de la poblacin analfabeta mayor de 10 aos en los Estados Unidos era de 13.3% y el total de la poblacin analfabeta en Canad en 1861 era 17,5%.6
Grfico 2 Alumnos matriculados en primaria como porcentaje de la poblacin total
(Porcentaje)
25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1997
Mexico
Brasil
Chile
Colombia
Argentina
Costa Rica
Fuente: OXLAD y clculos propios basados en Dane, MEN y Cepal-Celade.
Adicionalmente, el Grfico 2 muestra que el porcentaje de alumnos matriculados en primaria dentro de la poblacin total fue de 3.5% en Colombia en 1900, cifra bastante inferior, por ejemplo, a la exhibida por Argentina (8.4%), Costa Rica (6,1%) y Chile (5.3%).
Ver Engerman et al. (2002).
III.
La evolucin de la educacin durante del siglo XX
1. Perodo 1903-1929
El siglo XX en Colombia se inici con la guerra civil de los Mil Das (1899-1902). Durante este perodo se desmantel la infraestructura de transporte y fueron desvastados los principales cultivos agrcolas. Respecto a la educacin, muchas de las escuelas, sus enseres y libros de texto fueron destruidos y un gran nmero de alumnos que asistan a ella tuvieron que abandonarla.7 Al terminar la guerra, el pas se encontraba arruinado, con una grave crisis en los sectores externo y financiero, y con altos niveles de inflacin y deuda pblica.
Despus de la guerra, se llev a cabo una poltica de reconstruccin econmica y se emitieron una serie de leyes con el objeto de regular y organizar la administracin pblica en el pas. Dentro de esas leyes se encuentra la nmero 39 de 1903, reglamentada por el decreto 491 de 1904, referente la educacin, la cual dividi la enseanza oficial en primaria, secundaria, industrial, profesional y artstica. La Ley estipul que la educacin pblica en el pas deba estar regida por los cnones de la religin catlica y que la educacin primaria debera ser gratuita pero no obligatoria.8
Entre las reglamentaciones ms importantes sobre la educacin primaria se encuentra la descentralizacin administrativa del sistema escolar, por medio de la cual se les encarg a
Ver Memorias del Ministro de Instruccin Pblica al Congreso (1904). Para detalles de sta Ley ver Memorias del Ministro de Instruccin Pblica al Congreso (1904), y para un anlisis de sta ver Molano y Vera (1982), Helg (2001) y Duarte (2003).
8 7
los departamentos la financiacin, el pago de maestros, la direccin, la proteccin y la supervisin de la educacin primaria. A los municipios se les orden suministrar los locales y enseres para el funcionamiento de las escuelas urbanas y rurales, siendo los Consejos municipales los encargados de apropiar los recursos necesarios para suplir dichos requerimientos; y a la Nacin se le asign la funcin de inspeccionar y proporcionar los tiles y textos a todas las escuelas primarias del pas. En general, la educacin primaria debera estar orientada a preparar a los alumnos para la agricultura, la industria fabril y el comercio.
Las escuelas primarias se dividieron en urbanas, rurales y nocturnas, cada una de ellas era regida por diferentes normas. Por ejemplo, la escuela urbana constaba de seis aos de enseanza, los dos primeros llamados elementales, los dos siguientes escuela media y los ltimos aos escuela superior, mientras que la escuela rural solo constaba de tres aos de instruccin primaria y era alternada segn gnero.
Respecto a la educacin secundaria, sta debera estar a cargo de la Nacin y debera ser inspeccionada por la rama ejecutiva. La instruccin industrial estara financiada por la Nacin, cuando los establecimientos estuvieran ubicados en Bogot, o por los Departamentos en los dems casos. La educacin secundaria se dividi entre tcnica y clsica. A la primera se le foment explcitamente al ser uno de los principales objetivos del gobierno el de impulsar a la juventud por el camino de la industria. De otra parte, se promovi la creacin de escuelas normales en las diferentes capitales del pas, debido a que
antes de la guerra muchas de las escuelas normales fueron clausuradas, lo que llev a una carencia de personal docente calificado en el pas.9
La Ley 39 de 1903 estableci durante los primeros treinta aos del siglo XX las bases del sistema educativo del pas. Esta Ley ratific lo expuesto en la Constitucin de 1886, en el Concordato de 1887 y en la Ley general de educacin de 1892.
En resumen, los rasgos ms importantes de la Ley, y que como se ver a lo largo de este artculo fueron determinantes de la evolucin de la educacin en el pas, se encuentran relacionados con la gran influencia de la iglesia catlica en la enseanza10, la distribucin de las responsabilidades financieras y administrativas entre la Nacin, los departamentos y los municipios sobre la educacin, la divisin rural urbana de la educacin primaria, la cual claramente favoreci a la ltima, y la divisin tcnica versus clsica de la educacin secundaria. Estos dos ltimos rasgos estn estrechamente relacionados con las polticas de reconstruccin econmica llevadas a cabo por el presidente Rafael Reyes (1905-1910), que incluan, entre otras, la promocin de las exportaciones agrcolas, en especial las de caf, y un programa activo de industrializacin. Por lo tanto, el gobierno a travs de esta Ley explcitamente busc orientar la educacin hacia el desarrollo de la industria principalmente y hacia la agricultura, en menor medida.
10
Ver Memoria del Ministro de Instruccin Pblica (1904). Duarte (2003), seala que la influencia de la iglesia catlica en la educacin en Colombia fue extraordinaria al tener el control sobre los contenidos de la educacin, sobre los maestros y empleados del sector educativo y tener la direccin de la educacin en los territorios nacionales.
Durante este perodo se decretaron pocas leyes sobre el sistema educativo, entre las que se destacan la Resolucin 23 de 1911, por medio de la cual se prohbe el uso de de la frula y de cualquier otro castigo fsico en las escuelas de la Repblica, la Ley 114 de 1913 a travs de la cual se crearon las pensiones y jubilaciones de los maestros de escuela y la ley 56 de 1927 que convierte en obligatoria la educacin primaria en el pas.11
Es de mencionar que las pocas reformas que se trataron de llevar a cabo durante este perodo contaron con una oposicin fuerte de la iglesia catlica, que tema ver disminuido su poder en el sistema educativo. El gobierno del Presidente Pedro Nel Ospina, por ejemplo, intent reformar el sistema educativo basado en las recomendaciones de la Misin Alemana, que lo asesor. Sin embargo, debido a la influencia de la iglesia, que vio al proceso de modernizacin como una amenaza contra sus intereses, ninguna de las propuestas de la Misin fueron aprobadas por el Congreso, y la presin llev a la renuncia del entonces ministro de instruccin pblica.12
Por su parte, la Ley 56 de 1927 gener una gran inconformidad en la iglesia catlica del pas. Por medio de esta Ley el gobierno decret el carcter obligatorio de la educacin primaria, al cual se haba opuesto la iglesia, y permiti que los colegios de educacin secundaria que eran oficiales se organizaran de forma privada y con libertad de enseanza, es decir, se redujo la intervencin del gobierno en materia regulatoria. Sin embargo, las subvenciones y las becas que otorga el gobierno no fueron suprimidas. Lo que hizo el gobierno fue dejar de contratar privilegios en relacin con la enseanza secundaria con
11 12
Ver Memorias del Ministro de Instruccin Pblica, varios aos. Para detalles de la Misin Alemana ver Helg (2001).
10
ciertos establecimientos, lo cual causaba un monopolio perjudicando a otros colegios.13 La iglesia catlica se opuso a esta Ley argumentando que la manera libre con que se les permiti organizarse a los establecimientos de educacin secundaria en forma privada estaba en desacuerdo con la doctrina catlica y que violaba el Concordato. Sin embargo, esta oposicin no tuvo xito. Como lo relata el Ministro de Instruccin Pblica en 1928, el decreto nmero 57 de 1928 complementario a la Ley 56 de 1927, estableca que dentro del conjunto de asignaturas que exige el gobierno como mnimo de enseanza se encontraba en primer lugar la religin catlica, por lo tanto los argumentos de la iglesia eran infundados14.
Como mencionamos anteriormente, las responsabilidades financieras sobre la educacin pblica estaban divididas entre la Nacin, los Departamentos y los Municipios, pero recaa principalmente sobre los Departamentos, en especial la financiacin de la educacin primaria. Esta distribucin de responsabilidades financieras trajo consigo un gran desorden, lo que perjudic considerablemente la educacin en el pas. A lo largo de la lectura de las memorias de los diferentes ministros se puede concluir que ni la Nacin, ni los Departamentos ni los Municipios tenan claro hasta que punto llegaban sus responsabilidades y muchas de estas se sobreponan15. Peor an, en varias ocasiones se presentaban situaciones en que si el departamento tena los recursos para financiar el pago
13
Para detalles de la Ley ver Memoria del Ministro de Instruccin Pblica de 1928, y para un anlisis de la reforma ver Helg (2001). 14 Ver Memoria del Ministro de Instruccin Pblica, 1928. 15 Como lo seala el Ministro de Instruccin Pblica en sus memorias de 1918, en varias ocasiones las labores de la Nacin y los departamentos se sobreponen como en el caso del nombramiento de los docentes de las escuelas primarias y en la elaboracin del pensum. Esto ocurri debido a que las responsabilidades de cada uno de ellos no estn bien definidas en la legislacin. Ver tambin Memoria del Ministro de Instruccin Pblica de 1923.
11
y contratacin de nuevos maestros, los municipios no tenan el dinero para construir la escuela y dotarla, el caso contrario tambin ocurra.16
Esta distribucin de obligaciones financieras tambin llev a que fueran los municipios y los departamentos con mayores recursos los que pudieran fomentar en mayor grado la educacin, as los municipios y departamentos pobres se quedaron rezagados en materia educativa.17
Grfico 3 Gasto del Ministerio de Educacin, 1905-1950 (Millones de pesos de 1975)
6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950
Fuente: Lebot (1972), MEN, Banco de la Repblica y DNP.
Como se puede apreciar en el Grfico 3, el gasto del Ministerio de Educacin Nacional en trminos reales se duplic entre 1906 y 1908, como consecuencia de la expedicin de la ley 39 de 1903. Posteriormente, con las cifras disponibles, se observa en 1915 una cada en trminos reales de 76%, situndose dichos gastos incluso en niveles inferiores a los observados en 1905; por su parte la participacin del gasto del Ministerio de Educacin
16 17
Ver Memoria del Ministro de Educacin, 1940. Ver Memoria del Ministerio de Educacin, 1931.
12
dentro del gasto total de la Nacin se redujo de 4.8% en 1913 a 1.8% en 1915 (Grfico 4). En particular, en el presupuesto nacional se disminuy en ms del 50% la partida para el suministro de tiles y textos para las escuelas primarias.18
Grfico 4 Gasto del Ministerio de Educacin, 1912-2000 (Porcentaje del gasto total de la Nacin)
25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1912 1920 1928 1936 1944 1952 1960 1968 1976 1984 1992 2000
Fuente: Lebot (1972), MEN y Banco de la Repblica.
Esta reduccin en los recursos puede ser explicada por las consecuencias que trajo consigo la Primera Guerra Mundial, la cual ocasion una inestabilidad financiera internacional, que produjo una significativa escasez de capital en los mercados y una contraccin del crdito. La guerra tambin origin una disminucin en el comercio internacional, con lo cual los ingresos provenientes de los aranceles por importaciones se redujeron en el pas cerca de un 40%. A pesar de esta situacin el nmero de alumnos matriculados no disminuy debido principalmente a que la crisis fiscal no tuvo el mismo efecto en los departamentos que en la Nacin (Grfico 5). Mientras que los ingresos tributarios de la nacin provenan especialmente de las aduanas, los ingresos de los departamentos eran menos dependientes
18
Ver Memoria del Ministro de Instruccin Pblica, 1917.
13
del comercio exterior, por lo tanto se vieron menos afectados por la guerra mundial. Por lo tanto, como lo seala el ministro en las memorias de 1918, los principales afectados por la crisis fiscal fueron las escuelas normales y los establecimientos de carcter secundario y profesional que dependan de los auxilios otorgados por la Nacin19. La clausura de muchas escuelas normales perjudic de manera importante a la enseanza primaria y posterg an ms una mejora en la preparacin de los maestros y por lo tanto de los alumnos.
Grfico 5 Alumnos matriculados en primaria, 1903-2000 (Nmero)
6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 1902
1916
1930 Total
1944
1958 Pblico
1972 Privado
1986
2000
Fuente: MEN, Anuario General de Estadstica y Dane.
A partir de 1925 y hasta 1929, el gasto del MEN en trminos reales se increment considerablemente, y su participacin dentro del gasto total de la Nacin pas de 5.4% en 1925 a 8.6% en 1929 (Grfico 3 y 4). Sin embargo, es de sealar, que esta participacin es bastante inferior a la registrada por el Ministerio de Obras Pblicas cuyo gasto representaba 13% del gasto total de la Nacin en 1925.20
19 20
Ver Memoria del Ministro de Instruccin Publica, 1918. Ver Pachn y Ramrez (2006).
14
Este perodo se conoce como la danza de los millones; en el cual el Gobierno recibi los dineros provenientes de la indemnizacin americana por la separacin de Panam, que sumado al aumento de los precios internacionales del caf y al acceso del pas al mercado financiero internacional terminaron con la crisis fiscal de comienzos de los aos veinte. Un gran porcentaje de los dineros provenientes de la indemnizacin americana se destin a construir obras pblicas, en particular infraestructura de transporte.21 Por lo tanto, el gobierno qued con ms recursos disponibles, provenientes principalmente de crditos externos, para destinarlos a otros sectores, entre ellos la educacin.
Grfico 6 Presupuesto total de educacin como porcentaje del presupueso total de la Nacin 1920-2000
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0 1920
1928
1936
1944
1952
1960
1968
1976
1984
1992
2000
Fuente: Parra (1977), MEN y Contralora General de la Repblica.
De forma similar, la participacin del presupuesto total en educacin dentro del presupuesto total de la Nacin, disminuy durante la crisis fiscal y financiera de comienzos de los aos veinte, y aument entre 1925 y 1929 (Grfico 6).
21
Ver Pachn y Ramrez (2006).
15
En cuanto a los gastos departamentales y municipales en educacin para 1923, stos representaban cerca de la mitad del gasto pblico total en educacin y 0.39% del PIB, y el gasto pblico total representaba 0.8% del PIB (Cuadro 1). Si se divide el gasto pblico total por el nmero de alumnos matriculados en primaria se obtiene un gasto por alumno de $12. Este gasto es muy bajo si se compara con otros pases de la regin. Por ejemplo, como lo menciona el Ministro de instruccin Pblica en sus memorias de 1923, el gasto por alumno en educacin primaria en Mxico se encontraba en el rango de $15-$18, y el de Argentina en $63.22
Cuadro 1 Gasto pblico en educacin Ao Gasto pblico total Millones de Porcentaje pesos corrientes del PIB 4,95 21,00 22,10 19,50 19,50 20,00 23,10 31,40 32,30 37,00 49,70 54,90 70,30 81,80 0,80 1,37 1,33 1,13 1,17 1,11 1,08 1,20 0,98 0,95 1,05 1,00 1,07 1,09 Gastos departamentales y municipales Millones de Porcentaje Porcentaje del gasto pesos corrientes del PIB total en educacin 2,40 13,40 14,20 11,80 12,00 13,50 15,70 22,10 20,20 20,80 29,80 34,10 46,50 47,10 0,39 0,88 0,85 0,68 0,72 0,75 0,74 0,85 0,62 0,53 0,63 0,62 0,71 0,63 48,5 63,8 64,3 60,3 61,7 67,7 68,0 70,5 62,5 56,2 60,1 62,1 66,1 57,6
1923 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950
Fuente: J. Duarte (2003) y clculos propios.
De otra parte, los departamentos que ms dinero invertan en educacin eran aquellos cuyo desarrollo e industrializacin estaba ms avanzada como el caso de Antioquia, Cundinamarca y Valle. En general, durante 1925-1929, cerca del 20% de los gastos totales de
22
los
departamentos
fueron
destinados
la
educacin
(Cuadro
2).
Ver Memoria del Ministro de Instruccin Pblica, 1923.
16
Cuadro 2 Gastos pblicos departamentales

Ao 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 Gastos totales (1) 4.697.270 6.797.573 8.356.252 9.398.625 7.906.368 8.485.004 6.402.653 6.280.930 7.048.384 7.732.092 7.340.729 6.815.642 8.544.515 9.292.498 11.231.128 11.258.504 11.931.372 14.612.538 19.917.834 20.329.008 22.070.211 25.992.011 33.476.822 40.252.506 Antioquia Gastos en educacin (2) 1.223.169 1.713.523 1.872.725 1.874.371 1.015.155 834.994 836.482 932.936 1.282.654 1.529.263 1.267.119 1.236.717 1.710.918 1.607.832 1.913.158 1.789.935 2.210.392 2.981.189 3.190.783 3.222.425 4.141.498 5.254.927 7.566.731 8.197.343 (2)/(1) (Porcentaje) 26,04 25,21 22,41 19,94 12,84 9,84 13,06 14,85 18,20 19,78 17,26 18,15 20,02 17,30 17,03 15,90 18,53 20,40 16,02 15,85 18,77 20,22 22,60 20,36 Gastos totales (1) 903.898 Atlntico Gastos en educacin (2) 200.846 (2)/(1) (Porcentaje) 22,22 Gastos totales (1) 1.133.612 2.552.750 1.162.807 2.891.870 1.927.815 1.723.696 1.358.790 1.590.381 1.881.842 1.644.443 2.318.085 2.782.530 2.879.323 3.485.586 3.170.993 3.425.063 3.702.523 4.472.773 5.505.419 7.400.498 7.474.692 7.891.111 11.936.206 13.656.828 Bolivar Gastos en educacin (2) 296.666 521.228 225.236 646.510 520.896 420.347 331.571 346.521 485.510 362.475 454.662 491.969 545.015 659.646 685.304 737.584 851.814 1.136.356 990.407 1.556.810 1.677.818 1.810.192 2.611.447 2.652.545 (2)/(1) (Porcentaje) 26,17 20,42 19,37 22,36 27,02 24,39 24,40 21,79 25,80 22,04 19,61 17,68 18,93 18,92 21,61 21,53 23,01 25,41 17,99 21,04 22,45 22,94 21,88 19,42 1.419.592 1.640.255 1.221.466 2.216.484 1.549.407 1.543.259 1.555.645 1.997.042 2.416.097 2.694.756 3.083.634 3.548.235 3.238.289 2.913.342 3.164.312 3.153.687 4.030.225 4.196.050 3.900.003 5.125.693 6.054.294 7.312.539 9.168.917 207.916 383.521 238.485 361.578 320.441 240.090 250.122 442.953 400.956 490.654 584.793 627.209 554.151 639.501 709.560 611.174 774.688 719.120 782.920 825.690 882.960 1.304.439 1.505.764 14,65 23,38 19,52 16,31 20,68 15,56 16,08 22,18 16,60 18,21 18,96 17,68 17,11 21,95 22,42 19,38 19,22 17,14 20,07 16,11 14,58 17,84 16,42 Gastos totales (1) Boyac Gastos en educacin (2) (2)/(1) (Porcentaje)
1.299.935 1.105.672 1.083.255 1.497.814 1.682.607 2.026.675 2.343.917 2.529.602 2.582.148 2.454.517 3.107.276 2.993.587 4.132.200 5.599.200 6.431.110 9.027.497 9.153.443 10.467.712 11.702.337
207.839 241.929 222.380 293.058 344.484 234.492 272.966 321.643 426.836 392.580 466.981 576.402 770.327 971.579 1.423.498 1.963.610 1.996.694 2.421.145 3.180.253
15,99 21,88 20,53 19,57 20,47 11,57 11,65 12,72 16,53 15,99 15,03 19,25 18,64 17,35 22,13 21,75 21,81 23,13 27,18
Continua
17
Cuadro 2 (continuacin) Gastos pblicos departamentales

Ao 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 Gastos totales (1) 372.920 Cauca Gastos en educacin (2) 87.673 (2)/(1) (Porcentaje) 23,51 Gastos totales (1) 1.762.776 Cundinamarca Gastos en educacin (2) 327.524 (2)/(1) (Porcentaje) 18,58 Gastos totales (1) 266.474 Huila Gastos en educacin (2) 80.848 (2)/(1) (Porcentaje) 30,34 Gastos totales (1) Magdalena Gastos en educacin (2) (2)/(1) (Porcentaje)
662.548 621.179 736.893 792.722 1.113.840 1.169.672 1.291.419 1.487.747 1.446.585 1.455.844 1.583.685 2.095.135 2.396.714 2.874.253 3.091.703 3.272.089 3.858.714 4.880.003 5.210.658
131.464 126.123 143.124 131.124 200.668 204.536 262.594 303.040 302.923 333.412 340.980 363.060 417.843 486.362 563.131 704.399 818.150 1.148.395 1.177.990
19,84 20,30 19,42 16,54 18,02 17,49 20,33 20,37 20,94 22,90 21,53 17,33 17,43 16,92 18,21 21,53 21,20 23,53 22,61
6.990.181 7.873.700 8.365.961 9.505.038 9.126.772 7.459.216 6.354.277 7.119.523 8.921.663 8.567.522 8.141.859 10.364.584 11.217.334 17.340.533 16.591.201 19.733.263 20.155.533 22.680.383 34.039.553
664.703 810.455 832.852 821.382 902.847 1.204.879 1.433.472 1.384.526 1.467.074 1.464.848 1.545.945 1.911.911 2.064.729 1.993.490 2.170.950 2.675.636 2.894.828 4.860.533 5.591.300
9,51 10,29 9,96 8,64 9,89 16,15 22,56 19,45 16,44 17,10 18,99 18,45 18,41 11,50 13,08 13,56 14,36 21,43 16,43
454.780 438.023 555.413 759.775 641.303 917.282 1.011.858 949.913 1.828.380 1.292.257 1.243.494 1.332.440 1.542.662 1.557.086 2.602.302 2.347.951 3.207.237 3.888.323 4.645.867
105.173 110.403 117.255 156.009 148.377 180.910 194.697 176.440 174.635 183.748 209.873 229.270 250.044 309.825 428.700 431.553 511.355 677.439 771.830
23,13 25,20 21,11 20,53 23,14 19,72 19,24 18,57 9,55 14,22 16,88 17,21 16,21 19,90 16,47 18,38 15,94 17,42 16,61
815.875 737.998 781.587 1.787.382 1.588.065 1.697.864 2.253.057 2.022.005 1.893.576 1.989.156 2.020.253 3.363.795 3.186.096 3.921.905 2.813.577 6.229.473 7.620.000 9.460.146 12.929.052
223.331 160.295 176.898 142.473 222.140 251.954 318.895 373.919 409.385 370.010 390.836 434.300 511.539 581.962 331.112 1.182.777 1.646.850 1.895.558 2.405.961
27,37 21,72 22,63 7,97 13,99 14,84 14,15 18,49 21,62 18,60 19,35 12,91 16,06 14,84 11,77 18,99 21,61 20,04 18,61
Ao 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950
Gastos totales (1) 458.301
Nario Gastos en educacin (2) 124.979
(2)/(1) (Porcentaje) 27,27
Gastos totales (1)
Norte de Santander Gastos en (2)/(1) educacin (2) (Porcentaje)
Gastos totales (1) 1.272.460
Santander Gastos en educacin (2) 193.541
(2)/(1) (Porcentaje) 15,21
Tolima Gastos en educacin (2) 219.663
(2)/(1) (Porcentaje) 19,23
Valle Gastos en educacin (2) 280.944
(2)/(1) (Porcentaje) 14,38
644.519 539.900 653.886 812.437 436.035 1.022.220 1.490.134 1.479.369 1.261.396 1.269.540 2.036.558 1.363.388 1.848.868 2.401.972 2.478.773 2.947.622 3.594.136 4.403.698 5.056.776
153.419 131.863 138.903 145.366 98.812 235.219 290.876 335.529 309.434 419.417 683.151 415.005 468.888 578.732 697.365 780.124 825.317 1.142.644 1.134.984
23,80 24,42 21,24 17,89 22,66 23,01 19,52 22,68 24,53 33,04 33,54 30,44 25,36 24,09 28,13 26,47 22,96 25,95 22,44
868.810 709.185 886.816 1.161.502 1.361.350 1.460.246 1.525.643 1.734.594 2.030.713 2.011.146 2.020.797 2.179.891 3.328.631 3.187.839 4.342.193 4.765.245 5.052.237 7.658.254 8.582.326
229.500 241.017 183.169 207.444 285.040 275.442 290.824 350.787 547.568 440.364 529.632 536.941 595.965 634.632 906.310 1.104.821 1.405.250 1.603.490 2.245.089
26,42 33,98 20,65 17,86 20,94 18,86 19,06 20,22 26,96 21,90 26,21 24,63 17,90 19,91 20,87 23,18 27,81 20,94 26,16
1.923.674 2.178.291 2.096.664 2.407.645 2.543.085 3.535.420 4.647.587 4.747.196 5.163.686 4.814.415 4.971.378 4.366.499 6.547.200 6.944.332 7.284.301 9.197.896 9.605.530 12.858.432 13.308.842
253.181 204.041 271.777 278.426 384.834 431.559 611.771 724.730 879.820 715.438 812.535 810.317 804.683 922.108 1.143.644 1.460.654 1.725.678 2.573.308 2.705.640
13,16 9,37 12,96 11,56 15,13 12,21 13,16 15,27 17,04 14,86 16,34 18,56 12,29 13,28 15,70 15,88 17,97 20,01 20,33
1.780.821 1.326.806 1.519.792 1.844.253 1.757.714 3.823.181 2.322.058 2.650.795 3.035.363 3.047.751 3.295.978 4.272.188 5.274.964 6.566.033 7.189.665 8.200.783 7.888.908 10.950.362 13.391.928
284.749 255.224 283.741 330.152 282.746 464.742 478.948 464.187 478.390 472.581 515.672 527.959 760.449 1.022.514 1.116.701 1.325.911 1.515.536 2.072.757 1.832.447
15,99 19,24 18,67 17,90 16,09 12,16 20,63 17,51 15,76 15,51 15,65 12,36 14,42 15,57 15,53 16,17 19,21 18,93 13,68
2.387.818 2.435.515 2.490.344 3.180.150 4.254.480 4.748.301 4.545.457 5.869.885 5.781.453 6.481.729 6.295.978 8.413.376 10.240.223 10.758.067 13.473.265 18.905.277 20.638.081 24.892.782 34.360.641
337.153 397.258 530.152 547.571 734.357 1.094.009 923.390 1.037.125 1.189.256 10.542.731 1.299.642 1.725.103 1.944.246 2.142.958 2.473.078 3.330.294 4.801.033 5.831.429 7.595.213
14,12 16,31 21,29 17,22 17,26 23,04 20,31 17,67 20,57 162,65 20,64 20,50 18,99 19,92 18,36 17,62 23,26 23,43 22,10
Fuente: Memorias del Ministerio de Educacin Nacional, varios aos.
18
Durante los aos siguientes a la expedicin de la Ley 39 de 1903, los alumnos matriculados en educacin primaria crecieron considerablemente. Como se puede apreciar en el Grfico 5, en slo tres aos el nmero de estudiantes en primaria se duplic al pasar de un poco ms de 110,000 alumnos en 1903 a cerca de 254,000 en 1906. Entre 1903 y 1910, los alumnos matriculados crecieron a una tasa promedio del 13% anual. Como se observa, el 96% de los estudiantes asistan a la escuela pblica. Sin embargo, entre 1910 y 1929, la poblacin matriculada en educacin primaria slo creci a una tasa del 5% anual, lo que llev a una lenta expansin de la educacin durante este perodo.
Grfico 7 Nmero de establecimientos de primaria 1903-2000
70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000 Total
Pblico
Privado
Por su parte, las escuelas aumentaron de 1,800 en 1903 a casi 3,300 en 1906, durante 1903 y 1910 el nmero de escuelas creci a una tasa promedio del 12% (Grfico 7). En las dcadas siguientes la expansin de las escuelas fue ms lenta, entre 1910 y 1929, stas crecieron a una tasa promedio del 3.5% anual.
19
La relacin entre el nmero de alumnos matriculados en primaria y la poblacin total pas de 3.5% en 1900 a 4.8% en 1905. En los aos subsiguientes esta relacin se estableci en cerca del 6%, lo que sugiere, como lo sealamos anteriormente, pocos avances en este nivel de educacin (Grfico 8). Dentro del contexto de Amrica Latina vemos como Colombia no solamente presentaba uno de los porcentajes ms bajos de alumnos en educacin primaria en el total de la poblacin, sino que tambin fue uno de los pases que present los menores logros en este respecto. Por ejemplo, Brasil consigui aumentar sta relacin de 1.4% en 1900 a 6.2% en 1930 y Chile de 5.3% a 12.8% en dichos aos (Grfico 2).
Grfico 8 Matricula primaria sobre poblacin total, 1905-2000
(Porcentaje) 20,0 16,0 12,0 8,0 4,0 0,0 1905 1912 1919 1926 1933 1940 1947 1954 1961 1968 1975 1982 1989 1996 Total Pblico Privado
Fuente: Clculos propios basados en: MEN, Anuario General de Estadstica y Dane.
Adicionalmente, las diferencias regionales en Colombia eran considerables. Mientras que en 1905 la relacin entre alumnos matriculados en primaria respecto a la poblacin era de 6.7% en Antioquia, sta solamente era de 4.1% en Tolima, 3.3% en Huila, 2.3% en Boyac, 1.8% en Santander, 1.9% en Bolvar y 1.2% en el Atlntico. Las diferencias se
20
Grfico 9 Alumnos por habitante en educacin primaria, 1905-2000 (Porcentaje)

21,0
21,0
18,0
18,0
15,0 12,0 9,0 6,0 3,0 0,0 1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000 Total Antioquia
15,0 12,0 9,0 6,0 3,0 0,0 1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000 Total Atlntico
21,0 18,0 15,0 12,0 9,0 6,0 3,0 0,0 1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000 Total
21,0 18,0 15,0 12,0 9,0 6,0 3,0 0,0 1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000 Total
21,0 18,0 15,0 12,0 9,0 6,0 3,0 0,0 1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000 Total Nario
21,0 18,0 15,0 12,0 9,0 6,0 3,0 0,0 1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000 Total Boyac
Bolvar
21,0 18,0 15,0 12,0 9,0 6,0 3,0 0,0
1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000 Total 21,0 18,0 15,0 12,0 9,0 6,0 3,0 0,0 1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000 Huila
Cauca
Total
21,0 18,0 15,0 12,0 9,0 6,0 3,0 0,0
N. Santander
21,0 18,0 15,0 12,0 9,0 6,0 3,0 0,0 1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000 Total Santander
1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000 Total Tolima
21,0 18,0 15,0 12,0 9,0 6,0 3,0 0,0 1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000 Total Fuente: Clculos propios basados en: Dane, MEN y Anuario General de Estadstica. Valle
21
siguieron manteniendo en el tiempo. Para 1928, la poblacin matriculada en primaria respecto a la poblacin total era de 10.3% en Antioquia, 7.2% en el Valle, 4.0% en Boyac, 4.9% en Santander y 5.0% en Bolvar, entre otros (Grfico 9). Las brechas regionales estaban asociadas principalmente al nivel de desarrollo e industrializacin de los departamentos.23 Para esa poca Antioquia y el Valle eran los departamentos con mayores niveles de industrializacin.24
Grfico 10 Alumnos en educacin secundaria total, pblica y privada, 1903-2000
(Nmero)
4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 1903
1915
1927
1939
1951
1963
1975
1987
1999
Total
Pblica
Privada
En cuanto a la educacin secundaria, el nmero de alumnos matriculados pas de un poco ms de 14,000 alumnos en 1903 a cerca de 22,000 en 1906, lo mayores incrementos se dieron entre 1911 y 1916, donde se present un crecimiento promedio de 12%, en los aos siguientes no se lograron mayores aumentos en el nmero de alumnos matriculados
23 24
Ver Urrutia (1976). Antioquia fue el primer departamento en crear liceos pedaggicos y en establecer el escalafn de maestros (Memorias del Ministro de Instruccin Pblica, 1914).
22
en secundaria (Grfico 10). Durante este perodo ms del 70% de los alumnos se encontraban matriculados en establecimientos privados.
Grfico 11 Establecimientos de educacin secundaria total, pblicos y privados, 1903-2000 (Nmero)
14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 1903 1915 1927 1939 1951 1963 1975 1987 1999
Total
Pblica
Privada
Grfico 12 Alumnos por habitante en educacin secundaria, 1905-2000

(Porcentaje) 10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1905 1915 1925 1935 1945 1955 1965 1975 1985 1995
Fuente: Clculos propios basados en: Dane, MEN y Greco.
23
El nmero de establecimientos en secundaria pas de aproximadamente 180 en 1903 a cerca de 300 en 1906, en los aos posteriores se observa muy poco incremento en el nmero de establecimientos (Grfico 11).
Por su parte, la proporcin entre el nmero de alumnos matriculados en secundaria y la poblacin total a comienzos del siglo XX apenas superaba el 0.5% (Grfico 12). Diversos autores como Urrutia (1976) y Helg (2001) argumentan que el bajo nivel de matricula en la educacin secundaria reflejaba la baja de demanda por este tipo de educacin, debido a que solamente eran los hijos de las elites los que la cursaban.25 A finales de la dcada de los veinte, esta relacin se encontraba an en el 0.5%, lo que indica el poco avance que se logr en el fomento de la educacin secundaria en estos treinta aos. Como se evidencia en las memorias del Ministro de Educacin de 1928, la instruccin secundaria continuaba siendo dirigida a las elites. Como se menciona en las memorias del Ministro de 1928, cuando el contrato entre el gobierno y el Colegio San Bartolom trmino en 1927, ste decidi cobrar pensiones a los alumnos para financiarse en vez de seguir recibiendo las subvenciones del gobierno. Uno de los principales argumentos de las directivas del colegio para cobrar las pensiones, de $5 mensuales en esa poca, era que ... la experiencia nos ha enseado que la mayor parte de las familias puede pagar esta suma, y que a los nios que no puedan pagarla, no les conviene desviarlos de las profesiones del trabajo para meterlos por el camino de la Universidad, donde irn a aumentar el proletariado intelectual. En realidad, la mayor parte de estos alumnos de familias pobres no terminan el bachillerato, sino que salen pronto a colocarse con una preparacin inadecuada y frustran los sacrificios que el Gobierno se impone para el fomento de la segunda enseanza y la preparacin de la juventud para carreras superiores(Memoria del Ministro de Instruccin Pblica, 1928, pp. 15-16).26
25
De acuerdo con las Memorias del Ministro de Instruccin Pblica al Congreso, 1913, el 80% de los alumnos matriculados en educacin secundaria lo hacia en establecimientos privados. 26 Esta cita se encuentra tambin en Helg (2001).
24
Las razones dadas por las directivas del colegio evidencian explcitamente que la educacin secundaria estaba orientada a los hijos de las elites y no a la poblacin de bajos recursos.
Grfico 13 Alumnos en educacin secundaria como porcentaje de la primaria (1903-2000)
75,0 65,0 55,0 45,0 35,0 25,0 15,0 5,0 1903
1911
1919
1927
1935
1943
1951
1959
1967
1975
1983
1991
1999
Fuente: Clculos propios basados en: Anuario General de Estadstica, Dane y MEN.
Otro indicador del bajo nivel educativo del pas, es la relacin entre el nmero de alumnos en secundaria y el nmero de alumnos en primaria. Como se observa en el Grfico 13, entre 1903 y 1925, sta proporcin fue en promedio inferior al 10%, lo que sugiere que ni siquiera el 10% de la poblacin matriculada en primaria continuaba con la educacin secundaria.
Uno de los principales problemas que se presentaban en el sistema educativo a comienzos del siglo XX era la falta de maestros idneos en las escuelas.27 No slo el nmero de maestros era bajo sino que su preparacin, como se ver a continuacin era muy pobre. La escasez de maestros condujo a que la relacin alumnos maestros en educacin
27
Ver Memoria del Ministro de Instruccin Pblica, 1911 y 1919.
25
primaria fuera bastante alta, en promedio en la dcada de 1911 a 1920 esta relacin fue de 64 alumnos por docente (Grfico 14). En la siguiente dcada (1921-1930), se observa una mejora de este indicador al reducirse, en promedio, a 51 alumnos por maestro, esto pudo deberse al aumento en el nmero de maestros como consecuencia del fomento de las escuelas normales, ocurrido en la dcada anterior. La relacin alumno-maestro observada en el pas durante estos aos era bastante alta para los estndares internacionales. Segn Goldin (1999), en las escuelas pblicas elementales de los Estados Unidos la relacin alumno-maestro era de 34.4 en 1910, 33.6 en 1920 y 33.2 en 1930.
Grfico 14 Alumnos por docente en estableciemientos de primaria, 1916-2000
(Nmero)
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
Total
Pblico
Privado
Es de sealar, que aunque existi una importante diferencia entre la educacin privada y pblica, por ejemplo en 1928 en la educacin primaria privada haba 24 alumnos por maestro mientras que en la educacin pblica haban de 55 (Grfico 14); la brecha entre las zonas urbanas y rurales no era significativa. En 1928 la tasa alumnos docente en la zona urbana fue de 53 y en el rea rural de 55; pero como se ver ms adelante esta diferencia aument considerablemente en las dcadas subsiguientes. De otro lado, la 26
calidad de la educacin s era bastante heterognea entre los departamentos. Mientras que en 1916 Santander y Norte de Santander tenan cerca de 40 alumnos por maestro en educacin primaria, Boyac, Atlntico y Nario tenan alrededor de 70. Este comportamiento se mantuvo hasta finales de la dcada de los 20 (Grfico 15).
Como ya se mencion, la preparacin de los maestros era precaria, segn cifras tomadas de las Memorias del Ministro de Instruccin Pblica, en 1916 el nmero de maestros sin grado llegaba al 79%28, en 1922 esta cifra fue del 73%, y para 1928 fue de 72%. De otra parte, los sueldos de los maestros eran muy bajos, lo que ocasionaba que muchos de ellos abandonaran el magisterio y se dedicaran a labores mejores remuneradas29, adems las diferencias entre la zona rural y la urbana eran enormes. De acuerdo con Helg (2001), mientras que un maestro en las zonas urbanas ganaban $45 mensuales, un maestro en la zona rural ganaba $30 mensuales; el 90% de los maestros rurales eran mujeres, de las cuales el 74% eran solteras, y el 90% no tena ninguna formacin pedaggica.
Adicionalmente, como lo seala Helg (2001), para empeorar la situacin de la educacin rural, el suministro del material escolar provisto por la Nacin rara vez era recibido por el maestro rural, la dotacin de tiles y textos solamente alcanzaba a llegar las cabeceras municipales e incluso frecuentemente no alcanza a suplir a todas las escuelas urbanas.
28
Las diferencias regionales era enormes, para 1916, departamentos como Atlntico, Choco, Cauca y Valle presentaban un porcentaje de maestros sin grado superior al 80% (Memoria del Ministro de Instruccin Pblica, 1916). 29 Ver Memoria del Ministro de Instruccin Pblica, 1923.
27
Grfico 15 Alumnos por docente en educacin primaria total por departamentos y total nacional, 1916-2000
(Nmero)
85,0 75,0 65,0 55,0 45,0 35,0 25,0 15,0 1916 1923 1930 1937 1944 Total 1951 1958 1965 1972 1979 Antioquia 1986 1993 2000
85,0 75,0 65,0 55,0 45,0 35,0 25,0 15,0 1916 1923 1930 1937 1944 Total 1951 1958 1965 1972 1979 Atlntico 1986 1993 2000
85,0 75,0 65,0 55,0 45,0 35,0 25,0 15,0 1916 1923 1930 1937 1944 Total 1951 1958 1965 1972 1979 Bolvar 1986 1993 2000
85,0 75,0 65,0 55,0 45,0 35,0 25,0 15,0 1916 1923 1930 1937 1944 Total 1951 1958 1965 1972 1979 Boyac 1986 1993 2000
85,0 75,0 65,0 55,0 45,0 35,0 25,0 15,0 1916 1923 1930 1937 1944 Total 1951 1958 1965 1972 1979 Cauca 1986 1993 2000
85,0 75,0 65,0 55,0 45,0 35,0 25,0 15,0 1916 1923 1930 1937 1944 Total 1951 1958 1965 1972 1979 Huila 1986 1993 2000
85,0 75,0 65,0 55,0 45,0 35,0 25,0 15,0 1916 1923 1930 1937 1944 Total 1951 1958 1965 1972 1979 Nario 1986 1993 2000
85,0 75,0 65,0 55,0 45,0 35,0 25,0 15,0 1916 1923 1930 1937 1944 Total 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
N. Santander
85,0 75,0 65,0 55,0 45,0 35,0 25,0 15,0 1916 1923 1930 1937 1944 Total 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
85,0 75,0 65,0 55,0 45,0 35,0 25,0 15,0 1916 1923 1930 1937 1944 Total 1951 1958 1965 1972 1979 Tolima 1986 1993 2000
Santander
85,0 75,0 65,0 55,0 45,0 35,0 25,0 15,0 1916 1923 1930 1937 1944 Total Fuente:Clculos propios basados en MEN, Anuario General de Estadstica y Dane. 1951 1958 1965 1972 1979 Valle 1986 1993 2000
28
2. Perodo 1930-1950
En 1930 el liberal Enrique Olaya Herrera gan las elecciones presidenciales, terminado as un largo perodo de gobiernos conservadores. En materia de poltica educativa su gobierno no se diferenci sustancialmente de los gobiernos predecesores.30 Sin embargo, ya se empezaban a notar el deseo del gobierno por centralizar la educacin, aduciendo el poco xito que el proceso de descentralizacin administrativa haba tenido hasta entonces.31
Los principales cambios en esta materia llegaron con el gobierno del presidente Alfonso Lpez Pumarejo (1934-1938), el cual situ a la educacin como una de las preocupaciones centrales de su gobierno.32 El gobierno vea al sistema de descentralizacin educativa como una de las principales causas del atraso de la educacin en el pas, al impedir la unificacin de recursos para el desarrollo de la educacin, debido a la autonoma patrimonial de los departamentos y municipios. Los municipios, por ejemplo, no contaban con los recursos suficientes para construir escuelas nuevas, debido a que stos alcanzaban escasamente para la reparacin de los locales ya existentes. Los municipios destinaban a la educacin el 50% del impuesto predial, sin embargo en
30
Como lo seala Helg (2001), la transicin de la poltica educativa se realiz sin choque debido a que Olaya nombr nicamente conservadores entre los cinco ministros de educacin que tuvo su gobierno. El caso contrario sucedi en el Ministerio de Obras Pblicas. Como se seala en Pachn y Ramrez (2006) el primer ministro de obras pblicas del gobierno de Olaya revis todas las leyes que se haban decretado hasta entonces. Como consecuencia, las polticas relacionadas con la infraestructura de transporte cambiaron radicalmente. 31 Ver Memoria del Ministro de Educacin Nacional, 1931. 32 En palabras de Lebot (1985) En los treinta la burguesa liberal proclama la necesidad de una educacin popular y se preocupa por acabar con el analfabetismo.
29
muchos de los municipios este impuesto no se cobraba por la falta de catastro33. Para ayudar a los municipios con las construcciones de los locales, el gobierno nacional cre en 1938 el Fondo de Fomento Municipal.
Uno de los objetivos del Presidente Lpez fue incrementar los recursos orientados a la educacin, en particular la primaria, para otorgarle la importancia que este sector requera.34 Como se analizar ms adelante, durante ste gobierno el presupuesto de la Nacin y de los departamentos aumentaron de forma importante. Aunque el gobierno central empezaba a participar en gastos adjudicados a los departamentos o municipios, stos seguan teniendo la mayor responsabilidad en la financiacin de la educacin.35
A pesar de ste incremento de recursos no se vio reflejado en una transformacin significativa, ni en cantidad ni en calidad, de la educacin en el pas. Estos recursos resultaron insuficientes para financiar el rezago educativo con que contaba el pas. El Ministro de educacin de 1936 sealaba que se requeran de 15,000 escuelas nuevas y de un mnimo de 20,000 maestros nuevos para la instruccin primaria, lo cual exiga una cantidad alta de recursos, con la que no contaba el pas.36
Entre las principales reformas del gobierno del Presidente Lpez se encuentra la reforma constitucional de 1936, por la cual se busc una mayor democratizacin, una mayor intervencin del Estado y la secularizacin de ste. Como resultado, en materia de
Ver Memorias del Ministro de Educacin, 1936. Ver Memorias del Ministro de Educacin Nacional, 1936 y 1937. 35 Ver Helg (2001). 36 El esfuerzo era enorme ya que para 1936 el pas contaba con 8.314 escuelas y 12.037 maestros en instruccin primaria (Grfico 7).
34 33
30
educacin se garantiz la libertad de enseanza, se permiti una secularizacin de la educacin y se fortaleci la intervencin del Estado. En particular, se decret que la educacin primaria pblica debera ser gratuita y obligatoria.37 La respuesta de la iglesia catlica y de los conservadores no tuvo espera y se opusieron fuertemente a esta reforma. En las memorias de la poca se encuentran varias alusiones a la reaccin de la iglesia. Segn Jos Joaqun Castro, Ministro de Educacin en 1937, era frecuente que algunos prrocos secunden y an inicien el ataque o la resistencia a las medidas educacionistas del gobierno.38
Entre las otras reformas que se llevaron acabo en este periodo se encuentra la prohibicin de la discriminacin de los estudiantes en los establecimientos de educacin primaria, secundaria o profesional por motivo de raza, religin, clase social o ilegitimidad de nacimiento (Ley 32 de 1936). De otra parte, se decret que los maestros de escuela primaria deberan ganar un salario mnimo de $40 mensuales, se les garantizaba a los maestros escalafonados estabilidad laboral y progreso profesional (Ley 2 de 1937).
Respecto a la educacin secundaria se impuso un pensum comn para los colegios pblicos y privados, se estableci una inspeccin nacional y se fundaron los primeros colegios oficiales Sin embargo, la educacin secundaria contino siendo dirigida a las lites.39
37 38
Para un anlisis de esta reforma ver Helg (2001). Ver Memoria del Ministro de Educacin, 1937. 39 Ver Helg (2001).
31
Posterior a estas reformas, no se presentaron cambios importantes en el sistema educativo en el pas. Es de mencionar la resolucin 514 de 1942, por medio de la cual se establece el examen oficial de bachillerato en el ltimo ao, con la intervencin directa de la Nacin, para as poder controlar la calidad de la educacin secundaria.
Al finalizar los aos veinte, la economa Colombia comenz a desacelerarse. La crisis financiera mundial, iniciada en 1929, empeor la situacin econmica del pas, al cerrrsele el acceso al mercado internacional de capitales. La disminucin de las exportaciones e importaciones, y la cada de los precios internacionales del caf constituyeron las causas principales de la recesin econmica a comienzos de la dcada de los treinta.40
Esta recesin afect considerablemente el presupuesto y los gastos de la Nacin, lo cual se vio reflejado en la asignacin de menores recursos para la educacin. Como se observa en el Grfico 6, la participacin del presupuesto destinado a la educacin en el presupuesto total de la Nacin se redujo de 6.1% en 1928 a 2.4% en 1930. Igual ocurri con los gastos en trminos reales del Ministerio de Educacin que disminuyeron 22% en 1930 y 60% en 1931 (Grfico 3), as su participacin dentro de los gastos totales de la Nacin se redujo de 8.6% en 1929 a 2.7% en 1931 (Grfico 4). Por su parte, la participacin de los gastos de instruccin pblica en los gastos totales de gobierno central se redujo en un 48% entre 1929 y 193041. La disminucin de recursos orientados a la
40
Entre 1930 y 1931 las tasas de crecimiento se tornaron negativas y el nivel de precios disminuy el 12% en 1929 y el 22% en 1930 (ver Pachn y Ramrez, 2006). 41 Ver Helg (2001).
32
educacin llev al cierre de las escuelas normalista y a la reduccin del nmero de nios matriculados en primaria.
En la segunda mitad de la dcada de los treinta, con la recuperacin de la economa y el inters del gobierno por la educacin, el presupuesto y los gastos orientados al sector educativo crecieron significativamente. El presidente Lpez realiz una reforma fiscal, que permiti aumentar los recursos para la educacin. Por ejemplo, la participacin del presupuesto de educacin dentro del presupuesto total de la Nacin fue de 8.6% en 1936. Durante 1937 y 1944, esta participacin se sito en un rango comprendido entre 8.5% y 9,6%; en 1945 se redujo a 7.5% y slo fue hasta 1950 en que nuevamente se ubic por encima del 8% (Grfico 6). Igual ocurri con la participacin de los gastos del Ministerio de Educacin dentro de los Gastos totales de la Nacin, esta participacin fue de 7.4% en 1936 y entre 1937 y 1944, la participacin promedio fue de 8,4%. En los aos posteriores, esta relacin disminuy y se estableci en cerca del 6% (Grfico 4).
Grfico 16 Gasto pblico en educacin Porcentaje del PIB (1938-2000)
6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 1938
1943
1948
1953
1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
Fuente: Duarte (2003), DNP-SISD, DNP-PNUD.
33
Adicionalmente, como se aprecia en el Grfico 16, entre 1938 y 1950 el gasto pblico total en educacin como porcentaje del PIB, aunque permaneci bastante estable, en promedio 1.1%, se observ una ligera tendencia descendente durante dicho perodo. Igual sucedi con los gastos departamentales y municipales en relacin con el PIB. Segn la informacin del Cuadro 1, sta relacin pas de 0.88% en 1938 a 0.63% en 1950. Como se ver en la siguiente seccin, la estabilidad en los gastos destinados a la educacin se reflej en el poco avance logrado en esta materia durante esos aos.
Es importante resaltar que entre 1938 y 1950, los gastos departamentales y municipales en educacin representaron en promedio ms del 60% de los gastos totales en dicho sector Cuadro 1. De esta forma, los departamentos continuaron llevando la mayor parte del financiamiento de la educacin.
En general, los departamentos, entre 1930 y 1950, destinaban ms del 20% de su presupuesto total a la educacin pblica.42 La mayora de los departamentos asignaban ms del 50% del total de este presupuesto a la enseanza primaria. Algunos departamentos, como Antioquia, Boyac, Cauca y Cundinamarca, destinaban ms del 70% (Cuadro 2). No obstante, la distribucin de estos recursos entre la educacin primaria rural y urbana fue bastante desigual. Mientras que el rea rural recibi en promedio, entre 1932 y 1936, 37% de los recursos departamentales orientados a la educacin primaria, el rea urbana recibi 63% de estos (Cuadro 3). Como consecuencia,
42
Por su parte, los municipios asignaban una proporcin menor de su presupuesto a la educacin pblica que los departamentos. En 1935, esta cifra fue en promedio cercana al 9% (Calculado con datos del Anuario General de Estadstica, 1935).
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Cuadro 3 Porcentaje del presupuesto en educacin primaria en el total del presupuesto departamental rural y urbano Ao 1932 1933 1934 1935 1936 Promedio Antioquia Rural Urbano 31,58 32,42 36,38 33,95 32,21 33,31 68,42 67,58 63,62 66,05 67,79 66,69 Atlntico Rural Urbano 30,51 31,27 30,92 29,31 28,92 30,19 69,49 68,73 69,08 70,69 71,08 69,81 Bolvar Rural Urbano 49,50 41,28 43,10 42,40 44,07 50,50 58,72 56,90 57,60 55,93 Boyac Rural Urbano 30,54 23,21 28,09 24,53 32,14 27,70 69,46 76,79 71,91 75,47 67,86 72,30 Cauca Rural Urbano 44,25 44,89 44,18 43,68 44,25 55,75 55,11 55,82 56,32 55,75 Cundinamarca Rural Urbano 36,75 37,57 37,95 34,30 33,99 36,11 63,25 62,43 62,05 65,70 66,01 63,89 Magdalena Rural Urbano 39,85 46,48 36,46 48,98 48,66 44,08 60,15 53,52 63,54 51,02 51,34 55,92 Nario Rural Urbano 27,57 29,82 34,16 32,82 31,99 31,27 72,43 70,18 65,84 67,18 68,01 68,73 Valle Rural Urbano 32,46 35,25 49,92 35,96 38,57 38,43 67,54 64,75 50,08 54,80 53,66 58,17
Fuente: Memorias del Ministro de Instruccin Pblica y Anuario General de Estadstica, varios aos.
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la calidad de la educacin en la zona rural fue bastante inferior a la de la zona urbana, como ya se ha mencionado.
Durante este perodo no se presentaron crecimientos ni cambios de tendencias importantes en las variables educativas en el pas. Como se analizar ms adelante, las transformaciones educativas en Colombia empezaron a ocurrir en la dcada de los cincuenta, en la cul se present un rpido y sostenido crecimiento econmico y un cambio significativo en la estructura econmica y demogrfica del pas.
Grfico 17 Tasa de escolaridad bruta primaria, 1938-2000
(Porcentaje) 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 1938 1943 1948 1953 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998 7-14 aos 7-11 aos
Fuente: Clculos propios basados en: MEN, Anuario General de Estadstica, Dane y Cepal-Celade.
Entre 1930 y 1950, el crecimiento anual promedio de los alumnos matriculados en educacin primaria fue del 2.3%, cifra similar al crecimiento promedio de la poblacin. Es importante sealar que la educacin primaria privada creci a una tasa promedio de 6.3%, sin embargo sta segua representando una fraccin muy baja (6.5% en promedio) de la educacin primaria total (Grfico 5). La tasa de crecimiento promedio de la
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matricula en la zona urbana (2.4%) fue ligeramente superior a la rural (2.2%).43 En general, las principales variaciones ocurrieron entre 1931 y 1932, en donde la matricula disminuy como consecuencia de la recesin en que se encontraba el pas, que produjo una disminucin de los gastos destinados al sector educativo.
Los pocos avances observados en las matriculas en la enseanza primaria llev a que entre 1938 y 1950 la tasa de escolaridad bruta (TEB) en primaria permaneciera constante Como lo muestra el Grfico 17, la TEB en promedio solamente fue del 34% en dicho periodo. Este porcentaje tan baja, claramente refleja el rezago educativo que exhiba el pas. Igualmente, la relacin entre el nmero de alumnos matriculados en primaria y la poblacin total no present cambios en este perodo y se ubic, en promedio, en 7% (Grfico 8). Como mencionamos anteriormente, esta relacin es considerablemente menor a la registrada por otros pases, incluso los latinoamericanos. Como lo muestra el Grfico 2, en 1950 Colombia presentaba una de las relaciones alumnos en primaria y poblacin ms bajas del continente, 7.2%; mientras que Argentina, Chile y Costa Rica haban logrado alcanzar tasas superiores al 13% y Ecuador y Mxico superiores al 10%.
Aunque las diferencias regionales disminuyeron un poco en estos aos, stas eran an significativas. Por ejemplo, en 1950 la relacin alumnos matriculados en primaria dentro de la poblacin total fue en Antioquia del 10.5%, en el Huila de 9%, en el Valle y Boyac de 7.7%, en Nario de 7,5% mientras que Atlntico y Bolivar presentaron tasas inferiores al 6.5%. Los mayores avances en esta materia lo consiguieron Boyac y Huila (Grfico 9).
43
Ver Memorias del Ministro de Educacin, varios nmeros.
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Por su parte, dada la evolucin del nmero de matrculas no es sorprendente que el nmero de escuelas solamente hubiera crecido al 2.3% en promedio. A pesar de un mayor incremento de las matriculas en la enseanza privada, los establecimientos privados crecieron a una tasa de 1.5% anual, inferior a la tasa de crecimiento nacional (Grfico 7).
Grfico 18 Docentes en escuelas primarias, 1916-2000 (Nmero)
250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
Total
Pblico
Privado
En lo que s se observ un avance fue en el nmero de maestros, los cuales crecieron en este periodo a una tasa anual promedio de 3.6%, los mayores crecimientos se observaron en la educacin privada, en donde el nmero de docentes aument en promedio 8.6% (Grfico 18). Sin embargo, como se discutir ms adelante este aumento en el nmero de maestros no signific una mejora en la calidad de la educacin, la mayora de stos no se encontraban graduados.
En contraste, respecto a la educacin secundaria, que se encontraba an ms rezagada, se observaron en este periodo mayores avances. Entre 1935 y 1950, los alumnos matriculados crecieron a una tasa promedio anual de 4.7%, siendo en los establecimientos 38
pblicos donde ms aument, 6.8%, (Grfico 10). La enseanza privada continuaba teniendo la mayor participacin dentro de la enseanza secundaria total, en promedio su participacin en estos aos fue del 60%. Sin embargo, la relacin entre alumnos matriculados en secundaria y la poblacin total no superaba a finales de la primera mitad del siglo XX el 1% (Grfico 12). Como se analizar en las siguientes secciones, al igual que la educacin primaria, los mayores logros en este nivel de educacin slo se empiezan a obtener a mediados de la dcada de los cincuenta. Otro indicador que resulta bastante preocupante es la relacin alumnos en educacin secundaria como porcentaje de la primaria, el cual no superaba el 10% en 1950. Es decir, solamente el 10% de los alumnos que terminaban primaria proseguan con la educacin secundaria (Grfico 13).
Grfico 19 Docentes en educacin secundaria total, pblica y privada, 1934-2000 (Nmero)
240.000 200.000 160.000 120.000 80.000 40.000 0 1934 1939 1944 1949 1954 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
Total
Pblica
Privada
En cuanto al crecimiento del nmero de establecimientos, ste no super el 2% en ste periodo. De forma similar, el crecimiento del personal docente fue tambin modesto al situarse en promedio en el 4% (Grficos 18 y 19). Como se ya se mencion, la formacin de los maestros se vio fuertemente afectada por la reduccin del presupuesto destinado a 39
la educacin ocurrida en los primeros aos de la dcada de los treinta, que condujo al cierre de las escuelas normales que eran financiadas con dineros de la Nacin.
Por su parte, en cuanto a la tasa de analfabetismo s se realizaron importantes logros al reducirla de 66% en 1900 a 38% en 1950, sin embargo an se encontraba por encima del promedio de Amrica Latina. Para dicho ao, Argentina haba logrado disminuir su tasa de analfabetismo al 12%, Uruguay al 14% y Chile al 21% (Grfico 1).
Durante este perodo la relacin alumno-maestro en educacin primaria disminuy de 54 en 1930 a 41 en 1950 (Grfico 14), el mayor logr se present en la educacin pblica que pas de 57 alumnos por docente en 1930 a 43 en 1950, para la enseanza privada esta relacin se mantuvo casi constante; en promedio 27 alumnos por profesor44. Por otra parte, la brecha entre la educacin rural y la urbana se ampli considerablemente. Mientras que en 1930 sta proporcin fue de 52 en la zona urbana y de 55 en la rural, en 1950 fue de 38 y 46, respectivamente. Lo que evidencia las importantes diferencias en la calidad entre la educacin rural y urbana. Por su parte, a finales de la primera mitad del siglo XX, la calidad de la educacin de los departamentos aunque continuaba siendo dismil se haba reducido la brecha entre ellos. Los departamentos que presentaron los mejores logros en esta materia fueron Atlntico, Valle, y Cauca (Grfico 15).
44
De acuerdo con Goldin (1999), en 1950 la relacin alumno-profesor en la escuela elemental era de 32,9% en las escuelas pblicas y de 35% en las privadas.
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Cuadro 4 Preparacin de los docentes en establecimeintos en primaria (Porcentaje de docentes no graduados) Ao Primaria total Educacin primaria oficial Total Urbana Rural 78,63 73,00 70,57 70,46 70,23 72,29 72,74 74,45 67,78 62,18 61,01 62,98 63,21 63,61 62,93 64,53 62,88 64,86 63,54 71,38 66,90 64,20 66,29 66,11 64,98 65,16 67,13 65,42 66,32 66,46 52,1 50,9 51,0 50,8 53,6 54,0 54,8 49,8 48,3 49,6 48,7 49,2 47,8 47,7 48,4 50,1 50,7 90,0 90,4 90,9 94,3 90,7 92,7 86,8 83,5 80,3 82,3 82,3 80,3 82,0 87,3 81,5 82,0 81,9 43,8 36,6 43,3 43,6 46,5 44,4 39,6 42,7 37,7 44,5 38,7 40,1 33,7 39,7 41,3 44,4 42,3 40,6 44,0 38,2 45,4 37,6 91,7 81,8 94,4 95,8 95,8 Educacin primaria privada Total Urbana Rural
1916 1922 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950
88,6
Fuente: 1916-1930: Anuario General de Estadstica y Memorias del Ministro de Instruccin Pblica, 1940-1967: Icolpe (1971): "Personal docente del nivel primario: series estadisticas bsicas, Colombia"
A pesar de los progresos conseguidos en la reduccin de este indicador, la calidad de la educacin en el pas segua siendo deplorable. Como se observa en el Cuadro 4, la preparacin de los maestros continuaba siendo muy baja.45 En 1950, el 64% de los profesores de las escuelas primarias no tenan ningn grado. La situacin era ms grave en la educacin pblica que en la privada, la poblacin docente sin grado en 1950 llegaba al 66% en la educacin pblica y a 39% en la privada. Sin embargo, la situacin se torna ms dramtica si se observan las diferencias entre las zonas urbanas y rurales. De hecho, el porcentaje de maestros de enseanza primaria oficial en la zona rural que no tenan
45
Como lo seala el Ministro de Educacin en 1936, el nombramiento de maestros dependa principalmente de consideraciones polticas y personales y no de la preparacin de los mismos.
41
grado llegaba al 82%, mientras que ste porcentaje para la zona urbana era de 51%. La situacin de la educacin privada rural no era mejor, el porcentaje de profesores que no estaban graduados era cercano al 90% mientras que en la educacin privada urbana era de 38%. Estas cifras confirman de nuevo la gran deficiencia de la educacin primaria que exista en las zonas rurales del pas.46
Los sueldos que reciban los maestros eran muy bajo relativamente. Mientras un profesor en la zona urbana ganaba a comienzo de los aos treinta $45 mensuales, un empleado de los ferrocarriles ganaba en promedio $82.47 De otra parte, los sueldos de los maestros se vieron gravemente afectados por la recesin econmica. De acuerdo con las Memorias del Ministro de Educacin Nacional de 1931, los sueldos de los maestros se redujeron significativamente, llegando a sueldos de emergencia como l los llam. El problema era an ms grave debido a que estos sueldos no se pagaban con puntualidad, perjudicando considerablemente a los maestros. Como no exista un escalafn nacional, con anterioridad a 1937, las diferencias salariales entre las regiones eran preocupantes, mientras que en 1936 un maestro en Antioquia, Caldas o Cundinamarca poda ganar $60 mensuales, en Nario solamente se les poda pagar la mitad, de hecho haban maestras de escuela rurales que reciban escasamente $18 mensuales.48
46
Adicionalmente, como lo seala el Ministro de Educacin de 1939, la asistencia a las escuelas rurales es muy irregular debido a que el nio campesino tena que caminar largos trayectos para llegar a la escuela. Por otra parte, en pocas de recoleccin de cosechas los nios tenan que ayudar a sus padres en esta labor. A estos factores se le debe sumar el hecho que las escuelas eran alternadas por gnero. 47 Ver Pachn y Ramrez (2006). 48 Ver Memoria del Ministro de Educacin, 1936.
42
En cuanto a la educacin secundaria, tanto pblica como privada, la relacin alumno docente entre 1930 y 1950 permaneci constante, situndose en un nivel promedio de 10 alumnos por profesor (Grfico 20). De forma similar, la relacin alumno escuela se mantuvo relativamente estable hasta 1946, ao en el cual aument, debido en parte a la disminucin en el nmero de establecimientos que mencionamos anteriormente.
Grfico 20 Alumnos por docente en educacin secundaria total, pblica y privada, 1934-2000
(Nmero) 26 23 20 17 14 11 8 5 1934 1939 1944 1949 1954 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 Total Pblica Privada
Fuente: Clculos propios basados en datos del Dane, Anuario General de Estadstica y MEN.
3. Perodo 1951-1976
Al inicio de la segunda mitad del siglo XX se produjo el despegue de la expansin educativa en Colombia. Desde 1950 y hasta mediados de los setenta los indicadores de la educacin sufrieron una mejora nunca antes vista. El crecimiento de los alumnos matriculados tanto en primaria como en secundaria fue muy superior al crecimiento de la
43
poblacin durante el perodo. Tanto en primaria como en secundaria, los crecimientos anuales promedio observados en la dcada de los 50 y los 60 fueron los ms altos del siglo, slo con excepcin de los observados a principios de siglo en primaria. En matricula primaria, los crecimientos promedio anuales para estas dos dcadas fueron de 7.7% y 6.9%, respectivamente y en matricula secundaria de 12.4% y 13% (Cuadros 5 y 6). El pas mejoro significativamente la relacin alumnos en primaria a poblacin total al pasar de 7.2% en 1950 a 17.0% en 1976 (Grfico 8).
Cuadro 5 Evolucin por dcadas de la educacin primaria en Colombia - Total nacional Perodo 1903-1910 1911-1920 1921-1930 1931-1940 1941-1950 1951-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 Alumnos Valor Crecimiento promedio anual promedio 194.811 320.520 438.856 575.118 716.266 1.266.611 2.450.884 3.934.603 4.079.153 4.681.813 12,8 5,4 4,1 1,2 3,0 7,7 6,9 2,3 0,4 2,2 Establecimientos Valor Crecimiento promedio anual promedio 3.126 5.078 6.828 8.499 10.919 15.922 24.073 31.356 36.433 51.760 12,5 4,4 3,0 1,7 2,9 5,0 3,4 2,2 1,5 4,4 Docentes Valor Crecimiento promedio anual promedio 5.417 8.646 11.627 16.511 32.309 66.917 122.468 134.592 185.272
3,3 3,4 4,2 8,8 6,8 4,5 0,6 3,8
Cuadro 6 Evolucin por dcadas de la educacin secundaria en Colombia. Total nacional Perodo 1903-1910 1911-1920 1921-1930 1931-1940 1941-1950 1951-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 Valor promedio 20.574 25.632 27.177 49.257 63.293 154.685 498.332 1.352.712 1.901.860 3.074.631 Alumnos Crecimiento anual promedio 6,60 5,68 2,99 5,61 4,11 12,37 12,95 7,82 2,80 4,67 Establecimientos Valor Crecimiento promedio anual promedio 280 307 323 648 733 1.319 2.759 4.091 5.523 10.126 6,05 3,03 4,22 3,02 1,28 10,89 7,54 1,38 5,74 6,93 Valor promedio Docentes Crecimiento anual promedio
4.871 6.677 13.976 33.960 70.220 90.255 158.497
5,16 2,78 11,65 8,49 5,83 1,67 6,81
44
La mejora en los indicadores educativos se ajusto a una serie de cambios polticos, demogrficos y de estructura econmica que vivi el pas durante estos aos. En trminos polticos, la primera etapa de esta expansin en los indicadores se dio a pesar de la violencia poltica que vivi el pas entre 1946 y 1957. El enfrentamiento entre conservadores y liberales y los dramticos resultados en trminos de prdidas de vidas humanas y destruccin fsica no detuvieron la expansin en la educacin y por el contrario dieron elementos a las clases dirigentes para destacar la importancia de educacin. Es ilustrativa la posicin de Alberto Lleras Camargo en 1954 quien identifica la falta de educacin tanto de las clases menos favorecidas como de las clases dirigentes como una de las causas de La Violencia: La insurgencia de presiones brutales, la crueldad que caracteriz a esta poca recientsima de nuestra historia, no habra prendido tan fragosamente sobre una nacin educada, sobre un pas civilizado[] La insensibilidad que se apoder de buena parte de las antiguas clases dirigentes ante la tremenda gravedad de la violencia es tambin otro sntoma de la defectuosa educacin, an en las mas altas jerarquas de la inteligencia. Fallaron los sistemas educativos complementarios, fallaron el hogar y la educacin moral y religiosa de Colombia. se es un hecho histrico. (Alberto Lleras Camargo en el Tiempo, citado por Helg (1989)). As mismo, los cambios demogrficos que vivi el pas desde el inicio de los cincuenta hasta mediados de los setenta alimentaron esta mejora en los indicadores educativos. Estos fueron aos de muy alto crecimiento poblacional, con tasas cercanas al 3% promedio anual, como consecuencia de una tasa de fecundidad alta y la disminucin de las tasa de mortalidad, que se haba iniciado desde la dcada de los treinta pero que se intensifica a comienzos de los aos cincuenta. Flrez (2000) lo cataloga como un perodo de explosin demogrfica y hace nfasis en que esta tasa promedio era dos o tres veces ms alta que la europea durante la transicin pero ms baja que la observada en frica
45
durante el mismo perodo. Este punto se ve reforzado por cambio en la estructura por edad de la poblacin que muestra un aumento en la poblacin de menores de 15 aos en este perodo, que en 1964 representaba el 45.3% frente al 40.6% de 1905.
Los indicadores de educacin de este periodo se vieron afectados tambin por la dinmica del proceso de urbanizacin en Colombia que tuvo su punto ms alto en la dcada de los cincuenta y principios de los sesenta. El grado de urbanizacin se incrementa entre 1951 y 1964, al pasar de 39% a 52% y la tasa de urbanizacin de 19.5 por mil en 1951 a 26.1 por mil en 1964 (Flrez, 2000). Un aumento significativo en la migracin rural urbana durante este perodo que responda, entre otros factores, a la mejora en las condiciones en los centros urbanos contribuy al incremento de la urbanizacin.
El avance en los indicadores educativos responde al mayor esfuerzo fiscal que fue posible dedicar a la educacin durante estos aos gracias a las condiciones favorables de la economa. El gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB crece de forma importante desde mediados de los aos 50, al pasar de niveles alrededor del 1% al 3% en los aos sesenta y setenta (Grfico 16). Esfuerzos legislativos le dieron impulso al gasto en de los municipios y departamentos en educacin al obligarlos a finales de los aos cincuenta a asignar un porcentaje fijo de sus ingresos con este fin. En trminos de presupuesto para la educacin el mismo se incremento como porcentaje del presupuesto total al pasar del 8.6% en 1950 al 19.4% en 1976 (Grfico 6). El gasto del Ministerio de
46
Educacin Nacional como porcentaje del gasto total de la Nacin se incremento del 6.7% en 1950 al 19.8% en 1976 (Grfico 4).
La estructura econmica colombiana sufri cambios importantes durante este perodo al ganar preponderancia actividades industriales, de comunicaciones y servicios frente a las agrcolas. El estmulo a las actividades industriales se sustento en un amplio programa de sustitucin de importaciones. Esto, en conjuncin con el aumento de la migracin rural urbana, disminuy la poblacin rural dedicada a las actividades agrcolas y modific las necesidades educativas de la poblacin. Sin embargo, el pas segua siendo rural con una participacin superior al 50% del sector agropecuario en el PIB y la mejora en la educacin para la poblacin rural una prioridad.
Este avance en los indicadores educativos se dio sobre la base de un pas que entraba a la segunda mitad de siglo XX con retrasos considerables en materia educativa. En 1950, el pas presentaba un elevado nivel de analfabetismo y una baja relacin entre alumnos matriculados en primaria y poblacin, como lo mencionamos anteriormente. Los progresos en el nmero de alumnos matriculados se dieron tanto en primaria como en secundaria. Durante este perodo los alumnos matriculados en primaria aumentaron de 808.494 en 1950 a 4.223.959 en 1976 y en secundaria aumentaron de 77.311 a 1.418.091 en el mismo perodo (Grficos 5 y 10). El aumento en el nmero de alumnos matriculados en primaria se dio proporcionalmente tanto en los establecimientos pblicos como en los privados de tal forma que a la oferta de cupos de los establecimientos oficiales se mantuvo en niveles cercanos al 85% de la matricula total durante todo el
47
perodo. En secundaria, por el contrario, la matricula en establecimiento pblicos aumento ms que proporcionalmente y paso de ofrecer el 42% de la matricula total en 1950 al 53% en 1976. Esto ltimo responde tanto a una la poltica activa de los
gobiernos del Frente Nacional multiplicar los establecimientos pblicos de educacin secundaria como a la intensificacin del uso de la doble jornada en los establecimientos oficiales.
El aumento en el nmero de establecimientos tambin es ilustrativo del despegue de los indicadores educativos del perodo a pesar de aumentar a un ritmo menor que la matricula. En educacin primaria, los establecimientos se duplicaron durante el perodo mientras que los alumnos matriculados se quintuplicaron, comportamiento consistente con un aumento en la razn alumnos por escuela durante el perodo (Grfico 5 y 7). Por su parte en secundaria los establecimientos aumentaron considerablemente y, consistentemente con el comportamiento en las matriculas, fueron ganando participacin los establecimientos pblicos frente a los privados (Grfico 11). En 1976, los
establecimientos pblicos representaban el 45% del total frente al 34% en 1950.
48
Grfico 21 Tasa de escolarizacin bruta en educacin secundaria, 1950-2000 1/

(Porcentaje)
80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
1/ Incluye poblacin de 12 a 17 aos Fuente: Clculos propios basados en datos de: Dane, MEN y Cepal/Celade.
El nmero de docentes tanto en escuela primaria como secundaria crece considerablemente en el perodo (Grfico 18 y 19). Sin embargo, el comportamiento de la matricula y el nmero de docentes genera cadas paulatinas en la relacin alumnosmaestro para la educacin primaria pero aumentos en el mismo para la educacin secundaria. La relacin alumno-maestro en educacin primaria disminuy de 40 en 1951 a 30 en 1976 donde la mayor mejora la present la educacin pblica que paso de 43 alumnos por maestro en 1951 a 31 en 1976 mientras la relacin en la educacin privada se mantuvo en un promedio de 24 alumnos por maestro (Grfico 14). En educacin secundaria, esta relacin aumenta de los niveles muy bajos de inicios de los cincuenta gracias a la mejora la cobertura de este tipo de educacin durante el perodo. La relacin alumno docente entre 1951 y 1976 aumenta de 10.4 a 19.5 (Grfico 20).
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Grfico 22 Nmero de aos promedio de educacin urbana 1937-2000

10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
Fuente: Londoo, J. L (1995) y DNP-Unidad de Desarrollo Social.
El avance en la cobertura bruta en primaria es indicativo de este despegue en la educacin colombiana. Es en 1970 que Colombia logra una tasa de escolaridad bruta (TEB) en primaria del 100% para nios entre 7 y 11 aos cuando en 1951 la cifra era del 54.5% (Grfico 17).49 A pesar de las deficiencias que este indicador tiene por los fenmenos de extraedad su mejora substancial es indicativa. Por su parte, la tasa de escolaridad bruta para educacin secundaria sigue siendo muy baja a pesar de su mejora significativa durante el perodo, la TEB subi del 6.2% en 1951 al 36.3% en 1976 (Grfico 21). El nivel de educacin promedio de la fuerza laboral urbana aument de 4.2 aos en 1951 a 6.3 aos en 1976 (Grfico 22). Sin embargo, la eficiencia de la educacin primaria continua siendo muy baja al retener en promedio durante los aos setenta slo el 27% de los alumnos que ingresan y tener tasas de repitencia promedio del 17% (MEN, 1986).
49
Por su parte, la tasa de escolaridad bruta en primaria para nios entre 7 y 14 aos se eleva de 35.8% en 1951 a 73.3% en 1976 (Grfico 17).
50
En trminos regionales las diferencias siguen siendo elevadas. Departamentos como Atlantico, Bolivar, Cauca y Nario seguan presentando una relacin de alumnos matriculados en primara a poblacin total por debajo de los indicadores nacionales (Grfico 9).
Estos avances en los indicadores educativos del perodo no fueron suficientes para reubicar a Colombia en el contexto latinoamericano ya que este fue un fenmeno que se dio paralelamente en otros pases latinoamericanos. En los setenta, Colombia presentaba una tasa de analfabetismo del 22%, cifra superior a las de Argentina que haba logrado reducirla a 7% y Chile y Costa Rica a 11.8% (Grfico 1).50 Respecto a la relacin alumnos de primaria a poblacin total, la situacin colombiana en el contexto latinoamericano mejor marginalmente, acortndose las diferencias y sobrepasando a pases como Brasil y Argentina (Grfico 2).
Los pobres indicadores educativos del pas a comienzos de los aos cincuenta as como los cambios polticos, demogrficos y en la estructura econmica que se dieron durante estos aos propiciaron una mayor conciencia sobre los problemas educativos del pas y la necesidad de superarlos que se vio reflejada en la organizacin de varias misiones extranjeras para evaluar las condiciones sociales del pas y proponer estrategias de accin. Son las misiones dirigidas por el profesor Currie y el padre Lebret en los aos cincuenta y la misin de la Organizacin Internacional del Trabajo a finales de los aos sesenta un importante referente a la hora de evaluar y planear el sector educativo
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Estos altos niveles de analfabetismo a pesar de los esfuerzos de alfabetizacin que se realizan durante los aos cincuenta. En 1958 se crea la Seccin de Alfabetizacin dentro del Ministerio de Educacin Nacional y se inicia una campaa basada en la enseanza directa en escuelas nocturnas.
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colombiano durante estos aos. Como lo seala Helg (1989) las misiones garantizaban un anlisis independiente alejado de las tensiones partidistas de la poca. Estas misiones destacaban los graves problemas que aquejaban al sector educativo al iniciar la segunda mitad del siglo en trminos de baja cobertura, calidad y eficiencia interna, pobres condiciones materiales y baja capacitacin de los maestros, as como las graves desigualdades entre los sectores urbano y rural. Los planeacin hacia nfasis en la necesidad de dar prioridad a las condiciones de la educacin primaria y en particular, en la necesidad de fortalecer la educacin rural.
Con los informes de las misiones extranjeras, en particular el informe Lebret, se inicia en Colombia la era de la planeacin del sector educativo. En los aos cincuenta se crea la Oficina Sectorial Planeacin Educativa dentro del Ministerio de Educacin que desde ese momento se encarga de los planes de desarrollo del sector educativo. Esta oficina, con el apoyo de una misin de la UNESCO, elabora el Primer Plan Quinquenal de Educacin Integral. Este plan hizo nfasis en la unificacin de la escuela primaria cinco aos tanto en el rea urbana como rural y en la divisin de la secundaria en dos ciclos uno orientado a carreras prcticas y tcnicas y el otro a la universidad y escuelas normales.51
Los esfuerzos en planeacin realizados en Colombia durante la dcada de los cincuenta convirtieron al pas en un abanderado de la planeacin integral de la educacin en diversos foros internacionales (Moreno (1982)). Colombia en estos aos lideraba los foros internacionales en donde se compartan preocupaciones similares del sector
educativo con otros pases, especialmente los latinoamericanos. En una reunin en

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Ver Memoria del Ministro de Educacin, 1986.
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Uruguay a finales de los aos cincuenta se firma la Carta de Punta del Este donde el propsito comn es eliminar el analfabetismo y asegurar el acceso a la educacin primaria a todos los nios en edad escolar (MEN (1986)).
Es pues en los aos cincuenta cuando comenz a estudiarse el planteamiento integral de la educacin. Hasta este momento, el desarrollo de las instituciones y polticas educativas respondi histricamente a la necesidad de llenar con urgencia los requerimientos del desarrollo ms que a una directriz definida. Los esfuerzos de planeacin se hacen una necesidad desde este momento y de esta forma se intenta darle forma al desarrollo del sector educativo basado en los diagnsticos y necesidades de la poblacin. Sin embargo, es importante resaltar que estos esfuerzos a travs de los aos muchas veces repiten los diagnsticos bsicos dando muestra de que a pesar de los avances la labor por hacer era inmensa.
En este perodo la preocupacin de la planeacin hace nfasis en la capacidad cuantitativa del sistema educativo para atender la totalidad de la creciente demanda y, en particular, la capacidad de absorber la poblacin en edad de recibir educacin primaria tanto de los sectores urbanos como rurales de tal forma que la educacin primaria sea universal. Con este nfasis el Plan de Desarrollo Econmico y Social 1961-1964 propone un amplio plan de construcciones escolares al identificar su reducido nmero como una de las causas de la baja escolaridad. As mismo, en trminos de la pertinencia de la educacin, la creacin en 1969 de los Institutos Nacionales de Enseanza Media Diversificada (INEM) intenta promover la diversificacin y modernizacin de la
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enseanza media y favorecer a las clases menos favorecidas.52 En cuanto a la educacin rural, en 1963 se suprime la discriminacin legal entre educacin urbana y rural y se regresa a la primaria unificada con cinco aos de estudio de inicios de los aos treinta.
Por el lado de los docentes, el diagnstico de la planeacin hace nfasis en la baja capacitacin de los mismos para ensear tanto en primaria como en secundaria. Durante el perodo se generan varios proyectos para la formacin y capitacin de los mismos. De tal forma que el porcentaje de maestros de primaria que no tenan grado diminuy del 64% en 1950 al 40.6% en 1967 (MEN (1986)).
Los ejercicios de planeacin y diagnstico fueron el eje de muchas de las reformas educativas de los distintos gobiernos del Frente Nacional a partir de 1958. En trminos de financiacin el Plebiscito de 1958 estableci un aumento del gasto del gobierno central en educacin en un mnimo del 10% del presupuesto central. En 1960, la Ley 111 de 1960 nacionaliz el gasto en educacin dejando la totalidad del costo de los servicios personales en educacin primaria pblica en cabeza de la Nacin mientras la administracin de los docentes continuaba a cargo de los entes territoriales.53 A partir de esta fecha comienza a desarrollarse un complejo sistema de transferencias presupuestales entre la nacin, los departamentos y municipios para la financiacin de la educacin oficial. Con esta nacionalizacin de los gastos se intensifica el continuo divorcio entre las competencias y la financiacin de los recursos de la educacin.
52 53
Ver Memorias del Ministro de educacin 1968-1969. En 1940, Jorge Elicer Gaitn como ministro de educacin hace un primer intento de nacionalizacin de la escuela primaria, como respuesta a las graves deficiencias en administracin y competencias existentes entre el gobierno nacional y los entes territoriales pero su propuesta fue derrotada en el Congreso Nacional y Gaitn renunci a su cargo (Jaramillo (1989)).
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Por otro lado, respondiendo a las dificultades que afrontaba el esquema administrativo del sector educativo, despus de la Reforma Constitucional de 1968 se da un impulso a una reforma administrativa del sector educativo que permitiera mejorar el esquema imperante de centralizacin de la poltica educativa y descentralizacin de su administracin. Este esquema de administracin que caracteriz el funcionamiento y la organizacin del estado colombiano desde la Constitucin de 1886 en el campo de la educacin adoleca de problemas de competencias entre los niveles nacional, departamental y municipal. De esta forma para solucionar estos se reforma el Ministerio de Educacin Nacional, se crean en las entidades territoriales entes administrativos para el manejo de recursos financieros (Fondos Educativos Regionales) y la administracin del personal docente de la nacin (Juntas de Escalafn Departamental).
Ante las continuas dificultades en este campo, a mediados de los setenta durante la administracin Lpez Michelsen se da un nuevo intento de reorganizar el sistema educativo intentando la descentralizacin administrativa de los planteles y recursos educativos, la nacionalizacin del gasto en educacin primaria y secundaria pblica y la modernizacin del MEN. Las reformas hacen especial nfasis en el carcter de servicio pblico de la educacin secundaria de tal forma que permitiera un mayor fortalecimiento de la presencia estatal. En 1975, la Ley 43 promovi la mejora en los esquemas de nacionalizacin de la educacin primaria que se haban dado en los sesenta, as como la transferencia de la financiacin de la educacin secundaria al gobierno central. Es esta Ley la que complet el proceso de nacionalizacin del gasto pblico iniciado en 1960. Sin embargo, las diferentes reformas tendientes a la nacionalizacin del gasto no lograron
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resolver el divorcio entre financiacin y responsabilidades entre el gobierno central y los entes territoriales. As mismo presentaron errores de planeacin en cuanto a disponibilidad de recursos y costos de las reformas y ayudaron a fomentar cierta irresponsabilidad de las entidades territoriales que adelantaron acciones desordenadas, en la contratacin de maestros.54
La expansin de la educacin y el aumento en el nmero de docentes de los mismos permitieron que las asociaciones de educadores cobraran importancia en la dcada de los sesenta. Las primeras asociaciones de educadores fueron creadas desde 1934 pero slo en los sesenta aparece la primera federacin a nivel nacional. La Federacin Colombiana de Educadores (Fecode) se crea oficialmente en 1962 sobre la base de sindicatos departamentales. Durante los sesenta, el magisterio gracias a numerosas huelgas que afectaron el desarrollo de la educacin obtuvo alzas en salarios y mejoras en capacitacin. En los setenta, la radicalizacin de sus posiciones sindicales y polticas genera inestabilidad en el sector y dificultan las negociaciones.
4. Perodo 1977 - 1986
En este perodo, el aumento en los indicadores educativos observado desde comienzos de la segunda mitad del siglo se estanca. La matricula, el nmero de establecimientos educativos y el nmero de docentes en educacin primaria se mantuvieron estables y hasta disminuyeron mientras que los mismos indicadores en educacin secundaria
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Para una discusin de los efectos de las reformas ver Albn (1982), Torres y Duque (1994) y Duarte (2003).
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aumentan pero a un ritmo mucho menor que el observado en las dcadas anteriores. Durante estos diez aos, la tasa de escolaridad bruta (TEB) en educacin primaria para nios entre 7 y 11 aos cae de los niveles superiores al 111% que se obtuvieron a principios de los setenta (Grfico 17). Sin embargo para la educacin secundaria la TEB aumenta de 36.3% en 1976 a 41.5% en 1986 (Grfico 21).
El diagnstico y las polticas propuestas en los planes de desarrollo de las administraciones Lpez Michelsen, Turbay y Betancur resaltan el atraso del pas en trminos educativos y la necesidad de generar polticas activas para promover su desarrollo. La administracin Lpez Michelsen da prioridad a la universalizacin de la educacin primaria tanto en las reas urbanas como en las rurales y la convierte en una de las estrategias de la ofensiva social para favorecer a la poblacin ms pobre. As mismo, esta administracin considera como una de las causas para la baja escolaridad la falta de capacidad fsica para recibir a todos los aspirantes y plantea, tanto en educacin primaria como secundaria, la construccin y dotacin de establecimientos y la provisin de nuevas plazas para docentes. En educacin secundaria, adicionalmente, plantea la ampliacin de la capacidad mediante el aumento de jornadas adicionales y la integracin de los establecimientos para optimizar el uso de la capacidad instalada y se busca darle un nuevo impulso a los INEM. En esta administracin, con el fin de mejorar la preparacin de la poblacin colombiana y adecuarla a las necesidades de la poca, se amplia el
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concepto de educacin bsica, adicionndole a la primaria cuatro aos de educacin secundaria (Decreto 88 de 1976).55
El diagnstico del sector educativo que hace el gobierno del presidente Turbay cambia el enfoque hacia un mayor nfasis en las necesidades del sector en trminos de calidad y no slo de disponibilidad de recursos.56 Esta administracin le da un nfasis a la calidad de la educacin primaria, y dentro de esta, a la retencin de los estudiantes, particularmente en las zonas rurales donde los indicadores eran muy pobres. Para comienzos de los ochenta, mientras alrededor del 65% de la poblacin estaba ubicada en las zonas rurales slo el 24% de la matricula perteneca a esta zona.57 En secundaria, consientes de los bajos indicadores de cobertura, se da importancia tanto a la expansin como a la diversificacin de acuerdo con la vocacin productiva regional (DNP (1980)).
En trminos de regulacin de la actividad docente, en 1979 despus de largas jornadas de concertacin entre los maestros y el gobierno se adopt el Estatuto Docente mediante el Decreto 2277 de 1979. El Estatuto Docente se entendi como uno de los grandes logros de la movilizacin organizada de maestros por la Federacin Colombiana de Educadores (Fecode) para buscar mejores salarios, estabilidad y un sistema de educacin pblica ms organizado. El Estatuto docente constituye un sistema normativo para la administracin,
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Las decisiones de 1976 acogen algunas de las propuestas contenidas en las reforma al sistema educativo presentada por Luis Carlos Galn al Congreso Nacional como ministro de educacin del presidente Pastrana y que fue derrotada (Duarte (2003)). 56 El anlisis, que en su momento, realizan los encargados de la elaboracin del Plan de Desarrollo de este gobierno (Plan de Integracin Nacional 1979-1982) se beneficia de trabajos que elaboro el Departamento Nacional de Planeacin sobre la evolucin del sistema educativo colombiano y del gasto en educacin a la finales de la dcada de los sesenta y la de los setenta (MEN (1996)). 57 Ver MEN (1983).
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clasificacin y promocin del personal docente e incluye un escalafn docente unificado, la profesionalizacin el magisterio y la nivelacin de salarios.
La administracin Turbay, a finales de la dcada de los setenta, da los primeros pasos para cambiar la tendencia de centralizacin del sistema educativo que se haba dado desde 1960 y descentraliza la capacitacin y promocin de los maestros. De esta forma, en 1979, en cada departamento se establecieron Centros Experimentales Piloto para capacitar a los maestros y Juntas del Escalafn Departamentales para la administracin de la promocin de los maestros pblicos.
A comienzos de los ochenta, la administracin Betancur tambin da prioridad a la reforma de aspectos del sector educativo que van ms all de la oferta de recursos educativos como la modernizacin, descentralizacin y planificacin de la educacin. As mismo, la adecuacin del currculo a las necesidades tanto del pas como de las regiones se vuelve prioritario as como la ampliacin de las oportunidades de acceso y permanencia al sector. En ese sentido con la creacin del Sistema Nacional de Educacin se busca aglutinar toda la educacin colombiana en busca de estos objetivos comunes y regionalizar el sistema educativo. De tal forma que se reorienten los procesos desde una perspectiva vertical hacia una participativa y ascendente y se formulen los planes y programas de acuerdo con la diversidad regional y socio econmica del pas (MEN, 1983).
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De acuerdo con los diagnsticos a la educacin rural que realizaron los gobiernos durantes estos diez aos esta continuaba presentando graves problemas de calidad, cobertura y disponibilidad de recursos. En particular, las escuelas rurales del pas ofrecan a finales de los setenta nicamente dos o tres grados educativos lo que no permita a la poblacin rural alcanzar al menos una educacin primaria completa (Albn, 1982). Ante esta situacin y despus de experimentar por varios aos con los modelos de escuela unitaria, en la cual un maestro atiende simultneamente cinco grados escolares, el MEN adopt el modelo de Escuela Nueva en 1976. Este esquema fue diseado de tal forma que se pueda atender en una sola aula a todos los alumnos de la zona en edad escolar y garantizarles promocin flexible y escolaridad completa. Los mtodos de aprendizaje en este esquema son activos e incluyen la participacin de los padres de familia y la comunidad campesina. El esquema permite a los alumnos atender las tareas agrcolas sin necesidad de abandonar la educacin formal. De esta forma, el sistema se estableci y amplio a varias regiones del pas de tal forma que de 250 Escuelas Nuevas que existan en 1978 ya en 1982 existan 1.500 a las que asistan 60.000 nios campesinos.
La Escuela Nueva se constituy en un esquema clave para el aumento en la cobertura y la calidad de la educacin en las zonas rurales, recibi el apoyo decidido de organizaciones internacionales y fue punto de referencia de programas que se realizaron en Amrica Latina durante los ochenta y noventa (Vlez, 2003). Es as como los esfuerzos nacionales para mejorar la educacin en la zona rural son apoyados por el Banco Mundial durante el gobierno de Betancur con un ambicioso proyecto para proporcionar educacin de alta calidad a los nios de las zonas rurales de Colombia. Con este proyecto, Colombia recibe
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uno de los primeros prstamos del Banco Mundial en Latinoamrica para financiar educacin primaria. Es durante estos aos que el Banco Mundial cambia su poltica de educacin de un nfasis en educacin tcnica y vocacional hacia educacin primaria. Los logros del proyecto fueron adecuados en trminos de mejoras en la calidad a pesar, como lo seala Duarte (1997), de algunas prcticas clientelistas en algunas regiones que sustituyeron los criterios tcnicos.
En trminos de financiamiento, el gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB sigui aumentando hasta 1984 como respuesta a los procesos de nacionalizacin iniciados en 1960 y a los ajustes de los salarios al personal docente que se dieron despus de la promulgacin del Estatuto Docente de 1979 (Grfico 16). A partir de 1984, el gasto en educacin como porcentaje del PIB comenz a disminuir como consecuencia, entre otras cosas, de los efectos recesivos qu sobre la economa colombiana genero la situacin econmica mundial a principios de los ochenta, los problemas fiscales que se iniciaron en el gobierno del presidente Turbay y el programa de ajuste fiscal que emprendi la administracin del presidente Betancur en 1983 para frenar el gasto pblico y reducir el dficit fiscal. El programa de ajuste fiscal inclua explcitamente el establecimiento de un control al gasto corriente en educacin pblica que tuvo efectos sobre los indicadores educativos.
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5. Perodo 1986 - 2000
A partir de 1986 la tendencia en las variables educativas cambia gracias al esfuerzo intencional de los gobiernos de la poca para recuperar la dinmica de la matricula en educacin primaria, que se haba perdido desde mediados de los setenta, y por fortalecer la dinmica de la matricula secundaria. Esta evolucin de las variables educativas se da en el marco del proceso de descentralizacin del sector educativo que se inicia formalmente en 1986 y se fortalece en el marco de la Nueva Constitucin Poltica de Colombia en 1991.
Durante la presidencia de Virgilio Barco (1986-1990), se promueve en Colombia un proceso de descentralizacin de la administracin pblica que buscaba darle mayor autonoma poltica y administrativa a los entes territoriales. Dentro de este proceso en 1986 se estableci la eleccin popular de alcaldes y por la Ley 12 se aumentaron las transferencias del gobierno central a los municipios y las funciones de los mismos. En trminos del sector educativo, la Ley 12 entrega a los municipios la labor de construir y mantener la infraestructura educativa que haba estado a cargo, hasta este momento, del gobierno central a travs del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares. En 1988, la Ley 24 reestructura el Ministerio de Educacin de tal forma que sea capaz de afrontar los retos de la descentralizacin y asign a los municipios la funcin de nombrar, trasladar, remover y, en general, administrar el personal docente.58 Esta Ley redefini las funciones de los Fondos Educativos Regionales y las Juntas del Escalafn y entrego a los
58
Sin embargo, segn Vergara y Simpson (2001) la nueva estructura slo empez a funcionar despus de la reforma constitucional.
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departamentos la administracin de los Establecimientos de Educacin Nacional y las escuelas secundarias que estaban a cargo del Ministerio.
A comienzos de la dcada, la Nueva Constitucin de 1991 da un nuevo impulso al proceso de descentralizacin de la administracin pblica y consagra a la educacin como un derecho de la persona y un servicio pblico con funcin social. Por mandato constitucional la educacin es obligatoria entre los 5 y los 15 aos de edad, debe comprender por lo menos un ao de preescolar y nueve de educacin bsica y es responsabilidad del Estado, la sociedad y la familia.59
En el marco de la Nueva Constitucin, la Ley 60 de 1993 defini las competencias y funciones de los tres niveles del Estado en los sectores de educacin y salud y distribuyo el situado fiscal. Complementariamente, y despus de un complejo proceso de negociacin con el magisterio, se expide la Ley 115 de 1994 o Ley General de Educacin. La Ley establece los principios para la direccin, administracin y financiacin del sistema educativo, asigna un mayor rol a los departamentos en la administracin de los recursos, transfiere los Fondos Educativos Regionales a los departamentos y crea esquemas para la evaluacin de la calidad de la educacin. El Decreto 1860 de 1994, reglamenta la Ley en lo que tiene que ver con la el proceso pedaggico y de organizacin de la institucin educativa. Es aqu donde se incluyen la reglamentacin sobre el Proyecto Educativo Institucional, el gobierno escolar y las normas de evaluacin y promocin a nivel de la institucin educativa. Sustentado en el artculo 72 de la ley 115 de 1994 se expidi el Decreto 1719 de 1995 por medio del cual
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Artculo 67 de la Constitucin Poltica de Colombia 1991.
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se dieron las normas para la preparacin y formalizacin del Plan Decenal de Desarrollo Educativo 1996-2005 que fue presentado a comienzos de 1996.60
A partir de 1995 se empieza a consolidar el proceso de descentralizacin definido por las normas mencionadas y da el proceso de transicin definido por las mismas.61 Al finalizar el siglo, la descentralizacin del sistema educativo presentaba avances considerables a pesar de las deficiencias tanto en la legislacin como en su implementacin. En trminos de legislacin, Duarte (2003) seala que el proceso de descentralizacin de la educacin se caracteriz por su desorden e incoherencia ya que algunas normas contradecan o duplicaban las vigentes o buscaban alcanzar con el mismo instrumento muchos objetivos. Por su parte, Vergara y Simpson (2001) muestran como el proceso de descentralizacin a finales de siglo tiene dificultades para promover la eficiencia y eficacia en la prestacin del servicio o para promover la equidad en la asignacin de recursos. Tambin hacen nfasis en la existencia de un problema de competencias entre los departamentos y municipios en el proceso de toma de decisiones. Sigue siendo la tarea de descentralizacin educativa un proceso a consolidar durante los primeros aos del siglo XXI.
Durante este perodo se realizaron esfuerzos innovadores para el aumento de la cobertura y el mejoramiento de la calidad tanto nacionalmente como con el apoyo de organismos multilaterales. En 1987 se inicia el Plan para la Universalizacin de la Educacin Bsica Primaria y en 1992 el Programa de Ampliacin de la Cobertura y Mejoramiento de la
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Para un anlisis de las reformas de la reforma a la educacin colombiana durante la primera mitad de los noventa ver Montenegro (1995). 61 Ver Nio (1998).
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Calidad de la Educacin Secundaria (Paces), ambos con cofinanciacin del Banco Mundial. Este ltimo programa, entrega financiacin a la demanda de educacin bajo condiciones de rendimiento acadmico y necesidades financieras, de tal forma que los estudiantes pobres puedan realizar sus estudios secundarios. Este es uno programa de gran magnitud y en el momento de mayor cobertura entrego recursos a ms de 125.000 alumnos. En una evaluacin del mismo, Angrist et al. (2000) concluyen que el programa tiene efectos positivos tanto acadmicos como en el desarrollo personal de los estudiantes. Otros programas, como el de colegios por concesin en Bogot intentan integrar al sector privado a la provisin de la educacin pblica o el programa de Familias en Accin intenta desincentivar la desercin escolar de los nios de menores recursos.62
El gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB, como lo mostramos en la seccin anterior, comenz a descender desde 1984 y sigui esta tendencia, en forma moderada, hasta inicios de los noventa (Grfico 16). De tal forma que en la segunda mitad de la dcada de los ochenta, el gasto en educacin promedio como porcentaje del PIB se mantuvo en niveles promedios del 3.2%. Este comportamiento respondi al ajuste fiscal iniciado por la administracin Betancur en 1983 que la administracin Barco continu durante su perodo presidencial.63 Por su parte, en los noventa el gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB se increment hasta 1998, descendi entre 1999 y
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Para una discusin sobre los programas innovadores que se han desarrollado en el sector educativo colombiano durante las ltimas dcadas ver Montenegro y Rivas (2005). 63 Para un anlisis sobre la poltica educativa del gobierno Barco ver Duarte (1994).
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2000 y comenz a recuperarse durante los primeros aos del presente siglo.64 As mismo, el gasto del MEN en trminos reales increment a ms del doble entre 1986 y 1998, ao en el que comenz a descender moderadamente (Grfico 23). El comportamiento observado en el gasto de educacin responde a las tendencias observadas en el gasto social total durante los noventa. Las cadas observadas en todos los niveles de gasto a finales de los noventa responden a la restriccin fiscal que se vivi despus de la recesin que afecto a la econmica colombiana en el perodo 1998-1999.
Estos cambios generan un aumento lento y continuo de la cobertura y los aos promedio de educacin durante el perodo. La tasa de escolaridad bruta (TEB) para nios entre 7 y 11 aos subi del 103.1% en 1986 al 114.1% en el ao 2000 y los aos promedio de educacin de la fuerza laboral urbana se incrementaron de 7.0 a 8.3 durante el mismo perodo (Grficos 17 y 22).La TEB bruta para la educacin primaria retoma los niveles de mediados de los setenta, sin embargo, como consecuencia de la extraedad este indicador no permite ver la poblacin de esta edad que no asiste a la escuela. Vlez (2003) muestra que para finales de siglo el 12% de los nios en edad escolar en Colombia no pueden asistir a la educacin primaria, situacin que contrasta con el 9% de los nios en el resto de Amrica Latina.
La elevada participacin del gasto en educacin en el PIB observada en 1996 responde a una reliquidacin de las transferencias.
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Grfico 23 Gasto del Ministerio de Educacin, 1950-2000

(Millones de pesos de 1975) 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Fuente: Lebot (1972), MEN, Banco de la Repblica y DNP.
Para la educacin secundaria, la TEB para personas entre 12 y 17 aos creci de 41.5% en 1986 a 70.5% en el ao 2000 (Grfico 21). Este crecimiento sin precedentes que se dio en la cobertura bruta respondi al esfuerzo financiero iniciado despus de la Nueva Constitucin de 1991 y a la prioridad que el gobierno del Presidente Gaviria le dio a la educacin secundaria en su plan de desarrollo La Revolucin Pacifica. En el Plan, uno de los siete programas prioritarios en educacin era la ampliacin de la cobertura de la educacin secundaria en las zonas urbanas y la ampliacin de la oferta en las zonas rurales a medida que se cumplieran los objetivos de cobertura en la primaria rural (DNP (1991)). Para finales de siglo, el nmero de alumnos en secundaria como porcentaje de los alumnos en primaria ya corresponda al 68.5%, frente al 7% de 1910, al 45.9% de 1986 y al 9.6% en 1950 (Grfico 13).
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Por su parte, la relacin entre alumnos matriculados y poblacin total se mantiene en un promedio del 12% durante el perodo como un reflejo de los alcances en cobertura que se dieron el pas hasta mediados de los setenta y del aumento ms lento de la oferta educativa durante los aos ochenta y noventa (Grfico 8). Esto a pesar de la consolidacin durante este perodo de la tercera fase de la transicin demogrfica colombiana que se haba iniciado desde la segunda mitad de la dcada de los setenta con el descenso de la tasa de fecundidad que junto con descenso de la tasa de mortalidad lleva a que la tasa de crecimiento de la poblacin baje a niveles de 2% promedio anual en el perodo 1985-1993 (Vergara (2000)). Sin embargo, a finales de siglo esta relacin sigue siendo menor a la observada en otros pases latinoamericanos incluso de pases como Argentina y Brasil que presentaban indicadores menores en los aos setenta (Grfico 2).
Las diferencias regionales al finalizar el siglo siguen siendo significativas. La relacin alumnos matriculados en primaria dentro de la poblacin total se ajusta a la del total nacional en departamentos como Antioquia o Bolvar, mientras presenta indicadores superiores en Cauca, Tolima y Huila e inferiores en Atlntico y Valle (Grfico 9).
En cuanto a la tasa de analfabetismo se realizaron importantes logros durante el perodo al disminuirla del 15.8% en los aos ochenta al 8.3% al finalizar el siglo. En perspectiva, esta cifra muestra el esfuerzo del siglo completo que fue importante al bajarla del 66% observado en 1900. En el contexto internacional la tasa Colombiana convergi junto con las otras economas latinoamericanas, a pesar de que al final de siglo segua siendo ms alta que las de pases como Costa Rica, Chile y Argentina (Grfico 1).
68
En trminos de oferta educativa, los alumnos matriculados en primaria aumentaron a una tasa promedio de 1.8% anual durante el perodo, para llegar a ms de cinco millones de nios matriculados en primaria al finalizar de siglo (Grfico 5). El balance entre la educacin oficial y privada en primaria se mantuvo relativamente constante durante el perodo con la educacin oficial ofreciendo, en promedio, el 82% de los cupos. Los establecimientos y los maestros de de educacin primaria se incrementaron a una tasa promedio anual cercana al 3% durante el perodo (Grficos 7 y 18). Los alumnos matriculados en educacin secundaria aumentaron a una tasa promedio del 5% anual durante el perodo y tanto el nmero de alumnos como el de establecimientos y docentes se duplico durante el perodo (Grfica 11, 13 y 19). La oferta de educacin secundaria oficial aumento ms que proporcionalmente de tal forma que de representar el 61% de la matricula total en secundaria en 1986 representa el 70% en el ao 2000.
La relacin alumno-maestro continu disminuyendo tanto en educacin primaria como secundaria hasta finales de siglo (Grfico 14 y 20). Sin embargo, en trminos de calidad los indicadores por los logros de los estudiantes permiten sacar conclusiones sistemticas acerca de la baja calidad de la misma y su deterior en los ltimos aos. Las pruebas que desde 1991 elabora el Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (Saber) muestran que a finales de siglo la mayora de los estudiantes de los grados 3 y 5 de la escuela primaria poseen un nivel acadmico inferior al correspondiente a su edad. As mismo, las pruebas del Instituto Colombiano de Fomento para la Educacin Superior (Icfes) sugieren un descenso en la calidad de la educacin durante la dcada de los noventa. La deficiente calidad de la educacin explica en gran medida la baja eficiencia
69
del sector, a finales de siglo se observan elevadas tasas de fracaso y repeticin tanto en primaria como en secundaria. Los problemas de calidad al igual que los de cobertura son ms agudos en algunas regiones del pas como la Costa Pacifica y la Costa Atlntica y en las zonas rurales en general. Esto a pesar del continuo inters durante los noventa por mejorar tanto la calidad como la eficiencia de la educacin.
De esta forma a finales de siglo la preocupacin segua siendo las de crear las condiciones para el cumplimiento del derecho constitucional a la educacin y mejorar la calidad de la misma. El reto de lograr la cobertura neta universal de los nueve aos de educacin bsica y uno grado de preescolar segua siendo una prioridad.
IV. Comentarios finales
Es importante destacar como los esfuerzos en trminos de oferta educativa son enormes en el contexto del siglo XX. El nmero de nios matriculados en primaria como porcentaje de la poblacin total subi del 4.8% en 1905 al 12.3% en el ao 2000 (Grfica 8). La relacin alumnos de alumnos matriculados en secundaria a la poblacin total tambin se elev de menos del 1% en 1905 al ms del 8% a finales de siglo (Grfico 12). Los esfuerzos del sector pblico en la ampliacin de la cobertura de la educacin secundaria se ven reflejados en el aumento de la participacin de la matricula en establecimientos oficiales en la matricula total que pas del 30% en los aos treinta a casi el 70% en el ao 2000 (Grfico 10). Los aos promedio de educacin de la poblacin urbana se duplicaron desde los aos treinta (Grfico 22). Los avances en cobertura,
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calidad y poltica de gasto y administracin del sector educativo colombiano durante el siglo XX son de gran magnitud pero los retos enormes al finalizar el siglo.
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La educacin primaria y secundaria en Colombia en el siglo XX

Mara Teresa Ramrez G.

Juana Patricia Tllez C.1

Enero 12 de 2006 Resumen

La educacin primaria y secundaria en Colombia en el siglo XX

Ver Urrutia (1976).

Argentina Costa Rica

Fuente: Oxford Latin American Economic History Database (OXLAD).

Fuente: OXLAD y clculos propios basados en Dane, MEN y Cepal-Celade.

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Fuente: J. Duarte (2003) y clculos propios.

Ver Memoria del Ministro de Instruccin Pblica, 1923.

Cuadro 2 Gastos pblicos departamentales

Cuadro 2 (continuacin) Gastos pblicos departamentales

Gastos totales (1) 458.301

Nario Gastos en educacin (2) 124.979

(2)/(1) (Porcentaje) 27,27

Gastos totales (1)

Norte de Santander Gastos en (2)/(1) educacin (2) (Porcentaje)

Gastos totales (1) 1.272.460

Santander Gastos en educacin (2) 193.541

(2)/(1) (Porcentaje) 15,21

Gastos totales (1) 1.142.293

Tolima Gastos en educacin (2) 219.663

(2)/(1) (Porcentaje) 19,23

Gastos totales (1) 1.953.712

Valle Gastos en educacin (2) 280.944

(2)/(1) (Porcentaje) 14,38

Fuente: Memorias del Ministerio de Educacin Nacional, varios aos.

Grfico 9 Alumnos por habitante en educacin primaria, 1905-2000 (Porcentaje)

Grfico 12 Alumnos por habitante en educacin secundaria, 1905-2000

Fuente: Clculos propios basados en: Dane, MEN y Greco.

Ver Memoria del Ministro de Instruccin Pblica, 1911 y 1919.

Fuente: Duarte (2003), DNP-SISD, DNP-PNUD.

Ver Memorias del Ministro de Educacin, varios nmeros.

3,3 3,4 4,2 8,8 6,8 4,5 0,6 3,8

4.871 6.677 13.976 33.960 70.220 90.255 158.497

5,16 2,78 11,65 8,49 5,83 1,67 6,81

establecimientos pblicos representaban el 45% del total frente al 34% en 1950.

Grfico 21 Tasa de escolarizacin bruta en educacin secundaria, 1950-2000 1/

Grfico 22 Nmero de aos promedio de educacin urbana 1937-2000

Fuente: Londoo, J. L (1995) y DNP-Unidad de Desarrollo Social.

educativo con otros pases, especialmente los latinoamericanos. En una reunin en

Ver Memoria del Ministro de Educacin, 1986.

4. Perodo 1977 - 1986

5. Perodo 1986 - 2000

Artculo 67 de la Constitucin Poltica de Colombia 1991.

Grfico 23 Gasto del Ministerio de Educacin, 1950-2000

Fuente: Lebot (1972), MEN, Banco de la Repblica y DNP.

IV. Comentarios finales

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