Poltica y economa en la modernizacin: Uruguay 1876-1933

Jaime Yaffe (Universidad de la Repblica, Uruguay)

Introduccin

En Uruguay el proceso de modernizacin transcurri en dos fases sucesivas: la primera en el ltimo cuarto del siglo XIX (perodos militarista y civilista entre 1876 y 1903) y la segunda en las tres primeras dcadas del siglo XX (perodo batllista entre 1903 y 1933). En ambas fases se produjeron dos procesos simultneos: la modernizacin econmicosocial y la modernizacin poltica. Mientras que se confirm, aunque renovado, el modelo ganaderoexportador, el sistema poltico en su conjunto experiment importantes transformaciones. Entre estas ltimas figura la modernizacin del Estado. Este consolid su capacidad coactiva y expandi

tempranamente sus atribuciones econmicas y sociales. Esta ponencia observa las vinculaciones entre el proceso de modernizacin econmicosocial y la modernizacin poltica en Uruguay, intentando identificar una pauta de relacin entre ambos fenmenos que pueda utilizarse como eje de comparacin con otras experiencias de modernizacin. En tanto el centro de inters se ubica en la modernizacin del estado uruguayo y su relacin con las dimensiones econmicas y sociales, es casi inevitable que, al buscar los orgenes desde los cuales iniciar el seguimiento de ese fenmeno, la mirada se dirija en primera instancia, hacia la poca del primer batllismo (1903-1916). Sin embargo, si bien cierto es que ese momento es efectivamente de lanzamiento e implantacin de las bases del estado social y empresario en

Uruguay, el primer batllismo no debe ser visto como un clavel del aire, que se pos en el sistema poltico y en la sociedad uruguayas sin tener races en esos terrenos. Por el contrario este momento de eclosin reconoce un proceso de germinacin previa, el estado batllista, estado social y

empresario entre otras cosas, es ruptura en tanto salto cualitativo del modelo de estado y de relaciones estado-economa-sociedad, pero es tambin continuidad, en la medida en que viene a apoyarse en procesos ya desatados en la ltima dcada del siglo XIX.. El momento batllista de modernizacin del Uruguay, una de cuyas facetas principales fue el desarrollo de un Estado social y empresario, tiene entonces fundamentos decimonnicos. El batllismo del siglo XX constituy una segunda fase modernizadora precedida de una primera ocurrida en el ltimo cuarto del siglo XIX.. En este sentido, la primera y la segunda modernizacin pueden considerarse dos fases sucesivas y vinculadas de un mismo proceso. Sin embargo, las claves polticas y econmico-sociales son diferentes en cada uno de los dos momentos. Tambin difieren ambos momentos de la modernizacin en la pauta de relacin entre sus facetas econmico-social y poltica. A continuacin expongo algunos rasgos definitorios de la poltica y la economa del Uruguay premoderno. Luego me detengo en el registro de las claves econmicas y polticas de las dos fases de la modernizacin de aquel Uruguay tradicional. Finalmente, en las conclusiones, se

resumen los elementos centrales de ambas fases y se comparan prestando atencin preferente a las relaciones poltica-economa.

El Uruguay comercial, pastoril y caudillesco: estado dbil pero preeminente y economa tradicional (1830-1875) El establecimiento formal del estado uruguayo data de 1828-30 con la instalacin de un gobierno provisorio primero y la puesta en marcha de la Constitucin que le dio forma definitiva dos aos ms tarde. Pero no fue sino hasta el ltimo cuarto del siglo XIX que el Estado pudo

consolidarse efectivamente como cuerpo institucional capaz de imponer su autoridad en todo el territorio nacional en base a un cierto monopolio de la violencia fsica. Mientras tanto el estado fue dbil poltica y financieramente. Sin un sistema de impuestos nacional el estado estuvo sujeto al nico e insuficiente ingreso de las aduanas del puerto de Montevideo. Careca de un ejrcito nacional con superioridad de recursos materiales y humanos que le hiciese capaz de imponer autoridad por sobre los ejrcitos caudillistas en todo el territorio nacional. No dispona de un aparato administrativo ajustado a criterios de racionalidad y organizacin burocrtica. Por ltimo, gobernaba sobre un territorio cuyos lmites estaban indefinidos y cuya escasa poblacin configuraba un gran vaco demogrfico. En resumen: careca de todos los atributos y buena parte de los recursos de un estado moderno. Recin hacia el ltimo cuarto del siglo XIX los adquirira Paradjicamente ese estado dbil resultaba de cualquier forma relativamente preeminente. El estado uruguayo vino a implantarse en una sociedad que mostraba ya desde sus orgenes coloniales ciertos rasgos de debilidad, o ms bien de ausencia, de sectores capaces de constituirse en hegemnicos. Uruguay no conoci la constelacin trptica y tpica del estado oligrquico latinoamericano apoyado en la alianza social y poltica conformada por la iglesia, la clase terrateniente y el ejrcito. Esto se debi en buena medida a la debilidad relativa que en nuestro caso afect, desde la poca colonial, a estos tres factores de poder (Real de Aza 1984; Barrn 1998). En definitiva, en estas tierras, la autoridad estatal, primero espaola, luego independiente, fue la nica capaz de constituirse en fuerza organizada con peso suficiente para imponerse al resto de la sociedad. De all que el Estado fuera desde entonces y a pesar de su precariedad e inconsistencia institucional, fuerza preeminente sobre este territorio, en el marco de una sociedad civil genticamente dbil. La estructura econmico-social heredada de la poca colonial no sufri alteraciones significativas a la largo de las cinco primeras dcadas de vida independiente. La economa tradicional estaba caracterizada por el absoluto predominio de la ganadera vacuna extensiva y de la actividad comercial centrada en el puerto de Montevideo. La propiedad de la tierra fue difusa (por la superposicin de ttulos de diverso origen y la generalizada apropiacin ilegal de tierras fiscales) y permaneci indefinida hasta el perodo militarista. Este fue el origen de una conflictividad social

permanente entre propietarios, entre propietarios y hacendados sin ttulos (ocupantes o simples poseedores); y entre propietarios y/o ocupantes y el Estado. La fuerza de trabajo no poseedora de

tierras (ya fuese

en propiedad o simple posesin) se vinculaba a las unidades de produccin

1

ganadera (estancias) en formas fuertemente personalizadas y paternalistas.

El principal producto de la ganadera basada en la pradera natural y el vacuno criollo era el cuero con destino a la exportacin hacia Europa. El resto del animal era aprovechado en forma marginal y limitada. Los saladeros generaban una reducida demanda de carne destinada a los

mercado esclavistas (Brasil y Cuba). En la dcada del 60 del siglo XIX se produjo una primera transformacin de la ganadera tradicional: la incorporacin de la produccin ovina introdujo algunas modificaciones modernizantes en las formas de trabajo y agreg un nuevo producto, que en pocas dcadas desplazara al cuero a un segundo lugar, en la limitada oferta exportadora del pas. La actividad comercial constituy el segundo eje de la economa tradicional tena en el comercio de trnsito regional su punto fuerte: Montevideo fue hasta fines del siglo XIX un centro privilegiado para el comercio de toda la regin platense dando lugar al surgimiento de una prspera pero inestable burguesa mercantil jaqueada a menudo por las frecuentes guerras y revoluciones que desconectaban a Montevideo del resto del territorio (los repetidos sitios terrestres a la ciudad) y por momentos la aislaban de las rutas del comercio internacional (los menos frecuentes bloqueos navales del puerto). Esa burguesa mercantil no se constituy como un agente social totalmente separado de la clase terrateniente latifundista sino que en repetidas ocasiones se produjo, una concentracin de ambas actividades econmicas en las mismas figuras o familias. El alto comercio montevideano dara tambin origen a los primeras bancos del pas institucionalizando parcialmente la actividad financiera en la que de igual forma siguieron teniendo un protagonismo destacado los prestamistas particulares que especulaban con la deuda pblica de un Estado crnicamente desfinanciado. Con esa estructura econmico y social caracterstica del Uruguay comercial, pastoril y caudillesco (Alonso - Sala 1986 y 1990), heredada en lo esencial de la colonia, convivira el dbil Estado creado en 1828. El Estado oriental, que desde 1830 se denominara uruguayo, se instauraba luego de una persistente tormenta revolucionaria que arreci sobre y en la sociedad oriental entre 1811 y 1828 sin que su resultado fuese una transformacin de esa estructura. Durante el perodo revolucionario, salvo por escasos y efmeros momentos, se vivi una situacin de constante dualidad de poderes de diverso signo toda vez que el poder del Estado, ya fuera espaol, porteo, oriental, portugus o brasileo (que por todas esas manos diferentes y enfrentadas pas el estado oriental a lo largo de esos 18 aos), debi enfrentar la amenaza de un poder revolucionario que desde adentro o desde el exterior reclamaba el monopolio de la fuerza dentro de los lmites por dems difusos y confusos de la Banda Oriental. El Estado independiente instalado en 1828 vivira hasta por lo menos 1876 en una paradjica situacin de debilidad y centralidad. En medio y a pesar de una persistente escasez de recursos financieros y medios administrativos, aquel Estado era la nica fuerza capaz de imponer

El conflicto social por la tierra aliment tambin las luchas polticas caractersticas de l a poca y contribuy a fortalecer las relaciones de tipo caudillista que cruzaban internamente a los hacendados y los ligaban a su vez a las sectores populares de la campaa. Por su parte, el predominio de la modalidad paternalista en las relaciones entre hacendados y peones constitua el entramado social del fenmeno socio-poltico caudillista que impregnaba tambin las relaciones entre hacendados.

alguna autoridad, el nico centro de decisin para una sociedad en proceso de estructuracin y siempre asediada por la violencia poltica a que la (se) someta el permanente recurso a la revuelta armada y subsiguientes guerras civiles en la que ningn sector se mostraba capaz de constituirse en hegemnico. A partir de 1876 es posible identificar tres momentos histricos sucesivos a lo largo de los que se producir el proceso de fortalecimiento de la autoridad estatal sobre todo el territorio nacional primero y de ampliacin de su espacio de incidencia luego. La historiografa nacional ha aportado suficiente luz sobre nuestro proceso histrico en general y sobre la evolucin del estado en particular como para afirmar con un grado relevante de seguridad que estas fases de consolidacin y desarrollo del estado uruguayo pueden condensarse en: el militarismo (1876-1886), el civilismo (18861903) y el primer batllismo (1903-1916) .
2

La primera modernizacin (1876-1903): estado oligrquico y modelo ganadero exportador En su faceta econmico social la primera modernizacin estuvo centrada en el medio rural y su resultado no fue una transformacin sino la confirmacin, aunque renovadora, del modelo agroexportador con base en el predominio de la ganadera latifundista y extensiva. El Cdigo Rural sancionado en 1876 y reformado en 1879 estableci constituy el marco jurdico de un nuevo orden rural. La modernizacin rural operada en el perodo militarista (1876-1886) consisti en la definitiva afirmacin de la propiedad privada de la tierra mediante el estmulo y la casi imposicin (medianera forzada) del alambramiento de las unidades productivas y la regularizacin y registro de los ttulos de propiedad sobre la tierra as como las marcas y seales sobre el ganado. Consecuentemente se puso fin a la precariedad de un mercado de tierras que hasta entonces haba coexistido con la volatilidad y relativa indefinicin de la propiedad de la tierra y los ganados que en ella pastaban. Al mismo tiempo, el alambramiento de las estancias liber mano de obra al separar del factor tierra a gran nmero de hacendados sin ttulos que hasta entonces haban permanecido como simples poseedores y ocupantes de tierras. Complementariamente el Estado desarroll una fuerte de coaccin (creacin de las policas rurales) sobre las formas de sobrevivencia alternativas a la contratacin laboral de los desposedos de la tierra reprimiendo la vagancia y el abigeato. Sin embargo esto no condujo a la completa creacin de un mercado de trabajo. Ello se debi a que, por un lado, la demanda de trabajo rural asalariado, dadas las condiciones propias de la ganadera extensiva, se mantuvo en niveles bajos salvo variaciones estacionales. Y, por otro lado la economa urbana, con una ms que incipiente manufactura preindustrial, tampoco generara una demanda de trabajo que pudiere canalizar la disponibilidad de mano de obra generada por el alambramiento. Por otra parte la inmigracin europea abundante en las ltimas dcadas del siglo XIX y primeras del XX, satisfacera preferentemente la demanda de trabajo urbana. El fenmeno conocido como primer batllismo se agota en 1916 producindose a partir del alto de Viera de ese ao un notorio cambio en las polticas pblicas. Sin embargo, desde el punto de vista del proceso de modernizacin aqu estudiado los aos veinte son particularmente relevantes. Por ello corresponde extender por lo menos hasta 1933 la ubicacin temporal de la segunda modernizacin.
2

Esta incompleta formacin de un mercado de trabajo a escala nacional explica a su vez la incompleta formacin del mercado interno. Si bien en el ltimo cuarto del siglo XIX comienza a delinearse la integracin espacial del territorio uruguayo a travs de la expansin del tendido de lneas de ferrocarril, las limitaciones al desarrollo del consumo derivadas de la precaria vinculacin de una parte de la poblacin rural al mercado de trabajo as como la importancia del autoconsumo, limitaran seriamente la constitucin de un mercado interno de bienes a escala nacional. Por ltimo, tampoco el mercado de capitales tendra una dimensin nacional en este perodo. El desarrollo de un sistema bancario a partir de mediados del siglo XIX se limit a la capital Montevideo y se asoci fuertemente a la actividad comercial y a la especulacin con deuda pblica. Ni la escala nacional ni la vinculacin con la produccin se reconocen en el sector bancario nacido durante la primera modernizacin. En su faceta poltica la modernizacin operada durante el perodo militarista tuvo en el fortalecimiento del estado su elemento central. El estado uruguayo logr centralizar el poder poltico al tiempo que se institucionaliz. Alcanz el (casi) monopolio de la fuerza fsica, logrando por primera vez desde su instalacin formal en 1830, centralizar e imponer su autoridad sobre todo el territorio nacional estableciendo el orden interno a partir de la modernizacin de su aparato militar y de la instalacin y aprovechamiento de una infraestructura mnima de transportes y comunicaciones, al tiempo que se modernizaba y racionalizaba, en ciertos casos se montaba por primera vez, su aparato administrativo y se sancionaba un ordenamiento jurdico nacional. Con el militarismo, el estado
3

desarrolla una fuerza y presencia propias que refuerzan el lugar ya preeminente que ocupaba an en tiempos convulsionados. Ms all de esta consolidacin del poder ettico, se insinan ya algunos anticipos de avance del estado en el rea econmica y social. Tngase presente al respecto que la primera ley proteccionista que conoci el Uruguay independiente data de 1876 y que la creacin del sistema pblico de enseanza primaria obligatoria y gratuita data de 1879. Con los gobiernos civilistas que ocupan el ltimo tramo del siglo XIX aquella tendencia expansiva hacia funciones de tipo secundaria ya insinuada bajo el militarismo se ampla y asume una notoriedad que habilita a considerar este perodo como el antecedente ms firme de la fase batllista del desarrollo del estado uruguayo en sus dimensiones sociales y econmicas. La crisis econmica de 1890 estimul la reflexin acerca de la condicin dependiente y precaria de la estructura econmica Y an esto admite relativizaciones y exige precauciones a la hora de afirmarlo si se consideran dos fenmenos. Uno: la persistencia y el peso del fenmeno caudillista en el medio rural hasta inicios del siglo XX prolong la fragmentacin y regionalizacin del poder poltico ms all de la centralizacin operada bajo el militarismo. Dos: la forma en que se concret la coparticipacin poltica inaugurada en 1872 entre blancos y colorados gener una dualidad de poderes: por un lado el gobierno central con sede en Montevideo controlado por los colorados y, por el otro, los caudillos blancos que, desde las jefaturas polticas asignadas y con el respaldo de sus propios ejrcitos, administraban una parte del territorio nacional con cierta independencia del gobierno central. La persistencia de estos dos fenmenos explican por qu tanto la capacidad estatal de imponer autoridad en todo el territorio como el sustento de esta capacidad en un monopolio de la violencia fsica se vern sujetos a frecuentes desafos, por lo menos hasta 1904, fecha culminante en el proceso de consolidacin del actor estatal en Uruguay, por cuanto se produce y derrota el ltimo alzamiento armado que desafa el poder de aquel con chances de victoria y se pone fin al reparto de jefaturas polticas departamentales como modalidad concreta de la coparticipacin poltica entre blancos y colorados. En el perodo militarista (1876-1886) el Estado dio el gran salto en su capacidad de control sobre la fuerza fsica alcanzando la supremaca tcnica necesaria para reprimir con xito los habituales desafos armados al poder estatal. Sin embargo recin al inicio del perodo batllista (1903-1933) con la derrota de una ltima revolucin blanca de importancia (1904) el Estado alcanz el monopolio efectivo de la fuerza fsica.
3

nacional, dando lugar a un conjunto de diagnsticos y proyecciones que navegaron en un clima general de conciencia a nivel del mundo intelectual y del elenco gobernante acerca del necesario protagonismo del estado como elemento central en cualquier plan de superacin de la crisis y de desarrollo econmico de largo aliento. El hecho es que adems de este clima intelectual esta idea se concret en diversas iniciativas que terminaron en la asuncin por parte del estado de un conjunto de actividades econmicas: la construccin y administracin del puerto montevideano, la generacin y distribucin de energa elctrica en la capital, la fundacin del Banco de la Repblica, entre otras iniciativas. El resultado es que el siglo terminaba con un Estado uruguayo que ya se desempeaba como agente econmico en ciertas reas claves de la an precaria estructura econmica nacional: finanzas y crdito, comercio, generacin de energa; un estado que tena tambin desarrolladas una de las patas fundamentales de todo estado social: contaba con un aparato educativo de cobertura universal para el nivel primario con dos dcadas de acumulacin y crecimiento. La expansin del Estado hacia el rea econmica se produjo en el marco de la perpetuacin del sistema poltico oligrquico hegemnico y excluyente. Bajo el imperio de la Primera Constitucin (la de 1830) la ciudadana continu estando fuertemente restringida. El derecho al sufragio sigui siendo el privilegio de una minora ilustrada y el acceso a los cargos de gobierno continu rigindose por criterios de exclusin censitaria. La participacin poltica de las masas se produca por canales informales a travs de las divisas blanca y colorada configuradas como huestes caudillistas. De igual forma la competencia poltica institucional estaba fuertemente limitada por el fraude electoral y el manejo exclusivista de las instituciones pblicas de parte de los colorados. El pluralismo en clave bipartidista (blancos y colorados) sobrevivi en la prctica, aceptacin que implicaba el mecanismo de coparticipacin instaurado a partir de 1872. En resumen, si bien exista una participacin poltica masiva canalizada a travs de las divisas y las adhesiones caudillistas, y los dos partidos que se configuraron a partir de las divisas blanca y colorada se aceptaban mutuamente compartiendo incluso espacios de poder (jefaturas polticas departamentales), el sistema poltico globalmente considerado sigui pautado por su configuracin tradicional que cabe caracterizar como oligrquico excluyente (por privar de derechos polticos a la enorme mayora de la poblacin) y hegemnico (por perpetuar el predominio del Partido Colorado en el gobierno y excluir de las posibilidades de acceder al mismo al Partido Nacional). Habra que esperar al siglo XX para que la modernizacin alcanzase al conjunto de las instituciones polticas. La primera modernizacin poltica, la del siglo XIX, se redujo al Estado. por la mutua

La segunda modernizacin (1903-1933): reformismo econmico-social y democratizacin poltica

El batllismo, al hacerse cargo de la conduccin de aquel estado en los primeros aos del siglo XX, vino a profundizar un proceso de expansin que estaba en curso. Hacia 1903 el estado uruguayo ya era un estado intervencionista. El proceso de construccin del estado empresario y del estado social ya se haba iniciado algo ms que tmidamente en el ltimo cuarto del siglo XIX. Los equipos gobernantes que haban llevado adelante la conduccin del pas durante el ltimo tramo del siglo XIX evidenciaron en su obra una ruptura pragmtica con el liberalismo econmico. En verdad, an cuando ideolgicamente se tratara de liberales puros al viejo estilo clsico, la experiencia de la crisis de 1890 haba provocado tal conciencia de la necesidad de un estado econmica y socialmente activo que el estatismo prctico que llevaron adelante contrasta con el discurso liberal predominante. Tal contradiccin no escapaba a los gobernantes que la encarnaban, su evidencia estimul la elaboracin de una justificacin: si bien el liberalismo es el modelo tericamente correcto, la realidad de un pas altamente dependiente de los vaivenes del mercado internacional, lleva a la necesidad de tomar medidas de corte estatista como mecanismo defensivo, amortiguador frente a los avatares de la incierta coyuntura internacional.4 Cul fue entonces el lugar y el rol de ese primer batllismo (1903-1916) que el sentido comn de los uruguayos, estimulado por la enseanza escolar y liceal, tiende persistentemente a identificar como un momento casi rupturista y a la vez fundacional del Uruguay moderno y del estado empresario y social? Con l, la expansin del estado encontr un momento de culminacin en el proceso que venimos describiendo. El estado intervencionista en lo econmico y lo social no germin con Jos Batlle pero s se afirm y expandi bajo sus gobiernos. El aporte especfico de este primer batllismo fue el de agregar a ese intervencionismo ya existente una orientacin preferencial hacia lo que podramos identificar como los sectores populares urbanos de aquel Uruguay de principios de siglo, ms especficamente con la fuerza laboral urbana. Con el batllismo no naci el estado intervencionista sino el estado deliberadamente interventor y popular (Barrn Nahum 1984).

An est por escribirse una Historia del pensamiento econmico en el Uruguay que ilumine el itinerario del mismo. Para el perodo del que estamos hablando una lectura de las obras de algunos de los personajes ms influyentes del mundo intelectual y poltico del novecientos, como bien pueden ser Martn C. Martnez y Eduardo Acevedo, hombres fronterizos entre el siglo XIX y el XX, ambos connotados intelectuales, polticos y gobernantes, revela claramente esta preferencia ideolgica liberal conviviendo con una praxis estatista expresamente justificada por las circunstancias dependientes de la economa uruguaya. Una exposicin sinttica de algunos aspectos del pensamiento econmico de estos dos personajes puede encontrarse en la Contribucin al pensamiento econmico en el Uruguay editada en Montevideo por la Academia Nacional de Economa (1984).

Este primer batllismo impuls una amplia poltica de industrializacin, nacionalizaciones y estatizaciones que hicieron del estado un agente econmico de primer orden para las dimensiones de la estructura econmica del pas. Al mismo tiempo la apuesta a la diversificacin productiva como va para romper el predominio ganadero se concret en el impulso del desarrollo agrcola y la industrializacin. Mientras que el primero fracas, la segunda se concret parcialmente. Salvo el caso de la industria frigorfica, que se instal y desarroll a partir de 1905, se trataba de una industria cuya modalidad predominante era el pequeo taller manufacturero con baja dotacin de trabajadores y escasa incorporacin tecnolgica. La poltica de nacionalizaciones y estatizaciones se desarroll con particular mpetu entre 1911 y 1915 operndose un gran crecimiento del sector pblico de la economa. La modernizacin econmica operada bajo el primer batllismo estuvo centrada en la dinamizacin de la economa urbana industrial y en el crecimiento de las empresas pblicas aunque, al fracasar en sus planes de reforma rural y fiscal, no alcanz a trastocar las bases del modelo agroexportador heredado del siglo XIX . All estn las bases del creciente peso social y poltico de los sectores populares y medios urbanos. La clase obrera manufacturera y el funcionariado pblico se expandieron al son del incipiente crecimiento de la industria manufacturera y del desarrollo del aparato del estado. En el plano social el estado conducido por el batllismo desarroll una amplia legislacin social y laboral al tiempo que instrumenta efectivamente un giro en la ubicacin del estado frente al conflicto social en un momento de florecimiento del sindicalismo uruguayo. El estado asume un rol franca y declaradamente neutral frente a los conflictos sociales y se manifiesta abiertamente favorable a la organizacin colectiva de los trabajadores y a la mejora de la condicin social de los mismos siempre y cuando se canalice dentro de la normativa legal vigente. En tal sentido en el estado se despega de la connivencia represiva con las patronales y asume un rol de equidistancia prctica aunque con discurso de apoyo a los reclamos obreros. Al mismo tiempo, abundan los proyectos de legislacin laboral y social que se impulsan en las cmaras legislativas y aunque muchos de ellos quedan varados en la discusin parlamentaria y no saltean las vallas que se les presentan, igualmente es amplia la legislacin sancionada en la materia. En tanto el batllismo dio renovado impulso al intervencionismo con un fuerte tono popular, los sectores acomodados y conservadores de la sociedad uruguaya se vieron impelidos a abandonar su tradicional prescindencia poltica y encaran su organizacin y movilizacin. La articulacin exitosa de los sectores conservadores de ambos partidos tradicionales con las organizaciones gremiales de las clases acomodadas inquietadas por el impulso batllista, lograron

poner freno al mismo y obligar al batllismo a entrar en una poltica de pactos y compromisos (Nahum 1975) que en los aos 20 signific un verdadero congelamiento, que no retroceso, del impulso estatista que tuvo su punto culminante entre 1911 y 1915. La derrota electoral del batllismo en 1916 dio pie al alto del presidente Feliciano Viera a las reformas econmicas y sociales, en principio no ms que un anuncio pblico que se concretara en el curso de los aos siguientes dando lugar al advenimiento de una repblica conservadora (Barrn Nahum 1987; Caetano 1991 y 1992). Al tiempo que el alto de Viera de 1916 fren el reformismo social y econmico del primer batllismo, y con l el avance del estado social y empresario de orientacin deliberadamente popular, el sistema poltico vivi a partir de 1916 una profunda modernizacin de signo democratizador. La renovacin poltica encontr su cause legal en la reforma de la Constitucin de 1830 y en la revisin de la legislacin electoral que se completara en los aos siguientes. La Segunda Constitucin (1917) supuso, conjuntamente con el andamiaje legal que fue configurando el nuevo sistema electoral, una notable reformulacin de las instituciones polticas uruguayas. Bajo el nuevo formato institucional el viejo orden poltico, hegemnico y excluyente, encontr su final y dio paso a una modernizacin en una clave doblemente democrtica: como ampliacin de la participacin poltica y como consagracin del pluralismo poltico. En primer lugar, la marginacin poltica de los sectores populares fue superada parcialmente al establecerse el sufragio universal masculino eliminndose de esa forma las exclusiones de orden social, econmica y cultural5. En los aos veinte el sistema poltico uruguayo complet su configuracin electoral y la poltica uruguaya se electoraliz rpidamente con una participacin ciudadana sostenidamente incrementada. En segundo lugar, se consagr y asegur el pluralismo poltico a travs del establecimiento de un sistema de garantas que rodearon al nuevo sistema electoral (voto secreto entre otros) y a la adopcin de la representacin proporcional para la adjudicacin de los cargos legislativos y de formas de representacin (aunque no proporcionales) en el poder ejecutivo que pas a tener una instancia colegiada. De esta forma qued asegurando el acceso de la minora nacionalista a los rganos de gobierno y la posibilidad cierta de desafiar el predominio colorado y alternarse en el ejercicio del gobierno y en el control del estado.

No sucedi lo mismo con la exclusin por sexo. El derecho al voto a la mujer fue reconocido en la Constitucin de 1917 pero su efectivizacin qued diferida hasta su reglamentacin legal. La misma se concret por ley de 1932 y las mujeres votaron por primera vez en las elecciones de 1934 (paradjicamente bajo la dictadura terrista).

Observando en conjunto el perodo 1903-1933, la modernizacin poltica operada en el mismo reconoce dos fases. En la primera, correspondiente al primer batllismo (1903-1916) el componente central de esa renovacin estuvo en la creciente expansin de los atributos y del aparato del estado. En la segunda, correspondiente a la repblica conservadora (1916-1933) el elemento central de la modernizacin poltica est en la democratizacin del sistema poltico. Llamativamente la modernizacin no supuso un recambio del sistema de partidos polticos tradicionales, sino que por el contrario los viejos partidos sobrevivieron y se volvieron tambin partidos modernos. Paradjicamente la segunda modernizacin poltica confirm la permanencia y fortalecimiento del tradicionalismo poltico (Caetano Rilla 1991), la supervivencia remozada y tonificada de los viejos bandos blanco y colorado, transformados en partidos polticos modernizados. Entre 1903 y 1916 el fuerte impulso reformista en materia econmica y social se desarroll en el marco de un sistema poltico an excluyente y hegemnico. La modernizacin econmica y social tuvo como correlato poltico un gran redimensionamiento del rol del Estado. Las novedades polticas que se procesan a partir de 1916 constituyen una profunda

modernizacin del sistema poltico uruguayo caracterizada por la ampliacin de la participacin poltica ciudadana y la institucionalizacin del pluralismo. Puede decirse con toda propiedad que la reformulacin institucional de 1917 marc el nacimiento de la democracia uruguaya. Al mismo tiempo entre 1916 y 1930 el batllismo se vio obligado a entrar en una poltica de pactos y compromisos con otras fracciones polticas de su propio partido y de fuera. El reformismo econmico y social y con l la expansin del estatismo se detuvo casi completamente. El tipo de relaciones estado-economa-sociedad anudado bajo el primer batllismo se cristaliz, en tanto ni se desanda el camino ni se avanza, aunque la intencin y el tono popular y hasta obrerista del intervencionismo fue relevado por el primado de la preferencia hacia los reclamos de los sectores patronales conservadores. Mientras que el sistema poltico se democratiz, el reformismo econmico y social entr en una fase de casi congelamiento y en esta doble y paradjica realidad reside la clave de la repblica conservadora uruguaya.
El ao 1930, cuando las costas uruguayas se vean visitadas por los primeros vestigios de la depresin capitalista internacional desatada por el crack neoyorkino de 1929, el que marcar el inicio de un segundo impulso reformista viabilizado polticamente por la alianza poltica del batllismo neto y el nacionalismo independiente (Jacob 1983). Pero este viraje poltico que de concretarse probablemente hubiera llevado hacia un nuevo punto las relaciones estado-economa-sociedad, se vio prontamente frenado por el golpe de estado de 1933 que lejos, una vez ms, de revertir los tmidos avances estatistas de los aos previos, los congel y por lo mismo los perpetu en sus rasgos esenciales. De esta forma la

segunda modernizacin llegaba a su fin y el Uruguay inciaba con el terrismo (1933-1942) un nuevo ciclo poltico y econmico.

Conclusin: modernizacin, estado y economa Como seal en la introduccin de esta ponencia y lo repet a lo largo de la misma, la primera y la segunda modernizacin del Uruguay pueden considerarse dos momentos de un mismo proceso. Sin embargo, las claves polticas y econmico-sociales son diferentes en cada uno de los dos momentos. Las dos fases de la modernizacin difieren tambin en la relacin entre sus facetas econmico-social y poltica. En el aspecto econmico y social, la del siglo XIX, especialmente bajo la operada bajo el militarismo (1876-1886), fue una modernizacin bsicamente rural. Supuso la consolidacin del modelo ganadero exportador, orientada a una ms completa insercin en el circuito comercial del capitalismo desde una condicin perifrica. Se desarroll sustancialmente de acuerdo a las demandas de buena parte de la oligarqua latifundista y mercantil: la afirmacin de la propiedad privada de la tierra y el ganado, el disciplinamiento y represin de la peonada rural, el saneamiento financiero y monetario. La del siglo XX, especialmente bajo el primer batllismo (1903-1916), estuvo centrada en la modernizacin de la economa y la sociedad urbanas -fracasando en su intento de hacerlo con el medio rural-, en la apuesta parcialmente exitosa a la diversificacin productiva (agrcola e industrial), as como al desarrollo de los servicios (comercio, turismo, finanzas, transportes), en la recuperacin del control nacional de la economa (poltica de nacionalizaciones y estatizaciones). El batllismo no logr su objetivo de romper con el predominio del modelo ganadero exportador tradicional, pero signific una gran dinamizacin y modernizacin de otras reas de la economa. Mientras que la primera modernizacin transit por el camino de una modernizacin poltica centralizadora, autoritaria y excluyente; la segunda desbord el cause oligrquico de la primera y anduvo el camino de la democratizacin, la participacin poltica ciudadana y an contra la vocacin jacobina de buena de la conduccin batllista y colorada- pluralista. La modernizacin poltica del siglo XIX supuso una tarda institucionalizacin y consolidacin del Estado uruguayo como agente con capacidad coercitiva efectiva, aunque an no totalmente monoplica, sobre el territorio y la poblacin nacional, as como la confirmacin de un orden poltico oligrquico y excluyente . Por su parte, la del siglo XX, bajo la premisa de un poder estatal ya consolidado, estuvo pautada por un doble impulso a la vez democratizador del sistema poltico y redimensionador del rol del Estado en un sentido intervencionista. Se ha sealado (Panizza 1990) que all reside una originalidad gentica de la formacin poltica uruguaya: la casi

simultaneidad de los fenmenos de consolidacin institucional y modernizacin democrtica al producirse tardamente la primera y tempranamente la segunda. Desde otro ngulo de anlisis la conduccin poltica de la primera modernizacin prescindi de los partidos polticos que se vieron desalojados del ejercicio del gobierno y del protagonismo poltico. El militarismo se apoy en el ejrcito, en la clase terrateniente, en la burguesa

mercantil y en los inversores extranjeros: todos los que demandaban el orden poltico y el saneamiento de las finanzas. En la segunda modernizacin los partidos, que se haban reorganizado y vuelto al primer plano de la vida poltica con el civilismo (1886-1903) fueron protagonistas del proceso de modernizacin. Lejos de ser barridos en el curso del proceso de modernizacin, sobrevivieron transformndose, constituyndose en partidos modernos. En Uruguay, el proceso de modernizacin confirm, renovndolo, el tradicionalismo poltico y su formato bipartidista blanco y colorado. Tambin se confirm y consolid el protagonismo y la centralidad de esos partidos tradicionales en la conduccin del estado, en el rumbo de las polticas pblicas y en la mediaciones con la sociedad civil. El caso del Partido Colorado reviste mayor inters por ser el partido que hegemoniz la conduccin del estado ininterrumpidamente durante la mayor parte del perodo de modernizacin. De su seno naci el batllismo que protagonizara la segunda modernizacin. Desde la ltima dcada del siglo XIX se fue conformando y se consolid en las primeras del siglo XX un elenco poltico

profesional (Barrn Nahum 1979-1987, T.1) que a la cabeza de un estado consolidado y en expansin oper exhibiendo un importante grado de autonoma poltica respecto a los sectores econmicamente dominantes. Esta profesionalizacin de un elenco poltico colorado fue una de las bases de la autonoma relativa del Estado uruguayo (Finch 1980). La histrica debilidad de la sociedad civil, en particular de sus clases dominantes, y la temprana y paradjica preeminencia de un estado que recin se consolid con la primera modernizacin militarista dieron por resultado esa relativa autonoma estatal. Cuando hacia fines del siglo XIX se conformara un elenco poltico profesionalizado sin ataduras inhibitorias con los sectores econmicos predominantes, se completaran los

fundamentos de lo que de otra manera no podra explicarse: la irrupcin de una conduccin poltica colorada que desde el Estado predica y despliega una accin reformista orientada a la transformacin del modelo econmico ganadero exportador y a la incorporacin poltica y la reparacin social y econmica de los sectores populares. Sin embargo, la peripecia de la modernizacin muestra los lmites de esa autonoma: el mismo ncleo rural y mercantil que impuls y sostuvo la modernizacin militarista, logr en 1916 articular el bloque social y poltico que fren el avance del reformismo propio de la modernizacin batllista, aunque no intent (quiso?) desandar el camino ya transitado. Por ltimo, la relacin entre modernizacin poltica y modernizacin econmico-social en las dos fases estudiadas revela una diferencia bsica desde la perspectiva de la modalidad

predominante de relacin estado-economa. La primera fase de la modernizacin, en particular bajo el militarismo, respondi bsicamente a una orientacin liberal: el estado se centraliz e institucionaliz, (casi) monopoliz el ejercicio legtimo de la violencia fsica, garantiz la propiedad privada, estableci el marco jurdico legal, mont el andamiaje administrativo nacional, desarroll el control ideolgico de la sociedad (escuela pblica). La segunda estuvo pautada, en particular desde 1911, por una pujante expansin del rol del estado como orientador, regulador y participante directo del proceso econmico . Con los antecedentes y fundamentos heredados del civilismo, la modernizacin
6

Tambin se desarroll en este perodo un fuerte intervencionismo social. El reformismo batllista que orient buena parte de la segunda fase modernizadora sent las bases del estado social uruguayo al establecer y/o expandir sus

batllista supuso una notable alteracin de la pauta liberal predominante en la modernizacin del siglo XIX. El intervencionismo se expandi bajo la modalidad estatista : el estado mont un conjunto de empresas pblicas que controlaron sectores claves de la economa nacional (transportes, crdito, seguros, construccin, electricidad, agua y gas). En 1930, al cumplir Uruguay su primer centenario como estado independiente, el sector pblico de la economa ocupaba un lugar y desempeaba un rol en la estructura econmica nacional notablemente diferentes respecto al que tena al iniciarse el siglo XX.
7

Bibliografa Academia Nacional de Economa (1986): Contribucin al pensamiento econmico en el Uruguay, Montevideo. Alonso, Rosa Sala, Luca (1986 y 1990): El Uruguay comercial, pastoril y caudillesco, 2 tomos, Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo. Barrn, Jos Pedro (1974): Apogeo y crisis del Uruguay pastoril y caudillesco (1839-1875), EBO, Montevideo. Barrn, Jos Pedro (1998): El Uruguay de la modernizacin (1870-1933), en Jorge Brovetto y Miguel Rojas Mix (editores) Uruguay. Sociedad, poltica y cultura. De la restauracin democrtica a la integracin regional, CEXECI (Centro Extremeo de Estudios y Cooperacin con Iberoamrica) Universidad de la Repblica (Montevideo-Uruguay), Espaa Barrn, Jos Pedro Nahum, Benjamn (1967-1978): Historia rural del Uruguay moderno, 7 tomos, Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo. Barrn, Jos Pedro Nahum, Benjamn (1979-1987): Batlle, los estancieros y el imperio britnico, 8 tomos, Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo. Barrn, Jos Pedro Nahum, Benjamn (1984): El problema nacional y el Estado: un marco histrico, en Autores Varios La crisis uruguaya y el problema nacional, Cinve-Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo. Bertino, Magdalena Millot, Julio (1991 y 1996): Historia econmica del Uruguay, tomos 1 y 2, Instituto de Economa Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo. Caetano, Gerardo (1991 y 1992): Montevideo, 1991 y 1992. Caetano, Gerardo Rilla, Jos (1991): El sistema de partidos: races y permanencias, en Gerardo Ceaetano Pablo Mieres Jos Rilla Carlos Zubillaga De la tradicin a la crisis. Pasado y La repblica conservadora, 2 tomos, Editorial Fin de Siglo,

presente de nuestro sistema de partidos, Claeh Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.

cuatro pilares: educacin pblica, salud pblica, seguridad social y vivienda. Para un seguimiento sistemtico del desarrollo de estos cuatro componentes del estado social batllista puede consultarse Filgueira 1994. 7 El intervencionismo no se desarroll en este perodo en su faz regulatoria sino que estuvo casi exclusivamente vinculado a la modalidad estatista de intervencin directa en el proceso econmico a travs de la creacin de empresas estatales. Hay aqu una diferencia con otros perodos de redefinicin intervencionista de las relaciones estado-economa en la historia del Uruguay.

Filgueira, Fernando (1994): Un estado social centenario. El crecimiento hasta el lmite del estado social batllista en Filgueira, Carlos - Filgueira, Fernando El largo adis al pas modelo. Polticas sociales y pobreza en el Uruguay, Arca, Montevideo. Finch, Henry (1980): Historia econmica del Uruguay contemporneo, Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo. Jacob, Ral (1983): El Uruguay de Terra (1931-1938), Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo. Mndez Vives, Enrique (1975): Banda Oriental, Montevideo. Nahum, Benjamn (1975): Montevideo. Panizza, Francisco (1990): Uruguay: batllismo y despus. Pacheco, militares y tupamaros en la crisis del Uruguay batllista, Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo. Real de Aza, Carlos (1964): El impulso y su freno. Tres dcadas de batllismo, Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo. Real de Aza, Carlos (1984): Banda Oriental, Montevideo. Uruguay, una sociedad amortiguadora?, Ciesu-Ediciones de la La poca batllista (1905-1920), Ediciones de la Banda Oriental, El Uruguay de la modernizacin (1876-1904), Ediciones de la