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CIDADANIA, IGUALDADE E DIFERENA

ADRIN GURZA LAVALLE


A expanso dos direitos civis no sculo XVIII, a emergncia da vida pblica e o assalariamento de crescentes camadas da populao desencadearam, no longo prazo, processos pujantes de integrao social. Esses processos operaram sobre a runa e a desagregao social de formas arraigadas de pertena e filiao comunitria. A obra destrutiva da construo das sociedades modernas encetou, assim, a problemtica da questo social enquanto expresso especificamente moderna da desigualdade. Entretanto, o processo simultneo de ampliao do desarraigo, e de subordinao disciplinar da populao aos ditames do mercado de trabalho, veio acompanhado de novas vias de integrao: edificaram-se os expedientes modernos de constituio e vinculao a uma comunidade poltica regida por princpios universais e por mecanismos pblicos de produo de legitimidade. A cidadania constituiu a cristalizao institucional desses novos expedientes de solidariedade abstrata e generalizada. A cidadania moderna, assim definida e ampliada secularmente mediante o reconhecimento de novos direitos e de novos setores da populao investidos com capacidade legal de usufru-los, encontra-se hoje diante de uma encruzilhada de caminhos incertos. As condies que lhe outorgaram viabilidade poltica e plausibilidade simblica, enquanto status universal, sofreram transformaes profundas; transformaes cujas implicaes suscitam controvrsia quanto ao futuro da prpria cidadania e aos eventuais rumos de sua reconstruo para se adequar s exigncias dos novos tempos. As pginas que se seguem esto inscritas nesse cenrio e nelas desenvolvida uma anlise i) da concepo tradicional da cidadania, ii) das foras responsveis pela sua desestabilizao, iii) das reaes na literatura terica perante tal desestabilizao e, sobretudo, iv) das diferentes tenses

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que, na edificao da cidadania moderna, caracterizaram a relao do binmio igualdade/diferena tenses tematizadas de forma parcial no debate contemporneo. Por razes a serem analisadas no percurso deste texto, prope-se que no existem, hoje, empecilhos de peso na lgica universalista da cidadania para a assimilao poltica e institucional dos reclamos da diferena; no entanto, nas ltimas dcadas tm se cristalizado srias restries expanso da cidadania especialmente no que diz respeito capacidade do Estado para universalizar benefcios. Configurase assim um panorama que encerra certa ironia histrica: o reconhecimento da diferena, porm sem eqidade.

A CONCEPO TRADICIONAL E SUA CRTICA A primeira dificuldade ao se falar da crise ou desafios atuais da cidadania consiste no pressuposto da existncia de um conjunto de traos razoavelmente consensuais, cuja conjugao define aquilo que deve ser compreendido por cidadania moderna, fornecendo assim um parmetro de comparao para se avaliar a natureza e envergadura de determinadas transformaes em curso. Falar em cidadania moderna, nesse sentido, apenas possvel no plano de formulaes em maior ou menor medida abstratas, cuja construo estilizada permite sintetizar para a anlise aquilo que, no terreno da histria, corresponde aos complexos processos de edificao dos Estados-nao; processos tanto mais diferenciados quanto mais se aproxima a anlise da questo social dos direitos sociais e de sua cristalizao em constelaes distintas de regimes e bem-estar (EspingAndersen, 1991: 85-116; 1995: 73-111). Sem dvida, a concepo mais influente da cidadania moderna foi elaborada por T. H. Marshall, quando da sua conferncia seminal Cidadania e Classe Social, ministrada no final dos anos quarenta a propsito da obra do economista Alfred Marshall. A tal concepo seria pertinente adicionar as formulaes de Reinhart Bendix no apenas por sua influncia, mas por se tratar de desenvolvimento analtico complementar ao pensamento do primeiro autor. No contexto da argumentao aqui apresentada, assume-se que a concepo tradicional da cidadania pode ser cabalmente encontrada no opsculo cannico de Marshall (1949) ou no estudo clssico do segundo autor acerca da relao entre a cidadania e os processos de centralizao do poder em aparatos burocrticos modernos construo do Estado-nao (Bendix, 1964). claro que as idias de

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ambos os socilogos no so isentas de controvrsias; todavia, os matizes e restries introduzidos pelas crticas mais recorrentes no comprometem o ncleo daquilo que ainda hoje tido como as feies distintivas da cidadania moderna. bem conhecido o modelo dito evolutivo de Marshall, no qual o progressivo alargamento da cidadania enquanto status de direitos atribudos emerge como desdobramento dos direitos civis em polticos, e destes em direitos sociais; contudo, a excessiva ateno normalmente prestada ao componente dinmico da concepo marshalliana tende a obliterar aquilo que de mais importante tm o pensamento desse autor quanto s caractersticas constitutivas da cidadania moderna. Groso modo, tais caractersticas so passveis de sntese em quatro elementos1: i) universalidade da cidadania: atribuio de um status elaborado em termos de direitos universais para categorias sociais formalmente definidas, ao invs de para estamentos ou castas com qualidades substantivas inerentes; ii) territorializao da cidadania: territorialidade combinada com o elemento anterior para delimitar politicamente os alcances da cidadania, ou seja, assuno do territrio como critrio horizontal a delimitar a abrangncia desse status, em substituio dos princpios corporativos; iii) princpio plebiscitrio da cidadania ou individualizao da cidadania: generalizao dos vnculos diretos entre o indivduo e o Estado como forma legtima de reconhecimento e subordinao poltica, suprimindo no apenas o princpio funcional da tutela das antigas corporaes, mas tambm o chamado governo indireto, quer dizer, a delegao das funes do Estado s camadas locais de intermedirios entre os poderes centrais e os donos de terras, os mercenrios, o clero, e diversos tipos de oligarquias; iv) ndole estatal-nacional da cidadania: existncia de vnculo constitutivo entre a cidadania e a edificao do Estado-nao, graas construo histrica de coincidncia dupla: entre o territrio e um poder centralizado nico, de um lado, e, do outro, entre a populao constituda como comunidade poltica e o Estado enquanto encarnao presuntiva

1 O ncleo aqui proposto pode ser consultado de forma pormenorizada, com maior ou menor nfase em algumas das feies expostas, nas seguintes pginas das obras em questo (Marshall, 1949: 63-108; Bendix, 1964: 91-138). Em trabalho alentado mais recente, Charles Tilly (1993: 157-93) tambm confere centralidade a esses elementos.

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dessa comunidade concebida em termos culturais ou de identidade nacional.2 Antes de sumariar as discrepncias mais freqentes suscitadas pela concepo tradicional da cidadania no debate das ltimas dcadas do sculo XX, cumpre atentar para um aspecto presente de forma implcita na conjugao dos elementos vertidos acima, cujas implicaes adquiriro relevncia no decorrer destas pginas. Na concepo tradicional da cidadania, no apenas como burilada analiticamente por Marshall ou Bendix, mas tambm tal e como incorporada pela teoria social no terceiro quartel do sculo XX, cidadania opera no plano cognitivo como conceito sintticodescritivo e no como categoria normativa. Por outras palavras, os elementos recm-expostos pretendem fornecer uma sntese capaz de descrever os caminhos percorridos historicamente na edificao do status moderno da cidadania, sem assumir qualquer afirmao sobre a substncia ou dever ser da cidadania. O uso analtico do termo remete de forma sinttica a processos longos e conflituosos de sedimentao de direitos civis, polticos e sociais, mediante os quais equacionaram-se nas sociedades ocidentais os dilemas da subordinao poltica e da integrao social. Se em cada caso histrico os usos prticos polticos e ideolgicos da idia de cidadania englobam o valor da vida digna presente nessa sociedade, a reconstruo analtica do conceito, do ponto de vista da teoria social, no pressupe a aceitao ou prescrio de qualquer contedo necessrio substncia da cidadania. Para diz-lo nas palavras de Marshall: A cidadania um status concedido queles que so membros integrais de uma comunidade. Todos aqueles que possuem o status so iguais com respeito aos direitos e obrigaes pertinentes ao status. No h nenhum princpio universal que determine o que estes direitos e obrigaes sero, mas as sociedades nas quais a cidadania uma instituio em desenvolvimento criam uma imagem de uma cidadania ideal em relao qual o sucesso pode ser medido e em relao qual a aspirao pode ser dirigida. (Marsahll, 1949: 76) Segundo ser visto mais adiante, ante as foras desestabilizadoras da concepo tradicional da cidadania, re2 Para uma reconstruo geral desse vnculo e de sua importncia para a cidadania (cf. Bendix, 1964: 91-175). Na Amrica Latina, a construo e imposio histricas da coincidncia entre Estado e Nao tem sido menos explorada do ponto de vista dos seus efeitos para a cidadania do que da perspectiva da histria cultural ou intelectual desses pases. A esse respeito cumpre lembrar a intensa participao do pensamento social da regio na empreitada de inventariar e inventar a nao (cf. Bartra: 1987, pp, 43-125; Gurza Lavalle: 2001, pp. 132-246. Leite: 1968, pp. 15-132; Mota: 1977, pp. 17-52).

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gistra-se mudana notvel de sentido nos usos conceptuais dessa categoria agora investida de considervel carga normativa. Uma vez explicitado o teor sinttico-descritivo da concepo tradicional da cidadania, cabe dar passo de forma breve a suas crticas mais freqentes. No ltimo quartel do sculo XX, em particular aps a ascenso do neoconservadorismo, a temtica da cidadania passou a ser explorada de forma crescente, at assumir posio de destaque no debate acadmico dos ltimos anos em especial na agenda da filosofia poltica e da teoria social. No corpus dessa literatura, em expanso vertiginosa, so bem conhecidas as crticas concepo marshalliana, salientando de forma recorrente ora a indevida generalizao do caso ingls, ora o desenho de roteiro histrico altamente estilizado quanto gnese e transformao da cidadania, ora a simplificao da emergncia dos direitos nas sociedades modernas em trs subconjuntos indevidamente homogneos, ora certo evolucionismo e linearidade em relao trajetria efetivamente seguida pelas sociedades europias inclusive a inglesa (cf. Miller, 1993: 72-8; Zolo, 1993: 119-121; Held, 1989: 41-65). No esta a oportunidade para avaliar a pertinncia dessas ressalvas, apenas cabe explicitar que a despeito de sua ampla difuso, nem todas elas fazem juz ao pensamento do socilogo britnico, particularmente se considerada a ausncia de uma filosofia da histria subjacente sua anlise, e, portanto, sua concepo da mudana social como fenmeno por excelncia contingente (Held, 1997: 45-9). Em perspectiva mais abrangente, o carter liberal da concepo tradicional da cidadania foi questionado da tica dos marxismos pela ausncia de formulaes quanto ao papel desse status scio-poltico moderno dentro da lgica de dominao do Estado-nao, e pela escassa ateno prestada ao conflito social no reconhecimento de novos direitos (cf., v.gr. Giddens, 1985: 217-27).3 Embora o sentido geral dessas crticas seja parcialmente correto, elas ocultam que a verdadeira divergncia reside em outro ponto, na centralidade conferida pelo marxismo luta de classes, pois, embora em registro diferente, tanto as demandas coletivas na definio de novos direitos e na ampliao dos j existentes quanto o papel da cidadania na consolidao do Estado, constituem temas relevantes nas reflexes de ambos os autores. Para alm da correo ou incorreo dessas e de outras crticas menos usuais, a sntese proposta por
3 No plano da ao individual, Marshall e Bendix este ltimo de forma mais explcita frisam o desejo de pertena e reconhecimento das camadas populares como motores da ampliao da cidadania, enquanto Giddens acusa ambos os autores de se furtarem a enfrentar a questo da dominao e dos conflitos sociais na construo da cidadania.

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Marshall, assim como suas repercusses e reformulao na sociologia histrico-comparativa de Bendix, permanecem ainda hoje como pontos de referncia obrigatrios no debate acerca do futuro da cidadania.

AS FORAS DESESTABILIZADORAS possvel delinear certos consensos no plano da crise da cidadania ou, melhor, das tendncias que, em tese, abalariam alguns de seus pressupostos modernos de funcionamento. amplamente aceito que a expanso desse status universal de pertena a uma comunidade poltica forneceu os expedientes predominantes para equacionar, nos planos simblico e poltico-institucional, as problemticas da subordinao poltica e da integrao social ao longo dos processos seculares de alastramento da economia de mercado e de consolidao do Estado nacional. Mesmo em sociedades marcadas por diferenas socioeconmicas abissais, pela desigual efetivao do direito, pela vulnerabilidade dos direitos civis e por outras iniqidades amplamente presentes na Amrica Latina, as tarefas da ordenao poltica e da incorporao social passaram pela edificao da cidadania embora no raro sob formas qualificadas com adjetivos que visam a acusar alguma anomalia (cf. Escalante Gonzalbo, 1992; Santos, 1979; Telles, 1992; Fleury, 1994). Para alm das polmicas em torno da (in)suficincia e (in)eficincia da cidadania, os modelos ideais e arranjos institucionais que, no sculo XX, definiram seu notvel alargamento quanto cobertura e substncia, parecem hoje comprometidos por tendncias de mdio e longo prazos.4 Cumpre centrar a ateno, primeiro, nas foras desestabilizadoras da cidadania no terreno dos pressupostos macroinstitucionais ou estatais que viabilizaram politicamente sua consolidao. Trata-se, claro, da capacidade do Estado para institucionalizar volumes conflitantes de interesses populares, e para impor as decises vinculantes inclusive a assuno de perdas exigidas por tal institucionalizao. Hoje, uma combinao complexa de fatores exige com premncia a ao pblica e, a um s tempo, limitam sua efetividade e seus alcances. A vulnerabilidade finan4 A substncia da cidadania corresponde, em Marshall, aos componentes do bem-estar que, formando parte do seu patrimnio cultural e material, cada comunidade julga indispensveis para garantir uma vida digna; por sua vez, a cobertura remete ao aspecto quantitativo ou numrico, quer dizer, s regras formais a delimitarem os segmentos sociais contemplados pela cidadania.

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ceira e migratria das fronteiras nacionais, os processos de integrao econmica internacional e a conseqente cesso parcial de soberania, o acirramento da desigualdade social sob formas inditas entre elas o alastramento do desemprego estrutural , a redefinio do papel do Estado e sua conseqente retrao no plano da interveno social, adicionada s crescentes limitaes fiscais da ao pblica, compem um panorama crivado de restries no apenas para a ampliao da cidadania, seno tambm para preservao de sua substncia j cristalizada em direitos. Mais adiante sero retomadas de modo breve essas foras enquanto constrangimentos efetiva capacidade de universalizao da cidadania, paradoxalmente, em momento simbolizado pelo crescente reconhecimento do direito diferena. J o segundo conjunto de fatores presentes na desestabilizao da cidadania diz respeito diferenciao social e a mudanas socioculturais. Trata-se, em grandes traos, de fenmenos os mais diversos a exprimirem de formas distintas as dificuldades de se representar e processar, com plausibilidade simblica, questes outrora elaboradas na linguagem do universal: o descrdito das grandes ideologias, a suspeio suscitada pelas categorias totalizadoras (Savater, 1989), a emergncia e proliferao de identidades restritas (Zermeo, 1987), o desencanto da poltica (Tenzer, 1990), a multiplicao de formas associativas civis a reivindicarem novos princpios de representatividade (Dagnino, 2002), a proliferao da chamada poltica da diferena, entre outras manifestaes. Nesse elenco h fenmenos em maior ou menor medida recentes, mas sem dvida a eles tambm subjazem tendncias que obedecem linhas de mudana de longa durao. De fato, pluralismo, poltica da diferena, diferenciao social, evoluo e incremento da complexidade social, especializao funcional, multiplicao dos sentidos socialmente relevantes, descentramento da sociedade, nomadismo das identidades, constelaes ps-nacionais e patriotismo constitucional so, entre outros, termos de uso crescente nas cincias sociais ao longo da segunda metade do sculo XX, e, malgrado as controvrsias e at os dissensos irreconciliveis entre aqueles que os sustentam, em conjunto coincidem em ponto crucial, a saber, que no mais plausvel responder aos problemas do ordenamento poltico e da integrao social como fizeram-no os pensadores oitocentistas; quer dizer, a partir dos pressupostos e categorias ilustrados de teor fortemente universalista, prprios cidadania moderna. As conseqncias desses fenmenos para a concepo tradicional da cidadania nem sempre so evidentes e, sobretudo, raras vezes so

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unvocas. guisa de ilustrao cabe analisar como mudanas acontecidas no plano difuso da ao social e das identidades coletivas poderiam acarretar efeitos corrosivos para o funcionamento da cidadania. Consideraes de longo e curto prazos so invocadas freqentemente na literatura para explicar a emergncia e proliferao indita de uma mirade de prticas de consociao e atores coletivos orientados por identidades restringidas para diz-lo com atinada frmula cunhada por Sergio Zermeo (1987). Quando projetadas para a arena poltica, tais identidades geram efeitos desestabilizadores em dois flancos, na medida em que colocam em xeque, pelo menos parcialmente, duas ordens de pressupostos funcionais e simblicos da concepo tradicional da cidadania: primeiro, a legitimidade da produo dos direitos que alteram o perfil da prpria cidadania, seja como incorporao a enriquecer sua substncia, seja como limitao restritiva ou reguladora dessa substncia; segundo, o princpio de universalidade como critrio normativo sine qua non a determinar o tipo de demandas, benefcios e obrigaes passveis de incorporao legtima no status da cidadania. Assim, quanto legitimidade dos processos consagrados de produo da cidadania, a diversificao de temas, interesses e problemas com pretenses semelhantes de validez e relevncia impulsionada pela proliferao de identidades restringidas , tem evidenciado a parcialidade e insuficincia do arcabouo institucional incumbido da agregao e representao de interesses. Sem negligenciar o papel dos conflitos sociais no normalizados, precisamente no interior das instituies da democracia que ocorrem os processos de determinao de prioridades na criao e regulao de direitos associados ao status de cidado. Por sua vez, tais identidades firmam-se como portadoras de necessidades especficas e de reclamos diferenciados, cuja satisfao no passvel de equacionamento nos marcos de um status universal caracterizado desde suas origens por pressupostos normativos que aliceraram simbolicamente o reconhecimento de direitos iguais para os membros da comunidade poltica em detrimento do direito diferena. Em suma, em ambos os casos est em jogo a imparcialidade e representatividade dos processos institucionais de produo da cidadania, assim como sua sensibilidade para contornar os riscos da sinonmia entre igualdade e homogeneidade. Especificamente no que diz respeito igualdade, cabe lembrar que o quid reside no fato de a cidadania ter introduzido distino dupla, de incluso e excluso: primeiro, expandiu o terreno da igualdade garantido pela lei, isto , determinou reas relevantes da vida social nas quais deviam primar condies de acesso, participao ou usufruto semelhantes para

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os segmentos sociais investidos de status cidado; segundo, a consagrao dessas reas da herana social a ser compartilhada como pressuposto de uma vida civilizada simultaneamente desautoriza a legitimidade de qualquer demanda que escape de suas fronteiras. Nas palavras de Marshall: O status no foi eliminado do sistema social. O status diferencial, associado com classe, funo e famlia, foi substitudo pelo status uniforme de cidadania que ofereceu o fundamento da igualdade sobre a qual a estrutura da desigualdade foi edificada. (1949: 79-80)

AS REAES DIANTE DA DESESTABILIZAO A despeito dos diagnsticos oitocentistas, enfticos na afirmao de duas classes de riscos prprios s tendncias de transformao da cidadania, a desestabilizao, esboada de forma grosseira acima, no decorre do descompasso entre os anseios de integrao e mobilidade social das camadas populares e o ritmo vagaroso do alargamento da cidadania insuficincias de nmero e substncia na sua expanso , e sequer dos efeitos politicamente explosivos acarretados por tal ampliao efeitos deletrios para o funcionamento da democracia ou, nas hipteses mais ousadas, eventuais conseqncias revolucionrias ; antes, trata-se de processos em boa medida inditos, particularmente se olhados da perspectiva desses diagnsticos.5 Conforme recm-exposto, confluem na redefinio da cidadania diversos fenmenos passveis de serem aglutinados sinteticamente em processos de duas ordens, a saber, aqueles relacionados dificuldade contempornea de se processar a representao e resoluo poltica de questes relevantes dentro de semnticas do universal; e aqueles que, vinculados fragilizao da soberania nacional e redefinio dos padres de interveno do Estado, comprometem os fundamentos poltico-institucionais presentes na edificao da cidadania moderna. Os eventuais efeitos

5 A esse respeito cabe lembrar que a eroso das formas tradicionais de autoridade, e sua correspondente substituio por relaes contratuais, veio acompanhada de acirrados debates em torno das conseqncias da desresponsabilizao dos proprietrios pela sorte dos seus empregados agora indivduos liberados das formas de proteo tutelares e comunitrias (cf. Bendix, 1964: 92-108). Vejam-se, tambm, as reaes suscitadas pelo progressivo reconhecimento do direito de barganha coletiva do trabalhador, cuja sano definitiva aconteceu como exigncia compreendida no exerccio dos direitos civis e no como desdobramento dos direitos polticos (cf. Marshall, 1949: 63-87).

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corrosivos de tais processos apontam para a impossibilidade de se enfrentar os novos desafios da integrao social, nas suas dimenses simblica ou identitria e socioeconmica, tentando equacion-los analiticamente dentro dos moldes da concepo tradicional da cidadania; concepo cristalizada, no ventura, no segundo ps-guerra enquanto expresso e explicao do desdobramento dos direitos sociais. Ante tal cenrio, e a partir de filiaes tericas e disciplinares diversas, h duas posies de confluncia no debate acadmico dos ltimos anos que interessa destacar. No plano da emergncia das singularidades como reclamos polticos legtimos, ou seja, dos avanos da poltica da diferena para diz-lo com frmula cunhada recentemente, mas bastante difundida , tornou-se operao comum denunciar os excessos do universalismo da cidadania como categoria sociopoltica moderna, atentando para a problemtica de sua (in)adequao s complexas dinmicas da diferenciao cultural contempornea. J no plano das conseqncias da reforma do Estado, da globalizao, do neoliberalismo, da mundializao, ou outras etiquetas criadas para denominar os profundos processos de ajuste estrutural das ltimas dcadas, alm da elaborao de diagnsticos acerca de como equacionar os efeitos negativos de tais processos, a cidadania tem sido reconstruda conceptualmente e promovida ao estatuto de categoria normativa da filosofia poltica e da teoria social.6 Enquanto no primeiro caso atenta-se para as conseqncias dissolventes de grandes tendncias socioculturais sobre os pressupostos universalizantes e pouco diferenciados da concepo tradicional da cidadania (cf., v. g., Rosanvallon, 1995: 49-61), no segundo a nfase recai na centralidade da prpria cidadania enquanto categoria normativa capaz de alicerar em novos termos a complexa problemtica da solidariedade social (cf., v.g., Santos, 1995: 235-48; Dagnino, 1994: 103-15). A segunda confluncia particularmente sintomtica tanto dos desafios enfrentados pela cidadania quanto dos limites da concepo tradicional para equacionar tais desafios. Malgrado sua participao primordial na decantao da ordem social e poltica do Estado-nao, a cidadania no ocupou uma posio equivalente no debate terico e, durante parte considervel do sculo XX, foi tida como um conceito ultrapassado e sem retornos analticos de interesse. Com efeito, para diz-lo com Kymlicka e Norman (1994: 23-330), os conceitos normativos fundamentais da teoria e
6 No que diz respeito a essa dupla confluncia veja-se o cuidadoso balano da literatura realizado por Kymlicka e Norman (1994: 5-39).

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da filosofia polticas do segundo ps-guerra foram democracia e justia; isto , as diversas problemticas associadas s decises polticas e aos critrios para avali-las e orient-las em termos de resultados. Nesse sentido, a cidadania constitua apenas um atributo pressuposto que permitia situar os sujeitos como membros de uma comunidade auto-regulada por valores e mecanismos democrticos, e, por conseguinte, como portadores de reivindicaes legtimas quanto aos benefcios e garantias inerentes pertena a essa comunidade. Por sua vez, a teoria sociolgica tampouco conferiu cidadania uma posio terica de destaque, incorporando-a aos estudos da rea enquanto categoria histrico-descritiva ou, com maior preciso, enquanto denominao de um estatuto de pertena alicerado em direitos. A notvel centralidade ganha pela cidadania no debate terico e poltico das ltimas dcadas do sculo XX tem ocorrido alargando o perfil semntico dessa categoria para alm de sua compreenso como atributo ou como mero estatuto jurdico. O componente jurdico-institucional permanece; todavia, sua compreenso sinttico-descritiva pressuposta e subordinada a uma nova nfase normativa, no marco da qual tornam-se evidentes novos problemas: a disputa intelectual e poltica entre as linguagens da solidariedade e das obrigaes, a redefinio do sentido e alcances funcionais da cidadania e, claro, o debate pela resignificao do lcus poltico das exigncias e reclamos normativos nas sociedades contemporneas. Essas mudanas na construo do significado da cidadania merecem estudo pormenorizado, todavia, possvel arrolar aqui alguns fatores relevantes na compreenso desse deslocamento para o plano normativo: a consolidao do discurso da cidadania como novo terreno comum de disputa entre a direita e a esquerda obrigaes versus solidariedade ; a chamada crise da poltica, a normalizao de uma concepo restrita da democracia e, como resposta, a reinveno de uma chave para reintroduzir no debate a necessidade das virtudes cvicas comprometimento fora dos espaos tradicionais da poltica ; as conseqncias das ltimas dcadas de ajustes estruturais na efetivao dos direitos sociais, o que implicou no apenas a emergncia de uma linguagem defensiva em face do retorno dos argumentos acerca da inevitabilidade da excluso, mas o desenvolvimento de idias para defender a participao nas sociedades democrticas sob outros termos que no os do Estado de bem-estar; e o progressivo abandono de matrizes explicativas nos moldes marxistas. Em suma, sabe-se que o fim dos trinta anos gloriosos do psguerra levou de roldo os consensos sobre o valor social da (des)igualdade e sobre os melhores mecanismos institucionais para equacion-la; a dispu-

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ta pela definio de novos consensos explica em boa medida o auge da cidadania como categoria normativa no debate acadmico e poltico dos ltimos anos.

REPENSANDO A IGUALDADE E A DIFERENA A dupla confluncia acima esboada apresenta alguns traos paradoxais. Como ser argumentado logo a seguir, se, de um lado, a nfase analtica nas implicaes atuais da oposio universalismo ou igualdade versus diferena parecem supervalorizadas na literatura particularmente se considerado que a tenso entre igualdade e diferena no mais se encontra subordinada s exigncias impostas pela construo dos Estados-nao , do outro, a aposta na reconstruo da cidadania como categoria normativa, em contexto particularmente restritivo para a ampliao efetiva de direitos sociais, emerge como uma escolha analtica impregnada da fora do apelo moral, mas com dbios ganhos cognitivos para os desafios da anlise social. O espinhoso tema da relao entre igualdade e diferena impregna mas transborda a questo da cidadania, trazendo tona os fundamentos da filosofia poltica e da teoria social modernas, pelo menos no sentido de a conexo entre ambos os termos evocar problemticas clssicas no mbito dessas reas do conhecimento especulativo. No caso da filosofia poltica, trata-se da tenso entre a liberdade e a igualdade, de cujo cerne emergiram e continuam a emergir respostas acerca da desigualdade legtima; quer dizer, das desigualdades toleradas e inclusive consideradas necessrias plena realizao do homem e reproduo da sociedade. Uma cristalizao particularmente ntida dessa problemtica reside na preponderncia dos direitos negativos no pensamento liberal clssico. No campo da teoria social, a tenso entre igualdade e diferena remete ao binmio integrao/ desintegrao social, questo social tal e como inaugurada pela modernidade (Castel, 1995); onde a nfase no plo da integrao, caracterstica da dimenso nacional dos Estados modernos, vem acompanhada da determinao de diferenas legtimas aquelas que no comprometem a homogeneidade (pressu)posta pelas ideologias nacionais, nem ferem os esteretipos morais da vida social. Nesse sentido, cumpre lembrar, a cidadania operou como reconhecimento de diferenas legtimas incorporadas a sistemas institucionalizados e abstratos de solidariedade social.

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Aqum ou alm dos obstculos enfrentados pela teoria social e pela filosofia poltica na formulao de respostas capazes de conciliar tenses complexas como as recm-citadas igualdade/liberdade, diferena/integrao , fato que a evoluo da cidadania permitiu aprimorar em escala nacional frmulas de equacionamento simblico e institucional do binmio igualdade/diferena. A despeito de essa afirmao ser pacfica ou isenta de controvrsia, a compreenso das tenses entre ambos os termos desse binmio na cidadania moderna questo polmica e complexa. De fato, a pertinncia da crtica concepo tradicional da cidadania por seu hermetismo perante a diferena atinge de forma algo imprecisa caractersticas constitutivas da cidadania que, todavia, no mais exercem papel central no seu funcionamento contemporneo. Com maior preciso, a oposio entre igualdade e diferena pressuposta nessa crtica resulta extempornea prpria concepo tradicional da cidadania, pois negligencia o fato de a igualdade assumir, a um s tempo e com sentidos diferentes, a posio de plo contrrio em mais de uma dicotomia central na configurao da prpria cidadania. Quando posta em oposio ao princpio da liberdade, concebido em chave liberal, a igualdade ocupou posio francamente subordinada, como atestado pelo fato de os direitos civis terem constitudo a substncia inicial da cidadania e de os direitos polticos terem emergido como desdobramento ideolgico natural da capacidade civil da propriedade privada, isto , da atribuio, aos livre-proprietrios, do direito de participar na determinao dos rumos da comunidade poltica. Quando situada no processo de definio da substncia e cobertura da cidadania, a igualdade aparece vinculada a tenses diferentes, mas desta vez como plo dominante perante a desigualdade e a diferena. Com efeito, a igualdade, com seu potencial integrador, consagrou-se como registro dominante para lidar simultaneamente com a desigualdade e com a diferena; todavia, no primeiro caso o significado antnimo apontava para a equalizao e no segundo para a homogeneizao integrao material e cultural ou identitria, respectivamente. Nessa perspectiva, a igualdade opera como idia extraordinariamente potente para equacionar em registros distintos tanto a questo da desigualdade quanto a questo da diferena: a primeira concebida no plano das disparidades socioeconmicas, das condies a perpetuarem o acesso desigual aos recursos materiais; a segunda entendida no terreno da atribuio do status da cidadania, da delimitao do conjunto de iguais que formam a comunidade poltica, isto , da identidade.

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Embora nem sempre diferenciados com nitidez no debate dos ltimos anos, h, com efeito, dois eixos em que operam dinmicas de igualdade na cidadania moderna; ambos inscritos em tendncias que levaram progressiva aceitao de critrios universais para a especificao da cobertura e substncia desse status. No que diz respeito substncia da cidadania, ou seja, determinao das desigualdades que no podem ser admitidas em determinada comunidade poltica, os componentes de bem-estar adequados a uma vida digna foram processados mediante a trade desigualdade/ integrao socioeconmica/ equalizao ordenada na seqncia problema, meio e fim. Se os efeitos de equalizao so inerentes expanso da cidadania moderna, seus alcances, claro, derivaram de processos histricos particulares em que se conjugaram, entre diferentes fatores, lutas sociais e polticas, tradies culturais, e estruturas socioeconmicas. No limite, os processos de equalizao social se alastraram de forma to intensa a partir da segunda metade do sculo XIX, e, sobretudo, no sculo XX, que Marshall concluiu pelo efetivo abrandamento da classe social enquanto sistema de desigualdades. Mais: mesmo considerando que a expanso da cidadania assentava as bases de novas formas de desigualdade legtima, em princpio no parecia existir qualquer limite necessrio identificvel a priori para tal expanso. Em bela passagem do seu opsculo, discorrendo sobre a eventual diminuio da ambio social de mobilidade socioeconmica sob os influxos equalizadores dos direitos sociais, o autor realiza afirmao bastante ilustrativa: Se isto se desenvolver em demasia, poderemos verificar que a nica motivao restante com um efeito distributivo consistente [...] ser a ambio do menino de fazer seus deveres escolares, passar nos exames e ser promovido na escala educacional.(1949: 108) Quanto determinao da cobertura da cidadania, a igualdade remete ao plano da identidade, da delimitao da comunidade poltica de iguais qual poder ser atribudo o status. Nesse caso, a construo simblica e poltica da comunidade nacional ou, melhor, a nacionalizao de uma comunidade inventada, com a conseqente delimitao da categoria estrangeiro, foi atendida mediante a trade diferena/ integrao polticocultural/ homogeneizao tambm conforme seqncia problema, meio e fim. Sabe-se que, em percurso secular, a cidadania tornou-se expresso de um status de direitos universais para os membros de determinada comunidade poltica, mas tambm, e isso fundamental, alicerou a prpria consolidao do Estado-nao. Se o nexo entre direitos e status,

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consagrado na cidadania moderna, assimilou longa tradio medieval de atribuio estamental de direitos consoante com uma concepo da cidadania ancorada no princpio da personalidade7 , sua territorializao constitui nota distintiva especificamente moderna. O carter territorial da cidadania exprime seu desenvolvimento enquanto fenmeno paralelo concentrao do poder e construo histrica da soberania estatal como princpio de autoridade inconteste dentro das fronteiras nacionais. Assim, a cidadania tornou-se fulcro da articulao entre legitimidade, identidade e a integrao social.8 margem da violncia amplamente exercida para construir a identidade entre o Estado e a nao, no h duvida quanto ao papel desempenhado pelo progressivo alargamento da cidadania como pedra angular que viabilizou o vnculo entre subordinao e incorporao nas sociedades modernas. Por isso a ambigidade ou o carter duplo da cidadania: de um lado, em decorrncia dos conflitos sociais e do imperativo da integrao, seu extraordinrio vigor como instrumento de reduo da desigualdade; do outro, em conexo com as exigncias do domnio, seu papel na homogeneizao forada de qualquer diferena no equacionvel em termos de legtima igualdade universal notadamente, a supresso simblica e at existencial de todas aquelas qualidades consideradas estranhas aos atributos fundadores da identidade nacional (raa, lngua, religio, linhagem etc) (Lomnitz, 2001: 37-61; Tilly, 1992: 161-71). A homogeneizao fundamental introduzida pela cidadania , pois, produto e condio de possibilidade da edificao do Estado-nao. claro que ao se privilegiar o cidado como categoria formal e, portanto, impessoal para a atribuio de direitos, diferenas como as de gnero, cultura, ou preferncia sexual (para considerar distines mais atuais), efeti-

7 Personalidade desprovida de quaisquer conotaes subjetivas ou psicolgicas por sinal, introduzidas pelo romantismo e ainda hoje dominantes ; antes, personalidade no sentido histrico-sociolgico, enquanto atributos objetivos vinculados pessoa, Trata-se, nesse sentido, de uma cidadania centrada no princpio da personalidade (Brinkmann: 1965). Cumpre lembrar que a tal concepo da cidadania tambm correspondeu uma configurao de status ou representativa da publicidade (ffentlichkeit) (cf. Habermas: 1962; Gurza Lavalle: 1998). 8 Seja dito de passagem, a prpria frmula Estado-nao extraordinariamente sinttica: introduz o pressuposto, por sinal anacrnico, da coincidncia natural entre o Estado enquanto domnio poltico sobre um determinado territrio, e a nao como identidade ou unidade primignia da qual o primeiro seria, a um s tempo, expresso fiel e salvaguarda de integridade. Por outras palavras, o nexo entre a ordem poltica Estado e a integrao social em grande escala nao aparece como condio de legitimidade do prprio Estado.

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vamente ativas na vida das comunidades, foram parcial ou totalmente escamoteadas no estabelecimento dos padres de convivncia aceitos como civilizados e legtimos. Da as faces positiva e negativa da igualdade na cidadania, no primeiro caso como afirmao de padres satisfatrios de bem-estar para uma vida digna, e no segundo como supresso da diferena. Porm, o desafio histrico da edificao dos Estados e das soberanias nacionais foi superado, em piores ou melhores termos, pela maior parte das sociedades ocidentais ao longo dos ltimos trs sculos na Amrica Latina s um sculo depois das guerras de independncia.9 No mais h imperativos de supresso da diferena como condio de estabilizao do prprio Estado; antes, a plena consolidao do Estado que parece ter aberto as portas para renegociar em novos termos a questo da diferena. Com efeito, mais do que uma contradio entre os reclamos da diferena e os princpios universais de uma cidadania formal, observam-se hoje inmeras experincias de adequao institucional dessa categoria s exigncias dos novos tempos. Diferentemente da rigidez apontada na literatura, a cidadania tem mostrado extraordinria flexibilidade na incorporao de formas no tradicionais de representao de interesses e na ampliao de sua substncia mediante o reconhecimento de direitos especficos; flexibilidade, alis, evidenciada h tempo com a admisso de direitos sociais de ndole corporativa, destacados por Marshall e por Bendix como uma anomalia na lgica interna do desenvolvimento da cidadania. Dentre outros, so exemplos dessa maleabilidade a expanso de polticas pblicas afirmativas, a multiplicao de formas participativas no exerccio da administrao do Estado, o reconhecimento generalizado do voto no exterior e o reconhecimento de autonomias intranacionais. Nesse sentido, no parece descabido afirmar que a conciliao prtica entre igualdade e diferena est longe de representar obstculo incontornvel nas tendncias atuais da cidadania. No parece provir da da universalizao processada sob condies de heterogeneidade o maior desafio a ser enfrentado por essa categoria poltica moderna, mas da corroso das condies para operar uma efetiva universalizao da eqidade. Trata-se do primeiro conjunto de foras desestabilizadoras da concepo tradicional da cidadania j abordado, isto , da desestruturao dos pressupostos macroinstitucionais ou estatais que viabilizaram politica9 No o caso, claro, de paises que ainda esto s voltas com a consolidao de ordens polticas nacionais, como acontece na frica, ou cuja recente fragmentao esteve marcada pela etnizao dos conflitos, como ocorre nos Blcs.

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mente a ampliao efetiva desse status. Constrangimentos de diversa ndole tm reduzido a capacidade do Estado para absorver demandas e investi-las de estatuto pblico na forma de direitos. Na questo fcil reconhecer um componente de restries materiais ou econmicas a diminuir o leque de demandas sociais passveis de serem atendidas, o que levanta o paradoxo de uma crescente heterogeneizao da substncia da cidadania sem condies institucionais correspondentes que viabilizem politicamente sua efetivao. Porm, h nesses constrangimentos ao pblica um componente simblico menos evidente, cujas conseqncias merecem ateno. Trata-se do abandono da semntica poltica no discurso do Estado e da sua substituio por uma linguagem cifrada em termos econmicos. Particularmente do ponto de vista fiscal, no banal lembrar que a consolidao da cidadania como sistema abstrato de solidariedades constitui um dos feitos mais extraordinrios a possibilitarem a integrao nas sociedades modernas. A progressiva abstrao da cidadania ocorreu de forma paralela ao advento dos impostos, quer dizer, histria da substituio dos expedientes de tributao negociados em espcie com o Estado em troca de concesses especficas (Tilly, 1992: 161-66). Assim, a existncia de benefcios locais, pactuados pela aceitao de deveres perante o Estado como o recrutamento militar de um filho por famlia, ou o sacrifcio de parcela da produo familiar , cedeu passo paulatinamente ante as noes abstratas de direitos universais e do imposto como nexo tributrio desvinculado de benefcios concretos (Brinkman, 1965: 471-2). Para alm dos constrangimentos oramentrios, sem dvida fundamentais, a atual linguagem do Estado mina as condies simblicas da sua atuao no sentido de ampliar ou mesmo apenas de assegurar a substncia da cidadania. Lanando mo de frase de efeito, o panorama at aqui esboado poderia ser sintetizado em frmula que encerra certa ironia histrica: diferena sem eqidade, quer dizer, a diversificao da substncia da cidadania reconhecimento dos reclamos da diferena sem condies para avanar na universalizao da eqidade.

GUISA DE CONCLUSO H mais de uma dcada vm se avultando indcios do descompasso entre a concepo tradicional da cidadania e a capacidade do Estado para promover a eqidade e para garantir a universalidade de diretos j cristalizados, ou, para diz-lo em termos mais drsticos, velhos consensos

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sobre o valor da (des)igualdade esvaram-se e a prpria definio da idia de cidadania tornou-se, pela primeira vez, objeto de disputa normativa no campo do debate acadmico. Talvez uma questo relevante para a qual caberia atentar o fato de a entronizao da cidadania como categoria nevrlgica do debate poltico e terico nos ltimos anos responder tanto presena de foras desestabilizadoras da concepo tradicional quanto a uma disputa ainda incerta pela redefinio de seus contornos e novos contedos substantivos; disputa, alis, protagonizada por atores polticos, estatais e sociais com orientaes ideolgicas diferentes. Mais ainda, parece pertinente afirmar que a resignificao da cidadania exprime de forma emblemtica os desafios do presente: de um lado, seu alargamento conceitual aponta para a necessidade de redefinir os termos da convivncia nas sociedades democrticas; do outro, sua inflao normativa para diz-lo com Danilo Zolo (1993: 122) evidencia a ausncia de respostas e de alternativas de encaminhamento material. Em boa medida continuamos a pensar dentro das balizas construdas pelos sculos das luzes e, por certo, no ventura: em parte, talvez, porque esse marco de referncia oferece certezas; em parte, qui, porque ainda no encontramos ou desenvolvemos respostas satisfatrias; mas, sobretudo, porque, para alm das acomodaes prticas possibilitadas pela surpreendente flexibilidade da cidadania, o desafio enorme reside em encontrar novos modelos que possibilitem no apenas preservar defensivamente a eqidade, mas ampli-la com efetividade universal sem abrir mo da diferena.
ADRIN GURZA LAVALLE pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap) e professor do Departamento de Poltica da Pontifcia Universidade de So Paulo (PUC-SP).

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RESUMOS/ABSTRACTS

CIDADANIA, IGUALDADE E DIFERENA ADRIN GURZA LAVALLE O artigo atenta para um aspecto especfico das tendncias recentes de transformao da cidadania: o avano do reconhecimento da diferena combinado com forte regresso no plano da eqidade. Para tanto, desenvolve-se uma anlise da concepo tradicional da cidadania, das foras responsveis pela sua desestabilizao, das reaes na literatura terica perante tal desestabilizao e, sobretudo, das diferentes tenses que, na edificao da cidadania moderna, caracterizaram a relao do binmio igualdade/ diferena tenses tematizadas de forma parcial no debate contemporneo. Palavras-chave: Concepes de cidadania; igualdade; universalismo e diferena.

CITIZENSHIP, EQUALITY AND DIFFERENCE The article is concerned with a specific point of recent trends of change in citizenship: the progress of difference and a strong regression of equality. It makes an analysis of the traditional conception of citizenship, the forces that have turned it unstable, the theoretical reaction to it and, above all, the distinct tensions that have historically marked the relation between equality and difference, which have only partially been tackled in contemporary debate. Keywords: Conceptions of citizenship; equality; universalism and difference.