Desarrollo Alternativo en Colombia y Participacin Social: propuestas hacia un cambio de estrategia.

Desarrollo Alternativo en Colombia y Participacin Social: propuestas hacia un cambio de estrategia.

RESUMEN

Coordinacin DIAL - Dilogo Inter-Agencial en Colombia Christian Aid - Reino Unido e Irlanda Lutheran World Relief Heks Oxfam Alianza: Organizaciones sociales y afines por una cooperacin para la paz y la democracia en Colombia C.N.O.A. Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas Agenda Caribe Asociacin Minga Planeta Paz Federacin Luterana Mundial Programa Conjunto SNPS - Catholic Relief Services WWF Colombia Correccin de Estilo Adriana Camacho Diseo Ricardo Alvarez Gallego Identidad1@etb.net.co Fotografas Portada: Carlos Guevara (Programa Somos Defensores) Fotos interiores: Ricardo Alvarez Gallego Carlos Guevara

Bogot, Colombia, Mayo de 2011 ISBN: 978-958-99184-7-0 coordinacion@dialcolombia.org dial@dialcolombia.org

...NDICE
Introduccin I. Presentacin II. Las voces de las Comunidades, ONG y Organizaciones Sociales en el proceso de consulta sobre Desarrollo Alternativo III. Poltica de Desarrollo Alternativo en Colombia 2002-2010 1 2 5 8 8 9 9 11 12 12 13 13 15 15 15 15 16 16 17 18 19

Primera administracin Uribe Vlez (2002-2006). El Desarrollo Alternativo como un componente de la estrategia de seguridad democrtica Componentes del programa de Desarrollo Alternativo Cuadro 1: Componenetes y contenidos del PDA bajo la administracin Uribe Vlez Mapa 1: Cultivos de coca en zonas de parques nacionales naturales Mapa 2: Proyectos de familias guardabosques La focalizacin del Desarrollo Alternativo y las fumigaciones Los Grupos Mviles de Erradicacin (GME), fumigaciones, cultivos de uso ilcito y el conflicto armado Reflexiones sobre el primer perodo de la administracin Uribe y el Desarrollo Alternativo
IV. Segunda administracin de Uribe (2006-2010): la consolidacin de la simbiosis seguridad y desarrollo

La poltica sectorial agropecuaria y el Desarrollo Alternativo La interrelacin Seguridad y Desarrollo Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica La cooperacin militar, la recuperacin y el control de areas La Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social del presidente Uribe Cuadro 2: Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social Asuntos problemticos del Desarrollo Alternativo en el marco de la Estrategia de Recuperacin Social del Territorio -(ERST) Cuadro 3: Zonas de Seguridad en Colombia y Modelos de Accin estatal

V. USAID y su poltica de Desarrollo Alternativo (Fase 2005-2008)

21 22 22 24 24 25 28 30 32 34 34 35 40 41 42

Principios de actuacin de USAID en la estrategia productiva Criterios de focalizacin

VI. Contrastacin de la poltica

1. Focalizacin, modelo de intervencin y Territorio 2. Agronegocios, Palma de aceite y Desarrollo Alternativo 3. Seguridad Alimentaria (SA) 4. Gobernabilidad
VII. Recomendaciones VIII. USAID y su poltica de desarrollo alternativo 2009 - 2013

USAID y el nuevo contexto de seguridad global Anlisis de los principales aspectos contenidos en la nueva estrategia de USAID
IX. Lecciones aprendidas

Aspectos que obstaculizaron el proceso de interlocucin

Anexo 1: Cronograma de los encuentros regionales de consulta sobre Desarrollo

Alternativo

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...Introduccin Este documento eshaciaresumen del de estrategia, realizado por el en ColombiaRicardo Vargas en un libro Desarrollo Alternativo y Participacin Social: Propuestas un cambio investigador
calidad de consultor y acompaante del proceso de consulta llevado a cabo entre la Agencia de Cooperacin para el Desarrollo de los EEUU, USAID y organizaciones campesinas, indgenas y afrocolombianas de diferentes regiones de Colombia, al igual que con organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales. En esta sntesis se recogen: 1. Las razones que llevaron a la realizacin de la consulta, los criterios, metodologa y participantes en cada uno de los momentos del ejercicio. 2. Se analizan los dos perodos de gobierno de lvaro Uribe Vlez, sus enfoques de poltica en la lucha contra el narcotrfico y las propuestas ofrecidas a las comunidades para que abandonaran los cultivos de uso ilcito. 3. Se examina la poltica compartida entre Estados Unidos y el gobierno de Colombia sobre la relacin entre seguridad y desarrollo, donde el predominio de la seguridad es evidente, al punto de supeditar las polticas sociales a un enfoque de fuerza y represin. 4. Al final se presenta un cotejo de la estrategia de USAID sobre Desarrollo Alternativo 2005-2008 y de la nueva estrategia para los aos 2009-2013, las recomendaciones hechas por las organizaciones sociales, y se hace un recuento de las lecciones aprendidas.

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I. Presentacin
Por qu era necesario un proceso de Consulta sobre Desarrollo Alternativo entre las comunidades y USAID?
El Congreso de Estados Unidos, para el ao fiscal 2008, aprob una reduccin de 141 millones de dlares en el componente militar del programa de asistencia para Colombia -Plan Colombia-. Se asignaron slo 308 millones de dlares para ayuda militar y policial (pasando del 80% al 56,6%) y se aument el porcentaje de recursos para proyectos sociales y de desarrollo alternativos (del 20% a 43,4%). Esto se obtuvo gracias, en gran medida, a la presin ejercida por un conjunto de ONG de derechos humanos que realizan una labor de incidencia en Washington DC. Esta nueva situacin hizo que varias organizaciones de EE.UU. y de la sociedad civil colombiana se preguntaran sobre el impacto que tendran estos recursos adicionales para la instrumentacin de programas sociales y de Desarrollo Alternativo, el papel que jugara USAID frente a esta nueva cooperacin y la manera como se podra desarrollar una interlocucin que validara las voces de las comunidades que viven los impactos directos de los programas de Desarrollo Alternativo. Para responder a estos y otros interrogantes sobre las polticas de USAID y del gobierno colombiano en torno a los programas de Desarrollo Alternativo surgi la propuesta de hacer una consulta sobre este tema, dado que la experiencia que se haba acumulado histricamente estaba alrededor del tema de derechos humanos en el marco del Plan Colombia.

Inicio del proceso

La consulta sobre Desarrollo Alternativo en Colombia fue promovida, entre otros, por la plataforma DIAL1, la Federacin Luterana Mundial, Catholic Relief Service, la Alianza de Organizaciones Sociales y afines por una Cooperacin para la Paz, y la Democracia, la Red Agenda Caribe, la Asociacin Minga, la Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas y Planeta Paz. USAID acogi y facilit el proceso. Como fase preparatoria, los das 26 y 27 de noviembre del ao 2007 se congregaron en Bogot delegados de 23 organizaciones sociales2, programas y proyectos de desarrollo con presencia en 15 departamentos; conjuntamente con acadmicos3, agencias de cooperacin y ONG4, con el fin de compartir sus experiencias organizativas y visiones del desarrollo e identificar las problemticas y oportunidades de iniciar una interlocucin con USAID sobre las polticas de cooperacin internacional y en particular frente la nueva fase del Plan Colombia. Los participantes coincidieron en que los programas de Desarrollo Alternativo haban estado asociados a una estrategia de lucha antidrogas y que en esa medida se haba negado la posibilidad de abordar especficamente los problemas del desarrollo de las comunidades campesinas, indgenas y afrocolombianas. El planteamiento central estuvo relacionado con el concepto de desarrollo promovido por USAID ligado a la incorporacin de las regiones en cadenas econmicas excluyentes, destructoras del medio ambiente, principalmente extractivas y portadoras de mensajes de

1 La Coordinacin de Agencias de Cooperacin Dilogo Inter-Agencial en Colombia (DIAL) es un espacio de coordinacin e

incidencia integrado por Civis-Suecia, Christian Aid -Reino Unido e Irlanda, Consejera en Proyectos, Consejo Noruego para Refugiados, Diakonia -Suecia, Diakonie Katastrophenhilfe - Apoyo en Emergencias, Heks, HelpAge International, Lutheran World Relief, Oxfam y como observadores Peace Brigades International y Swefor. 2 Asociacin de Productores de Pimienta (ASOPROP),Comit de Cacaoteros de Remolinos del Cagun y Sunsilla (CHOCAGUAN), Asociacin Nuevo Milenio, Comit de Integracin del Macizo Colombiano (CIMA),Comit de Interlocucin Campesina y Comunal (CICC), Agrovida, Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (PDPMM), Pastoral Social de Ocaa, CORAMBIENTE, Corporacin para la defensa de la biodiversidad Amaznica (CODEBA), ACIN, Pueblo Nasa del PutumayoConsejo Regional Nasa del Putumayo, Corporacin Desarrollo Solidario (CDS), Asociacin de productores para el desarrollo comunitario de la Cinaga Grande del Bajo Sin (ASPROSIG), Asociacin de Consejos Comunitarios del Bajo Atrato (ASCOBA), Comisin Intereclesial de Justica y Paz, ACSOMAYO, Asociacin de autoridades tradicionales del Pueblo Cofn y cabildos indgenas del Valle del Guamuez y San Miguel, Mesa permanente del Pueblo Cofn de Putumayo, Kwa ksxaw, Asociacin de Campesinos del Suroriente del Putumayo 3 Carlos Salgado y Ricardo Vargas 4 Lutheran World Relief, Catholic Relief Service, Project Counselling Service, Christian Aid, Oxfam, Federacin Luterana Mundial, Interpares de Canad, Asociacin Minga, Ecofondo.

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muerte. En contraposicin, la concepcin del desarrollo de las organizaciones estaba ms ligada a: La participacin, la organizacin y la consulta como mtodo permanente de construccin del desarrollo. Una visin de armonizacin con la naturaleza y superacin de la visin utilitarista y extractivista. Los indgenas en particular plantean el desarrollo como respeto entr e el ser humano, la naturaleza y la espiritualidad como principios de construccin del proceso organizativo. El desarrollo es parte de procesos ms integrales de pervivencia de los pueblos, de resistencia creativa frente al conflicto y como ejercicio de autonoma y construccin territorial. Para los indgenas, el desarrollo se entiende como plan de vida, dentro del cual se inscribe la vida de los pueblos, buscando, a la vez, sistematizar las formas (organizativas, de accin sobre la naturaleza, de cultura) que condensan el cmo se ha existido, y, as determinar lo que se quiere. El desarrollo debe hacer parte de un proceso de reforma agraria integral e interrelacionado con los procesos de exigibilidad y realizacin del conjunto de derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales. El desarrollo se asume como una construccin cultural en el que dialogan saberes y en la que la tecnologa es muy importante pero subordinada y articulada a propuestas claras de sostenibilidad y humanizacin. El concepto de desarrollo propio es entendido como la cimentacin de la vida digna desde una cultura propia. A partir de esta primera experiencia participativa, las organizaciones sociales y comunidades acordaron iniciar un proceso de dilogo con las directivas de USAID. La respuesta de USAID frente a esta iniciativa se recoge en las palabras de Susan Reichel, en ese momento subdirectora de USAID, La consulta representa una importante oportunidad para escuchar comentarios y sugerencias

sobre el trabajo de USAID, y para conocer de primera mano lo que estn haciendo las comunidades en sus campos de accin de desarrollo social y de Desarrollo Alternativo. Y ah el querer de USAID es que haya un dilogo muy franco en el cual no solamente se hable de la Agencia, sino que tambin se escuchen puntos de vista diferentes que ayuden a que unos y otros podamos trabajar mejor en el futuro. En USAID se quiere desarrollar una nueva estrategia y nada mejor para pensar en el futuro que darles una gran bienvenida a los comentarios que se presenten y formulen5.

Criterios rectores
Las organizaciones promotoras y USAID definieron conjuntamente unos criterios orientadores del proceso, as como una metodologa para los encuentros con las organizaciones sociales y las regiones: Las organizaciones participantes no seran co-partes de USAID ni habran recibido recursos de cooperacin del gobierno de EE. UU. En cada sesin USAID hara una presentacin en profundidad sobre su visin del Desarrollo Alternativo y presentara experiencias concretas a travs de las cuales se estaban impulsando los programas. La consulta sera abordada desde la diversidad regional y tnica y con la participacin de organizaciones sociales y ONG que acompaan dichos procesos. La consulta se asumira como un espacio de informacin mutuo (USAID y organizaciones sociales y ONG), de dilogo desde las diferencias, buscando al final establecer y precisar los puntos sobre los cuales podran haber coincidencias, pero tambin aquellos donde existan desacuerdos.

5 Intervencin de la Directora de USAID durante la consulta realizada en Cartagena el 17 de junio del 2008

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Se hara una memoria de todo el proceso y USAID convocara un facilitador para conducir las sesiones, el desarrollo metodolgico y precisar los puntos de acuerdo y de diferencia.

Metodologa del proceso

El proceso de consulta sobre Desarrollo Alternativo se desarroll cumpliendo los siguientes pasos: Revisin documental y del trabajo de campo6, en Putumayo, Caquet, bajo Atrato, Catatumbo (especficamente en la regin Convencin - El Tarra) Intercambios y discusiones sobre experiencias de desarrollo en Cauca (principalmente en el Macizo Colombiano), Magdalena Medio, la regin de Mara La Baja en los Montes de Mara y el bajo Sin. Entrevistas a miembros de ONG responsables de programas de Desarrollo Local y Regional; a lderes comunitarios, cvicos, campesinos, de comunidades indgenas (Putumayo y bajo Atrato) y comunidades afrocolombianas (bajo y medio Atrato y de la regin central de Choc). As mismo, se entrevist a alcaldes, funcionarios de las secretaras de gobierno, agricultura, y planeacin de la mayor parte de las regiones mencionadas, as como a los gobernadores de Putumayo y Caquet.

Realizacin del proceso de consulta a travs de sesiones participativas con las organizaciones en los niveles regionales y levantamiento de las actas correspondientes. Identificacin de problemas sobre los cuales existen mayores diferencias o que necesitaban ser tratados a travs de un proceso de profundizacin del dilogo con los funcionarios de USAID y otros expertos invitados para enriquecer el intercambio. Realizacin de jornadas sobre profundizacin temtica en: poltica de Desarrollo Alternativo y cooperacin internacional, cultivos de palma y agrocombustibles, seguridad alimentaria, gobernabilidad local y seguridad ciudadana. Bajo estos acuerdos se realizaron 4 consultas en: Cartagena, Bogot, Pasto e Ipiales. (Ver anexo 1). Se logr la participacin de 61 organizaciones pertenecientes a sectores campesinos, afrocolombianos, indgenas; ONG regionales, nacionales, y organizaciones internacionales. El espacio permiti el intercambio de experiencias y reflexiones desde una gran variedad de perspectivas regionales y sectoriales, en donde los enfoques diferenciales de las comunidades y organizaciones fueron incorporados en el anlisis sobre los programas de Desarrollo Alternativo a la produccin de cultivos de uso ilcito.

6 Consultora realizada por Ricardo Vargas Meza para la plataforma DIAL.

II. Las voces de las Comunidades, ONG y Organizaciones Sociales en el proceso de consulta sobre Desarrollo Alternativo
Las comunidades identificaron 3 obstculos para asumir el papel protagonista de su propio desarrollo y de sus proyectos de vida: 1. El diseo de una estrategia que se elabora desde los centros de decisin, en un claro intento de homogenizacin, tiene serias dificultades a la hora de instrumentarse, en cada una de las regiones, subregiones y localidades. 2. El predominio del Estado como elaborador, conductor y ejecutor de las polticas que se llevan a las regiones se ha venido convirtiendo en un obstculo para el desarrollo de estrategias que deben ser concertadas con las comunidades. Esta situacin est directamente relacionada con la insuficiencia del diagnstico del conflicto colombiano y el modelo de intervencin que procede de ese vaco. 3. Los acuerdos de cooperacin han sido influidos por un diagnstico incompleto del conflicto colombiano, que llevan a que sea tratado como un problema exclusivo de seguridad. Durante las consultas se cuestionaron los balances positivos del Plan Colombia pues en opinin de las organizaciones y comunidades, en la implementacin del mismo se privilegiaron las acciones de fuerza, vale decir, erradicaciones forzosas de cultivos de uso ilcito, la militarizacin de zonas con agudos conflictos de exclusin social grave y el tratamiento a estas situaciones como problemas de seguridad. La ausencia de espacios de participacin y el desconocimiento de las propuestas de las comunidades organizadas, limitaron la generacin de confianza entre las comunidades, el Estado y la cooperacin internacional. Situacin que se agrava an ms cuando se sesgan los procesos de intervencin regional en funcin de garantas para la inversin privada, que resulta siendo el principal protagonista de los modelos de desarrollo, que sirven de soporte para consolidar los territorios, que han sido tratados previamente desde una opcin de fuerza. Para las comunidades, el papel de la cooperacin se observaba, entonces, como complementario a un modelo de desarrollo que buscaba favorecer la seguridad para la inversin, sin que se precisarn los espacios donde las comunidades organizadas fueran parte del diagnstico y de las decisiones de poltica para sus territorios. Las comunidades campesinas, afrocolombianas e indgenas expresaron sus preocupaciones ante la instalacin de grandes proyectos de infraestructura y de explotacin maderera, minera y de agro combustibles, basados casi siempre en prcticas extractivas, que hacen muy bajas inversiones para el desarrollo local y que desencadenan serias consecuencias en el medio ambiente, en los territorios colectivos o en aquellas reas ocupadas por comunidades campesinas. Sealaron que bajo este esquema, los operadores regionales de la cooperacin internacional se convierten en socios locales, per o no necesariamente de las comunidades directamente. Otro punto reiterado fue el que no se identificara con claridad la construccin de espacios institucionalizados de participacin con capacidad de decisin, frente a los problemas del desarrollo local y regional. Las comunidades sienten que persiste una intervencin estatal en las regiones, con dinmicas que reafirman el poder central, sin que dinamicen y fortalezcan la institucionalidad local y las organizaciones comunitarias. Las organizaciones sociales cuentan con fortalezas como el talento humano, las autoridades tradicionales, los representantes legtimos de sus organizaciones y sus estructuras organizativas, que no son reconocidas por los gobiernos locales, regionales y nacionales ni por el Estado. Sealan la importancia de articular las diferentes experiencias de las comunidades que han mos-

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trado niveles de viabilidad, pero que son poco visibles, lo que supondra establecer estrategias dirigidas a fortalecer la gobernabilidad y la participacin ciudadana activa con el fin de promover el desarrollo sostenible y sustentable en reas de conflicto en Colombia; asegurar el acceso equitativo a la tierra y a los recursos naturales; a la propiedad colectiva y a los recursos financieros, garantizando, a la vez, el uso sostenible y el mejoramiento del manejo de los recursos naturales, con lo cual se contribuye a la seguridad y al respeto a los derechos territoriales. Las comunidades afrocolombianas e indgenas han ejercido histricamente un protagonismo en la elaboracin y la instrumentacin de sus planes de desarrollo, ms conocidos como planes de vida, que no slo se constituyen en un referente de experiencias, sino que indican los procedimientos que se deberan seguir en los procesos de intervencin para este tipo de territorios. Su concepto de comunidad tiene en cuenta la visin de territorio, que incluye integralmente todo el ecosistema, el sistema de gobierno propio, la autonoma, la identidad cultural, los medios de produccin tradicional, entre otros aspectos. Por ello, levantan interrogantes acerca de cmo a travs de las estrategias de intervencin en Desarrollo Alternativo, se garantiza la soberana y la seguridad alimentaria para la pervivencia de los pueblos indgenas, afrocolombianos y campesinos. Consideran que sus planes de vida y de etnodesarrollo son viables en medio del conflicto armado, porque van dirigidos a incidir sobre problemas de base, con la visin de un desarrollo integral y sostenible, ya que para ellas, en la medida que se reducen la pobreza, la marginalidad y el abandono estatal, se disminuye la violencia. Anotaron que a pesar de que los grupos armados hacan presencia en la zona, se haba ido construyendo una poltica de neutralidad frente a los

mismos, al igual que su concepcin de autonoma para el desarrollo de sus propias actividades. Reconocen que la presencia de los grupos armados incide en los gobiernos locales y departamentales y, en consecuencia, genera influencia en las polticas de desarrollo, situacin que se explica, entre otras, por sus dinmicas de control mafioso que impactan en el desarrollo. Para las comunidades debe haber una relacin clara entre la estrategia de USAID y el seguimiento a las violaciones de Derechos Humanos. Esto supone relevar una estrategia preventiva y afinar en consecuencia los protocolos que velan por la preservacin y el respeto de los derechos fundamentales de las personas. En cuanto al conflicto, la seguridad y el desarrollo, cuestionaron la estrategia de Recuperacin Social del Territorio del gobierno colombiano, pues para ellas, que viven en medio del conflicto, es claro que no se debe involucrar a la poblacin civil en intervenciones de seguridad, en el marco de los Centros de Coordinacin y Accin Integral (CCAI). Por lo tanto, no se debera propiciar o presionar el apoyo de las jornadas cvico-militares que hacen parte de esa poltica. De manera diferenciada y como se ha sealado, las organizaciones de los grupos tnicos cuentan con espacios y mecanismos de participacin, y en este sentido para cualquier intervencin existen, de manera clara, interlocutores con los cuales se puede avanzar en la consulta previa, libre e informada, con base en la normatividad nacional e internacional. Desde el punto de vista institucional, la nueva estructura que se corresponde con el impulso de los CCAI7 se sita por encima de los poderes locales, con lo cual se profundiza la afectacin de la participacin autnoma de las comunidades. La cooperacin internacional no puede desconocer el conflicto que se crea a partir de los mecanismos institucionales diseados como marco poltico para la intervencin local y regional. En efecto, las propuestas de las organizaciones sociales tienen muchos obstculos para su acceso. Para sealar slo un aspecto, las comunidades

7 Centros de Coordinacin y Accin Integral

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consideran que en diversas regiones objeto de la nueva estrategia, es el Ejrcito quien convoca a las reuniones para definir los trminos de la cooperacin y luego se convoca a Accin Social, y, a travs de este mecanismo, se termina promoviendo la divisin del movimiento social. Complementariamente, se propone que en territorios donde se fomenten los programas de USAID, deberan regir, en sentido estricto, los protocolos de proteccin ambiental y de saneamiento de predios. Esto contribuira a evitar que

se estableciera una relacin inconveniente de la cooperacin internacional y actores del conflicto armado, y de modo particular con los grupos paramilitares. Tambin en desarrollo de la concertacin con las comunidades, sobre el inters de asumir las medidas alrededor de los cultivos de coca, hay experiencias importantes de procesos de erradicacin manual que son adelantados por las mismas comunidades.

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III. Poltica de Desarrollo Alternativo en Colombia 2002-2010

Primera administracin Uribe Vlez (2002-2006). El Desarrollo Alternativo como un componente de la estrategia de seguridad democrtica
El punto de partida que sustenta el conjunto de la poltica del primer gobierno de lvaro Uribe plantea una asociacin clara entre cultivos ilcitos y guerra insurgente, con efectos directos en el poder del control territorial de las guerrillas, por tanto, las acciones se dirigieron a resolver el problema de seguridad asociado al control territorial de los insurgentes. Se observa, adems, un sesgo en el anlisis del problema de drogas que lo lleva hacia un fuerte nfasis que recay sobre las zonas productoras. De este modo, el Desarrollo Alternativo termin como un componente de la estrategia de seguridad democrtica8. A partir de ese diagnstico la administracin del presidente Uribe consider las siguientes respuestas: 1. Fortalecimiento de la estrategia de combate a las drogas ilcitas y los delitos relacionados, a travs de un enfoque de cadena que permita desarticular las diferentes fases que hacen parte del negocio y obtener una mayor integralidad y eficacia de las acciones adelantadas. 2. Frente a los cultivos ilcitos y su crecimiento, la estrategia se propuso reforzar los mecanismos de interdiccin, incluidos el control al lavado de activos y al trfico de armas. As mismo, busc ampliar las acciones de control a los cultivos ilcitos a travs de la erradicacin forzosa y voluntaria, dando mayor preponderancia a las acciones dirigidas a la extincin de dominio provenientes del trfico de drogas.9 3. La modalidad de erradicacin voluntaria pretenda estimular la desvinculacin de los productores a travs de acuerdos colectivos de erradicacin y no resiembra. Se planteaba la sustitucin de cultivos a travs de proyectos de desarrollo forestal, restauracin del bosque y servicios ambientales. 4. El Desarrollo Alternativo pas a tener un rol complementario, al brindar opciones lcitas para los pequeos cultivadores, y como un componente del fortalecimiento institucional en zonas de conflicto armado. Se estableci una focalizacin regional para el programa de Desarrollo Alternativo que consider, por un lado, las reas ubicadas dentro de la frontera agrcola, y por el otro, las zonas que se encontraban por fuera de ella. En relacin con la frontera agrcola, el Programa de Desarrollo Alternativo (PDA) estableci el programa denominado Proyectos Productivos; y por fuera de la frontera agrcola el Programa de Familias Guardabosques (PFGB). La articulacin que se propuso en relacin con la institucionalidad local y regional junto con la comunidad organizada obedeci ms al propsito de consolidar la seguridad democrtica que a precisar un contenido especfico sobre el cual descansara la poltica de Desarrollo Alternativo y a concretar el papel de las dinmicas locales en ese proceso. Conceptualmente, los objetivos del Desarrollo Alternativo combinan fines antinarcticos junto con elementos econmicos, polticos y sociales10.

8 Temas reiterados como la correlacin entre el modelo agrario basado en una fuerte incidencia de las estructuras de

tenencia latifundista y dinmicas como la expulsin de campesinos hacia zonas de colonizacin, o la correlacin entre la crisis de la economa campesina, agudizada hacia inicios de los 90 por la abrupta apertura econmica y que se constat en el caso de la ltima fase de la colonizacin del departamento de Putumayo, quedaron fuera del diagnstico establecido. 9 Vanse tanto DNP Hacia un Estado Comunitario, as como el Conpes 3218. 10 Ver Conpes 3218

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Componentes del programa de Desarrollo Alternativo

El programa fue formulado con tres componentes: Proyectos Productivos y de generacin de ingresos, el Programa de Familias Guardabosques (PFGB) y el de Fortalecimiento Institucional, Desarrollo Social y Monitoreo, diseado como transversal a los otros programas (vase cuadro No.1).

Cuadro No. 1 Componenetes y contenidos del PDA bajo la administracin Uribe Vlez

Componente
1. Proyectos productivos y de generacin de ingresos

Contenidos de los Componentes

I. Seguridad alimentaria y flujo de caja. Se apoya en el establecimiento de cultivos de pancoger, cultivos transitorios, pequeas explotaciones pecuarias y fomento de especies menores, acorde con las caractersticas agroecolgicas de cada regin. II. Proyectos productivos de mediano y largo plazo. Se fundamenta en cadenas prioritarias, definidas por su carcter permanente y alto nivel de competitividad y valor agregado, as como en el nivel de ingreso y empleo que estn en capacidad de generar: cacao, caucho, palma aceitera, forestales productivos, caf y otros arreglos forestales. Programa basado en el apoyo monetario para familias que conformen ncleos de intervencin dentro de las zonas focalizadas, comprometindose a no sembrar ni resembrar cultivos ilcitos y favorecer la repoblacin forestal natural y la conservacin de ecosistemas naturales estratgicos. Busca armonizar la intervencin institucional de tal forma que llegue a las regiones con acciones coordinadas que aumenten la credibilidad del Estado y legitimen las instituciones ante las comunidades rurales. La coordinacin es de los niveles nacional, regional y local con todas las entidades presentes para que intervengan, respondan y refuercen las acciones del componente.

2. Programa Familia Guardabosques (PFGB) 3. Fortalecimiento Institucional , Desarrollo Social y Monitoreo. (Transversal)

El programa de proyectos productivos -(PP) se enmarca dentro de la estrategia de erradicacin manual voluntaria. Si bien el programa incluy diversos instrumentos para generacin de ingresos como complemento al incentivo econmico inicial: fondos de ahorro, fondos de capital-riesgo basados en alianzas entre campesinos y sector privado, mecanismos de cofinanciacin y los fondos rotatorios. Un balance del programa11

muestra cmo desconoci la participacin de las comunidades en su diseo y su implementacin y, se distanci de las propuestas de desarrollo regional imponiendo proyectos agrcolas de largo plazo como cacao, caucho y palma aceitera, entre otros. La experiencia piloto del caso Santa Marta fue exitosa con la conformacin de una cooperativa

11 Vase Comit Andino para el Desarrollo Alternativo (CADA) Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo Integral y

Sostenible, captulo Colombia, agosto del 2005.

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de ahorro y crdito para implementacin de proyectos de caf, cacao y miel. En las zonas de colonizacin estas experiencias fracasaron12. El programa de familias guardabosques (PFGB) se bas en el apoyo monetario a familias que conformaban ncleos de intervencin dentro de las zonas focalizadas, que se comprometieran a no sembrar ni resembrar cultivos ilcitos, y favorecer la repoblacion forestal natural y la conservacin de ecosistemas naturales estratgicos. Sin embargo, el mtodo de instrumentacin cambiaba segn la zona de focalizacin. En el Atrato tuvo una intencionalidad clara de ligar el programa a los procesos de desarme y desmovilizacin, hecho que termin por involucrar ms a las comunidades en el conflicto armado al ponerlas en el centro de una disputa territorial. Por otro lado, las comunidades afrocolombianas denunciaron que el gobierno realiz acercamientos con algunos consejos comunitarios locales, con el fin de instrumentar el programa de Desarrollo Alternativo Familias Guardabosques, desconociendo la cosmovisin, rompiendo la unidad organizativa y la integridad territorial de los pueblos afrodescendientes y, con esto, poniendo en alto grado de vulnerabilidad a las personas que integran las comunidades negras de la zona del Bajo Atrato13. Para Organizaciones como la Asociacin de Consejos Comunitarios del Bajo Atrato (ASCOBA) y el Cabildo Mayor de indgenas de la zona del bajo Atrato y del Urab Chocoano (CAMIZBA), lo que estaba en juego era el territorio porque estos programas afectaban la autonoma y aumentaban la vulnerabilidad. Los procesos de consulta se desconocieron y la imposicin de proyectos productivos atent contra los modelos de produccin propia. En el municipio de Orito (Putumayo), donde se inaugur el PFGB, el Estado no logr generar la suficiente confianza en las comunidades. La

focalizacin del programa en las familias tuvo un fuerte componente clientelista, los proyectos econmicos no consideraron estudios de mercadeo y pusier on en situacin grave su sostenibilidad. La metodologa de ensayo y error aument la desconfianza y la estabilidad del programa. Pasado el tiempo, muchas familias del programa volvieron a la coca, ante factor es de desestabilizacin como la combinacin de la fumigacin y la erradicacin manual. De la misma forma se lograron aspectos positivos como la disminucin del ambiente de violencia, la promocin de actividades solidarias como las mingas y sancochos comunitarios, y la mayor disposicin de la comunidad hacia alternativas lcitas. El eje Curillo-Albania en Caquet es una zona histrica de colonizacin promovida por la presencia de grandes extensiones de coca. Esta zona en el nuevo milenio ha sido fuertemente fumigada y con la instrumentacin del Plan Patriota la disminucin de plantaciones ilegales fue significativa. Para el momento de la consulta (20082009) el Eje no tena proyectos de Desarrollo Alternativo, slo del PFGB. Existen varios cuestionamientos al programa en esta regin por los incumplimientos a promesas iniciales: Los planes de garantizar la sostenibilidad no se cumplieron, pues no se facilit el crdito ni las ayudas de vivienda, tampoco se apoy el aporte voluntario de las comunidades a la huerta casera. La inasistencia a una sola reunin o actividad los sacaba del programa. La muerte del jefe de hogar no garantizaba la inclusin del cnyuge al programa. No se podan vender las fincas, y la participacin de Naciones Unidas se orient a no certificar a quienes no cumplieran los compromisos de erradicacin voluntaria. Se podra concluir que el PFGB no plante una clara relacin con los proyectos productivos complementarios ni facilit una comprensin sobre los modelos de tenencia de tierra, la vocacin de los suelos y la relacin de estas zonas estratgicas de proteccin ambiental con los

12 Ibdem 13 ASCOBA, Comunicado a la opinin pblica frente al PFGB y al proceso de desmovilizacin que ha propuesto el Bloque

lmer Crdenas de las ACCU, Riosucio, Octubre 23 del 2006.

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Planes de Ordenamiento Territorial (POT) de los municipios. Las zonas focalizadas estaban ms ligadas a procesos de desmovilizacin paramilitar y de consolidacin que a la presencia importante de cultivos ilcitos. Estas dificultades, ligadas a la pobreza de las zonas priorizadas, la dificultad para desarrollar PP, la precariedad del ahorro o la imposibilidad de acceder al crdito, determinaron que la problemtica se congelara mientras

duraran los subsidios, despus se produca la resiembra, la criminalizacin del campesino o la extincin de dominio de su predio. La propuesta de erradicacin manual voluntaria de los cultivos de coca se debera basar en el objetivo mayor de la integracin socioeconmica, poltica y cultural de las zonas marginales en relacin con la nacin y la vigencia del Estado colombiano.

Mapa 1: Cultivos de coca en zonas de parques nacionales naturales

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Mapa 2: Proyectos de Familias Guardabosques

La focalizacin del Desarrollo Alternativo y las fumigaciones

Salvo en el caso de Putumayo, la relacin entre el tamao del rea fumigada, es decir, la destruccin de cultivos ilcitos en algunos departamentos y la participacin de estos en el presupuesto de Desarrollo Alternativo en el lapso 1999-2007, es inconsistente. En Putumayo se aplic la poltica de zanahoria y garrote, pues de las reas fumigadas entre 1999 y 2004 en el nivel nacional, el 24% fue en este departamento, pero tambin la presencia de los proyectos de USAID fue muy importante.

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Algunos departamentos, como Guaviare, Caquet y Nario, recibieron una fuerte fumigacin pero muy pocos proyectos de Desarrollo Alternativo. Y en departamentos con muy baja produccin de cultivos ilcitos, como en los casos de Santander, Magdalena, Cesar, Huila, La Guajira, Crdoba, Atlntico y Valle, que contabilizaron entonces el 2,23% de las fumigaciones, sin embargo participaron con el 31% de la inversin directa a departamentos y municipios. Estos ejemplos muestran inconsistencia en los criterios y decisiones de focalizacin y aprobacin de recursos para el apoyo directo a los departamentos y municipios con una alta dependencia en la economa ilegal de los cultivos de coca y amapola.

2. Resultaba contraproducente que una instancia como el Programa de Cultivos Ilcitos (PCI) resultara manejando una estructura de fuerza, con lo cual enviaba seales contradictorias a las comunidades. 3. Los operativos de los GME suponan anticipadamente la inexistencia de acuerdos concertados con las comunidades implicadas en los cultivos ilcitos

4. Por qu si los parques naturales son zonas ambientalmente estratgicas, no fueron considerados por el PFGB? Se han propuesto operativos militares envolventes antes que avanzar en procesos de concertacin con comunidades 5. Se nota un gran desconocimiento por parte del Gobierno sobre las diferentes relaciones sociales que se desarrollan en los parques y sobre los problemas que enfrentan esos complejos ecosistemas.

Los Grupos Mviles de Erradicacin (GME), fumigaciones, cultivos de uso ilcito y el conflicto armado
La experiencia de los GME se inici en el parque natural de la Sierra de la Macarena junto con la operacin Emperador, como respuesta a las crticas de fumigar en zonas de parques. El asesinato de 29 militares que apoyaban a los grupos mviles de erradicacin llev a reiniciar la fumigacin14. El manejo de los cultivos de uso ilcito se asumi como un problema de seguridad y de lucha contrainsurgente. A las comunidades de la zona no se les plantearon dilogos previos y se les dio tratamiento de organizacin armada. La propuesta de erradicacin tena un claro componente de recuperacin militar del territorio. En sntesis, la asociacin institucional entre la poltica de Desarrollo Alternativo y las acciones de fuerza acarre una serie de consecuencias contraproducentes: 1. Los GME eran unos grupos de choque que tenan como base el uso de la fuerza y una estructura de seguridad que comprometa a las fuerzas policiales.

Reflexiones sobre el primer perodo de la administracin Uribe y el Desarrollo Alternativo

La primera administracin Uribe Vlez rompi con la diferenciacin histrica en cuanto al manejo institucional del uso de la fuerza disuasiva, casi siempre en manos de los organismos de seguridad del Estado, y los programas de Desarrollo Alternativo. No obstante, la poltica gubernamental reiter que la estrategia sobre Desarrollo Alternativo era una poltica temporal que deba ser incorporada en el mediano plazo a la estrategia sectorial agraria del Ministerio de Agricultura. 1. En un alto porcentaje de las zonas cocaleras, existe una limitacin estructural por las pobres

14 http://www.gobiernoenlinea.net/8140.html consultado el 06/09/2010 y

http://www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/macarena4.html consultado el 06/09/2010.

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condiciones de los suelos, que no sirven para soportar proyectos productivos. Se deben disear propuestas que articulen perfiles ambientales de los proyectos y propuestas de manejo productivo de acuerdo con el tipo y la vocacin de esos suelos. 2. El Estado debe reconocer los problemas socioeconmicos, de vigencia de las instituciones y de gobernabilidad en esas zonas. 3. Se debe reconocer que existe una poblacin civil que no est articulada a las organizaciones armadas y que debe ser reconocida como interlocutora del Estado. 4. Se deben disear propuestas de desarrollo local y regional como el marco de las polticas de Desarrollo Alternativo, que deben abarcar no slo el problema de la coca, sino principalmente el desarrollo de la regin y la vigencia del Estado Social de Derecho.

5. El enfoque de desarrollo local y regional se subsumi en una perspectiva de seguridad cuya preocupacin central era el control de territorios, ms que la suerte de las comunidades. 6. Dificultades para acceder a los proyectos productivos al exigir propiedad de la tierra a los beneficiarios dejando por fuera del programa a una gran cantidad de potenciales beneficiarios. As mismo, altas exigencias tcnicas o de capacidad para un esquema de capitalizacin empresarial. 7. La idea de estructurar un perfil de Desarrollo Alternativo que reconociera la especificidad del problema ambiental que acarrea la economa ilegal de la coca fue, sin duda, un acierto del presidente Uribe. Sin embargo, el PFGB no logr interrelacionar los problemas de orden social, poltico, econmico y ambiental que tienen esos territorios

IV. Segunda administracin de Uribe (2006-2010): la consolidacin de la simbiosis seguridad y desarrollo.

La poltica sectorial agropecuaria y el Desarrollo Alternativo
El segundo gobierno de lvaro Uribe plante la necesidad de relacionar las propuestas de Desarrollo Alternativo con la poltica agropecuaria y rural (Conpes 3218). Sin embargo, no se reconocieron los problemas estructurales del sector, tales como: - El uso del suelo en contra de su vocacin productiva, dificultades de los pequeos productores para acceder a los recursos productivos y a los mercados y una crisis institucional agraria. En efecto El Ministerio de Agricultura sesg su poltica para promover 10 productos competitivos, acentuando los privilegios de los grandes grupos empresariales y descuidando alternativas para los pequeos productores. En consecuencia, la pretensin del Conpes 3218, de buscar la articulacin del Desarrollo Alternativo con la poltica sectorial, no auguraba salidas claras para la crisis de la economa campesina. A este problema se sumaban las consecuencias derivadas de una perspectiva de seguridad, incorporada a las decisiones sobre el problema de la economa ilegal de los cultivos ilcitos. La modernizacin de las Fuerzas Armadas ha permitido una mejora ostensible de la capacidad area para prestar apoyo de fuego en combate, acompaar las operaciones de erradicacin (de cultivos de uso ilcito) y movilizar provisiones y personal hacia y desde reas cuyo acceso terrestre o fluvial es muy difcil15.

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Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica

El punto de partida del Gobierno fue por un lado, sostener los xitos del primer gobierno de Uribe en temas de control territorial, y por otro, enfrentar las nuevas amenazas ante la adaptacin de los grupos ilegales a las polticas de seguridad. Estas amenazas tienen tres dinmicas relevantes, as: i) Las bandas criminales emergentes al servicio del narcotrfico, ii) Las retaguardias estratgicas de la guerrilla, especialmente en las fronteras y iii) Los narcotraficantes que se han transformado y adaptado a la estrategia antinarcticos del Gobierno y vienen incrementando los cultivos en las zonas de parques naturales. La coordinacin interinstitucional, que gira alrededor del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accin Social, se concreta en el desarrollo de programas piloto con el fin de promover: 1. La recuperacin del control institucional del Estado y de la seguridad en el territorio. 2. La presencia integral de la institucionalidad estatal, el fortalecimiento de la gobernabilidad local y la participacin efectiva de la sociedad civil.

La interrelacin Seguridad y Desarrollo

A finales del 2006 el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) hizo un balance del primer perodo de presidente Uribe donde enfatiz el xito y complementariedad entre Plan Colombia y la Estrategia de Seguridad Democrtica. Dicho balance destac:
Balance del Plan Colombia, septiembre del 2006.

15 Vase por ejemplo, el documento del Departamento Nacional de Planeacin - Direccin de Justicia y Seguridad (DSJ),

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3. La erradicacin de cultivos ilcitos y el desarrollo de la economa lcita (vale decir, el Desarrollo Alternativo). 4. La recuperacin del medio ambiente. 5. La administracin eficaz y aplicacin efectiva de la justicia. 6. Con el fin de garantizar el control territorial, se est instrumentando la Doctrina de Accin Integral (DAI), la cual combina el uso legtimo de la fuerza con la accin social del Estado y la comunidad, de forma que los miembros de la fuerza pblica apliquen principios y protocolos para adelantar una adecuada coordinacin con los representantes de las dems instituciones del Estado16.

Las zonas de ingobernabilidad en Colombia se establecieron en dos contextos estratgicos: i) En relacin con la presencia de reas cocaleras, en donde se establece el influjo de las guerrillas y, a la vez, se percibe un dbil alcance del monopolio de la fuerza por parte del Estado, ii) En territorios donde el poder que tiene el Estado para controlar sus fronteras es precario. Esta recuperacin del territorio implic una suma de actividades que iban ms all de la sola cooperacin militar. En efecto, una opcin era usar la asistencia para el desarrollo como un instrumento para fortalecer los gobiernos receptores de la ayuda, para que invirtieran en infraestructura e instituciones en regiones donde previamente haban abdicado de sus responsabilidades como gobierno.17

La cooperacin militar, la recuperacin y el control de reas

El debate en Washington sobre el caso colombiano, tempranamente cuestion la prioridad de la apuesta antidrogas del Plan Colombia, al identificar la debilidad del Estado como causa del control poltico y militar que las guerrillas ejercan sobre una porcin importante del territorio y su poblacin. La conceptualizacin sobre seguridad que surgi despus del 11/9 permiti que surgiera el concepto de las reas no controladas por el Estado, que se configur como eje transversal en la poltica de ayuda de Estados Unidos a los pases amigos con problemas de control territorial, dificultando el acceso a recursos estratgicos y generando inseguridad para las inversiones.

La Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social del presidente Uribe

Los postulados expuestos en la poltica de consolidacin se detallan en el documento de Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social18 (Cuadro No. 2). Sus caractersticas principales son i) Se consolida la asociacin entre drogas y la financiacin de los alzados en armas. As, la poltica pblica estableci una articulacin de la guerra antiterrorista y la lucha antidrogas, como un mismo componente, ii) Aparece la Doctrina de Accin Integral (DAI), dirigida centralmente a zonas donde persistan los cultivos ilcitos y los grupos terroristas, y en zonas donde hubo desmovilizacin paramilitar, iii) El Desarrollo Alternativo se inscribe claramente en la lucha contra el terro-

16 Repblica de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica,

2007, Bogot. Pag 12 17 Este aparte toma como referencia conceptual el documento de Angel Rabasa, Steven Boraz, Peter Chalk, Kim Cragin, Theodore W. Karasik, Jennifer D.P. Moroney, Kevin A. O'Brien , John Peters, Ungoverned territories - Understanding and reducing terrorism risks, Rand Project Air Force 18 Vase Presidencia de la Repblica de Colombia, Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social, (en adelante EFDDS)

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rismo y el narcotrfico, lo cual signific que ser parte de los problemas de seguridad y su tratamiento se inscribe bajo esa ptica, iv) Los programas PFGB y PP se asumen como indicadores del control de territorios por parte del Estado,

v) Se flexibiliza el uso de los recursos de cooperacin para acciones adicionales a la aspersin como combate y neutralizacin de grupos armados ilegales, apoyo de operaciones militares sostenidas.

Cuadro No. 2

Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social Objetivo de la Estrategia Componentes Objetivos especficos
1.Consolidar el control del territorio en las zonas de mayor violencia y afectadas por los cultivos ilcitos y sus problemas asociados Lucha contra el terrorismo y el narcotrfico 2.Consolidar los logros alcanzados en la lucha contra los grupos narcoterroristas y su principal fuente de financiacin: los cultivos ilcitos 3. Generar alternativas a los cultivos ilcitos, por medio del DA, asegurando el respeto y cuidado del medio ambiente. 4. Lograr mayor flexibilidad en la direccin y la operacin de los programas impulsados por la cooperacin. 5. Fortalecer la lucha contra la impunidad Fortalecimiento de la Justicia y Promocin de los DD. HH. 6. Fortalecer los sistemas judiciales nacional y local 7. Fortalecer la poltica de DD. HH. Apertura de Mercados Impacto del TLC: 1. Reduccin de la pobreza. 2. Instrumento para combatir el problema mundial de las drogas19.
19 EFDDS, pg.55

Consolidar los logros alcanzados en la bsqueda de la seguridad de todos los ciudadanos, la paz, el desarrollo y la lucha contra la pobreza

8. Fortalecer la economa y profundizar los resultados para mantener una tasa de crecimiento alta y sostenida y una disciplina fiscal que permita soportar una mayor autonoma en los programas derivados de la cooperacin.
Cuadro N 2 contina siguiente pgina...

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Cuadro No. 2 (continuacin)

Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social Objetivo de la Estrategia Componentes

Desarrollo Social Integral Incidencia sobre: - PFGB 80.000 familias - PP: 50.000 familias - Red de Seg. Alim.: 1.5 millones de familias - Familias en Accin: 1.5 millones de familias Accin Integral de la poblacin desplazada

Objetivos especficos
9. Poltica social que mejore calidad de vida de los colombianos. Esta poltica social va de la mano del CCAI buscando consolidar 53 municipios prioritarios. Coordinacin con 332 corregimientos priorizados por la PONAL; difundir lo hecho en el resto. 10. Atencin integral a poblacin desplazada 11. Dar continuidad al programa de desmovilizacin de miembros de grupos ilegales y fortalecer PDR

Consolidar los logros alcanzados en la bsqueda de la seguridad de todos los ciudadanos, la paz, el desarrollo y la lucha contra la pobreza

Desmovilizacin, desarme y reconciliacin

Asuntos problemticos del Desarrollo Alternativo en el marco de la Estrategia de Recuperacin Social del Territorio -(ERST)
- La incorporacin de las perspectivas de desarrollo de las localidades y regiones bajo un esquema de seguridad, como el que plantea la ERST, genera un impacto sobre los poderes locales y regionales, en la medida en que se imponen sobre esas zonas las prioridades que emanan del centro. - A travs de la DAI, la poltica pblica sobre lo social para las zonas en donde contina la vigencia del control armado insurgente tiende a ser sustituida por las acciones o jornadas (cvico-militares) encaminadas ms a cambiar la percepcin de las comunidades sobre la fuerza pblica y el Estado y a volverla su aliada, que a resolver los problemas socioeconmicos de las localidades, en el marco de los planes de desarrollo local y de la participacin comunitaria. All tambin se pretende un control de la protesta social. - En el modelo de intervencin previsto por el gobierno nacional se afecta el principio de distincin entre poblacin civil y actores armados, implicacin asociada al desconocimiento de la existencia del conflicto armado. Se ha formulado un modelo de diferenciacin regional, en el marco de la estrategia gubernamental, que establece una clasificacin de las reas de intervencin de acuerdo con las prioridades de seguridad (vase cuadro No.3):

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Cuadro No. 3

Zonas de Seguridad en Colombia y Modelos de Accin estatal Clasificacin de las zonas Zonas de intervencin CCAI
Zonas de ofensiva militar con repliegue de guerrillas (Plan Patriota, Plan Col. I): - Caquet (medio y bajo Cagun) - Guaviare (rea de influencia de la cabecera de San Jos, El Retorno, Calamar) - Meta (Sierra de La Macarena) - Norte del Cauca - Montes de Mara - Medio y bajo Atrato - Sur de Crdoba y bajo Cauca - Catatumbo - Sierra Nevada - Caquet (eje Curillo-Florencia) - Putumayo (reas de influencia de cabeceras San Miguel, Valle del Guamuez y Puerto Ass) - Tumaco - Putumayo (zonas rurales San Miguel, Valle del Guamuez, Puerto Ass hacia la frontera con Ecuador). - Arauca - Caquet (Eje del plan Florencia San Vicente del Cagun, regin del Yar,) - Zonas rurales del Guaviare (San Jos, El Retorno, Calamar) - Sur del Tolima - Can de Las Hermosas

Tipo de Accin

1. Zonas en proceso de recuperacin institucional

Doctrina de Accin Integral DAI DAI ms inversin privada

2. Zonas de desmovilizacin

Programa de Reinsercin, principalmente paramilitar y PFGB

3. Zonas de Frontera

Ofensiva militar del Estado, erradicacin manual forzosa, aspersiones areas

4. Zonas de retaguardia de los grupos armados

Ofensiva militar del Estado, erradicacin manual forzosa, aspersiones areas.

Fuente: elaboracin del autor con base en Repblica de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica, 2007, Bogot, y Repblica de Colombia, Presidencia de la Repblica de Colombia, 2007, Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social, Bogot.

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- Simultneamente, se trata de convertir la guerra en una oportunidad para una mayor y efectiva disponibilidad de los recursos naturales existentes en esos territorios, generando condiciones de seguridad para la inversin de grandes capitales. - Se trata de incorporar reas que no estaban bajo control estatal, dentro de un modelo extractivo que complemente, de un lado, el control de territorios alcanzado por la ofensiva del Estado a travs del Plan Colombia, en el marco de la estrategia contrainsurgente, y por otro lado, la normalizacin y la legalizacin de los procesos de control territorial que se cumplieron mediante el uso privatizado de la fuerza, que cobr auge en las acciones de guerra contra la poblacin civil sindicada de auxiliar a los grupos insurgentes. - Si bien el Plan Colombia fue una estrategia que busc crear condiciones de seguridad para la inversin (primera modalidad de control), hoy da, la consolidacin de la seguridad pasa por una inclusin de un enfoque de desarrollo

que refuerza la pretensin de seguridad. Este enfoque abarca la redefinicin del Desarrollo Alternativo y los programas de reinsercin (que buscan legitimar y asegurar la segunda modalidad de control), consideracin que determina los contenidos de la actual poltica pblica en esa materia, en la cual se observa una finalidad de resolver el problema de seguridad que presentan las reas consideradas sin control pleno del Estado. - Desde el punto de vista de la agro produccin, tambin se trata de incorporar, en el corto plazo, estas zonas en escenarios de libre comercio, a travs de la promocin de productos estratgicos y de establecer cadenas productivas para caucho, cacao, palma aceitera y productos forestales. De ese proceso surgen interrogantes sobre el impacto del modelo productivo en el desarrollo regional y en la mejora de la calidad de vida en el conjunto de las comunidades. - Con ello se busca obtener tambin una neutralizacin del uso de recursos de la economa ilegal por parte de los grupos insurgentes.

V. USAID y su poltica de Desarrollo Alternativo (Fase 2005-2008)

La poltica de Desarrollo Alternativo de USAID en Colombia surgi en el ao 2000, a partir de la aprobacin del Plan Colombia por el Congreso de EE.UU. y disponer de US$869 millones de dlares, de los cuales US$123.5 millones se destinaron para USAID Colombia, y de esa suma, US$ 42,5 millones se dedicaron para los programas de Desarrollo Alternativo. El objetivo que se propuso entonces fue generar oportunidades de ingreso y empleo lcitas mediante la implementacin de proyectos condicionados a la erradicacin de los cultivos de uso ilcito y al compromiso de no iniciar ningn tipo de cultivo ilcito en el futuro. El perodo 2005-2008 se relaciona con la instrumentacin de la estrategia de Desarrollo Alternativo que fue ajustada por USAID, luego del perodo correspondiente a la fase quinquenal del Plan Colombia (2000-2004). En esta fase se desarrollaron los programas Ms Inversin para el Desarrollo Alternativo (MIDAS) y reas de Desarrollo Alternativo Municipal (ADAM). Para USAID la conceptualizacin del Desarrollo Alternativo se mantiene como el desarrollo y fortalecimiento de iniciativas que puedan generar oportunidades de ingreso y empleo lcitas a travs de proyectos productivos, el desarrollo empresarial, proteccin de los recursos naturales, fortalecimiento institucional y acceso a nuevos mercados20. 3. Reconocer la participacin de la comunidad, entendiendo el concepto de comunidad con inclusin del Gobierno, las asociaciones civiles, representantes comunitarios, sociedad civil y el sector privado. En el desarrollo del programa se mantuvo el esquema de generacin de empleo e inversiones de mediano y largo plazo con cultivos de alto valor a largo plazo, y seguridad alimentaria. Agregaron un componente de fortalecimiento de los gobiernos locales e infraestructura y levantaron unas exigencias sobre proteccin del ambiente. Tambin se mantuvo el condicionamiento de cero coca para intervenir con los programas. Adems de MIDAS y ADAM se estructuraron otros programas con una proyeccin estratgica y que hoy tienen mucha importancia en la estrategia 2009-2013: - Programas de generacin de recursos econmicos y sociales: buscando trabajar en reas de alto conflicto que son prioridad para el alto gobierno colombiano en trminos de estabilizacin de esas zonas, proceso que se plasm luego en el marco de la Estrategia de Recuperacin Social de Territorios. - Una campaa de comunicacin que se propone sensibilizar al pblico en la lucha contra el narcotrfico y que se hace en coordinacin con la Seccin antinarcticos (NAS, por su sigla en ingls) del Departamento de Estado, buscando incidir en la creacin de una cultura de la legalidad. - Finalmente, una intervencin sobre reas protegidas, que es una continuacin de un pequeo programa sobre zonas de amortiguacin en parques nacionales. Se propone mejorar la integracin de esfuerzos contra el narcotrfico, por la conservacin del medio ambiente y la preservacin cultural, y el crecimiento econmico.

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USAID se propuso:
1. Desarrollar un esfuerzo integral para mejorar la condicin de vida de las comunidades y (re)fortalecer la presencia del Estado. 2. Trabajar con un enfoque en donde no slo se trata de impulsar el desarrollo rural, sustituir cultivos ilcitos o generar ingresos, sino que requiere el acceso a los servicios bsicos que ofrece el Gobierno, como salud, educacin, seguridad y acceso a la justicia.
20 USAID Colombia, Hoja Informativa, junio de 2008, Bogot.

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Principios de actuacin de USAID en la estrategia productiva

1. A travs de los recursos invertidos se busc apalancar fondos provenientes del sector financiero, empresas, entidades pblicas y de la comunidad. Sealando que por cada dlar invertido se han generado US$10 de otras fuentes21. 2. La inversin de MIDAS se orient a la organizacin empresarial y a la asistencia tcnica de pequeos agricultores y empresarios, para enriquecer el capital social existente. 3. Para efectos de la focalizacin de las inversiones, se establecieron zonas prioritarias dentro de los corredores regionales escogidos, buscando fortalecer economas locales, generando actividades competitivas, mercados seguros y la sostenibilidad en el largo plazo. 4. Se establecieron cultivos prioritarios con importancia estratgica para MIDAS: cacao, cafs especiales, palma africana, caucho, plantaciones forestales comerciales. 5. Se estructur un programa de Pequea y Mediana Empresa que se busc consolidar como la iniciativa ms importante en el pas, para la creacin de empleos. 6. Pretendi generar una sinergia entre actores pblicos y privados a travs de una cultura de la confianza entre ellos. 7. Tericamente busc focalizar su atencin en la poblacin ms vulnerable (afrocolombianos, comunidades indgenas y desplazados, entre otros). 8. Procur desarrollar un trabajo en poltica pblica buscando reformar aspectos dirigidos a aumentar la competitividad, mejorar el clima de negocios y fomentar la economa lcita22. El trabajo de USAID a travs de MIDAS se estructur en cuatro componentes: i) Pequea y mediana empresa, ii) Agronegocios, iii) Componente Forestal Comercial, iv) Componente de Poltica enmarcadas en el Tratado de Libre Comercio.

Criterios de Focalizacin
Una de las caractersticas ms importantes de la poltica de Desarrollo Alternativo de USAID para Colombia en el perodo 2005-2008 fue la definicin de un criterio de focalizacin que toma como base la frontera agrcola. Esta represent una de las principales coincidencias con el criterio de focalizacin del gobierno colombiano. Adicionalmente, USAID estableci una subregionalizacin en el interior de esa gran rea, tomando como fundamento la seleccin de Corredores Econmicos Productivos. USAID trabaj con un criterio que toma ms en cuenta aquellas zonas que posean condiciones favorables en el nivel agronmico (condiciones de suelos, clima), de proximidad a centros urbanos, de infraestructura y de comercializacin, y abandona el secular criterio de operar sobre las zonas con una mayor concentracin en la produccin de ilcitos. Si se sobrepone a esta situacin la ubicacin de las zonas de seguridad y modelos de accin estatal, se da una coincidencia del trabajo de USAID en lo que son las zonas de desmovilizacin paramilitar casos Catatumbo, medio y bajo Atrato y Sierra Nevada de Santa Marta, regiones que abarcan 25 de los municipios de intervencin de USAID a travs del Programa Cimientos, proyectos que se articulan con el enfoque de los Centros de Coordinacin y Accin Institucional (CCAI) del gobierno nacional.

21 Presentacin de MIDAS en el proceso de consulta sobre DA en Colombia, julio del 2008. 22 USAID - Programa MIDAS Presentacin Programa MIDAS, junio del 2008.

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Se puede argumentar que el enfoque busc desarrollar un nfasis preventivo, en relacin con la posibilidad de traslado de cultivos de coca hacia el interior de la frontera agrcola. La gran movilidad de los cultivos levanta serios interrogantes sobre los criterios de focalizacin de las inversiones en Desarrollo Alternativo. Finalmente, el concepto usado por USAID en el sentido de que cualquier actividad productiva que no sea ilegal es Desarrollo Alternativo, abre demasiado el espectro de aplicacin de la poltica pblica, hasta el punto de desfigurar completamente el sentido relacional con el problema de los ilcitos.

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VI. Contrastacin de la poltica

El ejercicio de contrastacin tomar en cuenta los siguientes tems: 1. Focalizacin, modelo de intervencin y Territorio. 2. Agronegocios, Palma de aceite y Desarrollo Alternativo. 3. Seguridad Alimentaria. 4. Gobernabilidad.24

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1. Focalizacin, modelo de intervencin y Territorio.

Enfoque de Usaid
- El modelo de intervencin de USAID MIDAS se basa en la incorporacin de las zonas donde se acta, en direccin hacia una economa de mercado competitiva, con un nfasis selectivo. - Se crean oficinas regionales que evalan las propuestas y el proceso de instrumentacin de la asistencia tcnica - La estructuracin se da por la demanda, lo que busca estimular el compromiso del sector privado como aspecto determinante. - La transparencia est asociada a la metodologa que permite identificar , evaluar y beneficiar gilmente un gran volumen de iniciativas. - Se buscan impactos econmicamente sostenibles desde el modelo de fortalecimiento empresarial e institucional en las regiones, la vinculacin al mercado y el aseguramiento de

Anlisis crtico
- La base productiva de las zonas productoras de de coca es precaria. - Si el modelo se aplica en zonas como Caquet, Guaviare y zonas lejanas del Putumayo, es difcil que se pueda mantener. - Si se busca focalizar en zonas productoras de ilcitos, el problema mayor radica en el carcter dismil de las percepciones e interpretaciones sobre el enfoque de desarrollo y la visin del territorio. - Para las comunidades el concepto de territorio es un tema nodal. Tienen una visin que reconoce la complejidad del territorio, la necesidad de un desarrollo propio y autnomo, adaptado a las condiciones ecosistmicas y culturales25. Reconocen la complejidad de los ecosistemas

Retos y propuestas
- Reconocer la existencia de procesos de construccin de una visin y un manejo integral del territorio, en manos de las comunidades indgenas, afrodescendientes y campesinas. - El punto de partida debe estar fundado en un diagnstico regional que d cuenta de las caractersticas sociales, econmicas, culturales del territorio, buscando con ello establecer el perfil y los componentes de la intervencin requerida. - La elaboracin del diagnstico y la especificidad de los programas a instrumentar demandan un proceso de construccin colectiva con participacin de las comunidades desde su formulacin. - Se debe hablar de procesos integrales de construccin cultural del territorio.

contina en la siguente pgina

23 El ejercicio del presente documento no se propuso, en sentido estricto, contrastar o evaluar la poltica de USAID en

las regiones, dada, entre otras, la magnitud de la cobertura del programa. Se trata ms bien de algunas observaciones crticas en algunas zonas donde se pudo adelantar ejercicios de contrastacin con las comunidades, y de presentar puntos de vista distintos al modelo de intervencin, teniendo en cuenta diversas experiencias de las comunidades y de algunas dependencias de los poderes locales. 24 Dentro de la gobernabilidad se har referencia a la participacin comunitaria y esta se analizar con base en los criterios que se tuvieron en cuenta para contrastar la poltica de USAID. 25 Vase Informe No. 4 con referencia a ASPROCIG, Cultura y Territorio, Diez aos de trabajo en la cuenca baja del ro Sin, pg. 74

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1. Focalizacin, modelo de intervencin y Territorio.

Enfoque de Usaid
condiciones de vida a empresarios y productores con base en actividades lcitas. - Se ha buscado fortalecer asociaciones, consejos comunitarios, cabildos indgenas y organizaciones sin nimo de lucr o. El objetivo en esa direccin es fortalecer alianzas con organizaciones privadas y gubernamentales, creando redes institucionales que aseguren la instrumentacin y la sostenibilidad de los proyectos

Retos y propuestas
- Se debe buscar alternativas al mercado convencional. No homogenizar los procesos debido a la gran diversidad. - La dimensin ambiental debe ser incorporada transversalmente.

2. Agronegocios, Palma de aceite y Desarrollo Alternativo

Enfoque de Usaid
- Colombia es un pas con un alto potencial en la exportacin de biodisel - Las polticas de estmulos a la inversin en agroindustria palmera han propiciado un ambiente favorable al crecimiento de las reas cultivadas. Este proceso es notorio en los ltimos diez aos. - Hacia finales del 2008, USAID, a travs de los programas CAPP y MIDAS, apoyaba 24 proyectos de palma de aceite, bajo la modalidad de alianzas entre empresas y pequeos productores, en 49 municipios. - Los motivos de USAID para impulsar la palma aceitera son: i) considera importantes las alianzas entre grandes y pe-

Anlisis crtico
- Es conveniente preguntarse sobre quines recaen los mayores porcentajes de ganancias del biodiesel. - La convocatoria a los proyectos aprovecha la preexistencia de proyectos, o donde incluso existan, con antelacin, acuerdos entre actores privados y los campesinos. Las convocatorias se ha encontrado con dificultades en territorios colectivos, por la falta de consulta previa. - AID habla de un protocolo de tierras estricto para garantizar que la tierra en donde se instrumentan los proyectos no sea espuria, sin embargo, dicho protocolo no se conoce. - Sobre las garantas a futuro en el comportamiento comer-

Retos y propuestas
- Crear un fondo para la estabilizacin del precio del aceite de palma, que les d garanta a los campesinos productores. - Un cambio de poltica macroeconmica, dirigida a garantizar mejores condiciones de acceso crediticio, apoyo tcnico a la produccin campesina, conocimiento y posicionamiento frente al mercado y mejora de infraestructura para las regiones productoras. - El modelo de desarrollo rural debe responder tambin a los intereses y valores de la poblacin campesina para crear condiciones que no alimenten nuevos conflictos y garanticen la seguridad alimentaria. - En relacin con la focalizacin y los impactos sociales,
contina en la siguente pgina

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2. Agronegocios, Palma de aceite y Desarrollo Alternativo

Enfoque de Usaid
queos productores ii) Existe un gran potencial para la explotacin de palma en Colombia y iii) La produccin palmera est priorizada en la poltica de Desarrollo Alternativo. Es generador de ingresos sostenibles y de ocupacin. Con el aceite de palma se abren otras ofertas de uso como los biocombustibles que aseguran ingresos. Finalmente, tiene una institucionalidad slida. - MIDAS tiene un enfoque de clusters donde se destaca la importancia del encadenamiento en torno al negocio de la palma. USAID est de acuerdo en que hay que proteger el tejido social y el medio ambiente. Uno de los objetivos de AID es cmo hacer de la palma un proyecto ms interesante, un verdadero modelo. La palma tiene un enfoque de mercado y el mercado es una oportunidad para el campesino. - Existen mecanismos de control a los impactos ambientales como la Mesa Redonda sobre Aceite de Palma Sostenible. - Sobre la relacin entre palma aceitera y seguridad alimentaria. Se reconoce que en algunos casos ha habido problemas de desplazamiento de cultivos de alimentos, como el caso de Marialabaja. El programa MIDAS ha decidido apoyar a las comunidades afectadas. - Para AID la seguridad alimentaria no es el punto final.

Anlisis crtico
cial de la palma no existen an medidas de proteccin y de compensacin. - En cuanto a estructura de precios, sta se caracteriza por su alta volatilidad. - Hay afectacin en la biodiversidad, en el bosque natural y las plantas medicinales como es el caso de Guapi Abajo. All tampoco se realiz consulta previa - Se afectan zonas con clara vocacin y cultura en la produccin de alimentos. - Preguntas que surgen con el modelo de palma: Cmo accedern los campesinos a los alimentos cuando aumenten su precio en la zona? Se est estimulando la concentracin de la tierra en estas zonas? Cmo sern las condiciones del nuevo trabajo asalariado? - El fenmeno de la seguridad alimentaria va ms all de los productores, haciendo visible la interrelacin que tienen otros actores, como es el caso de los pobres urbanos cuya subsistencia depende del acceso a algunos de estos alimentos encarecidos. - En Marialabaja estos monocultivos se instalan en terrenos del distrito de riego. El distrito de riego tiene una cobertura de 20.000 has. y se ha convertido en el primer proyecto de reforma agraria que est siendo afectado por este modelo. - Tradiciones culturales de relacin con la tierra se rompen

Retos y propuestas
se deben incorporar criterios que asuman restricciones asociadas con las caractersticas socioculturales de los territorios de intervencin, (por ejemplo, territorios colectivos de comunidades afrocolombianas o territorios indgenas) - Se debe dar impulso a modelos de desarrollo que valoricen el conocimiento local y la promocin del intercambio de experiencias. - Territorios caracterizados por su biodiversidad y su vulnerabilidad ambiental, deben ser objeto de planes de ordenamiento de orden regional o subregional en donde se incorporen y concilien los planes de ordenamiento municipales y se establezcan instancias de solucin de conflictos tanto ambientales como sociales - Los territorios colectivos deben ser tratados con criterios de consultas transparentes y de concertacin, en razn de los efectos colaterales que implican los motocultivos, an en zonas por fuera de los resguardos o de propiedad colectiva - Polticas pblicas se deben dirigir al fortalecimiento de las organizaciones en su autonoma y capacidad de decisin frente a proyectos que inciden en sus territorios. - En zonas catalogadas ambientalmente sin restricciones o con limitaciones pero con manejos apropiados para la
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2. Agronegocios, Palma de aceite y Desarrollo Alternativo

Enfoque de Usaid
De otro lado, se afirma que los proyectos que apoya AID no estn en los bosques sino slo en potreros que son sustituidos

Anlisis crtico
con la irrupcin del modelo, como son los espacios de intercambio con claro carcter solidario. - Incidencia directa sobre la estructura democrtica de la posesin de la tierra, a causa del despojo, el abandono y el desplazamiento. Dificultad para acceder a la compra de la tierra por las exigencias en el acceso al crdito y por la elevacin exagerada de los precios. - Fuerte impacto sobre las zonas de despensa alimentaria por los cambios en la produccin - Otras dificultades: i)falencias en la definicin de zonas para la palma ii) Quin est asumiendo la especializacin tcnica, productores o compradores? iii) Fallas en los acuerdos comerciales y falta de arbitrajes concertados. iv) No es clara la sostenibilidad mas all de los apoyos de cooperacin v) No hay programas de formacin ambiental vi) No hay comportamiento homogneo en los procesos de instalacin de la produccin y extraccin de la palma, pues hay experiencias de imposicin y concentracin expansiva vii) las alianzas y las cadenas dejan a los campesinos sin control del proceso, lo que genera dependencia.

Retos y propuestas
instrumentacin de agronegocios, se debe instrumentar modelos de intervencin que contemplen, desde su inicio, garantas para la participacin en cuanto al diseo, seguimiento y evaluacin de las caractersticas del modelo que se debe asumir. - El reto es construir un modelo de desarrollo adecuado a los requerimientos de la economa campesina, con favorecimiento de propuestas de agricultura ecolgica.

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3. Seguridad Alimentaria (SA)

Enfoque de Usaid
- La seguridad guarda una lnea de continuidad con fines estratgicos enmarcados en la mejora de la competitividad de la economa colombiana. - Se reconoce en respuesta a las demandas que hay que atender de sectores sociales. Sin embargo, el nfasis productivo se inscribe en los proyectos sobre aquellos bienes generadores de ingreso. - Los productos que hacen parte de la seguridad alimentaria se inscriben tambin en un enfoque fundamentalmente de comercio incluso internacional. As, el componente de poltica de MIDAS est buscando incidir sobre normas fitosanitarias y sobre procesos de inspeccin

Anlisis crtico
- Seguridad Alimentaria es, desde la perspectiva de las comunidades, un factor estratgico en la visin del problema social y econmico regional y en las perspectivas de alternativas productivas asociadas con la presencia de cultivos de uso ilcito. - Para las comunidades negras y en el marco del Plan de Etnodesarrollo, se trata de generar una oferta estable de alimentos mediante procesos sostenibles de produccin, para que se garantice el acceso permanente del grupo familiar, estimulando prcticas solidarias de las comunidades en la solucin de los problemas relacionados con la seguridad alimentaria y la malnutricin. - Hay una grave situacin de malnutricin en la poblacin y por lo tanto la SA se inscribe en: i) Ampliar la oferta en la variedad de la dieta alimentaria. ii) Produccin agropecuaria para que se ample la oferta de productos. iii) Capacitacin dirigida a mejorar tanto la capacidad productiva como los usos de cada uno de los productos que constituyen la seguridad alimentaria y nutricional. iv) Generar excedentes que permitan mejorar los ingresos v) Un enfoque de sostenibilidad ambiental en la produccin de esos productos. vi) Mejorar la capacidad de diseo, de decisin institucional,

Retos y propuestas
- Desarrollo del enfoque desde las comunidades: i) La visin de territorio y dentro de l, la defensa y el manejo de los recursos naturales que estn dentro de ese espacio. ii) La lucha por el reconocimiento de los derechos tnicos, territoriales, polticos, econmicos, sociales y culturales, de las comunidades negras. iii) Una visin intertnica con las comunidades indgenas. - Para las comunidades campesinas la seguridad alimentaria hace parte de las condiciones bsicas en el diseo y la instrumentacin de los programas de Desarrollo Alternativo.26 - Las propuestas de erradicacin tienen como reto central la generacin de una seguridad alimentaria, que se relaciona a su vez con el establecimiento del potencial productivo de los territorios. - El tema de seguridad alimentaria debera adquirir mucha ms importancia en el diseo de las polticas de Desarrollo Alternativo. - La SA se debera situar en consideraciones ms estratgicas. Porque: i) Crecen los niveles de pobreza. ii) los subsidios en los pases en desarrollo crean asimetras con la produccin generadora de alimentos en nuestros pases, volvindonos cada vez mas dependientes de la importacin de alimentos.
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26 En esta apreciacin se incorporan criterios establecidos por las comunidades campesinas del Macizo Colombiano en

Cauca, Magdalena Medio y Catatumbo.

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3. Seguridad Alimentaria (SA)

Anlisis crtico
incidencia, monitoreo y evaluacin sobre polticas y estrategias de seguridad alimentaria. vii) Articular esfuerzos de cooperacin tcnica y financiera de cada consejo comunitario sobre seguridad alimentaria. - El aumento de importaciones de alimentos y el desestimulo a la inversin agraria aumenta la movilidad del campo a la ciudad. Es un traslado y aumento de la pobreza, especialmente de los desplazados. - Existen asimetras en el intercambio comercial internacional que no ayuda a mejorar las condiciones de la poblacin campesina y rural. - Al aumentar el desempleo, se incrementan los problemas de SA de las familias de menores ingresos, lo que afecta la nutricin de los sectores ms vulnerables.

Retos y propuestas
- Las comunidades avanzan tambin con algunas consideraciones sobre la necesidad de un tratamiento de los alimentos desde una opcin ms amigable con el medio ambiente y con la defensa de las prcticas culturales tradicionales. - La produccin alternativa de las comunidades se debe basar en cultivos limpios (produccin orgnica) con rescate de semillas (propias de la zona y que se han perdido) y con el uso de cultivos asociados. - La produccin alternativa se debe basar en el intercambio de saberes y experiencias (de campesino a campesino) con respeto a las costumbres y formas culturales de produccin. - Se deben aprovechar los hbitos de consumo para utilizar lo que se produce. - Mejorar la oferta de alimentos que se dan por cosecha para garantizar una disponibilidad de productos durante todo el ao. - Se debe partir de las condiciones del entorno ambiental y considerar la comercializacin de excedentes a travs de mercados locales y regionales.

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4. Gobernabilidad
Enfoque de Usaid
- El programa ADAM tiene por definicin una focalizacin municipal en la medida en que busca el fortalecimiento local y de la institucionalidad territorial. - El programa tiene unos beneficiarios: Apoyo a gobiernos locales, comunidades y actores territoriales con un portafolio de servicios. Las prioridades las dan -segn ADAM- los gobiernos locales y las comunidades, concertando con ellas. Tiene unos criterios de focalizacin: Relacionados con ilegalidad, conflicto, inseguridad, poca presencia del Estado, carencia de oportunidades econmicas. - Incide en 61 municipios en el sur de Cesar, sur de Bolvar, Magdalena Medio, Tolima, Cauca, Huila, y Nario. - Sus socios estratgicos son organizaciones locales de alcance regional como el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, emisoras comunitarias, redes de mujeres y jvenes, gobernaciones (Crdoba, Bolvar y Cesar), y la ESAP - La metodologa de implementacin procede: i) El alcalde convoca a las diferentes fuerzas presentes en el municipio ii) USAID presenta y abre la discusin del programa buscando precisar las reas de intervencin. Se tienen en cuenta espacios donde haya ms pro-

Anlisis crtico
- En un ejercicio con representantes de las secretaras de gobierno, planeacin, agricultura, Centros Provinciales de municipios del medio y bajo Putumayo, se generaron inquietudes y demandas que contrastan algunos aspectos clave del planteamiento de ADAM: i) La cooperacin internacional debe tener como principio la articulacin a los planes de desarrollo departamental y municipal ii) Existe una descoordinacin de las entidades que hacen cooperacin - Para los funcionarios del rea agropecuaria de Putumayo el Plan Colombia fue un supraestado que rebas los planes de desarrollo locales y departamentales. - Se presentan serias dificultades por la falta de armonizacin con los planes municipales de desarrollo. - La falta de sostenibilidad de muchos proyectos que no toman en cuenta la agroecologa y la vocacin de los suelos estimula el retorno a la coca. - La corrupcin y la baja infraestructura ponen en riesgo la efectividad de los proyectos - Otro de los problemas estructurales que se enfrentan es que las comunidades campesinas no tienen cultura empresarial ni formacin tcnica.

Retos y propuestas
- Se considera necesario un gran pacto poltico sobre la base de lneas de produccin que ofrezcan sostenibilidad econmica y ambiental. Esto supone de un lado, la erradicacin manual a travs de un acuerdo con los productores - La actividad productiva se debe desarrollar a partir de la bsqueda de un buen nivel de autosuficiencia alimentaria, donde se combine una produccin de largo plazo con la instalacin del sistema de chagra. - Relevar indicadores sobre el impulso a procesos de desarrollo local y regional, como fortalecimiento de organizaciones locales, capacidad para elaborar o incidir en los planes de desarrollo local, mejora del acceso a educacin, capacidad tcnica de contrastacin de las iniciativas locales, presencia de instituciones de investigacin, etc. - El componente de participacin debe pensar en rescatar espacios con representacin amplia como los Consejos Municipales de Desarrollo Rural o Consejos de Planeacin Municipal, los cuales pueden operar a la vez como instancia de convocatoria y concertacin con las comunidades.

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4. Gobernabilidad
Enfoque de Usaid
ductores y sectores ms vulnerables iii) Definida la zona empiezan a poner las prioridades. Estas estn determinadas por los temas de produccin campesina: SA, actividades de generacin de ingreso y actividades promisorias.

Retos y propuestas
- Desde el punto de vista de la gobernabilidad local se debe ajustar la metodologa de ingreso de la cooperacin que, como en el caso de Huila, logr procesos de eficientes y funcionales de articulacin con los poderes locales.

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VII. Recomendaciones

Con base en la revisin documental y las visitas de campo27 las consultas realizadas con las comunidades y a expertos as como las conversaciones con funcionarios de USAID y la participacin de expertos se elaboraron las siguientes recomendaciones de poltica pblica sobre Desarrollo Alternativo para la Agencia de Cooperacin para el Desarrollo de los Estados Unidos de Norteamrica USAID28. 1. Los programas de Desarrollo Alternativo deben partir del reconocimiento de las distintas perspectivas de apropiacin y ejercicio de poder sobre el territorio que se habita y la existencia de procesos y programas de desarrollo existentes en los niveles local y regional, que cuentan con suficiente legitimidad y reconocimiento al interior de sus comunidades. 2. Los programas de Desarrollo Alternativo se deben articular a los planes de desarrollo municipal, departamental y regional a travs de un proceso de concertacin que involucre a las comunidades y al Gobierno en sus diferentes niveles. Se requiere de un proceso de construccin colectiva de propuestas de desarrollo con participacin de las comunidades desde su formulacin hasta su ejecucin final, con lo cual se crea un ambiente de confianza que contribuye a establecer los compromisos de los actores involucrados, incluido el manejo de la economa ilegal. 3. El diseo de los programas de Desarrollo Alternativo debe incluir espacios de concertacin con las comunidades alrededor de la Seguridad Alimentaria, considerando su relacin con el concepto de territorio, la conservacin cultural, del medio ambiente y el fortalecimiento de sistemas de abastecimiento alimentario local y regional.

4. USAID debera promover y apoyar experiencias locales y regionales exitosas de control y manejo de cadenas de valor agregado por parte de las mismas organizaciones de productores, tanto en procesos de transformacin como de comercializacin de la produccin. 5. Los programas de Desarrollo Alternativo deben favorecer la insercin efectiva de los pequeos productores; garantizar condiciones mnimas de dignidad en los empleos que se generan e incluir criterios de gnero que contribuyan a disminuir las inequidades que afectan a las mujeres. 6. Los programas de Desarrollo Alternativo requieren metodologas de trabajo e instrumentos flexibles que respondan a las diversas y heterogneas demandas de las regiones y su poblacin. 7. Los operadores de los programas de Desarrollo Alternativo deberan reconocer las dinmicas regionales en su complejidad social, econmica, poltica y ambiental, y no solamente formular propuestas bajo el exclusivo enfoque de competirle a la coca en trmino de ingresos. 8. USAID debera formular metodologas que posibiliten el proceso de seguimiento, monitoreo y evaluacin de los proyectos, promoviendo una cultura de la transparencia. 9. USAID debe replantear la clasificacin de las reas que ha seleccionado para adelantar su programa de Desarrollo Alternativo, las cuales no corresponden a las zonas con mayor incidencia social del problema de los cultivos ilcitos.

27 Realizadas por el consultor Ricardo Vargas Meza 28 Estas recomendaciones fueron entregadas el 2 de octubre del 2008 a las directivas del programa de Desarrollo

Alternativo de USAID

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10. USAID debera hacer seguimiento a las zonas cocaleras por segmentos regionales de modo que le permita establecer las dinmicas subregionales del problema como un insumo para estructurar una poltica preventiva que contribuya a impedir o neutralizar el crecimiento del problema de los cultivos ilcitos. 11. Partir de diagnsticos rigurosos sobre las nuevas dinmicas de las zonas de colonizacin con mayor conflicto armado, lo cual implica conocer la verdad de lo sucedido en cada regin, los problemas de la tenencia de la tierra, la presencia de poderes emergentes provenientes del narcotrfico, paramilitarismo o de otro actor armado, la situacin de la gobernabilidad local y la injerencia de poderes ilegales. 12. No continuar con la fumigacin en zonas donde se desarrollen programas de erradicacin de los cultivos de uso ilcito en el marco de los proyectos de Desarrollo Alternativo, aqu la estrategia debe ser a erradicacin manual concertada. 13. Desarrollar un tratamiento especial, que incluya la instrumentacin de mecanismos de proteccin y respeto del DIH y los Derechos Humanos en las zonas de conflicto en donde se apliquen programas de Desarrollo Alternativo. 14. Los programas de Desarrollo Alternativo bajo ninguna circunstancia deben estar asociados con acciones militares. 15. S USAID acepta la solicitud del Gobierno Colombiano de apoyar a las familias egresadas del Programa Familias Guardabosques, debera facilitar una evaluacin externa, rigurosa e independiente, para evitar que los programas de Desarrollo Alternativo terminen sirviendo como complemento a propuestas productivas insostenibles econmica y socialmente.

16. Los informes de USAID en materia de Desarrollo Alternativo deberan incluir indicadores de resultados que ofrezcan informacin relevante en relacin con la naturaleza del problema de los cultivos ilcitos y no slo presentar resultados basados en el nmero de familias beneficiadas, empleos creados y nuevas hectreas sembradas.

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VIII. USAID y su poltica de desarrollo alternativo 2009-2013

En la definicin de las amenazas a la seguridad hemisfrica desde la perspectiva de Estados Unidos y del gobierno de Colombia prevalece una prolongacin de un enfoque Este-Oeste, donde la amenaza de los grupos insurgentes es el punto central de las instancias de decisin de poltica de seguridad de los dos gobiernos. Esa amenaza se hace ms sensible en la medida en que los grupos insurgentes incorporan parte de la economa ilegal de las drogas a sus fines de control militar de territorios y se constituyen en una fuente de fortalecimiento de su capacidad de combate. debera ser un instrumento para enfrentar la amenaza del terrorismo. Es as como el desarrollo debera fortalecer Estados dbiles y la vida de sus pueblos, a travs de la remocin de las zonas sin gobierno donde los terroristas pueden tramar sus ataques.30 Si bien en el pasado la cooperacin de los EE. UU. ha estado articulada a la defensa de sus intereses de seguridad nacional de manera general, hoy da busca una articulacin a una seguridad nacional mucho ms especfica en trminos estratgicos. Es decir, est referida a un rol particular de un pas, en el marco de un inters de alcance regional. Esto supone un conocimiento que supere los tratamientos homogneos de un pas y se devele en detalle su composicin social, pero tambin sus fracturas internas. As, por ejemplo, existen pases en donde parte de su territorio puede ser considerado como correspondiente a un pas en desarrollo, como en el caso de Uganda, pero se reconoce a la vez que otras son controladas por poderes premodernos y brutales, que asumen prcticas violentas y que han dejado un costo muy alto en trminos humanitarios. Esto permite definir una mayor especificidad a las transformaciones que se buscan a travs de la articulacin de una diplomacia que incorpora en ese mismo propsito, el papel de la cooperacin. Bajo esta perspectiva, Colombia es considerada, en parte, un pas en reconstruccin al reconocerse el relativo poder de control que an ejercen las FARC sobre parte del territorio, pero que, de lejos, la mayor parte de su poblacin vive en lo que de manera diferenciada se podra catalogar como un Pas Socio Sostenible31. Esto supone un afinamiento de la focalizacin de la ayuda, para la reconstruccin de regiones con el fin de lograr un control nico y ms homogneo, con lo cual se hace expedito el camino, para tratar a

USAID y el nuevo contexto de seguridad global

En la formulacin de la Estrategia Nacional de Seguridad de 2002-2006, el presidente Bush lig la seguridad de EE. UU., sobre todo en relacin con la Guerra Global Antiterrorista, al contexto del mundo en que vivimos y, como consecuencia, la Defensa, la Diplomacia y el Desarrollo se constituyeron en las bases de un sistema de seguridad nico, unificado e interrelacionado. Para ese momento, Condolezza Rice, entonces Secretaria de Estado, plante que todos los grifos de la asistencia externa deberan estar coordinados con la diplomacia y la seguridad. Para la entonces Secretaria de Estado, los propsitos que acompaaron en el pasado la asistencia para el desarrollo se deberan ahora redireccionar como un instrumento directo de la seguridad nacional.29 Bajo esta nueva perspectiva se empiezan a esbozar los fines estratgicos de la intervencin de la cooperacin: el desarrollo, para las instancias responsables de la cooperacin de EE. UU.,

29 Gerald F. Hyman, 2008, Assessing Secretary of State Rice's Reform of US Foreign Assistance, Carnegie Papers,

Carnegie Endowment. 30 Ibdem, pg.1 31 Ibdem, pg. 23

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Colombia como un socio estratgico con poder de decisin sobre la integralidad de su territorio. Si bien el escenario de la amenaza global del terrorismo ha supuesto ajustes en lo poltico e institucional con un peso significativo del Departamento de Estado en la articulacin funcional de la cooperacin internacional, el caso colombiano muestra la deficiencia de un diagnstico que ha asumido que el problema de seguridad que representan zonas no controladas por el Estado se reduce esencialmente al poder de control territorial o, por lo menos, del eventual dao que pueden causar las guerrillas. La nueva estrategia de Desarrollo Alternativo 2009-2013 abre una discusin en esa direccin y permite interpelar parte de los supuestos y mecanismos de instrumentacin desde los cuales se localizan los cambios en la estructuracin de una nueva estrategia de cooperacin de EE. UU. El mbito ms importante en ese sentido es la articulacin entre seguridad y desarrollo.

Anlisis de los principales aspectos y contenidos en la nueva estrategia de USAID

La nueva estrategia de Desarrollo Alternativo 2009-2013 que propone USAID en Colombia tiene seis enunciados importantes, as: 1. La mayor parte de los recursos destinados a USAID bajo el nuevo enfoque, apoyarn lo definido por la Iniciativa Presidencial 001 de marzo 20 de 2009, el Salto Estratgico del gobierno de Colombia, para consolidar los logros en determinadas zonas del pas.

La finalidad del Salto Estratgico es el diseo de un mecanismo que haga posible el cumplimiento de los objetivos de la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica32. Se trata de alinear:

Procesos que contribuyen a afianzar la generacin de condiciones de seguridad potenciando la consolidacin del Estado de acuerdo con las particularidades regionales.33
32 Presidencia de la Repblica de Colombia, Directiva Presidencial No.01, marzo 20 del 2009. 33 Directiva Presidencial 01, Ibidem

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- La consolidacin sostenible avanza a travs de la Accin Inter-Agencial como herramienta de actuacin rpida y dinmica para producir los resultados esperados, incrementar la confianza y la credibilidad de los ciudadanos en el Estado, a travs la accin conjunta y en paralelo, las acciones colectivas y ejercicio de coordinacin entre las multiples instituciones que particpan en la implementacin de la estrategia. Este proceso es conducido por el Consejo Directivo del Centro de Coordinacin y Accin Integral CCAI, el cual realiza el direccionamiento estratgico, emite instrucciones y mantiene las coordinaciones en los niveles nacional y territorial en cuanto a la instrumentacin de planes regionales estratgicos de consolidacin. Es decir, al peso que tiene el componente de defensa y seguridad en la estructura del CCAI se le suma, en el nivel local y a travs de los Centros de Fusin Integral, una estructura ejecutora con un peso an mayor de las Fuerzas Armadas. 2. El enfoque regional como una de las novedades de la nueva estrategia, en lugar de los focos sectoriales que plantea USAID, enfrenta un dilema fundamental: la visin de regin que subyace al modelo de direccin y ejecucin de la estructura de la Consolidacin de Territorios es de seguridad militarizada. A diferencia de este enfoque, la perspectiva que demandan, por ejemplo, las comunidades y organizaciones que han participado en el proceso de consulta con USAID sobre la poltica de Desarrollo Alternativo, es de desarrollo regional, como el aspecto prioritario, y esto incide directamente en el tipo de estructura de direccin y ejecucin de los programas que se diseen.

En la estructura de la Estrategia de Consolidacin de la Seguridad Democrtica los componentes socioeconmicos y culturales son subsidiarios de la seguridad y reflejan una concepcin que levanta serios interrogantes: Qu visin del desarrollo armoniza ms con una perspectiva de corto y mediano plazo con la consolidacin social de territorios? El reconocimiento de una economa campesina que se ve sometida a una inestabilidad permanente por deficiencia en el apoyo sectorial o la estructuracin de un modelo de monocultivos de alguno de los productos agropecuarios cuya viabilidad mantiene apoyos y estmulos del Estado central? De all que se deba des-securitizar el enfoque de regin34 y se priorice el diagnstico sobre los problemas que enfrenta la construccin de una perspectiva de desarrollo regional. 3. En la nueva estrategia de USAID, categricamente se seala que para tener xito, estas iniciativas requerirn la plena participacin y coordinacin con la sociedad civil y el sector privado. Las organizaciones colombianas estarn al frente de cada actividad, ya que este enfoque tiene por objeto desarrollar la capacidad local y fortalecer la confianza de los ciudadanos en las instituciones locales35.

Si se trata de intervenir en el marco de la Directiva Presidencial 001 -El Salto Estratgico- y bajo los desarrollos conceptuales e institucionales del CCAI y los Centros de Fusin Integral (CFI) es prcticamente imposible la participacin de las comunidades organizadas, no como objetos de una coordinacin subsidiaria, sino como sujetos elaboradores y ejecutores del plan de desarrollo regional, cuyo inicio debe estar establecido por un diagnstico participativo.

34 Esto no quiere decir que el Estado renuncie a garantizar la seguridad de los habitantes de la regin que se han visto

sometidos a una constante situacin de violencia, no slo ocasionada por grupos insurgentes, sino por un dominio paramilitar que, junto con poderes econmicos legales e ilegales hoy vigentes, presionan hacia un modelo de dominio de la gran propiedad y del poder privado sin reglas de juego. 35 Vase USAID, 2009, Concept paper: Strategic Development and Enhanced Livelihood Iniciative. Versin al espaol USAID, 2009, Documento conceptual: Desarrollo Estratgico e Iniciativa para Mejorar los Medios de Subsistencia.

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Para una incidencia con poder de decisin, dentro de la estrategia regional se debe posicionar un enfoque territorial en donde se promueva un desarrollo rural con visin integral y carcter participativo. As mismo, establecer el nivel de construccin de capital social36, esto es, la pertenencia a redes horizontales y verticales que facilitan acciones pblicas, hechas en conjunto y que traern beneficios a la comunidad, en la medida en que se refiere a la capacidad de las personas para trabajar en grupo37. Este tipo de enfoque supone una construccin de Estado desde lo local, en donde las comunidades sean gestoras de su desarrollo. Por el contrario la estrategia del Salto Estratgico contiene una visin de Estado que llega desde el centro y se impone a las fuerzas sociales, econmicas y culturales existentes en la regin. Ms an, se trata de un Estado de seguridad militarizado que determina, en ltima instancia, hacia dnde se debe llevar la inversin socioeconmica, atendiendo la prioridad de la seguridad y la legitimacin de las organizaciones estatales que controlan el uso de la fuerza. De all que las comunidades asuman como propuesta alternativa la promocin de un enfoque de resolucin de conflictos, construccin de identidad, autonoma, nuevas formas de participacin y fortalecimiento de las organizaciones. 4. As mismo, los indicadores de irreversibilidad del proceso o del logro del punto de inflexin no tienen como soporte, en sentido estricto, la especificidad de los problemas regionales y las caractersticas socioculturales de sus habitantes. All se estandarizan factores como la reduccin de la produccin de cultivos ilcitos, el nmero de oportunidades creadas de empleos legales, el nmero de personas desplazadas que regresan, el nmero de ex combatientes que se han reintegrado satis-

factoriamente, el aumento de los niveles de vida en la regin, un traspaso de operaciones de seguridad de los militares a la Polica, y el nmero y la calidad de servicios prestados por el Gobierno38. Visto desde esta enumeracin de problemas de base, los indicadores previstos -salvo unos pocosestn ms dirigidos al establecimiento de un modelo socioeconmico que no retoma el restablecimiento de unos mnimos en las condiciones de desarrollo local. Para dar un solo ejemplo, la inexistencia de indicadores que aludan al fortalecimiento de las organizaciones sociales revela un enfoque, como se seal, que conduce el futuro de la regin desde fuera de ella. A ello se puede sumar la ausencia de indicadores ambientales y de desarrollo cultural. La incorporacin de este tipo de perspectivas de desarrollo supone que se abren nuevos factores de inseguridad para las comunidades, que no se subsumen exclusivamente en la amenaza de las guerrillas, sino que se relacionan con grandes poderes econmicos que buscan configurar un modelo que excluye la economa campesina, que pasa por encima de los requerimientos sobre proteccin de los ecosistemas, que usa la fuerza privada para dirimir conflictos, que en muchos casos se interrelaciona con actividades ilegales y que busca hegemonizar el control poltico local y regional. Visto desde aqu, el sentido, el carcter y el alcance de las amenazas difieren de la visin subyacente en el Salto Estratgico, el cual sobredimensiona unvocamente la amenaza insurgente, oscurece un diagnstico ms complejo y banaliza la articulacin de los poderes de origen criminal o que se mueven en el umbral entre lo legal y lo ilegal, con la economa ilegal de las drogas y que se constituyen en una amenaza cierta para las comunidades, como en el caso de Montes de Mara.

36 Vase, Chacn Castillo, Benjamn, La sociedad civil y su participacin en las polticas de desarrollo rural (mimeo,

s.f.). 37 Vase, Manuel Humberto Vera Medina, Estructura dinmica para una participacin comunitaria, (mimeo, s.f.). 38 Vase USAID, 2009, Concept Paper.

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5. Zonas de Focalizacin El nuevo criterio de focalizacin de USAID intenta corregir las limitaciones que ofrecan los corredores econmicos de la anterior estrategia y establece una apuesta ms concentrada en zonas donde se articula el conflicto con la economa ilegal de las drogas, pero teniendo en cuenta el enfoque de regionalizacin del conflicto del gobierno colombiano, expresada en los diferentes documentos relacionados con la estrategia de recuperacin social de territorios. Uno de los nuevos conceptos que aparecen all es el de corredores del trfico de drogas donde se apuntara a controlar el circuito desde las zonas productoras hacia puntos de comercio internacional. Desde ese mbito se escogen cinco corredores, que, vale la pena sealar, no contienen un anlisis sobre la compleja trama de actores diferenciados que all conviven. Miremos este contraste:

Focalizacin de USAID

Valoracin de relaciones socioculturales en estas regiones

Zonas con fuerte presencia de comunidades negras e indgenas y dinmicas de colonizacin (regiones Putumayo - Nario, Bajo Atrato). Zonas de fuerte influencia histrica de las guerrillas hacia donde se ha dirigido la ofensiva militar del Estado y se busca su consolidacin (La Macarena). Zonas con un alto peso de estructuras ilegales del narcotrfico, una compleja trama de interrelacin entre control mafioso, lites locales y estructura en red de organizaciones ilegales (bajo Cauca, sur de Crdoba y sur de Bolvar). Zonas con un alto peso de economas campesinas en crisis y fuertemente asediadas por modelos de agroexportacin que demandan una estructura monoproductiva y control privado de origen ilegal (Montes de Mara). Zonas con fuertes expectativas de grandes capitales buscando la extraccin de recursos mineros, maderas, etc. (bajo Atrato, sur de Crdoba).

1. Putumayo - Nario hacia el Pacfico

2. La Macarena hacia el Pacfico va Buenaventura

3. Sur de Crdoba - bajo Cauca hacia el golfo de Urab, y Catatumbo hacia la frontera con Venezuela

4. Montes de Mara (Golfo de Morrosquillo)

5. Bajo Atrato (va frontera con Panam y golfo de Urab)

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El documento conceptual de la estrategia de USAID no contiene criterios claros sobre la interrelacin entre las zonas productoras y los circuitos de trasiego, frente a los roles de las otras entidades que participan con un enfoque de imperio de la ley . Tampoco se define, manteniendo el contexto del circuito de drogas, el alcance de la incidencia regional ms all del tema de los cultivos de uso ilcito. Por tanto, no se observa el tratamiento para zonas donde se conjuga bodegaje, oferta de insumos para el procesamiento, rol de los centros urbanos y la presencia de organizaciones que son quienes articulan los circuitos a los puntos de salida. Es decir, pareciera haber una visin general, ms que un diagnstico ms especfico de cada regin escogida como foco de las inversiones. 6. Territorios colectivos de comunidades indgenas y afrocolombianos. La propuesta de CCAI-CFI resulta an ms contrastante en el caso de los territorios colectivos, ya que termina por desconocer sus reivindicaciones de autonoma y el derecho a darse su propia dinmica de desarrollo a travs de iniciativas propias o planes de vida. Esto genera incompatibilidades que se deben resolver en el marco de un proceso democrtico de inclusin y participacin.

En la percepcin de las comunidades que ocupan este tipo de espacios, los grupos armados hacen presencia en las zonas de territorios colectivos, pero las organizaciones de la comunidad han ido construyendo una poltica de neutralidad frente a estos, al igual que su concepcin de autonoma para el desarrollo de sus propias actividades. Los grupos armados inciden en los gobiernos locales y departamentales y su influencia se da en los modelos econmicos y de seguridad que se instauran, ya que sus dinmicas de control mafioso impactan en el desarrollo. Esto de hecho plantea una visin y un manejo diferenciados del tema sobre la seguridad. As, por ejemplo, dicen las comunidades del Pacfico que en medio del conflicto y bajo las condiciones de guerra, no se debe involucrar a la poblacin civil en intervenciones en seguridad, en el marco de las CCAI. Por lo tanto, no se debe propiciar o apoyar las jornadas cvico-militares. Las organizaciones de los grupos tnicos cuentan con espacios y mecanismos de participacin, y en este sentido para cualquier intervencin existen, de manera clara, interlocutores con los cuales se avance en la consulta previa, libre e informada con base en la normatividad nacional e internacional.

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IX. Lecciones aprendidas

Al valorar el proceso de interlocucin y consulta con USAID se pueden identificar aprendizajes en dos niveles: uno, en relacin con el fortalecimiento organizativo en el proceso de consulta, y otro, que tiene que ver con el trabajo de incidencia poltica y la capacidad real de incidir en instancias de decisin en polticas de desarrollo alternativo. Entre las lecciones aprendidas en relacin con el fortalecimiento de las organizaciones, se pueden mencionar: Se desarroll la capacidad de trabajo en alianza: El proceso de consulta permiti convocar a un gran nmero de organizaciones locales y nacionales, organizaciones de base, plataformas y organizaciones internacionales que contaban con experiencia en programas de Desarrollo Alternativo, derechos humanos, medio ambiente y desarrollo rural. Se logr un trabajo sostenido por dos aos y se gener confianza entre las organizaciones. Adems, se aprendi a tramitar tensiones y diferencias. Las organizaciones se enriquecieron y cualificaron a travs del intercambio de experiencias y los anlisis de los programas de Desarrollo Alternativo propuestos por USAID y las polticas del gobierno colombiano. Las reflexiones que se dieron en los encuentros preparatorios y en las consultas, orientadas por el consultor Ricardo Vargas, permitieron a los y las participantes llegar a anlisis ms profundos, a compartir preocupaciones y a construir recomendaciones de poltica pblica. El proceso de consulta ayud a reconocer que la interlocucin no implicaba llegar a un proceso de concertacin con los actores de poltica pblica ni avalar sus propuestas y programas. Se puso de presente que el Estado colombiano no dialoga sobre estas polticas, pero s se logro interlocutar con USAID. Se conform una mesa de trabajo permanente para la animacin del proceso, el diseo y

evaluacin de la estrategia de incidencia. En la mesa participaron redes nacionales, organizaciones de cooperacin internacional y expertos en el tema. Esta mesa an est en funcionamiento. En cuanto al trabajo de incidencia, se pueden identificar algunas buenas prcticas y lecciones aprendidas: Se definieron objetivos concretos para el trabajo de incidencia poltica y se promovi un trabajo altamente participativo, que cont con visiones locales, regionales, nacionales e internacionales. Se busc la participacin de organizaciones de base campesinas y de comunidades afrocolombianas y pueblos indgenas. Se abri un espacio para que los participantes tuvieran voz propia. Con el fin de tener un dilogo fluido y claro entre USAID y las organizaciones participantes, se acord una metodologa para el proceso de consulta con USAID, que consista en: - Entrega previa de USAID de informacin sobre sus programas y proyectos. - Reuniones preparatorias por regin. - Consulta con USAID. Participan USAID, MIDAS, ADAM, Agencias de DIAL, organizaciones nacionales e internacionales, las organizaciones sociales y de desarrollo invitadas. A esta reunin no asistirn beneficiarios de los proyectos de Desarrollo Alternativo de USAID. - Las consultas seran de un da. - En cada reunin se levantara un acta que incluya recomendaciones, acuerdos y disensos. Las actas podrn ser revisadas por los participantes. Estas actas seran pblicas. Se promovi un trabajo de incidencia muy bien documentado, que por un lado consideraba las experiencias y aprendizajes de las organizaciones y comunidades, y por el otro,

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un proceso de investigacin documental y de trabajo de campo39. A partir de esta combinacin se logr un dilogo con USAID que pona sobre la mesa las diferencias de enfoques, las crticas al programa de Desarrollo Alternativo, pero tambin las propuestas y recomendaciones para un cambio en la poltica. El proceso anterior permiti la cualificacin del discurso sobre Desarrollo Alternativo. En las consultas se dio un dilogo informado, contextualizado y actualizado sobre los programas de Desarrollo Alternativo. Fluidez en la comunicacin con USAID. Hubo muy buena receptividad en los interlocutores de USAID abriendo posibilidades para la interlocucin y la incidencia. Igualmente, los debates se enriquecieron con aportes motivados en espacios de discusin de los programas ADAM y MIDAS, adems de facilitar espacios de conocimiento directo del desarrollo de sus estrategias. Se logr un conocimiento amplio sobre los programas ADAM y MIDAS. Con el fin de hacer un trabajo de incidencia responsable, se hizo un esfuerzo por documentar todo el proceso, socializar los documentos y las actas de las reuniones, adems, en la medida de lo posible, se realizaron reuniones en las regiones para mantenerlos informados. Es importante evaluar permanentemente el proceso y ser conscientes de los riesgos del trabajo. Se debe planear el proceso de incidencia, contar con tiempo, recursos econmicos, hacer seguimiento y evaluar permanentemente.

Aspectos que obstaculizaron el proceso de interlocucin

El incumplimiento de las expectativas de algunas organizaciones en relacin con la formulacin de la poltica por parte de USAID, lo cual limit los alcances de la propuesta. Falt claridad sobre la dimensin compleja de cmo se hace la poltica de Desarrollo Alternativo, sobre todo al integrar sus componentes internacionales. Las incertidumbres durante todo el proceso en relacin con la efectividad del ejercicio, en cuanto al mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades, versus la posibilidad de ser una instrumentalizacin por parte de USAID. Una proyeccin de poltica requiere una contrastacin con las entidades del Estado, que no se hizo dentro de este proceso. Sin embargo , la consulta sobre el programa de Desarrollo Alternativo fue la primera experiencia que promovi un dilogo abierto, analtico y crtico entre las directivas del Programa de Desarrollo Alternativo de USAID con organizaciones sociales, ONG nacionales de derechos humanos y de desarrollo, y ONG internacionales Los retos a futuro son inmensos. La complejidad de intereses subyacentes en el orden internacional a los procesos de decisin en Desarrollo Alternativo y el peso de la agenda de seguridad de EE.UU. en Colombia afectan, sin duda, la posibilidad de un dilogo dirigido a incidir sobre la poltica. Esto supone aglutinar una fuerte relacin con entidades que hacen incidencia en el nivel internacional en temas asociados a la seguridad y sus impactos sobre la poblacin civil. As mismo, se deben encarar retos asociados al seguimiento del desarrollo de la nueva estrategia, que prcticamente se pondr en marcha a partir del 2010

39 Liderado por el consultor Ricardo Vargas se realiz en Putumayo, Caquet, el bajo Atrato, Catatumbo (especficamente

en la regin Convencin - El Tarra), aunado a intercambios y discusiones sobre experiencias de desarrollo en Cauca (principalmente en el Macizo Colombiano), Magdalena Medio, la regin de Maria La Baja y el bajo Sin.

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Cronograma de los encuentros regionales de consulta sobre Desarrollo Alternativo

Regin Fecha Organizaciones
Fundacin Infancia Feliz, Fundacin Surcos, Red Frutcola, Red Pisccola, Granjas Comunitarias de Mujeres, Corporacin de Desarrollo Solidario, Sembrando Paz, Corporacin para el Desarrollo Social Comunitario CDS, Asociacin. de Productores para el Desarrollo Comunitario de la Cinaga del Bajo Sin ASPROCIG, Fundacin Montes de Mara, Asociacin de Desplazados de Mampujan - ASOMANPUJAN, Pueblo Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta y Dilogo Inter-Agencial de Colombia DIAL, Federacin Luterana Mundial, Agenda Caribe, Oxfam y Lutheran World Relief.

ANEXO 1

Caribe Colombiano: Sierra Nevada de Santa Marta, los Montes de Mara y Atlntico, Bolvar, Sucre y Crdoba

17 de Junio 2008

Centro del pas: Magdalena Medio, Catatumbo, Regin del ro Cagun - Caquet, Bajo Atrato y Santander

20 y 21 de Junio 2008

Con participacin del Comit de Integracin Social del Catatumbo -CISCA, Asociacin de Cacaoteros del Ro Cagun -CHOCAGUAN, Cabildo Mayor Indgena Zona Bajo Atrato - CAMIZBA, Asociacin de Consejos Comunitarios y Organizaciones del Bajo Atrato ASCOBA, Consejo comunitario Mayor de la Asociacin Campesina Integral del Atrato COCOMACIA, Comunidad Cacarica, Corporacin Buen Ambiente CORAMBIENTE, Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, Federacin Luterana Mundial, Justicia y Paz, Oxfam, Lutheran World Relief HEKS, (Fundacin Hilfswerk Der Evangelichen Kirchen Schweiz), Programa Suizo para La Paz en Colombia-SUIPPCOL, Christian Aid, MINGA, Dilogo Inter-Agencial en Colombia -DIAL.

Sur del pas: Putumayo Cauca y Nario

27 de Junio 12 y 13 de Noviembre

Participaron la Asociacin Campesina del Sur Oriente de Putumayo -ACSOMAYO, Mesa Departamental de Organizaciones Sociales del Putumayo, Asociacin de Juntas de La Dorada, COSURCA, Unin de Asociaciones Afro del Norte del Valle UOAFROC, Consejo Comunitario de Comunidades Negras-COCOCAUCA, Fundacin Estrella Orogrfica del Macizo Colombiano FUNDECIMA, Asociacin de Cabildos del Norte del Cauca -ACIN, Mesa Permanente del Pueblo Cofan, Fundacin Progreso, Pueblo Kaments- Asociacin Madres de la Tierra, Laboratorio de Paz del Cauca y Federacin Luterana Mundial, Asociacin Minga, Secours Catholique, Lutheran World Relief y Oxfam GB.

Este textoBusca, en primer de un hacer visible la existencia delamltiples entre desarrollo y surge en medio debate internacional sobre relacin seguridad. lugar actores que estn
llamados a participar, en una discusin de fondo, en donde se debaten grandes intereses estratgicos, e incluso, se juega una parte importante de la perspectiva del conflicto colombiano. Se trata de las comunidades campesinas, afrodescendientes e indgenas que se debaten en el da a da en una conflictividad econmica, social, cultural y poltica, en medio de mltiples intereses que no dudan en usar las armas para imponer su conveniencia y beneficio privados, que se fundan en el control de territorios. En medio de este tipo de escenarios, las comunidades buscan crear o defender los territorios para su supervivencia no slo biolgica, sino cultural, ambiental, poltica y social. Y en el camino hacia la defensa de su territorio, las comunidades organizadas han entendido que requieren de propuestas frente a un problema, los cultivos de uso ilcito, que en muchos sitios no es de ellos, pero si los afecta de manera grave. En otros, han sido tolerantes con su presencia y han pagado costos muy altos en su autonoma, en la proteccin a su juventud, en sus familias y en su futuro. Desde ah emerge una buena parte de sus propuestas para el desarrollo alternativo. En segundo lugar, se trata de hacer visibles los esfuerzos de actores no gubernamentales que acompaan a esas comunidades o se deben a ellas, en el marco de la generacin de espacios de reflexin, anlisis, elaboracin de propuestas, alrededor del desarrollo alternativo. En tercer lugar, se busc dar un espacio a la investigacin social sobre el tema del desarrollo alternativo como soporte conceptual, de recuperacin histrica, de observaciones sobre experiencias de implementacin de esas polticas en los niveles locales, donde la gama de actores se ampla al aparecer los poderes municipales, departamentales y que en muchos sitios, son objeto ms que protagonistas de las polticas. No obstante, deben cargar con consecuencias que generan dao con las intervenciones del Estado central y en algunos momentos, de la cooperacin internacional, en nombre de las alternativas de solucin a los ilcitos.

ISBN: 978-958-99184-7-0