Colquio Internacional Economia e Colonizao na Dimenso do Imprio Portugus, So Paulo, 30 de Setembro 3 de Outubro 2008 / Mesa 1.

. Fiscalidade e Poder Imperial, 30 de Setembro de 2008, 13h30 16h00.

ALBERTO GALLO

RACIONALIDADE FISCAL E ORDEM COLONIAL

1. Boa tarde a todos. Agradeo a organizao do colquio por permitir-me de estar presente aqui virtualmente, e peo perdo ao colega que ter que ler um texto escrito no meu pobre portugus. Como o tempo pouco, vou logo s questes a ser discutidas na Mesa 1. Quais so as perguntas implcitas do tema Fiscalidade e Poder Imperial ? Obviamente estas: a dimenso colonial tinha algo de especial que a distinguia do fiscalismo europeu da mesma poca? A carga fiscal foi mais pesada do que na Europa? E ainda: as colnias do ultramar transferiam para a Metrpole uma parte de sua receita fiscal maior da que as provncias europias transferiam para seus governos centrais? 2. H uma expectativa natural e justificada de que a resposta a estas perguntas seja sempre um sim. Sim, a fiscalidade colonial tinha caractersticas especiais porque o fim da colnia era - como proclamou uma vez Pombal - de proporcionar vantagens Metrpole. E portanto sim, a carga fiscal era mais pesada. E mais uma vez, sim, as transferncias deviam ser maiores das que proporcionavam as provncias metropolitanas, as quais possuiam meios e instituies para se defender melhor. Pois bem, eu tenho uma poro de dvidas sobre estes sim, e vou explicar brevemente porque. 3. Sem dvida as colnias foram conquistadas pelos europus para obter vantagens. Nas condies econmicas da edade moderna, estas vantagens vinham fundamentalmente da explorao dos nativos por parte de uma minoria europia e do monoplio comercial da Metrpole. No comeo da colonizao, o monoplio comercial era considerado um facto natural, e mais tarde, quando cresceram as dvidas ao respeito, o monoplio parecia justificado pela ajuda que a Metrpole dava supremacia dos colonos sobre nativos e africanos. Esta espcie de troca - monoplio comercial em troca do poder local - chamada no Brasil de pacto colonial, por influncia sobretudo do historiador Fernando Novais. Sei pouco sobre o sistema comercial monopolista. A sua efetividade periodicamente questionada com base na importncia do contrabando, com o qual a sociedade colonial procurava diminuir as consequncias do monoplio comercial da Metrpole. Mas parece-me evidente que todos os fatores histricos estavam do lado da Metrpole: a final de contas, quem tinha as frotas? Duvido que o comrcio dos bahianos ou dos paulistas com a Africa possa modificar o quadro das desvantagens para o Brasil do monoplio comercial de Portugal.

4. Ao contrrio, receio que haver uma certa deluso em relao expectativa de encontrar dados confirmando a existncia de importantes transferncias fiscais para Portugal. Estou falando aqui - est claro - do que era arrecadado pela Coroa e no do que pertencia aos seus sbditos. Estou falando do ouro quintado ou do acar dizimado, e no do ouro ou do acar que os colonos do Brasil vendiam ao comrcio monopolista. 5. Como ainda no temos sries estatsticas confiveis dos oramentos das capitanias brasileiras, e nem dos oramentos do governo de Lisboa, a questo permanece aberta. O meu pessimismo, na realidade, alimentado pelos resultados dos estudos de Herb Klein e de John TePaske sobre as tesourarias do Imprio espanhol. O que sai destes estudos que as remessas do fisco americano Corte de Madrid eram bastante modestas, inferiores s remessas que as tesourarias maiores faziam s regies perifricas do Imprio. O que impressiona-me mais so os dados sobre os ltimos anos de Setecentos, relativos ao perodo das reformas borbnicas, cujo objetivo principal era exatamente de augmentar as receitas e as remessas para Madrid. No perodo imediatamente anterior s reformas, as remessas para Madrid eram o 4% do total, as remessas para as regies perifricas o 16%, e o restante 80% era gastado localmente (em fortificaes, na tropa, mas sobretudo nos ordenados da administrao civil e eclesistica). Depois das reformas, as receitas tinham crescido de 60%, mas as remessas para Espanha cresceram somente de 4% para 5%. As remessas periferia do Imprio tinham baixado de 16% a 10% e os gastos locais tinham subido de 80% para 85%. Todo o esforo das reformas borbnicas deu como resultado um augmento de 1% nas remessas para Espanha e de 5% nas despesas locais. 6. A situao no Brasil seria diferente? Repare-se que as remessas para Espanha vinham quase que exclusivamente das regies mineiras: Mxico e Alto Peru. O resto do Imprio gastava tudo e no enviava nada. Podemos portanto supor que tambm no Brasil as remessas maiores viessem das regies mineiras, mas que este no fosse o padro do pas no seu conjunto. 7. Daqui a pouco retomarei o assunto falando dos oramentos de algumas capitanias brasileiras, mas agora quero terminar o raciocnio perguntando: os dados sobre Imprio espanhol so comparveis aos das provncias europias? O belo estudo de William Beik sobre a regio francesa da Languedoc, por exemplo, muito interessante porque a Languedoc era um pays d'tat (isto : pas de Estamentos) e gozava de certa autonomia poltica e administrativa em relao ao governo de Paris. Pois bem, esta regio relativamente privilegiada, na poca do mximo poder de Lus XIV, remetia Corte 53% da sua arrecadao e gastava localmente o restante 30%. O 17% que sobra pertencia intermediao financeira, local e central, de modo que no se pode atribuir com certeza. Em qualquer caso, a Languedoc remetia a Paris a maior parte da arrecadao de seus tributos, mas isto no significa que a sua carga fiscal fosse exagerada. Pelo contrrio, a sua estrutura financeira tinha uma grande estabilidade e permaneceu igual durante o sculo XVIII. 8. Podemos fazer uma comparao direta entre a Languedoc e o Imprio espanhol? Muito perigoso. Contudo, remessas para Paris do 50% da arrecadao, de um lado, e remessas para Madrid do 5%, do outro lado, sugerem que o problema exige maior reflexo. Por isso falei de deluso das expectativas quanto s remessas das colnias Metrpole.

9. Vjamos agora a situao do Brasil entorno de 1750. A annima Informao Geral da Capitania de Pernambuco e a Notcia Geral da Capitania da Bahia de Caldas tem muitas informaes sobre receitas e despesesas das duas capitanias. A Bahia tinha uma receita de 300 milhes de ris e uma despesa de 220. Portanto ficavam lquidos para Sua Magestade 80 milhes de ris, isto 26% da receita. Pernambuco tinha uma receita de 90 milhes e uma despesa igual, no ficando nada para Sua Magestade. Estes poucos dados bastam para lembrar-nos que havia enormes diferenas entre as capitanias. Algumas podiam ter supervit, otras estavam em situao de equilbrio oramentrio e outras tinham dficit permanentes. Os dados de Pernambuco e da Bahia mostram que numerosas capitanias menores dependiam financiariamente das remessas das capitanias maiores. Pernambuco gastava uma quarta parte da sua receita (22 milhes) para financiar Itamarac (ento ainda capitania hereditria), Paraiba, Rio Grande e Cear. A Bahia aparentemente gastava somente 2% da sua receita (6 milhes) em remessas ao Esprito Santo e ao Par. Eis uma primeira dica: como as capitanias menores dependiam das remessas das maiores, facil prever que ser muito difcil encontrar nos seus oramentos remessas para Portugal. As remessas eram, como no Imprio espanhol, uma possibilidade limitada s grandes capitanias e sobretudo s regies mineiras. 10. Agora o momento de introduzir uma distino clara entre os oramentos que encontramos nas nossas fontes e os fluxos financeiros efetvos das tesourarias. As receitas e as despesas que aparecem nos oramentos das capitanias so estimas, previses e no contas do que entrou nas, e sai das, caixas da Real Fazenda. Por exemplo, se econtramos no oramento da capitania X que a receita dos dzimos foi de 15 milhes de ris no tal ano, isto significa somente que os 15 milhes deviam entrar na caixa da provedoria, no que entraram mesmo. As leis fazendrias obrigavam os secretrios das provedorias a registrar nos Livros da Receita o valor inteiro do contrato, como forma de responsabilizar o oficial, o qual respondia com a sua prpria fazenda pelas faltas. Quanto despesa, a que encontramos nos oramentos a despesa ordinria, faltando de regra a despesa incerta, a qual fica em branco ou anotada como simples avaliao. Enfim, de regra, falta qualquer referncia s dividas ativas e passivas da tesouraria, quer as correntes quer as velhas. Para ter balanos verdadeiros deveriamos utilizar os livros-caixa. Um trabalho infernal, como sabe quem o tentou. por isso que os livros de Klein e TePaske so to importantes: a encontramos os fluxos verdadeiros e no simples balanos de previso. 11. Para nos, que estamos interessados ao problema da carga fiscal da sociedade colonial, fundamental conhecer o valor efetivo das receitas. Como a quase totalidade dos tributos eram arrematados, poderiamos supor que seja suficiente fazer uma lista dos preos pelos quais a Real Fazenda vendia os tributos aos contratadores. Agora, alguns tributos indiretos, como a dzima da alfndega ou as entradas, se podiam arrecadar em tempo quase real, mas a arrecadao dos tributos diretos, como os dzimos ou como os impostos sobre os ofcios pblicos, demoravam mais. As vezes no bastava um trinio. Depois de uma certa poca, por exemplo, os dzimos podiam ser arrecadados tambm durante o trinio seguinte. Isto explica, em parte, porque os preos dos contratos no podem representar as receitas efetivas de um dado ano. Mas a razo principal que boa parte dos contratos no era inteiramente paga Real Fazenda.

12. Vejamos alguns dados. Em 1776 a dvida acumulada pelos contratadores sumava a 4 bilhes de ris. Uma grande suma, pois naquele mesmo ano a receita total do Imprio portugus era de 6 bilhes. Nas capitanias menores as dvidas eram de dezenas ou de uma centena de milhes, mas eram muito maiores nas grandes capitanias. Na Bahia os contratadores deviam mais de 200 milhes, em Pernambuco 300, no Rio 800. Quanto s regies mineiras: no Gois deviam 280 milhes e em Minas mais de 2 bilhes. Os 4 bilhes da dvida acumulada eram igualmente repartidos: 2 bilhes antes de 1761 e os restantes 2 bilhes entre 1761 e 1776. Como no conhecemos o antes quo do primeiro perodo, s podemos calcular a porcentagem que representavam as dvidas dos 16 anos do perodo 1761-76. Supondo un crescimento constante das receitas, os contratadores do Cear teriam pago 55% do valor dos contratos, os de Pernambuco 90% e os de Minas Gerais 64%. O valor das receitas nas trs capitanias deveria portanto ser diminuido do 45%, do 10% e do 36% respectivamente. No faz sentido fazer mdias com esses poucos dados. suficiente no esquecer que a carga fiscal da sociedade colonial no era igual ao valor das receitas, pois de regra estas superestimavam os valores efetivamente cobrados. 13. Para poder calcular a carga fiscal das capitanias brasileiras, portanto, o primeiro problema que muitos tributos no eram inteiramente pagos. O segundo problema que o valor dos contratos era muito inferior ao valor do tributo. Isto no nada estranho. Na Europa a diferena entre o valor dos contratos e o valor dos tributos era no mnimo de 15%, no mximo de 40-50%. Est claro, pois, que tambm no Brasil o valor dos contratos das entradas ou da dzima da alfndega no representava a quota das transaes que a lei mandava taxar. A coisa ainda mais evidente no caso dos contratos dos dzimos da produo, cuja avaliao e cuja arrecadao era mais difcil ainda. Com efeito, como calcular o valor da produo e avaliar assim a porcentagem representada pelos contratos, quando os dados sobre a produo so to raros e pouco confiveis? 14. Por uma coincidncia feliz, possvel medir a porcentagem do contrato dos dzimos de Pernambuco de 1701-02 sobre a produo de acar, que conhecemos graas s informaes de Antonil. O valor do tributo, entre o acar e as miunas, era de cerca 80 milhes. O contratador tinha pago 30 milhes do valor do contrato, mais 8 milhes entre o 1% para as bras pias, as propinas aos ministros e o fornecimento das fardas. Total: 38 milhes, isto 47,5% do tributo. Fazendo as contas em arrobas de acar, a proporo quase a mesma: 23.000 arrobas para a Real Fazenda sobre as 43.000 do tributo. Na realidade, temos que acrescentar as miunas e diminuir o valor contabilizado das fardas, cujo preo sempre era superestimado. Feitas todas as correies, v-se que a receita da Real Fazenda, admitindo que o contrato tenha sido inteiramente pago, foi o 44% do tributo. Este nico exemplo no permite fazer muitas generalizaes, mas sugere que, no caso da tributao direta, a inadimplncia fiscal, por meio da arrematao dos contratos, colocava-se aos nveis mais altos das mdias europias. 15. Mas correto falar em inadimplncia fiscal? Sabemos que o contratador de Pernambuco pagou (se pagou) Real Fazenda somente o 44% do tributo a ser arrecadado, mas isto quer dizer que a populao de Pernambuco tinha entregado somente o 44% do imposto, isto o 4,4% de sua produo? Claro que no. Em outra ocasio, no Departa-

mento de Histria da USP, tenho falado com mais pormenores da arrecadao dos dzimos. Agora vou resumir os resultados da minha pesquisa somente pelo que diz respeito carga fiscal da sociedade colonial. 16. A organizao da arrecadao importante porque explica como a carga fiscal era repartida entre os grupos sociais de uma capitania. O arrendamento dos dzimos era um negcio ao qual participavam muitas pessoas porque o contrato, uma vez arrematado, era retalhado e vendido. Vendido uma primeira vez "por atacado" pelo prprio contratador aos chamados "ramistas". Revendido depois pelos ramistas, e enfim novamente vendido "ao varejo" nas parquias, em pores minsculas. Estas pores eram mesmo minscolas: a vigsima ou a trigsima parte dos dzimos de uma parquia, o que significa menos de 1% dos dzimos de uma capitania. Em suma, em cada capitania eram centenas as pessoas que compravam os dzimos. Quem eram essas pessoas? Henry Koster contou que seus vizinhos, proprietrios fundirios e senhores-de-engenho, compravam os dzimos em pequenas pores e que por esta razo o imposto ficava caro, pois havia sempre lucro em cada transferncia. Robert Southey disse a mesma coisa, acrescentando, talvez por informao dos negociantes ingleses de Lisboa, que no chegava a entrar nos cofres do Estado metade da soma paga pelo povo. 17. As contas do contrato pernambucano parecem confirmar os depoimentos de Koster e de Southey. O contratador tinha recebido 23.000 arrobas de acar dos ramistas, os quais ficaram livres de revender as 20.000 arrobas do resto do dzimo. Fazendo as contas em dinheiro, e incluindo assim as miunas, os ramistas tinham entregado ao contratador 42 milhes de ris e tinham ficado com os restantes 38 milhes do valor do tributo. Em resumo: a Real Fazenda tinha cobrado 35 milhes, o contratador tinha ficado com 3 milhes, os ramistas e a multido de compradores do dzimo tinham ficado com 42 milhes. Em porcentagens: Real Fazenda 44%, contratador 4%, compradores 52%. A maior parte do imposto tinha sido assenhoreada pelos proprietrios fundirios e pelos possuidores de capital monetrio da capitania. O fenmeno do retalhamento e da revenda dos contratos desenha um cenrio em que o peso do imposto recaia sobretudo sobre os produtores de mais baixa condio social: lavradores e cultivadores livres, pescadores, arrendatrios dos senhores-de-engenho e dos estancieiros. A camada mais elevada, pelo contrrio, comprando uma poro do ramo do contrato, ficava no mnimo isenta do imposto, e no mximo realizava algum lucro. O suficiente, creio eu, para garantir Metrpole a colaborao dos poderosos locais. 18. Uma primeira lio que se pode tirar do caso dos dzimos que a sociedade colonial podia suportar uma carga fiscal elevada porque a arrecadao era feita no por meio da coao e da violncia de agentes externos sociedade, mas por meio das prprias hierarquias sociais daquela sociedade. Ao nvel das parquias, os que arrecadavam o dzimo eram os superiores sociais diretos dos contribuintes. Isto poderia explicar porque as revoltas fiscais foram to raras em comparao freqncia impressionante das revoltas fiscais camponesas e urbanas da Europa. 19. Uma segunda lio que se pode tirar do caso que a participao dos grupos de poder ao negcio dos dzimos limitava a libertade dos contratadores na fase do leilo.

Quando o contratador era um elemento da sociedade local, boa parte da elite da capitania entrava no negocio, e quando se tratava de um forasteiro, este tinha que pactuar no somente com os ramistas mas tambm com os donos dos engenhos e das estncias. Nenhum lanador poderia prescindir, em seus clculos, da rede de acordos a se fazer previamente ou dos ajustes a se fazer logo depois da arrematao. O Conselho Ultramarino preocupava-se muito com os conluios. Tinha razo: sempre havia conluios. Mas o verdadeiro problema era que a lgica concurrencial do leilo encontrava um limite estrutural na organizao da arrecadao e na participao ao negcio dos grupos de poder. O que Lisboa no compreendia, ou no queria compreender, era que os lanadores no eram os verdadeiros donos do tributo. A lgica dos lanos obedecia a uma racionalidade muito diferente da imaginada. 20. Em final de Seiscentos os vice-reis e a Mesa da Bahia tentaram de reagir baixa dos lanos administrando diretamente os contratos pela Real Fazenda. Aconteceu em 1689. A Mesa da Fazenda no sabia como agir. Ningum estava preparado. Foram estabelicidas duras penas (tresdobro do sonegado, embarcao queimada, degredo para Angola) e foram recrutadas pessoas da terra fieis e abonadas. Foi um fracasso. A corrupo atingiu nveis inimaginveis e por um sculo a administrao direta foi julgada coisa impossvel. Outra soluo foi encontrada pelo Conselho Ultramarino nas dcadas de 1720 e 1730: arrematar os dzimos em Lisboa. A soluo pareceu boa porque comeou um augmento paulatino do valor dos contratos. O mundo estanque das arremataes locais estava abalado. Mais tarde o sistema veio a ser mais flexvel e as arremataes eram feitas quer em Lisboa quer no Brasil. Comeou assim a poca dos grandes contratos, reunindo todos os tributos de uma capitania ou de mais capitanias por longos perodos (6-9 anos). Debaixo do ministrio de Pombal o sistema dos grandes contratos atingiu a mxima espanso. Talvez Pombal tivesse em mente o exemplo da Ferme Gnrale francesa, mas em todo caso a eliminao dos elementos mais fracos os locais correspondia sua conceio hierrquica e administrativa dos problemas econmicos. O valor dos contratos continuou subindo e assim subiram as receitas (virtuais) da Real Fazenda, at que em 1777 a caida de Pombal revelou o desastre. A realidade eram os 4 bilhes de dvidas dos contratadores. 21. No conheo explicaes ou interpretaes historiogrficas do enorme erro que foi cometido com os grandes contratos, sobretudo durante o ministrio de Pombal. A minha idia que a organizao dos grandes contratos tinha enfraquecido a capacidade da sociedade colonial de condicionar os lanos dos contratadores. Por outro lado, os contratadores continuavam dependendo de colaborao dos grupos locais, aos quais, contudo, no podiam deixar mais a parte maior do lucro como antes. O resultado foi que os contratadores no conseguiam arrecadar o que tinham prometido Real Fazenda. A minha impresso, pois, que as elites coloniais conseguiram defender-se bastante bem da tentativa da Metrpole de augmentar a sua carga fiscal na segunda metade de Setecentos. 22. O caso da cobrana dos dzimos brasileiros leva a duas concluses. A primeira confirma o que sugerem os estudos sobre a Europa, isto , que as finanas da monarquia absoluta dependiam do ajuste e da colaborao com os grupos de poder. A monarquia ab-

soluta era forte com os fracos e fraca com os fortes. A coao e a violncia eram sim empregadas, mas quase sempre contra o povo, e com a colaborao dos grupos de poder. A segunda concluso que, como consequncia da apropriao dos recursos pblicos por parte dos grupos de poder, a carga fiscal de uma regio podia ser pesada e ao mesmo tempo as remessas para o governo central podiam ser modestas. Pode parecer um paradoxo, mas foi exatamente nas monarquias absolutas e nas situaes coloniais que este esquema se apresentou com a maior freqncia. O Estado apoiava-se aos poderosos e deixava sozinhas e desarmadas as minorias ilustradas que tentavam de reformar o sistema fiscal e as finanas pblicas, que tentavam de aplicar a tributao progressiva, que tentavam de redistribuir a renda atravs do mecanismo fiscal e de diminuir a dvida pblica acabando com as ganncias dos grupos privilegiados. Com efeito, na Inglaterra foi a afirmao da monarquia parlamentar que permitiu o controle das despesas e da dvida pblica, e que permitiu, j em fins de Seiscentos, de substituir a arrematao dos tributos com a administrao direta. 23. A minha tese, em substncia, que a ineficincia fiscal das colnias era uma forma de racionalidade poltica, a mesma que havia na Europa, onde tambm as lites colaboravam com a monarquia absoluta para ganhar mais poder e mais riqueza. Mas nas situaes coloniais a ineficincia fiscal era exasperada pela necessidade dos grupos de poder de compensar as desvantagens do monoplio comercial da Metrpole. Um "pacto fiscal" tcito representava a contrapartida do "pacto colonial". 24. Para terminar, tenho que fazer uma confisso. O convencimento de que a colaborao entre Estado e grupos dominantes seja o elemento que explica as caractersticas da fiscalidade tambm nas reas coloniais, e o outro convencimento de que a carga fiscal seja determinada por esta colaborao, me veio, ao menos em parte, da histria do meu prprio pas, o qual, como sabemos, foi dominado por muitos sculos por potncias extrangeiras ou por dinastias extrangeiras, at depois da independncia da Amrica Latina. O que sempre me impressionou mais foi o diferente destino das reformas financeiras de Npoles e de Milo. No caso de Npoles, a colaborao de Madrid, e depois dos reis Bourbons, com a nobreza feudal e com os grupos de poder urbanos, paralizou qualquer tentativa de reforma fiscal. No caso de Milo, ao contrrio, empurrada pela competio com a Prssia, Viena teve que reformar as finanas, vencendo a resistncia das elites locais. A reforma foi feita apoiando-se na minoria ilustrada de Milo e conseguiu, entre 1750 e 1770, redistribuir a carga fiscal do Estado aplicando princpios de tributao progressiva. Un s exemplo: houve casos em que os camponeses tiveram seus impostos diminuidos de sete vezes. Numa primeia fase as receitas cairam, mas na medida em que a reforma se aprofundava com o resgate da dvida pblica e a adoo da administrao direta, tambm a receita do Estado recomeou a crescer, mas sem augmento da carga fiscal pro capite, que ficou uma das mais baixas da Europa. Qual foi, pois, a diferena entre os destinos de Npoles e de Milo? No caso de Milo, a Metrpole, com a ajuda dos filhos melhores da "colnia", desafiou os poderosos. No caso de Npoles, no.