Agenda Amaznica 21: Por Que, Para Quem, Como 1 Armin Mathis

Introduo O objetivo geral da Agenda 21 - seja ela local, regional, nacional ou global - a tentativa de transformar o conceito de desenvolvimento sustentvel em diretrizes de atuao poltica, a fim de conduzir os processo sociais em direo a uma sociedade sustentvel. Ela representa, assim, um renascimento do iderio da poltica e teoria do desenvolvimento - justo em um momento em que nas cincias sociais se lamenta "o fim das grandes teorias". Diferente das teorias de desenvolvimento - sejam elas de cunho modernista ou dependis ta - o desenvolvimento sustentvel tornou a discusso sobre desenvolvimento tambm uma evidncia nos pases desenvolvidos, at ento livre da necessidade de uma teoria de desenvolvimento. Ademais ela no tem como apresentar uma referncia - um exemplo - que ilustrar o fim do caminho a ser andado. O desenvolvimento sustentvel, diferente da modernidade, no existe; no h como copi -lo. Isto coloca para cada Agenda 21 um duplo desafio: primeiro, construir a sua viso de desenvolvimento sustentvel, e segundo, definir as formas e os instrumentos de sua implementao. evidente que essas tarefas so tarefas polticas, no sentido geral da funo do sistema poltico-administrativo: de gerar e implementar decises coletivas. O suporte que a cincia pode oferecer para essa tarefa mais do que restrito. Primeiro, estamos falando de um processo decisrio na esfera poltica; isto significa, que os argumentos que valem so outros que dentro de uma discusso acadmica. A poltica se movimenta atrs do voto, e no atrs da verdade expressada em teorias cientficas. Isso no um argumento a favor da retirada da cincia na sua torre de marfim, mas sim a favor de sua atuao 'fora da cincia', conforme regras de jogo poltico. Colocar e fazer valer as suas idias sobre uma academia sustentvel, dentro de uma discusso sobre a elaborao de uma Agenda 21, uma tarefa poltica, e tem que ser encarada desta forma. Dando continuidade a reflexo sobre o suporte da cincia para a elaborao e implementao de uma Agenda 21, fao o convite de que nos entreguemos a iluso de que a poltica vai dar ouvido s a cincia. O que a academia (estou me referindo primeiramente s cincias sociais, mas no

Publicado em: Aragon L. E. (org): Debates sobre a Agenda Amaznia 21. Pg. 21-30. Belm (UNAMAZ) 2000. 1

descarto a possibilidade de aquilo que vou falar tambm se aplique a outras reas da cincia) pode oferecer de conhecimento sobre o assunto em pauta - a construo e a implementao do um conceito de desenvolvimento sustentvel? A discusso do conceito de desenvolvimento sustentvel no apresenta quase nenhum progresso desde a Rio 92; o menor denominador comum ainda a definio do relatrio Brundtland - um documento poltico e no cientfico, mais um princpio tico, e assim ligada a moral, do que um conce ito cientfico. Assim, podemos ento esperar uma grande variedade de interpretaes e decises durante as elaboraes das Agendas 21, onde o nico fato comum em todos de que eles sero histricos no sentido de que eles carregam em si, como pontos de referncia (positivo ou negativo) todas as experincias passadas de planejamento e desenvolvimento. No adianta esperar novidades, mas sim se preparar para ver o antigo modificado ou modernizado (os exemplos seguir o) Descartado a grande contribuio da cincia na formulao do conceito de desenvolvimento sustentvel, vamos analisar o segundo aspecto acima referido: a implementao da Agenda 21. Aqui vejo um possibilidade de atuao que mais se enquadra no dia -a- dia do nosso trabalho. Baseado nos conhecimentos do funcionamento da sociedade em que vivemos, chamar ateno para as possibilidades e os limites que os instrumentos selecionados no processo poltico para formular e implementar a Agenda 21. Antes convm uma rpida apresentao e anlise do iderio presente nos documentos analisados, seguimos na apresentao do roteiro proposto pelo termo de referncia. Os conceitos fundamentais da Agenda A Poltica Nacional Integrada para a Amaznia Legal tem como objetivo final a elevao da qualidade da vida das suas populaes, mediante o crescimento econmico sustentvel, o pleno aproveitamento das potencialidades naturais e culturais e a internalizao e melhor distribuio da riqueza (PNIAL: 15). Essa apresentao do objetivo das atividades de desenvolvimento para Amaznia merece algumas reflexes, no acerca do objetivo - elevao da qualidade de vida (quem poderia ser contra) mas acerca dos instrumentos que esto sendo apresentados. Gostaria de chamar ateno para duas categorias que foram utilizados nesse pargrafo. A primeira a qual me refiro a expresso: distribuio da riqueza. Enquanto que na discusso acadmica sobre o desenvolvimento, ou sobre economia, normalmente se fala em distribuio da renda, acha-se aqui usado a categoria riqueza. Descartando a possibilidade de 2

engano, temos que procurar uma outra explicao. Renda denomina uma categoria econmica concreta, um fluxo gerado (a renda per capita medido todo ano); riqueza se refere a algo indeterminado, em geral um estoque que ainda precisa gerar renda. Enquanto distribuio de renda algo fcil de fazer - basta modificar o sistema tributrio e criar um sistema de subsdios a distribuio da riqueza algo nada fcil a se conseguir. Como pouco provvel a diviso direto do estoque de riqueza, resta como alternativa vivel somente a transformao da riqueza em algo que gere um fluxo - a renda - para depois distribu- la. A distribuio da renda fica assim condicionada a possibilidade de transforma a riqueza em renda. A segunda expresso que me causou espanto foi Crescimento econmico sustentvel. Depois de minha irritao, cheguei a concluso de que isso talvez seja essa a melhor expresso da noo do desenvolvimento sustentvel presente nesses documentos. Um disfarce que no decorrer do documento cada vez mais vem sendo desmascarado. Assim se l no incio do captulo sobre as diretrizes gerais da PNIAL. A valorizao humana e social da Amaznia, objetivo central da Poltica Integrada, ser alcanada mediante duas estratgias principais de desenvolvimento: o crescimento econmico e a integrao da regio. (PNIAL: 19). Chamo ateno para o fato, que aqui j no se fala mais da distribuio da riqueza. A transformao do desenvolvimento sustentvel em crescimento econmico sustentvel, se expressa tambm na interpretao dada ao ecologismo. O ecol gismo tem que ser voltado para o desenvolvimento, e no para a preservao o (PNIAL: 7). Vale a pena chamar ateno ao fato de que desenvolvimento e preservao so aqui considerados opostos: desenvolvimento no combina com preservao. Por outro lado, o mesmo documento nos ensina que tambm a falta de desenvolvimento, isto , a pobreza, no garantia para a sobrevivncia do meio ambiente. Repetindo mais uma vez o velho argumento de que a pobreza (ou falta de desenvolvimento) gera degradao ambiental (como se nos pases ricos no houvesse problemas ambientais) chega-se a nica concluso: com desenvolvimento ou no, sempre h degradao ambiental. Creio que esse argumento mereceria uma ateno maior, no dentro de um documento poltico, mas uma abordagem acadmica. Ambos os documentos programticos (Poltica nacional integrada para a Amaznia Legal PNIAL e a Agenda Amaznia 21 - Bases para uma discusso - AA21), alm de no oferecem um avano na discusso conceitual sobre o desenvolvimento sustentvel, em grande parte os me trazem lembranas dos Planos de desenvolvimento da Amaznia (PDA's) de dcadas passadas. Isso devido a alguns conceitos fundamentais que seguem na tradio desses planos, a saber: 3

 Amaznia tem que ser enquadrada como questo nacional e no como questo regional (PNIAL: 7) (AA21: 20) A questo amaznica tem que ser desregionalizada, ela necessidade, responsabilidade e potencialidade nacional (AA21: 33). Amaznia um trunfo do Estado brasileiro no plano internacional (PNIAL: 7) O capital da Amaznia a sua natureza (PNIAL: 16) Amaznia como territrio que tem que ser ocupado e integrado (PNIAL: 21) Benefcios do desenvolvimento tem que ser internalizados (PNIAL: 17) Amaznia como fronteira experimental de um padro de desenvolvimento sustentvel (AA21: 9) Ao definir o desenvolvimento sustentvel como tarefa nacional, o governo federal - como representante auto-declarado do interesse nacional - nega o desenvolvimento sustentvel da regio como valor por si, e funcionaliza a Amaznia dentro de um conceito mais amplo do desenvolvimento, ou bem-estar nacional. Seguindo a doutrina da segurana nacional, trata-se de transformar o potencial da Amaznia em poder para a nao; o que mudou foi a definio econmica da potencialidade. Nos anos 60 e 70 a economia mundial identificou os recursos minerais e o potencial energtico do sistema hd rico como a riqueza da Amaznia. Hoje em dia adiciona-se a sua bio -diversidade como o novo grande potencial de valor econmico. A estratgia a mesma: valorizar a Amaznia, identificar e oferecer no mercado o que tem de valor nela. O grande projeto de minerao - sem vinculo com a economia regional - ser substitudos por empresas de biotecnologia - ilhas de alta tecnologia dentro de uma regio onde quase 75 % da populao no tem primeiro grau completo, e onde a taxa de analfabetismo da populao com idade superior a 15 anos de 23% (dados referente ao Estado do Par, fonte O Liberal / PNUD). O enfoque geopoltico Aps a rpida apresentao e reflexo sobre alguns dos conceitos bsicos, vamos agora analisar as proposies sobre a forma institucional para elaborar e implementar a Agenda 21. So sobretudo trs fatores que me chamaram ateno: A falta da reflexo sobre o papel da atuao do Estado na histria recente da Amaznia. A definio de poltica para a Amaznia como poltica integrada A denominao da Agenda 21 como a construo de um mtodo e incio de um processo participativo de discusso. 4

Os documentos analisados passam em grande parte a imagem de uma Amaznia como esfera at agora fora do alcance e da competncia do Estado. No se faz nenhuma ligao entre a situao atual da Amaznia e a dos mais de trinta anos de poltica de desenvolvimento para a regio. Em vez disso encontra-se uma srie de declaraes de inteno, que ficam devendo uma explicao para a ausncia do Estado (PNIAL: 24). Uma estratgia dessa condenvel por dois motivos. Primeiro, ela tira da pauta da discusso todos os assuntos ligados as atuaes tradicionais do Estado - essas baseado no princpio da hierarquia e do monoplio do poder, sobretudo a segurana pessoal e a seguridade social. Condies bsicas a serem garantidas para que se possa iniciar o processo de discusso sobre o desenvolvimento sustentvel. Segundo, a reflexo sobre os resultados da sua prpria atuao impede uma mudana na forma de interveno das instituies pblicas na regio, e impede tambm a noo das possibilidades e limites de atuao do Estado na transformao de processos sociais. Instituies que se definiram como pontos avanados do processo da implementao da modernidade na Amaznia sem, alis, nunca terem refletido sobre a sua prpria condio de ser conseqncia da modernidade ou falta dela. O resultado disso conhecido; elas foram absorvidas pelas estruturas de uma sociedade no- moderna, que as transformou e instrumentalizou conforme sua prpria lgica. O clientelismo se modernizou atravs do uso dos recursos pblicos cujo acesso as instituies possibilitam. A modificao dessas estruturas no algo que se faz atravs da reforma do aparelho do Estado, isso requer mudanas tambm no lado do pblico. Instituies modernas requerem um pblico moderno. Frente essa falta de reflexo sobre o seu passado, as propostas de inovaes, seja na execuo (poltica integrada), seja na elaborao das polticas, parecem uma fuga para a frente. Feito essa ressalva, vamos analisar o mrito das inovaes propostas para a constituio de um quadro institucional sustentvel. A proposta de uma poltica integrada parte da constatao de que a estrutura do sistema poltico- administrativo se torna cada vez mais complexos, para poder enfrentar a crescente complexidade da sociedade em que est inserida. Esta diferenciao interna requer em conseqncia mecanismos de integrao para evitar a fragmentao setorial da atuao poltica e para minimizar (sem poder evitar) os efeitos negativos no planejados que resultam da aplicao simultnea de polticas independentes. As redes dentro do sistema poltico-adminstrativo tem que conseguir no somente a ligao horizontal das diversas administraes setoriais, mas tambm a 5

integrao das diferentes nveis do Estado (no caso brasileiro, a unio, os estados e os municpios). As anlise da cincia poltica mostram que a eficincia desses rgos de coordenao depende muito da disponibilidade das instituies envolvidas de transferir competncias de deciso prprias para a instituio de coordenao. Para que isso acontea, fundamental que no haja uma assimetria de poder ou de disponibilidade de recursos entre as instituies que fazem parte dessas redes. Sem aprofundar nesta abordagem, fica evidente que as propostas sobre o pacto federativo que mais se enquadra na lgica da rede interna do sistema poltico-administrativo no contempla parte das dificuldades que a implementao de uma rede desse tipo causa dentro de uma estrutura administrativa e poltica, como a do Estado brasileiro, onde o enclausuramento burocrtico tem uma grande tradio, sobretudo nas instituies responsveis pelo desenvolvimento, e onde o uso da mquina administrativa para fins eleitorais parte do dia-dia. Na conceituao institucional, a rede interna do sistema poltico-administrativo encontra seu par na formao de rede de articulao das interesses regionais na elaborao da Agenda 21. O objetivo desse instrumento claro: fornecer informao para a poltica, gerar legitimidade para a atuao poltica e transferir responsabilidades (antes atribudos ao Estado) s organizaes que integram a rede. Essa proposta que a primeira vista aparenta ser um avano democrtico na gesto pblica no muito original. Ela se inspirou em novas formas de atuao pblica no s Estados da Europa e da Amrica do Norte. Ela ao mesmo tempo expresso e resultado da modernidade da sociedade global nessas regies. A vasta literatura da cincia poltica que analisa esse novo instrumento da atuao poltica, converge na opinio de que as redes polticas so instrumentos extremamente exigente no seu funcionamento. Sem aprofundar muito o assunto, resta chamar ateno para alguns fatores, indispensveis para o seu funcionamento. Como eles agregam somente organizaes formais, precisa-se de mecanismos de representao para segmentos no-organizados da sociedade; e por outro lado, a garantia que as organizaes participantes tem uma estrutura representativa que garanta a absoro dos compromissos formados dentro das reunies pelos seu membros. Exige-se dos participantes um alto grau de atuao responsvel, e at a um certo ponto contra os seus interesses particulares pr-requisitos fundamentais para chegar a um consenso que em parte restringir as possibilidades da atuao individual de cada organizao. Entre os atores coletivos que participa m nas negociaes no deve existir uma assimetria de recursos, sejam eles de informao ou recursos materiais. E,

finalmente cada participante precisa da certeza de que a sua participao pode trazer para ele mais vantagens do que desvantagem, dentro do horizonte de tempo em que ele costuma atuar. As redes polticas no so exigentes para ao seu funcionamento, eles tambm so restritos na sua capacidade de resolver problemas ou gerar resolues timas. Isso devido a sua tendncia conservadora, em conseqncia da necessidade de procurar consenso, ou devido a sua tendncia de formular externalidades que atingem atores ou regies que se fazem presente na rede. A rpida abordagem sobre as redes, mostra que eles podem, sob condies especficas, e sob a participao de organizaes formais interessadas na soluo do proble ma, constituir um instrumento de atuao pblica. Independentemente se essas condies so dadas no caso especfico da Amaznia, precisa-se ter desde j, clareza dos limites de sua capacidade. Formulao e execuo de polticas atravs do instrumento rede poltica, sempre conduo poltica na sociedade e no conduo da sociedade. Esperar deles a capacidade de guiar o processo de desenvolvimento sustentvel da Amaznia esperar algo impossvel. As bases do desenvolvimento Qual a viso do desenvolvimento que transcende os documentos analisados [daqui para frente incluo o documento "Reorientao do crescimento econmico da Amaznia" de Frederico Alberto de Andrade] ? A impresso que fica a do desenvolvimento da Amaznia como problema tcnico que hoje em dia, frente a uma nova constelao do mundo e frente s exigncias externas, baseia-se em uma viso modificada da sua valorizao. A bio-diversidade e o seu potencial para o uso econmico configura agora como novo tesouro da regio. Um tesouro que considerado patrimnio da unio no da regio e cujo aproveitamento se deve dar em favor da nao. Fundamental para a descoberta e o aproveitamento desse tesouro a ajuda da cincia e tecnologia. O papel das instituies de cincia e tecnologia Assim as instituies de cincia e pesquisa se transformam em pea fundamental dentro da concepo do desenvolvimento sustentvel para a Amaznia. A internalizao di nveis crescentes de sustentabilidade econmica, ambiental e social na regio depende da elevao da capacidade de pesquisa das suas instituies, que constituem um dos fronts mais avanados e diversificados da regio para o cumprimento dessa diretriz. (PNIAL: 26) Andrade, se referindo a um estudo sobre o INPA, ilustra mais detalhadamente esse viso do papel da cincia e tecnologia: 7

 Ela deve possibilitar a revelao do uso industrial e domstico da biodiversidade (Andrade: 4) Iniciar um amplo programa de pesquisa cientifica, com prioridades hieraquizadas e harmonizadas com o saber dos povos da floresta e as mais avanadas tecnologia. Sem isso no ser possvel promover o desenvolvimento regional (!) de forma compatvel com a dotao / verdadeira vocao (!) dos recursos naturais amaznicos (Andrade: 12) As prioridades (da hierarquizao) devem ser definidas sempre com vistas a mais rpida possvel absoro pelo mercado. (Andrade 12) Para que a cincia possa cumprir o seu papel de fornecedor de possibilidades de valorizao para o capital que quer atuar na Amaznia, ele precisa alm de gerar capacidade tecnologia, tambm conhecer as futuras tendncias de demando no mercado, para iniciar antecipadamente o conhecimento, que o mercado no futuro possa requer. Ela precisa observar e analisar "o ambiente de negcios" (SUDAM 1993: 42) ou ficar ate ntos para possveis "mercados" dos seus produtos. Como avaliar essa viso do Estado sobre o papel da cincia? Interpreta- la como tal, uma observao do sistema poltico-administrativo. Sendo assim no cabe exigir conhecimento da lgica do funcio namento do sistema da cincia. Ela muito mais resultado de uma necessidade que o sistema poltico-administrativo sente, no sentido de legitimar frente a outros sistemas funcionais, os recursos destinados para a cincia. Nada mais fcil de gerar essa legitimidade do que atravs de pesquisa emprica, que coloca a cincia em contato com o "mundo real". Assim fica visvel para todos que a cincia produz algo, e que o sistema poltico-administrativo possibilitou essa "produo" atravs da alocao de recursos, ainda melhor quanto a produo acadmica se transforma em produto comercial. O recurso pblico empregado na cincia se mostra duplamente eficiente, gerou legitimidade pela cincia e talvez gerou novos postos de trabalho s. Claro que isso um caso de rara sorte para a poltica. E a cincia como que fica nessa histria ? A princ pio indiferente, enquanto ela segue da lgica da cincia, quanto ela segue da lgica dos recursos ela deixa de ser cincia e se torna laboratrio de desenvolvimento tecnolgico de uma empresa ou para uma empresa. Mas nesse caso a sua lgica outro, sobre o mrito do seu trabalho no julgam mais teorias cientficas mas o mercado, que paga ou no paga.