Pet Segeplan 2

2007
GUÍA DE FACILITACIÓN DE LA
F EBRERO
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
TERRITORIAL (PET)
Y
EL PLAN DE
DESARROLLO MUNICIPAL (PDM)
ww.segeplan.gob.gt
© 2006, SEGEPLAN
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

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Coordinación General:
Arq. Susana Palma de Cuevas
Directora de Políticas Regionales y Departamentales (SEGEPLAN)
Facilitación:
Antonio Arenas (consultor SEGEPLAN/PNUD)
Revisión:
Equipo de la Dirección de Políticas Regionales y
Departamentales (SEGEPLAN)
Red de Oficinas Departamentales (SEGEPLAN)
Roberto Carrillo (PNUD)
Laura Acquaviva (PNUD)
Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente.
ESTA PUBLICACIÓN
FUE POSIBLE GRACIAS
AL APOYO DEL PROGRAMA
DE LAS NACIONES UNIDAS
PARA EL DESARROLLO
ÍNDICE
Presentación 6
Objetivos 7
1. Guía Conceptual 8
1.1 Territorio y desarrollo humano 10
1.2 Del ordenamiento territorial al desarrollo territorial 11
1.3 La planificación como proceso político 11
1.4 Riesgo colectivo y seguridad humana 14
1.5 La prevención y mitigación de riesgo 17
1.6 El enfoque de derechos como garantía para la equidad multiétnica, de género
y ambiental 20
2. Metodología del PET y del PDM 22
2.1 Fase preparatoria 23
2.1.1 Identificación del territorio 23
2.1.2 Identificación de actores y sensibilización 24
2.1.3 Sensibilización colectiva y comunicación social 29
2.1.4 Capacitación técnica para la Planificación Estratégica Territorial 31
2.2 Fase de análisis 33
2.2.1 Generación y clasificación de datos e información 35
2.2.2 Integración de la información 49
2.2.3 Análisis territorial 52
2.3 Fase de planificación 60
2.4 Fase de ejecución o puesta en marcha 70
2.5 Fase de seguimiento, control y evaluación 72
3. Bibliografía 75
4. Anexos 76
4.1 La sistematización de los procesos sociales 76
4.2 Lineamientos generales para el fortalecimiento de competencias
profesionales en desarrollo territorial 81
4.3 Matrices del Plan de Preinversión e Inversión 84
Guía de Facilitación de la Planificación Estratégica Territorial (Pet)
4 y el Plan de Desarrollo Municipal (Pdm)
ÍNDICE DE FIGURAS, TABLAS MATRICES Y SIGLAS
FIGURAS
1. Pirámide de Maslow 9
2. Modelos de planificación 12
3. Cadena de causalidad que explican las
condiciones inseguras de un grupo humano 14
4. Proceso del PET y del PDM 22
5. Ejemplo del mapa de actores 26
6. Fase de análisis 33
7. Ejemplo de un mapa base y del contenido
de información general 34
8. Integración de aspectos naturales 35
9. Integración de aspectos sociales 40
10. Árbol de problemas ordenado según la cadena
de casualidad 54
11. Ejemplo de un MDTA 58
12. Jerarquización de los objetivos 65
13. Ejemplo de MDTF 69
TABLAS
1. Progresión de las causalidades 16
2. Dimensiones de la gestión para la reducción de riesgos 19
3. Estrategias de impacto e influencia 27
4. Procesos geomorfológicos 36
5. Procesos hidrológicos 37
6. Climatología 38
7. Ecosistemas 39
8. Suelos 40
9. Dinámica de la población 41
10. Articulación urbana 42
11. Contaminación por desechos 43
12. Conflictos de uso de la tierra 44
13. Los desastres y medidas de reducción 45
14. Espacios y actividades económicas 46
15. Sistemas infraestructurales 47
16. Sistema institucional 48
17. Tejido social 48
18. El cambio que se produce con la sistematización 76
19. El proceso de sistematización 77
20. Las fases de la sistematización 77
5
MATRICES
1. Análisis de actores 25
2. Ejemplo de relación entre actores 28
3. Ejemplo de relación integrada entre actores 28
4. Ejemplificación de factores internos del territorio 56
5. Ejemplo de factores internos y externos del territorio (oportunidades y amenazas) 57
6. Escenarios 61
7. Ejemplos de escenarios territoriales 62
8. Herramienta para la definición de objetivos estratégicos 64
9. Matriz de planificación 68
10. Seguimiento general 78
11. Análisis de recursos 78
12. Los actores clave 79
13. Análisis de impactos 80
14. Planificación fisica 84
15. Ejecución financiera de proyecto 85
16. Ejecución financiera consolidada 86
SIGLAS
PET Planificación Estratégica Territorial

PDM Plan de Desarrollo Municipal
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
SEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
UTD Unidad Técnica Departamental
OMP Oficina Municipal de Planificación
CODEDE Consejo Departamental de Desarrollo
COMUDE Consejo Municipal de Desarrollo
COCODE Consejo Comunitario de Desarrollo
PRESENTACIÓN
Este documento es una guía conceptual y metodológica diseñada para orientar el proceso de
P.
facilitación técnica y metodológica para la planificación y gestión del desarrollo territorial,
conducente a transformar las inequidades entre territorios, espacios rurales y urbanos, género,
pueblos indígenas y en las relaciones entre sociedad y naturaleza, posibilitando de esa forma el
Desarrollo Humano.
En esta guía también se hizo un esfuerzo para contribuir a la transversalización de la temática

de los riesgos a desastres en planificación del desarrollo, ya que el efecto que genera un desastre,
más allá de la frontera de un municipio o departamento, invita a que desde el análisis de riesgos
(vulnerabilidades y amenazas) hasta la estrategia de gestión considere el territorio como base
de la planificación y con ello la coordinación y articulación de esfuerzos para prevenir o mitigar
los mismos.
Hay muchos factores de riesgo actual y potencial que actualmente están basados en problemas
socioeconómicos, que si bien no es posible un abordaje amplio (ya que son deudas no resueltas
del desarrollo) es posible generar cambios en prácticas puntuales que contribuyan a gestionar
riesgos y a aumentar la seguridad de la población.
El territorio, su población y sus recursos deben contar con una dinámica sincronizada, la
descentralización asume la lógica articuladora e integral, no sin el reconocimiento debido a los
procesos que desde el nivel central complementan y refuerzan las dinámicas locales, como suele
ser la orientación de la cooperación internacional o de los recursos propios de cada institución
para apuntalar sectores productivos estratégicos y los encadenamientos productivos. Los
instrumentos y objetivos deben adecuarse y alinearse, sea desde una perspectiva del desarrollo
de la población o desde la perspectiva de la reconstrucción con transformación.
En este contexto, entonces, cobran relevancia los procesos de planificación territorial y municipal
como desencadenantes de toda una intervención ordenada, sistemática y coherente. Abriéndose
el espacio para el conocimiento de las potenciales y limitaciones de cada territorio, pero también
para la comprensión de las dinámicas y contradicciones a lo interno de los mismos y finalmente
para la participación en la identificación de alternativas a las restricciones del desarrollo territorial.
La “Guía de Facilitación” está dirigida principalmente a los equipos técnicos de la Secretaría

de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), en su rol de facilitar la
planificación estratégica territorial a las Unidades Técnicas Departamentales (UTD), las Oficinas
Municipales de Planificación (OMP), los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural
(COREDUR), Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDE), los Consejos Municipales
de Desarrollo (COMUDE), los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE) o bien los
Consejos de Desarrollo de Mancomunidades, si existiesen.
7
La SEGEPLAN agradece al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Guatemala

(proyecto GUA/06/007 “Fortalecimiento de la gestión participativa local en apoyo a los esfuerzos
de reconstrucción post Stan”, financiado con recursos del Fideicomiso Temático de Prevención
de Crisis y Recuperación) por sumarse al esfuerzo que realiza la SEGEPLAN para incorporar
el tema de la gestión de riesgos en la planificación estratégica territorial y en los planes de
desarrollo municipal.
De igual forma, es importante resaltar que con el apoyo de un facilitador, el personal del nivel
central de la SEGEPLAN; así como el personal de sus oficinas departamentales, se involucró
en la formulación colectiva de esta guía, y como tal es el producto de un equipo de trabajo con
experiencia en planificación participativa.
OBJETIVOS
La Planificación Estratégica Territorial (PET) y los Planes de Desarrollo Municipal (PDM),
tienen como finalidad posibilitar el Desarrollo Humano promoviendo la activación de las
potencialidades sociales, económicas y naturales del territorio en el marco de las políticas
nacionales y el fortalecimiento de la gobernabilidad.
El propósito de la “Guía de Facilitación” es proveer

las herramientas conceptuales y metodológicas
necesarias que aconsejan el proceso de planificación
y gestión del desarrollo territorial.
Los objetivos específicos de la guía son:
1. Apoyar de forma proactiva el proceso de

transformación territorial, reduciendo los
riesgos e incrementando las seguridades
humanas.
2. Promover al máximo posible la eficacia,

eficiencia, coherencia y relevancia de la
inversión pública con la realidad social,
ambiental, económica y de riesgos que
caracteriza al territorio donde se concretará.
3. Facilitar el aprovechamiento local de las

grandes apuestas de desarrollo nacional,
promoviendo la competitividad territorial.
4. Fortalecer el acceso al conocimiento sobre el Territorio y la participación ciudadana,

especialmente de la juventud, las mujeres y de los pueblos indígenas en las actividades
de planificación y gestión territorial.
5. Facilitar la construcción social e identificación cultural de la población con el territorio.

1. GUÍA CONCEPTUAL 1.
Desde el origen de la humanidad, los grupos humanos han estado en constante lucha para
reducir los riesgos que implica la vida en la Tierra y asegurar la existencia humana. Para ello y
a lo largo de la historia, se han establecido unas determinadas relaciones sociales para producir
las herramientas, los artefactos y utensilios necesarios para sobrevivir y reducir la incertidumbre,
obteniendo en el transcurso de esa experiencia los conocimientos, las habilidades, las ideas,
creencias, valores y por lo tanto unas determinadas necesidades humanas que nos van a
caracterizar y diferenciar culturalmente como familia, grupo y sociedad.
Pero más allá de estas diferencias culturales, sociales, de género u otras, existen esas necesidades
que son características de la condición humana; nos referimos a las:
l Necesidades biológicas básicas (abrigo, alimentación y nutrición, salud, etc.).
l Necesidades de seguridad (vivienda adecuada, educación, trabajo productivo, atención

médica, ecosistemas libres de peligros, participación política para reducir la incertidumbre
respecto del presente y el futuro, etc.).
l Necesidades del sentido de pertenencia y afecto (estas necesidades llevan a los individuos
y a los grupos humanos a relacionarse con los demás miembros de la sociedad, a buscar
su afecto y a asociarse o afiliarse con otros, a socializar, etc.).
l Necesidades de estima (auto-respeto y aprecio de los otros para con uno mismo, de unos
grupos humanos hacia otros grupos, un deseo de reputación social, de prestigio,
reconocimiento e importancia de los otros hacia nosotros y vise y versa, etc.).
l Necesidad de autorrealización (llegar a ser lo que se puede ser, para estar en paz consigo
mismo. Se manifiesta tanto en los aspectos de desarrollo físico, como psicosocial, etc.).
Desde esa perspectiva1, el modelo productivo y de organización social / institucional (o el “modelo

de desarrollo”) y las formas de ocupación, uso y transformación de un espacio geográfico
determinado, tiene como propósito satisfacer esas necesidades humanas (Fig.1) y por lo tanto,
el desarrollo no es mas que un proceso concebido para satisfacer esas necesidades que al mismo
tiempo se convierten en los grandes objetivos del desarrollo.
1. Maslow, A. “Teoría sobre la motivación humana”, 1934.

9
Figura 1: Pirámide de Maslow
Auto -
Realización
Necesidades de Ego
Necesidades Sociales
Necesidades de Seguridad
Necesidades Fisiólógicas Básicas
Así se abre paso entonces al concepto de “Desarrollo Humano”, cuyo propósito es garantizar
para los integrantes de la sociedad el acceso a la seguridad humana y así facilitar el desenvolvimiento
de la convivencia, la armonía, la pertenencia, el reconocimiento social, la capacidad intelectual,
la creatividad, la autodeterminación y la felicidad (éstos son los propósitos que como familia,
comunidad y sociedad humana nos hemos trazado).
Concordante con lo anterior, desde todo punto de vista será incorrecto argumentar que por una
u otra razón el “…el Desarrollo se alcanza ...” o declarar que “…así no podremos alcanzar el
Desarrollo….”, porque lo que realmente debe lograrse es la seguridad, la convivencia social, la
armonía entre la sociedad y la naturaleza, el sentido de pertenencia, el reconocimiento social,
la creatividad, las habilidades humanas, la autodeterminación, la felicidad…en fin…el bienestar
humano. Un determinado modelo de Desarrollo es solo uno de los tantos caminos que se eligen
para alcanzar ese fin. La gestión del modelo de Desarrollo es la manera como se administran
los recursos para alcanzar propósitos y es antes que nada una responsabilidad del Gobierno y
sus instituciones.
Relacionado con lo anterior, ¿Qué papel juega el espacio geográfico con sus propiedades y
atributos humanos, económicos y naturales en nuestros propósitos para alcanzar el bienestar
humano? y ¿Qué importancia reviste la organización del espacio geográfico en el proceso del
Desarrollo Humano? Sin pretender exhaustivos análisis teóricos y haciendo un recuento limitado
y claramente seleccionado, a continuación delinearemos algunos elementos conceptuales que
nos orienten a responder esas y otras preguntas.
1.1 Territorio y desarrollo humano
El espacio geográfico es un conjunto indisociable de objetos y relaciones entre esos objetos; así,
encontramos en la superficie terrestre una infinidad de objetos naturales y humanos que ocupan
el espacio geográfico y un sinfín de dinámicas que transforman ese espacio: en los últimos 40
años se vieron nacer sobre la faz de la tierra más objetos que en los anteriores cuarenta mil años
y esos objetos son hoy cada vez mas artificiales.
La idea de Territorio está referida a un espacio geográfico que ha sido apropiado, ocupado y
delimitado por un grupo humano, el cual va organizando y transformando según las propiedades
y condiciones físicas y según las ideas, valores y creencias que ese grupo ha venido desenvolviendo
en el transcurso de su experiencia de vida. Según Schejtman y Berdegué el Territorio “no es
un espacio físico objetivamente existente, sino, una construcción social, es decir, un conjunto
de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósito
compartido por múltiples agentes públicos y privados:”2
El territorio se caracteriza porque:3
1. Toda relación social, económica, política y ambiental de una sociedad ocurre en

un lugar geográfico determinado, por tanto en un territorio dado, siendo éste el
escenario donde suceden esos acontecimientos.
2. Es el lugar donde interactúan las dinámicas naturales con los procesos humanos
y económicos.
3. Es el espacio de gestión del Gobierno Nacional, del Gobierno Local, de las

instituciones, de los grupos u organizaciones y empresas.
4. Es el lugar donde concurren y se superponen distintas racionalidades y actitudes

geográficas que generan relaciones complementarias, de cooperación pero también
de conflicto y separación.
Desde el punto de vista del crecimiento económico, del impulso a la competitividad y del
Desarrollo Humano, el territorio ya no es mas un factor circunstancial a tomar en cuenta, sino
un elemento explicativo esencial de las bondades, de los problemas, de las potencialidades de
desarrollo, de los riesgos y de los desastres de ese mismo desarrollo4.. La idea de que la “mano
invisible” del mercado debería suscitar espontáneamente una cierta armonía en relación a la
localización de las empresas respecto de los recursos naturales y la población, así como entre
la producción, distribución social de lo producido y de los desechos, ha sido ampliamente señalado
como un error de amplias dimensiones5
Hablar de ordenamiento territorial o de planificación regional, implica necesariamente aceptar

que la organización espacio geográfico en la mano invisible del mercado es un desastre y por
tanto, se requiere la intervención del Estado Nacional y de la política pública para regular la
distribución geográfica de las actividades humanas y económicas respecto de los recursos naturales.
2. Schejtman, Alexander y Berdegué, Julio; febrero 2003, Desarrollo Territorial Rural, Santiago de Chile.
3. Montañez, G. y Delgado O. “Espacio, territorio y región: conceptos básicos para un proyecto regional”. Cuadernos de
Geografía, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. 1999.
4. Jiménez, Edgard. “Evolución de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial”. pp. 5. Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social –ILPES-. Comisión Económica para América Latina
–CEPAL-, serie gestión pública nº13, Santiago-Chile. Agosto 2001.
5. Labasse, J. “La Organización del Espacio. Geografía Voluntaria”. Instituto de Estudios de Administración Local, Universidad
de Lyon, Francia. 1971.
11
1.2 Del ordenamiento territorial al desarrollo territorial
En 1983 la Conferencia Europea de Ministros de Planificación Regional aprobó un documento

conocido como ‘Carta de Torremolinos’. En este se incluye una conceptualización del ordenamiento
territorial que incluso en nuestros días mantiene su carácter innovador y clarificador:
“El ordenamiento territorial es la expresión espacial de las políticas económicas, sociales,

culturales y ecológicas de cualquier sociedad. Es al mismo tiempo una disciplina científica,
una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y
global tendiente a un desarrollo equilibrado de las regiones y a la organización física del espacio
en base a un concepto rector”.
Resalta aquí la comprensión del ordenamiento territorial como reflejo geográfico de las políticas
públicas de una sociedad y su visión como acción política para facilitar la coexistencia de
diferentes intereses en territorios con cada vez mayor densidad de usos y presiones,
promoviendo de manera proactiva el desarrollo socioeconómico de las regiones, de las
asociaciones o mancomunidades territoriales y municipios.
Esta conceptualización conduce a establecer las funciones clave de una organización voluntaria
del espacio o del “ordenamiento territorial” moderno que busca enfatizar en el Desarrollo
Humano sostenible como finalidad del ordenamiento territorial y marcar una importante
diferencia respecto al carácter rígido, regulador y poco efectivo del ordenamiento
territorial tradicional: con “desarrollo territorial” se pone un mayor énfasis en los procesos
de transformación del territorio y en la conducción proactiva de tales procesos para el mejoramiento
continuo de las condiciones ecológicas y socioeconómicas de la población6.
1.3 La planificación como proceso político:7
Desde hace muchos años existe una comprensión de la planificación como un proceso
eminentemente político, la cual incluye el “procesamiento de información” y los “procesos de
conflicto y consenso” como elementos constituyentes de cualquier planificación que pretenda
contar con relevancia política. Cabe destacar que según este enfoque, lo decisivo en la
conformación final de la planificación es el “proceso de conflicto y consenso” y no el
“procesamiento (técnico-científico) de información”. Desde esta perspectiva el pensar en
una predominancia de lo técnico y científico en la planificación se considera una “ilusión
tecnocrática”, aunque se debe reconocer que el “proceso de conflicto y consenso” tiene como
una de sus bases lo “técnico-científico”.
Con base en las ideas de la planificación como proceso político de manejo de conflictos y
búsqueda de consensos, un proceso multiactores como el PET y el PDM orientado a la definición
de contenidos para el Desarrollo Humano, tendrá que facilitar la aclaración de roles y modalidades
de interacción entre distintos intereses públicos y distintas entidades que actúan en el territorio,
sean públicas, privadas, gubernamentales y no gubernamentales, lo cual representa por sí mismo
un proceso de acción para el fortalecimiento de la gobernabilidad; pero ¿Cómo se aterriza la
gobernabilidad territorial?
6. Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET) “Programa de Desarrollo de Competencias Profesionales”. Informe
Anual de Labores, 2005. San Salvador, El Salvador.
7 Tomado y modificado de Salas, E. “Ordenamiento territorial y zonas costeras”. Ecoplata, Montevideo, Uruguay. 2005.
Para ello se propone una aproximación metodológica conocida como diálogos políticos y la
cual tiene sus bases en (1) el enfoque de “planificación colaborativa” desarrollado en el marco
del desarrollo urbano y de la gestión ambiental, y (2) el enfoque de “mediación pública”
(anteriormente conocida como mediación ambiental).
Figura 2: Modelos de planificación
‘Modelo DeAD’ Planificación

(a puertas cerradas) colaborativa
Identifica-
ción interna Identificación
de opciones colectiva de
opciones
En base a Müller, 2002

Decisiones
internas Consultas
abiertas
Anuncios Decisiones
internas
Defensa Implementación
colectiva
El enfoque de planificación colaborativa se caracteriza porque: (1) los procesos pueden ser
iniciados por cualquier interesado dispuesto a asumir la responsabilidad durante el proceso y a
convocar/persuadir a los involucrados (es decir que no se requiere de un mandato); (2) los
procesos de planificación colaborativa requieren de facilitación y ésta debe promover la
participación activa, el respeto en la comunicación y que las reglas se establezcan por consenso;
(3) la planificación colaborativa se basa en un enfoque abierto para la elaboración de planes
(desde la identificación colectiva de opciones hasta la elaboración e implementación de propuestas
político-estratégicas) e incluye aproximaciones metodológicas como la mediación o los diálogos
políticos; (4) La propiedad sobre los resultados emerge del proceso comunicativo y corresponde
a los actores participantes. El consenso es primordial, la exclusión no es una opción.
Una aproximación metodológica usual en la planificación colaborativa es la “mediación pública”.

Este trata de un proceso voluntario y estructurado en el cual los involucrados en un conflicto
de interés público buscan de manera colectiva una solución perdurable. En esta tarea reciben
el apoyo metodológico de un “mediador” o facilitador. La principal tarea del mediador es ayudar
a las partes en conflicto a “romper el hielo” y establecer un diálogo constructivo. La competencia
sobre las decisiones queda siempre en el ámbito de competencia de las instituciones responsables.
Estos dos enfoques confluyen en los diálogos políticos. Aquí se trata de una forma de planificación
colaborativa orientada a la formulación de políticas y estrategias territoriales (incluyendo
programas y planes) como procesos participativos bajo aplicación de los principios y herramientas
de la mediación pública.
13
A diferencia de impulsar un proceso solo de mediación, los diálogos políticos (1) tienen un
carácter proactivo al no requerir de un conflicto público para ponerlo en marcha, (2) los
resultados no tienen el carácter abierto de un proceso de mediación porque si no se llega a
consenso, el estado -reconociendo una necesidad de acción- se reserva el derecho de definir
de manera unilateral las políticas.
Para la implementación del enfoque de desarrollo territorial nacido de los “diálogos políticos”,
surge la “gerencia territorial o regional” como una forma innovadora de conducción de los
procesos de desarrollo regional en base a las visiones de desarrollo que los actores sociales definen
y a las consideraciones del contexto social, económico y ambiental donde se concreta el desarrollo.
La conducción de tales procesos es realizada por “gerentes regionales” que promueven la
participación de actores y la función articuladora interinstitucional. En este contexto la gerencia
regional permite una mejor coordinación de contenidos, estrategias y acciones entre los diferentes
actores territoriales permitiendo obtener resultados en forma más eficiente y eficaz, porque se
busca clarificar quién hace qué, cómo y cuando para lograr acción colectiva en un territorio.
La gerencia territorial promueve al máximo posible los “procesos autoorganizados”, como aquellos
que se sustentan en el interés propio de los actores involucrados. Una condición para que se
den procesos colectivos autoorganizados es que exista en los involucrados conciencia sobre las
interdependencias; o en otras palabras, el reconocimiento que no es posible lograr los objetivos
propios (sectoriales, particulares, privados, etc.) de manera autártica o independiente y que por
lo tanto, es necesario establecer normas o acuerdos vinculantes para los involucrados, sean éstos
de carácter formal o informal.
1.4 Riesgo Colectivo y Seguridad Humana
Tanto el riesgo como la seguridad se expresan de forma concreta y clara. Por ejemplo, sabemos
(en términos generales) que las pérdidas y daños sociales, económicos y ambientales que pueda
sufrir una comunidad tienen sus “causas inmediatas” en la localización geográfica peligrosa
de sus asentamientos o por que la infraestructura con que cuenta es francamente deficiente en
cuanto a sus diseños y calidad; si nos preguntamos ¿cuáles son las causas que presionan a esas
personas para asentarse en lugares peligrosos y/o establecerse con infraestructuras deficientes?
Las respuestas a estas preguntas nos indicarán una lista de problemas socioeconómicos, políticos
o de actitud, ambientales, institucionales, culturales, educativos, corrupción, etc. que constituyen
las “causas subyacentes” que explican las condiciones inseguras de un grupo humano8.
Si seguimos la cadena de causalidades y respondemos a la pregunta ¿por qué las personas viven
en esas condiciones socioeconómicas, con esa actitud, con esos problemas ambientales,
institucionales, culturales, educativos, de corrupción, etc.? Entonces estaremos determinando
las causas de fondo o estructurales que explican las condiciones inseguras de un grupo humano.
(Fig. 3).
En efecto, puede darse el caso que las causas de la localización geográfica peligrosa o la falta
de calidad de la infraestructura sea un cálculo claro e intencionado de un actor social particular
quien ha hecho un balance costo-beneficio y decide correr el riesgo. Estos casos se ven pocas
veces y casi siempre son empresas privadas quienes se informan y están concientes de los riesgos
y los beneficios de la localización de sus actividades, para lo cual guardan las reservas (financieras
especialmente) para recuperarse rápidamente de las pérdidas y daños o de un cambio súbito de
planes por efectos de advertir un incremento “inaceptable” del riesgo; para luego volver lo antes
posible con el ciclo de inversión y recuperación del capital invertido y ganancia.
Por supuesto que no es lo mismo el caso aludido de “yo voy a correr los riesgos” y el caso de “no
tengo otra opción que correr el riesgo”. En el primer caso existe la libertad de escoger, el actor
social está informado y conciente del riesgo; el segundo caso puede ser extremo grave porque
el actor social no está informado, no es conciente por lo tanto del peligro y no tiene otra opción
es decir está sometido por las circunstancias- y en el mejor de los casos, sabe del peligro y esta
conciente pero no tiene alternativa más que asentarse en ese lugar y con esas calidades de
infraestructura.
Figura 3: Cadena de causalidad que explica las condiciones inseguras de un grupo humano
Causas Subyacentes:
Se determinan al Causas de fondo:
Pérdidas y Causas Inmediatas: preguntarse: ¿cuáles son se determinan cuando
daños sociales, ubicación geográfica las causas que presionan a las causas subyacentes
económicos peligrosa, diseños a esas personas para les hacemos la siguiente
y ambientales infraestructurales asentarse en lugares pregunta: ¿Por qué las
deficientes peligrosos y/o establecerse personas se encuentran
con infraestructuras en esa condición o situación?
deficientes?
8. Modificado de Blaikie, P. Canonon, T. Davis, I. Wisner, B. “Vulnerabilidad. El entorno social, político y económico
de los desastres”. Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres (LA RED) 1996.
15
Por ejemplo, una comunidad que se localiza en terrenos de ladera es porque probablemente esos
terrenos son marginales al mercado de tierras y valen muy poco o son terrenos públicos o tierra
que nadie quiere y entonces es allí donde se asientan las personas con menos recursos económicos:
esa es la “causa subyacente” del por qué estas personas se asienta en esos lugares y con materiales
y/o diseños deficientes.
También tenemos los casos de tierras con alto valor urbano, donde se localizan personas que
no son pobres y la infraestructura con la que cuentan es de buena calidad y sin embargo vemos
como son afectadas por deslaves o deslizamientos de tierra o inundaciones repentinas y violentas.
Por supuesto que la causa inmediata es la localización geográfica al pie de una ladera inestable
y la causa subyacente en este caso, no es la condición socioeconómica de esa comunidad, sino
más bien su evidente falta de información e ignorancia respecto a los procesos hidrometeorológicos
y sus efectos en la estabilidad de laderas o las consecuencias que pueden tener ciertos terremotos
en la estabilidad de esas mismas laderas.
Podemos tomar un tercer ejemplo: la hambruna que se produjo en Centroamérica durante el

2001: En esa ocasión hubo un déficit de precipitaciones en ciertas zonas geográficas donde se
localiza gran cantidad de familias campesinas pobres para quienes casi el 80% de sus ingresos
lo obtienen de la siembra de granos básicos para el autoconsumo en pequeñas parcelas de 2 ó
3 manzanas que por lo demás, no tienen agua para regadío y generalmente no son propietarios
de esas tierras. En esa ocasión perdieron toda su producción de autoconsumo; pero además,
las variaciones del mercado internacional provocaron la caída de los precios del café, con lo
cual la gran mayoría de los caficultores no contrataron mano de obra y esas mismas familias no
tuvieron trabajo durante esa temporada. En consecuencia, se produjo hambre porque las familias
perdieron lo que sembraban para alimentarse y se quedaron sin acceso al mercado de alimentos
por que no tuvieron acceso al trabajo temporal que dan en las fincas de café para conseguir el
dinero necesario para sobrevivir.
En ese ejemplo, más complejo que los dos anteriores, la causa inmediata de la pérdida de acceso
a la alimentación y nutrición, y por lo tanto el desastre del hambre para esa población rural,
fue el haberse encontrado en una zona geográfica afectada por la falta de lluvias por un lado,
y en una zona cafetalera –o zona neoeconómica débil por las variaciones del mercado– que ha
sido afectada por la caída internacional de los precios del café; esa ha sido la causa inmediata.
Pero ¿Por qué la falta de precipitación, junto con la caída de los precios del café produjo el
desastre de la hambruna en esa población? La respuesta a esta pregunta nos estará indicando
las causas subyacentes de la hambruna.
Pero también podemos ir a conocer las causas de fondo que explican a las causas subyacentes:
por ejemplo, podemos preguntarnos ¿Cuáles son las causas que explican la pobreza de la población
que se asentó en la ladera de nuestro ejemplo, o en las zonas afectadas por el déficit de lluvias
de nuestro ejemplo anterior? ó ¿Cuál es la causa de la falta de información y de la ignorancia
manifiesta de aquellas comunidades que ocupan tierras de alto valor urbano? Al responder a
esa pregunta, obtendremos una lista de las llamadas causas de fondo (o estructurales). Un
esquema explicativo a manera de ejemplo se propone en la Tabla 1.
Tabla 1: Progresión de las causalidades
Riesgo colectivo Seguridad humana

(contribución a la reducción de riesgos)
Localización geográfica equivocada. Localización geográfica acertada.
Causas l l
inmediatas l Infraestructura adecuada a las

l Infraestructura deficiente.
condiciones del ambiente.
Falta de acceso a: Se facilita el acceso a:

Causas (1) salud y atención médica, (1) salud y atención médica,
subyacentes (2) la alimentación y nutrición, (2) la alimentación y nutrición,
(3) la vivienda y el asentamiento humano adecuado, (3) la vivienda y el asentamiento humano adecuado,
(4) la educación y capacitación, (4) la educación y capacitación,
(5) el trabajo productivo, (5) el trabajo productivo,
(6) ecosistemas sanos, así como (6) ecosistemas sanos, así como
(7) la plena participación política en la toma de decisiones (7) la plena participación política en la toma de
respecto del presente y del futuro. decisiones respecto del presente y del futuro.
l La producción de bienes y servicios está destinada a l La producción de bienes y servicios está

Causas satisfacer al mercado externo, sin considerar las necesidades destinada a satisfacer las necesidades
de fondo básicas de la población productora. humanas.
Concentración geográfica de las inversiones. La población conserva el control del proceso
o estructurales l
l Centralización de competencias y responsabilidades.
l
de producción y tiene acceso a factores de
l Acceso limitado al poder y a los recursos para la producción. producción.
l Inequidad multicultural y de género. l Equilibrio territorial en las inversiones.
l Desequilibrio en la relación sociedad y naturaleza l Descentralización de competencias y
(desequilibrios ambientales). responsabilidades.
l Acceso equilibrado a las estructuras de toma
de decisiones y los recursos.
l Equidad multicultural y de géneros.
l Equilibrio en la relación sociedad naturaleza
(equilibrios ambientales).
Seguridad humana9 es construir opciones y obtener así la libertad de escoger la que mejor
convenga para enfrentar y reducir los riesgos colectivos violentos y no violentos. El riesgo
colectivo es la probabilidad y posibilidad de que un grupo humano o sociedad sufra pérdidas y
daños; o dicho de otro modo, es el potencial de pérdidas y daños sociales, económicos y sociales.
La seguridad humana se compone esencialmente de dos elementos (a) la “capacidad” o fortaleza

y (b) las “oportunidades”. Las capacidades o fortalezas son las habilidades y destrezas, las
técnicas conocidas y dominadas y las experiencias acumuladas en el logro de aquellas metas que
como grupo humano, comunidad o sociedad nos hemos propuesto; forman parte de las capacidades
la disponibilidad de herramientas, de activos, de capital y de recursos existentes en el territorio
inherente a la vida de ese grupo humano o sociedad. Las capacidades o fortalezas son las
propiedades materiales y los atributos no materiales que desenvuelve un grupo humano y el
territorio que ocupa y transforma.
Las oportunidades constituyen elementos, condiciones o sucesos económicos, naturales, sociales

y políticos que se producen en el entorno externo del grupo humano y su territorialidad,
denotando un potencial de ventaja; es decir, se producen o existen afuera de éstos pero que sin
lugar a dudas repercuten directa o indirectamente a lo interno de un territorio determinado;
las oportunidades no existen como tal sino hasta que concurre la capacidad social para concebirlas,
identificarlas y aprovecharlas.
9. Informe Mundial sobre Desarrollo “Las nuevas dimensiones de la seguridad humana” Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) 1994.
17
Por su parte, riesgo colectivo se compone esencialmente por amenazas y vulnerabilidades (o

debilidad). La amenaza puede ser definida como los agentes, eventos y procesos de origen
natural, ambiental, socioeconómico y político que se configuran desde fuera del grupo humano
y su territorialidad, y que denotan una condición potencial de daño o destrucción. La
vulnerabilidad es la debilidad que demuestra un grupo humano para anticipar, evitar, resistir
y recuperarse del impacto de aquellos factores de origen natural, ambiental y/o socioeconómico
que resquebrajan la actitud, el poder y el potencial social de un grupo humano. La vulnerabilidad
o debilidad social es la incapacidad de superar la propia condición de impotencia frente a la
condición de amenaza identificada.
Tanto la amenaza y la vulnerabilidad se potencian entre si, y

dependiendo de la magnitud de esta potenciación se van
determinando distintos niveles de exposición a riesgos de desastres.
De lo anterior se desprende que una condición de riesgo de desastres
equivale a una condición de inseguridad humana que se va
construyendo históricamente. Esta construcción histórica de la
inseguridad expresa, entre otras cosas, un proceso de exclusión
social, inequidad, un ejercicio del poder sin participación, ineficiencia,
ineficacia, incoherencia y poca relevancia de las políticas públicas
en términos de garantizar niveles de seguridad de la población.
1.5 La Gestión para la Reducción de los Riesgos10
La gestión para la reducción del riesgo de desastre, tiene el propósito de reducir los niveles de
riesgo existentes y fomentar procesos de construcción de nuevas oportunidades de producción
y asentamientos bajo condiciones de seguridad y sostenibilidad aceptables. Implica tomar
decisiones políticas y económicas sobre los niveles y formas de riesgo que se pueden asumir
como aceptables en un período determinado de tiempo y los cambios que deben impulsarse
para evitar las consecuencias que podría tener la ocurrencia efectiva del daño al que se ha
estado arriesgando al país.
Por ello, no debe ser reducida a la idea de atender emergencias y no es una práctica o acción
cerrada y concentrada en una sola institución; tampoco es una estrategia distinta a la estrategia
que implica el Desarrollo Humano, no es un programa particular y mucho menos puede ser un
proyecto distinto a los proyectos de Desarrollo Humano.
La reducción de riesgo de desastre como propuesta de intervención asociada al desarrollo, viene

a llenar un vacío instrumental desde una perspectiva preventiva, es decir que anticipe la
ocurrencia de un evento que puede afectar negativamente la dinámica social, productiva,
política y cultural de la población, por tanto, prepara, organiza y capacita a dicha población
para disminuir, transferir o internalizar el riesgo en las dinámicas referidas. Además la reducción
de riesgos de desastres es una respuesta a la debilidad funcional del proceso de gestión del
desarrollo global, sectorial, territorial, urbano y local, que la experiencia recién pasada del
huracán Mitch y de la tormenta Stan, ha evidenciado como uno de los factores determinante
de los desastres resultantes de estos eventos naturales. Al considerar la reducción de riesgos
de desastres en la gestión del desarrollo, se estará contribuyendo a la sostenibilidad del proceso
de desarrollo.
10. Tomado y brevemente modificado de Arenas, A. “La reducción de riesgo de desastre desde la gestión territorial”.
Servicio Nacional de Estudios Territoriales, San Salvador-El Salvador, 2002.
Para lograr esto, será importante comenzar con clarificar que reducir riesgos de desastre implica
trabajar frente a dos ámbitos normativos/institucionales: Aquellos que por un lado tienen como
responsabilidad la “prevención y mitigación de desastres” y por otro la responsabilidad de la
“prevención y mitigación de riesgos”.
1. Desde el paradigma de los Desastres: La prevención de desastres suele asociarse, la

mayoría de las veces, como los preparativos para la respuesta ante desastres (planes de
emergencia), como las obras ingenieriles destinadas evitar las inundaciones (como los
diques y bordas), así como aquellas que estabilizan las laderas inestables y controlan
deslizamientos, el reforzamiento de estructuras físicas en edificaciones y por otra parte,
el pronostico y predicción de eventos naturales para realizar la alerta temprana y los
sistemas nacionales y locales de alerta temprana. Por su parte, la mitigación de desastres
se suele asociar con el acto de responder al desastre y a las emergencias, mediante
acciones de búsqueda y rescate, cuidado masivo de la población damnificada y evacuada,
la atención médica a las victimas y la rehabilitación de los servicios básicos. La prevención
y mitigación de desastres están orientadas al manejo del ciclo de los desastres el cual
esta motivado por la inminencia de que el mismo se concrete; de ahí que la administración
de desastres y emergencias acuda a ordenar sus acciones en el antes, durante y después
del desastre.
2. Por otro lado y desde el paradigma de la reducción de riesgos: mitigación de riesgo

comprende la intervención social/institucional para el riesgo existente y transformarlo
en condiciones de mayor seguridad. La prevención de riesgos por su parte, implica que
en los planes, programas y proyectos concretos de desarrollo humano que se ejecutarán
en el futuro, sean tomados en cuenta los contextos de riesgo de desastre en los cuales
se concretarán las inversiones y se calcule el impacto que estos proyectos pueden generar
en relación con la creación de nuevos riesgos. En ambos casos, la mitigación del riesgo
existente (o la gestión correctiva de los riesgos) y el control del riesgo futuro (o la gestión
prospectiva para reducir riesgo), constituye una forma concreta de construcción de
seguridad humana frente a la incidencia de fenómenos y procesos naturales, ambientales
y socioeconómicos.
La siguiente tabla nos permite visualizar lo explicado11 cabe destacar que la actuación en la
prevención y mitigación de desastre, así como la prevención y mitigación de riesgos, son
actuaciones que requieren capacidades, normativas, políticas y organizaciones distintas. Así
las instancias de protección civil y su sistema de respuesta multi-institucional tiene el mandato,
está entrenado y es experto en la prevención y mitigación de desastre; por otra parte, son las
instituciones encargadas del Desarrollo Humano quienes tienen el mandato, la capacidad y la
responsabilidad de asumir y actuar en la prevención y mitigación de riesgos. En síntesis y como
decía un famoso comediante mexicano: “…una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa…”.
11. Esta tabla y la explicación previa, es solo una forma de diferenciar al paradigma del desastre del paradigma de riesgo.
19
Tabla 2: Dimensiones de la gestión para la reducción de riesgos
Prevención y mitigación Prevención y mitigación

de desastres (PMD) de riesgo (PMR)
Preparativos de Alerta y Respuesta a Comprende una intervención social para

Emergencias y Desastres Humanitarios, (1) corregir los escenarios de riesgo
entendido como el proceso de planificación, existente –lo que implica superar las
organización y estructuración de los deficiencias o vacíos dejados por el proceso
mecanismos, las herramientas, los recursos, de desarrollo– para convertirlos, en
escenarios de desarrollo mas sostenibles
los activos, la infraestructura y las obras de (Mitigación de Riesgos) y (2) introducir
protección, y los equipos humanos, el análisis de riesgo y las medidas de gestión
destinados a reforzar y potenciar la capacidad para su control, desde la concepción y
nacional, local y sectorial para responder hasta la ejecución de los planes, programas
ante las emergencias y desastres humanitarios y proyectos de desarrollo nacional,
y reducir con ello, las pérdidas y los daños regional, local, sectorial, urbano y
esperados. territorial (Prevención de Riesgos).
La coordinación entre las instituciones encargadas de la respuesta a emergencias y desastres, y

las instituciones encargadas de la reducción de riesgos y el desarrollo humano, a cualquier escala
territorial, es una necesidad permanente. Si aceptamos que los desastres constituyen
manifestaciones concretas de los errores de concepción, planificación y gestión del desarrollo,
entonces las instituciones encargadas de ese desarrollo requieren conocer la dinámica del riesgo,
la historia de los desastres y la información de amenazas (información que recopila la protección
civil) a fin de analizar la cadena de causalidad (causas inmediatas, subyacentes y de fondo) para
tomar las medidas correctivas y prospectivas que reduzcan hasta el máximo posible los riesgos
de desastre.
Mientras ello transcurre, la protección civil seguirá respondiendo a las emergencias y los desastres
desde su ámbito de competencia, las instituciones del desarrollo y los mecanismos privados de
respuesta financiera (como los seguros fundamentalmente) responderán desde su ámbito de
competencia: rehabilitación de servicios básicos, reconstrucción de infraestructura, restablecimiento
de los flujos económicos y comerciales, así como de las redes sociales e institucionales, tratando
de no reproducir las causas que hicieron posible el desastre.
Por todo lo anterior, la coordinación entre estos ámbitos de trabajo tiene en su base el intercambio
permanente de información y el análisis en común de los pequeños, medianos y grandes pérdidas
y daños (o los llamados desastres).
1.6 El Enfoque de Derechos Como Garantía para la Equidad Multiétnica, de Género

y Ambiental12
Las condiciones inseguras en que vive un grupo humano, constituye una condición de insatisfacción
de derechos relacionados al ambiente, al desarrollo, a la justicia (cuando no se aplican las leyes)
y al derecho por el bienestar económico, social y cultural. Los desastres cotidianos como la
pobreza y los desastres activados por eventos naturales, ambientales y económicos, no hacen
otra cosa más que evidenciar un nivel extremo de insatisfacción de esos derechos humanos.
Consecuentemente, la deuda social del Estado con respecto a la satisfacción de derechos requiere
que el propio Estado promueva una racionalidad del Desarrollo que privilegie la equidad
socioeconómica, étnica, de género y ambiental.
En este sentido, promocionar los derechos humanos es una necesidad ética, moral y cultural
del proceso de Planificación Estratégica Territorial y de la Planificación del Desarrollo Municipal;
más allá de ser una mera actividad informativa, exige primero que nada, el uso de buenas
prácticas de planificación y evaluación, capaces de subrayar en todo el proceso del PET y el
PDM, lo siguiente:
a. El análisis que se hace de la situación territorial en el proceso de planificación, nos
permite determinar las necesidades de equidad de derechos y las obligaciones correspon-
dientes a quienes tienen el deber de promoverlos y hacerlos cumplir.
b. El proceso de PET y PDM, servirá para valorar y evaluar por una parte las capacidades
que tienen las personas sujetas de derecho para exigirlos y por otra, la capacidad de
quienes tienen los deberes para hacerlos cumplir. En ese sentido, los objetivos e indicadores
de impacto del PET y del PDM apuntarán hacia la creación de esas capacidades.
c. A nivel de programa, deberá asegurarse que los mismos tengan mecanismos que permitan
monitorear y evaluar los resultados y procesos guiados por los estándares y los principios
de derechos humanos y equidad.
d. Los programas y proyectos que se deriven del proceso de PET y del PDM, incorporarán
en sus grupos gestores y mesas de trabajo, a los organismos y mecanismos de derechos
humanos. Si no los hubiera, un objetivo esencial será crear este tipo de organizaciones.
Otros elementos de buenas prácticas de programación que también son esenciales para la
aplicación del Enfoque de Derechos Humanos incluye:
1. Las personas son reconocidas como actores claves en su propio desarrollo en vez
de beneficiarios pasivos de productos y servicios.
2. La participación constituye a la vez un medio y una meta.
3. El proceso de PET y PDM facultan el poder y la autodeterminación de las
organizaciones y no lo debilitan.
4. Ambos resultados y procesos son monitoreados y evaluados.
5. El análisis incluye todos los actores y participantes.
6. Los programas se concentran en los grupos marginales, desfavorecidos y grupos
excluidos.
7. El proceso de desarrollo es de propiedad local.
12. Tomado y modificado del Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD), “Introduciendo el
enfoque de equidad en los planes, programas y proyectos de Desarrollo Humano”. PNUD-2004.
21
8. La meta de los programas es reducir la inequidad de género, étnica y ambiental,

así como reducir los riesgos a desastres.
9. Tanto los enfoques de arriba-abajo y de abajo-arriba son aplicados en sinergia.
10. El análisis de la situación se aplica para determinar las causas inmediatas,

subyacentes y de fondo de los problemas del desarrollo humano.
11. Las alianzas estratégicas se crean y se apoyan.
12. Las estrategias, programas y proyectos apoyan la responsabilidad de todos los

actores y participantes.
2. METODOLOGÍA DEL PET Y DEL PDM 2.

La metodología del PET y los PDM considera un proceso de planificación participativo desde
la base, donde los miembros de las comunidades en un interés común y solidario se organizan
y capacitan, aplicando el criterio básico de aprender haciendo para emprender su desarrollo.
Para la ejecución de la metodología es necesario que la SEGEPLAN lleve a cabo un programa

de sensibilización, capacitación y apropiamiento de los equipos técnicos de las instancias e
instituciones que participarán en el proceso. Los equipos técnicos se deben integrar a partir
de criterios multidisciplinarios e interinstitucionales, con la participación de las entidades
públicas, privadas y sociales organizadas del territorio.
El proceso se desglosa en cuatro fases: Preparatoria, Análisis, Planificación y Ejecución. La

“Guía de facilitación” desarrolla más específicamente cada fase.
Figura 4: Proceso del PET y del PDM
a) FASE b) FASE DE ANÁLISIS c) FASE DE d) FASE DE EJECUCIÓN O

PREPARATORIA PLANIFICACIÓN PUESTA EN MARCHA
Externo
Identificar Construir Construir Divulgación
territorio y Caracterizar escenarios, modelo de de la
el modelo de formular desarrollo PET,
actores desarrollo Análisis
territorial territorial matriz de territorial gestión de
Sensibilizar actual planificación futuro preinversión e
y capacitar (MDTA) territorial (MDTF) inversión
Interno
e) FASE DE SEGUIMIENTO, CONTROL

Y EVALUACIÓN
SISTEMATIZACIÓN DEL
PROCESO Fuente: SEGEPLAN, 2005.
23
2.1 Fase Preparatoria
2.1.1 Identificación del Territorio13
La selección del territorio de “intervención” para convertirlo en “territorio plan”, es un proceso

que debe tener como marco orientador a las políticas públicas de Estado, las políticas del
Gobierno en funciones, el marco normativo vigente y las grandes apuestas de desarrollo humano
que se han puesto en marcha o que se ejecutarán en un horizonte de tiempo de entre 10 y 15
años. Las siguientes preguntas nos ayudarán a definir ese marco de orientación general.
1. ¿Cuáles son las apuestas de desarrollo humano que como nación se están
impulsando?
2. ¿Cómo se expresan esas apuestas en términos de inversión pública y dónde se
concretan o concretarán esas inversiones?
3. ¿Cuál es el papel que podrían jugar las regiones, departamentos, asociaciones
municipales (mancomunidades) o municipios, por ejemplo, en esas apuestas de
desarrollo nacional?
4. ¿Existen las condiciones ambientales, sociales y culturales, urbanas y de
infraestructura, así como económicas e institucionales para desempeñar ese papel
en el marco de las apuestas de desarrollo humano que se han trazado desde la
escala nacional?
5. ¿Cómo podrían asociarse los municipios para mejorar la eficacia, eficiencia y
coherencia del desarrollo humano local?
6. ¿Cuáles son los territorios que acumulan más pérdidas y daños debido a la
incidencia de eventos naturales, ambientales o económicos?
7. ¿Cuáles territorios quedan al margen de las apuestas de desarrollo humano
definidos desde la escala nacional?
8. ¿Cuáles territorios han decidido formas de desarrollo humano distintas de aquella
basada en la economía de mercado?
Este análisis rápido hecho desde la escala nacional hacia otras escalas, permite obtener una
panorámica respecto del territorio a intervenir, sea por un interés del gobierno central o por
una solicitud expresa de las autoridades locales.
Cabe destacar dos cuidados claves de la delimitación territorial dado el actual ordenamiento
jurídico administrativo de los territorios:
a. La identificación del territorio de intervención (o territorio plan) debe respetar en última
instancia las delimitaciones municipales vigentes.
b. Las delimitaciones territoriales por cuencas SOLO deberán realizarse cuando el objeto
de la intervención tenga como eje central el manejo de los recursos hídricos y el uso
del agua.
13. Arenas, A. “Marco metodológico para la priorización de políticas públicas territoriales”. Servicio Nacional de Estudios
Territoriales, San Salvador, El Salvador, 2004.
2.1.2 Identificación de Actores14 y Sensibilización
Según su naturaleza, objetivos y funciones, los consejos de desarrollo son el medio principal de
participación de la población en la gestión pública para llevar a cabo el proceso de planificación
del desarrollo, dando vida a las comisiones o mesas de trabajo que la misma ley faculta en sus
distintos niveles de participación. Por su parte, las Unidades Técnicas Departamentales (UTD)
y las Oficinas Municipales de Planificación (OMP), por las cualidades y capacidades técnicas
y humanas de quienes participan en ellas, constituyen la principal vertiente científica del PET
y del PDM.
La coordinación política del proceso de planificación debe ser asumida por los consejos de
desarrollo, cuyo protagonismo es una condición determinante para el éxito en la gestión y puesta
en marcha del PET y del PDM. La coordinación Técnica del proceso de planificación será
asumida por la UTD y las OMP.
Será importante asegurar el fortalecimiento de los consejos de desarrollo, reforzando la participación
equitativa entre organizaciones públicas, privadas, gubernamentales y no gubernamentales.
Para ello, realizaremos un riguroso trabajo para mapear a los actores que están bien informados
y capacitados para formular y defender aquellas decisiones que modifican y van
determinando los procesos de ocupación, uso y transformación del territorio seleccionado;
de ahí que para efectos de esta metodología, nos referiremos a los “actores territoriales” y no a
cualquier actor social. Entonces hay varias razones para efectuar el análisis de los interesados:
1. Empíricamente, para descubrir los patrones de interacción existentes entre
actores territoriales.
2. Analíticamente, para mejorar nuestra intervención en el territorio.
3. Como instrumento de gestión para desarrollar el PET y el PDM.
4. Como instrumento para pronosticar conflictos y definir estrategias de solución.
Es de suma importancia que cualquier intento de tipología de los actores territoriales, debe estar
en función del PODER DE INTERVENCIÓN EN LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN
Y GESTIÓN DEL DESARROLLO TERRITORIAL. Básicamente, el equipo técnico debe por
lo menos definir:
l Cuáles son los actores que aún no están incluidos en los consejos de desarrollo y cuáles
deberían estar incluidos.
l Quiénes disponen de representantes sin mayor cuestionamiento de legitimidad y quiénes
no lo tienen.
l Cuál es la situación socioeconómica de los actores sociales y cómo influye eso en sus
intereses y prácticas.
l Cuál es la posibilidad real que tienen los actores para intercambiar opiniones entre sí.
l Cómo pueden agruparse los actores territoriales para la estructuración de las comisiones
o mesas de concertación y diálogo sobre la cual se desenvolverá el proceso PET o PDM.
14. Dourojeanni, A. “Procedimientos de Gestión para el Desarrollo Sustentable”. Comisión Económica para América
Latina (CEPAL). Santiago de Chile, 2002.
25
Para establecer el grado de poder que tipifique a cada actor o grupo de actores, se deben utilizar
indicadores del grado de influencia que se ejerce en los procesos del desarrollo territorial:
l El papel o los papeles que desempeña cada actor: tomador de decisiones, transmisor o
ejecutor.
l El espacio geográfico, la población y los recursos que son involucrados, afectados o

beneficiados por el actor.
l Las herramientas con que cuenta el actor para hacer prevalecer su decisión (legales,
huelgas, económicas, políticas, corrupción de personas, etc.).
l La eficacia, cobertura, estabilidad, recursos y capacidad con que cuenta el actor.
l El peso que tienen para oponerse o facilitar que se lleve a cabo el proceso del PET y/o
el PDM.
Para que estos factores puedan convertirse en indicadores de poder, es necesario construir una
matriz de análisis donde pueda ser ordenada la información y permita la reflexión y la toma de
decisiones conducente a la estructuración del grupo que sustentará el proceso y los productos
del PET y del PDM.
Matriz 1: Análisis de actores
Rol que juega Jerarquía en

Actor Interés Las acciones
en el territorio que realiza ejercicio del
poder
El papel que desempeña El o los objetivos Lista de las Capacidad del actor
en el proceso de ocupación, que persigue con principales para obstaculizar o
uso y transformación su actuación. acciones que facilitar el PET o el
del territorio (tomador de realiza. PDM:
Nombre decisiones, transmisor (muy alto = 1,
o ejecutor). moderado = 2,
bajo =3, etc.).
l Deberá justificarse
por qué un actor
tiene un grado
determinado de
poder.
Para finalizar este proceso de mapeo de actores territoriales, se procederá a la ubicación geográfica
de los mismos. Cuánto más cercano estén del centro de poder político-administrativo donde
se concentran los servicios y la población, mayor podrá ser el poder e influencia.
Figura 5: Ejemplo del mapa de actores
Centro urbano de importancia

política, administrativa y de servicios.
Actor 6
Actor 3
Actor 7 Actor1 Actor 4
Actor 2
Actor 5
Una vez realizado el análisis geográfico de los actores, estaremos preparados para operar en la
sensibilización bilateral de los actores territoriales (mas conocido como lobby), un proceso que
por lo demás, servirá para ir validando el análisis que hemos realizado sobre el mapa de actores.
La sensibilización es esencialmente una estrategia de comunicación donde el análisis de los

intereses que motivan a cada actor territorial y el lenguaje que usa para hacerles saber nuestra
comprensión de sus problemas, resulta clave. La sensibilización no es un asunto “técnico”, sino
más bien una cuestión del arte de la comunicación para lograr impacto e influencia.
Será de mucha ayuda para el proceso de sensibilización, que las personas facilitadoras del proceso
PET y/o PDM, puedan manejar las ocho estrategias de impacto e influencia15. En ese sentido,
la estrategia más idónea dependerá del tipo de actor al cual se aborda, la relación que la
SEGEPLAN tiene con ese actor y la situación de contexto en el momento de tratar con ese
actor. Para ser efectivo en el impacto y la influencia, debemos combinar una amplia variedad
de estrategias:
15. Arenas, A. “Desarrollo de las capacidades profesionales del personal del Servicio Nacional de Estudios Territoriales”.
San Salvador, El Salvador, 2004.
27
Tabla 3: Estrategias de impacto e influencia
Esquema general Durante la sensibilización
Conocimiento organizativo: Identificar Implicación y motivación: Lograr que los actores

al actor territorial clave que pueda influir se sientan valorados a través de los elogios,
en otros para conseguir que apoyen reconocimientos e implicaciones suyas en el PET.
nuestras ideas.
Negociación: Lograr apoyo a través del
Conocimiento interorganizacional: ofrecimiento o intercambio de favores o recursos,
Identificar las preocupaciones de los hacer concesiones o negociar acuerdos mutuamente
actores y proporcionar ideas sobre cómo satisfactorios, entre nuestro propósito de PET y
la SEGEPLAN y en particular el PET, ellos.
puede ayudarles a canalizar esas
preocupaciones. Impacto dirigido: Pensar cuidadosamente sobre
los aspectos más interesantes, memorables,
Creación de relaciones: Dedicar tiempo impactantes, así como en la mejor forma en la que
para conocer a otros actores, manteniendo presentar nuestras ideas para lograr así, el apoyo
una relación amistosa de forma que éstos de los actores.
estén motivados a apoyar el PET.
Persuasión lógica: Utilizar razonamientos lógicos,
hechos y datos para convencer a otros o utilizar
conocimientos o experiencias para persuadir.
Coerción: Utilizar instrucciones, normas y presión

para lograr lo que deseamos.
La sensibilización tiene mucho que ver con nuestra capacidad de demostrar cómo el PET y/o
PDM puede ayudar a modificar a su favor el “clima” social, económico y político para conseguir
sus objetivos, reconociendo a su vez que el derecho ajeno es un principio irrenunciable para la
paz social y la gobernabilidad.
Con base en el mapeo de actores territoriales, el proceso de sensibilización se inicia con aquellos
que tienen mayor poder e influencia para facilitar u obstaculizar el PET o el PDM. Adicionalmente
y como parte de este proceso de sensibilización, durante nuestras entrevistas solicitaremos a los
actores, llenar una pequeña encuesta/matriz, cuyo análisis nos permitirá reconocer las redes de
actores territoriales, el posicionamiento de poder que tienen entre ellos y cómo se agrupan en
ese momento, quiénes cooperan entre sí, así como el grado de cohesión entre ellos.
Durante nuestra entrevista, le solicitaremos al actor entrevistado que nos llene la siguiente
matriz:
Matriz 2: Ejemplo de relación entre actores

¿Con cuáles de los siguientes actores colabora mi organización? Marque el nombre del actor
poniendo el número de acuerdo con el grado de importancia que usted le asigne (0=sin
importancia, 1= baja importancia, 2= moderada importancia, 3= mucha importancia).
Nombre Obras MAGA Gremial Cooperativa Gobernación ONG agua ONG

Públicas empresarios transporte y saneamiento ambiente y
desarrollo
MUNICIPIO 2 2 3 1 2 0 1
Al obtener todas las matrices de los actores territoriales de nuestro interés, las juntamos de la
siguiente forma.
Matriz 3: Ejemplo de relación integrada entre actores
Nombre ONG ONG Nº de

Obras Gremial Cooperativa Gober- agua y ambiente y relaciones
actor Públicas MAGA Municipio empresarios transporte nación
Obras Públicas sanea- desarrollo activas
miento
Obras
Públicas
29
Con esta matriz de colaboración podremos por ejemplo, ver (en color amarillo) el grado de
importancia que los demás actores territoriales le asigna y en color azul, obtendremos la cantidad
de relaciones que tiene un actor con los demás. Así por ejemplo, tenemos que un actor de
suma importancia, es el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales
y Financieras (CACIF) (mayor puntaje en amarillo) y que sin embargo no se relaciona con
todos los demás actores (número de relaciones en azul). La ONG de ambiente y desarrollo tiene
relaciones con todos los actores pero la percepción de los demás respecto del poder de incidencia
de esta ONG es la mas baja.
Definitivamente que estos números y comparaciones nos permite tener un conocimiento mucho
más acabado de las redes de relaciones entre actores y del poder que cada uno tiene respecto
del otro; en un segundo nivel de análisis, podremos identificar estrategias de “influencia e
impacto” que podemos desplegar para lograr el compromiso de ellos con el proceso PET y/o
PDM.
2.1.3 Sensibilización Colectiva y Comunicación Social
Una vez realizada la sensibilización bilateral o el lobby con los actores por separado, utilizando
las ocho estrategias de impacto e influencia para lograr el compromiso individual de actores
territoriales con el PET y el PDM, es importante pasar a lo que se conoce como “tomarse la
foto juntos”, que no es mas que declarar públicamente la intención de lo que se va hacer, quiénes
lo van hacer y el compromiso concreto y público con el proceso del PET y/o PDM. En este paso
no deben olvidarse el uso de las estrategias de impacto e influencia en la organización y
conducción de los foros y en las comisiones de trabajo.
Para este proceso se recomienda para el PET y el PDM:
l Reunirse individualmente con cada alcalde o

alcaldesa para la presentación oficial del
facilitador y la exposición general del proceso
que se impulsará en el territorio.
l Tener una reunión conjunta con todos los
alcaldes del territorio para presentar las fases
del proceso, presentar una experiencia exitosa
del PET o PDM, establecer un compromiso
conjunto para participar en el proceso, definir
en consenso la fecha del primer foro y entregar
una boleta para que propongan actores que
puedan y deban participar.
l Realizar una segunda reunión conjunta con
todos los alcaldes para revisar la identificación
de los actores que participarán en el proceso,
analizar la situación actual territorial para
determinar posibles proyectos territoriales y
revisar la agenda del primer foro.
Foro 1:
“Sobre Desarrollo Territorial”
Marco Metodológico
1. Establecimiento de un ‘Foro sobre Desarrollo Territorial’ abierto a todos los
interesados, especialmente a los actores territoriales. A lo largo del proceso PET
y/o PDM, el Foro debe ser convocado por lo menos tres veces, al inicio, en la
mitad y al finalizar el proceso.
2. A partir del Foro se convoca al Consejo de Desarrollo Departamental, a los
Consejos de Desarrollo Municipales que integran el territorio y a la mancomunidad
(si existiese).
3. a) Para los PET se establecerá una ‘Comisión de Trabajo’ para la planificación
territorial, la cual podrá denominarse ‘Comisión de seguimiento para el PET’.
Estará integrada por representantes del Consejo de Desarrollo Departamental,
de los Consejos de Desarrollo Municipales que integran el territorio y por el
Gerente de la Mancomunidad (si existiese); la misma deberá contar con una
participación equilibrada entre los representantes de gobierno, repre-
sentantes de los actores territoriales de la sociedad civil organizada y
gremios productivos, tomando muy en cuenta la representatividad de
pueblos indígenas, hombres, mujeres y jóvenes. Esta Comisión de seguimiento
para el PET deberá tener un máximo de 7 representantes, y la misma establecerá
su propia agenda y modalidades de trabajo.
b) Para los PDM será el Consejo de Desarrollo Municipal quien
establecerá una ‘Comisión de Trabajo’ para el plan de desarrollo municipal, la
cual podría denominarse ‘Comisión de seguimiento para el PDM’ tomando muy
en cuenta la representatividad de pueblos indígenas, hombres, mujeres
y jóvenes.
4. Será necesario diseñar e implementar una estrategia de comunicación social con
diferentes instrumentos adaptados a los pueblos indígenas, así como a los diferentes
niveles educativos existentes en la población.
5. Habrá que considerar la oferta de capacitación de todos los involucrados en
aspectos de participación pública, facilitación y mediación, especialmente a las
mujeres, pueblos indígenas y a la juventud.
Pasos Metodológicos
1. Lanzamiento del foro: Con el lanzamiento se da oficial y públicamente inicio

a la iniciativa. El lanzamiento consta de las siguientes partes:
l Acto de lanzamiento: una actividad pública con amplia difusión.
l Breve intervención de un alto funcionario o representante del Gobierno
Central.
l Charla magistral de parte de la SEGEPLAN: “Presentación del SINPET”.
l Breve descripción de una experiencia exitosa de PET y/o de PDM, enfatizando
en las diferencias y relaciones entre cada una.
l Espacio para preguntas del público.
31
l Presentación final:
a. La importancia del Desarrollo Territorial.
b. La selección del territorio de intervención.
c. La propuestas de intervención y los pasos que se van a seguir.
l Espacio para preguntas y respuestas.
l Almuerzo para autoridades, representantes de actores claves y prensa.
2. Reunión del Consejo de Desarrollo Departamental para los PET o del

Consejo de Desarrollo Municipal para los PDM. En esta reunión (que
puede desarrollarse el mismo día del Foro de lanzamiento, por la tarde) se realizan
las siguientes actividades:
l Recapitulación de los resultados del taller previo, en torno a los aspectos a

tener en cuenta y organización del proceso del PET y/o PDM.
l Conformación de la “Comisión de seguimiento del PET” o “Comisión de
seguimiento del PDM”, según sea el caso.
l Definición de la agenda de reuniones de la “Comisión de seguimiento del
PET” o “Comisión de seguimiento del PDM”, según sea el caso.
l Definición de la capacitación necesaria a impulsar para el desarrollo del PET
o PDM.
l Temas y calendarización de los talleres a realizar.
l Acuerdo sobre las reglas del juego.
2.1.4 Capacitación Técnica para la Planificación Estratégica Territorial
Como consecuencia de la sensibilización y compromiso logrado de los actores locales durante

la sensibilización, el personal de la UTD bajo la asesoría de la jefatura de SEGEPLAN, junto
al personal de las OMP procederá a realizar el trabajo técnico que implica el PET y/o el PDM.
Para ello, será necesario comenzar con la capacitación de este personal.
El programa de capacitación técnica lleva un registro de los eventos y personas capacitadas.

Aplica el concepto básico de aprender haciendo y se inicia dando a conocer el marco legal que
respalda el proceso de planificación, respetando el ámbito de acción institucional respectivo.
Contenido de la Capacitación Técnica para las UTD, las OMP

o las Unidades Técnicas de las Mancomunidades
Este listado temático constituye el mínimo básico de herramientas conceptuales y metodológicas

que se requiere para llevar a la práctica la Planificación Estratégica Territorial y el Plan de
Desarrollo Municipal.
1. Marco de políticas y normativo
a. Ley General de Descentralización, Ley de los Consejos de Desarrollo

Urbano y Rural y Código Municipal.
b. Ley de Desarrollo Social y Ley de Protección y Mejoramiento del Medio
Ambiente.
c. Políticas de desarrollo, sectorial, urbanas, rurales y territoriales.
d. Políticas de medio ambiente, étnicas, de género, de seguridad alimentaria,
de reducción de riesgos y gobernabilidad.
e. Planes nacionales de desarrollo.
2. Marco conceptual que orienta la Planificación Estratégica Participativa
a. El paradigma del Desarrollo Humano.

b. La equidad social, de género, pueblos indígenas y la variable ambiental
como expresión del ejercicio de derechos humanos.
c. Seguridad humana y gestión para reducir riesgos violentos y no violentos.
d. Territorio, desarrollo territorial y gerencia territorial.
3. Herramientas técnicas
a. Elementos básicos de geografía física y humana.

b. Cartografía básica y mapeo participativo.
c. La diagnosis técnica del territorio.
d. Construcción de escenarios territoriales (prognosis).
e. Planificación del Desarrollo Territorial.
4. Herramientas metodológico – participativas del PET y del PDM
a. Métodos y técnicas para la sensibilización social.

b. Trabajo en equipo y gestión del equipo multidisciplinario e interinstitucional.
c. Comunicación (interna y social).
d. Articulación y facilitación de procesos multiactores.
e. Negociación y mediación orientadas a construir consensos.
f. Capacidad de asesoría y capacitación para actores no técnicos.
33
2.2 Fase de Análisis
El resultado esperado es la caracterización de las condiciones humanas, económicas y naturales

del territorio identificado, mediante el inventario de datos e información territorial. De este
proceso surge la caracterización del Modelo de Desarrollo Territorial Actual (MDTA). La lista
de factores a considerar no es exhaustiva pero entrega los elementos esenciales de referencia
que requiere un proceso de PET y PDM.
Figura 6: Fase de análisis
Análisis Análisis
aspectos Análisis aspectos
Análisis Análisis
históricos, aspectos espaciales,
aspectos aspectos
culturales y económicos de relaciones
bióticos abióticos
poblacionales funcionales y
estéticos
Integración de Integración de
aspectos sociales aspectos naturales
Diagnóstico territorial o
Modelo de Desarrollo Territorial Actual (MDTA)
Fuente: SEGEPLAN, 2005.

Es necesario disponer de un Mapa Base Único, para la representación cartográfica de todos los
elementos del inventario territorial. Para ello se recomiendan las siguientes escalas de trabajo,
de acuerdo a los tamaños territoriales que muestra Guatemala:
Nacional: .................................... 1:300 000 a 1:100 000

Departamental:........................... 1:100 000 a 1: 50 000
Mancomunidades: ...................... 1: 50 000 a 1: 25 000 ó detalles a 1:10 000
Municipios:.................................. 1: 10 000 a 1: 5 000 ó detalles a 1: 2 000
Figura 7: Ejemplo de un mapa base y del contenido de información general
Información necesaria en el Mapa Base

Límites Área de intervención y
políticos-administrativos
Relieve Curvas cada 20m. si es PET
o cada 10m. si es
PDM.Cotas de elevación
máxima
Ríos, esteros, lagos,
Hidrografía lagunas, canales de riego,
etc.…
Caseríos, aldeas, pueblos,
Asentamientos ciudades.
Transporte Autopistas, carreteras,

caminos rurales, tren,
aeropuertos, puertos.
Infraestructura Vertederos, desechos,
técnica plantas de tratamiento
agua, embalses,hidroeléc-
tricas.
Toponimia Toda.
La información procedente del inventario territorial, se volcará sobre el Mapa Base Único de
escala departamental (1:100 000 ó 1:50 000) cuando se realiza una PET; o a escala municipal
(1:50 000 ó 1:25 000) cuando se realiza un PDM.
35
2.2.1 Generación y Clasificación de Datos e Información16
A continuación se detallan los “términos de referencia para el inventario territorial”, que

como su nombre indica, define a modo de referencia los contenidos básicos de información que
todo proceso de planificación del desarrollo territorial requiere y la forma en que esa información
debe ser representada.
Realizar el inventario territorial implica el procesamiento de datos e información, lo cual no

es una tarea simple y requiere de especialistas en las distintas áreas que involucra. Por ello, será
necesario involucrar a las ONG´s y Universidades para que junto con las UTD y OMP puedan
llevar a cabo el inventario. Así mismo, podría surgir la necesidad de apoyo de consultorías
especializadas para complementar la tarea.
No se omite manifestar, que toda la información recopilada tendrá que ser ingresada al Sistema
Nacional de Información para la Planificación Territorial (SINIT) en la forma en que se propone
a lo largo de este capítulo; para ello, la información deberá estar en formato digital y en
papel, de acuerdo con los estándares del SINIT.
Figura 8: Integración de aspectos naturales
Análisis aspectos Análisis aspectos

bióticos abióticos
Integración de aspectos
naturales
a. Integración de aspectos naturales
Objetivos:
1. Determinar el potencial sísmico, tsunamis,

erupción volcánica y lahares, así como
la susceptibilidad a deslizamientos y
avalanchas17.
2. Establecer el potencial de explotación
sostenible de recursos hidrotermales.
3. Identificar el potencial de explotación
minera de material no metálico para la
construcción, la artesanía y otros usos
locales.
16. En donde aplique: las áreas litorales tendrán un tratamiento especial debido a su especificidad como área de interfase
entre la tierra y el mar; por esta razón, cada uno de los temas antes expuestos tendrá que ser tratados de forma
específica. Así mismo, para las regiones fronterizas, sean internacionales, cada uno de los temas antes expuestos
tendrá que ser tratados de forma específica.
17. Flujos de agua mezclados con troncos, tierra, rocas y otros materiales que bajan de forma violenta por las
quebradas y ríos en sus trayectos de montaña para luego ser depositados en forma de cono en el pie de monte.
Tabla 4: Procesos geomorfológicos
Descripción de las características Descripción de las características para

Dinámica
para su organización en tablas su ilustración en un mapa
Manifestaciones Tipo, tamaño y efecto en el entorno. Se puntualiza el lugar donde se localiza.
hidrotermales
Períodos de recurrencia, historial de Se puntualizan zonas sismo genéticas, los
sismos destructivos. Magnitud máxima epicentros y sus magnitudes; se delimitan
creíble de un sismo y aceleración las zonas de intensidades sísmicas y las
máxima esperada del suelo para ese zonas de aceleración del suelo.
Procesos sísmicos sismo, calculado con una recurrencia
máxima de 500 años.
Procesos Tipo de volcán, historial de erupciones Se delimita la estructura del volcán, los
volcánicos y períodos de recurrencia 500 años, productos volcánicos y el área de influencia
estado actual (activo recurrente o de su actividad eruptiva.
pasivo).
Historial y períodos de recurrencia cada Se delimitan las áreas de entrada e
Tsunamis 500 años para el Tsunami. inundación indicando el tipo de eventos y
su recurrencia.
Extracción de Tipo de minería, impacto y medidas Localización puntual de la minería,
material geológico señalando el tipo y la técnica de extracción.
ambientales compensatorias.
Pendientes Historia de los eventos de deslizamientos Se delimita la susceptibilidad a desliza-

por terremotos o exceso de lluvias. mientos y los deslizamientos activos.
Depósitos de Historia de los principales eventos. Se delimita su extensión general y se

materiales por diferencia por períodos de recurrencia
avalanchas (anual, tri-anual, 10, 50 y 100 años).
Por lo general esta información suele encontrarse en los mapas geológicos y geomorfológicos,
así como en los documentos que los acompañan, así como en los estudios sísmicos, volcánicos
y de acuíferos y de deslizamientos que puedan existir.
Procesos y recursos hídricos
Objetivos:
1. Identificar la disponibilidad del recurso hídrico superficial y subterráneo para

distintos usos, conociendo la cantidad y calidad del agua.
2. Conocer los impactos y/o los riesgos relevantes por contaminación, regulación
del régimen hídrico, extracción o pérdida del recurso hídrico superficial y
subterráneo.
3. Identificar el potencial de inundación y sus períodos de recurrencia.
37
Tabla 5: Procesos hidrológicos
Descripción de las características Descripción de las características para

Factores para su organización en tablas su organización en un mapa
Cuencas Delimitación de las cuencas y colocación
hidrográficas de sus nombres.
Caudales máximos y mínimos, promedio Por medio de líneas se define la red

anual. Tipo de río o quebrada: estacional hidrográfica.
o permanente.
Fuentes contaminantes. (difusa o Señalización de los niveles de conta-
puntual) Contaminación del agua y tipo minación en la red hídrica.
El agua18 de contaminante que domina. Localización puntual de la fuente
superficial y contaminante.
subterránea
Pérdida de cantidad de agua (superficial Áreas por cuenca de la pérdida de cantidad
y subterránea). de agua superficial y subterránea.
Medidas ambientales de control de Localización de las actividades y cobertura
contaminantes y recuperación del geográfica.
recurso hídrico superficial y subterráneo.
Se delimita el tamaño del acuífero y de su
Profundidad, cantidad de agua, calidad zona de recarga. Los lugares donde es muy
del agua. superficial, las áreas con impactos relevantes
por contaminación, sellamiento, extracción
y/o afloramiento. La dirección de los flujos
subterráneos.
Llanuras Frecuencia con que se cubre de agua. Se delimita su extensión general y de las
inundables En qué épocas del año se produce la áreas inundables en un período de
inundación. recurrencia de100 años.
Áreas de Períodos de recurrencia y altura de las Se delimita las áreas de inundación

inundación inundaciones para un período de diferenciadas por período de recurrencia.
recurrencia anual, a 50 y 100.
Esta información suele encontrarse en los estudios hidrográficos y de cuencas, en estudios

hidrogeológicos, así como en los mapas que los acompañan.
Procesos y recursos climáticos
Objetivos:
1. Caracterizar el clima dominante y las oportunidades para la producción y el

asentamiento humano.
2. Identificar el potencial de eventos extremos.
3. Caracterizar la dinámica de la contaminación atmosférica.
18. Será de importancia estratégica que el PET y el PDM promuevan la realización de un balance hídrico y con base en
ello, un plan maestro para el uso y manejo integrado del recurso hídrico.
Tabla 6: Climatología
Factores Descripción de las características para Localización puntual o área de

su organización en tablas distribución en un mapa
Precipitación
Temperatura Máximas y mínimas anuales estaciónales. Se delimitan los promedios anuales por área
Vientos geográfica.
Radiación solar
El Niño Historial. Máxima y mínimas de Áreas afectadas por el déficit de

Oscilación del Sur precipitación, temperatura y vientos por precipitaciones y áreas afectadas por el
(ENOS) cada evento. aumento de las mismas.
Historial. Precipitación, índice de Áreas afectadas y diferenciadas por período

sequedad y temperatura por cada evento. de recurrencia a 50, 100 y 500 años.
Sequías
Tormentas Intensidades máximas de vientos y Trayectoria de las tormentas ciclónicas que

Ciclónicas precipitaciones observadas, cálculo del han penetrado el espacio marino y terrestre
período de recurrencia. del territorio.
Historial. Mínimas temperaturas por Áreas afectadas y diferenciadas por período

Heladas cada evento. de recurrencia a 50, 100 y 500 años.
Niveles y tipo de contaminación en áreas Área de influencia y nivel de contaminación

urbanas. para cada época del año.
Calidad del aire
Medidas para el control y recuperación
de la calidad del aire en las ciudades.
Ecosistemas naturales e intervenidos
Objetivos:
1. Reconocer los hábitats y las biocenosis relevantes por su valor escénico, por
albergar especies en extinción y aquellos que requieren manejos especiales.
2. Identificar los impactos y/o riesgos relevantes por contaminación, destrucción,
pérdida o aislamiento de hábitats.
3. Evaluar el potencial de plagas.
4. Reconocer las áreas de interés recreativo, identificando además aquellas zonas
con potencial recreativo.
5. Áreas que reflejan el paisaje cultural como parte de la identidad que caracteriza
a la población.
39
Tabla 7: Ecosistemas
Descripción de las características Localización de las características para

Zonas de vida y ecosistemas. Áreas Delimitación de la cobertura vegetal

Naturales Protegidas. diferenciadas por zonas de vida y
ecosistemas tipo.
Pérdida de bosques y tasa anual por tipo Delimitación de las áreas sujetas a la pérdida
de cobertura. de bosque, por tipo y por tasa anual.
Cobertura
vegetal Explotación sostenible de bosques. Delimitación de las áreas.
Medidas para conservación de bosques Localización puntual y área de influencia.

naturales.
Tipo de bosques y servicios ambientales Delimitación de las áreas por tipo de

asociados. servicio ambiental.
Medidas de recuperación de la cobertura Localización y área de influencia de las
boscosa, tipo de bosque y servicios medidas de recuperación de bosque.
ambientales que serán recuperados.
Fauna Especies naturales y domesticadas.
Tipo y período de recurrencia, Delimitación puntual o área de distribución.

Plagas principales especies atacadas.
Especies de flora Lista de especies en extinción. Localización y área de influencia de las

y fauna en Medidas para la conservación y medidas de conservación y recuperación
extensión recuperación de las especies. de especies.
Localización y delimitación de las áreas
Áreas naturales protegidas. naturales protegidas.
Paisaje
Unidades de paisaje. Áreas o estructuras que reciben visitantes.
Suelos
Objetivos:
1. Establecer su función productiva

relevante.
2. Conocer la localización y las
prácticas de uso que conservan la
capacidad productiva de los suelos.
3. Identificar los impactos y/o riesgos
de degradación o pérdida de suelo.
Tabla 8: Suelos
Factores Descripción de las características para Localización de las características para

su organización en tablas su organización en un mapa
Tipo de suelo Tipos de suelo (descripción de las Delimitación de los tipos de suelo.
características edafológicas).
Aptitud de los Descripción de la aptitud de suelos. Delimitación de la aptitud.

suelos
Pérdida de suelos por erosión y/o Delimitación de las áreas e intensidades de
contaminación. la pérdida de suelos, señalando si es por
Fuentes contaminantes de los suelos. contaminación o erosión.
Explotación de los Medidas para el control de la conta- Localización puntual y área de influencia
Suelos minación y de la erosión. para ambos casos.
Medidas para la recuperación de la
productividad de los suelos urbanos y
agrícolas.
Figura 9: Integración de aspectos sociales
Análisis aspectos Análisis aspectos Análisis aspectos

bióticos abióticos abióticos
Integración de aspectos
naturales
b. Información Acerca del Asentamiento y del Sistema de Ciudades
Dinámica de la Población
Objetivos:
1. Conocer la estructura de la población urbana y rural.

2. Identificar los principales trayectos y relaciones migratorias de la población.
3. Identificar el grado de acceso a la satisfacción de necesidades humanas con que
cuenta una población, por género, edades, entre grupos étnicos y entre población
urbana y rural.
41
Tabla 9: Dinámica de la población
Factores Descripción de las características Localización de las características para

para su organización en tablas su organización en un mapa
Habitantes y
estructura Total. Población urbana y rural. Estructura etárea, por género y por etnia.
poblacional
Densidad Categorización de los municipios por densidad.
Biodatos Morbilidad, mortalidad y esperanza de vida por edades, por género, etnia, población
urbana y rural.
Tasa de crecimiento poblacional por etnia, por población urbana y rural, y por niveles
socioeconómicos.
Condiciones de Indicadores de Pobreza (absoluta y relativa) por municipio.

vida de la Número de Hogares con remesa por municipio.
población por Número de Hogares con mujeres como jefas de hogar por municipio.
edad, género, Tasa de escolaridad y alfabetización por Municipio. Localización de la infraestructura
etnia y entre de educación, educadores por habitantes).
población urbana Población cubierta por los servicios de salud y atención médica por Municipio; (tipo
y rural y localización de la infraestructura de salud, médicos por habitantes).
Déficit de viviendas por municipio.
Población con hambre y/o tasa de desnutrición por municipio.
PEA, empleo y desempleo, población con empleo informal. Por municipio.
Principales indicadores de violencia social por municipio.
Por edades, por género, etnia, población Áreas receptoras de población.

Migración, urbana y rural, por niveles socioe- Áreas expulsoras de población.
(inmigración conómicos. Dirección de entrada y salida de población.
y emigración)
Flujos entre las zonas rurales y los pueblos
Trayectos cercanos. Principales trayectos del transporte público
(interdependencia Flujos entre los pueblos cercanos de las de personas y bienes.
entre poblaciones) zonas rurales y las principales ciudades Áreas con mayor densidad de servicios
(menos de 100 mil habitantes). básicos (centros de salud y educación,
Flujos entre las principales ciudades y servicios bancarios, servicios de recaudación
las ciudades de más de 100 mil de agua, luz, teléfono, etc.).
habitantes.
Ciudades
Objetivos:
1. Reconocer el nivel jerárquico establecido entre las ciudades y pueblos, así como
el área de atracción rural de cada uno.
2. Conocer la función que cumplen las ciudades y pueblos, y las relaciones que
establecen entre ellos.
3. Determinar por una parte, las principales restricciones y potencial de crecimiento
urbano en las ciudades y pueblos.
4. Identificar los impactos y/o riesgos de la urbanización.
Tabla 10: Articulación urbana

Jerarquía de las Número de población por ciudad, Tamaño de la ciudad representada con
ciudades y centros pueblo, caserío. puntos de distinto grosor según tamaño.
urbanos. Nivel y densidad de servicios públicos. Delimitación del área de influencia.
Equipamiento disponible y densidad. Definición del orden de jerarquía (1º
Área de influencia. orden, 2ª orden, etc.).
Función de la ciudad o área urbana.
Potencial de Criterios para definir las áreas de Delimitación de las áreas de crecimiento
crecimiento y crecimiento. establecidas o probables.
expansión geográfica Dirección de la tendencia de crecimiento.
de las ciudades y
centros urbanos
rurales.
Conectividad vial e Carreteras y caminos de interconexión.

interdependencia Flujo de transporte.
con otras ciudades y
centros urbanos
rurales
Centros de interés Infraestructura ceremonial y sitios Localización puntual.

étnico-cultural sagrados, patrimonio arqueológico e
histórico.
Fuentes contaminantes
Objetivos:
1. Conocer la dinámica de producción, dispersión y concentración de la

contaminación.
2. Identificar los impactos y/o riesgos de la contaminación, así como las áreas
críticas.
3. Identificar alternativas de reducción de la contaminación.
43
Tabla 11: Contaminación por desechos

Factores su organización en un mapa
para su organización en tablas
Cantidad y tipo de desechos sólidos Sitios puntuales para la disposición de
producidos. desechos sólidos, señalando el tipo de
Desechos sólidos Disposición y tratamiento de desechos tratamiento y área de influencia.
sólidos. Localización puntual de los botaderos
Número de botaderos ilegales y medidas ilegales.
para su control y erradicación.
Origen de los desechos sólidos, por sector
residencial y productivo (industrial,
hospitalario, comercio, etc.).
Cantidad y tipo de desechos líquidos Localización puntual de las fuentes

Desechos líquidos producidos. contaminantes.
Disposición y tratamiento de desechos Área o vías de extensión de la conta-
líquidos. minación.
Fuentes contaminantes y dispersores.
Polución Fuentes contaminantes (difusas o Localización puntual de las fuentes

atmosférica puntuales). contaminante.
Conflictos de uso de la tierra
Objetivos:
1. Definir el potencial de uso de la

tierra.
2. Conocer el uso actual de la tierra.
3. Evaluar las pérdidas y el peligro
que se derivan del conflicto entre
uso potencial y uso actual de la
tierra.
Tabla 12: Conflictos de uso de la tierra

Uso actual de la Uso de la tierra. Área por cada uno de Delimitación de cada uso de la tierra.
tierra los usos de la tierra.
Uso potencial de la Criterios para la definición del potencial Delimitación de las áreas según el
tierra de uso (ambiental, agrícola, rural y potencial de uso de la tierra.
urbano, etc).
Categorías de potencial de uso.
Conflicto de uso de Categoría e intensidad del conflicto, Relación superpuesta de los mapas de uso
la tierra actores, actividades o población y potencial de uso, identificando las áreas
involucrados en el conflicto. de conflicto de uso.
Consecuencias sociales, ambiéntales, Delimitación de las áreas de conflicto en
económicas e infraestructurales del categorías.
desequilibrio o conflicto de uso.
Medidas para la
resolución del Acciones para la armonización entre Señalamiento puntual de las acciones y
conflicto de uso de usos y potencial de uso. área de influencia.
la tierra o que Acciones para la solución de conflictos
contribuyen a su de uso.
solución
45
Tabla 13: Los desastres y las medidas de reducción

Pérdidas y daños
sociales Número de eventos que causan perdidas y
Lista de los desastres ocurridos en la daños por municipio.
historia. Delimitación de las áreas afectadas y tipo
Pérdidas y daños
económicos de evento que las afecta.
Determinación de las causas Localización puntual de la infraestructura
inmediatas, causas subyacentes, causas afectada.
Pérdidas y daños de fondo que hicieron posible el
a los recursos desastre.
naturales
Medidas Localización puntual de la obra.
estructurales para Tipo de obras y el peligro que reduce. Delimitación del peligro reducido y del
reducir pérdidas y Población beneficiada. peligro que persiste.
daños
Medidas
ambientales para
reducir los daños
y pérdidas Localización puntual de las acciones.
Acciones y los peligros que reducen. Delimitación del peligro reducido y del
Medidas de Población beneficiada. peligro que persiste.
gestión territorial
para reducir los
daños y pérdidas
Medidas sociales
y económicas para
reducir daños y
pérdidas
c. Información Sobre Espacios y Actividades Económicas
Objetivos:
1. Caracterizar las actividades productivas, explicando las razones de su localización

y los efectos19 territoriales de esas actividades.
2. Identificar la función económica del territorio, su contribución al PIB y los
volúmenes de tributación.
3. Identificar las dinámicas sociales, ambientales y naturales potencialmente
peligrosas para las actividades económicas en el campo y en la ciudad.
19. El “efecto territorial” significa que las acciones modifican estructuras y potenciales territoriales de la sociedad, el medio
ambiente y la propia economía, haciendo cambiar el modelo de uso de la tierra y el paisaje, viéndose afectada la
condición de competitividad de un territorio o la influencia territorial de una ciudad o región. (Estrategia Territorial
Europea- Postdam, 1999).
Tabla 14: Espacios y actividades económicas

Actividad industrial Tipo de industria, volumen producción

e insumos utilizados. Localización puntual o áreas. Destacar
Actividad de relaciones de cluster o conglomerados
Tipos de servicio. productivos y de servicios.
servicios
Tipo de producción, volumen e insumos
Actividad agrícola utilizados.
Actividades de Tipo de producción.

subsistencia
Mediante flechas que ilustren los flujos de
Flujos de bienes y Importación de bienes y servicios hacia entrada y salida de bienes y servicios al
servicios el territorio. territorio, así como entre el campo y la
Exportación de bienes y servicios desde ciudad.
el territorio. Articulación mediante el uso de redes del
Intercambio comercial entre ciudades intercambio entre ciudades por una parte
y entre el campo y la ciudad. y entre el campo, por la otra.
Producción agregada PIB per cápita y sectorial. Por municipios.
Energía, agua y materiales de
Consumo construcción.
Inversión pública y Tipo de inversión, montos. Localización puntual de la inversión.
privada
Dinámica del Volumen de las transacciones de tierras. Número de transacciones por municipio.
mercado de tierra Destino que se le dará a la tierra
(destacar si hay cambio en el uso de la
tierra).
Ingresos Recaudación de tributos por municipio.
Volumen de los tributos recaudados.
d. Información de los Sistemas Infraestructurales
Objetivos:
1. Caracterizar el tipo de infraestructura

presente en el territorio.
2. Identificar las zonas y la población cubierta
por la infraestructura disponible.
3. Conocer los flujos de mercancías, infor-
mación, agua y energía en el territorio:
origen y consumo final.
4. Definir el impacto social, económico y
ambiental de la infraestructura.
5. Identificar los peligros ambientales y
naturales para la infraestructura.
47
Tabla 15: Sistemas Infraestructurales

Red de carreteras Trazado general, puntualización de
y caminos rurales Procedencia y destino del transporte de intersecciones y puentes importantes.
mercancías y personas. Procedencia y destino del transporte de
mercancías y personas.
Centrales Trazado general y puntualización de las
eléctricas, redes Población sin cobertura del servicios centrales y subestaciones eléctricas.
de distribución eléctrico. Mapa de las áreas sin cobertura eléctrica.
eléctrica y
subestaciones
Telecomunica- Tipo y cobertura de las telecomu- Trazado general de las redes, áreas con y sin
ciones nicaciones. cobertura por tipo de telecomunicaciones.
Aeropuertos
Características generales, procedencia Localización de la infraestructura.
Puertos y principales destinos, tipo de transporte. Procedencias, destinos y tipo de carga.
Sistemas de Cobertura de abastecimiento (riego, Trazado general de las redes, localización de

distribución de industrial y residencial) población y la toma y tanques de almacenamiento, área
agua (riego, actividades no cubiertas. de cobertura y sin cobertura por tipo de
consumo servicio.
industrial y
residencial)
Red hospitalaria y Cobertura poblacional, área de atracción, Localización puntual de la infraestructura,
de salud capacidad. áreas con y sin cobertura.
Infraestructura
educativa
Red de tuberías Volumen. Localización puntual de los tanques y trazado
(oleoductos) y de las tuberías.
almacenamiento
de combustibles
e. Información de Organización Social y Sistema Institucional
Políticas, normas (leyes y reglamentos) y acuerdos internacionales
Objetivos:
1. Conocer el impacto y/o los riesgos sociales, económicos y ambientales de la

aplicación y no aplicación de Políticas y Normativas con efecto territorial20 que
existen actualmente.
2. Definir los vacíos temáticos y las debilidades institucionales en la aplicación de
esas Políticas y Normativas.
3. Identificar los usos de la tierra que riñen con lo normado por las leyes y reglamentos.
20. Op. Cit. “Estrategia Territorial Europea” - Postdam, 1999.

Tabla 16: Sistema Institucional

Políticas (sociales, Las políticas de Estado y del gobierno

económicas, nacional en funciones que: Delimitación de las áreas de incidencia
ambientales, a. modifican el uso de la tierra. de las políticas.
infraestructurales, b. cómo lo modifican y transfor-
urbanas, territoriales, man la situación y condiciones Identificación y señalización de conflictos
comerciales, del territorio. entre lo estipulado por la política y la
internacionales, etc.) c. Cuáles son sus impactos más actividad económica y/o social dada en
relevantes. esas áreas.
Normativa La normativa internacional, nacional, Delimitación de las áreas que define la ley
internacional sectorial y local que incide y modifica internacional, nacional y local.
nacional, sectorial y el uso y transformación territorial.
local Cómo incide y modifica el uso y Identificación y señalización de conflictos
transformación territorial. entre lo estipulado por la ley y la actividad
económica y/o social dada en esas áreas.
Tejido organizacional
Objetivo:
1. Reconocer el capital social/institucional con que cuenta el territorio.

2. Identificar las principales capacidades y vulnerabilidades del capital
social/institucional.
3. Identificar los impactos y/o peligros al tejido social/institucional del territorio.
Tabla 17: Tejido Social
Descripción de las características Localización de las características

Factores para su organización en un mapa
para su organización en tablas
Instituciones Localización puntual y cobertura
gubernamentales Tipo de servicio y cobertura.
geográfica.
Instituciones públicas Localización puntual y cobertura
no gubernamentales Tipo de servicio y cobertura. geográfica.
Localización puntual y cobertura

Instituciones privadas Tipo de servicio y cobertura. geográfica.
Organizaciones Localización puntual y cobertura
sociales Sectores representados y área temática
de trabajo. geográfica.
49
2.2.2 Integración de la información
La realización del “Informe Técnico” que integra y sintetiza la información y los datos generados
y clasificados en la actividad 2.1 anterior, constituye una actividad ineludible del proceso de
planificación territorial y es precisamente la persona facilitadora del proceso PET o PDM quién
junto con las UTD y las OMP, deberán elaborar este “Informe Técnico”; ello no exime que en
la realización de este informe, puedan participar las ONG´s y/o las Universidades expertas en
estudios técnicos especializados, o bien pueda contratarse el apoyo de una consultoría para que
facilite la integración y síntesis de éste “Informe Técnico” por parte de las
UTD, OMP y la persona de SEGEPLAN, facilitadora del PET o del PDM.21
Adicionalmente, el “Informe Técnico” tendrá que “traducir” el tecnicismo a un lenguaje que,
sin dejar la rigurosidad técnica y científica de la información, pueda ser comprendido por las
personas no especialistas que integran el Consejo de Desarrollo. En definitiva, el “Informe
Técnico” deberá elaborarse para el Consejo de Desarrollo.
Es indispensable que la información digital que se obtiene con el desarrollo del punto
2.1 “generación y clasificación de datos e información”, sea integrada en el Sistema de Información
Geográfico (SIG) con que cuenta el SINIT, para que de esta forma sea apoyada la
elaboración del informe técnico y por tanto la presentación del mismo con la cartografía
técnica indispensable realizada por el SIG.
Estructura del Informe Técnico
Capítulo I
SISTEMA NATURAL
Procesos de la tierra
l Potencial de peligro sísmico, por tsunamis, peligro volcánico, así como la
susceptibilidad a deslizamientos y avalanchas.
l Potencial de explotación sostenible de recursos hidrotermales.
l Potencial de explotación minera de material no metálico para la construcción,
la artesanía y otros usos locales.
Procesos y recursos hídricos
l Disponibilidad del recurso hídrico superficial y subterráneo para distintos usos,
conociendo la cantidad y calidad del agua.
l Impactos/riesgos relevantes por contaminación, regulación del régimen hídrico,
extracción o pérdida del recurso hídrico superficial y subterráneo.
l Potencial de peligro por inundación y sus períodos de recurrencia.
Procesos y recursos climáticos
l Clima dominante y las oportunidades para la producción y el asentamiento
humano.
l Potencial de peligro climático.
l Dinámica de la contaminación atmosférica.
21. No es en absoluto recomendable que la consultoría sea contratada para realizar el informe, que la realización del mismo,
constituye un ejercicio que fortalece el desarrollo profesional de las personas funcionarias de las instituciones y los con-
vierte en potenciales diseminadores del conocimiento.
Ecosistemas naturales e intervenidos

l Hábitat y las biocenosis relevantes por su valor escénico, por albergar especies
en extinción y aquellos que requieren manejos especiales.
l Impactos/riesgos relevantes por contaminación, destrucción o aislamiento de los
hábitat.
l Evaluar el potencial de plagas.
l Áreas de interés recreativo, identificando además aquellas zonas con potencial
recreativo.
l Áreas que reflejan el paisaje cultural como parte de la identidad que caracteriza
a la población.
Suelos
l Función productiva relevante.
l Conocer la localización y las prácticas de uso que conservan la capacidad
productiva de los suelos.
l Identificar los impactos y/o riesgos de degradación o pérdida de suelo.
Capítulo II
ASENTAMIENTOS Y SISTEMA DE CIUDADES
Dinámica de la población
l Estructura de la población urbana y rural.
l Principales trayectos y relaciones migratorias de la población.
l El grado de acceso a la satisfacción de necesidades humanas con que cuenta una
población, por género, edad, entre grupos étnicos y entre población urbana y
rural.
Ciudades
l El nivel jerárquico establecido entre las ciudades y pueblos, así como el área de
atracción rural de cada uno.
l La función que cumplen las ciudades y pueblos, y las relaciones que establecen
entre ellos.
l Principales restricciones y potencial de crecimiento urbano en las ciudades y
pueblos.
Fuentes contaminantes
l Dinámica de producción, dispersión y concentración de la contaminación.
l Identificar los impactos y/o riesgos de la contaminación, así como las áreas
críticas.
l Identificar alternativas de reducción de la contaminación.
Conflictos de uso de la tierra
l Potencial de uso de la tierra.
l Uso actual de la tierra.
l Pérdidas y peligros que se derivan del conflicto entre uso potencial y uso actual
de la tierra.
51
Número y distribución geográfica y social de las pérdidas y daños (los llamados Desastres)
l Magnitud y frecuencia de las pérdidas y daños por municipio.
l Cadena de causalidad de las pérdidas y daños en cada municipio.
l Acciones de Prevención y Mitigación de Riesgos que las instituciones encargadas
del desarrollo realizan en cada municipio.
Capítulo III
ESPACIOS Y ACTIVIDADES ECONÓMICAS
l Actividades productivas, explicando las razones de su localización y los efectos
territoriales de esas actividades.
l Función económica del territorio, su contribución al PIB y los volúmenes de
tributación.
l Clusters y encadenamientos productivos en el territorio.22
l Dinámicas sociales, ambientales y naturales potencialmente peligrosas para las
actividades económicas en el campo y en la ciudad.
Capítulo IV
SISTEMAS INFRAESTRUCTURALES
l Tipo de infraestructura presente en el territorio.
l Zonas y la población cubierta por la infraestructura disponible.
l Flujos de mercancías, información, agua y energía en el territorio: origen y
consumo final.
l Impacto social, económico y ambiental de la infraestructura.
l Peligros ambientales y naturales para la infraestructura
Capítulo V
ORGANIZACIÓN SOCIAL Y SISTEMA INSTITUCIONAL
Políticas, normas (leyes y reglamentos) y acuerdos internacionales.
l Impacto y/o los riesgos sociales, económicos y ambientales de la aplicación y no
aplicación de Políticas y Normativas con efecto territorial que existen
actualmente.
l Vacíos temáticos y las debilidades institucionales en la aplicación de esas Políticas
y Normativas.
l Usos de la tierra que riñen con lo normado por las leyes y reglamentos.
Tejido organizacional
l Capital social/institucional con que cuenta el territorio.
l Capacidades y vulnerabilidades del capital social/institucional.
l Impactos y/o peligros al tejido social/institucional del territorio.
22. Los clusters se definen como una aglomeración territorial de industrias estrechamente relacionadas entre sí, mientras
que la cadena productiva es aquel conjunto de agentes económicos que participan directamente en la producción,
transformación y traslado hasta el mercado de un mismo producto.
2.2.3 Análisis Territorial

El análisis territorial lo realiza el Consejo Departamental de Desarrollo o Municipal (según sea
el caso), apoyado por la persona facilitadora del PET o el PDM y los técnicos de las UTD y
OMP. Este análisis consiste en integrar el “saber” técnico-científico desarrollado en el punto
2.2.2, y el conocimiento popular y ancestral que tienen las personas del Consejo de Desarrollo,
ponderando de esta forma el saber científico-técnico con las consideraciones culturales, sociales,
ambientales, estéticas e históricas que existen al interior del Consejo de Desarrollo.
Proceso metodológico del Análisis Territorial.
1. Presentación del Informe Técnico.
2. Análisis de los factores territoriales a intervenir, usando el árbol de problemas
o el análisis FODA23.
3. Definición del Modelo de Desarrollo Territorial Actual (MDTA).
4. Foro de presentación del MDTA al Público.
TALLER 1: PRESENTACIÓN DEL INFORME TÉCNICO Y VALIDACIÓN POR EL

CONSEJO DE DESARROLLO
Objetivo: Fortalecer el conocimiento sobre los factores y la dinámica del territorio en el seno
del Consejo de Desarrollo, a fin de construir sólidas bases para el análisis y la posterior planificación
del desarrollo territorial.
Proceso recomendado para el taller.
1. Entrega del Informe Técnico 8 días antes de realizar el taller.
2. Convocatoria al Consejo de Desarrollo.
3. Presentación capitulo por capitulo, de los puntos más relevantes del Informe
Técnico.
4. Organización de grupos de trabajo según cada capitulo del Informe Técnico
(5 grupos en total).
a. Revisión profunda del informe, asegurando su pleno conocimiento.
b. Documentación de observaciones, aportes y recomendaciones al
informe.
5. Presentación de los resultados de trabajo de cada grupo.
6. Resumen de la actividad.
7. Sistematización de resultados y envió del “Informe Técnico Final”, el cual integra
los resultados del taller.
TALLER 2: ANÁLISIS DE LOS FACTORES A INTERVENIR

Objetivo: Identificar los problemas territoriales y la cadena de causalidad de los mismos con
el objeto de corregir errores y evitarlos en el futuro mediante la planeación del desarrollo
territorial.
23. Será el personal de las UTD o las OMP, con la asesoría del personal de la SEGEPLAN, quienes definirán cuál es la
técnica que más se adapta a las características del Consejo de Desarrollo, sea el árbol de problemas o el análisis FODA.
53
Utilizando el Árbol de Problemas

Un “problema” es la manifestación de una necesidad humana no satisfecha que alcanza una
dimensión territorial cuando ese problema se identifica en un lugar definido. Para intervenir
con acciones estratégicas y planear el desarrollo territorial, es necesario que en nuestro árbol
de problemas podamos expresar los problemas y luego hagamos el análisis de la cadena de causas
inmediatas, subyacentes y de fondo de esos problemas.
Es de suma importancia tomar nota que este análisis es sobre todo un proceso de negociación
social y política entre los actores territoriales; en ese sentido, la definición de problemas del
territorio constituye un paso de alta sensibilidad y requiere de las mejores habilidades y destrezas
negociadoras y de resolución de conflictos de parte de los facilitadores de las UTD, las OMPs
o la misma SEGEPLAN.
En el caso de estar realizando un PET, los problemas a abordar serán aquellos que
sean comunes entre dos o más municipios. NO SON LOS PROBLEMAS
PARTICULARES DE UN MUNICIPIO.
En el caso de estar trabajando un PDM, los problemas a abordar serán aquellos
que sean particulares del municipio. NO SON LOS PROBLEMAS COMPARTIDOS
ENTRE DOS O MAS MUNICIPIOS.
Proceso metodológico:
1. Explicación de la metodología.
2. Organización de grupos de trabajo. Uno por cada capítulo del “Informe
Técnico Final” (5 grupos en total).
3. Cada grupo de trabajo cuenta con su correspondiente capítulo del “Informe
Técnico Final” y con los mapas que el SIG del SINIT ha producido24, como
material de apoyo para el trabajo de grupo.
4. Se facilita el diálogo entre los actores territoriales de cada grupo, para que vallan
construyendo el árbol de problemas territorial mediante el uso de tarjetas:
l Cada grupo nombre un relator y un coordinador.
l El relator toma nota y el coordinador ordena el diálogo.
l Con base en el “Informe Técnico Final”, el grupo definirá los problemas
territoriales del capítulo que le tocó.
l Se ordenan las tarjetas de arriba hacia abajo, conforme a la relación de
la cadena de causas inmediatas, subyacentes y de fondo de los problemas
definidos (o causa-efecto).
l Seguidamente se seleccionan los problemas
principales.
l Se elabora un esquema que explique la
relación causal de los problemas (cuáles
son las causas inmediatas, subyacentes
y de fondo de los problemas).
5. Una vez terminado el trabajo de cada
grupo, se abre la discusión plenaria con la
presentación de los resultados.
24. Estos mapas deben ser suficientemente grandes como para permitir que las personas puedan dibujar sobre ellos, si así lo desean.
Figura 10: Árbol de Problemas ordenado según la cadena de causalidad
Procesos de descentralización débiles por falta de transferencia de recursos

y funciones en un marco de transparencia y rendición de cuentas
Indefinición de División política A nivel local

Falta de Incapacidad de se reproducen
gestión instrumentos administrativa ha
información para municipal (técnicos, las prácticas
la definición de generado una
científicos, estructura ineficientes
políticas de sociales) para las del nivel
desarrollo político-electoral
regiones que no se ajusta al nacional
regional y local
presente
Debilidad
institucional
de las Conformismo
municipalidades No existe una ante modelos
Falta de Anacrónica e obsoletos
base común
mecanismos de para ordenar incoherente
coordinación y el desarrollo división
articulación entre regional y política
instituciones local administrativa
nacionales, y su marco Falta de
municipios y otras Escasos
recursos en jurídico empoderamiento
organizaciones municipios de la Sociedad
Civil organizada
y de participación
Pocas estructuras ciudadana real
regionales o
locales para Criterios para
impulsar la la división
descentralización territorial no
Falta de Desequilibrio obedecen a las
definición y en la y el desarrollo de Falta de
aplicación de estructura del sus territorios necesidades liderazgo a
competencias Estado de desarrollo nivel local
No existe una política Ausencia de

regional integral (gobierno, Carencia de estrategias para cultura de Desprestigio
sociedad civil, sector el desarrollo de capacidades participación
locales de la política
privado, municipios) ciudadana
Ausencia de visión de Desarrollo local y Ausencia de

país que limita el regional no es formación cívica
impacto de los tema de la gran y para la
poderes locales Agenda Nacional participación
Problema Causas inmediatas Causas subyacentes Causas de fondo

55
Utilizando el Foda
En primer lugar, hay que indicar lo indispensable que resulta el “Informe Técnico Final”
para el análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) y en segundo
lugar, enfatizar en que lo esencial será reconocer en ese informe las factores internos del territorio
(como las fortalezas y debilidades o vulnerabilidades) y los factores externos al territorio que lo
afectan de forma concreta y directa25. La claridad de esta idea, resulta clave.
Cabe mencionar que el análisis FODA territorial constituye un paso de alta sensibilidad debido
a las distintas percepciones que los actores territoriales tienen respecto de lo que es una fortaleza,
debilidad, capacidad y oportunidad. Lo que para unos es una cosa para otros no lo es y
viseversa…trabajar con el FODA requiere de las mejores habilidades y destrezas negociadoras
y de resolución de conflictos de parte de los facilitadotes de las OMPs, las UTDs o la misma
SEGEPLAN.
Proceso organizativo:
1. Explicación de la metodología.
2. Organización de grupos de trabajo:
l Cada grupo nombra un relator y un coordinador.
l El relator toma nota y el coordinador ordena el diálogo.
3. Cada grupo de trabajo, cuenta con su correspondiente “Informe Técnico Final”
y con los mapas que el SIG del SINIT ha producido26 para apoyar el análisis que
realizan los grupos.
Nota: a diferencia del árbol de problemas, en este caso los grupos no se reparten los temas del
“Informe Técnico Final”, sino que cada grupo deberá tomar en cuenta este informe de manera
integral, no por capítulos.
Procedimiento de análisis:
a. Con base en el Informe Técnico Final y los mapas generados por el SINIT,
cada grupo de trabajo identificará los factores internos del territorio y
luego los clasificará en Fortalezas o Debilidades (vulnerabilidades),
haciendo una lista y ordenándolos conforme al ejemplo de la matriz
que a continuación se presenta.
25. Una explicación mas detallada de estos conceptos está en el marco conceptual de ésta guía.
26. Estos mapas deben ser suficientemente grandes como para permitir que las personas puedan dibujar sobre ellos, si así lo
desean.
Matriz 4: Ejemplificación de factores internos del territorio
Grupo 1
Lista de fortalezas Lista de debilidades
D.1 Nuestras quebradas y ríos urbanos tienen

F.1 Nuestras principales cuencas hidrográficas altos grados de contaminación.
tienen sus pendientes y alturas cubiertas con D.2 Los suelos de nuestro valle interior tienen
bosque natural y muestran estabilidad. mala respuesta a los sismos y muchos de
ellos sufren de licuefacción.
F.2 Nuestros suelos tienen una alta capacidad D.3 Los suelos del sur occidente de nuestro
productiva en los valles del interior. territorio muestran altas concentraciones
F.3 Conservamos varias especies animales en de contaminación.
D.4 El aire en nuestra ciudad principal, se
extensión. muestra con altos grados de contaminación
F.4 Nuestro volcán constituye nuestra más durante el verano.
preciada belleza paisajística. D.5 Crece el número de personas que migran
de otros lugares y se asientan en sitios
F.5 Nuestro río de Aguas Calientes, cuenta con peligrosos.
aguas termales y arcillas ricas en minerales D.6 No contamos con un relleno sanitario y
medicinales. esto puede constituirse en un grave peligro
ambiental.
F.6 Contamos con buenos caminos rurales. D.7 El desempleo alcanza a 8 de cada 10
F.7 Nuestro Consejo de Desarrollo es muy activo. personas dispuestas a trabajar.
F.8 La ciudad tiene un centro histórico de alto D.8 La mortalidad materno-infantil es la tercera
más alta a escala nacional.
valor cultural. D.9 El centro histórico de la ciudad está en
F.9 Las personas han aprendido a participar y muy malas condiciones.
existen varias organizaciones sociales fuertes. D.10 El Plan de desarrollo local no tiene enfoque
territorial.
F.10 La municipalidad cuenta con un Plan de D.11 El número de inundaciones urbanas va en
Desarrollo Local. aumento, año con año.
b. Seguidamente, cada grupo identificará los factores externos, para definir

si los mismos constituyen oportunidades o amenazas, haciendo una lista
y ordenándolos conforme al ejemplo de la matriz que a continuación
se presenta.
57
Matriz 5: Ejemplo de factores internos y externos del territorio (oportunidades y amenazas)
Grupo 1
Lista de oportunidades Lista de amenazas
O.1 El clima templado es estable y presenta poca A.1 El fenómeno de El Niño provoca pérdidas
variabilidad climática. agrícolas y hambre en las familias rurales
O.2 El municipio vecino hace un manejo más pobres.
sostenible de la cuenca que compartimos. A.2 La inversión de minería a cielo abierto,
O.3 Las instituciones de gobierno como educa- contaminara los suelos y el agua.
A.3 Los sismos fuertes pueden causar serías
ción, salud, obras públicas, agricultura,
perdidas y daños en la parte norte de la
y SEGEPLAN están presentes. ciudad.
O.4 El gobierno esta invirtiendo en servicios A.4 La llegada de semillas transgénicas son un
básicos. peligro para las especies autóctonas de maíz.
O.5 Ha aumentado el número de ONG´s A.5 Los bajos precios del café pueden provocar
internacionales ambientalistas y de desarrollo las perdidas de empleos.
local. A.6 Las tormentas tropicales y las inundaciones
O.6 Se estará instalando un parque industrial y asociadas, impactan casi siempre en el sector
sur del valle.
una empacadora de productos agrícolas.
Etc...
Etc…
Llegado este punto, hemos podido realizar un diálogo social, institucional y político para llegar
a consensuar las listas de FODA. Luego de analizar la información (con cualquiera de los dos
esquemas: árbol de problemas o FODA) procedemos a caracterizar el Modelo Territorial Actual, el
cual nos permite tener una imagen de cómo está el territorio y de los sitios que necesitan atención
inmediata y desarrollo.
Figura 11: Ejemplo de un MDTA
En el ejemplo anterior, se muestra una “mapa” que deberá expresar lo definido en el árbol de
problemas o en el FODA, complementado con información opcional si fuera necesario.
Lo importante de destacar en este punto, es que como resultado del proceso de “análisis territorial”
se generará un documento denominado “Modelo de Desarrollo Territorial Actual”. Este documento
se compone de las siguientes partes:
1. Una introducción donde se describe brevemente el proceso de análisis territorial.
2. La ficha resumen del territorio.
3. El árbol de problemas o el FODA (según sea el caso).
4. Las conclusiones preliminares donde se subrayan los principales retos que deberá
asumir el PET y/o el PDM (según sea el caso).
59
Nota de Resumen Fase de Análisis:
Hasta este momento, contamos con dos productos.
1. El Informe Técnico Final y

2. El Modelo de Desarrollo Territorial Actual
Como impacto inmediato de la realización de ambos productos, deberíamos haber obtenido:
1. El fortalecimiento del Consejo de Desarrollo, en cuanto a la profundidad del

conocimiento territorial entre sus integrantes.
2. Una visión compartida de los problemas y/o de las principales fortalezas,
oportunidades, debilidades y amenazas que caracterizan al territorio.
3. La cohesión del Consejo de Desarrollo en torno a erigirse como ente facilitador
del desarrollo territorial y capaz de impulsar procesos que conduzcan a la solución
de los problemas más sensibles del Desarrollo Humano.
Con estos productos y los impactos alcanzados, estaremos en condiciones de convocar al 2º

Foro sobre el Desarrollo Territorial.
Foro 2:
“Los Problemas del Desarrollo Territorial”
Convocatoria al “Segundo Foro sobre Desarrollo Territorial”. De igual forma que el primero, este
será convocado de forma abierta a todas las organizaciones y personas interesadas, especialmente
a los actores territoriales.
Objetivo: Compartir los resultados de la “Fase de Análisis”.
Por la mañana:
1. Presentación del Consejo de Desarrollo,10 min.:
l Presentación de la Comisión para el seguimiento del PET o de la Comisión

para el seguimiento del PDM, según sea el caso: Quiénes la componen
y por qué. Póngase de relieve el equilibrio entre los representantes de
gobierno, representantes de la sociedad civil organizada y gremios
productivos, la representatividad de grupos étnicos, de hombres, mujeres
y jóvenes.
l Presentación de otras comisiones del Consejo, si las hubiera, que se
relacionen con la Gestión Territorial.
2. Presentación del “Informe Técnico Final”. Énfasis en los principales hallazgos.
3. Presentación del Modelo de Desarrollo Territorial Actual.
4. Apertura del debate general. Sugerencias al proceso.
5. Almuerzo para autoridades, representantes de actores claves y prensa.

Por la tarde:
Reunión de la Comisión para el seguimiento del PET o de la Comisión para el segui-

miento del PDM, según sea el caso:
1. Recapitulación de los resultados del taller previo.

2. Ajustes organizativos en el Consejo de Desarrollo y sus comisiones.
3. Redefinición de la agenda de reuniones de la Comisión para el segui
miento del PET o de la Comisión para el seguimiento del PDM, según
sea el caso.
4. Ajustes sobre las reglas del juego.
5. Planeación de fases siguientes del proceso PET y/o PDM.
2.3 Fase de Planificación
La Fase de Planificación tiene como propósito articular una serie de pasos para proporcionar
un mejor desarrollo de estrategias de actuación en el territorio. Esta fase, al igual que las otras,
es flexible y participativa.
Para el logro de los resultados en esta fase, se organiza un taller de dos días de duración, como
mínimo, y tres días, como máximo. En dicho taller, se requiere del trabajo con grupos, con la
ayuda de moderadores o facilitadotes adecuadamente preparados. Este proceso se desarrolla
técnicamente con las UTD y las OMPs.
La Fase de Planificación incluye las siguientes actividades:
l Taller 1: Construcción de escenarios.

l Taller 2: Elaboración de la Matriz de Planificación Territorial.
l Taller 3: Construcción del Modelo de Desarrollo Territorial Futuro (MDTF).
l Foro 3: Presentaciones sobre Desarrollo Territorial.
TALLER 1: CONSTRUCCION DE ESCENARIOS
Objetivo general:
l Reforzar el sentido de pertenencia territorial y el sentido de Poder por parte de

los actores.
De la convocatoria y preparación.
l Se convoca al Consejo de Desarrollo.

l El documento borrador del Modelo de Desarrollo Territorial Actual, deberá estar
disponible para todas las personas o al menos uno por cada grupo.
l Es recomendable colocar en las paredes mapas e información relevante.
61
Con base en el Modelo de Desarrollo Territorial Actual (MDTA), el paso siguiente es la

construcción de los escenarios y la identificación de la visión territorial de futuro. Las
características más sobresalientes de una visión de futuro en el desarrollo territorial, es que la
misma puede entenderse como una situación deseable, posible y realizable para la transformación
de la realidad territorial, en tal sentido, podemos identificar como los principales rasgos distintivos
de una visión de futuro territorial los siguientes:
l Un horizonte de planeación de 15 ó 20 años, casi siempre relacionado con un

hecho histórico o un hito social que estimule a los habitantes del territorio y a
sus instituciones a unir esfuerzos en pro de un propósito común.
l La visión debe invitar a realizar cambios, concretos y tangibles, en los factores
de desarrollo y por ende en el modelo de desarrollo.
l La visión de desarrollo territorial propuesta ha de ser llamativa, motivadora e
inspiradora.
l La visión de futuro ha de ser flexible, con la posibilidad de adecuarla y ajustarla.
Proceso Metodológico recomendado:
1. Se elige un relator.
2. Una persona facilitadora/coordinadora del taller.
3. Lluvia de ideas sobre los principales retos territoriales que tienen los habitantes,
las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones; para ayudar en este
debate, podrían ordenar la lluvia de ideas sobre la base de los 5 factores del
territorio.
4. La persona relatora hace una síntesis de las principales ideas.
5. A continuación, se van contestando las distintas preguntas que nos pide la matriz
de escenarios: En este punto es importante consensuar un párrafo que conteste
cada una de las preguntas.
Matriz 6: Escenarios
Escenario actual: ¿En qué situación o Escenario tendencial: ¿Qué sucedería si las
condición está el territorio? cosas siguen como se presentan?
Escenario óptimo (visión): Nuestra contribución al país (misión):
¿Cómo nos gustaría que fuera nuestro ¿Cuál es el papel que nuestro territorio jugará
territorio? para insertarse en el desarrollo nacional?
Por ejemplo:
Matriz 7: Ejemplo de escenarios territoriales
Escenario actual Escenario tendencial

Nuestro territorio ha perdido la capacidad de De continuar haciendo las cosas tal y como
brindar bienestar a sus habitantes y lo que hemos venido realizándolas, el desastre social,
hemos realizado tiende a profundizar más las ambiental y económico generalizado se hará
desigualdades entre el campo y la ciudad, entre
los grupos sociales y culturales, entre hombres realidad en poco tiempo; por ello necesitamos
y mujeres y entre nuestras formas de vida y la buscar alternativas para no llegar al barranco
naturaleza. de la ingobernabilidad social.
Escenario óptimo (visión) Nuestra contribución al país (misión)

“Hemos consolidado un sistema de pueblos y Nos insertamos en la cadena productiva
ciudades, redes de transporte y telecomu- nacional agrícola, en la agenda del turismo y
nicación, cadenas productivas y servicios en la sostenibilidad ambiental del agua,
básicos con equidad de derechos y equilibrio aportando a la seguridad alimentaria, a la
territorial, fortaleciendo la identidad captación de divisas, a la disponibilidad
multicultural y el uso equilibrado de los recursos
naturales; con acciones de prevención y nacional del agua para el consumo, y a la
mitigación de riesgos y control de la producción mediante los servicios ambientales.
contaminación por cualquier causa; haciendo
un uso productivo acorde con la vocación del
territorio; consoliddando la descentralización
y en una sociedad respetuosa de los valores y
principios humanos de todos los pueblos”.
Si comparamos el escenario actual con el escenario óptimo, notaremos la brecha existente

entre uno y otro. Pues bien, el Plan Estratégico Territorial y el Plan de Desarrollo Municipal,
son las herramientas que utilizaremos para conducirnos hacia el escenario óptimo, el cual
debe penetrar en la esencia de "qué somos" y "quiénes somos". Se nutre de la realización y
de la contribución de la capacidad para hacer. El mismo clarifica propósitos, indica
direcciones y fortalece para actuar más allá de la disponibilidad de recursos. Este escenario
pasará a ser la visión del territorio u objetivo superior a alcanzar en la matriz de
planificación territorial.
TALLER 2: ELABORACIÓN DE LA MATRIZ DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
La elaboración de la matriz para la definición de los objetivos estratégicos del desarrollo

territorial, constituye una labor de diálogo y búsqueda de consenso entre los actores y por
tanto un trabajo sistemático de parte de la persona facilitadora de este proceso, en
atención a la solución de conflictos y a la búsqueda de alternativas del desarrollo territorial.
Es precisamente en esta etapa donde se concretan las grandes decisiones que orientarán la
marcha del territorio o del municipio a futuro (en ese sentido, la matriz es el resultado del
consenso entre actores del territorio o del municipio).
63
Una vez determinados los problemas territoriales, así como definido el escenario óptimo del
territorio y recogidas las opiniones y sugerencias del Segundo Foro sobre Desarrollo Territorial,
el siguiente paso es hacer un ejercicio de mayor concentración en el cual determinaremos los
objetivos estratégicos, teniendo como referencias la Visión y la Misión del territorio y el árbol de
problemas territoriales o FODA, según haya sido el caso.
l En el caso del esquema del árbol de problemas:
a. De las causas de fondo se redactarán los objetivos estratégicos los cuales responden
a políticas o impactos.
b. De las causas subyacentes se definirán los objetivos operativos que responden
a programas.
c. De las causas inmediatas se redactarán las acciones y estratégicas los proyectos
intermunicipales para el PET, y las acciones estratégicas y proyectos municipales
para el PDM.
l En el caso del FODA:
El FODA nos indica cuatro alternativas conceptualmente distintas, dependiendo de la combinación

de variables a utilizar. Las conclusiones son igualmente diferentes en relación con el tipo de
combinaciones que elijamos.
a. La Estrategia Debilidades / Amenazas (DA) tiene como objetivo reducir las

debilidades y las amenazas.
b. La Estrategia Debilidades / Oportunidades (DO) intenta reducir las debilidades

y maximizar las oportunidades.
c. La Estrategia Fortalezas / Amenazas (FA) se basa en las fortalezas del territorio

que pueden hacer frente a las amenazas. Su objetivo es maximizar las fortalezas
mientras se reducen las amenazas. Esto, sin embargo, no significa necesariamente
que un territorio con fortalezas importantes tenga que dedicarse a buscar amenazas
para enfrentarlas.
d. La Estrategia Fortalezas / Oportunidades (FO). Esta es una

condición deseada, donde todos los actores sociales del territorio
pueden maximizar tanto sus fortalezas como sus
oportunidades. Tales territorios podrían echar mano de
sus fortalezas, utilizando recursos para aprovechar las
oportunidades y con ello incrementar la seguridad humana
y la satisfacción de derechos. Aquellos territorios exitosos,
aunque usaron en algún momento alguna de las tres
estrategias antes mencionadas, siempre harán lo posible
por llegar a la situación donde puedan trabajar a partir de
las fortalezas para aprovechar las oportunidades. Si tienen
debilidades, esos territorios lucharán para sobreponerlas y
convertirlas en fortalezas. Si encaran amenazas, las reducirán
para enfocarse en las oportunidades.
La Matriz que a continuación se presenta, permite relacionar el FODA de una forma

integral y permite definir objetivos estratégicos que apuntan hacia cambios que se desean
lograr para alcanzar la imagen objetivo. Se sugiere que para cada celda, los objetivos
estratégicos no sean más de 2, con lo cual tendremos como máximo un total de 8 objetivos
estratégicos. Cuando se redacte el objetivo estratégico, deberá colocarse entre paréntesis los
factores a que hace referencia, tal y como se muestra en la Matriz 8.
De la misma forma participativa como se ha venido realizando el proceso de planificación

hasta ahora, la elaboración de la matriz para la definición de los objetivos estratégicos del
desarrollo territorial, constituye una labor de diálogo, búsqueda de consenso entre los actores
y por tanto un trabajo sistemático de parte de la persona facilitadora de este proceso,
en atención a la solución de conflictos y la búsqueda de alternativas del desarrollo territorial.
Es precisamente en esta etapa donde se concretan las grandes decisiones que orientarán la
marcha del territorio a futuro y la matriz es el resultado del consenso entre los actores del territorio.
Matriz 8: Herramienta para la definición de objetivos estratégicos
Factores Lista de Fortalezas. Lista de Debilidades.

Internos
F.1. D.1
F.2. D.2
Factores F.3. D.3
Externos Etc…
Etc…
Fortalezas / Oportunidades. Debilidades / Oportunidades.

Lista de
Oportunidades. Estrategia para incrementar forta- Estrategia para superar debi-
lezas y maximizar el aprovecha- lidades y maximizar el aprovecha-
O.1 miento de oportunidades. miento de oportunidades.
O.2
O.3 E.1
Etc… E.1
E.2 E.2
Amenazas / Fortalezas. Debilidades / Amenazas.

Lista de Amenazas.
Estrategia para reducir amenazas e Estrategias para superar las debi-
A.1 incrementar las fortalezas. lidades y reducir amenazas.
A.2
A.3 Ejemplo: E.1
Etc…. E.2
E.1 Extender el programa de
manejo de suelos y agua en
las zonas de ladera, para
evitar la erosión, la pérdida
de suelo y los deslizamientos
(A.2, A.3, A.5, F.3, F.7, F.8).
E.2....
65
A continuación, se presenta la matriz de Planificación Territorial, la cual retoma el escenario

óptimo o visión territorial de futuro. Esta Matriz permite determinar: (a) los objetivos
estratégicos con horizonte de mediano y largo plazo, (b) los objetivos operativos con un horizonte
de corto plazo, (c) las acciones estratégicas y proyectos intermunicipales para el PET, y municipales
para el PDM, con horizonte de corto plazo que deben ser asumidos, (d) los indicadores, (e) los
medios de verificación y (f) los riesgos o supuestos.
La visión y los objetivos estratégicos constituyen el marco estratégico.
Los objetivos operativos y las acciones estratégicas y proyectos constituyen el marco operativo.
En la gráfica se muestra la jerarquización de objetivos: los estratégicos deben apoyar la visión del
territorio; mientras que los operativos deben apoyar el objetivo estratégico con el que se relacionen.
Por último, las acciones estratégicas y proyectos estratégicos deben apoyar el objetivo operativo
con el que se relacionen.
Figura12: Jerarquización de los objetivos
Objetivos Objetivos estratégicos:

operativos: responden a Políticas o Misión
Visión
responden a Impactos
Programas
1.0 2.0 3.0 N.0
1.1 1.2 2.1 2.2 3.1 3.2 N. 1 N. 2
1.1.1 1.1.2 1.2.1 1.2.2 2.1.1 2.1.2 2.2.1 2.2.2 3.1.1 3.1.2 3.2.1 3.2.2 N.1.1
Acciones estratégicas y
proyectos intermunicipales
(PET) y municipales (PDM)
El facilitador dará a los participantes una explicación acerca del diseño de objetivos, a manera
que no queden dudas. Indicará que los mismos deben redactarse de manera clara (que toda
persona que los lea los entienda), precisa (eliminar todos los adornos y adjetivos innecesarios),
medibles (que puedan medirse cualitativa y/o cuantitativamente) y alcanzables (adaptados a la
realidad y sus restricciones).
Los objetivos estratégicos deberán ser los necesarios y suficientes para alcanzar la visión territorial.
Se recomienda un máximo de cinco. Su horizonte de tiempo es de mediano y largo plazo (15 a
20 años) y su medición es usualmente de tipo cualitativo.
De igual forma, los objetivos operativos deberán ser los necesarios y suficientes para alcanzar
el objetivo estratégico. Se recomienda un máximo de cinco. Tienen un horizonte de tiempo de
corto plazo (cuatro años) y su medición es de tipo cuantitativo.
La redacción de los objetivos estratégicos se inicia con un verbo en infinitivo (terminado en ar, er, ir).
Esto es así porque el verbo en infinitivo indica acción. Este verbo debe diferenciar el rol que asumirá
el grupo.
Para un buen diseño de objetivos, se recomienda utilizar una estructura, la cual además del verbo
considera el servicio o producto a proporcionarse y dónde (la población a la que se beneficiará) y el
impacto que se tendrá. A continuación se presenta un ejemplo:
¿Qué se pretende? Implementar
un sistema de saneamiento ambiental

(Servicio o producto con alguna característica)
en el lago de Atitlán
(¿Dónde? Clientes/usuarios/beneficiarios)
para la reducción de la contaminación.

(Beneficio planeado o impacto)
La experiencia acumulada de muchos años en planes, programas y proyectos cuya ejecución ha

sido “exitosa” desde la perspectiva de generar los productos que se diseñaron, nos indica que en
general las situaciones sociales, económicas y ambientales que se plantearon resolver, siguen
sin solución y más allá de eso, los problemas han aumentado a pesar de que los productos se
lograron.
Tomando en cuenta esa experiencia, hoy en día se ha puesto mayor énfasis en los “impactos
de largo plazo” que un plan, programa o proyecto deben generar: es decir, en los cambios
que deben generarse respecto de actitud, situación y condición social, económica y ambiental
con la implementación del PET y del PDM. Encadenado al “impacto de largo
plazo”, deberán identificarse los “efectos intermedios” y los “efectos inmediatos” atribuibles o
de responsabilidad directa del PET y del PDM.
Los impactos se centrarán en:
1. Cambios respecto del acceso equitativo entre género, niños, niñas adolescentes
y jóvenes, pueblos indígenas y distintos niveles socioeconómicos a la (1) salud
y atención médica, (2) a la alimentación y nutrición, (3) a la vivienda y el asen-
tamiento humano adecuado, (4) a la educación y capacitación, (5) al trabajo
productivo, (6) al saneamiento ambiental y al manejo de ecosistemas, así como
(7) a la participación ciudadana en la toma de decisiones respecto del presente y del
futuro (el respeto a la condición humana significa también reducir el riesgo de
desastre y aumentar la seguridad humana).
2. Cambios para superar la relación entre naturaleza y mercado, y establecer una

nueva ética del desarrollo con equidad entre el potencial de la naturaleza y
necesidades humanas de uso y transformación de los ecosistemas (el respeto a
la dinámica de la naturaleza significa reducir también el riesgo de desastre y
aumentar la seguridad ambiental).
67
3. Cambios para reequilibrar espacios y lugares: transformaciones en la dinámica del

sistema de poblamiento y ciudades, en los sistemas infraestructurales, en los
espacios y actividades económicas, en las organizaciones sociales y en las instituciones
públicas, privadas, gubernamentales y no gubernamentales.
Los indicadores de impacto deben redactarse de forma tal que no quede dudas sobre las intensiones
de transformación de unas determinadas condiciones de vida inseguras a condiciones de mayor
seguridad humana: libertad frente a los riesgos violentos y no violentos para todos los pueblos
indígenas, sectores sociales, grupos etáreos, de géneros y espacios geográficos concretos.
Los indicadores de impacto deberán referirse a los siguientes temas:
a. El sistema natural.
b. Asentamientos y sistema de ciudades.
c. Sistemas infraestructurales.
d. Espacios y actividades económicas.
e. Organización social y sistema institucional.
Para cada uno de los temas, los indicadores deberán referirse al cambio en la situación, condición
o actitud que se operará respecto a:
1. Desequilibrios e inequidades entre la sociedad y la naturaleza.

2. Desequilibrios e inequidades entre espacios urbanos y rurales, entre ciudades,
entre territorios y entre lugares.
3. Inequidades entre grupos o clases sociales, etnias y géneros, así como entre la
población urbana y rural, jóvenes y adultos, y entre satisfacción económica y
satisfacción de necesidades humanas.
Para proceder se utiliza una Matriz que permite ordenar todo lo que se debe hacer para solucionar
los problemas y aprovechar las potencialidades del municipio.
La Matriz también permite hacer todo con claridad. Ayuda a ordenar las ideas de los participantes
y sus decisiones sobre cómo debe alcanzarse lo deseado, sin saltarse pasos. En el dibujo puede
verse los pasos y va desde pensar qué quiere hacerse hasta tomar compromisos.
Visión
Objetivos estratégicos
Objetivos operativos o
resultados de programas
Acciones estrtégicas y proyectos
Resursos necesrios y obligaciones

de todos los que participan
La Matriz se va haciendo de arriba hacia abajo; pero una vez que está hecha, se lee de abajo hacia arriba,
siguiendo las flechas que son así:
fin
inicio
Matriz 9: Matriz de planificación
Nivel Medios de Supuestos

Indicadores
Verificación
Visión (es el sueño Miden el impacto Medios para ver que la Supuestos para que se
que se quiere alcanzar general que tendrá el visión se cumplió. de la “sustentabilidad”
a futuro). o continuidad del plan.
plan. Si se cumplen estos
supuestos se sigue
avanzando hacia la
visión.
Objetivos estratégicos Miden el impacto Medios para ver que los Supuestos fuera del
objetivos estratégicos se control del plan. Si se
(lo que el plan va a logrado al final del plan. logran los objetivos
lograr en el mediano y están logrando (sirve
para detectar problemas estratégicos y se
largo plazo). cumplen estos supues-
y necesidad de cambio).
tos se ayuda a alcanzar
la visión.
Supuestos fuera del
Objetivos operativos Describen los resultados Medios para ver si las control. Si se logran los
(lo que el plan va a de los programas. cosas se han hecho objetivos operativos y
lograr en el corto bien. se cumplen estos
plazo). supuestos se alcanzan
los objetivos estra-
tégicos.
Acciones estratégicas Cronograma (fecha de inicio y final), recursos (humanos, materiales
y proyectos (lo que el y de información) y costos (compromisos y presupuesto).
plan va a dejar hecho
de forma concreta).
69
TALLER 3: CONSTRUCCIÓN DEL MODELO DE DESARROLLO TERRITORIAL

FUTURO (MDTF)
La visión y objetivos planteados en la matriz de planificación territorial se plasman en una serie
de mapas temáticos, para la obtención de la imagen futura deseada para el territorio.
Este Modelo se construye en uno o varios mapas del territorio, de la manera siguiente:
Con la matriz de planificación territorial finalizada, se procede a concretizar los objetivos operativos
en accciones estratégicas y proyectos, con dimensión y ubicación precisa.
Como proyectos se puede tener, por ejemplo: carreteras de primero o segundo orden, hospitales,
institutos, aeropuertos, rellenos sanitarios, etc., que se consideren infraestructuras necesarias.
Debe ponerse de manifiesto que los grandes proyectos, esos que involucran los
esfuerzos y los servicios de dos o más municipios, se deben reflejar en la PET.
Además de los proyectos físicos, y derivado de la fase de Análisis Territorial, se consideran
acciones estratégicas como la asociatividad municipal, el marco regulatorio, las alianzas público-
privadas, y el ordnamiento territorial. Los criterios demográficos se plasman en el mapa como
zonas de expulsión y de atracción poblacional. De igual forma, se incluye el grado de importancia
(o tamaño) de los núcleos poblacionales estimado a 20 años27.
Otras zonas a incluir en el mapa son: las de actividad económica y estados de la seguridad
alimentaria. Dada las características de la mayoría de territorios de Guatemala, deben también
representarse los espacios naturales con sus diferentes grados de protección y la zonificación de
riesgos a desastres.
Esta representación gráfica se conoce como Modelo de Desarrollo Territorial Futuro (o imagen
futura deseada para el territorio) y tiene como fin facilitar la toma de decisiones de los diferentes
participantes en el proceso público de concertación y de programación de la inversión pública y
privada. De igual forma pretende ser un insumo para el ordenamiento territorial que se realice
a nivel municipal.
Figura 13: Ejemplo de MDTF
27. Algunos criterios para esta estimación pueden obtenerse en la Estrategia de Desarrollo Territorial, que incluye el Sistema
Urbano Nacional (SUN), que determina la dimensión futura (a 20 años) de algunas ciudades, subdividiéndolas en centros
mancomunitarios, intermedios y regionales: www.segeplan.gob.gt
Foro 3:
“Sobre Desarrollo Territorial”
Objetivo: Presentar el PET o PDM.
Por la mañana:
1. Presentación del Consejo de Desarrollo -10 min.

2. Presentación del PET o PDM.
3. Apertura del debate general. Sugerencias al proceso.
4. Almuerzo para autoridades, representantes de actores claves y prensa.
Por la tarde:
Reunión de la Comisión para el seguimiento del PET o de la Comisión para el seguimiento del
PDM, según sea el caso:
1. Recapitulación de los resultados del taller previo.

2. Planeación de la fase de ejecución, seguimiento y evaluación.
2.4 Fase de Ejecución o Puesta en Marcha28
Cuando llegamos a este punto, es porque se cuenta con una clara definición del PET o PDM y
ahora es necesario buscar el financiamiento para la inversión; sin embargo y antes de eso, el
Consejo de Desarrollo debe atender y contribuir a la evaluación ex – ante o de factibilidad de
los perfiles de proyectos, a fin de valorar la viabilidad técnica, económica, jurídica, ambiental
y social de los mismos, proceso que será apoyado por el Sistema Nacional de Preinversión
(SINAPRE), quien brindará la asesoría y capacitación para la gestión de financiamiento y
contratación de preinversión, en la cual se inscribe la actividad de evaluación ex – ante o de
factibilidad.
Con el apoyo de la SEGEPLAN, el Consejo de Desarrollo deberá alimentar el proceso de

evaluación de factibilidad, valorando los siguientes aspectos:
1. Acordar y registrar las acciones a emprender para ejecutar el PET o PDM,

consensuando una programación y las probables alternativas de ejecución,
tomando en cuenta las restricciones técnicas, normativas o auto impuestas que
resultan de prioridades o valores locales y que condicionan la inversión pública,
como pueden ser:
l La conservación del patrimonio cultural y natural.

l El aprovechamiento sostenible de recursos naturales.
l La preservación de sitios sagrados y de formas culturales de vida.
l La seguridad de la población y de las inversiones públicas frente a los
peligros naturales, ambientales y socioeconómicos.
l El bien común sobre el bien privado.
l El respeto por el derecho ajeno.
l La atención en la equidad de género, a la equidad social y entre los
distintos pueblos.
28. Esta guía de facilitación del PET y PDM, no aborda los procesos de gestión de fuentes de financiamiento para la preinversión
y la inversión, debido a que esos procesos están claramente estipulados en el SINAPRE y el SNIP de la SEGEPLAN, en la
Dirección Técnica de Presupuesto del Ministerio de Finanzas Públicas, así como en manuales y reglamentos que orientan el
trabajo de esas dependencias.
71
2. Prever posibles obstáculos que puedan presentarse en la implementación de la

programación.
3. Y la más importante: la definición colectiva y consensuada de indicadores de

seguimiento, control y evaluación suficientemente claros, que garanticen el
logro de las metas programadas en la fase de inversión (en la medida que estos
indicadores sean objeto de deliberación en el Consejo de Desarrollo, se fortalecerá
el proceso de aprendizaje colectivo y auto-responsabilidad compartida).
La evaluación ex–ante a la que contribuirá el Consejo de Desarrollo, también deberá responder

a las siguientes preguntas:
a. ¿Por qué es necesario el proyecto?

b. ¿Cuáles son las diversas alternativas de inversión que se pueden definir
y programar?
c. ¿En qué medida estas alternativas lograrán alcanzar las metas que se
proponen el PET o el PDM?
d. ¿Qué aspectos positivos y/o negativos podrían surgir?
e. ¿Cómo potenciar los aspectos positivos y reducir los negativos?
Al tener claramente formulado el PET o el PDM y su respectiva evaluación de factibilidad (ex

– ante), se facilita enormemente la gestión de financiamiento, conforme las estipulaciones de
la SEGEPLAN y del Ministerio de Finanzas Públicas.
De igual forma, deberá formularse el Plan de Preinversión e Inversión que se construye a partir
de la definición de los proyectos identificados en la matriz de planificación territorial. Para ello,
se utilizan matrices, cuyo formato aparece en el anexo, siendo las siguientes:
l Matriz de planificación física: proyecta la ejecución física de los proyectos identificados

en la matriz de planificación territorial, de conformidad con el horizonte de la PET. En
cada año, para cada proyecto se identificará la etapa que corresponde. En la fase de
preinversión se marcará con color dorado (al 100% de intensidad) la etapa de
prefactibilidad y con azul (al 100% de intensidad) la etapa de factibilidad, según
corresponda. La fase de ejecución se marcará con azul (al 50% de intensidad) y con
dorado (al 50% de intensidad) la de operación y mantenimiento.
l Matriz de ejecución financiera de proyectos: proyecta la ejecución financiera de cada

proyecto y las fuentes de su financiamiento. Debe realizarse para cada proyecto. En
ella se desarrolla la ejecución financiera del proyecto en sus diferentes fases de
preinversión, ejecución, así como de operación y mantenimiento, según el horizonte de
la PET, en correspondencia con la ejecución consignada en la matriz de planificación
física.
l Matriz de ejecución financiera consolidada: consta de dos partes. En la primera, se

consolida la información del total de todos los proyectos, representando el Plan de
Preinversión que corresponde a la PET. Tiene como valor agregado información
referente a los costos de ejecución, así como a los de operación y mantenimiento de
cada proyecto, por lo anterior refleja el costo de la PET en su totalidad. En la segunda
parte de la matriz se tiene otra vista del Plan de Preinversión e Inversión, siendo la
ejecución financiera del costo de todos los proyectos, según las distintas fases de ejecución.
2.5 Fase de Seguimiento, Control y Evaluación
El seguimiento, control y evaluación tienen como objetivo medir los resultados obtenidos,
comparando el MDTA con los objetivos y metas propuestos en el PET y el PDM; es decir, con
el MDTF.
Para que una evaluación sea útil, ésta deberá clarificar desde un inicio ¿Cuándo se evalúa?
¿Qué se evalúa? ¿Para qué se evalúa? y ¿Quién evalúa?
¿Cuándo se evalúa?
l Se evalúa antes de la ejecución de un proyecto (evaluación ex – ante), proceso

que fue revisado en la fase anterior de “ejecución o puesta en marcha”; a
continuación, revisaremos la evaluación:
l Durante la ejecución de un proyecto (seguimiento y control).

l Al finalizar el proyecto (evaluación ex – post).
Durante la implementación (o evaluación recurrente): Seguimiento y control.
l Controlar el buen desarrollo de los procedimientos previstos y permitir la detección

de problemas para poder realizar ajustes necesarios a tiempo.
l El control se realiza con base en los indicadores definidos en la fase de factibilidad.
l Puede hacerse de forma periódica según la frecuencia o temporalidad de los
resultados esperados o puede ser un control continuo.
Después de ejecutado: evaluación ex-post.
Las evaluaciones realizadas una vez finalizada la intervención suelen focalizarse en los resultados
de la misma.
¿Qué se evalúa? y ¿Para qué se evalúa?
La finalidad de la evaluación determinará el objeto a evaluar, tipo de evaluación requerida y

frecuencia de la misma. Las finalidades principales pueden ser:
a. Evaluación a nivel de medios: consiste en verificar si los medios previstos para

implementar las acciones que han sido puestas a disposición en momentos y
tiempos predispuestos.
b. Evaluación a nivel de resultados: es el balance entre los objetivos y resultados
planteados en relación a los realmente obtenidos.
c. Evaluación a nivel de impactos: define los efectos previstos y no previstos de las
acciones implementadas.
d. Evaluación a nivel de eficiencia: tiene como objetivo relacionar los resultados
obtenidos con los medios utilizados. Debe de responder: si la utilización de los
recursos ha sido la más óptima, si se hubieran podido obtener iguales resultados
con menores recursos, o si no se obtuvieron los resultados esperados por una
previsión de recursos insuficientes para ello.
e. Evaluación a nivel de satisfacción: se centra en determinar si los resultados
obtenidos han satisfecho necesidades de la población a pesar, tal vez, de no
corresponder con los esperados.
73
¿Quién evalúa?
En función de la posición que ocupan los evaluadores respecto el proceso:
l Evaluación Interna: cuando los evaluadores forman parte del equipo implemen-
tador, son internos al proceso.
l Evaluación Externa: cuando los evaluadores son actores externos a los procesos
implementados.
l Evaluación Mixta: cuando el equipo de evaluación se constituye de actores
internos, externos, más representantes del grupo de beneficiarios de los procesos
implementados. Este tipo de evaluación es la más óptima sobre el principio de
que “la posibilidad de que la evaluación sea socialmente útil no dependerá mucho del
rigor técnico de la metodología empleada, sino de la credibilidad, y en
consecuencia de la legitimidad, en el enfoque empleado por los actores sociales
involucrados (evaluadores y evaluados). Es decir que la evaluación no puede
escapar del contexto político de la acción pública que pretende analizar” 29.
Independientemente de cuándo, qué, para qué y quién evalúa, esta acción deberá
realizarse utilizando los siguientes criterios, adaptando su redacción ya sea para una
evaluación ex – ante, durante el seguimiento y control o en una evaluación ex – post.
1. Efectividad. Revisada en términos de resultados obtenidos en relación con los

objetivos definidos y los diseños organizacionales generados para ejecutar los
planes.
2. Eficiencia. Referente a la optimización del uso de los recursos en atención a las

necesidades identificadas en términos de costos y tiempo. En este aspecto se
analizarán entre otras variables:
a. Rapidez en la utilización de los

recursos para atender las nece-
sidades identificadas.
b. La flexibilidad y agilidad en el
uso de los recursos.
c. ¿Se puede lograr los mismos
resultados a costos más bajos?
d. Finalmente, habría que analizar
la gestión de los recursos insti-
tucionales, en el contexto de las
políticas y normativas, verifi-
cando hasta qué punto la forma
en que se ejecutaron los planes
podrían llegar a representar un
incentivo negativo o coadyuvar
a una
una mejor
mejorcapacidad
capacidadpara
para
enfrentar los problemas
enfrentarquelos problemas que
pretenden resolver los planes.
29. Roth Deubel, André-Noël. “Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación”. Bogotá, D.C. Septiembre 2002.
3. Relevancia. En relación a si las acciones contempladas en los diferentes planes

corresponden con las necesidades identificadas y su encaje en el contexto de
otras gestiones, sean nacionales, internacionales o bilaterales. En este aspecto
sería importante analizar:
a. El grado de incidencia de cada plan en particular con relación a las

necesidades totales definidas a escala de mancomunidad o municipal.
b. Las acciones contempladas para la solución de las necesidades inmediatas,
en relación a las necesidades y problemas de mediano y largo plazo.
c. Los cambios de actitud o de situación propiciados por la ejecución de los
planes.
4. Coherencia. Medida en relación a:
a. La complementariedad de las acciones entre los distintos planes existentes

en el territorio.
b. La utilización por parte de las organizacionales participantes (actores
territoriales) de las metodologías más recientes para la implementación
de los planes.
c. La relación entre las acciones organizacionales contempladas en los planes
y las de otras instituciones que están involucradas en los mismos propósitos
en otros territorios.
5. Equidad: Medida en relación con el cumplimiento del Enfoque de Derechos

Humanos, respecto de la reducción de la inequidad de género, ambiental y entre
los pueblos Maya, Xinca, No indígena y Garífuna:
a. ¿Son las personas reconocidas como actores claves en su propio desarrollo

en vez de beneficiarios pasivos de productos y servicios?
b. ¿Se ha fortalecido la participación de las mujeres y de la juventud como
un medio para alcanzar objetivos y como una meta del PET o del PDM?
c. ¿Promueven las acciones de PET y PDM el ejercicio del poder ciudadano
y la autodeterminación de las organizaciones e instituciones?
d. ¿Existen los mecanismos
apropiados para asegurar que el
PET y el PDM se concentran en
los grupos marginales y desfavo-
recidos para incluirlos y bene-
ficiarlos?
e. ¿Existe una apropiación real del
PET y del PDM por parte de los
actores territoriales?
75
75
1.
3. BIBLIOGRAFÍA 3.
Arenas, A. “La reducción de riesgo de desastre desde la gestión territorial”. Servicio Nacional
de Estudios Territoriales, San Salvador, El Salvador, 2002.
2. Arenas, A. “Marco metodológico para la priorización de políticas públicas territoriales”. Servicio

Nacional de Estudios Territoriales, San Salvador, El Salvador, 2004.
3. Arenas, A. “Desarrollo de las capacidades profesionales del personal del Servicio Nacional de
Estudios Territoriales”. San Salvador, El Salvador, 2004.
4. Blaikie, P. Canonon, T. Davis, I. Wisner, B. “Vulnerabilidad. El entorno social, político y

económico de los desastres”. Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres (LA RED),
1996.
5. Dourojeanni, A. “Procedimientos de Gestión para el Desarrollo Sustentable”. Comisión Económica

para América Latina (CEPAL). Santiago de Chile, 2002.
6. Estrategia Territorial Europea- Postdam, 1999.
7. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe Mundial sobre Desarrollo
“Las nuevas dimensiones de la seguridad humana”, 1994.
8. Jiménez, Edgard. “Evolución de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial”.
pp. 5. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES).
Comisión Económica para América Latina (CEPAL), serie gestión publica nº13, Santiago de
Chile, 2001.
9. Labasse, J. “La Organización del Espacio. Geografía Voluntaria”. Instituto de Estudios de

Administración Local, Universidad de Lyon, Francia, 1971.
10. Maslow, A. “Teoría sobre la motivación humana”, 1934.
11. Montañez, G. y Delgado O. “Espacio, territorio y región: conceptos básicos para un proyecto
regional”. Cuadernos de Geografía, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 1999.
12. Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD), “Introduciendo el enfoque de
equidad en los planes, programas y proyectos de Desarrollo Humano”, 2004.
13. Roth Deubel, André-Noël. “Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación”.

Bogotá, 2002.
14. Salas, E. “Ordenamiento territorial y zonas costeras”. Ecoplata, Montevideo, Uruguay, 2005.
15. Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN). “Sistema Nacional

de Planificación Estratégica Territorial (SINPET). Marco Conceptual. Guatemala, 2005.
16. Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN). “Sistema Nacional

de Planificación Estratégica Territorial (SINPET). Guía metodológica. Guatemala, 2005.
17. Schejtman, Alexander y Berdegué, Julio. “Desarrollo territorial rural”. Santiago de Chile, 2003.
4.1 La Sistematización de Procesos Sociales

4. ANEXOS 4.
La sistematización es una metodología que facilita la descripción, la reflexión, el análisis y la
documentación de manera ininterrumpida y participativa de procesos y resultados de planificación
y gestión de incidencia social; por ello, la sistematización es una lectura “educada” de la realidad,
pero posicionada y claramente intencionada, y no es en absoluto una descripción “objetiva o experta”.
Como método de investigación social, permite rescatar aquellos conocimientos que son generados
a través de la experiencia que significa la interacción social. Así como recoger el aprendizaje
que de ella se deriva, la que a su vez es retroalimentada y utilizada para tomar decisiones acerca
de acciones a ejecutar para mejorar la implementación de los procesos de planeación y gestión.
Las lecciones aprendidas deben ser posteriormente compartidas para generar nuevas ideas.
Tabla 18: El cambio que se produce con la sistematización
Lo que veníamos haciendo Por qué debemos sistematizar
Permite :
l Perdiendo la experiencia. Conservar la experiencia.
Analizando las experiencias de manera
l
l
discontinua. l Monitorear y analizar los procesos,
l Sin retroalimentar las lecciones aprendidas, actividades y resultados de la gestión.
para mejorar la planificación y gestión l Utilizar las lecciones aprendidas para
social. mejorar la gestión.
l Evaluando los proyectos solamente al final. l Utilizar las lecciones aprendidas para
generar nuevos conocimientos.
Los objetivos de la sistematización son:
l Reconstruir y ampliar las derivaciones teórico-prácticas del proceso de Planificación

y Gestión Estratégica Territorial, tomando en cuenta no solo lo tangible u
observable de esa realidad, sino que
principalmente, los contenidos latentes
o subyacentes a ella, recuperando de
forma prospectiva, su sentido o
direccionalidad futura.
l Mejorar los procesos sociales involucrados

en esas realidades, mediante el descubri-
miento o explicación de la lógica del
proceso vivido, los factores que han
intervenido en dicho proceso, cómo se
relacionan entre sí y por qué lo han
hecho de ese modo.
77
Tabla 19: El proceso de sistematización
Material generador Actividades Resultados esperados
Contenido latente o Análisis crítico de la experiencia. Derivaciones teórico-prácticas.

subyacente de la
experiencia o proyecto Socialización mediante procesos Mejoramiento de la experiencia en
social. de comunicación social y el futuro.
educativa.
Tabla 20: Las fases de la sistematización
Fases
La sistematización “durante”: se realiza en el proceso de ejecución del PET y del PDM, y

contribuye a su mejor desempeño.
Sistematización “después”: constituye un análisis crítico de la experiencia de ejecución del

PET o del PDM, en forma retrospectiva; es una acción que se hace para cerrar las actividades.
Sistematización Estratégica: En esta fase se relacionan dos o más experiencias de PET o de

PDM, de las cuales se sintetizan las lecciones aprendidas en función de mejorar la práctica
futura.
Consecuente con lo anterior, se sugiere lo siguiente:
l Definir los ejes de la sistematización. Es decir, ¿qué se va a sistematizar?

l Sobre la base de esos ejes, se formulen cuatro preguntas: ¿Qué se quiso hacer?
¿Cómo se hizo? ¿Qué resultó de ello? ¿Por qué resultó de esa forma?
l Para responderlas, es necesario que la persona que sistematiza, realice algunas
actividades comunes: revisión de documentos y minutas de reunión, entrevistas
a profundidad con los participantes de cada experiencia sujeta a sistematización
y una sesión de trabajo con actores clave de la experiencia, para validar lo
sistematizado.
Guía para la sistematización
En cuanto a la ejecución del proceso:
En esta parte se debe analizar continuamente el desempeño de las actividades ejecutadas y los
cambios en las actividades del proceso, influenciados por factores externos e internos al mismo.
Se debe hacer énfasis en el análisis continuo de las actividades del proceso y en las lecciones
aprendidas para ser retroalimentadas en mejora del mismo.
Objetivo al cual pretende contribuir el proceso
Matriz 10: Seguimiento general
Metas/componentes/productos Dificultades encontradas Observaciones/

en proceso recomendaciones
1
2.
3.
a. Metas/Productos:
l ¿Qué metas/productos se están alcanzando y cuáles no? ¿Qué está

cambiándose con eso?
l ¿Qué tan acertadas son las metas y objetivos originales del proceso?
¿pueden generar cambios en la actitud o situación de las personas?
l ¿Qué metas /productos deben reformularse y qué impactos deben tener.

¿Por qué?
l ¿Qué factores están facilitando u obstaculizando el alcance de las

metas /productos, así como de los impactos?
b. Actividades del proceso:
Matriz 11: Análisis de recursos

Proyectos clave Proyectos clave Monto Proyectos Monto
programados ejecutados invertido adicionales invertido Observaciones
l ¿Cuáles de las actividades que se planificaron originalmente han sido

ejecutadas? ¿Cuáles no lo han sido? ¿Por qué?
l ¿Cuáles son las actividades específicas que deben ser modificadas para
mejorar la ejecución del proceso? ¿Cómo se llevarán a cabo estos cambios?
l ¿Qué recursos humanos, materiales, institucionales y/o financieros

adicionales se necesitan para hacer estas modificaciones? ¿De qué manera
ahorrarán recursos estas modificaciones?
l ¿Qué proyectos que no hayan sido planificad0s fueron ejecutados?

¿Por qué?
79
c. Actores clave:
Matriz 12: Los actores clave
Nivel
participación
Consultivo De toma de Otro tipo de
Informativo decisiones participación
Actores
clave
Si la participación Si a parte de la Si a parte de los Por ejemplo,

fue solo a nivel de información hubo niveles anteriores, participación
intercambio o intercambio de la participación de económica con
ideas, opiniones, los actores es contraparte,
recepción de nuevas vinculante a las
información. proyecciones, decisiones entre otras.
entre otras. importantes en
cuanto a la
ejecución del
proyecto.
Otros
l ¿Quiénes participan en la definición del proceso?

l ¿Quiénes participan en la ejecución del proceso?
l ¿Qué rol desempeñan los afectados en la definición y ejecución del
plan? ¿Cuál es su nivel de participación?
l ¿Qué rol desempeña el financiador en la ejecución del proceso? ¿Cómo lo
desempeñó?
l ¿Qué rol desempeñan otras organizaciones o instituciones en la ejecución
del proceso?
d. En cuanto al impacto:
Una vez concluida la ejecución del proceso es necesario analizar qué impactos hubo y cuáles de
los que nos habíamos planteado no se cumplieron, examinarlos cuidadosamente.
Matriz 13: Análisis de impactos
¿Hasta dónde llegamos? Lo que aprendimos
1. ¿Cómo se podría explicar la diferencia entre

los resultados alcanzados y los objetivos
establecidos?
2. ¿Qué resultados (positivos/negativos) que no

hayan sido planificados se alcanzaron? ¿Por qué?
3. ¿Cómo se midieron los resultados y el impacto?

¿Qué indicadores se utilizaron?
4. ¿Hubo coherencia entre los objetivos buscados

y las estrategias y los métodos utilizados para
lograrlo?
5. ¿En qué etapas del proyecto se logró una

participación genuina? ¿Cuáles fueron las
ventajas y desventajas de la participación?
6. ¿Quiénes se beneficiaron más del proceso y

quiénes menos? ¿Por qué?
7. ¿Qué nivel de sostenibilidad y autosuficiencia

logró el proceso, después de terminados los
fondos?
8. ¿En qué grado mejoró la ejecución del proceso,

su capacidad institucional para ejecutar y
administrar nuevos procesos?
9. ¿Qué influencia han tenido las lecciones

aprendidas y retroalimentadas al proceso, sobre
el alcance de los resultados del mismo?
81
e. Compartiendo la experiencia:
Es importante compartir la información obtenida y las lecciones aprendidas, a través de la

sistematización. A continuación algunas preguntas que nos ayudan a hacerlo.
1. ¿Cuáles fueron las más importantes lecciones aprendidas acerca del proceso?
2. ¿Se ha generado algún nuevo conocimiento en base al proceso vivido? ¿Cuál?
3. ¿Qué problemas u obstáculos enfrentó su institución u organización con la ejecución del

proceso que usted administró, que puedan ser evitados por otras organizaciones o procesos
futuros?
4. ¿Qué consejos les daría a otros que estén por comenzar procesos similares, acerca del
diseño, ejecución y evaluación del procesos de intervención social como el vivido?
4.2 Lineamientos Generales para el Fortalecimiento de Competencias

Profesionales en Desarrollo Territorial
Para cumplir con el mandato institucional, los compromisos internacionales y la misión

institucional de la SEGEPLAN, como también para desarrollar a la institución como un
referente en la planificación y gestión del desarrollo territorial con enfoque de gestión
ambiental y reducción de riesgos de desastre, así como desde la perspectiva de derechos en
lo relativo a la multiculturalidad y género, es necesario contar en la SEGEPLAN con una
equilibrada representación de siete áreas de competencias clave:
1. Competencias de base: ligadas a las disciplinas de las ciencias naturales.

En este sentido es necesario contar con amplios conocimientos y habilidades
en:
l Ciencias de la tierra y del mar (geografía física y/o geoecología).

l Ciencias sociales y nociones de economía (geografía humana
y población).
l Sistemas y tecnologías de información geográfica y comunicación
social.
l La teoría y gestión ambiental y de riesgos.
2. Competencia territorial: la conjunción de factores naturales con patrones de

asentamiento y distribución de la población, sistemas de uso de la tierra y redes
de conectividad determinan la conformación del territorio. Sobre esta organi-
zación territorial se desarrollan todo tipo de interacciones humanas
y procesos territoriales que resultan en fortalezas, oportunidades, amenazas
y debilidades. La competencia territorial incluye conocimientos y habilidades en:
l Análisis territorial: teoría de la conformación y los procesos territoriales.

l Teoría de la planificación: la evolución y principales escuelas de
planificación.
l Desarrollo territorial: desarrollo urbano, rural, local y regional; ordena-
miento territorial; gestión de zonas costeras; planificación ambiental;
gerencia y gobernanza regional.
3. Competencias interactivas: las personas funcionarias de la SEGEPLAN no

trabajan aislados sino que interactúan con otros actores en múltiples redes y
contextos. Esto significa que deben estar en condiciones de hacerse comprender,
comprender, organizar y facilitar encuentros multiactores, apoyar a los grupos
con dificultades de articulación, decodificar mensajes implícitos y para frasear
contenidos poco claros como también realizar aportes a la resolución de
conflictos. Las principales competencias requeridas para ello son:
l Sensibilidad social para interactuar con diferentes tipos de actores.

l Capacidad para trabajar en equipos multidisciplinarios e interinsti-
tucionales.
l Comunicación (interna y social).
l Articulación y facilitación de procesos multiactores.
l Negociación y mediación orientadas a construir consensos.
l Capacidad de asesoría y capacitación a actores no técnicos.
4. Competencias metodológicas: Existe una relación directa entre las

competencias de interacción y las metodológicas: Las competencias
metodológicas producen información para procesos multiactores y los procesos
multiactores generan demandas de información. Los funcionarios deben estar
familiarizados con las principales metodologías de procesamiento de
información orientadas a la reducción de complejidad e incertidumbre, como:
l Metodologías de análisis territorial.

l Metodologías de procesamiento de
información para la toma de decisiones.
l Metodologías prospectivas.
l Metodologías de evaluación.
l Metodologías de planificación.
83
5. Competencias de gestión: las personas funcionarias encargadas de la gestión

del desarrollo territorial, requieren de un fuerte desarrollo de las competencias
de gestión. Esto se refiere a:
l La comprensión y el manejo de las condicionantes, los procedimientos

y modalidades que hacen a la administración pública (derecho público,
procedimientos, mandatos, etc.).
l La formulación, ejecución, el seguimiento y evaluación de proyectos, a
través de los cuales se desarrolla en la actualidad gran parte del trabajo.
l La gestión de procesos multiactores, donde en muchos casos corres-
ponde a estos profesionales asumir un rol articulador, facilitador o
mediador.
6. Competencia política: Para que los productos facilitados por la SEGEPLAN

tengan una oportunidad de ser considerados en los procesos de toma de
decisiones, es imprescindible entender el funcionamiento y la lógica de los
sistemas político-administrativos, conocer los elementos y riesgos del “ciclo
político” y estar en condiciones de interactuar con los actores políticos.
Esto implica contar con conocimientos, habilidades y actitudes en torno a:
l Identificación y caracterización de actores y del entorno político-insti-

tucional.
l Comprender el “ciclo político” y poder interactuar con los actores a lo
largo de este ciclo.
l Gestión política para obtener los apoyos necesarios a las propuestas que
realiza la institución.
l Conocer las principales políticas de las instituciones con competencias
concurrentes en el territorio.
7. Competencias de gestión del conocimiento: Es necesario que las personas

funcionarias cuenten con amplias capacidades en todo el ciclo de gestión del
conocimiento, desde:
l Las metodologías y técnicas de

transformación de datos en informa-
ción y conocimientos.
l La sistematización y documentación
de los datos y la información.
l La comunicación de conocimientos
entre expertos, pero también al
público no especializado.
l La multiplicación de conocimientos.
84
Matriz 14: Plan de Preinversión e Inversión: Planificación fisica
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
No. NOMBRE DEL PROYECTO
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4
y el Plan de Desarrollo Municipal (Pdm)
Estudios de prefactibilidad
Estudios de factibilidad
Ejecucion
Operación y mantenimiento
Matriz 15: Plan de Preinversión e Inversión: Ejecución financiera de proyecto
Proyecto 1: Nombre del proyecto

AÑOS
Concepto Costo del
proyecto 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Para Preinversión
Consejo de Desarrollo
Municipalidad
Comunidad internacional
Otros aportes
Para inversión
Consejo de Desarrollo
Municipalidad
Aportes comunitarios
Comunidad internacional
Otros aportes
Municipalidad
Otros aportes
Total del proyecto
85
86
Matriz 16: Plan de Preinversión e Inversión: Ejecución financiera consolidada
AÑOS
Nombre del proyecto Costo por
proyecto 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
2
y el Plan de Desarrollo Municipal (Pdm)
Costo por fase de proyecto

Preinversión
Prefactibilidad
Factibilidad y diseño final
Evaluación
Inversión
Costo Total de los proyectos

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2007

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente.

ÍNDICE DE FIGURAS, TABLAS MATRICES Y SIGLAS

PET Planificación Estratégica Territorial

En esta guía también se hizo un esfuerzo para contribuir a la transversalización de la temática

La “Guía de Facilitación” está dirigida principalmente a los equipos técnicos de la Secretaría

La SEGEPLAN agradece al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Guatemala

El propósito de la “Guía de Facilitación” es proveer

Los objetivos específicos de la guía son:

1. Apoyar de forma proactiva el proceso de

2. Promover al máximo posible la eficacia,

3. Facilitar el aprovechamiento local de las

4. Fortalecer el acceso al conocimiento sobre el Territorio y la participación ciudadana,

5. Facilitar la construcción social e identificación cultural de la población con el territorio.

l Necesidades biológicas básicas (abrigo, alimentación y nutrición, salud, etc.).

l Necesidades de seguridad (vivienda adecuada, educación, trabajo productivo, atención

Desde esa perspectiva1, el modelo productivo y de organización social / institucional (o el “modelo

1. Maslow, A. “Teoría sobre la motivación humana”, 1934.

Figura 1: Pirámide de Maslow

Necesidades Fisiólógicas Básicas

1.1 Territorio y desarrollo humano

1. Toda relación social, económica, política y ambiental de una sociedad ocurre en

3. Es el espacio de gestión del Gobierno Nacional, del Gobierno Local, de las

4. Es el lugar donde concurren y se superponen distintas racionalidades y actitudes

Hablar de ordenamiento territorial o de planificación regional, implica necesariamente aceptar

1.2 Del ordenamiento territorial al desarrollo territorial

En 1983 la Conferencia Europea de Ministros de Planificación Regional aprobó un documento

“El ordenamiento territorial es la expresión espacial de las políticas económicas, sociales,

1.3 La planificación como proceso político:7

Figura 2: Modelos de planificación

‘Modelo DeAD’ Planificación

En base a Müller, 2002

Una aproximación metodológica usual en la planificación colaborativa es la “mediación pública”.

1.4 Riesgo Colectivo y Seguridad Humana

Podemos tomar un tercer ejemplo: la hambruna que se produjo en Centroamérica durante el

Tabla 1: Progresión de las causalidades

Riesgo colectivo Seguridad humana

inmediatas l Infraestructura adecuada a las

Falta de acceso a: Se facilita el acceso a:

l La producción de bienes y servicios está destinada a l La producción de bienes y servicios está

La seguridad humana se compone esencialmente de dos elementos (a) la “capacidad” o fortaleza

Las oportunidades constituyen elementos, condiciones o sucesos económicos, naturales, sociales

Por su parte, riesgo colectivo se compone esencialmente por amenazas y vulnerabilidades (o

Tanto la amenaza y la vulnerabilidad se potencian entre si, y

1.5 La Gestión para la Reducción de los Riesgos10

La reducción de riesgo de desastre como propuesta de intervención asociada al desarrollo, viene

1. Desde el paradigma de los Desastres: La prevención de desastres suele asociarse, la

2. Por otro lado y desde el paradigma de la reducción de riesgos: mitigación de riesgo

Tabla 2: Dimensiones de la gestión para la reducción de riesgos

Prevención y mitigación Prevención y mitigación

Preparativos de Alerta y Respuesta a Comprende una intervención social para

La coordinación entre las instituciones encargadas de la respuesta a emergencias y desastres, y

1.6 El Enfoque de Derechos Como Garantía para la Equidad Multiétnica, de Género

8. La meta de los programas es reducir la inequidad de género, étnica y ambiental,

9. Tanto los enfoques de arriba-abajo y de abajo-arriba son aplicados en sinergia.

10. El análisis de la situación se aplica para determinar las causas inmediatas,

11. Las alianzas estratégicas se crean y se apoyan.

12. Las estrategias, programas y proyectos apoyan la responsabilidad de todos los

2. METODOLOGÍA DEL PET Y DEL PDM 2.

Para la ejecución de la metodología es necesario que la SEGEPLAN lleve a cabo un programa

El proceso se desglosa en cuatro fases: Preparatoria, Análisis, Planificación y Ejecución. La

Figura 4: Proceso del PET y del PDM

a) FASE b) FASE DE ANÁLISIS c) FASE DE d) FASE DE EJECUCIÓN O