第 43 卷 第 4 期 北京大学学报 ( 哲学社会科学版) Vol. 43 , No.

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2006 年 7 月 J ournal of Peking University ( Philo sophy and Social Science s) Jul. 2006

汉代刺史制度研究及其现实意义
李耀建
( 中央纪委驻教育部纪检组 , 北京 　100871)

摘 　要 : 汉代刺史是中国古代政治家处理集权与分权关系 ,追求国家统一和长治久安的充满智慧的以权
制权的制度设计 。本文描述了汉代刺史制度的兴起 、
演变和衰亡的历史 ,探讨了这种机制设计背后的制度目
标、
相应的激励与制约架构 、
随政治格局的变化而发生的嬗变以及对现行巡视制度的借鉴意义 。
关键词 : 汉代 ; 刺史 ; 巡视 ; 监察制度
中图分类号 :D691149 　　文献标识码 :A 　　文章编号 :100025919 (2006) 0420139207

巡视 ,在中国古代早已有之 。如何处理集权与分权 、
中央与地方的关系始终是关乎国家统一 、
长治
久安的重大问题 。中国古代的政治家在处理这个问题时 ,留下了丰富的充满智慧的分权制衡的制度设
计与政治运作 。汉代刺史制度就是这样一份弥足珍贵的政治文明遗产 。认真研究汉代刺史制度的兴
起、演变的历史和制度设计得失 ,对完善现行巡视制度 、促进执政能力的提高不无裨益 。

一 、刺史制度的兴起
11 刺史制度兴起于何时 ? 这个问题学术界有争议 。钱穆的《秦汉史》说“及武帝开广三边 ,而又有
[1 ]280
十三部刺史之制 ,其事在元封五年” , 认为刺史制度是汉武帝刘彻于公元前 106 年创立的 。很多学
者赞成这种看法 。他们依据《汉书・
百官公卿表》,认为所谓刺史 ,刺即刺举不法 ,史即是使 。但是 ,最近
学术界有另外的看法 ,认为刺史制度不是创设于汉武帝时代 ,而是汉文帝时代 。陈长琦在《中国古代国
家与政治》 一书中引用了《通典・
职官一四》的记载 “
: 文帝十三年 ( 公元前 167 年) ,以御史不奉法 ,下失其
职 ,乃遣丞相史出刺 ,并督监察御史 。”他认为 “汉代刺史的名称即发源于此
, , 它由出刺郡国的丞相史简
[2 ]
化而来 。 ”
21 为什么重视刺史制度 ? 刺史制度到底是文帝还是武帝的创新并不重要 , 重要的是 , 汉文帝和汉
武帝为什么都重视刺史 — —
—这样一种由皇帝派出中央官员巡视地方的政治制度 ?
公元前 687 年 ,秦武公在一些新征服的地方设置“县”— —
—一种兼有军事和行政两种性质的组织 ( 县
即“悬”《说文解字》
, 释“系而有所属”,用绳子系住 ,虽悬挂着而有所归属 ,生动表明“县”
与中央的关系) 。
这是中国政治制度史上一次重要的制度创新 ,其划时代意义在于 : 从根本上动摇了建构在西周分封制 、
宗法制之上的旧的国家形态 ,是对分封制造成诸侯大夫流血战争连年不断局面的根本治理 ,为 466 年后
秦始皇统一中国废止分封制 、 确立郡县制开了先河 。司马迁在评论秦始皇废止分封制 、 确立郡县制决策
[3 ]1221
的深远意义时说 “: 秦无尺土之封 ,不立子弟为王 、
功臣为诸侯者 ,使后无攻伐之患” 。郡县制最符合
[4 ]137
韩非子提出的“事在四方 ,要在中央 。圣人执要 ,四方来效” 的中央集权的国家构想 , 遏制了分封制
带来的地方割据和战乱 ,顺应了“大一统” 的时代进步理念 。但是 ,它没有也不可能消除中央与地方的矛
盾 ,相反它使这一矛盾更敏感 ,从此成为不同朝代政治家棘手的难题 。集权与分权 、 中央与地方的矛盾 ,
犹如向心力与离心力 ,它们合规律的弹性张力运动 ,构成了中国一部丰厚的治国史 。刺史 ,只是为处理
这一矛盾而创新的制度设计之一 。

收稿日期 :2006201220
作者简介 : 李耀建 (1955 —　) ,中央纪委驻教育部纪检组副研究员 ,哲学硕士 。

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31 创设刺史制度的政治背景 。刺史制度创设于汉代初期 ,那时中央集权很不稳定 。秦始皇构建的

第一个中央集权的国家形态 ,不到 15 年就覆灭了 ,这对汉初政治家是一个深刻教训 。几个世纪春秋战
国诸雄割据的政治形态有很强的惯性 。刘邦为击败项羽 , 充分利用了这个惯性 , 分封了 7 个异姓诸侯
国 ,后为抗衡异姓诸侯国 ,又封了 9 个同姓诸侯国 。刘邦虽然夺取了江山 , 但却给后人留下了“内轻外
重” 的危险局势 。到文帝登基时 ,诸侯分裂汉朝的趋势日显 。汉初著名政治家贾谊在递呈汉文帝的《陈
政事疏 ( 治安策) 》
中 ,罗列了当时社会三大矛盾 ,首要的就是中央政权与各个诸侯封国之间的矛盾 。诸
侯王实力强大 ,阻挠中央政府政策法令的贯彻 ,威胁中央政权的存在 。汉文帝不得不关注诸侯 、 郡县豪
强的政治态度 ,于是刺史制度萌芽了 。到了汉景帝时期 , 另一位著名政治家晁错也“患诸侯强大不可
[5 ]930
制”,多次“言削诸侯事” ,但吴楚“七国叛乱” 还是爆发了 。景帝采取了平叛削藩的系列措施 ,加强了
中央对地方的管辖权 ,使西汉实现了中央集权 ,出现了“文景之治” 的繁荣局面 。随后汉武帝登上历史舞
台 。他总结秦朝覆灭和汉朝开国 66 年的历史教训 ,深知集权对治国的重要性 ,采取了两大措施 : 一是削
弱相权 ,集中军权 ,加强皇权 ; 二是削弱诸侯 ,抑制豪强 ,加强中央集权 。刺史制度的进一步完善是汉武
帝抑制地方割据势力的重大措施之一 。
41 刺史制度是矛盾斗争的产物 。与西方比较 ,中国政治制度的漫长和完善是举世公认的 。中国人
很早就懂得了以权力制约权力 。早在西周 ,监察制度就已经初具规模 ,例如《礼记・王制》说 “: 天子使其
大夫为三监 ,监于方伯之国 ,国三人 。
”到了秦朝 ,监察制度相当完备 ,已经建起一套由御史大夫 、监御史
以及郡守和县令组成的从中央到地方的监察系统 。其中御史大夫官秩仅次于丞相 ,与丞相 、 太尉并称三
公 ,位高权重 “典正法度”
, “
、举劾非法”,能监察和纠举包括丞相在内的百官违法事 。并且在确立郡县制
[3 ]129
的同时 ,就建立了中央对地方的监察系统 ,秦统一六国 “分天下以为三十六郡
, , 郡置守 、
尉、监” 。这
个“监”就是《汉书・ 百官公卿表》 中“掌监郡”
的“监御史”。有文献记载 ,秦监御史不仅代表皇帝监察地方
官吏 ,而且可以监军 ,甚至将兵 。
汉随秦制 ,监察制度已经完备 ,为什么汉文帝和汉武帝要另创刺史制度呢 ?《汉书・ 百官公卿表》
说:
“监御史 ,秦官 ,掌监郡 。汉省 ,丞相遣史分刺州 ,不常置 。武帝元封五年初置 ,部刺史 ,掌奉诏条察州 。”
《通典・卷三二》说“: 秦置监御史 ,汉兴省之 。至惠帝三年又遣御史监三辅郡 , 察词讼 , 所察之事凡九条 ,
监者二岁更之 ,常于十月奏事 ,十二月还监 。其后诸州复置监察御史 。文帝十三年以御史不奉法 ,下失
其职 ,乃遣丞相史出刺 ,并督监察御史 。武帝元封元年 ,御史止不复监 ,至五年乃置部刺史 ,掌奉诏六条
察州 ,凡十二州焉 。”这两段文献透露了几个重要史实 : 一是汉朝立国后 ,刘邦没有继承 ,而是废弃了秦朝
派中央官员监察郡县的监御史制度 ; 二是 14 年后继承刘邦王位的惠帝感到这不行 ,又恢复了派员监察
郡县的监御史制度 ; 三是 25 年后的文帝感到监御史还不行 ,有被地方官员腐蚀的可能 ,不能有效监督地
方 ,于是从行政 ———丞相系统派出“刺史” 履行监察地方职责 ,同时对监御史进行反监察 ; 四是 27 年后武
帝登基 ,又经过 30 年执政 ,深知中央集权重要 ,终于废止了监御史制度 ,推出了全新的刺史制度 。
从刺史产生过程的描述 ,我们透过历史的帷幕 ,看到的是中央集权与地方割据的剑拔弩张 、 你死我
活的争斗 。在楚汉逐鹿中 ,刘邦为对付实力强大的项羽 ,只得满足部将拥兵封王的要求 ,让权于地方 ,连
监御史也不敢派 。刘邦之后 ,地方豪强“常起波澜”, 中央集权“多见侵逼”, 为使国家长治久安 , 防止分
裂 ,汉惠帝 、
文帝 、
景帝直至武帝不断推陈出新 ,终于从监御史制度发展到了刺史制度 。

二 、刺史制度的演变
政治学原理认为 ,分权制衡的各方天然具有反制衡的离心倾向 ,问题的关键在于 : 制衡的机制是否
具有调节这种矛盾运动的能力 。我们研究刺史制度 ,就是要通过考察它的演变历程 ,探究刺史在制衡地
方权力方面的制度设计得失 。
11 刺史与监御史的制度比较 。刺史制度是从监御史制度发展而来的 。从形式上说 ,它们都是中央

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派员监察地方的巡视制度 ,有三个共同特点 : 一是 ,作为中央政府与地方政府之间联系的一个重要环节 ,

监御史和刺史都不是地方官员 ,而是分属于御史大夫和丞相两个不同系统 ,由中央垂直派遣和管理的官
吏 ,任务是监察地方政治 ,目的是维护中央集权和国家统一 。二是 ,他们最初都是不常驻的 ,每年在固定
的时间到所部州巡视 。
《汉旧仪》
说“: 监者二岁更 ,常以中月奏事”,又“丞相刺史常以秋分行部 , 御史为
[6 ]
驾四封乘传到所部 ,郡国各遣史一人迎界上” 。三是 , 他们作为巡视监察官 , 地位不高 “郡置守
, 、
尉、
监”,排在最后 ,刺史仅“秩六百石”,但任务特殊 ,权力很大 。
刺史制度对监御史制度 ,形式上是继承 ,本质上却是扬弃 ; 从监察对象 、
监察职责和制衡实效上都有
很大区别 。可比较两段文献 :

惠帝三年 ,相国奏御史监三辅不法事 : 词讼 、
盗贼 、
铸伪钱 、
狱不直 、
徭赋不平 、
吏不廉 、
苛刻 、
　侈及弩力十石以
[7 ]1231
上、
作非所当服 ,凡九条 。
刺史班宣 ,周行郡国 ,省察治状 ,黜陟能否 , 断治冤狱 , 以六条问事 , 非条所问 , 即不省 。一条 , 强宗豪右田宅逾
制 ,以强凌弱 ,以众暴寡 。二条 ,二千石不奉诏书遵承典制 , 倍公向私 , 旁诏守利 , 侵渔百姓 , 聚敛为奸 。三条 , 二千
石不恤疑狱 ,风厉杀人 ,怒则任刑 ,喜则淫赏 ,烦扰苛暴 ,剥截黎元 ,为百姓所疾 ,山崩石裂 ,妖祥讹言 。四条 ,二千石
选署不平 ,苟阿所爱 ,蔽贤宠顽 。五条 ,二千石子弟恃怙荣势 ,请托所监 。六条 ,二千石违公下比 ,阿附豪强 ,通行货
[8 ]490
赂 ,割损正令也 。

从比较可看出 ,刺史制度对监御史制度有脱胎换骨的变化 : 一是从监察对象上 ,监御史对地方官吏的监

察没有重点 ,似乎一切官吏甚至百姓都在监察之列 。刺史则很明确 ,监察重点是二千石官秩的地方主官
以及强宗豪右 。二是从监察内容看 ,监御史的九条多是经济 、
司法 、
一般工作作风以及缴粮纳税问题 ,是
地方官该管的事 。刺史的六条则十分“讲政治”,既有政治路线 、
组织路线 ,也有群众路线 ,都是关系中央
集权的大问题 ,一条 、
六条涉及经济也是从政治着眼的 ,五条涉及地方主官教育亲属子女和如何对待监
督的问题 。三是从监察实效看 ,汉文帝对监御史制度不满是有道理的 ,在中央集权与地方割据矛盾十分
激烈的情势下 ,如此监御史制度既没能力也无可能制衡地方豪强 。原因在于 ,监御史对地方的巡视没有
重点 ,缺乏针对性 ,纠缠地方政务 ,巡视与被巡视者 、
监察与被监察者之间没有距离 ,于是监御史与郡守
[6 ]
之间“吏不奉法 、
乘公就私 、
凌暴百姓 、
行权相放” 的苟且之事越来越多 ,从而失去存在价值 。相反 ,刺
史由于在制度设计上把监督事务与地方政务严格区分 ,督察重点定位于二千石长吏 、
强宗豪右甚至诸侯
王 “六条问事”
, 抓大事要事 “六条”
, 之外“不问”,故监督制衡实效显著 。
关于刺史制约王侯守令 、
地方豪强的实效 ,王鸣盛在《十七史商榷》
一四《汉刺史察藩国》
考证条中列
了一些 “
: 历考诸传中 ,凡居此官者 ,大率皆以督察藩国为事 。如《高五王传》,青州刺史奏淄川王终古罪 。
《文三王传》,冀州刺史林奏代王年罪 。
《武五子传》,青州刺史隽不疑知齐孝王孙刘泽等反谋 ,收捕泽以
闻 。又昌邑哀王之子贺既废 ,为宣帝所忌 ,后复徙封豫章为海昏侯 ,扬州刺史柯奏其罪 。
《张敞传》,拜冀
州刺史 ,既到部 ,而广川王群辈不道 ,贼发不得 ,敞围王宫搜得之 。 ……因劾奏广川王 ,削其户 。盖自贾
谊在文帝时已虑诸侯难制 ,吴楚反后 , 防禁益严 , 部刺史总率一州 , 故以为要务 。
”钱穆的《秦汉史》也转
记“
: 《魏相传》
相为扬州刺史 ,考案郡国守相多所贬退 。
《何武传》,武为刺史 ,所举奏二千石长吏 ,必先漏
章 。服罪者 ,亏除免之 。不服 ,极章奏之 ,抵罪或至死 。
”这些有限的历史记载说明 ,刺史制度在当时复杂
政治形势中确实起到了加强中央集权 、
制衡地方割据势力 、
整饬吏治的重要作用 。
《汉书・
朱博传》
描述 :
“汉家至德溥大 ,宇内万里 ,立置郡县 ,部刺史奉使典州 ,督察郡国 ,吏民安宁 。
”
21 刺史制度的演变 。唐朝戴叔伦在《抚州刺史庭壁记》中高度概括了汉代刺史的制度特征 “
: 汉置
十三部刺史 ,以察举天下非法 ,通籍殿中 ,乘传奏事 ,居靡定处 ,权不牧人 。
”刺史制度在汉武帝手中达到
了最完备 ,但事情往往是这样 ,完备的同时也埋下了向反面演变的祸根 。武帝在刺史制度设计上最大的

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败笔 ,是改变了刺史“居靡定处”
的特征 ,为刺史搞了一个固定治所 。
《汉书・武帝纪》元封五年初置刺史
部十三州条下注引《汉旧仪》
云“: 初分十三州 ,假刺史印绶 ,有常治所 。
”
现在已无法了解武帝为什么要给专司巡视监察的刺史搞一个固定治所 ,或许是武帝时代的西汉已
成了中国历史上疆域最大的伟大帝国 ,刺史因巡视工作实际需要 ( 如每次行部 ,住在某处) 而习以为常 ,
渐成定制 。但是 ,这个不经意的改变引起了刺史制度一系列的演变 ,最后走向制度设计的反面 ,应是武
[9 ]407
帝始料不及的 。顾炎武一针见血地指出 “
: 监临之任 ,不可以久也 。久则情亲而弊生 , 望轻而法玩” ,
一句话就把问题说得十分透彻 。刺史奉诏巡行郡国 ,无固定治所 ,岁末亲诣京师奏事 ,这是刺史作为监
察官最重要的特征 。一旦有所改变 ,刺史这个巡视官就逐步成了地方常驻官 ,在地方势力的包围和侵蚀
之下 ,它就很难再代表中央 ,去履行制衡地方势力的职责了 。
改变刺史“权不牧人”的特征 , 是刺史制度第二个演变 , 也是最重大 、
最根本的演变 。
《通典》卷三
二说 :

武帝元封元年 ,御史止不复监 ,至五年乃置部刺史 ,掌奉诏六条察州 ,凡十二州焉 。居部九岁 ,举为守相 。成帝

绥和元年以为刺史 ( 秩六百石) 位下大夫 ,而临二千石 ,轻重不相准 ,乃更为州牧 ,秩真二千石 ,位次九卿 ,九卿缺 ,以
高递补 。哀帝建平二年复为刺史 。元寿二年复为牧 。后汉光武建武十八年复为刺史 , 外十二州各有一人 , 其一州
属司隶校尉 。 ……灵帝中平五年改刺史 ,唯置牧 。是时天下方乱 , 豪杰各欲据有州郡 , 而刘焉 、
刘虞并自九卿出领
州牧 ,州牧之任 ,自此重矣 。

刺史秩六百石 ,位下大夫 ,是个小官 ,但刺史“讽诏察州”、

“通籍殿中”,虽官小能制大 ,可以监临二千石 。
汉朝按照秩卑 、权重 、赏厚的原则处理刺史的地位 ,一方面可刺激刺史激昂 、 奋进 ,另一方面刺史权重而
官小 ,易于控制 。这是一个相当聪明的制度安排 。可惜只运行了 102 年 ( 武帝元封元年到成帝绥和元
年) ,在西汉即将被东汉替代之时 , 它被改变了 。糊涂的成帝以“卑不临尊”、
“轻重不相准”、
“失位次之
序”
为由 ,提拔了刺史的官秩 ,却阉割了刺史制度本身 。刺史从六百石提到了二千石 ,位列九卿 ,俨然成
了朝廷重臣 。刺史官秩高了 ,然而刺史制度的原则却瓦解了 。
首先抛弃的是“以六条问事 ,非条所问即不察”
的原则 。刺史已与郡县守令同为二千石官 ,二者没有
了距离 ,再把后者作为考刺重点就难了 。因此扩大巡察范围 ,盯住郡县其他朝廷命官 ,是已经升为二千
石的刺史很自然的选择 。西汉末年刺史所察已经到了墨绶 ( 令长) 一级的官 ,到了东汉中后期甚至扩大
到了黄绶 ( 县丞尉) 。看起来 ,这似乎扩大了刺史监察范围 ,监察权更大了 ,实际上它却消除了中央对地
方势力的控制掌握 。
其次是抛弃了刺史“权不牧人”
的原则 。一切权力天然具有扩张的倾向 。刺史与郡县守令同为二千
石官了 ,并且还是奉皇帝之诏出巡 ,如此高的地位和权重 ,使得刺史不再安分监察之职 。西汉末年刺史
开始干预地方行政事务 ,东汉的和帝 、 安帝 、
顺帝 、 桓帝甚至下诏要求刺史亲预庶政 ,刺史有了选举 、
劾奏
的人事权力 ,甚至有了兵权 。至此 ,刺史与州牧 ( 守令) —
——地方高级行政长官已无不同 。刺史干预地方
事务 ,政出多门 。一方面地方政府的管理乱套了 ,顾炎武悲哀地说 “
: 自刺史之职下侵 ,而守令殆不可为 ,
[9 ]410
天下之事 ,犹治丝而棼之矣 。
” 另一方面 ,更严重的是 ,刺史加州牧 , 地方对抗中央的势力更大了 , 国
家政治混乱就不可避免了 。
31 刺史制度演变的本质 。刺史制度的创立本是为了国家政治统一 、
抑制地方割据的 ,由于违背刺
史制度设计的原则 ,刺史权力过分膨胀 , 反而给分裂割据者创造了条件 , 甚至刺史也成了分裂割据者 。
《后汉书・
袁绍传》
记述了汉献帝时州牧 、
刺史与守相并起分裂割据国家的状况 :

初平元年 ,绍遂以渤海起兵 ,以从第后将军术 、

冀州牧韩馥 、
豫州刺史孔伯 、
兖州刺史刘岱 、
陈留太守张邈 、
广陵

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太守张超 、
河南太守王匡 、
山阳太守袁遣 、
东郡太守桥瑁 、
济北相鲍信等同时俱起 ,众各数万 。

从历史唯物论观点看问题 ,刺史制度的嬗变 ,决不只是某个决策者的糊涂 ,从根本上说 ,仍是中央与

地方的矛盾决定的 ,是中央已经控制不了地方的势所必然 。西汉成帝绥和元年改刺史为州牧 ; 西汉哀帝
复改州牧为刺史 ,元寿二年复为牧 ; 东汉初建武十八年复为刺史 ; 灵帝中平五年复改刺史为州牧 。刺史
变州牧的两段恰恰都是西汉末和东汉末 ,都是国家政治混乱 、 中央政府势衰力弱的时期 。刺史与州牧如
此改过来变过去 ,就是中央集权与地方割据之间势均力敌斗争的真实反映 ,演变的结局正是二者此消彼
长的真实结局 。

三 、刺史兴亡的启迪
11 刺史制度的历史影响 。刺史制度从汉文帝前元十三年 ( 公元前 167 年 ) 起 , 到东汉灵帝中平五年
( 公元 188 年) 刺史有“州牧之任”
止 ,前后不过 355 年 ,就走完了从兴起 、
演变到终结的全过程 。但是 ,刺
史制度像一道耀眼闪电 ,在中国政治制度史上划下了一道深深的印记 ,留下了深远的影响 。历代帝王和
政治家都不断研究它 ,分析它的长短得失 ,继承它的合理原则 ,吸取消亡教训 ,几乎历朝历代都有效法它
的变种 。例如 ,魏晋南北朝时期的“典签”, 唐朝的“按察”、
“巡抚”, 宋朝的“走马承受”, 明朝的“巡按御
史”
等 ,都是类似刺史 —
——中央派员巡视地方行政长官的监察制度 。
为什么汉代刺史制度演变消亡了 ,后续朝代帝王和政治家门还不断模仿它呢 ? 顾炎武在建议恢复
汉代刺史制度时讲了一番道理 ,他说 “
: 至若号令之行 ,风教之出 ,先及于府 ,府以及州 ,州以及县 ,县及乡
[9 ]412
里 ,自上而下 ,由近及远 ,譬如身之使臂 , 臂之使指 , 提纲而众目张 , 振领而群毛理 。
” 顾炎武认识到 ,
刺史制度之必要 ,是因为它有利于国家政令畅通 、
国家政治集中统一 。在封建制时代 ,一统天下是追求
社稷安全的合乎逻辑的政治行为 。自古以来 ,影响国家长治久安的 ,有两件大事 : 一是外族的入侵 ,二是
内部的分裂 。在二者中 ,安内比攘外更重要 。一个强大的中央集权是国家安全的屏障 。从政治学原理
看 ,中央集权是国家必不可少的特征 ,一定的中央集权是国家存在和运行的前提 ,没有这一前提 ,国家的
存在就会受到威胁 。恩格斯在《集权与自由》
一文中说 “: 集权是国家的本质 、
国家的生命基础 ,而集权之
不无道理正在于此 。每个国家必然要力求实现集权 ,每个国家 ,从专制君主政体起到共和政体止 ,都是
集权的 。美国是这样 ,俄国也是这样 。没有一个国家可以不要集权 ,联邦制国家需要集权 ,丝毫也不亚
于已经发达的集权国家 。只要存在着国家 ,每个国家就会有自己的中央 ,每个公民只是因为有集权才履
[10 ]396
行自己的公民职责 。
” 从这个道理看问题 ,汉代刺史制度顺乎时代的进步意义不言自明 ,它之所以为
历朝历代政治家所继承 ,变种绵延不绝 ,原因就很清楚了 。
21 研究刺史的现实意义 。党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决
定》,在巩固党的执政地位 、
加强党的执政能力建设中 ,特别需要加强党的纪律 。党的纪律的政治作用 ,
就是维护党的团结统一 ,保持党的先进性和纯洁性 ,增强党的凝聚力和战斗力 ,保证党的纲领 、
路线和任
务的实现 。我们的国家是一个多民族的发展中大国 ,要把十二亿多人的思想统一起来 ,力量凝聚起来 ,
向着社会主义现代化目标前进 ,必须把执政党和国家政治的集中统一放在十分重要的位置 ,否则 ,就会
成为一盘散沙 ,四分五裂 ,不仅现代化实现不了 ,而且会陷于混乱的深渊 。这是国家最大的政治 ,也是我
们研究汉代刺史制度的现实意义 。
维护党的团结统一 ,保证国家政令畅通 ,除了纪律保障之外 ,还必须强化制度建设 。党内巡视就是
这样的制度保证 。我们积极稳健地推行党内巡视制度 ,应该从汉代刺史制度的兴亡中 ,吸取什么经验和
教训呢 ?
31 刺史制度的经验和教训 。汉代刺史作为中央控制地方的原创性制度设计 ,给后世的巡视制度留
下了弥足珍贵的原则和教训 :

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( 一) 关于“以六条问事 ,非条所问 ,即不省”

的原则 。顾炎武对此评价很高 ,认为“刺史六条为百代不
[9 ]407
易之良法” 。 “六条问事” 的原则 , 明确了巡视工作的对象 —
——郡国二千石一级的主官 , 考察这一级
别干部的标准 ( 六条) ,同时明确六条之外的事情 ,不要过问 。其实质是对巡视主体和客体的共同约束 。
在处理中央与地方的关系中 ,最难把握的是“度”。汉代刺史在设计之初 ,就很注意处理这个问题 。它似
乎很熟悉现代管理学层级管理理论 ,按照中央下管一级的原则 ,以“六条”严格规定刺史主要职责是 ,奉
帝诏 ,只考察 ( 刺) 郡国最主要的长官 , 而且只有权了解这些官员是否存在损害中央集权利益的重大事
情 ,然后向皇帝报告 ,六条以外 、 二千石以下官员的事情无权也无必要了解 。它对巡视监察的事项 、 范
围、 监察幅度的把握 ,是智慧的 。
( 二) 关于挑选和约束刺史的原则 。刺史代表皇帝出刺地方二千石长官 ,权任极重 。怎么挑选刺史 ,
如何约束刺史 ,是做好巡视工作的关键 。一是 ,要选准人 。汉朝在挑选刺史方面标准很高 《汉书・ , 何武
传》说“: 刺史 ,古之方伯 ,上所委任 ,一州表率也 。
”顾炎武在《日知录・ 部刺史》中表述了选拔刺史的标准 :
“任寄已深 ,声实兼茂 ,咸贯通于理道 , 益纯固于公心 , 或华发不衰 , 或自圭无玷 , 可以轨仪郡国 , 康济黎
元。”二是 ,约束刺史 。顾炎武对汉朝刺史官秩低的制度安排 “ ( 刺史位下大夫 , 而临二千石” ) 大为赞赏 ,
说“
: 夫秩卑而命之尊 ,官小而权之重 ,此小大相制 ,内外相维之意也 。 ……盖方伯权重则易专 ,大夫位卑
则不敢肆 ,此大小相维 、 内外相统之微意也 。”
他认为汉成帝 、哀帝及其幕僚胡乱提升刺史官秩 ,从六百石
提到二千石之举 ,是“不达前人立法之意 ,而轻议变更 ,未有不召乱而生事者 。吾于成哀之际 ,见汉治之
无具矣”。放纵刺史 ,废弃约束 ,最终使刺史演变成地方割据势力 ,汉朝天下就乱了 。这样的教训在今天
是有重要意义的 。
( 三) 关于刺史“不当与守令事”
原则 。汉刺史以后 ,中央派遣的巡视专员 ,巡视地方往往威风八面 。
[11 ]434
唐代高宗时 ,韦思谦任监察御史时说 “ : 御史出使 ,不能动摇山岳 ,震　州县 ,为不任职 。 ” 如何严格约
束刺史 ,严格区分巡视者与被巡视者不同的工作职责 ,不仅关系巡视能不能到位而不越位 ,甚至关系到
巡视会不会影响国家政治和政府行政管理正常运作的大问题 。汉代刺史在制度设计之初 ,似乎考虑到
[9 ]407
了“
: 汉武帝谴刺史 ,周行郡国 ,省察治状 , 黜陟能否 , 断治冤狱 , 以六条问事 。
” 刺史的使命就是六条
[9 ]410
问事 ,而且只是问六条的事 ,规定 “
: 刺史之职 ,不过以六条察郡国而已 ,不当与守令事 。 ”
刺史不得干预地方事务 。为确保这一点 ,汉朝作出了一系列制度安排 。 《三国志・司马宣王报夏侯
太初书》 曰“
: 秦时无刺史 ,但有郡守长吏 ,汉家虽有刺史 ,奉六条而已 。故刺史称‘传车’,其吏言从事 ,居
无常治 ,吏不成臣 ,其后转更为官司耳 。 ”
首先 ,把刺史的职权搞清楚 “奉六条而已”
, 。其次 ,把刺史的身
份搞清楚 ,不算封疆大臣 ,只是奉诏“传车” 而已 ,官秩六百石 ,没有掾属 ,只有临时“从事”,不得摆谱 。再
次 ,把刺史工作方式搞清楚 ,不常驻一地 , 无固定办公衙门 “传车周流
, , 匪有定镇”“岁终得乘传奏事”
,
( 顾炎武语) 。刺史违规干预“守令事”, 就是不当行为 。
《汉书・鲍宣传》载 “ : 丞相司直郭钦奏 : ( 宣为刺
史) 举错烦苛 ,代两千石署吏听讼 ,所察过诏条 ,行部乘传去法驾 ,驾一马宿乡亭 ,为众所非 ,宣坐免 。 ”鲍
宣作为刺史 ,做了超越权限和身份的事情 ,被撤职了 。这样的制度安排 ,对防止刺史越权和滥用职权 ,确
保地方正常政务不受干扰 ,是有效的 ,对完善今天的巡视制度有重要借鉴价值 。
汉代刺史制度的演变消亡 ,还有两个深刻教训 :
( 一) 中央与地方 、
集权与分权的“度”,特别是中央管到什么程度 ,地方有多少空间 ,这种平衡 ,是和
谐社会的政治前提 。设置刺史制度的政治目的 ,是要把握这个“度”,维护社会政治和谐 ,但实践操作难 。
刺史职在监督 ,有时难免苛刻操切 ,破坏这个“度”。 《汉书・
王嘉传》载“: 司隶 、
部刺史 ,察过悉劾 ,发扬阴
私 ,吏或居官数月而退 ,送故迎新 ,交错道路 。中材苟容求全 ,下材怀危内顾 ,一切营私者多”。刺史搞得
地方官吏人人自危 ,造就了一大批反对者 、
对立面 ,打破了社会平衡 。汉代刺史兴起是中央与地方 、
集权
与分权矛盾的产物 ,它的消亡也是这一矛盾斗争的结局 ,当维持矛盾双方的“度”被打破 ,地方割据势力
成为矛盾的决定方面时 ,刺史制度就终结了 。这个教训很深刻 。

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　第 4 期 李耀建 : 汉代刺史制度研究及其现实意义 　
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( 二) 汉代刺史制度的消亡 ,还昭示了一个深刻道理 : 一个社会 ,如果根本制度有不可救药的弊端 ,再

好的监察制度也不可能挽救“人亡政息”的结局 , 相反 , 这个好的监察制度也会走向它的反面 。从历史
看 ,汉代刺史制度并不是唯一的例证 。

参 考 文 献:

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班固 . 汉书 [M] . 陕西 : 三秦出版社 ,2004.
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王应麟 . 玉海 [M] . 江苏 : 江苏古籍出版社 ,1988.
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欧阳修 ,宋祁 . 新唐书 [M] . 上海 : 上海古籍出版社 ,1986.

Study on the Cishi System in Han Dynasty and its Realistic Significance
LI Yao2jian
( Central Commission for Discipline Inspection of the CPC stationed Ministry of Education , Beijing 　100871 , China)

Abstract : Cishi of Han Dynasty is the sapiential and power2balanced system designed by ancient Chinese politicians
to manage the relations between centralization and separation of state power in pursuit of the state unity and peace in
the long term. The paper describes the rise , evolvement and decline of Cishi system , discusses its goal and
corresponding framework of encouragement and condition , and probes into the changes with the transformation of
political pattern and its significance for referential use to current scout system.
Key words : Han Dynasty ; Cishi ; scout ; supervision system

( 责任编辑 　　廖志敏)

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