Revista de Economia Poltica, vol.

21, n 4 (84), outubro-dezembro/2001

Poltica Industrial: Uma Viso Neo-Schumpeteriana Sistmica e Estrutural

CARLOS AUGUSTO GRABOIS GADELHA*

This article develops a neo-schumpeterian vision of industrial policy, trying to overcome the focuses worked by the conventional economic theory. It shows the inadequacy of the distinction suggested by the approaches that privilege the horizontal dimension and the ones that plead a selective conception of the industrial politics. The state intervention in the innovations dynamics of the industry should be, simultaneously, systemic and structural, privileging the state action in the systemic interdependences that are specific in relation to the different industries. Like this being, the systemic industrial policy involves options, whose definition depends on the peculiar requirements of competitiveness of the effective and desired industrial structure.

Objetiva-se neste artigo desenvolver uma concepo neo-schumpeteriana de poltica industrial, procurando retomar a tradio estruturalista com base num aparato conceitual vigoroso e alternativo ao neoclssico. No primeiro tpico, de carter introdutrio, procura-se situar o contexto analtico em que a proposta de poltica industrial desenvolvida, fazendo uma breve discusso crtica dos conceitos usuais de poltica industrial utilizados na literatura econmica e localizando a poltica industrial no contexto mais amplo das polticas nacionais de desenvolvimento. No tpico 2, so explicitados os desdobramentos do enfoque neo-schumpeteriano sobre a dinmica econmica para a viso de poltica industrial desenvolvida, propondo-se uma orientao sistmica e estrutural. No tpico 3, so demarcados os horizontes temporais que permeiam as estratgias de poltica industrial aos quais correspondem critrios normativos e padres de interveno diferenciados. Por fim, no ltimo tpico, so efetuadas consideraes sobre aspectos metodolgicos

* Doutor em Economia e professor do Departamento de Administrao e Planejamento da Escola Nacional de Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz, onde desenvolve linhas de pesquisa sobre Estado e Inovao. Trabalho baseado na Tese de Doutorado do autor.

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e tericos que nortearam a anlise desenvolvida, demarcando algumas de suas contribuies principais.

1. INTRODUO Antes de avanar no enfoque de poltica industrial que ser desenvolvido neste trabalho, procura-se fazer, neste tpico, duas demarcaes preliminares que permitem situar a proposta apresentada. Em primeiro lugar, trata-se de situar a contribuio conceitual pretendida frente s vises tericas hegemnicas sobre o assunto, que se mostram insuficientes ou limitadas. Em segundo lugar, j no processo de construo de uma viso alternativa, procura-se situar a poltica industrial no contexto mais amplo das polticas econmicas, especificando, em particular, sua localizao no contexto das polticas nacionais de desenvolvimento. 1.1. Conceitos Tradicionais de Poltica Industrial O conceito de poltica industrial tem sido tradicionalmente trabalhado a partir de dois enfoques polares (Suzigan & Villela, 1997). O primeiro, mais amplo e normalmente classificado como horizontal ou sistmico, enfatiza a ao governamental sobre as condies gerais que conformam o ambiente econmico, interferindo no desenvolvimento industrial de forma indireta. Nesse enfoque, a poltica industrial envolve as orientaes para as condies de infra-estrutura fsica, educacional e de cincia e tecnologia (C&T), a poltica antitruste, as diretrizes governamentais mais gerais para a indstria e at mesmo a poltica macroeconmica, entre outros aspectos que interferem de forma importante, porm indistinta, sobre o setor industrial. A ao seletiva para indstrias particulares descartada ou, no mximo, vista como um componente adicional da poltica industrial, cujo impacto considerado restrito e pertinente somente em condies econmicas e institucionais muito peculiares (na linha proposta pelo BIRD, 1993 e 1997). A citao abaixo de um autor clssico no tratamento do tema reflete apropriadamente esta viso: [...] the best industrial policy may be to provide an adequate infrastructure, some limits on the power of monopolies and cartels, an education system that helps to generate the human capital for industrial success, indicative guidance about industrial prospects (without compulsion or subsidies), stability and simplicity in the system of taxation, a free and flexible capital market and a steady movement towards zero sectional protection, whether direct and indirect (Corden, 1980, pp.182-3). O segundo enfoque, mais restrito, associa-se s polticas seletivas verticais, vinculadas a metas para os diferentes setores da indstria (industrial targeting) que norteiam a utilizao dos diversos instrumentos de estmulos e de sanes. Mesmo reconhecendo a interdependncia entre as distintas polticas, esse enfoque privile150

gia a delimitao de um espao prprio para a poltica industrial. Chang (1994) um dos autores que procura delimitar o espao particular da poltica industrial de forma mais evidente, excluindo de seu escopo as dimenses sistmicas mais gerais, se bem que tendo a preocupao de relacionar as polticas para os setores especficos com o desempenho econmico global. O trecho abaixo permite precisar o enfoque restrito de poltica industrial: [...] defending industrial policy is not to include in it everything that is good for industrial development, but to narrow its definition [...] We propose to define industrial policy as a policy aimed at particular industries (and firms as their components) to achieve the outcomes that are perceived by the state to be efficient for the economy as a whole. This definition is close to what is usually called selective industrial policy [...] (p. 60) Esse ltimo enfoque tem sido considerado pelas correntes liberais hegemnicas, tanto no campo da cincia econmica quanto no poltico, como tpico do antigo, e obsoleto, padro de interveno estatal, constituindo-se numa interferncia indevida nas foras de mercado. No mbito da OECD, o relatrio anual de poltica industrial de 1992 (que constitui o documento que marca o posicionamento poltico da organizao desde ento) expressa de forma ntida a viso hegemnica sobre o tema: Industrial policy in the OECD countries is at a cross-roads. It has gradually moved away from the philosophy and practices that prevailed in past decades, when it mainly consisted of measures in support of industries in decline or aimed at stimulating promising activities by picking winners. A certain convergence has now been reached around a set of principles that broadly favour policy measures which do not interfere with the market process directly and instead attempt to improve its mechanisms. Such policies tend to be of a horizontal nature; they are market-correcting or market-enhancing, aimed directly at specific and known market flaws, or at promoting industry generally, and in particular the (labour and infrastructural) inputs available to industry (OECD, 1992, p. 11).1 H, assim, uma polarizao das vises de poltica industrial entre abordagens que privilegiam aes horizontais (s vezes definidas, imprecisamente, como macroeconmicas ou sistmicas) associadas a um padro genrico e indireto de interveno e outras que privilegiam a instncia microeconmica setorial, envolvendo uma interveno mais direta, seletiva e orientada por metas precisas, enfatizando o papel do Estado na escolha dos setores (e, muitas vezes, empresas) que devem elevar ou reduzir sua participao na estrutura econmica. A primeira viso, a des-

Na mesma direo vide BIRD (1993 e 1997).

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peito de apontar fatores centrais que interferem no ambiente que condiciona a dinmica industrial, mostra-se pouco precisa na delimitao do objeto particular da poltica industrial e desconsidera os condicionantes impostos pela especificidade da estrutura produtiva e tecnolgica, podendo mesmo levar ao questionamento da existncia de um mbito prprio da poltica industrial no contexto mais geral da poltica econmica. A segunda viso, por sua vez, delimita de forma mais precisa o mbito da poltica industrial, porm, envolve uma perda em termos de sua relevncia diante da realidade, uma vez que condicionantes no restritos rbita setorial stricto sensu deixam de ser considerados, prejudicando os desdobramentos de uma viso sistmica do processo de inovao que enfatiza a complexidade do ambiente em que as empresas esto imersas. importante ainda notar que a polarizao mencionada tambm aparece, ao menos de forma implcita, no interior do grupo dos autores neo-schumpeterianos. Enquanto, possivelmente, a maior parte dos autores (a comear por Nelson & Winter, 1982, alm de muitos outros como Metcalfe 1995; Mowery, 1995; Ostry & Nelson, 1995) so mais incisivos na refutao de uma ao do Estado mais seletiva e discricionria sobre a dinmica econmica no nvel dos setores ou tecnologias particulares, advogando uma ao mais genrica e horizontal, outros (como Dosi et alii, 1990; Soete, 1991; e Freeman, 1995) posicionam-se de forma menos restritiva acerca da ao seletiva e estruturante do Estado, com nfase nas situaes de atraso econmico. A idia defendida neste trabalho que a mencionada polarizao mostra-se inadequada para o enquadramento conceitual da poltica industrial, sendo necessrio um aprofundamento da perspectiva neo-schumpeteriana, sem o que suas proposies acabam se limitando aos termos do debate existente, no havendo uma ruptura normativa correspondente profundidade da ruptura terica com o paradigma neoclssico.2 Na perspectiva adotada, como ser desenvolvido adiante, no possvel optar por um dos plos, uma vez que se enfatiza, simultaneamente, o carter sistmico do ambiente empresarial e a especificidade e diversidade dos padres evolutivos das estruturas industriais. Ou seja, coloca-se o desafio analtico de efetuar uma demarcao do espao prprio da poltica industrial, considerando a diversidade setorial e o papel decisivo dos fatores sistmicos na dinmica industrial. 1.2. Poltica Industrial no Contexto da Poltica de Desenvolvimento Com a finalidade de avanar na demarcao do espao particular da poltica industrial, cabe, ainda, situ-la no contexto mais amplo de uma poltica de desenvolvimento, j tendo como premissa a fragilidade da demarcao sugerida pelos enfoques tradicionais.3 Em termos gerais, o desenvolvimento econmico um pro2

O vigor do enfoque evolucionista, assim como a perspectiva de superao do paradigma neoclssico, so evidenciados nos trabalhos seminais de Nelson & Winter (1982) e Dosi (1984).
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O conceito schumpeteriano de desenvolvimento adotado neste trabalho vincula-se s trajetrias nacionais de evoluo qualitativa da estrutura econmica, no se restringindo s situaes de catching up.

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cesso complexo que envolve o progresso tcnico, os movimentos de expanso induzida e autnoma da demanda efetiva e a transformao das instituies (Gadelha, 1999). Nesse mbito, o papel do Estado envolve um conjunto amplo de esferas de ao no redutveis ao campo particular da poltica industrial. Portanto, a idia de se pensar o papel particular e direto do Estado na dinmica de transformao industrial que, como ser visto, define o conceito adotado de poltica industrial exige que se situe o locus da poltica industrial no contexto mais amplo das polticas pblicas. A distino sugerida por Erber (1992) entre padro de desenvolvimento e padro de industrializao contribui para efetuar a demarcao pretendida. No nvel mais elevado e genrico, associado ao padro de desenvolvimento, coloca-se o que se pode definir como a poltica nacional de desenvolvimento que envolve todo o conjunto de macropolticas definidas e implementadas pelos Estados Nacionais, refletindo a existncia (ou a inexistncia) de uma coalizo de foras sociais e condies polticas, institucionais e administrativas (definindo as condies de governabilidade e de governana Diniz, 1997 e Martins, 1995) que permitem implementar projetos nacionais de desenvolvimento. Ou seja, no nvel do padro de desenvolvimento, ganha relevo a interdependncia entre as distintas esferas das polticas pblicas, que, em conjunto, definem o padro de interveno do Estado Nacional. No nvel mais especfico do padro de industrializao, emerge a poltica industrial, que pode ser definida como o foco da interveno pblica na dinmica de inovaes da indstria, visando promover transformaes qualitativas na estrutura produtiva e o desenvolvimento das economias nacionais. Ou seja, prope-se situar a poltica industrial, no contexto complexo da poltica de desenvolvimento, como a poltica vinculada especificamente dinmica de um determinado conjunto de atividades (as atividades industriais) que se caracterizam como as principais responsveis pela gerao e disseminao de inovaes no sistema econmico, estando relacionada, portanto, mudana estrutural. Nesta direo, a poltica industrial est na raiz do papel do Estado na dinmica econmica de longo prazo, diferenciando-se, deste modo, de outras dimenses da interveno pblica que, em conjunto, so associadas aos padres nacionais de desenvolvimento. Mesmo reconhecendo a interdependncia entre os diversos campos de interveno pblica (a exemplo da relao entre a poltica industrial e a poltica macroeconmica Corden, 1980) e a necessidade de articulao entre eles, o mbito da poltica industrial deve necessariamente ser circunscrito s aes mais diretamente ligadas dinmica de inovaes na indstria no se discutindo ainda se sua orientao deve ser do tipo setorial ou horizontal , o que envolve, inexoravelmente, um corte, com algum nvel de arbitrariedade, entre as aes que devem e aquelas que no devem fazer parte de seu escopo especfico de preocupao.4 Deste modo,
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Ilustrando, o estmulo formao de recursos humanos pode tanto fazer parte de uma poltica de educao, quando vinculada a uma perspectiva mais genrica de dotar o pas de indivduos mais qualificados, quanto constituir uma preocupao da poltica industrial para a formao de pessoas numa rea tecnolgica de especial interesse para certos grupos de indstrias.

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reconhece-se a idia enfatizada por Chang (conforme a citao acima) de que metodologicamente incorreto englobar na poltica industrial tudo que importante para o setor, pois isto, provavelmente, significaria tratar todas as reas de interveno estatal, perdendo-se a especificidade do objeto estudado. Todavia, o ponto essencial que no se desdobra desta afirmao a percepo de que somente as polticas seletivas setoriais devem constituir seu mbito especfico; mas sim que a poltica industrial deve ser entendida como um foco particular da interveno do Estado que privilegia os requerimentos de inovaes da estrutura industrial, sejam eles associados especificamente aos setores de atividade ou de abrangncia superior. No nvel do poder do Estado e dos diferentes atores sociais, este foco da poltica industrial na dinmica de transformao da estrutura produtiva remete, como um pressuposto essencial do padro de desenvolvimento, para a necessidade de existncia de uma coalizao de foras polticas que viabilizem a capacidade estatal para induzir um processo de mudana estrutural, que sempre envolve setores e agentes que elevam sua lucratividade e participao na estrutura produtiva e outros que declinam, perdendo sua importncia econmica relativa. Assim sendo, no mbito poltico, a poltica industrial pode ser vista tambm sob o prisma da articulao particular dos interesses que suportam a mudana estrutural no contexto dos interesses mais gerais que moldam os padres nacionais de desenvolvimento.

2. UM ENFOQUE SISTMICO E ESTRUTURAL DE POLTICA INDUSTRIAL A delimitao do conceito de poltica industrial efetuada no tpico anterior implica que a relao analtica crucial a existente entre a ao do Estado mais diretamente ligada indstria e as estratgias empresariais de inovao, supondose a existncia de uma srie de precondies econmicas, polticas e institucionais mais gerais que no esto no mbito particular da poltica industrial e cuja coerncia constitui um determinante essencial de sua efetividade. A anlise da relao entre interveno estatal e estratgia empresarial parte da concepo de que, numa economia capitalista, a empresa privada o agente da dinmica econmica, sendo a forma de organizao mais adequada para a busca e a seleo de inovaes. No entanto, o processo competitivo impe limites liberdade estratgica das empresas e condiciona seu comportamento, estabelecendo estmulos mais ou menos favorveis ao esforo inovador. Em outras palavras, o ambiente no qual a empresa est inserida condiciona, a cada momento, suas estratgias, estabelecendo os limites factveis de suas aes, que, por sua vez, alteram o ambiente competitivo, permitindo-se pensar no seguinte encadeamento analtico:
ambiente competitivo presente => definio do leque estratgico factvel => estratgias empresariais => novo ambiente competitivo

A ao do Estado, nesse esquema simplificado, vincula-se configurao do ambiente no qual a competio ocorre, condicionando as relaes de interdepen154

dncia que incidem sobre o comportamento privado e, portanto, sobre a evoluo dinmica da economia ao longo do tempo. Em suma, o foco da ao estatal no ambiente econmico pressupe a aceitao de trs premissas elementares: o agente da dinmica econmica capitalista assentada nas inovaes a empresa privada, que se mostra uma instncia privilegiada para a busca e a introduo de inovaes no sistema econmico; a atuao estratgica da empresa privada condicionada pelo ambiente competitivo institucional em que est inserida, sendo ela mesma uma instituio (e no o agente de uma racionalidade geral e abstrata);e o Estado, como instncia de poder, constitui um agente central que possui capacidade para transformar o ambiente no qual o processo competitivo ocorre, fornecendo condies mais ou menos favorveis s estratgias inovadoras das firmas. Observe-se que estas premissas decorrem da natureza dos agentes do sistema capitalista e de seu carter institucional, no se fazendo qualquer referncia, mesmo que implcita, s falhas de mercado como justificativa para a ao pblica. Os processos de transformao que caracterizam a dinmica do sistema capitalista resultam, de um lado, das estratgias competitivas das empresas e, de outro lado, das estratgias pblicas que incidem sobre o ambiente institucional em que as empresas se defrontam, condicionando as foras evolutivas de busca de inovaes e de sua seleo pelo mercado. O ambiente econmico apresenta duas propriedades que se desdobram da perspectiva neo-schumpeteriana do desenvolvimento, no sendo algo genrico ou homogneo, tal como implcito nas vises hegemnicas sobre o papel do Estado nos fundamentos da atividade econmica (BIRD, 1993 e 1997, por exemplo). Como primeira propriedade, o ambiente se caracteriza como um sistema, na medida em que comporta relaes de interdependncia, complexas e no lineares, entre agentes e instituies, que, por sua vez, so diferenciados e especializados, respondendo pelo funcionamento de partes do sistema. o reconhecimento desta interdependncia, quando referida aos espaos nacionais, que est na raiz do conceito evolucionista de sistemas nacionais de inovao, uma vez que este definido por ... a set of institutions whose interaction determine the innovative performance... of national firms. (Nelson & Rosenberg, 1993, pp. 4 e 5). Logo, o uso rigoroso do adjetivo sistmico para qualificar a perspectiva evolucionista da ao estatal na dinmica industrial, remete, necessariamente, para o conceito de sistema desenvolvido pela literatura que trata dos sistemas nacionais de inovao5, envolvendo tanto os fatores ligados infra-estrutura fsica, financeira, humana e de conhecimentos quanto os fatores relacionados a estrutura econmica e aos setores de atividade, que, em conjunto, condicionam a formulao de estratgias de inovao das firmas. Num mundo interdependente, a gerao de

O conceito de sistemas utilizado por esta literatura trabalhado especialmente por Nelson (1993), Nelson & Rosenberg (1993), Lundvall (1992), Freeman (1995), Edquist (1997), Edquist & Johnson (1997) e Clark (1991).

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externalidades uma caracterstica intrnseca ao de todos os agentes e instituies que se relacionam, direta ou indiretamente, no processo coletivo de aprendizado, o que aponta para a necessidade de um enfoque sistmico tal como enfatizado por Edquist (1997). Na diviso de papis que caracteriza o sistema econmico, o Estado apresenta-se como uma instncia que pode regular e promover a interao entre os agentes, considerando o poder de arbitragem que lhe inerente e o fato de que o mbito de sua ao deve envolver o funcionamento do sistema de inovaes como um todo, permitindo, em princpio, uma viso dos requerimentos de articulao entre suas partes distintas. Em decorrncia, a poltica industrial deve se orientar pelo estmulo s relaes interativas (competitivas e cooperativas) que se mostram mais favorveis ao aprendizado. As concepes lineares de poltica econmica e o estabelecimento preciso de relaes de causa e efeito entre a interveno pblica localizada e direta e as estratgias privadas devem ser superadas em favor de um padro de interveno mais indireto que privilegie a criao de condies ambientais favorveis s estratgias empresariais de inovao. No interior dos sistemas nacionais de inovao possvel identificar trs tipos de interdependncias que se apresentam como cruciais para as estratgias de inovao das firmas e para a transformao da estrutura produtiva, podendo ser situadas como uma preocupao especfica da poltica industrial: Interdependncias entre as empresas nos mercados industriais particulares, relacionadas, principalmente, ao nvel de rivalidade existente, mas tambm envolvendo relaes de cooperao. Nesse mbito, emerge a poltica de concorrncia como um componente essencial da poltica industrial que deve se voltar tanto para o estmulo rivalidade quanto para o fortalecimento dos competidores (Possas et alii, 1995). Interdependncias nas cadeias produtivas e tecnolgicas e em grupos de atividades correlatas (software e computadores, por exemplo), que conformam os complexos industriais (do tipo insumo-produto ou do tipo tecnolgico, Erber, 1992) e os distritos industriais, entre outras possibilidades de interao intersetorial. A ao sobre este conjunto de interdependncias remete para as polticas de articulao industrial e de estmulo a segmentos particulares que se apresentam como elos importantes da matriz produtiva. Interdependncias com relao infra-estrutura6 fsica, financeira, de recursos humanos e de C&T, que sejam mais diretamente vinculadas aos requerimentos particulares da indstria, permitindo-se pensar em polticas de infra-estrutura focalizadas para conjuntos de atividades industriais particulares.

Utiliza-se, neste trabalho, a idia mais ampla de infra-estrutura, na linha sugerida por Smith (1997), envolvendo todas as rea citadas. Conceitualmente, estas atividades se referem aos recursos de uso coletivo, de mbito mais ou menos abrangente, cuja produo requer decises de investimento (se distinguindo, portanto, dos recursos naturais) e que se mostram essenciais para a competitividade da indstria e para as estratgias de inovao das firmas.

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A segunda propriedade do ambiente competitivo refere-se sua heterogeneidade e especificidade estrutural. a dinmica heterognea e diferenciada da estrutura produtiva associada ao processo de inovao que constitui o elemento chave que d contedo noo de sistemas nacionais de inovaes, condicionando o processo de aprendizado do qual participam as empresas e as instituies. Nas palavras de Lundvall (1992, pp. 9 e 10, destaque acrescentado), If innovation reflects learning and if learning partially emanates from routine activities, innovation must be rooted in the prevailing economic structure. The areas where technical advance will take place, will primarily be those where a firm, or a national economy, is already engaged in routine activities. Assim sendo, h um ambiente estrutural que diferencia e delimita as possibilidades e as formas de aprendizado. As estruturas econmicas nacionais so diferenciadas, uma vez que comportam setores de atividade e relaes de interdependncia econmica e tecnolgica distintos. Esta heterogeneidade dos ambientes nacionais, por sua vez, desdobra-se em seu interior em termos da existncia de distintas lgicas evolutivas que perpassam os setores de atividade. Uma das principais contribuies evolucionistas (inclusive em relao ao prprio Schumpeter) reside na identificao destas diferenas, de acordo com os regimes (ou paradigmas) tecnolgicos e estratgias competitivas vigentes, que embutem diferentes condies de oportunidade, cumulatividade e apropriabilidade tecnolgica (Pavitt, 1984; Winter, 1984; Malerba & Orsenigo, 1997; Dosi, 1988, por exemplo). O dinamismo dos sistemas nacionais apresentase como uma resultante da evoluo desta base produtiva heterognea e, portanto, especfica que embute diferentes potencialidades e formas de organizao da atividade inovadora. Como desdobramento desta viso estrutural, pode-se afirmar que os requerimentos ambientais (ou sistmicos) so peculiares s caractersticas da estrutura produtiva, em termos de sua composio setorial e dos regimes tecnolgicos predominantes. A ao estatal sobre o ambiente distingue-se, assim, de uma ao genrica, considerando-se a necessidade de uma atuao diferenciada, consoante com a estrutura existente e com as possibilidades de sua transformao. A vantagem competitiva nacional resulta das vantagens provenientes de um ambiente fortemente especializado, de difcil reproduo, que favorece uma determinada estrutura produtiva.7 O ponto essencial que a interveno estatal deve ser, a um s tempo, sistmica e estrutural, no sentido de que deve privilegiar a atuao estatal nas interdependncias que envolvem as empresas que atuam no setor industrial e que estas interdependncias

Numa direo anloga, vide Porter (1993), cuja perspectiva converge, em muitos aspectos, com a adotada neste trabalho, uma vez que o autor segue a noo schumpeteriana de concorrncia, privilegiando a diversidade e a criao de assimetrias como a norma do processo competitivo. Na acepo deste autor, os sistemas nacionais oferecem um ambiente (que configuram, em suas palavras, o diamante da competitividade) mais ou menos favorvel s estratgias competitivas especficas s distintas indstrias.

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so especficas s diferentes estruturas econmicas, impondo requerimentos diferenciados de competitividade.8 Descendo a anlise no nvel dos setores de atividade, isto significa dizer que as indstrias apresentam trajetrias evolutivas particulares que requerem condies sistmicas distintas, em termos dos padres competitivos e cooperativos vigentes nos distintos mercados, das relaes na cadeia produtiva e tecnolgica e dos aportes fornecidos pela infra-estrutura fsica, financeira, humana e de C&T. Como decorrncia desta viso, o setor e o mercado constituem elos analticos imprescindveis da anlise estratgica pblica e privada. O foco da ao governamental a empresa, mas seu ambiente evolutivo mais imediato, competitivo e tecnolgico, definido no mbito dos mercados em que esta atua. Entre a ao estatal sistmica e a estratgia da firma coloca-se o setor como uma mediao analtica essencial enquanto um espao privilegiado da concorrncia capitalista que possui lgicas evolutivas singulares, decorrentes da especificidade do processo de aprendizado (captado, sinteticamente, pelas noo de regime tecnolgico Malerba & Orsenigo, 1997). Nesse sentido, a ao sistmica sempre possui impactos setoriais diferenciados, mesmo quando no utiliza mecanismos mais diretos de interveno na tradio intervencionista de poltica industrial. O Estado, na abordagem evolucionista, no pode substituir a empresa como agente da dinmica, tendo um papel essencialmente sistmico e, de fato, mais indireto, organizando as relaes de interdependncia em favor da inovao. Porm, esse poder sobre as condies sistmicas exerce sua influncia na medida em que altera os ambientes competitivos particulares nos quais as empresas esto incrustadas.9 Deve-se, portanto, ter um certo cuidado ao descartar a importncia das polticas setoriais em nome de uma viso que privilegia, de um lado, o ambiente (sempre identificado como genrico e homogneo) e, de outro lado, a empresa como o agente da dinmica capitalista (a exemplo do que prope Teece, 199110). O reconhecimento

Adota-se neste trabalho uma noo de competitividade de corte schumpeteriano, simplesmente como o processo de obteno de vantagens na luta competitiva mediante a introduo de inovaes, na linha proposta por Baptista (1997) e por Porter (1993, p. 6), que se aplica tanto ao nvel da empresa quanto do setor ou do pas.
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Rothwell & Zegveld (1981, p. 52 e 53) fazem uma avaliao, baseada em estudos de caso e em diversos projetos de pesquisa, de 5 das principais modalidades de interveno governamental (demanda do Estado, subsdios, regulao, infra-estrutura tecnolgica e universidades) que influenciam as inovaes em diferentes setores de atividade, estabelecendo um rank de 1 a 5, em ordem crescente de importncia. Mostram que a diversidade setorial expressiva, evidenciando a viso defendida de que o impacto das condies sistmicas (associadas, por exemplo, ao papel das universidades ou da regulao) setorialmente especfico, mesmo quando possuem um nvel de abrangncia no restrito a indstrias ou segmentos produtivos particulares.
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O autor absolutamente claro no argumento: ... the basis of competitive advantage lies at the level of the firm, not the industry or sector. To the extent that sector-specific policies impact firms uniformly, studies exploring the determinants of firm-level performance suggest that other factors, and in particular matters of internal organisation and management, are more critical to competitiveness than are sectorspecific policies (Teece, 1991, p: 47).

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de que o papel do Estado indireto e que se volta, essencialmente, para as relaes de interdependncia entre os agentes, no significa que a anlise estrutural e da lgica evolutiva dos setores de atividades torna-se prescindvel, cindindo-se a ao estatal entre uma rbita sistmica (ou dos fundamentos econmicos, como prope o BIRD, 1993) que deve ser privilegiada e uma rbita setorial que deve ser abandonada. A poltica industrial de corte sistmico tambm envolve opes (Quais medidas de promoo da concorrncia so pertinentes para os diferentes grupos de indstria? Qual base de recursos humanos e nvel de qualificao deve ser privilegiado? Qual conhecimento cientfico? Que tipo de atividade tecnolgica e de formas de cooperao so mais adequadas? etc.), cuja definio deve ser efetuada luz de uma anlise dos requerimentos particulares dos setores de atividade que conformam a estrutura industrial vigente e desejada. Ou seja, mesmo que as polticas setoriais de mbito restrito e direto (no sistmico) sejam descartadas, em virtude de uma certa viso da diviso de papis entre o Estado, as empresas e o mercado, a estrutura produtiva e as lgicas evolutivas setoriais que incorpora continuam como elos analticos imprescindveis poltica industrial, uma vez que [...] embora as empresas sejam o objeto ltimo da poltica industrial, o setor em que se inserem constitui o principal elemento organizador do seu comportamento... (Erber, 1992, p. 18). Assim sendo, as condies sistmicas existentes mostram-se mais ou menos adequadas ao desenvolvimento de determinadas atividades. isto que explica, em grande medida, o fato que as vantagens competitivas das naes se expressam no mbito de grupos especficos de indstrias, muito mais do que no nvel de empresas individualizadas, como mostram Porter (1993), em seu estudo da competitividade de diferentes setores em pases particulares, e Patel & Pavitt (1994) ao afirmarem que, mesmo na OECD, possvel demarcar diferenas substantivas entre os padres nacionais setoriais de capacitao e acumulao tecnolgica e, portanto, de competitividade. Em poucas palavras, numa abordagem microfundamentada e dinmica do desenvolvimento, a influncia da poltica industrial incide na empresa na medida em que altera seu ambiente competitivo sistmico particular manifesto nas condies que envolvem as distintas atividades econmicas em que participa. Nessa perspectiva, a questo que se coloca para a poltica industrial como influenciar a base nacional de sorte que favorea o surgimento de um ambiente propcio para a busca de estratgias inovadoras dinmicas por parte das empresas em determinados conjuntos de atividades industriais. O corte rgido entre polticas industriais horizontais sistmicas e verticais seletivas , no mnimo, difuso. O enfoque relevante para a poltica industrial nacional , simultaneamente, sistmico e estrutural. Nesta linha de raciocnio, no h um ambiente genrico indiferenciado que seja favorvel a um padro tambm genrico de desenvolvimento industrial. Deve-se definir quais condies ambientais so mais favorveis para um certo padro de evoluo da estrutura produtiva da indstria. Do ponto de vista de uma viso neoschumpeteriana microfundamentada, afirmaes genrica (atualmente predominantes) que enfatizam a ao estatal nos fundamentos, a base de recursos humanos (ou Capital Humano), a infra-estrutura geral, a estabilidade e as condies poltico159

institucionais (BIRD, 1993 e 1997, por exemplo) so totalmente insuficientes ao separarem as condies sistmicas do perfil evolutivo da estrutura produtiva. Na perspectiva aqui seguida, os fundamentos em si no fornecem as condies suficientes (talvez somente as necessrias), em termos de poltica econmica, requeridas dinmica de transformao estrutural. Cabe agora indagar o papel das polticas industriais tradicionalmente consideradas como seletivas que envolvem a mobilizao de instrumentos diretos de interveno, de acordo com metas fixadas para setores particulares. Em primeiro lugar, aceita-se o relativo consenso na literatura evolucionista de que polticas intervencionistas setoriais so tanto mais necessrias quanto maior o atraso econmico de um pas (Dosi et alii, 1990; Lundvall, 1994; Johnson, 1992; Baptista, 1997, por exemplo), uma vez que, nestas condies, possvel estabelecer, com certa facilidade, as atividades prioritrias a serem implementadas pelos pases menos desenvolvidos em processo de catching up, a partir da existncia de um referencial relativamente preciso dos paradigmas tecnolgicos dominantes nos diferentes setores, que servem como um guia para a ao pblica. Vale dizer, as situaes de atraso vigentes nos pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento se caracterizam pela ausncia de elos centrais na estrutura produtiva e institucional, que requerem uma ao estruturante do Estado (Erber, 1992) para induzir ou mesmo assumir a responsabilidade direta via empresas estatais a montagem de determinados setores na matriz produtiva, envolvendo uma ruptura radical das rotinas preexistentes. Em segundo lugar, como norma geral, as aes seletivas focalizadas sobre certas atividades ou indstrias se justificam, tanto nos casos dos pases avanados quanto dos tardios, na medida em que possuem, elas mesmas, um desdobramento sistmico voltado, por exemplo, para a constituio de ncleos endgenos de progresso tcnico e de dinamismo (Fajnzylber, 1983, pp. 375 e 376) que alteram (ou preservam, no caso de aes defensivas) o ambiente competitivo em distintas atividades econmicas de um determinado conjunto interdependente de atividades. Neste sentido, e ironicamente, as polticas seletivas setoriais de corte vertical se tornam necessrias justamente quando possuem um impacto sistmico na estrutura econmica, elevando (ou preservando) o nvel das oportunidades tecnolgicas existentes, sem o que dificilmente seria possvel justificar a interveno pblica em atividades muito particulares e que apresentam alto risco de insucesso. As polticas setoriais, assim, devem ser subordinadas a essa lgica nacional de evoluo da estrutura produtiva como um todo. Ou seja, so apenas uma parte da poltica industrial que se justifica quando inserida em uma viso estratgica do setor como elo essencial aos sistemas nacionais. As polticas setoriais ad hoc, descoladas de uma orientao estratgica para a estrutura produtiva como um todo, no se enquadram neste enfoque proposto. No obstante, mesmo nos casos em que as polticas setoriais se justificam do ponto de vista sistmico, deve ser sublinhado que, para ser coerente com os fundamentos metodolgicos evolucionistas (em particular a noo de racionalidade limitada dos agentes, a importncia da variedade e da liberdade de busca e a viso do mercado como espao seletivo), a identificao de reas prioritrias e a mobilizao
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dos instrumentos de poltica industrial devem envolver o estabelecimento de uma elevada conectividade com o setor empresarial (estabelecimento de fruns de discusso, de arenas de coordenao por complexos tecnolgicos e industriais etc.), reconhecendo-se a reduzida capacidade da burocracia pblica para substituir a empresa privada e o mercado na busca e seleo de atividades essenciais, a incerteza que permeia o processo decisrio e a necessidade de coerncia sistmica entre as orientaes polticas.11 a partir de uma elevada interao da poltica industrial com os segmentos empresariais que os riscos de insucessos e de atos voluntaristas so atenuados. Em suma, as polticas seletivas setoriais podem constituir um dos componentes sistmicos da poltica industrial e no sua anttese, ao propiciar a criao de ambientes nacionais favorveis ao aprendizado e inovao. Entre uma concepo estritamente setorial e uma concepo genrica que no delimita o espao da poltica industrial, a proposta aqui defendida coloca a dinmica da estrutura produtiva da indstria como o elemento analtico central que permite demarcar o mbito prprio da poltica industrial, conferindo substncia a uma viso sistmica. Isto posto, pode-se ampliar a definio de poltica industrial proposta no tpico anterior como o foco da interveno pblica na dinmica de inovaes da indstria, visando promover transformaes qualitativas na estrutura produtiva e o desenvolvimento das economias nacionais, mediante aes sistmicas que alteram, seletivamente, os ambientes competitivos em que se formam as estratgias empresariais.

3. DIMENSO TEMPORAL DA POLTICA INDUSTRIAL E CONCEITOS DE EFICINCIA O objetivo da poltica industrial de promover o dinamismo da atividade industrial, mediante a gerao e absoro de inovaes, coloca ainda a necessidade de se pensar os conceitos de eficincia que definem os critrios normativos que devem nortear a interveno pblica. De acordo com a perspectiva neo-schumpeteriana, foi visto que a poltica industrial deve atuar sobre o ambiente que condiciona as estratgias de inovao das firmas (incluindo as voltadas para a absoro de tecnologia). O mercado aparece como um espao de competio em torno da criao e da seleo de inovaes, estando na base da disseminao do progresso tcnico no sistema econmico, mediante os processos de difuso de tecnologias superiores na estrutura produtiva. As atividades de busca e o processo de seleo, como as duas foras dinmicas da expanso capitalista (Nelson & Winter, 1982), constituem os fundamentos dos critrios de avaliao do funcionamento dos mercados. Um mercado que gera variedade num ritmo intenso e que seleciona tecnologias superiores, difundindo-as mais

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Por exemplo, polticas setoriais que reduzam a rivalidade competitiva entre as empresas por longos perodos tendem a apresentar resultados precrios em termos dos esforos de inovao das firmas.

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rapidamente, um mercado eficiente (Metcalfe, 1995). Portanto, em termos mais gerais, a noo de eficincia neo-schumpeteriana a eficincia para a mudana, seja para inovar ou para absorver as inovaes superiores existentes no mercado. Descarta-se, assim, de forma radical, o conceito de eficincia esttica (alocativa ou distributiva), mesmo como critrio para polticas industriais voltadas para o curto prazo, uma vez que o mercado o espao da dinmica, do processo de inovao e de seleo.12 Como j colocado de forma incisiva pelo prprio Schumpeter (1985, captulo 7), em sua anlise das prticas monopolistas, no pela sua funo de minimizar custos e preos de uma dada estrutura que o mercado deve ser avaliado; mas sim por seu dinamismo na gerao e difuso de inovaes que alteram as condies estruturais a partir das quais os preos so formados.13 Deste modo, o impacto do mecanismo de mercado no bem-estar indireto, ao permitir o acesso a produtos com custos inferiores (independentemente da distribuio de renda Dosi et alii, 1990) e/ou qualidade superior e, principalmente, como propulsor das estratgias de inovaes que esto na raiz dos processos de desenvolvimento a longo prazo. A ligao entre o ambiente competitivo e o comportamento da estrutura de custos e de preos mediada pelo impacto daquele na gerao e disseminao de inovaes. Para efeito normativos mais concretos, til desdobrar o conceito schumpeteriano de eficincia numa dimenso de curto prazo, vinculada aos processos evolutivos a partir da estrutura produtiva e tecnolgica existente nos sistemas nacionais, e numa outra, de longo prazo, relacionada aos processos de busca por mudanas mais profundas na estrutura produtiva relacionadas ao desenvolvimento de novas atividades econmicas e novos paradigmas tecnolgicos. Essas duas dimenses so dinmicas no sentido de que se vinculam a processos de mudanas que ocorrem ao longo do tempo, de forma ininterrupta e endgena ao processo competitivo, referindo-se, no primeiro caso, ao dinamismo do mercado para promover melhorias e inovaes incrementais, determinando a competitividade presente dos agentes, e, no segundo caso, s mudanas para novos universos tecnolgicos (ou paradigmas), que determinam a evoluo futura no nvel de oportunidade tecnolgica e da competitividade dos sistemas nacionais. A idia de eficincia apresentase, assim, tanto como uma expresso da capacidade empresarial de evoluir no interior das trajetrias tecnolgicas que emanam da base produtiva existente num determinado perodo (aperfeioando os trade offs dos paradigmas vigentes) quanto

12 Para uma sntese da perspectiva schumpeteriana e dos conceitos de eficincia vide Possas et alii (1995, pp. 28, 29 e 30), que identificam cinco acepes distintas, a saber: eficincia produtiva, alocativa, distributiva, dinmica e seletiva. 13

Nesta mesma direo, tambm devem ser questionadas as vises de eficincia e de poltica industrial, pretensamente heterodoxas, baseadas na teoria dos mercados contestveis (Baumol et alii, 1982 e Arajo Jnior, 1993 e 1997), que privilegiam seu impacto na minimizao de custos e de preos, tratando-se os casos de regulao da concorrncia em mercados imperfeitamente contestveis, de apoio s atividades infantes e s indstrias em declnio como situaes excepcionais ( semelhana das falhas de mercado tipicamente neoclssicas).

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de sua capacidade estratgica para se posicionar com vistas ao futuro na introduo de novos paradigmas e novas atividades econmicas. Do ponto de vista da poltica industrial, essa distino entre a eficincia de uma dada estrutura e a associada mudana estrutural mais profunda remete para a existncia de dois horizontes temporais da estratgia pblica que devem ser trabalhados simultaneamente. No curto prazo, o critrio normativo da poltica industrial vincula-se como uma aproximao, dinmica, dos conceitos de eficincia usualmente utilizados obteno de eficincia produtiva, enquanto um critrio que permite aferir a competitividade da estrutura existente, fruto da capacidade empresarial para se posicionar favoravelmente frente ao estado-da-arte mundial, expressando-se em termos das vantagens competitivas em custos e da qualidade e diversidade da linha de produtos ofertados rotineiramente. Essa idia de eficincia produtiva no se restringe apenas noo usual de eficincia tcnica determinada do ponto de vista dos processos de produo utilizados. Por trs da eficincia produtiva constatada por indicadores diversos de competitividade (custos, qualidade, ndices de perdas, durabilidade e confiabilidade, etc.), h uma dinmica seletiva que depende da capacidade dos agentes de seguir trajetrias de inovaes incrementais e de superar as barreiras, tcitas ou formais, de apropriabilidade para acompanhar, ao longo do tempo, a evoluo do estado-da-arte mundial nos distintos setores de atividade.14 No longo prazo, o critrio normativo da poltica industrial relaciona-se obteno de eficincia dinmica (em sentido mais restrito, vinculado a um horizonte temporal mais amplo do que o envolvido na eficincia produtiva), que se refere ao esforo de inovao dos agentes, setores e sistemas nacionais para construir as bases endgenas da acumulao tecnolgica no futuro, buscando novas atividades e novos paradigmas que permitam elevar o nvel de oportunidade tecnolgica a longo prazo e superar o risco de aprisionamento (lock in) nas bases de capacitao preexistentes. Aqui tambm se verifica uma dinmica seletiva, no qual os agentes e sistemas nacionais conseguem ou no alterar o seu perfil de especializao para os novos paradigmas e atividades de maior oportunidade e potencial de crescimento, aliada a uma dinmica criativa, determinada pelo seu esforo para buscar novos horizontes, rompendo com os limites da base de conhecimento e de aprendizado existentes. Isto posto, pode-se concluir que a poltica industrial possui como objetivos tanto o favorecimento da constituio de um ambiente de competio indutor da eficin-

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Nesta linha de argumentao, Smith (1991) afirma que mesmo no curto prazo sempre possvel fazer melhor, somente cabendo uma viso dinmica do processo capitalista. Na literatura recente sobre as novas abordagens administrativas tambm se enfatiza que as empresas nunca atingem um resultado timo e que as melhorias sempre so possveis e devem ser buscadas como mecanismo essencial da competitividade (Deming, 1990). Isto significa que as polticas industriais vinculadas obteno de eficincia produtiva devem considerar tanto a situao dos agentes frente ao estado-da-arte em um determinado momento quanto sua capacidade de evoluo mediante a introduo permanente de melhorias nos processos e produtos ofertados.

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cia produtiva quanto o estmulo para a construo de bases sistmicas que induzam a busca de eficincia dinmica.15 Esta ltima dimenso da eficincia apresenta-se como dominante para a evoluo de longo prazo dos sistemas nacionais, uma vez que a partir do acerto nas apostas estratgicas que a eficincia da estrutura produtiva resultante se reverter ou no num elevado dinamismo nas trajetrias nacionais de desenvolvimento.16 Assim sendo, o corte temporal utilizado permite descartar qualquer referncia esttica, mesmo quando se trata de polticas industriais voltadas para o curto prazo. Na acepo defendida, a poltica industrial constitui uma dimenso dinmica da poltica pblica, quer seja quando se volta para os incrementos progressivos na competitividade dos agentes e estruturas existentes, quer seja quando se volta para induzir estratgias inovadoras mais radicais. A perspectiva da inovao (seja tecnolgica, organizacional ou estratgica) e da alterao ou ruptura das rotinas preexistentes constitui o norte da poltica industrial em sua dimenso de curto ou de longo prazo. Deste modo, idias dinmicas como as de estmulo busca de atividades de maior potencial de gerao de retornos crescentes, ao incremento da qualidade, produtividade e competitividade e de reestruturao industrial, entre muitas outras associadas s inovaes (incrementais ou radicais) no podem ser vistas como momentos excepcionais da poltica industrial, mas sim como sua norma, seu hbitat natural. Por fim, cabe ainda um comentrio referente ao tradicional trade off entre a eficincia esttica e a dinmica, redefinidas de acordo com os conceitos sugeridos neste trabalho em termos da eficincia produtiva e da eficincia dinmica. Na literatura neo-schumpeteriana, este trade off aparece de duas formas distintas. Na primeira, mais tradicional e partindo diretamente de Schumpeter (1985), coloca-se o trade off entre a eficincia em preos e os esforos de inovao (Nelson & Winter, 1982, cap. 14), uma vez que estes ltimos esto associados obteno de quaserendas como o incentivo essencial. Deve-se ressalvar que a eficincia produtiva, da forma dinmica em que foi definida, j pressupe a existncia de estmulos constantes melhoria e diferenciao entre os agentes, no se associando prtica de preos num nvel normal (no sentido neoclssico do termo). Uma empresa ou indstria produtivamente eficiente aquela mais capacitada para introduzir e absorver melhorias que lhe permitam ofertar a preos mais baixos (ou produtos com qualidade superior) do que os concorrentes e, ainda assim, obter ganhos superiores, seja na forma de margem de lucro ou de crescimento do mercado.

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Rothwell (1986) faz uma distino anloga entre duas dimenses da poltica industrial, definindo uma dimenso estratgica e uma dimenso ttica. Segundo este autor (p. 108), os instrumentos inerentes a uma dimenso estratgica are of long-term perspective and are concerned with stimulating the emergence of new or sunrise industries and with inducing major structural industrial shifts. Os instrumentos tticos da poltica industrial, por sua vez, are concerned with improving the innovatory potential of existing firms and upgrading product quality and manufacturing productivity.
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Nesta direo, Porter (1993, p. 695) alerta que polticas que trazem vantagens de custos de curto prazo, estticas, mas que inconscientemente enfraquecem a inovao e o dinamismo, representam o erro mais comum e profundo na poltica do governo para a indstria.

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Na segunda forma, mais particular ao referencial evolucionista, o trade off expressa o potencial aprisionamento dos agentes e dos sistemas nacionais em seu perfil pretrito de especializao, o que possui efeitos em termos de seu dinamismo no futuro. Dosi et alii (1990, captulos 8 e 9) expressam este trade off em termos da eficincia alocativa esttica ricardiana contraposta eficincia schumpeteriana de inovao e eficincia keynesiana de crescimento, sendo tanto mais acentuado quanto maior o atraso econmico dos pases. Pode-se explicar isso pelo fato dos pases menos desenvolvidos se especializarem em atividades com menor oportunidade tecnolgica e requerimentos sistmicos menos complexos, sendo difcil a diversificao para outras atividades. Em sntese, existe a possibilidade de que os sinais presentes de lucratividade intersetorial levem as empresas e os sistemas nacionais a ficarem presos em suas trajetrias, havendo uma especializao inclusive do ambiente econmico em atividades pouco dinmicas a longo prazo. Nesse sentido, a eficincia produtiva de curto prazo poderia ser danosa para a eficincia dinmica a longo prazo.17 No obstante sua relevncia, este trade off deve ser trabalhado com um certo cuidado. A tenso entre a competitividade presente e a futura inerente a um sistema submetido a rendimentos crescentes cumulativos, a irreversibilidades e a padres comportamentais rotineiros socialmente construdos, no sendo especfica a situaes de atraso ou de catching up. A readequao do perfil de especializao deve se constituir numa preocupao permanente para os formuladores das estratgias pblicas e privadas. Faz parte dos requerimentos de um Estado comprometido com polticas de inovao a construo de capacitaes dinmicas para promover a busca do novo. A orientao da poltica industrial no necessariamente deve optar por uma das dimenses da eficincia em detrimento da outra, uma vez que a administrao de trade offs inerente poltica econmica. A nfase na eficincia produtiva somente se impe como uma barreira absoluta busca de eficincia dinmica se as estratgias pblicas e privadas forem mopes (Bell & Pavitt, 1993) e condicionadas por um ambiente competitivo (incluindo as polticas governamentais) que privilegie apenas os ganhos de curto prazo associados eficincia produtiva.18 Uma poltica industrial de inspirao neo-schumpeteriana, que se paute por uma viso estratgica, deve privilegiar tanto a eficincia produtiva quanto a eficincia dinmica, constituindo-se em duas vertentes de uma estratgia competitiva mais geral para

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Essa questo, com outros termos, sempre esteve presente na tradio desenvolvimentista da CEPAL, como argumento de defesa da industrializao nacional, a despeito da maior eficincia relativa das atividades agrcolas e das baseadas em recursos naturais. Na linguagem mais recente, esta dicotomica se expressa na diferena entre as vantagens comparativas estticas e as dinmicas.
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Os programas de competitividade mais em voga como os introduzidos no Brasil no incio dos anos 90 tendem a enfatizar a diretriz de exposio abrupta da indstria competio internacional como um meio para elevao da competitividade a curto prazo, relegando a um segundo plano os objetivos de capacitao tecnolgica, reforando o conflito entre a eficincia produtiva e a dinmica.

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a elevao do potencial inovador e, portanto, da competitividade dos sistemas econmicos nacionais.19 Ao invs de refletir uma postura voluntarista e pouco vivel, esta articulao da dimenso de curto prazo com a de longo prazo da poltica industrial pode apresentar impactos complementares virtuosos. Estmulos para a elevao da competitividade da linha de produtos das empresas podem favorecer mudanas mais profundas, desde que acoplados a outras aes de carter mais estratgico, considerando que os investimentos em inovaes tendem a ser tanto maiores quanto maiores forem o dinamismo da renda e dos lucros provenientes de uma elevao na eficincia produtiva. Neste sentido, uma das funes centrais de um Estado comprometido com a inovao a de promover a fuga do lock in, estimulando a constituio de um ambiente que fornea sinais de rentabilidade para a busca de novos horizontes tecnolgicos pelos agentes. Ou seja, a eficincia produtiva da estrutura existente pode apresentar-se como um elemento favorvel mudana estrutural, se houver um ambiente propcio s atividades empresariais de busca de inovaes mais substantivas. Talvez a principal arte de uma poltica neo-schumpeteriana seja a de promover a competitividade presente, estimulando, ao mesmo tempo, a busca de novas oportunidades para o futuro, tomando-se como uma premissa a constatao de que no se evita o aprisionamento da evoluo futura da estrutura produtiva mediante a precarizao de sua competitividade no presente.

4. CONSIDERAES FINAIS As seguintes consideraes permitem explicitar aspectos metodolgicos e tericos da viso apresentada e apontar alguns de seus desdobramentos principais: 1 O referencial das falhas de mercado que norteia a viso hegemnica que justifica a ao estatal deve ser recusado. Certamente, no sentido fraco do termo, a justificativa para a ao do Estado sempre se basear numa necessidade no suprida sem sua presena. Todavia, no corpo da teoria econmica, a noo de falhas de mercado decorre de uma viso de que o mercado possui o atributo natural de gerar estados timos e que somente situaes anmalas ao seu funcionamento normal justificam a ao pblica. Na perspectiva defendida, o mercado o espao competitivo institucional de busca do lucro, no possuindo atributos naturais vinculados

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A dicotomia entre a eficincia da estrutura existente e a relacionada s mudanas estruturais mais profundas tambm decorre dos interesses polticos hegemnicos vinculados aos padres de especializao vigentes nos sistemas nacionais. Nesse sentido, a questo muito mais complexa do que os limites associados estrutura herdada e s rigidezes das rotinas e das estratgias. H, assim, uma base poltica para o comportamento conservador que constitui, de fato, um elemento essencial que est por trs da dicotomia entre a eficincia produtiva e a dinmica. Portanto, a poltica industrial, sobretudo na dimenso estratgica, depende fundamentalmente da base de sustentao do poder poltico do Estado para promover mudanas mais profundas.

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ao desenvolvimento ou ao bem-estar (Possas et alii, 1995), decorrentes de uma forma particular e improvvel de organizao (o mercado competitivo neoclssico). E mais, num mundo interdependente, qualquer subsistema isolado apresenta falhas que dependem do funcionamento de outros subsistemas. Portanto, no sentido fraco e tautolgico do termo, se poderia dizer que o Estado atua nas falhas de mercado, que este ltimo, por sua vez, atua nas falhas de governo, que as instituies de C&T atuam nas falhas de outros tipos de instituies de desenvolvimento tecnolgico e, assim, sucessivamente. Logo, a percepo do papel do Estado na dinmica industrial deve passar pela demarcao das caractersticas particulares dos distintos agentes e instituies presentes no sistema econmico que tambm podem variar ao longo do tempo e no espao , prescindindo-se, totalmente, de uma viso do mercado como o locus do equilbrio e da otimizao que fundamenta o conceito forte das falhas de mercado. Abre-se, deste modo, um leque importante de pesquisa institucional e histrica para subsidiar as concepes de poltica industrial em situaes concretas, totalmente distinto do programa convencional neoclssico. 2 A concorrncia ocupa um espao central, terico, metodolgico e normativo, em toda a argumentao desenvolvida. So nos espaos competitivos concretos que as estratgias empresariais de inovaes so formuladas, gerando a transformao estrutural e as trajetrias de desenvolvimento. Portanto, a partir da forma como as instituies interferem nos espaos da concorrncia, elevando a rivalidade ou beneficiando estratgias inovadoras, que as inovaes so estimuladas ou restringidas. Como desdobramento, as estruturas econmicas, caracterizadas por um certo conjunto de atividades, embutem formas particulares de concorrncia que selecionam tanto regimes e trajetrias tecnolgicas quanto formatos organizacionais e instituies que se mostram favorveis s estratgias empresariais de inovaes e, logo, transformao estrutural e ao desenvolvimento. Por conseguinte, pensar poltica industrial pensar a relao entre a ao do Estado, a concorrncia e o progresso tcnico. por intermdio da ao do Estado nos ambientes da concorrncia que se pode induzir as empresas privadas a perseguirem certas estratgias de introduo ou absoro de inovaes. Pode-se mesmo dizer que, em ltima instncia, todas as polticas sistmicas (desde a poltica da concorrncia stricto sensu at as polticas especializadas de infra-estrutura tecnolgica, de recursos humanos, fsica e financeira, alm da poltica de articulao industrial20) constituem vertentes essenciais da poltica industrial na medida em que interferem, de forma particularizada, nos ambientes competitivos em que as empresas esto imersas, condicionando suas estratgias de inovao. A relao entre poltica industrial e inovaes mediada pela concorrncia capitalista. Ou seja, numa economia de mercado assentada na empresa privada, o Estado interfere na dinmica das inovaes na medida em que interfere nos ambientes competitivos que caracterizam os distintos mercados. O aprendizado e a inovao

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Sobre as diversas polticas que constituem parte de uma poltica industrial de corte sistmico, vide Gadelha, 1999.

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no sistema capitalista so resultado do enfrentamento entre os capitais que, em certos momentos, podem inclusive cooperar, de sorte a elevar o seu potencial competitivo , sendo este o mbito em que a poltica industrial pode interferir no processo de gerao e difuso de inovaes, criando oportunidades (sistema de financiamento adequado, infra-estrutura de C&T e de recursos humanos etc.) e ameaas (poltica de concorrncia stricto sensu) que condicionam as estratgias empresariais. Concluindo, a concorrncia constitui o processo social que gera a evoluo no sistema capitalista, pois neste mbito que se gestam as trajetrias de inovao.21 Constitui, portanto, a dimenso central e mais abrangente para se pensar poltica industrial, uma vez que a ao do Estado interfere no desenvolvimento, na medida molda, direta ou indiretamente, o ambiente que permeia a concorrncia capitalista. Assim sendo, a influncia do Estado no fortalecimento da capacidade competitiva (ou de inovao) dos agentes e sua interferncia no grau de rivalidade aparecem como os fatores centrais a serem considerados, simultaneamente, para a concepo de uma poltica industrial em realidades concretas. Pouco importa se as condies de concorrncia so mais prximas ou no do mercado competitivo neoclssico; mas sim, em que medida so favorveis s estratgias empresariais de inovao. 3 A idia de que o impacto da poltica industrial condicionado pela estrutura econmica existente e desejada significa que existem padres evolutivos de inovao especficos e comuns aos diferentes grupos de setores que conformam as estruturas industriais. Ou seja, a despeito de no ser condizente com o referencial metodolgico evolucionista a existncia de orientaes genricas de poltica econmica vlidas para qualquer contexto estrutural e momento histrico, existem regularidades no processo de aprendizado que permitem pensar a poltica pblica num nvel terico que, por definio, requer algum nvel de generalidade.22 Por conseguinte, possvel pensar certas regularidades de poltica industrial para grupos particulares de atividades e para estruturas produtivas que apresentam composies setoriais particulares. O referencial desenvolvido abre, assim, uma perspectiva de investigao que aponta para a possibilidade de se estabelecer regularidades normativas associadas s diferentes estruturas produtivas e aos projetos nacionais para seu desenvolvimento. Como desdobramento dessa idia, a perspectiva estruturalista do desenvolvimento e do papel do Estado pode ser retomada, assentando-se em bases microeconmicas mais slidas. perspectiva de ruptura analtica com o paradigma neoclssico se acopla uma ruptura normativa que reintroduz o papel do Estado luz do impacto de suas aes sistmicas na mudana estrutural.

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Essa viso da concorrncia remonta aos trabalhos de Schumpeter (1985, onde mais expltico) e Marx (1983).
22

Tais regularidades so captadas nas noes de paradigmas e regimes tecnolgicos, desenvolvidas por Dosi (1984) e Nelson & Winter (1982).

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4 Por fim, deve ser enfatizado que uma poltica industrial de corte evolucionista pressupe um Estado flexvel, comprometido com os processos de mudana e com uma elevada capacidade de anlise estratgica que lhe permita observar os avanos que acontecem alhures e promover um ambiente favorvel explorao do novo. A reestruturao das formas convencionais de interveno do Estado talvez constitua o maior pressuposto da anlise desenvolvida, representando uma frente de pesquisa essencial. A concepo sistmica e estrutural de poltica industrial pressupe um padro de interveno estatal muito distinto do observado nas situaes histrico-concretas presentes, sobretudo nos pases em desenvolvimento ou subdesenvolvidos. Supe, entre outros requerimentos, um padro mais indireto e complexo de interveno, considerando que existem mltiplas frentes que precisam ser articuladas, num processo em que os resultados so lentos e demandam persistncia. Os requerimentos de conectividade com a sociedade tambm so muito maiores. A poltica industrial, de fato, deve constituir um locus de articulao do Estado com a sociedade em torno dos interesses da inovao e da transformao estrutural, o que sempre envolve resistncias de toda natureza. Intervir nas inovaes pressupe uma capacidade de anlise estratgica e de prospeco e uma alta conectividade com a sociedade para identificar as perspectivas do futuro, para lidar com as estruturas do passado e para rever, a cada momento, as estratgias de poltica econmica. Nessa perspectiva, emerge o corte mais profundo com os enfoques liberais e neoliberais dominantes: a recuperao da capacidade de interveno e de anlise estratgica do Estado coloca-se como uma necessidade e mesmo uma pr-condio para a efetividade de uma poltica industrial, uma vez que, seguindo o enfoque metodolgico evolucionista, as caractersticas do agente decisrio condicionam suas escolhas e as aes que podem ser implementadas com sucesso. REFERNCIAS BIBIOGRFICAS
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