AS MUDANAS RECENTES DE CONCEPO DOS MODELOS DE GESTO PBLICA DO SETOR AGRCOLA EM PERNAMBUCO: UMA ANLISE DA AGENCIA DE DEFESA E FISCALIZAO

AGROPECURIA sanselmo50@br.inter.net Apresentao Oral-Instituies e Desenvolvimento Social na Agricultura e Agroindstria MARIA DO SOCORRO ANSELMO SILVA; TALES VITAL; ROMILSON MARQUES CABRAL. UFRPE, RECIFE - PE - BRASIL.

As mudanas recentes de concepo dos modelos de gesto pblica do Setor Agrcola em Pernambuco: Uma anlise da Agencia de Defesa e Fiscalizao Agropecuria

Grupo de Pesquisa: Instituies e Desenvolvimento Social na Agricultura e

Agroindstria.

Resumo Este trabalho analisa as mudanas ocorridas na Secretaria da Agricultura e Reforma Agrria de Pernambuco, a partir das reformas administrativas ocorridas no perodo 19992007, que resultou na criao da Agncia de Defesa e Fiscalizao Agropecuria de Pernambuco (ADAGRO). A questo que permeia a anlise est ligada configurao do atual modelo de gesto da Agncia, na perspectiva de seus dirigentes. A metodologia usada foi uma pesquisa do tipo qualitativa, com a realizao de 08 entrevistas com os dirigentes e principais tomadores de deciso da ADAGRO, para identificar as caractersticas do modelo de gesto. Como resultado verificou-se que a ADAGRO possui um modelo hbrido de gesto, combinando caractersticas dos trs modelos de gesto analisados. Em relao estrutura patrimonialista, funo da centralizao das decises nas mos de seu gestor principal. burocrtica em funo do grau de formalismo (regras, normas e um aparato legal), a que esto submetidas suas atividades. considerada gerencial quanto s estratgias, na medida em que faz uso de instrumentos que permitem maior participao dos servidores nos seus processos de trabalho. Verificou-se no quotidiano da ADAGRO que ela uma instituio que trabalha mais por processos e menos por produtos, caracterstica de uma administrao gerencial. Neste sentido a preocupao est muito mais centrada no volume das aes realizadas do que com os resultados efetivamente alcanados. Palavras-chaves: (1) Modelos de Gesto (2) Administrao Pblica (3) Agncias Executivas Abstract
1

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

This text analyze the changes that happened in Agriculture Secretariat and The Agrarian Reformation of Pernambuco State, focusing on the administrative reforms that occurred there from 1999 to 2006 and which end up with the creation of ADAGRO. The question is taken into account for this analysis is the format of Agencie current model of management under the perspective of its directors. The methodology used was a qualitative research, with the realization of eight interviews with main directors of ADAGRO, to identify the model of management characteristics. It was firstly observed that ADAGRO has a hybrid model of management, combining characteristics of three models of management analyzed. Considering the structure, it is patrimonial once decisions are in the main managers hand. Regarding formality (rules, norms and legal apparatus) to which ADAGRO activities are submitted to, it is bureaucratic. It is considered managemental in relation to strategies that are being used that allow a greater participation of employees in its working processes. Concerning the third question it was observed in ADAGROs daily life that it is an institution that works more on process than on product, which is a characteristic of managemental administration. Thus, its concern with results is much more focusing the volume of actions carried out than the results actually reached. Key Words: (1) Public Administration. (2) Executive Agencies. (3) Management Models. INTRODUO As reformas do Aparelho do Estado, freqentemente realizadas pelos governos, no passam inclumes na sociedade. Elas provocam mudanas, no apenas na configurao da mquina pblica, mas, sobretudo, nas polticas pblicas conduzidas pelo Estado. A adequao da mquina pblica ocorre, na maioria das vezes, atravs de criao, extino, fuso e incorporao de rgos. No caso brasileiro, desde 1930, as reformas administrativas foram utilizadas como elemento estratgico de dinamizao da economia. A dcada de setenta, do sculo XX, foi determinante para uma nova configurao do papel do Estado. As reformas conduzidas pelos governos Reagan (EUA) e Teacher (Inglaterra) ganham simpatias em escala mundial cujo foco a reduo do tamanho do Estado, transferindo parte da sua atuao - a produo de bens e servios - para o mercado. Essas transformaes aportam no Brasil, sobretudo, durante o Governo Collor de Mello (1990-1992), que promoveu, num curto espao de tempo, extines, fuses e privatizaes de rgos, entre outras medidas. Ao assumir o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) reintroduz na agenda poltica nacional a reforma, com a adoo de um novo modelo de administrao pblica, calcado numa concepo gerencial de administrao. Uma diferena apontada pelos estudiosos da administrao pblica diz respeito a que este novo modelo est lastreado numa concepo terico-metodolgica construda para redirecionar a interveno do Estado. Entretanto, atrelado ao modelo de desenvolvimento assumido pelo poder pblico, qual seja, a insero do Brasil numa economia mundial globalizada. Os objetivos e diretrizes estabelecidas para garantir a implantao da administrao gerencial foram definidos no denominado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE, 1995). Contrariamente ao modelo burocrtico, cujos mecanismos de controle esto centrados nos processos, o modelo gerencial est voltado para o cliente/cidado, faz controles por resultados, aposta na descentralizao e na desconcentrao da ao estatal,
2

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

configurando uma administrao mais compatvel com as inovadoras tcnicas de administrao utilizadas pelas empresas. Alm disso, conforme o PDRAE, o modelo gerencial est embasado nos valores de eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e no desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes. Para atingir esta eficincia esse Plano Diretor prev o aumento da autonomia gerencial de vrios rgos. Essa autonomia seria viabilizada com a proposta de criao das agncias autnomas. Pernambuco tambm se molda s mudanas ocorridas em nvel federal. As medidas ocorrem na mesma direo: extino, privatizaes, fuses, e incorporaes que atingiram vrios rgos do poder pblico, em busca da racionalidade administrativa e da reduo das despesas. O setor pblico agrcola no passa inclume a essas mudanas. A ltima e mais importante mudana foi a criao da Agncia de Defesa e Fiscalizao Agropecuria de Pernambuco (ADAGRO), cuja finalidade promover e executar aes de defesa sanitria, animal e vegetal e proceder a fiscalizao de produtos de origem agropecuria. O objetivo deste trabalho analisar qual a configurao do modelo de gesto adotado pela ADAGRO atravs da caracterizao de duas dimenses organizacionais, a estrutura e a estratgia. Em sendo o controle da sanidade animal e vegetal uma atividade exclusiva do Estado, como se configura o atual modelo de gesto da ADAGRO, para exercer esse papel, segundo a interpretao de seus dirigentes. Alm desta introduo, o trabalho est organizado em mais seis partes. A primeira apresenta as caractersticas dos principais modelos de gesto pblica: o patrimonialista, o burocrtico e o gerencial, associando-as s dimenses de estrutura e estratgia, de modo a permitir a anlise dos principais elementos que definem a organizao. Na segunda parte, apresenta-se uma retrospectiva das reformas administrativas adotadas em Pernambuco desde a dcada de 1930, at a criao da ADAGRO, em 2003. Na terceira parte so apresentados os procedimentos metodolgicos utilizados para o desenvolvimento da pesquisa. A quarta e quinta partes tratam da anlise dos resultados obtidos, decorrentes da organizao das informaes. apresentado o modelo de gesto adotado pela ADAGRO concernente ao perodo 2003-2007. Finalmente, na sexta parte, apresenta-se a concluso do trabalho. 1. MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA DO ESTADO BRASILEIRO A interveno do Estado na economia brasileira remonta ao sculo XIX. Todavia, somente a partir do que se convencionou chamar de Estado Novo, nos anos 30, que os governos brasileiros adotaram uma interveno mais sistemtica, via elaborao e implantao de planos de desenvolvimento, associada a modificaes na estrutura organizacional. Os fenmenos ocorridos nas ltimas reformas confirmam o que Silva (1993) chamou ateno, ou seja, a ascenso e queda das organizaes pblicas seguem a mesma lgica do surgimento e declnio dos modelos nacionais de desenvolvimento. Segundo Bresser Pereira (1997), reformas administrativas denominadas estruturais na economia brasileira s houve duas. A primeira quando da implantao da administrao pblica burocrtica, nos anos 30, em substituio administrao patrimonialista. A segunda, a da implantao da administrao pblica gerencial nos anos 90, como resposta crise fiscal dos estados. (BRESSER PERREIRA, 1997).

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

1.1 O MODELO DE GESTO PATRIMONIALISTA O modelo de administrao pblica patrimonialista com incio na Idade Mdia, predominou nas monarquias absolutistas do sculo XV ao XVIII. Sua caracterstica mais marcante aquela em que os patrimnios pblico e privado se confundem. Segundo Weber, o patrimonialismo descrito como aquela situao na qual o Estado surge a partir da hipertrofia de um poder patriarcal original, que alarga a sua dominao domstica sobre territrios, pessoas e coisas extra-patrimoniais, passando a administr-los como propriedade familiar ou patrimonial (WEBER, 1944, apud SOUZA, 2007). Neste sentido, nessa relao no h uma separao visvel entre o que pblico e/ou privado. O Estado, na concepo do governante, entendido como se fosse uma extenso do domnio privado. No caso brasileiro o Estado sempre esteve como figura central na elaborao e implantao de polticas pblicas e sociais: ora se apresentava como o estado condutor de polticas pblicas, ora como o estado regulamentador , ora como o estado produtor de bens e servios ora como o estado financiador, capaz de captar recursos disponveis e direcion-los para os setores de interesse do governo. A relao do Estado com a sociedade brasileira, sob a gide do patrimonialismo, se estende desde a descoberta do Brasil em 1500 at a revoluo de 1930, quando se instaura o chamado Estado Novo. Portanto, quando da economia agro-exportadora, o processo de formao das instituies brasileiras foi fortemente marcado por uma cultura clientelista. As oligarquias rurais utilizaram esse padro de relaes como um mecanismo de viabilizao dos seus interesses. Segundo Souza (2007), o resultado da relao com as elites, particularmente a agrria, foi a apropriao pelos senhores e dirigentes da poltica nacional da propriedade pblica estatal. Em termos de modelos de gesto pblica, o patrimonialismo moldou e consolidou algumas especificidades: a) a administrao do estado, mas no pblica; no visa ao interesse pblico, numa confuso entre o que pblico e o que privado; b) predomnio de prticas patrimonialistas e clientelistas, a partir da vontade unipessoal do dirigente; c) prticas de nepotismo e relaes de compadrio; d) cargos pblicos propriedade de uma nobreza burocrtica; e) corrupo; e, f) servilismo. Segundo Souza (2007), o modelo patrimonialista de gesto, quando analisado sob o ponto de vista da organizao, apresenta muita fragilidade, em funo de que as regras e os procedimentos so definidos de forma bastante frouxa. Por outro lado, o estilo de liderana adotado pelo dirigente da organizao que define tanto os aspectos estruturais quanto os estratgicos, apresentando como conseqncia baixo grau de formalizao na execuo das atividades inerentes quela organizao. A utilizao do cargo pblico, para benefcio pessoal ou de determinados grupos um fenmeno tpico deste modelo organizacional, sendo as regras, normas e procedimentos definidos em torno de objetivos e interesses pessoais e de grupos e no em funo dos objetivos da instituio. Todavia, nem sempre o dirigente individualmente tem fora para decidir os aspectos estruturais e estratgicos da organizao. Eles esto atrelados ao conjunto de foras polticas que controlam a gesto, no momento. 1.2 O MODELO DE GESTO BUROCRTICA O fenmeno burocrtico iniciou-se com a crescente expanso das grandes empresas, e foi considerado o melhor modelo organizacional para as grandes corporaes,
4

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

na medida em que era encarado como uma ferramenta capaz de viabilizar a racionalidade tcnica e a diviso social do trabalho. No Brasil o modelo burocrtico substituiu a lgica patrimonialista, cujo princpio era o combate aos vcios e prticas advindas do patrimonialismo. A burocracia brasileira se consolida como modelo de gesto, funo da exigncia do desenvolvimento capitalista e dos avanos tecnolgicos e institucionais promovidos pelo capitalismo. A partir dos anos 30, com a incipiente industrializao, inicia-se a construo de uma cultura e prtica de planejamento governamental, em face da necessidade do Estado brasileiro fomentar iniciativas, como a valorizao do capital e da empresa nacional, para viabilizar a poltica de industrializao. Surge um novo institucionalismo, em face da necessidade de reaparelhamento do Estado para viabilizar o processo de industrializao em curso. Como modelo de gesto pblica federal a burocracia vai se consolidar com a criao, em 1938, do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), cujo papel implementar procedimentos para garantir eficincia e eficcia enquanto forma de administrar o interesse pblico. Segundo Souza (2007) o modelo burocrtico tem como princpios norteadores: a) tarefas orientadas por normas escritas; b) diviso do trabalho; c) cargos estabelecidos de forma hierarquizantes; d) regras e normas tcnicas para desempenho de cada cargo; e) seleo de pessoal realizada atravs do mrito; f) separao entre propriedade e administrao; dentre outras. Estes princpios so a base do poder racional legal, conforme definiu Weber. (WEBER, 1944, apud SOUZA, 2007). A administrao burocrtica tradicional regida por trs princpios bsicos: o primeiro uma definio legal entre aqueles que concebem e decidem e aqueles que executam; o segundo, na limitao e restrio de funes, cargos e respectiva hierarquia, comprometendo seriamente a iniciativa, a inovao e a criatividade; e, o terceiro, nfase sistemtica na compartimentalizao e na segmentao entre os nveis hierrquicos e nveis decisrios, e entre setores e servios. (TROSA, 2001 apud PERRUCHO FILHO, 2004). Com relao sua estrutura os aspectos mais evidentes so: a) clara diviso do trabalho e especializao de suas funes; b) estrutura organizacional fortemente hierarquizada; c) clara definio da distribuio do poder entre as diversas unidades e subunidades da organizao; e d) delineamento dos caminhos a serem percorridos pelos indivduos na organizao. (SOUZA, 2007). Uma caracterstica forte na administrao burocrtica est afeta ao excessivo apego s normas e regulamentos pelos integrantes da organizao. O aparato legal norteia toda atividade da organizao, passando desde os processos de trabalho, aos controles, com detalhamento de procedimentos. Desta forma, os meios numa organizao que trabalha com procedimentos burocratizados parecem adquirir normalmente uma importncia maior que os fins para os quais ela foi criada. Dada a excessiva nfase aos processos internos, a organizao percebida como um sistema fechado. Esse fato ocorre tanto no modelo patrimonialista, quanto no modelo burocrtico. A diferena que no modelo patrimonialista a organizao se fecha em torno das figuras centrais ocupantes dos cargos estratgicos, enquanto que no burocrtico ela se fecha em torno da lei, materializada nas regras, normas e procedimentos. No que toca dimenso estratgica, ocorre fenmeno semelhante. O mesmo aparato legal que estabelece os procedimentos inerentes s atividades da organizao, tambm subordina as definies das estratgias dentro da instituio. Isto significa dizer que no apenas estas so estabelecidas pelo ocupante do cargo topo da hierarquia, mas tambm que recebe a influncia de quem estabelece as leis e/ou detm as informaes
5

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

mais importantes dentro da organizao. Neste sentido, possvel afirmar que, de uma maneira geral, os gestores e pessoal tcnico, na administrao pblica burocrtica no se colocam como fora capaz de negociar, de apresentar proposies e inovaes que garantam uma gesto qualificada, democrtica e participativa. Ao contrrio, apresentam-se, freqentemente, com aparente subservincia e no parecem dispostos a gerir a poltica sob novos paradigmas, uma vez que continuam privilegiando formas algumas vezes clientelistas e ou paternalistas, e em outras corporativas e tecnocrticas de gesto. 1.3 O MODELO DE GESTO PBLICA GERENCIAL O modelo de administrao gerencial vem a reboque de uma tendncia mundial, verificada a partir dos anos 70 e 80, que enfatiza a fragilidade da soluo estatal para garantia do bem-estar social e da estabilidade econmica, preconizando a soluo de mercado e fundamentando a idia de estado mnimo, com reduo de sua estrutura administrativa. O padro burocrtico de organizao do estado colocado em xeque, fortalecendo-se a idia de que o modelo tradicional de gesto pblica ineficiente e que o modelo de gesto do setor privado o ideal. (ABRUCIO, 1997). As premissas comuns da administrao pblica gerencial esto centradas em trs pontos principais: a) crtica ao modelo burocrtico de gesto; b) valorizao da cultura e da indstria do management; e c) modismo gerencial das dcadas de 80 e 90, com a adoo de diversas prticas e inovaes gerenciais a exemplo da reengenharia e demais prticas gerenciais que invadiram as empresas privadas e o setor pblico. (SOUZA, 2007). Indstria do management compreendida como a disseminao exacerbada de uma cultura do gerencialismo. Numa anlise comparativa da experincia reformista de alguns pases, Abrucio (1997) destaca como caractersticas do modelo gerencial de administrao pblica: a) administrao profissional; b) desconcentrao administrativa e reduo dos nveis hierrquicos; c) disciplina fiscal e controle no uso de recursos; d) avaliao de desempenho, tanto individuais quanto institucionais; e) priorizao das aes de planejamento estratgico; f) flexibilizao das regras burocrticas e do direito administrativo; g) controle de resultados; e, h) profissionalizao e valorizao dos servidores pblicos. No caso do gerencialismo brasileiro quatro aspectos foram destacados quando da adoo do modelo: a) uma melhor capacitao da burocracia estatal no sentido de conferir mais qualidade no servio pblico colocado disposio da sociedade; b) garantia de contratos e um bom funcionamento dos mercados (isso se refere questo das agncias reguladoras); c) dotar o gestor pblico de maior autonomia e capacidade de gerenciamento; e, d) garantia que o cidado-cliente dever ter os melhores servios pblicos e com controle de qualidade realizado pela sociedade. Segundo Souza (2007), para o alcance desses propsitos foram necessrias nas organizaes pblicas reformas que contemplassem: a) uma administrao pblica mais profissionalizada, com carreiras mais slidas e valorizadas; b) descentralizao administrativa; c) adoo de indicadores de desempenho para as organizaes pblicas, dentre outras aes voltadas para a melhoria da qualidade dos servios pblicos. Portanto, os problemas latentes no estado brasileiro que se desejavam combater, na implantao da administrao gerencial, eram de dois tipos: a) desburocratizar a atuao do estado; e, b) orientar a ao do estado para o atendimento dos cidados.
6

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

A estrutura de uma organizao est sempre delineada em funo dos objetivos e estratgias estabelecidos por ela, isto , a estrutura organizacional uma ferramenta bsica para o alcance dos objetivos e metas almejadas pela empresa. Neste sentido, para que os pressupostos do modelo de administrao gerencial possam ser efetivamente instalados, a organizao necessita ter um desenho operacional coerente com eles. O desenho organizacional de uma instituio que adota os pressupostos do modelo gerencial, portanto, apresenta-se diametralmente oposto ao de uma instituio sob uma administrao burocrtica, podendo ser definida como uma estrutura ps-burocrtica. Ao invs da verticalizao apresentada na estrutura burocrtica, a cadeia hierrquica da administrao gerencial apresenta-se mais horizontalizada, com maior grau de descentralizao. Junte-se a estas caractersticas uma maior autonomia e maior grau de flexibilidade na tomada de deciso por parte dos gestores. Logo tem como fundamento bsico a valorizao das competncias organizacionais. (NONAKA; TAKECHI, 1997 apud SOUZA, 2007). Alm disso, a formalizao do modelo gerencialista se refere mais enfaticamente definio de metas, objetivos e ao resultado final que se quer alcanar, logo est muito mais voltada aos resultados que se pretende e menos ao processo, caracterstica dominante no modelo burocrtico. Com relao s estratgias adotadas pelas organizaes cujo modelo de gesto est baseado nos pressupostos do modelo gerencial, a participao uma das variveis mais importantes face necessidade de comprometimento e envolvimento, no apenas dos tomadores de deciso, mas de todo o corpo funcional da organizao no alcance dos resultados e objetivos definidos. Por outro lado, como a nfase maior da organizao conferida aos resultados que elas pretendem alcanar, os planos estratgicos passam a ser de extrema importncia, ao possibilitar o acompanhamento do desempenho e dos resultados, que necessitam serem definidos, com maior grau de flexibilidade, face natureza essencialmente mutvel das demandas da sociedade. 2. AS REFORMAS NO SETOR AGRCOLA DO ESTADO DE PERNAMBUCO O surgimento dos rgos da administrao pblica agrcola, em Pernambuco, parece obedecer s diferentes fases de desenvolvimento/reformas no Aparelho de Estado no Brasil. A mais antiga instituio criada foi a Empresa Pernambucana de Pesquisa Agropecuria (IPA), que iniciou suas atividades em 1935, na fase do chamado Estado Administrativo Brasileiro. O segundo rgo de importncia, no setor agrcola, foi a Associao Nacional de Crdito Agrcola (ANCAR-PE) que surgiu em 1954 - na fase denominada de tentativa de adequao ao Estado Desenvolvimentista, 1952 a 1962. (CABRAL, 1998), extinta nos anos 70. Ainda em fins da dcada de 1950 do sculo XX, criou-se a Companhia de Industrializao do Leite de Pernambuco (CILPE), posteriormente privatizada, cuja finalidade era a compra e a industrializao do leite, garantindo, de certa forma, a regulao do mercado da bacia leiteira do Estado. Era o incio da consolidao do estado produtor. A dcada de 60 sofre influncia tanto do Decreto-Lei 200/67, cuja idia central estava suportada na diversificao da natureza dos rgos estatais para promover a descentralizao funcional do Aparelho do Estado, como das polticas regionais orientadas pela viso estruturalista cepalina de desenvolvimento e gestadas, em nvel regional, na Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE).
7

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

Fruto dessas influncias a estrutura administrativa da Secretaria de Agricultura e Reforma Agrria (SARA)1, responsvel pela conduo das polticas pblicas para o setor agrcola, sofre profunda modificao. Vrios rgos foram criados em Pernambuco: a) a Companhia Integrada de Servios Agropecurios (CISAGRO), voltada ao suprimento das necessidades hdricas e de venda de insumos agrcolas e implementos para regular o comrcio no interior; b) as Centrais de Abastecimento S.A (CEASAS), com a finalidade de favorecer o escoamento da produo agrcola de verduras e legumes para os grandes centros urbanos; c) a Companhia de Armazns Gerais de Pernambuco (CAGEPE), cujo objeto era o armazenamento de gros para formao de estoques reguladores; d) a Comisso Estadual de Planejamento Agrcola (CEPA), para fazer parte do Sistema Nacional de Planejamento Agrcola (SNPA). (CABRAL, 1998). Em 1975, a pretexto da gerao de um sistema mais centralizado de assistncia tcnica e extenso rural visando ao fortalecimento do desenvolvimento no campo, transformou-se a antiga ANCAR-PE, na EMATER-PE, filiada a Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMBRATER), holding de um sistema nacional de assistncia tcnica e extenso rural. Em 1978 criou-se a Companhia de Sementes e Mudas de Pernambuco (SEMEMPE), para dinamizar a produo de sementes e mudas fiscalizadas. A criao desses rgos permitiu ao Estado uma interveno nas principais polticas de apoio ao setor agropecurio: formao de infra-estrutura, armazenamento, comercializao, pesquisa, assistncia tcnica e extenso rural e fornecimento de insumos bsicos, alm das polticas de crdito, onde predominavam como executores: o Banco do Brasil (BB), o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), e o Banco do Estado de Pernambuco (BANDEPE), privatizado nos anos 80. A partir de meados da dcada de oitenta, do sculo XX, as modificaes estruturais foram significativas no setor pblico agrcola, refletindo principalmente a mudana de concepo do Aparelho de Estado, antes voltado para atender a um modelo desenvolvimentista, agora direcionado para um modelo gerencial. Dentre as reformas destacam-se as transformaes na estrutura organizativa da administrao direta da SARA. A extino da CEPA, criando-se em seu lugar uma diretoria na administrao direta, a Diretoria de Planejamento (DIPLAN), foi o fato mais marcante do governo no setor. Com essa e outras medidas de carter mais centralizador demonstra-se, que a inteno era de caminhar na direo oposta descentralizao de rgos, prevalecente nas duas dcadas anteriores. A estratgia de fortalecimento da administrao direta se coadunava com as medidas traadas em nvel federal, no entendimento de que o surgimento das indiretas estava eivado de escapismos, com vistas a fugir aos controles que normalmente so submetidos s entidades de administrao direta. (CABRAL, 1998). No fundo a pressuposio era de maior controle das despesas pelo Estado, seguindo a tese da crise fiscal. Na dcada de 90, o Governo de Pernambuco assume reformas de maior destaque no setor agrcola. Extino da CISAGRO e SEMEMPE e concomitante incorporao EMATER-PE e ao IPA, e privatizao da CILPE. Alm disso, o setor agrcola marcado ainda com a fuso da CEASA CAGEPE dando origem Companhia de Abastecimento e Armazns Gerais de Pernambuco (CEAGEPE). A necessidade imperiosa do ajuste fiscal por parte dos estados brasileiros, em meados da dcada de 90, exige mais e mais mudanas das instituies pblicas existentes nos estados. O ento governo de Pernambuco, que ocupou dois mandatos (1999-2006),
8

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

acompanha os movimentos do Governo Federal. O primeiro mandato afetado pelas Emendas Constitucionais n 19 e 20, que exige do Estado a adequao aos marcos regulatrios, alm da adoo de um modelo de administrao pblica gerencial. No setor agrcola extingue-se a EMATER-PE, criando-se em seu lugar a EBAPE2. Transformou-se a CEAGEPE em organizao social e extinguiu-se a EBAPE, incorporando-se suas funes ao IPA. Outra importante mudana no mbito da reforma foi a criao da ADAGRO. As mudanas organizacionais da SARA em Pernambuco, provocaram modificaes no poder do Estado de intervir nas polticas agrcolas clssicas, a saber: assistncia tcnica e extenso rural, pesquisa, comercializao, fiscalizao agropecuria e armazenamento da produo. Antes da reforma essas funes eram cada uma de responsabilidade de uma empresa ou rgo. No novo modelo houve uma centralizao das funes em prol da administrao direta. A SARA, entre fins da dcada de 70 e meados dos anos 80, possua em sua estrutura 07 departamentos, uma superintendncia, uma assessoria tcnica e a chefia de gabinete e 08 rgos de administrao indireta entre empresas, fundaes e institutos. Atualmente ela possui apenas 03 das chamadas entidades de administrao indireta, contra 08 do incio da dcada de 80, do sculo XX. Quanto administrao direta havia, no incio da dcada, 08 estruturas que tinham status de diretoria. Com a reforma de 2004 as antigas diretorias so transformadas em 02 superintendncias e 01 gerncia geral. No cmputo geral havia, em 1985, 17 diretores entre administrao direta e indireta. Em 2006 apenas 08 diretorias ou cargos equivalentes. Evidentemente, no se desconhece que a estrutura anterior era muito mais pesada para administrar, entretanto, o Secretrio, enquanto representante do Poder Pblico e condutor das polticas pblicas, tinha muito mais poder. Alm de possuir um nmero maior de pessoas sob seu comando, as empresas subordinadas SARA tinham mais insero na sociedade e mais recursos, o que poderia se materializar em mais benefcios para a populao, de um modo geral, e para o setor agrcola, em particular. 2.1 CONTEXTUALIZAO DO OBJETO DE ESTUDO - A ADAGRO A ADAGRO se constitui, no perodo 1999-2007, na ltima e mais importante mudana no mbito da reforma administrativa no setor pblico agrcola de Pernambuco, representando a mudana de concepo do Aparelho do Estado. A partir da necessidade de erradicao no Pas, da febre aftosa, o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA), estimula os estados da Federao a criarem agncias de defesa e fiscalizao agropecuria. A ADAGRO foi criada, no mbito do governo estadual3, como parte das aes de fortalecimento da agropecuria pernambucana, absorvendo as funes dos extintos Departamento de Produo Animal (DPA) e Departamento de Produo Vegetal (DPV), ambos da Administrao Direta. Vinculada SARA, a ADAGRO a entidade responsvel por promover e executar aes de defesa sanitria, animal e vegetal, o controle, a inspeo, e a fiscalizao de produtos de origem agropecuria. A ADAGRO possui uma estrutura robusta. Com sede no Recife conta com uma Unidade Estadual de Inspeo Animal e Vegetal, uma Unidade Estadual de Defesa Animal e Vegetal, e 11 Unidades Regionais4. Estas Unidades, denominadas de Escritrios Regionais, subsidiam o trabalho de agrnomos e veterinrios e realizam funes
9

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

administrativas, como a articulao com prefeituras e conselhos municipais de sade animal. Fazem parte ainda da estrutura da ADAGRO as Unidades Locais de Sanidade Animal e Vegetal (ULSAVs), as Barreiras Fixas, os Escritrios de Apoio e os Postos de Atendimento. As ULSAVs, com equipes formadas por agrnomos e veterinrios, so responsveis pela defesa sanitria, animal e vegetal, atendem a casos emergenciais, como suspeitas de foco de enfermidades tanto na rea animal quanto na vegetal, no mbito do Estado5. A funo de fiscalizao, propriamente dita, isto , o controle do trnsito de animais e vegetais, seus produtos e subprodutos com o objetivo primordial de impedir a disseminao (entrada e sada) de doenas e pragas de responsabilidade de 13 Barreiras Fixas. So postos de fiscalizao que atuam principalmente nas fronteiras do Estado6. Os escritrios de apoio e os postos de atendimento funcionam em parcerias com as prefeituras municipais e tm dentre suas funes a responsabilidade de comunicar s ULSAVs ou aos Escritrios Regionais a ocorrncia de algum problema sanitrio, tanto animal quanto vegetal. Reza na Lei n 12.506 de 16/12/2003, em seu art. 1, que a ADAGRO dotada de autonomia administrativa e financeira. Todavia, por ser uma Unidade Tcnica da Administrao Direta do Estado, ela no possui oramento prprio. O oramento da ADAGRO elaborado em conjunto com o da SARA. 3 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS DE PESQUISA Para a classificao da pesquisa optou-se pela taxionomia apresentada por Vergara (2000), que qualifica a pesquisa em relao a dois aspectos: fins e meios. Quanto aos fins a investigao foi desenvolvida utilizando-se uma pesquisa do tipo qualitativa, em face da importncia dada descrio detalhada do fenmeno e dos elementos que o envolvem, aos depoimentos dos atores envolvidos, aos discursos e aos contextos. (VIEIRA, 2004). Como mtodo de investigao utilizou-se o estudo de caso. Apesar da existncia de vrias limitaes, tais como a questo da generalizao e da identificao de padres, Yin (2005) afirma que os estudos de caso permitem o aprofundamento das explicaes sobre os fenmenos que ocorrem em um determinado contexto. Para a coleta de dados fez-se uso de: (1) Documentos internos ao estado de Pernambuco relativos ao objeto de estudo. Foram consultados: a) atos legais relativos extino, fuso, incorporao e mudanas de competncias de rgos e entidades da Administrao Pblica Estadual, no mbito do setor agrcola de Pernambuco; b) Documentos elaborados sobre a concepo da Reforma do Estado; (2) Aplicao de 08 questionrios aos dirigentes e principais tomadores de deciso da ADAGRO, para identificar as caractersticas do modelo de gesto. O questionrio que foi aplicado composto de duas partes. A primeira identifica os participantes do estudo. A segunda parte, relativa administrao, contm questes fechadas, onde foi solicitado que o pesquisado identificasse seu grau de concordncia em relao a um conjunto de afirmaes. Em cada uma delas os entrevistados deveriam se posicionar, respondendo o quanto eles concordavam com a existncia daquele item na gesto da ADAGRO. A medio foi feita atravs de uma escala do tipo Likert, que variava de 1 a 5, onde o 1 significa total discordncia com a existncia da caracterstica e o 5, plena concordncia com a existncia da mesma. Os escores 2 a 4 eram intermedirios. As afirmaes representavam caractersticas prprias das dimenses analisadas no estudo
10

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

(estrutura, estratgia) definidas especificamente de acordo com os modelos de gesto investigados (patrimonialista, burocrtico e gerencial). Foram consideradas, para a anlise dos resultados, as modas obtidas nas respostas dos pesquisados que se referem ao quanto eles concordaram com a existncia dos itens apresentados na gesto da ADAGRO. A escolha dos participantes do estudo foi feita atravs de uma amostra intencional cujo critrio principal, para a escolha dos entrevistados, foi o fato de estarem ocupando cargos de direo e gesto na ADAGRO, logo pretensamente capacitados para fornecer as informaes estratgicas necessrias aos objetivos do trabalho. Os resultados obtidos esto apresentados e discutidos adiante. 4 CONFIGURAO DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL NA ADAGRO A estrutura organizacional da ADAGRO foi caracterizada a partir da anlise do percentual de pesquisados que responderam 5 - concordo totalmente e 4 - concordo com a existncia de caractersticas estruturais segundo os modelos de gesto, Figura 1. Percebe-se, na ADAGRO, evidncias de uma estrutura organizacional com caractersticas dos trs modelos de gesto, com predominncia das caractersticas dos modelos burocrtico (81,25%) e gerencial (54,17%). J uma estrutura organizacional baseada no modelo de gesto patrimonialista foi a que obteve o menor percentual de concordncia, (37,5%). De imediato, este resultado indica algum grau de dificuldade encontrada quando se pretende estabelecer uma identidade para o modo de funcionamento da ADAGRO. O que se observa, portanto, que os atores principais envolvidos com a gesto da ADAGRO percebem que ela possui uma estrutura organizacional com caractersticas hbridas combinando concepes dos trs modelos conhecidos de gesto pblica.
Percentual Mdio dos Entrevistados 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 0,00 37,50 62,50 81,25 54,17

18,75

45,83

Patrimonialista

Burocrtico

Gerencial

Tipologia dos Modelos de Gesto

Percentual mdio dos entrevistados que escolheram escores 1, 2 e 3 nas caractersticas de Estrutura Organizacional (Tabela 1) Percentual mdio dos entrevistados que escolheram escores 4 e 5 nas caractersticas de Estrutura Organizacional (Tabela 1)

Figura 1 - Percentual mdio dos entrevistados que concordam com a existncia de caractersticas da estrutura organizacional na realidade da ADAGRO, por modelo de gesto Fonte: A partir de pesquisa direta, 2008

11

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

Esta situao pode ser corroborada com a anlise das informaes contidas no Tabela 1, onde se pode visualizar aquelas caractersticas estruturais julgadas com o maior e com o menor grau de concordncia sobre a existncia delas na realidade da ADAGRO. Tabela 1 - Grau de concordncia com a existncia de caractersticas estruturais na ADAGRO, segundo o modelo de gesto
Modelos Caractersticas Moda em relao ao Escore (*)
4 1 5

Freqncia da Moda
3 5 4

Patrimonialista

Burocrtico

Gerencial

O gestor principal da ADAGRO quem toma as decises mais importantes em relao ao funcionamento da Agncia Uma agncia executiva deve ser uma organizao com procedimentos e normas pouco formalizados Alto grau de formalizao com normas e procedimentos detalhadamente definidos necessrio para padronizar os processos existentes na ADAGRO Os padres representam o desempenho desejado, ou seja, sempre esto relacionados com o resultado que se deseja alcanar Para funcionar de maneira adequada a ADAGRO, deve ter muitos nveis hierrquicos A ADAGRO tem uma estrutura organizacional estabelecida de acordo com os seus processos A ADAGRO tem departamentos com uma estrutura hierrquica horizontalizada, flexvel e descentralizada

4 1 4 4

4 5 4 4

Fonte: Construo prpria com base nos Questionrios e informaes tratadas com base na Estatstica Descritiva (*) Escore: 1 (Discordo Plenamente), 2 (Discordo), 3 (Indiferente), 4 (Concordo) e 5 (Concordo Plenamente)

Das caractersticas estruturais presentes no modelo de gesto patrimonialista apenas uma encontrada na ADAGRO, na percepo dos entrevistados. Das duas caractersticas apresentadas, por ocasio da pesquisa de campo, referentes s decises mais importantes e o controle da organizao e o grau de formalizao nos remete a uma moda de 4 e 1 respectivamente. Portanto, a percepo dos entrevistados a de que as decises so centralizadas na figura do dirigente e que a ADAGRO uma organizao que no funciona com pouca formalizao. Por outro lado pode-se concluir que a ADAGRO vista pelos pesquisados como uma organizao de estrutura burocrtica, na medida em que existe um alto grau de formalizao com normas e procedimentos inerentes ao funcionamento da agncia, alm de processos padronizados. Esta padronizao passa por um aparato legal, que da natureza das suas atividades, em funo de que as atividades desenvolvidas pela ADAGRO so atividades que envolvem regras, fiscalizao e poder de punio, portanto, atividades exclusivas do Estado. A ADAGRO apresenta ainda, algumas caractersticas estruturais prprias do modelo de administrao gerencial a exemplo daquelas que esto relacionadas com os processos de trabalho e com decises e controles mais horizontalizados e descentralizados. As modas para essas duas caractersticas so iguais a 4, o que denota que os pesquisados tm a mesma percepo nos dois casos. Comparativamente, as informaes relativas ADAGRO mostram uma predominncia de caractersticas da estrutura organizacional mais moldada segundo as concepes dos modelos de gesto burocrtico e gerencial, conseqentemente, uma menor incidncia da estrutura organizacional com caractersticas do modelo patrimonialista. O
12

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

aparecimento de uma sociedade cada vez mais exigente, reflexo da evoluo dos meios de comunicao e informaes, prticas patrimonialistas de gesto esto se tornando cada vez mais imprprias na sociedade obrigando o Estado a produzir um servio cada vez mais gil e eficiente. Outro aspecto interessante na analise da estrutura organizacional da ADAGRO que h uma percepo clara dos aspectos negativos que uma estrutura predominantemente burocrtica provoca no funcionamento da organizao, como por exemplo, a percepo da cultura do servio pblico ao mesmo tempo em que a percepo de que a ADAGRO est subordinada uma legislao no apresentada como aspecto negativo. H uma conscincia de que aquela atividade exclusiva do estado, e, portanto, deve estar suportada num arcabouo jurdico. Os participantes da pesquisa tambm percebem a necessidade de melhorias na forma como a instituio est funcionando. Nesse sentido, se referem necessidade de mudanas que permitam uma maior participao de todos os nveis organizacionais no processo de tomada de deciso. Todavia no se referiram, especificamente, a uma reestruturao organizacional para reduzir a burocracia e/ou os nveis hierrquicos. O que se verifica na prtica que os dirigentes tm conhecimento isolado do seu processo de trabalho e isto no est disseminado para todo o grupo. Expresses do tipo vou responder sobre a atividade que est sob minha responsabilidade ou no sei como ocorre nas outras gerncias e outras, de carter semelhante, ocorreram em quase todas as entrevistas. Com relao estrutura organizacional da ADAGRO no apareceram idias de natureza contraditrias. A grande maioria dos entrevistados percebe a estrutura como adequada ao desenvolvimento das atividades da Agncia, apesar desta possuir uma estrutura verticalizada, com muitos nveis hierrquicos. Todavia apesar da existncia de uma estrutura organizada de forma tradicional, hierrquica, por funes definidas atravs de um organograma formal, percebe-se tambm, uma gesto colegiada. Estes elementos ajudam concluso de que as caractersticas encontradas na ADAGRO a tornam uma instituio cujo modelo de gesto hbrido, na medida em que contempla elementos dos modelos de gesto pesquisados, principalmente o burocrtico e o gerencial. Em suma, de acordo com as caractersticas da estrutura organizacional, percebe-se que na ADAGRO h uma maior prevalncia de caractersticas burocrticas, contando com alguns elementos dos modelos de gesto gerencial. Um aspecto que chama a ateno na estrutura organizacional da ADAGRO que ela permanece predominantemente burocrtica, no avanando de forma significativa para um modelo de gerencial onde predomina a gesto e a direo colegiada. Esta constatao advm da percepo das caractersticas encontradas na ADAGRO, do tipo centralizao burocrtica, estrutura hierrquica e piramidal, aliada a uma gesto tradicional, e que se configuram numa estrutura organizacional burocrtica. Junte-se ainda a tomada de decises centradas no conselho diretor, organograma formal e regulamentao centralizada. Uma explicao para este fenmeno pode ser dada pela prpria natureza das atividades desenvolvidas pela ADAGRO. A reforma administrativa implementada no Brasil e por conseqncia em Pernambuco, trs no bojo de sua concepo terica a existncia de atividades exclusivas do Estado, atividades estas que requerem autoridade e poder de polcia, para serem executadas. Neste sentido que foi concebida a idia de Agncias Executivas para desempenharem estas ditas atividades. Alm disso, os requisitos
13

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

formais e legais so necessrios para conferir aos servidores a autoridade referida anteriormente. 5. CONFIGURAO DA ESTRATGIA ORGANIZACIONAL NA ADAGRO Diferentemente da estrutura organizacional da ADAGRO que apresenta uma tendncia para o modelo de administrao burocrtico, na anlise das estratgias organizacionais a predominncia se d em termos de um modelo mais gerencial. Os pesquisados concordam que a ADAGRO utiliza-se mais de estratgias organizacionais baseadas nos modelos de gesto gerencial (68,75%). Ao mesmo tempo, pode-se observar que estratgias organizacionais do modelo burocrtico (37,5%) so utilizadas menos freqentemente pelos gestores da agncia, enquanto que estratgias que permeiam o modelo de gesto patrimonialista so pouco percebidas pelos entrevistados (18,75%), Figura 2.
Percentual Mdio do100,00 Entrevistados 80,00 60,00 68,75 40,00 20,00 0,00 18,75 37,50 31,25

62,50 81,25

Patrimonialista

Burocrtico

Gerencial

Tipologia dos Modelos de Gesto

Percentual mdio dos entrevistados que escolheram escores 1, 2 e 3 nas caractersticas de Estratgia Organizacional (Tabela 2) Percentual mdio dos entrevistados que escolheram escores 4 e 5 nas caractersticas de Estratgia Organizacional (Tabela 2)

Figura 2 - Percentual mdio dos entrevistados que concordam com a existncia de caractersticas de estratgia organizacional na realidade da ADAGRO por modelo de gesto Fonte: A partir de pesquisa direta, 2008

No que diz respeito utilizao de estratgias organizacionais, a ADAGRO faz uso de estratgias do tipo de administrao gerencial. A Tabela 2, oferece a viso do grau de concordncia obtido por cada uma das caractersticas da estratgia organizacional, segundo os modelos de gesto pesquisados. Considerando-se a moda obtida nas respostas, a definio e as concepes principais que norteiam a atuao da ADAGRO no so de responsabilidade do seu dirigente principal, ou eles so indiferentes a esta questo. Para essa caracterstica a moda assume dois valores 1 (Discordo Plenamente) e 3 (Indiferente). Tabela 2 - Grau de concordncia com a existncia de caractersticas de estratgia na realidade da ADAGRO, segundo o modelo de gesto
Modelos Caractersticas
Moda em relao ao Escore (*) Freqncia da Moda

14

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

Patrimonialista

Burocrtico

Gerencial

A definio do Plano Estratgico da ADAGRO est a cargo do dirigente principal da Agncia A definio e as concepes principais que norteiam a atuao da ADAGRO so de responsabilidade do seu dirigente principal A definio e as decises do plano estratgico da ADAGRO ficam a cargo dos ocupantes dos cargos hierarquicamente superiores A ADAGRO possui controles operacionais a exemplo de quadros de produtividade, controle de qualidade, etc, para garantir seu funcionamento Deve haver constante reviso dos planos e estratgias da ADAGRO a fim de que ela possa alcanar os resultados e objetivos estabelecidos Os funcionrios do suas contribuies de forma participativa para a tomada de decises na ADAGRO A ADAGRO deve estar atenta para as mudanas e demandas da sociedade A ADAGRO possui mecanismos de mensurao dos resultados de suas aes junto sociedade

3 1e3 4e5 3

4 3 3 3

2e5 5 2

3 7 4

Fonte: Construo prpria com base nos Questionrios e informaes tratadas pela Estatstica Descritiva (*) Escore: 1 (Discordo Plenamente), 2 (Discordo), 3 (Indiferente), 4 (Concordo) e 5 (Concordo Plenamente)

Observa-se, todavia, considerando-se a inexistncia de alguns instrumentos de gesto caractersticos da administrao gerencial, que essas modas podem dizer respeito mais ao que os pesquisados gostariam de ver na gesto da ADAGRO e menos ao que de fato existe. Por exemplo, quando perguntado sobre se deve haver constante reviso dos planos e estratgias da ADAGRO, a fim de que ela possa alcanar os resultados e objetivos estabelecidos, a moda foi 5. Todavia, quase por unanimidade os entrevistados se referiram inexistncia de planejamento estratgico e indicadores de desempenho e de avaliao de resultados. Com relao questo seguinte se os funcionrios do suas contribuies de forma participativa para a tomada de decises na ADAGRO, a moda obtida teve dois valores 2 (Discordo) e 5 (Concordo Plenamente), o que reflete com muita propriedade a situao da Agncia. Alguns entendem que os funcionrios do suas contribuies, outros entendem que no. Isto reflete o mecanismo utilizado na agncia para traar os planos anuais de ao que colegiado e no participativo. Logo, pode-se concluir que as respostas esto em sintonia com a posio de cada grupo. queles funcionrios participantes do colegiado optaram pelo escore 5. Os no participantes optaram pelo escore 2. Tambm no foram visualizados, na ADAGRO, instrumentos capazes de identificar a existncia de planejamento estratgico a exemplo de misso, viso de futuro, suas metas e objetivos de longo prazo que retratem como uma organizao pensa na identificao de sua postura e viso de futuro. Na verdade o que se observa um planejamento ttico. Evidentemente pensar no futuro da ADAGRO envolve a participao de diversos atores a exemplo dos sindicatos de produtores rurais, associaes de criadores etc., e da prpria sociedade, beneficiria ltima da ao da instituio. Vale salientar que as atividades da ADAGRO dizem respeito sanidade animal e vegetal, logo uma ao que no est restrita apenas aos produtores rurais ou criadores. A fiscalizao de produtos de origem vegetal, quando realizada com eficincia e eficcia, confere qualidade de vida populao de um modo geral. Atualmente no existem instrumentos de medio dos resultados das aes da ADAGRO junto populao. Quando perguntados sobre se a ADAGRO possui mecanismos de mensurao dos resultados de suas aes junto sociedade a moda obtida com as respostas foi 2 - discordo, correspondendo a 50% dos entrevistados.
15

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

No entanto, ao no possibilitar uma discusso mais ampla, tanto interna como externamente, deixando esse planejamento cargo apenas daqueles considerados tecnicamente mais preparados, ela acaba se voltando mais para os aspectos burocrticos da gesto. Isto pode, ento, dificultar a interao necessria com o ambiente externo, debilitar a identificao de cenrios que podem ser mais importantes para a instituio, transformando-a em uma organizao predominantemente executora de legislaes e normas, tirando de cena o seu aspecto principal de regular, fiscalizar, aplicar a legislao e zelar pelos interesses da sociedade. Com relao definio das estratgias possvel perceber, na ADAGRO, a confirmao de uma tendncia. Ela utiliza estratgias organizacionais mais sintonizadas com o modelo burocrtico. Estas esto centralizadas no topo da hierarquia da ADAGRO limitando significativamente a participao da equipe operacional. Houve quase unanimidade dos entrevistados a respeito da estratgia utilizada pela ADAGRO para definio das questes prioritrias. Existe um colegiado formado pela Gerncia Geral, Gestores e Chefes de Unidades que so os responsveis pelo planejamento e definio das questes tticas. Frases do tipo no tem Planejamento Estratgico disseminado em toda a Instituio ou semelhante foram expressas, em diversos momentos, pelos pesquisados. Para essa questo a moda assume dois valores 4 e 5 indicando que os entrevistados concordam e percebem que a definio e as decises do plano estratgico da ADAGRO ficam a cargo dos ocupantes dos cargos hierarquicamente superiores. Outra percepo que permite ratificar a concluso anterior est centrada no fato de que a atividade de planejamento da ADAGRO no uma atividade desenvolvida pela Gerncia de Planejamento e Articulao Institucional. Atualmente o papel da mesma com relao ao planejamento est afeta consolidao das informaes. So elaborados Planos de Ao pelas Gerncias de Defesa e Inspeo Animal e Vegetal em conjunto com a Gerncia Geral. As metas so definidas em funo dos convnios firmados. Apesar de uma deciso mais colegiada, h tambm a utilizao de alguns mecanismos que possibilita uma ampliao da participao de servidores que esto em nveis hierrquicos inferiores tendo em vista que pelo menos em alguns setores os pesquisados se referiram ao fato de que as metas e as estratgias so discutidas com cada rea por meio de reunies de gesto. Isso ocorre pelo menos nas duas grandes reas fins da ADAGRO, a Gerncia de Inspeo e Fiscalizao Animal e a Gerncia de Inspeo e Fiscalizao Vegetal. Em geral os gerentes fazem reunies com os chefes das Regionais e coordenadores das ULSAVs, para repasse e acompanhamento das metas. Enquanto mecanismos de deciso estratgica, outros pontos no identificados na ADAGRO foram os Indicadores de Avaliao e de Resultado, elementos que esto presentes numa organizao, em geral, quando ela possui um processo de planejamento estratgico. 6 CONCLUSO Sob a gide da reforma gerencialista conduzida pelo governo federal e adotada pelo governo de Pernambuco, as atividades de sanidade animal e vegetal passam a ser de responsabilidade da ento criada ADAGRO. As evidncias apontam fortemente para permitir a concluso de que a ADAGRO foi criada no sentido de atender uma lgica gerencialista nacional. A criao da ADAGRO foi motivada pelo surto de febre aftosa ocorrido no Pas. Em que pese Pernambuco no figurar como um estado exportador de carne bovina, muito ao contrrio um estado importador, esforos foram desenvolvidos
16

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

pelo MAPA para que os estados brasileiros implantassem suas agncias cujo intuito maior era o combate febre aftosa. Assim, que a partir de uma lgica de insero do pas nos mercados mundializados resultou na criao das Agncias Executivas com a finalidade de garantirem a sanidade agropecuria do sistema, independentemente da importncia de cada estado no que diz respeito s exportaes. Isso vem confirmar o que Silva (1993) j disse sobre modelos de desenvolvimento. Com relao caracterizao da gesto da ADAGRO em relao s dimenses da anlise organizacional pode-se concluir que do ponto de vista da estrutura, a ADAGRO possui caractersticas e elementos tpicos do modelo burocrtico de gesto. Apresenta dificuldades com a adoo de instrumentos mais participativos, democrticos e com relativo grau de autonomia. Pelas especificidades de suas funes fiscalizatrias e punitivas acaba adotando mais intensamente instrumentos de controle e interveno burocrticos, como a adoo excessiva de leis e normas para o seu funcionamento. Do mesmo modo, a definio das estratgias, na ADAGRO, confirma uma tendncia, isto , acaba seguindo os pressupostos do modelo de gesto burocrtico. Apesar dos pesquisados concordarem que a ADAGRO utiliza-se mais de estratgias organizacionais baseadas nos modelos de gesto gerencial (68,75%), ela adota predominantemente o modelo de gesto burocrtico com decises mais do tipo de cima para baixo utilizado tradicionalmente nas organizaes pblicas. Assim, a definio das estratgias est centralizada no topo da hierarquia da ADAGRO limitando significativamente a participao da equipe operacional. Por outro lado, tambm se observa a inexistncia de instrumentos de gesto caractersticos de uma administrao gerencial, a exemplo, de planejamento estratgico e de indicadores de desempenho e de avaliao de resultados. Quanto ao modelo de gesto adotado na ADAGRO claramente perceptvel uma hibridez entre os modelos patrimonialista, burocrtico e gerencial, cuja predominncia se d em relao ao modelo burocrtico. Esta caracterstica hbrida na gesto da ADAGRO se configura da seguinte forma: a) do ponto de vista organizacional, pode ser considerada patrimonialista, onde as caractersticas mais marcantes se revelam na forte centralizao das decises da ADAGRO nas mos de seu gestor principal; b) pode ser considerada burocrtica tambm em relao estrutura, na medida em que possui um grau de formalismo, devido ao fato de que todas as atividades inerentes ADAGRO esto submetidas a regras, normas e todo um aparato de base legal; e c) pode ser considerada gerencial em relao s suas estratgias na medida em que est fazendo uso de instrumentos que permitam uma maior participao dos servidores nos seus processos de trabalho. Portanto, ao contrrio dos princpios estabelecidos quando da reforma administrativa dos anos 90 que concebia um modelo gerencial de administrao pblica, como ambiente ideal para atingir resultados nas agncias executivas, no foi possvel identificar a existncia de um ambiente gerencialista no seio da ADAGRO, prevalecendo o modelo burocrtico de gesto baseado no controle, no formalismo e processualismo. Em suma, a ADAGRO se depara com uma contradio: ela burocrata pela natureza de suas atividades e se pretende gerencial, na medida em que deve atender aos clientes com mais velocidade. Notas
17

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

At 1999 a atual Secretaria de Agricultura e Reforma Agrria era denominada Secretaria de Agricultura. Durante o Governo Jarbas Vasconcelos-Mendona Filho (1999-2006), e por ocasio da reforma administrativa, ela passou a ser denominada Secretaria de Produo Rural e Reforma Agrria (SPRRA). 2 A rigor a EBAPE j estava legalmente criada quando Jarbas Vasconcelos assumiu o Governo. O que houve foi a utilizao dessa forma jurdica com o fim de abrigar formalmente as atividades da extinta EMATER-PE. 3 Lei n 12.506 de 16 de dezembro de 2003, regulamentada pelo Decreto n 26.492 de 12 de maro de 2004. 4 As unidades regionais esto localizadas nos municpios de Belo Jardim, Caruaru, Garanhuns, Ouricuri, Palmares, Petrolina, Salgueiro, Serra Talhada, Sertnia, Surubim e Timbaba e fazem a cobertura de diversos municpios que so vinculados sua jurisdio. 5 As USLAV esto localizadas em Goiana, Recife, Escada, Vitria de Santo Anto, Carpina, Timbaba, Limoeiro, Gravat, Palmares, Surubim, Toritama, Belo Jardim, So Bento do Una, Garanhuns, Capoeiras, Bom Conselho, Pesqueira, guas Belas, Arcoverde, Sertnia, Afogados da Ingazeira, Floresta, Serra Talhada, Salgueiro, Cabrob, Parnamirim, Bodoc, Exu, Ouricuri, Ariripina, Lagoa Grande, Petrolina e Afrnio. 6 As Barreiras Fixas (13), situam-se nos municpios de Goiana, Vitria de Santo Anto, Xexu, Palmares, Taquaritinga do Norte, Bom Conselho, guas Belas, Cruzeiro do Nordeste, Pernambuquinho, Floresta, Salgueiro, Lagoa Grande e Marcolndia. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABRANCHES, Srgio Henrique H. Reforma regulatria: conceitos, experincias e recomendaes. In: Revista do Servio Pblico, Ano 50, n. 2, abr./jun. 1999. ABRUCIO, Fernando Luis. O longo caminho das reformas nos governos estaduais: crise, mudanas e impasses. In: MELLO, Marcus Andr (Org.). Reforma do estado e mudana institucional no Brasil. Recife: Editora Massagana, 1999. ABRCIO, Fernando Luiz. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a reforma da administrao pblica luz da experincia internacional recente. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter. Reforma do Estado no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 1998. ABRCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica. Cadernos Enap, Braslia, n. 10, 1997. BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Agncias executivas/ Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Braslia: MARE, 1997. 54 p. (Cadernos MARE da Reforma do Estado; c. 9). BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Os avanos da reforma na administrao pblica: 1995-1998. Braslia: MARE, 1998. 127 p. (Cadernos MARE da Reforma do Estado; c. 15).
18

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

BRESSER PEREIRA, Luis Carlos; MARAVALL, Jos Maria; PREZWORSKI, Adam. Reformas econmicas em democracias novas: uma proposta social democrata. Traduo de Antnio Srgio Rocha. So Paulo: Nobel. 1996. ISBN 85.213.0084.1. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: Ed. 34; Braslia: ENAP, 1998. 368 p. BRESSER PEREIRA, Luis Carlos. A reforma do estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE, 1997. 58 p. (Cadernos MARE da Reforma do Estado; v. 1). BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Crise econmica e reforma do estado no Brasil. Para uma nova interpretao da Amrica Latina. So Paulo :Editora 34, 1996. BRESSER PEREIRA, Luis Carlos. A reforma do aparelho do Estado e a Constituio Brasileira. Braslia: ENAP, 1995. 23 p. (Texto para Discusso, 1). CABRAL, Romilson Marques. Reforma administrativa: uma abordagem cultural do processo de incorporao de empresas pblicas do setor agrcola em Pernambuco - um estudo de caso. Dissertao de Mestrado, CMARCR, Recife, 1998. CABRAL, Romilson Marques; SILVA, M. S. A. As reformas administrativas e as transformaes no setor pblico agrcola em Pernambuco: 1985 a 2004. In: XLIII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural, 2005, Ribeiro Preto. Instituies, Eficincia, Gesto e Contratos no Sistema Agroindustrial. Ribeiro Preto: FEARP/USP, PENSA/USP, 2005. p. 1-19. CABRAL, Romilson Marques; OLIVEIRA, Fbio Abrantes de. Reforma administrativa: impasse e perspectivas no processo de incorporao de empresas pblicas no estado de Pernambuco. XX Enanpad. Rio de Janeiro. 1996. GOVERNO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Agncia de Defesa e Fiscalizao Agropecuria. ADAGRO. Disponvel em:< http://www.adagro.pe.gov.br/> Acesso em: 04 Jun. 2008. MARTINS, Luciano. Reforma da administrao pblica e cultura poltica no Brasil: uma viso geral. Braslia: ENAP, 1997. 61 p. (Cadernos ENAP, n. 8). MINTZBERG, Henry; AHLSTRAND, B.; LAMPEL, J. Sfari de estratgia: um roteiro pela selva do planejamento estratgico. Porto Alegre: Bookman, 2000. NUNES, Edson. A gramtica poltica no Brasil: clientelismo e insulamento burocrtico. 3. ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed. Braslia, DF. ENAP, 2003.
19

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

PECI, Alketa; CAVALCANTI, Bianor Scelza. Reflexes sobre a autonomia do rgo Regulador: anlise das agncias reguladoras estaduais. In: Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, v.34, n.5, set./out., 2000. PERNAMBUCO, Governo do Estado. Reestruturao e modernizao do aparelho do estado em Pernambuco. Secretaria de Administrao e Reforma do Estado de Pernambuco. Recife: CEPE, 2003. PERRUCHO FILHO, Jcomo Mutti. Gesto social e polticas pblicas: a agncia de desenvolvimento social. Dissertao de Mestrado, Programa de Ps-Graduao em Servio Social - PGSS . Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Florianplis, 2004. PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO. Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do Estado, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, Braslia, novembro de 1995. RICHARDSON, Robert Jarry. Pesquisa social: mtodos e tcnicas. So Paulo: Atlas, 1999. SILVA, Jos de Souza. Instituies pblicas sustentveis. estudos prospectivos e estrategistas para a construo do futuro. Revista Telebrs, Braslia, v.17, n.57, p. 627. Jul. 1993. SOUZA, Antnio Ricardo de. Agncias Reguladoras e seus Modelos de Gesto: uma anlise na Aneel e Anatel. Tese de Doutorado. Ncleo de Ps-Graduao em Administrao NPGA, Universidade Federal da Bahia. Salvador/BA, 2007. SOUZA, Antnio Ricardo de. Modelos de gesto pblica e as agncias reguladoras do setor de infra-estrutura: anlise do atual ambiente regulatrio brasileiro. Salvador: Faculdade Regional da Bahia UNIRB, Salvador/BA, 2006. SOUZA, Antnio Ricardo de. Regulao no Brasil: Uma Anlise do Contexto das Agncias Reguladoras de Servios Pblicos de Infra-estrutura como Campo Organizacional: Limites e Possibilidades. In: GRASEL. Dirceu; SOUZA, Antnio Ricardo de (Orgs.). Gesto Pblica e Desenvolvimento Econmico no Brasil: Perspectivas Nacional e Regional. Cuiab: Ed. UFMT, 2005. SOUZA, Antnio Ricardo de. As trajetrias do planejamento governamental no Brasil: meio sculo de experincias na Administrao Pblica. In: Revista do Servio Pblico/Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica. v. 1, n. 1 (nov. 1937) Ano 55, n. 4, (Out./Dez. 2004). Braslia: ENAP, 1937. ISSN: 0034/9240. VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e relatrios de pesquisa em administrao. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2000.
20

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

VIEIRA, Marcelo Milano Falco. Por uma boa pesquisa (qualitativa) em administrao. In: VIEIRA, Marcelo Milano Falco; ZOUAIN, Deborah Moraes. Pesquisa qualitativa em administrao. Rio de Janeiro: FGV, 2004. YIN, Robert K. Estudo de Caso: Planejamento e Mtodos. 3. ed. Porto Alegre: Bookman, 2005.

21

Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural